Advanced Search

ve věci návrhu na zrušení části § 4 z. o rozpočtovém určení daní


Published: 2008
Read law translated into English here: https://www.global-regulation.com/translation/czech-republic/511027/ve-vci-nvrhu-na-zruen-sti--4-z.-o-rozpotovm-uren-dan.html

Subscribe to a Global-Regulation Premium Membership Today!

Key Benefits:

Subscribe Now for only USD$40 per month.
18/2008 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl dne 20. listopadu 2007 v plénu složeném z předsedy

Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty

Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra

Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma,

Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ve věci

návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení

části ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém

určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým

státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších

předpisů a na zrušení přílohy č. 2 k tomuto zákonu,



takto:



Návrh na zrušení části ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 243/2000 Sb., o

rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a

některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění

novely č. 483/2001 Sb., a na zrušení přílohy č. 2 k tomuto zákonu, ve

znění novely č. 483/2001 Sb., se zamítá.



Odůvodnění



I.



Vymezení věci a rekapitulace návrhu



1. Ústavnímu soudu byl dne 29. června 2006 doručen návrh skupiny 28

senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též "navrhovatel" či

"navrhovatelé") na zrušení části ustanovení § 4 odst. 2 zákona č.

243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním

samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém

určení daní), ve znění zákona č. 492/2000 Sb., zákona č. 483/2001 Sb.,

zákona č. 387/2004 Sb. a zákona č. 1/2005 Sb. (dále též "zákon o

rozpočtovém určení daní"), ve slovech "a to ve výši odpovídající poměru

násobku počtu obyvatel obce podle bilance počtu obyvatel České

republiky k 1. lednu běžného roku a koeficientu velikostní kategorie

obce k součtu těchto násobků všech obcí v České republice. Koeficienty

velikostních kategorií obcí jsou uvedeny v příloze č. 2 k tomuto

zákonu".



Navrhovatel požadoval i zrušení přílohy č. 2 k tomuto zákonu.



2. V úvodní části navrhovatel zrekapituloval obsah a význam zákona o

rozpočtovém určení daní, zejména ve vztahu k ustanovení, jehož zrušení

je navrženo. Uvedl, že tento zákon byl součástí souboru zákonů

přijatých v souvislosti s reformou veřejné správy. Zákon alokuje

významnou část veřejných financí, konkrétně stanovuje podíl veřejných

rozpočtů a některých státních fondů na výnosech daně z přidané hodnoty,

spotřebních daní, daní z příjmů, daně z nemovitostí a daně silniční.

Cílem zákona je podle jeho důvodové zprávy zajistit fiskální

dostatečnost jednotlivých úrovní rozpočtů územních samosprávných celků

a zajistit, spolu s ostatními příjmy, pokrytí minimálních potřeb obcí a

krajů. Navrhovatel zdůraznil, že akceptuje legitimitu zákona jako

takového, zpochybňuje jen ústavnost napadených částí.



3. Rozpor napadených ustanovení s ústavním pořádkem vidí navrhovatel v

jejich kolizi s čl. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod a čl. 8

Ústavy České republiky (dále též "Ústava". Napadená ustanovení jsou v

rozporu s ústavně garantovaným principem rovnosti v právech. Mají-li si

být podle ústavního pořádku rovni v právech jednotliví lidé, platí

tento princip nepochybně i na jejich společenství, tedy i na územní

společenství občanů, kterými jsou obce. Zákon nicméně "přirozený

princip", podle něhož větší obce mají větší příjmy již jen s ohledem na

větší počet svých obyvatel, deformuje "jakýmisi uměle vytvořenými

koeficienty, které větším obcím příjmy násobí a menším redukují". To je

také podstatou zpochybňované ústavnosti zákona. Rovnost v právech je

sice relativní, "pokud však s rozdílnými subjekty není ve srovnatelné

situaci zacházeno stejně, je zapotřebí, aby pro to existovaly

objektivní a rozumné důvody." Nutno přitom respektovat zásadu

přiměřenosti. Účelem zákona je totiž akcelerování likvidace malých

obcí, což je také vyjádřeno v důvodové zprávě. Jde tedy nejen o útok na

ústavně garantovanou rovnost v právech, ale také na ústavně zaručenou

samosprávu územních samosprávných celků a zejména na samotnou existenci

menších územních samosprávných celků. Tím je porušen i čl. 8, čl. 100

odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy ČR.



4. Právní úprava nezaručuje malým obcím dostatečný příjem k plnění

jejich funkcí a k tomu, aby mohly zajistit svým občanům životní

podmínky srovnatelné s většími městy. Tím podporuje nežádoucí migraci

obyvatel do velkých měst a vyklidňování venkova. Dalším neefektivním

jevem, souvisejícím s kritizovanou právní úpravou, je "umělé slučování

obcí", jehož jediným cílem je "postup" k vyššímu koeficientu, event.

fiktivní (tedy jen registrační) navyšování počtu obyvatel. S tím ostře

kontrastuje rozdílení finančních prostředků ve prospěch krajů, které je

určeno jen počtem obyvatel v příslušném kraji. Smyslem zrušení

napadených ustanovení je vyprovokování veřejné debaty a následné

stanovení "životního minima obce, tj. zákonné garantování takových

příjmů, které by zajistily fungování územní samosprávy a odpovídající

životní podmínky i obyvatelům větších měst."



5. V závěru navrhovatel požaduje odložení vykonatelnosti derogačního

nálezu.



II.



Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení



6. K výzvě Ústavního soudu podali, podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o

Ústavním soudu, v platném znění (dále jen "zákon o Ústavním soudu"),

vyjádření Senát Parlamentu České republiky a Poslanecká sněmovna

Parlamentu České republiky, jako účastníci řízení.



7. Předseda Poslanecké sněmovny Ing. Miloslav Vlček odmítl, za

Poslaneckou sněmovnu Parlamentu ČR, navrhovatelem tvrzenou

protiústavnost napadené části zákona. Stávající úprava je důsledkem

komplexního vývoje právní úpravy, kterou návrh zkresluje. Navíc, v

průběhu projednávání zákona ve Sněmovně byly koeficienty pro nejmenší

obce navýšeny. Je nesporné, že odpovědné posouzení celého systému

rozpočtového určení výnosů daní je možné až po vyhodnocení delšího

časového období. Tomu ovšem návrh podaný Ústavnímu soudu vůbec

neprospívá. Zákonodárný sbor přijal tento zákon v přesvědčení, že je v

souladu s ústavním pořádkem ČR.



8. Za Senát Parlamentu ČR se k návrhu vyjádřil předseda Senátu MUDr.

Přemysl Sobotka. Upozornil na politickou diskusi, která zazněla v

Senátu v průběhu rozpravy o zákonu o rozpočtovém určení daní. Někteří

senátoři úpravu kritizovali jako příliš centralistickou, jiní naopak

zdůrazňovali prospěch, který mají ze zákona obce z regionů bez silných

podnikatelských subjektů. Někteří senátoři argumentovali z obdobných

pozic, z jakých vychází návrh, jiní upozorňovali na nutnost politického

kompromisu. Argument protiústavností zákona však v diskusi vůbec

nezazněl. Podle stanoviska Senátu "jde o velmi složitý problém, jehož

věcné řešení je nanejvýš konsensuální (politickou) záležitostí mající

pro rozvoj společnosti značné důsledky (sociální, demografické apod.),

nicméně při rozhodování o ní je třeba vzít též v úvahu efektivitu

vynaložených daňových prostředků, která je předurčena nezbytnou

optimální mírou centralizace a koncentrace, resp. alokací zdrojů, které

nejsou neomezené." Argument navrhovatele o podílu krajů na výnosu

některých daní není přesný, neboť i tento výnos se nerozděluje jen

podle počtu obyvatel kraje k celkovému počtu obyvatel státu, ale též na

základě kritérií jiných (rozloha kraje, počet obcí, hustota silniční

sítě atd.).



9. Ústavní soud dále požádal, podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním

soudu, o vyjádření Svaz měst a obcí České republiky. Ten uvedl, že

systém rozdělování finančních prostředků obcím na základě dvou

kritérií, tj. počtu obyvatel a velikostní kategorie obce, není znám

pouze v České republice, ale též v dalších zemích, např. v Rakousku a

na Slovensku. Ani jiné zahraniční úpravy nepřerozdělují stanovené

podíly na daních všem obcím stejně, ale používají k tomu různá další

kritéria (vedle těch známých v českém zákoně např. i počet osob

určitého věku nebo nadmořská výška). Původní návrh zákona o rozpočtovém

určení daní měl zásadně omezit příjmy zejména nejmenším obcím do 100

obyvatel. K tomu ale, úpravou koeficientu v rámci pozměňovacích návrhů,

nedošlo. V porovnání s předcházející úpravou došlo, na základě

stávajícího zákona, k navýšení příjmů u cca 78% obcí, naopak u zbylých

22% došlo k poklesu příjmů. Nelze říci, že by nový systém

přerozdělování daňových příjmů snížil příjmy některé skupiny obcí

výrazně více než jiné skupině. V každé velikostní kategorii obcí lze

najít obce, ve kterých došlo k poklesu, případě k růstu příjmů. Poklesy

v příjmech nastaly u obcí ležících v regionech s vyšší regionální

ekonomickou aktivitou.



10. Ústavní soud požádal o vyjádření rovněž Ministerstvo financí. Podle

jeho vyjádření, při posuzování porušení principu rovnosti nutno mít na

zřeteli, že primárně nejde o přerozdělování ve vztahu k jednotlivým

občanům, nýbrž ve vztahu k územním samosprávným celkům - konkrétně ve

vztahu k obcím, jejichž činnost má být mj. i tímto způsobem zajištěna.

Rozsah činností, které obce zajišťují, se do značné míry liší právě i v

závislosti na jejich velikosti. Větší obce se stávají přirozenými

spádovými centry života a z toho pak vyplývají určité požadavky na

infrastrukturu těchto obcí a na zajištění jejich provozu. Tuto

infrastrukturu přitom využívají též obyvatelé menších obcí. Z toho

vyplývá, že při rozdělení výnosu části daní je třeba, kromě počtu

obyvatel, nastavit ještě další rozlišovací kritérium - koeficient podle

velikosti obce.



III.



Dikce ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 243/2000 Sb.



11. Navrhovatel napadá ústavnost části § 4 odst. 2 zákona č. 243/2000

Sb. Celé ustanovení § 4 odst. 2 zákona, ve znění novely č. 483/2001

Sb., zní (napadená část je zvýrazněna podtržením):



"(2) Každá obec se na uvedené procentní části celostátního hrubého

výnosu daně podle odstavce 1 písm. b) až f) podílí stanoveným

procentem. Procento zveřejní Ministerstvo financí v dohodě s Českým

statistickým úřadem vyhláškou, vydanou každoročně s účinností od 1.

září běžného roku,



a to ve výši odpovídající poměru násobku počtu obyvatel obce podle

bilance počtu obyvatel České republiky k 1. lednu běžného roku a

koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto násobků všech

obcí v České republice. Koeficienty velikostních kategorií obcí jsou

uvedeny v příloze č. 2 k tomuto zákonu."



12. Navrhovatel navrhl rovněž zrušení přílohy č. 2 zákona o rozpočtovém

určení daní, která stanoví koeficienty velikostní kategorie obcí.



IV.



Upuštění od ústního jednání



13. Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní

soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od

tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Vzhledem ke skutečnosti,

že citované ustanovení lze vztáhnout i na posouzení této věci, Ústavní

soud si vyžádal od účastníků řízení vyjádření, zda souhlasí s upuštěním

od ústního jednání. Pro usnadnění komunikace s účastníky tohoto řízení

obsahovala výzva ze dne 28. srpna 2007, jíž se Ústavní soud dotázal na

zmíněný souhlas, doložku, že pokud do 10ti dnů od doručení této výzvy

nedojde příslušné sdělení, bude mít Ústavní soud za to, že s upuštěním

od ústního jednání souhlasí. Advokát JUDr. Jaroslav Hostinský, který

mezitím převzal právní zastoupení skupiny senátorů, jako navrhovatelů,

podáním ze dne 13. září 2007 vyjádřil souhlas s upuštěním od ústního

jednání v této věci. Stejný souhlas udělil i předseda Senátu Parlamentu

České republiky Přemysl Sobotka dopisem ze dne 7. září 2007. Zmíněná

výzva Ústavního soudu byla doručena, dne 29. 8. 2007, i předsedovi

Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR Miloslavu Vlčkovi. Z této strany

žádné vyjádření nedošlo, takže plénum Ústavního soudu vychází z toho,

že i Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky s upuštěním od

ústního jednání souhlasí.



V.



Podmínky aktivní legitimace navrhovatele



14. Návrh byl podán skupinou dvaceti osmi senátorů Senátu Parlamentu

České republiky, tedy v souladu s podmínkami obsaženými v ustanovení §

64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Na straně navrhovatele lze

tudíž konstatovat naplnění podmínek aktivní legitimace.



VI.



Ústavní konformita legislativního procesu



15. Ústavní soud, v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o

Ústavním soudu, je v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda

zákon o rozpočtovém určení daní byl přijat a vydán v mezích Ústavou

stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.



16. Podle údajů Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, veřejně

přístupných na internetových stranách Poslanecké sněmovny

(http://www.psp.cz), byl návrh zákona o rozpočtovém určení daní

předložen Poslanecké sněmovně vládou České republiky dne 18. listopadu

1999. Zákon byl schválen dne 26. května 2000 usnesením Poslanecké

sněmovny č. 1049. Pro návrh se z přítomných 183 vyslovilo 122 poslanců.

Návrh zákona byl dále schválen Senátem dne 29. června 2000 hlasy 38 z

přítomných 65 senátorů a podepsán prezidentem republiky dne 25.

července 2000. Zákon byl publikován ve Sbírce zákonů pod č. 243/2000

Sb.



17. V porovnání s původním zněním uvedeného zákona byla napadená

ustanovení dotčena novelou provedenou zákonem č. 483/2001 Sb. Podle

údajů Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, veřejně

přístupných na internetových stranách Poslanecké sněmovny

(http://www.psp.cz), byl návrh novely zákona o rozpočtovém určení daní

předložen Poslanecké sněmovně vládou České republiky dne 14. června

2001. Návrh byl schválen dne 1. listopadu 2001 usnesením Poslanecké

sněmovny č. 1833 poté, co se pro jeho přijetí vyslovilo 121 poslanců z

přítomných 162. Návrh zákona byl doručen Senátu dne 5. listopadu 2001,

přičemž Senát se návrhem zákona nezabýval. Prezident republiky podepsal

uvedený zákon dne 20. prosince 2001. Zákon novelizující též napadená

ustanovení byl publikován ve Sbírce zákonů jako č. 483/2001 Sb. Z výše

uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že označený zákon,

včetně jeho napadené části ustanovení § 4, byl přijat a vydán

předepsaným způsobem.



VII.



Obsahový soulad napadeného ustanovení s ústavním pořádkem



18. Ústavní soud se nejprve zabýval základní tezí návrhu, podle níž je

zákon v napadených ustanoveních diskriminační. K tomu, v souladu se

svou judikaturou, uvádí, že ústavní zásadu rovnosti chápe především v

relativním smyslu tohoto slova. Rozlišování mezi různými subjekty práva

je možné a ústavně plně přípustné, nesmí však být projevem libovůle

(viz nález sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního

soudu ČSFR, nález č. 11, str. 37, který se stal součástí ustálené

judikatury Ústavního soudu České republiky).



19. Rovnost je, ze své definice, kategorií relativní i v jiném smyslu.

Uvažovat v kategorii rovnosti lze pouze v relaci mezi nejméně dvěma

subjekty ve stejném, resp. srovnatelném postavení (srov. též citovaný

nález sp. zn. Pl. ÚS 22/92). Zatímco zpravidla není těžké stanovit, zda

právní úprava zachází se dvěma situacemi rozdílně nebo stejně, zcela

klíčovým krokem pro aplikaci všeobecné zásady rovnosti je stanovit, zda

jsou dvě situace, s nimiž právo zachází odlišně, vskutku srovnatelné,

tedy zda jsou relevantně podobné. To si vyžaduje analýzu, opírající se

o kritérium relevance. V jednoduchých případech, kdy je srovnatelnost

(nebo naopak nesrovnatelnost) bez dalšího patrná, se Ústavní soud blíže

těmito otázkami nezabývá. Ve složitých případech aplikace práva

vymezení či určení skupiny osob, které lze z hlediska zachování

principu rovnosti srovnávat, patří k nejobtížnějším úkolům při aplikaci

tohoto principu (srov. k tomu obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 42/03,

Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 40, nález č. 72,

odst.57, vyhlášen pod č. 280/2006 Sb.).



20. Posouzení srovnatelnosti a tedy nalezení kritéria relevance v sobě

nezbytně zahrnuje hodnotový úsudek, který předpokládá pochopení smyslu

a účelu přezkoumávané právní úpravy (k těmto otázkám srov. Bobek, M. -

Boučková, P. - Kühn, Z. (eds.), Rovnost a diskriminace. C.H. Beck,

Praha 2007, zejména kapitola I. a II.). Základním vodítkem je výčet

objektivizovaných přívlastků, na jejichž základě je nepřípustné

jakékoliv rozlišování nebo odlišné zacházení (srov. čl. 3 odst. 1

Listiny a obdobná antidiskriminační ustanovení v mnoha mezinárodních

lidsko-právních instrumentech). Všeobecnou zásadu zákazu diskriminace,

které se dovolává tento návrh, odlišuje od zvláštního zákazu

konkrétního druhu diskriminace to, že v posléze uvedeném případě je

právem zakázané kritérium diferenciace výslovně označené. Ústavní soud

proto musel nejprve zvážit, zda jsou navrhovatelem srovnávané situace,

s nimiž zákon zachází odlišným způsobem, vskutku srovnatelné z hlediska

principu zákazu diskriminace, a jsou-li tedy relevantní pro argumentaci

zákazem diskriminace.



21. Navrhovatel zpochybňuje zákonnou úpravu, která zakládá podíl obcí

na celostátním hrubém výnosu některých daní jako poměru násobku počtu

obyvatel obce a koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto

násobků všech obcí v České republice (tyto koeficienty jsou uvedeny v

příloze č. 2). Důvod této zákonné úpravy je vysvětlen v důvodové zprávě

k uvedenému zákonu. Podle této zprávy "[nelze připustit, aby do

jednotlivých obcí byly výnosy daní alokovány plošně pouze poměrem počtu

obyvatel obce na počtu obyvatel ČR. Došlo by tak k výraznému propadu ve

zdrojích zejména magistrátních a velkých měst - dopad by činil cca 15

mld. Kč. Ukázalo se, že v současnosti je jediným použitelným

ukazatelem, na který je možné vázat výši příjmu obce, její velikost.

Stanoveno bylo 14 velikostních kategorií. Při stanovení velikostních

kategorií obcí se vycházelo mj. ze směrodatných odchylek od průměrného

výnosu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a daně z příjmů

fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti na obyvatele. Byly

vygenerovány koeficienty velikostních kategorií obcí. ... Tento přístup

je velmi silným motivačním prvkem pro žádoucí slučování nejmenších

obcí. Výnosy daní logicky spjaté s územím obce jsou převážně důsledně

obcím ponechány jako jejich výlučné daňové příjmy. Tímto systémem se

zvýší daňové příjmy přibližně třem čtvrtinám obcí v ČR a sníží jedné

čtvrtině."



22. Označeným ustanovením zákona dochází, podle navrhovatele, k

diskriminaci některých obcí. V tom vidí porušení zákazu diskriminace ve

smyslu čl. 1, resp. čl. 3 Listiny základních práv a svobod. S

přihlédnutím ke smyslu ústavní zásady všeobecného zákazu diskriminace a

k účelu zákonné úpravy rozpočtového určení výnosů některých daní

územním samosprávným celkům, není, podle Ústavního soudu, vůbec

srovnatelná situace a postavení např. obce do 100 obyvatel a obce mezi

10 001 a 20 000 obyvateli. Pokud tedy zákonodárce vytvořil celkem 14

kategorií obcí s koeficienty velikostní kategorie obce od 0,4213 (pro

obce do 100 obyvatel) do 2,7611 (pro hlavní město Prahu), nelze hovořit

o rozdílné regulaci srovnatelných situací, nýbrž o nestejném zacházení

s nestejnými situacemi. Je proto, z ústavního hlediska plně

opodstatněné, a nemůže založit ústavní problém nestejného zacházení se

stejným, pokud zákonodárce s odlišnými kategoriemi obcí zachází odlišně

a diferencuje je do 14 skupin na základě počtu obyvatel. V tomto

aspektu proto Ústavnímu soudu nezbylo než se ztotožnit s notorietou, na

kterou upozornilo i Ministerstvo financí, tj. že rozsah činností, které

obce zajišťují, se do značné míry liší právě i v závislosti na jejich

velikosti. Větší obce se stávají přirozenými spádovými centry života a

z toho pak vyplývají i určité požadavky na jejich infrastrukturu a na

zajištění jejich provozu. Tuto infrastrukturu přitom využívají i

obyvatelé menších obcí.



23. Nelze se ani ztotožnit s tím, že by rozdělení obcí do 14 kategorií

bylo svévolné. Nutno poznamenat, že každé rozlišování nutně vede k

určité schematizaci a k normativnímu přesahu úpravy směrem negativním i

pozitivním. Každá obecná norma, která diferencuje regulované vztahy a

podrobuje je rozdílné regulaci, může být v některých individuálních

případech příliš široká a v jiných případech naopak málo široká. Jinými

slovy, není zcela vyloučeno, že některé obce mezi 1 501 až 5 000

obyvatel by byly, s ohledem na tam již existující infrastrukturu či

jiné relevantní okolnosti, hodny stejného koeficientu jako obce mezi 5

001 až 10 000 obyvatel. Výhody obecné úpravy, spočívající ve snadné

vynutitelnosti a možnosti zautomatizovat rozhodovací proces v oblasti

aplikace práva /viz k tomu Boguszak, J.: K teorii tvorby práva

(hodnoty, normy, právní principy), in: Právnická fakulta UK 1348-1998.

Jubilejní sborník, Praha: Karolinum 1998, str. 164 násl./, však v

zásadě jednoznačně převáží nad možným negativním záběrem obecného

kritéria normy v individuálním případě. Tyto závěry platí o to více v

oblastech zvýšeného automatizování aplikačního procesu, jako je právě

daňová oblast (viz Boguszak, cit. práce).



24. Protože Ústavní soud nedovodil, že by postavení obcí s různě velkým

počtem obyvatelstva bylo srovnatelné, nebylo nutné ani dále

přezkoumávat, zda jsou tu důvody, které, ve smyslu jeho judikatury,

ospravedlní rozdílné zacházení se subjekty ve srovnatelné situaci

(včetně otázky veřejného zájmu, objektivního a rozumného ospravedlnění

a proporcionality). V daném případě se totiž, a to Ústavní soud

opětovně zdůrazňuje, o srovnatelnou situaci vůbec nejedná.

Postupoval-li by v tomto případě Ústavní soud jinak, překročil by

pravomoci dané mu ústavním pořádkem České republiky a zasahoval by do

autonomní sféry politického rozhodování, neboť o tom, zda bude

zacházeno s nestejným odlišně či stejně, náleží rozhodnout v zásadě

výhradně normotvůrci.



25. Dovodil-li Ústavní soud nesrovnatelnost situací, s nimiž je

zacházeno odlišně, nemá pak ani pravomoc dále přezkoumávat zákonnou

úpravu z hlediska porušení principu rovnosti. Takováto regulace

odlišných situací je totiž zásadně otázkou politické úvahy zákonodárce:

"



V situaci, kdy tu je adekvátní důvod, který dovoluje rozlišení dvou

typových situací, rozlišení může ale nemusí být normotvůrcem učiněno.

Rozhodnutí, zda se tak stane, závisí jen na normotvůrci samotném: do

tohoto procesu politického uvážení nesmí zasahovat soud. Ústavně

konformní tak bude v situaci adekvátního důvodu dovolujícího rozlišení

jak úprava toto rozlišení činící, tak úprava, která toto rozlišení

nerealizuje, protože ani v jednom případě nelze hovořit o svévoli

normotvůrce

" (takto s odkazem na doktríny R. Alexyho Bobek, M. - Boučková, P. -

Kühn, Z. (eds.), Rovnost a diskriminace, C.H. Beck, Praha 2007, str.

56, zvýraznění v originále). Toliko jako obiter dictum k tomu Ústavní

soud uvádí, že ostatně ani účinky nové právní úpravy, ve srovnání s

právní úpravou předchozí, nejsou diskriminační ani v tom srovnání,

které (mylně, jak z výše uvedeného vyplývá) předkládá navrhovatel. Jak

uvedl Svaz měst a obcí ČR, v každé velikostní kategorii obcí lze najít

obce, ve kterých v důsledku nové právní úpravy došlo k poklesu,

případně růstu příjmů; poklesy v příjmech přitom nastaly u obcí,

ležících v regionech s vyšší regionální ekonomickou aktivitou.



26. Podle návrhu jsou napadená ustanovení zákona rovněž v rozporu s čl.

8, čl. 100 odst.1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy ČR, protože přijatá právní

úprava nezaručuje malým obcím dostatečný příjem k plnění jejich funkcí

a k tomu, aby mohly zajistit svým občanům životní podmínky, srovnatelné

s většími městy. Tím podporuje nežádoucí migraci obyvatel do velkých

měst a vylidňování venkova.



27. Kromě tohoto konstatování nepřinesl návrh žádnou další

ústavně-právní argumentaci. Prostor k derogačnímu zásahu Ústavního

soudu by, podle jeho názoru, nastal pouze tehdy, pokud by bylo zjištěno

a prokázáno, že daná právní úprava prakticky znemožňuje ústavně

zaručené právo územních samosprávných celků na samosprávu podle článku

8 Ústavy ČR. Návrh takovouto argumentaci nepřinesl a v řízení před

Ústavním soudem nebylo zjištěno, že by stávající právní úprava

znemožňovala některým kategoriím obcí, zejména těm malým, jejich

samosprávnou existenci, tj. že by jejich příjem klesl pod úroveň,

znemožňující výkon samosprávy ve smyslu čl. 8 Ústavy.



28. Návrh argumentuje také tlakem státu na slučování malých obcí, čímž

státní moc vědomě akceleruje v podstatě likvidaci malých obcí. Dochází

rovněž k fiktivnímu navyšování počtu obyvatel u obcí, které jsou na

pomezí jednotlivých kategorií. K tomu lze poznamenat, že každá právní

úprava může v praxi vyvolávat některé rozporuplné či problematické

důsledky. Posoudit otázku účelnosti a vhodnosti zákonné úpravy je však

pouze v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud, kromě

případů zjištěné neústavnosti, zasahovat nemůže.



29. Návrh uvádí, že skutečným smyslem zrušení napadených ustanovení má

být vyprovokování veřejné debaty, a následné stanovení "životního

minima obce, tj. zákonné garantování takových příjmů, které by

zajistily fungování územní samosprávy a odpovídající životní podmínky i

obyvatelům větších měst." Ústavní soud v tomto bodě zdůrazňuje, že je

soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Není proto smyslem

jeho rozhodovací činnosti zahajovat či spouštět jakoukoliv politickou

diskusi. Většina účastníků řízení, stejně jako dalších institucí, které

se k návrhu vyjádřily, zdůraznila komplexní politickou povahu celé

věci, která vyžaduje jistou míru experimentování, ale také zkušeností s

reálným časovým dopadem zákona do fungování jednotlivých obcí. Ústavní

soud upozorňuje, že s ohledem na podstatu fungování soudní moci,

žádnými informacemi v těchto oblastech nedisponuje a disponovat ani

nemůže. I proto mu nepřísluší se k účelnosti, spravedlnosti či

rozumnosti právní úpravy jakkoliv vyjadřovat (obdobné úvahy vedly

Nejvyšší soud USA k formulování zásady zdrženlivosti soudu v otázkách

primárně politických - viz



political question doctrine

).



30. Podle čl. 5 Ústavy České republiky je politický systém založen na

svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran,

respektujících základní demokratické principy. Politická rozhodnutí

vycházejí z vůle většiny, vyjádřené svobodným hlasováním. Rozhodování

většiny dbá ochrany menšin (čl. 6 Ústavy ČR). Ústavní soud proto

uzavírá, že mají-li jednotliví navrhovatelé, jako představitelé moci

zákonodárné, za to, že jimi napadená právní úprava je nevhodná či

vyvolávající negativní důsledky, mohou usilovat o změnu v rámci

politické soutěže, nikoliv v rámci soudní kontroly ústavnosti, která ze

své podstaty musí být omezena pouze na otázky ústavně právní povahy.

Pokud by Ústavní soud návrhu vyhověl a rozhodl celou věc místo

zákonodárce, porušil by nejen citovaná ustanovení Ústavy ČR, ale

zejména by učinil zbytečnou soutěž politických stran, jejichž úkolem je

mj. právě předkládat, z hlediska jejich voličů, nejvhodnější způsoby

rozdělení státního rozpočtu.



31. S ohledem na shora uvedené právní závěry Ústavní soud rozhodl tak,

jak je ve výroku uvedeno.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.