18/2008 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl dne 20. listopadu 2007 v plénu složeném z předsedy
Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty
Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra
Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma,
Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ve věci
návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení
části ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém
určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým
státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších
předpisů a na zrušení přílohy č. 2 k tomuto zákonu,
takto:
Návrh na zrušení části ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 243/2000 Sb., o
rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a
některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění
novely č. 483/2001 Sb., a na zrušení přílohy č. 2 k tomuto zákonu, ve
znění novely č. 483/2001 Sb., se zamítá.
Odůvodnění
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
1. Ústavnímu soudu byl dne 29. června 2006 doručen návrh skupiny 28
senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též "navrhovatel" či
"navrhovatelé") na zrušení části ustanovení § 4 odst. 2 zákona č.
243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním
samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém
určení daní), ve znění zákona č. 492/2000 Sb., zákona č. 483/2001 Sb.,
zákona č. 387/2004 Sb. a zákona č. 1/2005 Sb. (dále též "zákon o
rozpočtovém určení daní"), ve slovech "a to ve výši odpovídající poměru
násobku počtu obyvatel obce podle bilance počtu obyvatel České
republiky k 1. lednu běžného roku a koeficientu velikostní kategorie
obce k součtu těchto násobků všech obcí v České republice. Koeficienty
velikostních kategorií obcí jsou uvedeny v příloze č. 2 k tomuto
zákonu".
Navrhovatel požadoval i zrušení přílohy č. 2 k tomuto zákonu.
2. V úvodní části navrhovatel zrekapituloval obsah a význam zákona o
rozpočtovém určení daní, zejména ve vztahu k ustanovení, jehož zrušení
je navrženo. Uvedl, že tento zákon byl součástí souboru zákonů
přijatých v souvislosti s reformou veřejné správy. Zákon alokuje
významnou část veřejných financí, konkrétně stanovuje podíl veřejných
rozpočtů a některých státních fondů na výnosech daně z přidané hodnoty,
spotřebních daní, daní z příjmů, daně z nemovitostí a daně silniční.
Cílem zákona je podle jeho důvodové zprávy zajistit fiskální
dostatečnost jednotlivých úrovní rozpočtů územních samosprávných celků
a zajistit, spolu s ostatními příjmy, pokrytí minimálních potřeb obcí a
krajů. Navrhovatel zdůraznil, že akceptuje legitimitu zákona jako
takového, zpochybňuje jen ústavnost napadených částí.
3. Rozpor napadených ustanovení s ústavním pořádkem vidí navrhovatel v
jejich kolizi s čl. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod a čl. 8
Ústavy České republiky (dále též "Ústava". Napadená ustanovení jsou v
rozporu s ústavně garantovaným principem rovnosti v právech. Mají-li si
být podle ústavního pořádku rovni v právech jednotliví lidé, platí
tento princip nepochybně i na jejich společenství, tedy i na územní
společenství občanů, kterými jsou obce. Zákon nicméně "přirozený
princip", podle něhož větší obce mají větší příjmy již jen s ohledem na
větší počet svých obyvatel, deformuje "jakýmisi uměle vytvořenými
koeficienty, které větším obcím příjmy násobí a menším redukují". To je
také podstatou zpochybňované ústavnosti zákona. Rovnost v právech je
sice relativní, "pokud však s rozdílnými subjekty není ve srovnatelné
situaci zacházeno stejně, je zapotřebí, aby pro to existovaly
objektivní a rozumné důvody." Nutno přitom respektovat zásadu
přiměřenosti. Účelem zákona je totiž akcelerování likvidace malých
obcí, což je také vyjádřeno v důvodové zprávě. Jde tedy nejen o útok na
ústavně garantovanou rovnost v právech, ale také na ústavně zaručenou
samosprávu územních samosprávných celků a zejména na samotnou existenci
menších územních samosprávných celků. Tím je porušen i čl. 8, čl. 100
odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy ČR.
4. Právní úprava nezaručuje malým obcím dostatečný příjem k plnění
jejich funkcí a k tomu, aby mohly zajistit svým občanům životní
podmínky srovnatelné s většími městy. Tím podporuje nežádoucí migraci
obyvatel do velkých měst a vyklidňování venkova. Dalším neefektivním
jevem, souvisejícím s kritizovanou právní úpravou, je "umělé slučování
obcí", jehož jediným cílem je "postup" k vyššímu koeficientu, event.
fiktivní (tedy jen registrační) navyšování počtu obyvatel. S tím ostře
kontrastuje rozdílení finančních prostředků ve prospěch krajů, které je
určeno jen počtem obyvatel v příslušném kraji. Smyslem zrušení
napadených ustanovení je vyprovokování veřejné debaty a následné
stanovení "životního minima obce, tj. zákonné garantování takových
příjmů, které by zajistily fungování územní samosprávy a odpovídající
životní podmínky i obyvatelům větších měst."
5. V závěru navrhovatel požaduje odložení vykonatelnosti derogačního
nálezu.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení
6. K výzvě Ústavního soudu podali, podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, v platném znění (dále jen "zákon o Ústavním soudu"),
vyjádření Senát Parlamentu České republiky a Poslanecká sněmovna
Parlamentu České republiky, jako účastníci řízení.
7. Předseda Poslanecké sněmovny Ing. Miloslav Vlček odmítl, za
Poslaneckou sněmovnu Parlamentu ČR, navrhovatelem tvrzenou
protiústavnost napadené části zákona. Stávající úprava je důsledkem
komplexního vývoje právní úpravy, kterou návrh zkresluje. Navíc, v
průběhu projednávání zákona ve Sněmovně byly koeficienty pro nejmenší
obce navýšeny. Je nesporné, že odpovědné posouzení celého systému
rozpočtového určení výnosů daní je možné až po vyhodnocení delšího
časového období. Tomu ovšem návrh podaný Ústavnímu soudu vůbec
neprospívá. Zákonodárný sbor přijal tento zákon v přesvědčení, že je v
souladu s ústavním pořádkem ČR.
8. Za Senát Parlamentu ČR se k návrhu vyjádřil předseda Senátu MUDr.
Přemysl Sobotka. Upozornil na politickou diskusi, která zazněla v
Senátu v průběhu rozpravy o zákonu o rozpočtovém určení daní. Někteří
senátoři úpravu kritizovali jako příliš centralistickou, jiní naopak
zdůrazňovali prospěch, který mají ze zákona obce z regionů bez silných
podnikatelských subjektů. Někteří senátoři argumentovali z obdobných
pozic, z jakých vychází návrh, jiní upozorňovali na nutnost politického
kompromisu. Argument protiústavností zákona však v diskusi vůbec
nezazněl. Podle stanoviska Senátu "jde o velmi složitý problém, jehož
věcné řešení je nanejvýš konsensuální (politickou) záležitostí mající
pro rozvoj společnosti značné důsledky (sociální, demografické apod.),
nicméně při rozhodování o ní je třeba vzít též v úvahu efektivitu
vynaložených daňových prostředků, která je předurčena nezbytnou
optimální mírou centralizace a koncentrace, resp. alokací zdrojů, které
nejsou neomezené." Argument navrhovatele o podílu krajů na výnosu
některých daní není přesný, neboť i tento výnos se nerozděluje jen
podle počtu obyvatel kraje k celkovému počtu obyvatel státu, ale též na
základě kritérií jiných (rozloha kraje, počet obcí, hustota silniční
sítě atd.).
9. Ústavní soud dále požádal, podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu, o vyjádření Svaz měst a obcí České republiky. Ten uvedl, že
systém rozdělování finančních prostředků obcím na základě dvou
kritérií, tj. počtu obyvatel a velikostní kategorie obce, není znám
pouze v České republice, ale též v dalších zemích, např. v Rakousku a
na Slovensku. Ani jiné zahraniční úpravy nepřerozdělují stanovené
podíly na daních všem obcím stejně, ale používají k tomu různá další
kritéria (vedle těch známých v českém zákoně např. i počet osob
určitého věku nebo nadmořská výška). Původní návrh zákona o rozpočtovém
určení daní měl zásadně omezit příjmy zejména nejmenším obcím do 100
obyvatel. K tomu ale, úpravou koeficientu v rámci pozměňovacích návrhů,
nedošlo. V porovnání s předcházející úpravou došlo, na základě
stávajícího zákona, k navýšení příjmů u cca 78% obcí, naopak u zbylých
22% došlo k poklesu příjmů. Nelze říci, že by nový systém
přerozdělování daňových příjmů snížil příjmy některé skupiny obcí
výrazně více než jiné skupině. V každé velikostní kategorii obcí lze
najít obce, ve kterých došlo k poklesu, případě k růstu příjmů. Poklesy
v příjmech nastaly u obcí ležících v regionech s vyšší regionální
ekonomickou aktivitou.
10. Ústavní soud požádal o vyjádření rovněž Ministerstvo financí. Podle
jeho vyjádření, při posuzování porušení principu rovnosti nutno mít na
zřeteli, že primárně nejde o přerozdělování ve vztahu k jednotlivým
občanům, nýbrž ve vztahu k územním samosprávným celkům - konkrétně ve
vztahu k obcím, jejichž činnost má být mj. i tímto způsobem zajištěna.
Rozsah činností, které obce zajišťují, se do značné míry liší právě i v
závislosti na jejich velikosti. Větší obce se stávají přirozenými
spádovými centry života a z toho pak vyplývají určité požadavky na
infrastrukturu těchto obcí a na zajištění jejich provozu. Tuto
infrastrukturu přitom využívají též obyvatelé menších obcí. Z toho
vyplývá, že při rozdělení výnosu části daní je třeba, kromě počtu
obyvatel, nastavit ještě další rozlišovací kritérium - koeficient podle
velikosti obce.
III.
Dikce ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 243/2000 Sb.
11. Navrhovatel napadá ústavnost části § 4 odst. 2 zákona č. 243/2000
Sb. Celé ustanovení § 4 odst. 2 zákona, ve znění novely č. 483/2001
Sb., zní (napadená část je zvýrazněna podtržením):
"(2) Každá obec se na uvedené procentní části celostátního hrubého
výnosu daně podle odstavce 1 písm. b) až f) podílí stanoveným
procentem. Procento zveřejní Ministerstvo financí v dohodě s Českým
statistickým úřadem vyhláškou, vydanou každoročně s účinností od 1.
září běžného roku,
a to ve výši odpovídající poměru násobku počtu obyvatel obce podle
bilance počtu obyvatel České republiky k 1. lednu běžného roku a
koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto násobků všech
obcí v České republice. Koeficienty velikostních kategorií obcí jsou
uvedeny v příloze č. 2 k tomuto zákonu."
12. Navrhovatel navrhl rovněž zrušení přílohy č. 2 zákona o rozpočtovém
určení daní, která stanoví koeficienty velikostní kategorie obcí.
IV.
Upuštění od ústního jednání
13. Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní
soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od
tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Vzhledem ke skutečnosti,
že citované ustanovení lze vztáhnout i na posouzení této věci, Ústavní
soud si vyžádal od účastníků řízení vyjádření, zda souhlasí s upuštěním
od ústního jednání. Pro usnadnění komunikace s účastníky tohoto řízení
obsahovala výzva ze dne 28. srpna 2007, jíž se Ústavní soud dotázal na
zmíněný souhlas, doložku, že pokud do 10ti dnů od doručení této výzvy
nedojde příslušné sdělení, bude mít Ústavní soud za to, že s upuštěním
od ústního jednání souhlasí. Advokát JUDr. Jaroslav Hostinský, který
mezitím převzal právní zastoupení skupiny senátorů, jako navrhovatelů,
podáním ze dne 13. září 2007 vyjádřil souhlas s upuštěním od ústního
jednání v této věci. Stejný souhlas udělil i předseda Senátu Parlamentu
České republiky Přemysl Sobotka dopisem ze dne 7. září 2007. Zmíněná
výzva Ústavního soudu byla doručena, dne 29. 8. 2007, i předsedovi
Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR Miloslavu Vlčkovi. Z této strany
žádné vyjádření nedošlo, takže plénum Ústavního soudu vychází z toho,
že i Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky s upuštěním od
ústního jednání souhlasí.
V.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
14. Návrh byl podán skupinou dvaceti osmi senátorů Senátu Parlamentu
České republiky, tedy v souladu s podmínkami obsaženými v ustanovení §
64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Na straně navrhovatele lze
tudíž konstatovat naplnění podmínek aktivní legitimace.
VI.
Ústavní konformita legislativního procesu
15. Ústavní soud, v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o
Ústavním soudu, je v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda
zákon o rozpočtovém určení daní byl přijat a vydán v mezích Ústavou
stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
16. Podle údajů Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, veřejně
přístupných na internetových stranách Poslanecké sněmovny
(http://www.psp.cz), byl návrh zákona o rozpočtovém určení daní
předložen Poslanecké sněmovně vládou České republiky dne 18. listopadu
1999. Zákon byl schválen dne 26. května 2000 usnesením Poslanecké
sněmovny č. 1049. Pro návrh se z přítomných 183 vyslovilo 122 poslanců.
Návrh zákona byl dále schválen Senátem dne 29. června 2000 hlasy 38 z
přítomných 65 senátorů a podepsán prezidentem republiky dne 25.
července 2000. Zákon byl publikován ve Sbírce zákonů pod č. 243/2000
Sb.
17. V porovnání s původním zněním uvedeného zákona byla napadená
ustanovení dotčena novelou provedenou zákonem č. 483/2001 Sb. Podle
údajů Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, veřejně
přístupných na internetových stranách Poslanecké sněmovny
(http://www.psp.cz), byl návrh novely zákona o rozpočtovém určení daní
předložen Poslanecké sněmovně vládou České republiky dne 14. června
2001. Návrh byl schválen dne 1. listopadu 2001 usnesením Poslanecké
sněmovny č. 1833 poté, co se pro jeho přijetí vyslovilo 121 poslanců z
přítomných 162. Návrh zákona byl doručen Senátu dne 5. listopadu 2001,
přičemž Senát se návrhem zákona nezabýval. Prezident republiky podepsal
uvedený zákon dne 20. prosince 2001. Zákon novelizující též napadená
ustanovení byl publikován ve Sbírce zákonů jako č. 483/2001 Sb. Z výše
uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že označený zákon,
včetně jeho napadené části ustanovení § 4, byl přijat a vydán
předepsaným způsobem.
VII.
Obsahový soulad napadeného ustanovení s ústavním pořádkem
18. Ústavní soud se nejprve zabýval základní tezí návrhu, podle níž je
zákon v napadených ustanoveních diskriminační. K tomu, v souladu se
svou judikaturou, uvádí, že ústavní zásadu rovnosti chápe především v
relativním smyslu tohoto slova. Rozlišování mezi různými subjekty práva
je možné a ústavně plně přípustné, nesmí však být projevem libovůle
(viz nález sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního
soudu ČSFR, nález č. 11, str. 37, který se stal součástí ustálené
judikatury Ústavního soudu České republiky).
19. Rovnost je, ze své definice, kategorií relativní i v jiném smyslu.
Uvažovat v kategorii rovnosti lze pouze v relaci mezi nejméně dvěma
subjekty ve stejném, resp. srovnatelném postavení (srov. též citovaný
nález sp. zn. Pl. ÚS 22/92). Zatímco zpravidla není těžké stanovit, zda
právní úprava zachází se dvěma situacemi rozdílně nebo stejně, zcela
klíčovým krokem pro aplikaci všeobecné zásady rovnosti je stanovit, zda
jsou dvě situace, s nimiž právo zachází odlišně, vskutku srovnatelné,
tedy zda jsou relevantně podobné. To si vyžaduje analýzu, opírající se
o kritérium relevance. V jednoduchých případech, kdy je srovnatelnost
(nebo naopak nesrovnatelnost) bez dalšího patrná, se Ústavní soud blíže
těmito otázkami nezabývá. Ve složitých případech aplikace práva
vymezení či určení skupiny osob, které lze z hlediska zachování
principu rovnosti srovnávat, patří k nejobtížnějším úkolům při aplikaci
tohoto principu (srov. k tomu obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 42/03,
Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 40, nález č. 72,
odst.57, vyhlášen pod č. 280/2006 Sb.).
20. Posouzení srovnatelnosti a tedy nalezení kritéria relevance v sobě
nezbytně zahrnuje hodnotový úsudek, který předpokládá pochopení smyslu
a účelu přezkoumávané právní úpravy (k těmto otázkám srov. Bobek, M. -
Boučková, P. - Kühn, Z. (eds.), Rovnost a diskriminace. C.H. Beck,
Praha 2007, zejména kapitola I. a II.). Základním vodítkem je výčet
objektivizovaných přívlastků, na jejichž základě je nepřípustné
jakékoliv rozlišování nebo odlišné zacházení (srov. čl. 3 odst. 1
Listiny a obdobná antidiskriminační ustanovení v mnoha mezinárodních
lidsko-právních instrumentech). Všeobecnou zásadu zákazu diskriminace,
které se dovolává tento návrh, odlišuje od zvláštního zákazu
konkrétního druhu diskriminace to, že v posléze uvedeném případě je
právem zakázané kritérium diferenciace výslovně označené. Ústavní soud
proto musel nejprve zvážit, zda jsou navrhovatelem srovnávané situace,
s nimiž zákon zachází odlišným způsobem, vskutku srovnatelné z hlediska
principu zákazu diskriminace, a jsou-li tedy relevantní pro argumentaci
zákazem diskriminace.
21. Navrhovatel zpochybňuje zákonnou úpravu, která zakládá podíl obcí
na celostátním hrubém výnosu některých daní jako poměru násobku počtu
obyvatel obce a koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto
násobků všech obcí v České republice (tyto koeficienty jsou uvedeny v
příloze č. 2). Důvod této zákonné úpravy je vysvětlen v důvodové zprávě
k uvedenému zákonu. Podle této zprávy "[nelze připustit, aby do
jednotlivých obcí byly výnosy daní alokovány plošně pouze poměrem počtu
obyvatel obce na počtu obyvatel ČR. Došlo by tak k výraznému propadu ve
zdrojích zejména magistrátních a velkých měst - dopad by činil cca 15
mld. Kč. Ukázalo se, že v současnosti je jediným použitelným
ukazatelem, na který je možné vázat výši příjmu obce, její velikost.
Stanoveno bylo 14 velikostních kategorií. Při stanovení velikostních
kategorií obcí se vycházelo mj. ze směrodatných odchylek od průměrného
výnosu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a daně z příjmů
fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti na obyvatele. Byly
vygenerovány koeficienty velikostních kategorií obcí. ... Tento přístup
je velmi silným motivačním prvkem pro žádoucí slučování nejmenších
obcí. Výnosy daní logicky spjaté s územím obce jsou převážně důsledně
obcím ponechány jako jejich výlučné daňové příjmy. Tímto systémem se
zvýší daňové příjmy přibližně třem čtvrtinám obcí v ČR a sníží jedné
čtvrtině."
22. Označeným ustanovením zákona dochází, podle navrhovatele, k
diskriminaci některých obcí. V tom vidí porušení zákazu diskriminace ve
smyslu čl. 1, resp. čl. 3 Listiny základních práv a svobod. S
přihlédnutím ke smyslu ústavní zásady všeobecného zákazu diskriminace a
k účelu zákonné úpravy rozpočtového určení výnosů některých daní
územním samosprávným celkům, není, podle Ústavního soudu, vůbec
srovnatelná situace a postavení např. obce do 100 obyvatel a obce mezi
10 001 a 20 000 obyvateli. Pokud tedy zákonodárce vytvořil celkem 14
kategorií obcí s koeficienty velikostní kategorie obce od 0,4213 (pro
obce do 100 obyvatel) do 2,7611 (pro hlavní město Prahu), nelze hovořit
o rozdílné regulaci srovnatelných situací, nýbrž o nestejném zacházení
s nestejnými situacemi. Je proto, z ústavního hlediska plně
opodstatněné, a nemůže založit ústavní problém nestejného zacházení se
stejným, pokud zákonodárce s odlišnými kategoriemi obcí zachází odlišně
a diferencuje je do 14 skupin na základě počtu obyvatel. V tomto
aspektu proto Ústavnímu soudu nezbylo než se ztotožnit s notorietou, na
kterou upozornilo i Ministerstvo financí, tj. že rozsah činností, které
obce zajišťují, se do značné míry liší právě i v závislosti na jejich
velikosti. Větší obce se stávají přirozenými spádovými centry života a
z toho pak vyplývají i určité požadavky na jejich infrastrukturu a na
zajištění jejich provozu. Tuto infrastrukturu přitom využívají i
obyvatelé menších obcí.
23. Nelze se ani ztotožnit s tím, že by rozdělení obcí do 14 kategorií
bylo svévolné. Nutno poznamenat, že každé rozlišování nutně vede k
určité schematizaci a k normativnímu přesahu úpravy směrem negativním i
pozitivním. Každá obecná norma, která diferencuje regulované vztahy a
podrobuje je rozdílné regulaci, může být v některých individuálních
případech příliš široká a v jiných případech naopak málo široká. Jinými
slovy, není zcela vyloučeno, že některé obce mezi 1 501 až 5 000
obyvatel by byly, s ohledem na tam již existující infrastrukturu či
jiné relevantní okolnosti, hodny stejného koeficientu jako obce mezi 5
001 až 10 000 obyvatel. Výhody obecné úpravy, spočívající ve snadné
vynutitelnosti a možnosti zautomatizovat rozhodovací proces v oblasti
aplikace práva /viz k tomu Boguszak, J.: K teorii tvorby práva
(hodnoty, normy, právní principy), in: Právnická fakulta UK 1348-1998.
Jubilejní sborník, Praha: Karolinum 1998, str. 164 násl./, však v
zásadě jednoznačně převáží nad možným negativním záběrem obecného
kritéria normy v individuálním případě. Tyto závěry platí o to více v
oblastech zvýšeného automatizování aplikačního procesu, jako je právě
daňová oblast (viz Boguszak, cit. práce).
24. Protože Ústavní soud nedovodil, že by postavení obcí s různě velkým
počtem obyvatelstva bylo srovnatelné, nebylo nutné ani dále
přezkoumávat, zda jsou tu důvody, které, ve smyslu jeho judikatury,
ospravedlní rozdílné zacházení se subjekty ve srovnatelné situaci
(včetně otázky veřejného zájmu, objektivního a rozumného ospravedlnění
a proporcionality). V daném případě se totiž, a to Ústavní soud
opětovně zdůrazňuje, o srovnatelnou situaci vůbec nejedná.
Postupoval-li by v tomto případě Ústavní soud jinak, překročil by
pravomoci dané mu ústavním pořádkem České republiky a zasahoval by do
autonomní sféry politického rozhodování, neboť o tom, zda bude
zacházeno s nestejným odlišně či stejně, náleží rozhodnout v zásadě
výhradně normotvůrci.
25. Dovodil-li Ústavní soud nesrovnatelnost situací, s nimiž je
zacházeno odlišně, nemá pak ani pravomoc dále přezkoumávat zákonnou
úpravu z hlediska porušení principu rovnosti. Takováto regulace
odlišných situací je totiž zásadně otázkou politické úvahy zákonodárce:
"
V situaci, kdy tu je adekvátní důvod, který dovoluje rozlišení dvou
typových situací, rozlišení může ale nemusí být normotvůrcem učiněno.
Rozhodnutí, zda se tak stane, závisí jen na normotvůrci samotném: do
tohoto procesu politického uvážení nesmí zasahovat soud. Ústavně
konformní tak bude v situaci adekvátního důvodu dovolujícího rozlišení
jak úprava toto rozlišení činící, tak úprava, která toto rozlišení
nerealizuje, protože ani v jednom případě nelze hovořit o svévoli
normotvůrce
" (takto s odkazem na doktríny R. Alexyho Bobek, M. - Boučková, P. -
Kühn, Z. (eds.), Rovnost a diskriminace, C.H. Beck, Praha 2007, str.
56, zvýraznění v originále). Toliko jako obiter dictum k tomu Ústavní
soud uvádí, že ostatně ani účinky nové právní úpravy, ve srovnání s
právní úpravou předchozí, nejsou diskriminační ani v tom srovnání,
které (mylně, jak z výše uvedeného vyplývá) předkládá navrhovatel. Jak
uvedl Svaz měst a obcí ČR, v každé velikostní kategorii obcí lze najít
obce, ve kterých v důsledku nové právní úpravy došlo k poklesu,
případně růstu příjmů; poklesy v příjmech přitom nastaly u obcí,
ležících v regionech s vyšší regionální ekonomickou aktivitou.
26. Podle návrhu jsou napadená ustanovení zákona rovněž v rozporu s čl.
8, čl. 100 odst.1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy ČR, protože přijatá právní
úprava nezaručuje malým obcím dostatečný příjem k plnění jejich funkcí
a k tomu, aby mohly zajistit svým občanům životní podmínky, srovnatelné
s většími městy. Tím podporuje nežádoucí migraci obyvatel do velkých
měst a vylidňování venkova.
27. Kromě tohoto konstatování nepřinesl návrh žádnou další
ústavně-právní argumentaci. Prostor k derogačnímu zásahu Ústavního
soudu by, podle jeho názoru, nastal pouze tehdy, pokud by bylo zjištěno
a prokázáno, že daná právní úprava prakticky znemožňuje ústavně
zaručené právo územních samosprávných celků na samosprávu podle článku
8 Ústavy ČR. Návrh takovouto argumentaci nepřinesl a v řízení před
Ústavním soudem nebylo zjištěno, že by stávající právní úprava
znemožňovala některým kategoriím obcí, zejména těm malým, jejich
samosprávnou existenci, tj. že by jejich příjem klesl pod úroveň,
znemožňující výkon samosprávy ve smyslu čl. 8 Ústavy.
28. Návrh argumentuje také tlakem státu na slučování malých obcí, čímž
státní moc vědomě akceleruje v podstatě likvidaci malých obcí. Dochází
rovněž k fiktivnímu navyšování počtu obyvatel u obcí, které jsou na
pomezí jednotlivých kategorií. K tomu lze poznamenat, že každá právní
úprava může v praxi vyvolávat některé rozporuplné či problematické
důsledky. Posoudit otázku účelnosti a vhodnosti zákonné úpravy je však
pouze v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud, kromě
případů zjištěné neústavnosti, zasahovat nemůže.
29. Návrh uvádí, že skutečným smyslem zrušení napadených ustanovení má
být vyprovokování veřejné debaty, a následné stanovení "životního
minima obce, tj. zákonné garantování takových příjmů, které by
zajistily fungování územní samosprávy a odpovídající životní podmínky i
obyvatelům větších měst." Ústavní soud v tomto bodě zdůrazňuje, že je
soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Není proto smyslem
jeho rozhodovací činnosti zahajovat či spouštět jakoukoliv politickou
diskusi. Většina účastníků řízení, stejně jako dalších institucí, které
se k návrhu vyjádřily, zdůraznila komplexní politickou povahu celé
věci, která vyžaduje jistou míru experimentování, ale také zkušeností s
reálným časovým dopadem zákona do fungování jednotlivých obcí. Ústavní
soud upozorňuje, že s ohledem na podstatu fungování soudní moci,
žádnými informacemi v těchto oblastech nedisponuje a disponovat ani
nemůže. I proto mu nepřísluší se k účelnosti, spravedlnosti či
rozumnosti právní úpravy jakkoliv vyjadřovat (obdobné úvahy vedly
Nejvyšší soud USA k formulování zásady zdrženlivosti soudu v otázkách
primárně politických - viz
political question doctrine
).
30. Podle čl. 5 Ústavy České republiky je politický systém založen na
svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran,
respektujících základní demokratické principy. Politická rozhodnutí
vycházejí z vůle většiny, vyjádřené svobodným hlasováním. Rozhodování
většiny dbá ochrany menšin (čl. 6 Ústavy ČR). Ústavní soud proto
uzavírá, že mají-li jednotliví navrhovatelé, jako představitelé moci
zákonodárné, za to, že jimi napadená právní úprava je nevhodná či
vyvolávající negativní důsledky, mohou usilovat o změnu v rámci
politické soutěže, nikoliv v rámci soudní kontroly ústavnosti, která ze
své podstaty musí být omezena pouze na otázky ústavně právní povahy.
Pokud by Ústavní soud návrhu vyhověl a rozhodl celou věc místo
zákonodárce, porušil by nejen citovaná ustanovení Ústavy ČR, ale
zejména by učinil zbytečnou soutěž politických stran, jejichž úkolem je
mj. právě předkládat, z hlediska jejich voličů, nejvhodnější způsoby
rozdělení státního rozpočtu.
31. S ohledem na shora uvedené právní závěry Ústavní soud rozhodl tak,
jak je ve výroku uvedeno.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.