299/2013 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 37/11 dne 30. července 2013 v
plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Jaroslava
Fenyka, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany
Janů, Dagmar Lastovecké, Jana Musila (soudce zpravodaj), Jiřího
Nykodýma, Vladimíra Sládečka, Milady Tomkové a Michaely Židlické o
návrhu Krajského soudu v Plzni na vyslovení protiústavnosti části
ustanovení § 135d odst. 1 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních,
ve znění zákona č. 217/2005 Sb., účinném od 1. července 2005 do 31.
prosince 2012, ve slovech "nebo tabákových výrobků anebo lihovin
zajištěných při kontrole podle § 134", za účasti 1. Krajského soudu v
Plzni, 2. Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a 3. Senátu
Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České
republiky jako vedlejšího účastníka řízení,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Ústavní soud obdržel dne 22. prosince 2011 návrh Krajského soudu v
Plzni (dále též jen "navrhovatel") ze dne 19. 12. 2011 na zrušení části
ustanovení § 135d odst. 1 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních,
ve slovech "nebo tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných při
kontrole podle § 134". Z dikce napadeného ustanovení vyplývá, že
navrhovatel napadá ustanovení § 135d odst. 1 zákona č. 353/2003 Sb., o
spotřebních daních, ve znění zákona č. 217/2005 Sb.
2. Podáním ze dne 24. července 2013 změnil navrhovatel petit svého
návrhu v tom smyslu, že namísto zrušení citované části zákonného
ustanovení navrhl, aby Ústavní soud nálezem rozhodl, že tato část
zákonného ustanovení byla v rozporu s ústavním pořádkem. Důvodem pro
změnu petitu je ta skutečnost, že zákonem č. 407/2012 Sb., kterým se
mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších
předpisů, a další související zákony, bylo ustanovení § 135d odst. 1
zákona o spotřebních daních s účinností od 1. ledna 2013 změněno
(nahrazeno zcela jiným textem), takže důvod pro zrušení tohoto
ustanovení Ústavním soudem odpadl. Ve věci souzené před Krajským soudem
v Plzni však bude zapotřebí aplikovat ustanovení § 135d odst. 1 zákona
o spotřebních daních ve znění platném v období od 1. července 2005 do
31. prosince 2012.
3. Původní návrh ze dne 19. 12. 2011 na zrušení napadeného ustanovení
byl podáván podle článku 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen
"Ústava") a podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o
Ústavním soudu") v souvislosti s rozhodovací činností obecného soudu.
Změněný návrh ze dne 24. července 2013 na vyslovení protiústavnosti
napadeného ustanovení se opírá o přímou aplikaci článku 95 odst. 2
Ústavy.
4. Před Krajským soudem v Plzni probíhalo pod sp. zn. 57 Ca 85/2009
řízení ve správním soudnictví o žalobě, jíž se žalobkyně - obchodní
společnost 4 VIP, s. r. o., IČ 27968693, se sídlem Karlovy Vary,
Mattoniho nábřeží 204 - domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného Celního
ředitelství Plzeň ze dne 20. srpna 2009 č. j. 6889-02/09-1601-21. Po
kasačním rozhodnutí Nejvyššího správního soudu probíhá toto řízení před
Krajským soudem v Plzni pod sp. zn. 57 Af 41/2011.
5. Navrhovatel podává návrh v přesvědčení, že napadené ustanovení
zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších
předpisů, (dále též jen "zákon o spotřebních daních") bylo v rozporu s
článkem 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"),
zaručujícím ochranu vlastnického práva, a s článkem 4 odst. 4 Listiny.
II.
Předchozí průběh správního řízení a řízení ve správním soudnictví
6. Prvoinstančním správním rozhodnutím Celního úřadu Karlovy Vary ze
dne 27. května 2009 č. j. 4592-3/2009-086100-021 bylo vysloveno, že se
obchodní společnost 4 VIP, s. r. o., dopustila správního deliktu tím,
že porušila právní povinnosti stanovené v § 133 odst. 1 zákona o
spotřebních daních způsobem uvedeným v § 135c odst. 2 citovaného zákona
v tehdy platném znění. Tento správní delikt spáchala právnická osoba
tím, že dne 25. března 2009 prodávala celkem 16 949 ks lihovin ve
spotřebitelském balení, 13 300 g tabáku ve spotřebitelském balení a 302
352 ks cigaret, a to v nebytovém prostoru s označením SP02 a ve stánku
- plechovém kontejneru ve velkotržnici SAPA, na adrese Libušská 319,
Praha 4 - Libuš, kteréžto prostory nejsou zkolaudovány k prodeji zboží
nebo poskytování hostinských služeb. Obchodní společnosti byla za toto
jednání uložena pokuta ve výši 200 000 Kč. Dále bylo rozhodnuto, že se
jí na základě § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních (v tehdy
platném znění) ukládá propadnutí 16 949 ks lihovin ve spotřebitelském
balení, 13 300 g tabáku ve spotřebitelském balení a 302 352 ks cigaret
zajištěných Celním úřadem Praha Dl rozhodnutími o předběžném opatření
č. j. 4389-3/2009-176800-032 a č. j. 5004-3/2009-176800-032. Vlastníkem
propadlých věcí se stává Česká republika.
7. O odvolání obchodní společnosti 4 VIP, s. r. o., proti rozhodnutí
Celního úřadu Karlovy Vary rozhodlo Celní ředitelství Plzeň rozhodnutím
ze dne 20. srpna 2009 č. j. 6889-02/09-1601-21 tak, že prvoinstanční
rozhodnutí potvrdilo s tou změnou, že uložená pokuta byla snížena na
částku 100 000 Kč.
8. Proti rozhodnutí Celního ředitelství Plzeň podala obchodní
společnost 4 VIP, s. r. o., žalobu, o níž rozhodl Krajský soud v Plzni
rozsudkem ze dne 22. prosince 2010 č. j. 57 Ca 85/2009-59 tak, že
zrušil rozhodnutí žalovaného Celního ředitelství Plzeň ze dne 20. srpna
2009 č. j. 6889-02/09-1601-21 a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
9. Proti shora uvedenému rozhodnutí Krajského soudu v Plzni podalo
žalované Celní ředitelství Plzeň kasační stížnost, o níž rozhodl
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 23. září 2011 č. j. 7 Afs
30/2011-105 tak, že rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 22.
prosince 2010 č. j. 57 Ca 85/2009-59 zrušil a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení.
10. Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 19. 12. 2011 č. j. 57 Af
41/2011-126 řízení o žalobě přerušil podle § 48 odst. 1 písm. a)
soudního řádu správního a věc předložil Ústavnímu soudu s návrhem podle
článku 95 odst. 2 Ústavy.
III.
Argumentace navrhovatele
11. Navrhovatel uvádí, že z § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních
vyplývá, že správní orgán příslušný k projednání správního deliktu je
povinen uložit propadnutí "tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných
při kontrole podle § 134", náleží-li pachateli správního deliktu a
byly-li ke spáchání správního deliktu užity nebo určeny. Kontrolou
podle § 134 je nutné rozumět kontrolu dodržování zákazu prodeje lihovin
a tabákových výrobků podle § 133 zákona o spotřebních daních. Podle §
133 odst. 1 zákona o spotřebních daních, pokud tento zákon nestanoví
jinak, je na stáncích, tržištích (tržnicích) nebo místech, které
nesplňují technické požadavky na územně technické, účelové a
stavebnětechnické řešení staveb a které nejsou zkolaudovány k prodeji
zboží nebo poskytování hostinských služeb, zakázáno prodávat lihoviny a
tabákové výrobky.
12. Doslovným výkladem § 135d odst. 1 ve spojení s § 134 a § 133 odst.
1 zákona o spotřebních daních lze dospět k závěru, že správní orgán
příslušný k projednání správního deliktu je povinen zajistit veškeré
tabákové výrobky nebo lihoviny, které jsou v okamžiku kontroly
prodávány na stáncích, tržištích (tržnicích) nebo místech, které
nesplňují technické požadavky na územně technické, účelové a
stavebnětechnické řešení staveb a které nejsou zkolaudovány k prodeji
zboží nebo poskytování hostinských služeb, a následně uložit sankci
propadnutí všech těchto zajištěných výrobků, a to bez ohledu na to, zda
u nich byla či nebyla splněna povinnost odvést spotřební daň. Zákon o
spotřebních daních totiž v § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních
nehovoří o "neznačených" tabákových výrobcích a lihovinách, ale obecně
o tabákových výrobcích a lihovinách. Z tohoto výkladu vycházel žalovaný
(a posléze i Nejvyšší správní soud). S takovou interpretací § 135d
odst. 1 ve spojení s § 134 a § 133 odst. 1 zákona o spotřebních daních
však navrhovatel nesouhlasí.
13. Krajský soud v Plzni se prý nejprve pokusil v souladu s ustálenou
judikaturou Ústavního soudu [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 44/03 ze dne 5.
4. 2005 (N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.), dostupný stejně jako všechna
další rozhodnutí Ústavního soudu zde citovaná též na
http://nalus.usoud.cz] o jiný, ústavně konformní výklad předmětné části
§ 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních a dospěl k závěru, že
předmětné ustanovení je možné vyložit v souladu s ústavními zákony, a
není tudíž důvod pro jeho zrušení.
14. Své závěry, k nimž takto dospěl, prý Krajský soud v Plzni podrobně
rozvedl ve svém v pořadí prvém rozsudku ze dne 22. prosince 2010 č. j.
57 Ca 85/2009-59, ve kterém mimo jiné uvedl, že při výkladu § 135d
odst. 1 zákona o spotřebních daních "nelze odhlédnout ani od ust. § 134
zákona o spotřebních daních. Podle druhého odstavce tohoto ustanovení,
pokud jsou při provádění kontroly dodržování zákazu prodeje lihovin a
tabákových výrobků podle ust. § 133 zjištěny lihoviny a tabákové
výrobky, vydá kontrolní orgán rozhodnutí o předběžném opatření, ve
kterém stanoví zajištění těchto výrobků. Znění citovaných ustanovení by
mohlo navozovat představu o jakési automatičnosti rozhodnutí o
propadnutí zboží zajištěného při kontrole podle § 134 zákona o
spotřebních daních", tj. představu, že jestliže správní orgán při
kontrole zjistí lihoviny a tabákové výrobky, tyto musí zajistit a
následně musí rozhodnout o jejich propadnutí. Taková interpretace je
však dle názoru Krajského soudu v Plzni mylná.
15. Krajský soud v Plzni tedy ve svém rozsudku ze dne 22. prosince 2010
vyslovil názor, že "právní závěr o tom, že lze zajistit i tabákové
výrobky a lihoviny, u kterých byla splněna daňová povinnost, je ...
nesprávný. Ustanovení § 135d odst. 1 a ust. § 134 odst. 2 zákona o
spotřebních daních totiž nelze vykládat odtrženě od zbylých ustanovení
téhož zákona, zejména části prvé, označené ,obecná ustanovení'. V
obecných ustanoveních zákona o spotřebních daních se nachází také ust.
§ 42 označené ,zajištění, propadnutí a zabrání vybraných výrobků a
dopravních prostředků'". Toto ustanovení § 42 zákona o spotřebních
daních prý stanoví obecný rámec určující okruh zboží, které podléhá
zajištění. Hovoří-li tudíž zákon o spotřebních daních v některých svých
ustanoveních o "zajištění", jak je tomu i v případě § 134 odst. 2,
nelze zajistit jiné výrobky než výrobky uvedené v § 42 odst. 1 a 2
zákona o spotřebních daních. Správní orgány netvrdily, že by v případě
zboží, o jehož propadnutí rozhodly, šlo o zboží vymezené v § 42 odst. 1
či 2 zákona o spotřebních daních. Dokonce nerozporovaly tvrzení žalobce
o tom, že jde o zboží, u něhož byla splněna daňová povinnost. Za této
situace nelze dospět k jinému závěru, než že správní orgány nebyly
oprávněny toto zboží vůbec zajistit, natož následně rozhodnout o jeho
propadnutí.
16. Ačkoli je krajský soud přesvědčen o tom, že institut zajištění
uvedený v § 42 odst. 1 a 2 zákona o spotřebních daních je díky své
specialitě pro celní orgány závazný i v případě, kdy postupovaly podle
zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších
předpisů, (dále též jen "zákon o správě daní a poplatků"), považuje
navíc za nutné upozornit na to, že k zajištění výrobků nebyly správní
orgány oprávněny ani podle zákona o správě daní a poplatků. Krajský
soud uvedl, že tak činí vzhledem k tomu, že žalovaný v odůvodnění
napadeného rozhodnutí uvedl, že "je nutné zdůraznit, že v projednávaném
případě, kdy byla kontrola prováděna v rámci správy daní, uplatnil se
při zajišťování věcí postup pro zajištění věci při správě daní, tzn.,
že procesněprávním předpisem byl zákon o správě daní a poplatků." V
zákoně o správě daní a poplatků je institut zajištění upraven v § 15
odst. 7. Podle tohoto ustanovení pracovník správce daně může zajistit
též věci, u nichž jejich nezajištění by mohlo mít za následek nemožnost
dodatečného průkazu skutečností potřebných v daňovém řízení. Krajský
soud se domnívá, že šlo-li v daném případě o zboží, u něhož nebyla
pochybnost o splnění daňových povinností, nebylo možné takové zboží
zajistit. Ze stejného důvodu byl prý nepoužitelný taktéž institut
zajištění úhrady na nesplatnou nebo dosud nestanovenou daň (§ 71 zákona
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších
předpisů).
17. Krajský soud z pohledu shora uvedených závěrů původně věc
nepředložil Ústavnímu soudu ke zrušení části § 135d odst. 1 zákona o
spotřebních daních, nýbrž sám toto ustanovení interpretoval způsobem,
který pokládal za ústavně konformní. Na základě této interpretace
napadené rozhodnutí Celního ředitelství Plzeň zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. Avšak poté, co Nejvyšší správní soud se s
touto interpretací neztotožnil a rozsudkem ze dne 23. září 2011 č. j. 7
Afs 30/2011-105 rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, je Krajský soud v Plzni nyní vázán názorem Nejvyššího
správního soudu o tom, že zákon o spotřebních daních dává příslušným
orgánům pravomoc zajistit a současně nechat propadnout všechny lihoviny
či tabákové výrobky, které byly prodávány v nezpůsobilém prostoru, a to
bez ohledu na to, zda za ně byla či nebyla zaplacena spotřební daň.
18. Krajský soud v Plzni je přesvědčen o tom, že část § 135d odst. 1
zákona o spotřebních daních uvozená slovy "nebo tabákových výrobků
anebo lihovin zajištěných při kontrole podle § 134" je v rozporu s
článkem 11 (právo vlastnit majetek) ve spojení s článkem 4 odst. 4
Listiny. Za této situace prý Krajskému soudu v Plzni nezbylo než
předložit věc Ústavnímu soudu ke zrušení předmětné části § 135d odst. 1
zákona o spotřebních daních.
19. Krajský soud v Plzni má za to, že automatičnost uložení sankce
propadnutí věci stanovená v namítané části § 135d odst. 1 zákona o
spotřebních daních je v rozporu s ústavním pořádkem. Není respektován
princip diferenciace a přiměřenosti sankcí nastíněný nálezem Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 36/32 SbNU 345;
299/2004 Sb.), v němž Ústavní soud uvedl, že "pokuta jakožto trest musí
být diferencovaná, aby efektivně působila jako trest i jako odstrašení
(individuální a generální prevence)", a pojmenovaný v nálezu Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 ze dne 25. 10. 2011 (N 183/63 SbNU 117;
22/2012 Sb.).
20. Dospěl-li Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 k závěru, že v
případě sankce pokuty je požadavek diferenciace sankcí respektován tím,
že je stanoveno rozpětí pokuty, a v případě sankce zákazu činnosti je
stanovena rozpětím doba trestu, potom v případě sankce propadnutí věci
podle § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních nic takového neplatí.
Bez zkoumání dalších podmínek je vždy uloženo propadnutí všech lihovin
a tabákových výrobků nacházejících se v místě prodeje.
21. Správní orgán je podle navrhovatele v tomto případě zbaven možnosti
přihlédnout k povaze a závažnosti spáchaného správního deliktu, k
osobním, rodinným, majetkovým a jiným poměrům pachatele, k jeho
dosavadnímu způsobu života a k možnosti jeho nápravy, k chování
pachatele po činu, k účinkům a důsledkům, které lze očekávat od trestu
pro budoucí život pachatele, k polehčujícím a přitěžujícím okolnostem
atd., jak je typické pro trestní právo (§ 39 zákona č. 40/2009 Sb.,
trestní zákoník, ve znění zákona č. 193/2012 Sb.). Správní orgán nemůže
přihlédnout k závažnosti správního deliktu, ke způsobu jeho spáchání a
jeho následkům, k okolnostem, za nichž byl spáchán atd., jak je typické
pro přestupkové právo [§ 12 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve
znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o přestupcích")].
22. Za této situace lze podle navrhovatele jen stěží hovořit o tom, že
by vůbec mohl být naplněn princip diferenciace sankcí. Při automatickém
ukládání propadnutí věci k žádné diferenciaci sankce nedochází. Výše
trestu je vždy rovna množství lihovin a tabákových výrobků
nacházejících se v místě prodeje bez ohledu například na nebezpečnost
činu pro společnost. Snadno může dojít k tomu, že v případě méně
závažného činu bude pachatel postižen nepoměrně více než v případě
velice nebezpečného činu.
23. Krajský soud dovodil, že účelem § 135d odst. 1 zákona o spotřebních
daních je zájem státu na tom, aby stavby byly užívány pouze k tomu
účelu, ke kterému jsou stavebnětechnickým charakterem určeny a u nichž
bylo stavebnětechnické určení k požadovanému účelu stavebním úřadem
ověřeno. Zákaz prodeje tabákových výrobků a lihovin na místě, které
nebylo zkolaudováno k prodeji zboží nebo poskytování hostinských
služeb, je ustanovením speciálním ve vztahu k obecné povinnosti
stanovené v současnosti v § 119 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č.
350/2012 Sb.
24. Krajský soud uvádí, že § 119 stavebního zákona je výrazem zásady,
že stavbu lze užívat pouze k tomu účelu, ke kterému je svým
stavebnětechnickým charakterem určena, a u níž bylo stavebnětechnické
určení k požadovanému účelu stavebním úřadem ověřeno. Smysl této zásady
zcela jistě tkví ve snaze předcházet vzniku škod, ke kterým by mohlo
docházet nesprávným užíváním staveb. Nelze odhlédnout od toho, že tato
zásada nabývá na významu zejména v případě, kdy je stavba užívána
větším počtem osob, ačkoli k takovému hromadnému užívání určena nebyla,
neboť případnou škodu na životech a zdraví osob je nutné považovat za
škodu nejzávažnější.
25. Provádí-li správce daně správu spotřebních daní, je podle
navrhovatele logické, že například při místním šetření či daňové
kontrole může správce daně učinit jak zjištění týkající se plnění
daňové povinnosti, tak zjištění týkající se plnění či porušování zákazů
prodeje uvedených v § 133 zákona o spotřebních daních. Lze tudíž
pochopit, že zákonodárce z důvodu efektivity státní správy svěřil
správcům spotřebních daní působnost v rozsahu § 132 až 134 ve spojení s
§ 135c a 135d zákona o spotřebních daních. Úprava těchto dvou
působností v jednom zákoně je pak logickým vyústěním tohoto záměru.
26. Nelogickou a nepřiměřenou se však ve vztahu k zákonem chráněnému
zájmu jeví krajskému soudu povinnost správního orgánu zajistit veškeré
věci nacházející se v prostoru, který není svým stavebnětechnickým
charakterem určen k aktivitám s těmito věcmi či k přítomnosti věcí v
něm. Stavební zákon při obdobném správním deliktu trest propadnutí věci
nestanoví. Škoda na životech a zdraví osob přitom může vzniknout vlivem
nezpůsobilé stavby, nikoli vlivem zboží prodávaného v této stavbě.
27. Krajský soud v Plzni ve vztahu k principu diferenciace sankcí
uvádí, že není vyloučeno, že pachatel prodávající tabákové výrobky a
lihoviny v prostoru, který sice formálně není stavebnětechnicky
schválen k prodeji zboží, avšak při splnění potřebných formalit by k
tomuto účelu mohl být bez jakýchkoli stavebních úprav rekolaudován,
bude potrestán mnohonásobně více než pachatel prodávající zmíněné zboží
v prostoru bezprostředně ohrožujícím život a zdraví kupujících.
28. Uvedl-li Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 (viz výše), že
"Stanovení několika druhů sankcí, ať již alternativně nebo kumulativně,
je zcela pravidelným způsobem právní úpravy sankcionování jak v oboru
trestního, tak správního práva", je podle krajského soudu nutné
konstatovat, že tento závěr neplatí pro trest propadnutí věci. Trest
propadnutí věci je kumulativně podle § 70 odst. 3 trestního zákoníku
stanoven pouze v případě, drží-li pachatel v rozporu s jiným právním
předpisem věc nebo jinou majetkovou hodnotu uvedenou v odstavcích 1 a
2, ve vztahu k níž je možno uložit propadnutí věci nebo jiné majetkové
hodnoty. Zákon o přestupcích kumulativní stanovení trestu propadnutí
věci u žádné ze skutkových podstat přestupků neobsahuje. Bylo by snad
možné akceptovat propadnutí tabákových výrobků a lihovin, u kterých
nebyla splněna daňová povinnost odvést spotřební daň, nikoli však již
tabákových výrobků a lihovin, u kterých daňová povinnost splněna byla.
Tyto věci totiž drženy v rozporu se zákonem nejsou. Má-li dojít k
propadnutí těchto věcí, je trest propadnutí věci podle názoru
navrhovatele zjevně nepřiměřený.
IV.
Vyjádření účastníků
29. V souladu s § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění zákona č. 18/2000 Sb., je účastníkem řízení též ten, kdo zákon
nebo jiný právní předpis, jehož zrušení je navrhováno, vydal. Ústavní
soud si podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění zákona č. 18/2000 Sb., k podanému návrhu vyžádal vyjádření
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu
České republiky jako účastníků řízení.
30. Předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
Miroslava Němcová ve svém vyjádření, Ústavnímu soudu doručeném dne 7.
března 2013, a předseda Senátu Parlamentu České republiky Milan Štěch
ve svém vyjádření, Ústavnímu soudu doručeném dne 14. února 2013,
uvedli, že napadené ustanovení § 135d bylo do zákona č. 353/2003 Sb., o
spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, inkorporováno zákonem
č. 217/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních
daních, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 265/1991 Sb., o
působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších
předpisů, a některé další zákony, a posléze bylo třikrát novelizováno,
a to zákonem č. 575/2006 Sb., zákonem č. 95/2011 Sb. a zákonem č.
407/2012 Sb. Oba podrobně popsali průběh legislativního procesu a
uvedli, že z přijatých pozměňovacích návrhů se žádný netýkal § 135d.
Schválený návrh byl uveřejněn ve Sbírce zákonů jako zákon č. 217/2005
Sb., ze dne 3. května 2005, kterým se měnil zákon č. 353/2003 Sb., o
spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 265/1991
Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění
pozdějších předpisů, a některé další zákony; účinnosti nabyl dne 1.
července 2005.
31. Oba účastníci konstatují, že napadený zákonný text byl projednán a
schválen ústavně předepsaným způsobem a podle standardních pravidel
legislativního procesu. Posouzení ústavnosti návrhem napadeného
ustanovení ponechávají na úvaze Ústavního soudu.
V.
Vyjádření vedlejšího účastníka
32. Přípisem ze dne 7. března 2013 č. j. 2442/2013-KMV vrchní ředitel
Sekce kabinetu ministra a předsedy Legislativní rady vlády Ústavnímu
soudu sdělil, že předseda vlády České republiky v souladu s ustanovením
článku 77 odst. 1 Ústavy rozhodl, že vláda využije svého práva
vyplývajícího z § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu k přistoupení do
řízení ve věci předmětného návrhu, a zároveň svým dopisem ze dne 6.
března 2013 pověřil ministra financí, aby vypracoval a v zákonem
stanovené lhůtě podal jménem vlády České republiky vyjádření k
předmětnému návrhu.
33. Ministr financí ve svém vyjádření, Ústavnímu soudu doručeném dne
20. března 2013, uvedl, že v návrhu Krajského soudu se několikrát
chybně interpretují ustanovení tohoto zákona. Krajský soud tvrdí, že
ustanovení § 135d odst. 1 a § 134 odst. 2 zákona o spotřebních daních
nemohou být použita sama o sobě, resp. z jejich titulu není možné bez
dalšího zajistit a následně uložit propadnutí tabákových výrobků anebo
lihovin, u kterých je doloženo, že byly zdaněny. Krajský soud vychází
ze vztahu § 42 odst. 1 a 2 jako ustanovení obecné povahy a § 135d,
resp. § 134 odst. 2 jako ustanovení speciálních. Dále Krajský soud v
Plzni vyvozuje, že § 42 zákona o spotřebních daních je jediné
ustanovení v tomto zákoně, které vymezuje to zboží, jež je možné celním
úřadem nebo celním ředitelstvím zajistit a následně i uložit
propadnutí. V případě žalobkyně šlo o zboží zdaněné, tudíž dle
krajského soudu orgány, které tabákové výrobky a lihoviny na místě
zajistily, neměly pravomoc takto konat.
34. S tímto závěrem krajského soudu se podle ministra financí nelze
ztotožnit. Je možné souhlasit s tím, že ustanovení § 42 odst. 1 a 2
zákona o spotřebních daních vymezují určité podmínky, za nichž lze
vybrané výrobky nebo dopravní prostředek zajistit. Tento výčet však
netvoří obecný rámec, není komplexní úpravou pro zajištění a propadnutí
věci v zákoně o spotřebních daních, a tudíž nepodává seznam všech
skutkových podstat, při jejichž naplnění lze výrobky podle zákona o
spotřebních daních zajistit. Explicite jsou další skutkové podstaty
vyjádřeny právě v § 134 odst. 2 ve spojení s § 134 odst. 1 a § 133
odst. 1 zákona o spotřebních daních. Lihoviny a tabákové výrobky mohou
být zajištěny dle § 134 odst. 2 zákona o spotřebních daních proto, že
při provádění kontroly dle § 134 odst. 1 zákona o spotřebních daních
zaměřené na dodržování zákazu prodeje lihovin a tabákových výrobků
(srov. § 133 odst. 1 zákona o spotřebních daních) jsou lihoviny a
tabákové výrobky prodávány na místech, kde je to zákonem zakázáno.
35. Ministr financí dále uvedl, že účely obou uvedených ustanovení
nejsou stejné. Ustanovení § 42 odst. 2 zákona o spotřebních daních
směřuje na situaci zajištění vybraných výrobků pro případ, že tyto
výrobky nejsou zdaněné, resp. jsou považovány za nezdaněné. Naopak §
134 odst. 2 zákona o spotřebních daních se zaměřuje na situace, kdy
jsou tabákové výrobky anebo lihoviny prodávány na stáncích, tržištích
(tržnicích) nebo místech, která nesplňují technické požadavky na územně
technické, účelové a stavebnětechnické řešení staveb a která nejsou
zkolaudována k prodeji zboží nebo poskytování hostinských služeb, a kde
je tedy zakázán jejich prodej (srov. § 133 odst. 1 zákona o spotřebních
daních). V § 134 odst. 2 i v § 133 odst. 1 se hovoří o tabákových
výrobcích anebo lihovinách bez ohledu na to, zda u nich byla uhrazena
spotřební daň, či nikoliv. Účelem této úpravy totiž není primárně
posuzovat splnění daňových povinností daňového subjektu, ale sledovat a
zajišťovat výrobky, které svou povahou mohou být lidskému zdraví
škodlivé, na místech, která k prodeji těchto výrobků nejsou určena.
36. Ministr financí uvedl, že se nelze ztotožnit se závěry krajského
soudu o účelu napadených ustanovení zákona o spotřebních daních.
Legitimita sankcí je přímo odvozována od veřejného zájmu, který má dané
ustanovení chránit. Tento veřejný zájem ospravedlňuje míru zásahu
sankcí do individuální sféry jednotlivců. Pro určení, zda jde o sankci
ústavně konformní, je tedy třeba zodpovědět primárně otázku, zda daná
sankce je ospravedlnitelná vzhledem k veřejnému zájmu, který chrání.
Veřejnými zájmy, které chrání daná ustanovení zákona o spotřebních
daních, jsou jednak veřejný zájem na řádném výběru spotřební daně, ale
současně též na ochraně zdraví a života obyvatelstva. Tato ochrana
života a zdraví obyvatelstva je ovšem ochranou před poškozením v
důsledku konzumace zdravotně závadných a/nebo nelegálně vyrobených
výrobků, a nikoliv snad v důsledku "užívání staveb k jinému účelu, než
ke kterému jsou stavebně technickým charakterem určeny", jak se
nesprávně konstatuje v návrhu krajského soudu.
37. Je tedy podle ministra financí zřejmé, že dané ustanovení zákona o
spotřebních daních zakazuje a sankcionuje prodej lihovin a tabákových
výrobků na tržištích a stáncích též z důvodu obtížné kontrolovatelnosti
takových výrobků orgány příslušnými k prověřování dodržování zákazu
prodeje lihovin a tabákových výrobků. Důsledkem nedostatečně prováděné
kontroly je pak zvýšené riziko prodeje výrobků nezdaněných, zdravotně
závadných a/nebo nelegálně vyrobených. Jak ukázala v nedávné době tzv.
"metanolová aféra", riziko poškození veřejného zájmu na ochraně života
a zdraví obyvatelstva je v důsledku nelegálního obchodu s vybranými
výrobky velice silné. Zákaz prodeje vybraných výrobků v prostorách,
které k tomu nebyly stavebnětechnickým charakterem určeny a u nichž
nebylo stavebnětechnické určení k požadovanému účelu stavebním úřadem
ověřeno, platí zcela záměrně obecně na výrobky zdaněné i nezdaněné.
Sankciován je jejich prodej v nevyhovujících podmínkách, a nikoliv
neuhrazení spotřební daně. V případě zjištění nezdaněných lihovin nebo
tabákových výrobků bude postupováno v souladu s předpisy upravujícími
správu spotřební daně, a to nezávisle na řešení otázky prodeje daných
výrobků na místě, kde je zakázán jejich prodej. Transparentní prodej
vybraných výrobků na místech k tomu určených a vhodných je podmínkou
efektivního prověřování plnění daňových povinností a současně
prověřování plnění povinnosti k ochraně zdraví a života obyvatelstva.
Vztah napadaných ustanovení zákona o spotřebních daních a ustanovení
upravujících delikty podle stavebního zákona tedy nelze označit za
vztah speciality.
38. Ministr financí nesouhlasí s tvrzením uvedeným v návrhu krajského
soudu, že pravidlo možnosti kumulativního uložení sankce neplatí pro
propadnutí věci, protože zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů, tuto možnost kumulace u žádné skutkové podstaty
neobsahuje. S tím nelze souhlasit, neboť v obecných ustanoveních zákon
o přestupcích (srov. § 18) tuto možnost upravuje. To, že není obsažena
u konkrétní skutkové podstaty, pak v žádném případě nevylučuje
subsidiární použití tohoto pravidla pro přestupky upravené jinými
zákony, neboť je subsidiární použití zákona o přestupcích zákonodárcem
v takových případech předpokládáno. Navíc platí, že každý zákon může
stanovit povinnosti nad rámec jiného zákona. Neznamená to tedy, že
pokud by některý zákon kumulativní uložení sankce propadnutí věci s
jinou sankcí (zejména pak pokutou) neumožňoval, nebylo by možné, aby si
jiný zákon (například zákon o spotřebních daních) pro svoje potřeby
takovouto možnost nemohl stanovit, pokud zákonodárce bude respektovat
nepřekročitelné kautely ústavního práva. Ke konkrétnímu stanovení
sankčního mechanismu je racionální zákonodárce veden relevantními
důvody (ochrana veřejného zájmu, limity právních předpisů Evropské
unie, historický vývoj dané úpravy či požadavky praxe). Není tedy možné
bez dalšího říct, že by šlo o jeho libovolné uvážení.
39. Ministr financí nesouhlasí s názorem krajského soudu, že musí být
jakákoliv sankce diferencována, což je navrhovatelem mylně dovozováno z
nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 36/32
SbNU 345; 299/2004 Sb.), v němž se uvádí, že pokuta jako sankce má být
diferencována. Z povahy věci není účelné, a ani možné, aby jakákoliv
sankce byla vždy vázána požadavkem diferenciace, zejména to není možné
u sankce propadnutí věcí (v daném případě propadnutí vybraného okruhu
věcí).
40. Důvodem propadnutí lihovin nebo tabákových výrobků zjištěných na
místě, kde je zákaz jejich prodeje, není a priori snaha potrestat
delikventa (trestem zde je uložení pokuty), ale zamezit pokračování v
porušování zákazu prodeje, což sleduje výše zmíněný veřejný zájem na
ochraně života a zdraví obyvatelstva. Toho je dosahováno tím, že osoba,
která porušila zákaz prodeje, je zbavena vlastnictví těch vybraných
výrobků, které se nacházejí na místě, kde došlo k porušení zákazu
prodeje, neboť zde existuje reálné riziko pokračování v tomto zakázaném
prodeji. Tomuto pokračování je nutno s ohledem na uvedený veřejný zájem
zabránit, a to bez ohledu na množství vybraných výrobků, kterých se
propadnutí týká, a bez ohledu na majetkové poměry pachatele správního
deliktu. Ministr financí dodává, že sankce propadnutí určitého druhu
věcí, kterou je možno uložit spolu s finanční pokutou, je relativně
běžnou sankcí za správní delikt. Lze ji najít např. v zákoně č.
146/2010 Sb., o označování a sledovatelnosti výbušnin pro civilní
použití, ve znění zákona č. 18/2012 Sb., (pozn. red.: zákon č. 146/2010
Sb. byl s účinností od 5. dubna 2013 zrušen a nahrazen zákonem č.
83/2013 Sb., o označování a sledovatelnosti výbušnin pro civilní
použití), v zákoně č. 228/2005 Sb., o kontrole obchodu s výrobky,
jejichž držení se v České republice omezuje z bezpečnostních důvodů, a
o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
41. Závěrem svého vyjádření ministr financí vyjadřuje nesouhlas s
návrhem krajského soudu na zrušení napadeného zákonného ustanovení a
navrhuje zamítnutí návrhu.
VI.
Vyjádření veřejného ochránce práv
42. Veřejný ochránce práv k výzvě Ústavního soudu sdělil, že svého
práva na vstup do řízení podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu
nevyužívá.
VII.
Upuštění od ústního jednání
43. Dle § 44 zákona o Ústavním soudu, nebyl-li návrh mimo ústní jednání
bez přítomnosti účastníků usnesením odmítnut, nařídí Ústavní soud ústní
jednání, lze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Ústní
jednání nařídí vždy, stanoví-li tak tento zákon nebo provádí-li Ústavní
soud dokazování. V souzené věci měl Ústavní soud za to, že od jednání
nelze očekávat další objasnění věci, proto bylo od ústního jednání
upuštěno.
VIII.
Aktivní legitimace navrhovatele a posouzení příslušnosti Ústavního
soudu k projednání podaného návrhu
44. Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda je navrhovatel -
Krajský soud v Plzni - oprávněn návrh na vyslovení protiústavnosti
napadeného právního předpisu, resp. jeho jednotlivých ustanovení podat,
a dospěl k závěru kladnému. Takový návrh je oprávněn podat obecný soud
v souvislosti se svou rozhodovací činností podle článku 95 odst. 2
Ústavy, což v tomto případě bylo splněno. V judikatuře Ústavního soudu
bylo opakovaně dovozeno, že návrh na vyslovení protiústavnosti zákona
je obecný soud oprávněn předložit Ústavnímu soudu i v případech, v
nichž zákon již pozbyl platnosti, avšak v souzené věci má být aplikován
[viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29;
78/2001 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279;
84/2007 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU
263; 291/2008 Sb.)].
45. Ústavní soud je povolán k tomu, aby takový návrh přijal a
projednal. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 byl vysloven tento
právní názor: "Pokud by Ústavní soud odmítl ústavnost napadeného
ustanovení posoudit, došlo by paradoxně k zablokování rozhodovací
činnosti soudů přímo a právě opomenutím Ústavního soudu samého plnit
svou základní povinnost dle čl. 95 odst. 2 Ústavy." Na tomto závěru
setrvává Ústavní soud i v nynější věci.
IX.
Ústavní konformita legislativního procesu
46. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud, kromě posouzení souladu
napadeného zákona s ústavními zákony, zjišťuje, zda zákon byl přijat a
vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným
způsobem.
47. V projednávané věci navrhovatel nenamítal vadu legislativního
procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce.
Ústavní soud po ověření správnosti údajů plynoucích z vyjádření
Poslanecké sněmovny a Senátu dospěl k závěru, že napadené ustanovení
bylo přijato a vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem.
X.
Zákonný text, jehož ústavnost má být posouzena
48. Napadené ustanovení § 135d zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních
daních, ve znění zákona č. 217/2005 Sb., označené nadpisem "Propadnutí
a zabrání zajištěných tabákových výrobků nebo lihovin", v období od 1.
července 2005 do 31. prosince 2012 znělo:
"(1) Správní orgán příslušný k projednání správního deliktu uloží
propadnutí neznačených tabákových výrobků zajištěných při kontrole
podle § 115 nebo tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných při
kontrole podle § 134, jestliže
a) náleží pachateli správního deliktu a
b) byly ke spáchání správního deliktu užity nebo určeny."
K vyslovení protiústavnosti je navržena část textu zdůrazněná v
předchozím bodu tučným písmem.
49. Pro posouzení věci jsou relevantní též některá další ustanovení
zákona o spotřebních daních platná v období od 1. července 2005 do 31.
prosince 2012:
Ustanovení § 115 odst. 3 znělo:
"Pokud jsou při provádění kontroly podle odstavce 2 zjištěny neznačené
tabákové výrobky, vydá kontrolní orgán rozhodnutí o předběžném
opatření, ve kterém stanoví zajištění těchto výrobků ..."
Ustanovení § 133 odst. 1 znělo:
"Pokud tento zákon nestanoví jinak, je na stáncích, tržištích
(tržnicích) nebo místech, které nesplňují technické požadavky na územně
technické, účelové a stavebně technické řešení staveb a které nejsou
zkolaudovány k prodeji zboží nebo poskytování hostinských služeb,
zakázáno prodávat lihoviny a tabákové výrobky."
Ustanovení § 134 odst. 2 znělo:
"Pokud jsou při provádění kontroly podle odstavce 2 zjištěny lihoviny a
tabákové výrobky, vydá kontrolní orgán rozhodnutí o předběžném
opatření, ve kterém stanoví zajištění těchto výrobků ..."
50. Jak již bylo výše uvedeno, v době po podání návrhu Krajského soudu
v Plzni došlo k novelizaci napadeného zákonného textu. Dne 1. ledna
2013 nabyl účinnosti zákon č. 407/2012 Sb., kterým se mění zákon č.
353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, a
další související zákony. Tento zákon obsahuje zcela jiné znění § 135d
zákona o spotřebních daních a týká se jiného druhu přestupku
("Přestupek proti zákazu nákupu za cenu nižší než cenu pro konečného
spotřebitele").
51. Obsahově obdobné ustanovení, korespondující s dřívějším ustanovením
§ 135d (platným od 1. července 2005 do 31. prosince 2012), je nyní
obsaženo v § 135zzc ("Propadnutí lihovin a tabákových výrobků").
Ústavnost tohoto nového ustanovení nebyla v nynějším řízení před
Ústavním soudem posuzována (žádný takový návrh nebyl předložen). Lze
však obiter dictum vyslovit předpoklad, že vzhledem k obsahové shodě
nového ustanovení s nyní posuzovaným napadeným ustanovením by závěry
ohledně ústavnosti byly totožné.
XI.
Hodnocení Ústavního soudu
52. Dle článku 95 odst. 2 Ústavy "dojde-li soud k závěru, že zákon,
jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem,
předloží věc Ústavnímu soudu". V posuzované věci Ústavní soud žádný
rozpor napadeného ustanovení s ústavním pořádkem neshledal.
53. Především Ústavní soud znovu poukazuje na svůj ustálený názor, že
právní úprava sankcionování trestných činů a přestupků je ve výlučné
kompetenci zákonodárce a je obsažena v "obyčejných" ("podústavních")
zákonech. Ústavní soud, respektující ústavní princip dělby moci, není
povolán k tomu, aby posuzoval vhodnost (účelnost) jednotlivých druhů
sankcí, zákonem stanovené sazby sankcí (jejich výši), možnost
alternativního či kumulativního ukládání sankcí apod. Do zákonné úpravy
těchto otázek by Ústavní soud mohl zasáhnout pouze v případě, že by
zákonodárce překročil ústavněprávní limity. Tento názor vyslovil
Ústavní soud již ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 a ani v
nynější věci neshledává důvod jej měnit.
54. V uvedeném nálezu Ústavní soud dále vyslovil, že princip
diferenciace sankcí a jejich přiměřenosti není porušen tím, že zákon
přikazuje kumulativní ukládání více druhů sankcí; na tomto způsobu
právní regulace nelze shledat nic protiústavního. Stanovení několika
druhů sankcí, ať již alternativně, nebo kumulativně, je zcela
pravidelným způsobem právní úpravy sankcionování jak v oboru trestního,
tak správního práva. Zákonodárce jím zpravidla vhodně kombinuje
represivní a preventivní účel sankcí, který spočívá mj. v tom, že kromě
citelného postihu nedisciplinovaných pachatelů je pachatelům
znemožňováno pokračování či opakování deliktů. S ohledem na uvedené lze
konstatovat, že ani v souzené věci zákonodárce stanovením více druhů
sankcí neporušil ústavní principy.
55. Ústavní soud ovšem připouští, že právní úprava sankcí by se
výjimečně mohla ocitnout v rozporu s ústavními předpisy, a to tehdy,
pokud by nerespektovala princip diferenciace a přiměřenosti sankcí,
nebo pokud by extrémně nepřiměřeně zasahovala do jiných ústavně
chráněných hodnot. V případě majetkových sankcí by takový protiústavní
zásah do majetkových práv delikventa mohl zejména nastat, jestliže
sankce by měla pro majetek delikventa likvidační nebo "rdousící" účinek
[srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177;
405/2002 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 12/03 ze dne 10. 3. 2004 (N 37/32
SbNU 367; 300/2004 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 14/09 ze dne 25. 10. 2011
(N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27.
11. 2012 (437/2012 Sb.)].
56. Základní námitkou navrhovatele, která má odůvodňovat protiústavnost
napadeného ustanovení, je údajné porušení principu diferenciace a
přiměřenosti sankcí. Tím, že zákonodárce přikazuje "automaticky"
vyslovit sankci propadnutí lihovin a tabákových výrobků zjištěných a
zajištěných na místě, kde je jejich prodej zakázán (v daném případě ve
stáncích, tržištích a tržnicích nebo místech, které nesplňují technické
požadavky na územně technické, účelové a stavebnětechnické řešení
staveb a které nejsou zkolaudovány k prodeji zboží), nemůže prý správní
orgán ukládající sankci přihlédnout k povaze a závažnosti spáchaného
správního deliktu, k osobním, rodinným, majetkovým a jiným poměrům
pachatele, k jeho dosavadnímu způsobu života a k možnosti jeho nápravy,
k chování pachatele po činu, k účinkům a důsledkům, které lze očekávat
od trestu pro budoucí život pachatele, k polehčujícím a přitěžujícím
okolnostem atd. Zákonodárce tím prý znemožňuje při aplikaci normy
dodržet princip diferenciace a přiměřenosti sankcí.
57. Tuto námitku nepokládá Ústavní soud v dané věci za zcela
přiléhavou. Především je třeba konstatovat, že ani při zákonné úpravě
ani při ukládání sankce propadnutí věci (ať již v trestním, nebo ve
správním právu) nelze uvažovat o diferenciaci této sankce ve smyslu
její rozličné kvantitativní výměry. Sankce propadnutí věci se vždy
vztahuje na všechny věci (nebo jiné majetkové hodnoty), které mají
vztah ke spáchanému deliktu, např. proto, že věc byla užita nebo určena
ke spáchání deliktu, byla získána deliktem nebo jako odměna za něj,
nebo ji pachatel nabyl za věc získanou deliktem. V tomto aspektu
(kvantitativní diferenciace) se sankce propadnutí věci liší od peněžité
sankce, ve vztahu k níž je požadavek diferenciace typicky vznášen a
kterou lze snadno diferencovat co do výše. Naproti tomu jediným reálným
způsobem, jak diferencovat ukládání sankce propadnutí věci, by bylo
připustit alternativní binární volbu - buď sankci uložit, nebo
neuložit. Takový způsob právní úpravy, pokud by nebyl doplněn o
stanovení dalších kritérií pro volbu těchto alternativ, by ovšem
nesplňoval požadavek určitosti právní normy a otvíral by prostor pro
aplikační libovůli.
58. Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu, majetková
sankce, mající povahu veřejnoprávní povinnosti strpět ztrátu
vlastnictví a jeho převod na stát, je sice zásahem do majetkového
substrátu, a tudíž i vlastnického práva povinného subjektu, sama o sobě
však nepředstavuje porušení vlastnického práva, jež je ústavně zaručeno
v článku 11 Listiny nebo článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o
ochraně lidských práv a základních svobod [nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze
dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. Posouzení, zda tato
sankce obstojí jako přípustný zásah, závisí obecně na splnění některých
podmínek. Především musí být takováto sankce, a to i v případě
správního deliktu, stanovena zákonem, což je v dané věci splněno (srov.
nález sp. zn. Pl. ÚS 14/09, bod 29). Předmětná zákonná úprava sice musí
obstát z hlediska testu proporcionality, ten se však v takovémto
případě neaplikuje ve své úplné formě. Důvod tohoto postupu přitom
plyne z povahy sankčního opatření.
59. Ústavní soud při hodnocení otázky přípustnosti zásahu do určitého
základního práva standardně posuzuje, zda předmětné opatření sleduje
legitimní (ústavně aprobovaný) cíl jeho omezení, a pokud ano, zda je
toto opatření k dosažení tohoto cíle vhodné (požadavek vhodnosti), dále
zda tohoto cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl k dotčenému
základnímu právu šetrnější (požadavek potřebnosti), a nakonec zda -
jsou-li uvedené podmínky splněny - zájem na dosažení tohoto cíle v
rámci určitého právního vztahu převáží nad dotčeným základním právem
(proporcionalita v užším smyslu).
60. Aplikace tohoto testu v případě omezení vlastnického práva udělením
majetkové sankce vede v posuzovaném případě k závěru, že takováto
sankce sleduje legitimní cíl zamezení porušování dotčené právní
povinnosti. Zároveň jde o prostředek, který je způsobilý tohoto cíle
dosáhnout. Účelem předmětné právní úpravy je zamezení prodeje
tabákových výrobků a lihovin v místech, která k prodeji těchto výrobků
nejsou určena, neboť jejich prodej na takových místech ztěžuje jednak
kontrolu odvodu spotřební daně, jednak kontrolu hygienické a zdravotní
nezávadnosti zboží. Propadnutí zajištěných tabákových výrobků a lihovin
může být nástrojem, který je způsobilý dosáhnout tohoto zamýšleného a
zároveň legitimního cíle, neboť riziko možného přísného postihu snižuje
"ekonomickou výhodnost" protiprávního jednání a má generálně
preventivní účinek. Jak ukázala v nedávné době tzv. "metanolová aféra",
riziko poškození veřejného zájmu na ochraně života a zdraví
obyvatelstva je v důsledku nelegálního obchodu s vybranými výrobky
velké. Z tohoto důvodu je Ústavní soud toho názoru, že uvedený zásah je
způsobilý naplnit svůj cíl.
61. Zodpovězení otázky potřebnosti sankce jako takové (ve smyslu druhu
této sankce), resp. související otázky intenzity chráněného veřejného
zájmu, již ale soudním výkladem provést nelze. Jde totiž o otázky
politického charakteru, jejichž řešení je ve výlučné kompetenci
zákonodárce, jemuž nakonec obecně náleží legislativní úprava otázek,
zda určité jednání má být trestné, nebo nikoliv, definování skutkových
podstat deliktů (trestných činů, přestupků, jiných správních deliktů) a
stanovení druhu a výše sankcí. Právě zákonodárce tak může v rámci svého
uvážení zohlednit jednotlivá kriminálně-politická hlediska, např.
hledisko generální prevence, intenzitu rizika deliktního jednání a z
toho plynoucí stupeň ohrožení spořádaného lidského soužití nebo proměny
v axiologickém nazírání veřejnosti na význam individuálních a
společenských hodnot a právních statků poškozovaných deliktním chováním
pachatelů (nález sp. zn. Pl. ÚS 14/09, body 29, 34 a 36).
62. Výsledek těchto úvah, jenž zahrnuje i stanovení druhu a výše sankce
za spáchání určitého deliktu, sice může Ústavní soud dál přezkoumávat v
mezích své kompetence, nicméně prostor pro jakýkoliv jeho zásah je
velmi úzký. V zásadě tak může zkoumat, zda předmětná majetková sankce
obstojí z hlediska testu vyloučení extrémní disproporcionality, tedy
zda s touto sankcí spojený zásah do ústavně zaručeného vlastnického
práva nevede k takové zásadní změně majetkových poměrů dotčeného
subjektu, jež by u něj znamenala "zmaření samé podstaty majetku", tj.
"zničení majetkové základny" (nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02), resp. zda
nejde o případ, v němž "hranice veřejnoprávního povinného peněžitého
plnění jednotlivcem vůči státu nabyla škrtícího (rdousícího) působení"
(nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03). K jejímu přezkumu ale může přistoupit i z
hlediska dodržení ústavního principu rovnosti, a to jak akcesorické ve
smyslu článku 3 odst. 1 Listiny, který zakazuje diskriminovat osoby při
výkonu jejich základních práv, tak i neakcesorické, zakotvené v článku
1 Listiny a spočívající ve vyloučení libovůle zákonodárce při
rozlišování práv určitých skupin subjektů [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS
36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), nález sp.
zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.),
nález sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125;
181/2009 Sb.), bod 56]. Jsou-li přitom zachovány takto vymezené meze
uvážení, je konečné slovo ve vztahu k účelnosti majetkové sankce
vyhrazeno zákonodárci.
63. Navrhovatel se domáhá vyslovení neústavnosti sankce propadnutí
věci, protože správní delikt nepovažuje za natolik závažný, aby
odůvodňoval "automatické" uložení této sankce. K takovémuto
abstraktnímu přezkumu ale Ústavní soud zásadně povolán není.
Přiměřenost napadené majetkové sankce ve smyslu uplatněné námitky by
Ústavní soud mohl v rámci abstraktní kontroly přezkoumávat pouze z
hlediska jejího případného likvidačního nebo "rdousícího" účinku.
64. Důvod k tomu, aby Ústavní soud v rámci abstraktní kontroly právní
normy konstatoval protiústavnost majetkové sankce určitého druhu, by
byl dán pouze tehdy, kdyby daný druh sankce měl vždy, tedy za
jakýchkoli skutkových okolností likvidační nebo "rdousící" účinek.
65. Tento likvidační nebo "rdousící" účinek však sankce propadnutí věci
obecně nemá; nemá jej ani u speciální sankce "propadnutí tabákových
výrobků anebo lihovin" obsažené v napadeném ustanovení § 135d odst. 1
zákona o spotřebních daních. Není proto důvod k tomu, aby Ústavní soud
vyslovil výrok o protiústavnosti napadeného ustanovení.
66. Jestliže by uložení sankce "propadnutí tabákových výrobků anebo
lihovin" mělo likvidační nebo "rdousící" charakter ve vztahu ke
konkrétnímu pachateli, je příslušnému správnímu orgánu při rozhodování
o uložení této sankce v každém jednotlivém případě zachována možnost
zohlednit kromě závažnosti deliktu a okolností jeho spáchání i
majetkové poměry odpovědného subjektu a případně tuto sankci neuložit.
67. Povinnost zvažovat při aplikaci dopady sankce ve vztahu k majetkové
podstatě odpovědného subjektu vyplývá přímo z ústavního pořádku,
protože jakékoliv uložení majetkové sankce je vždy zásahem do jeho
vlastnického práva podle článku 11 Listiny, a musí proto v každém
individuálním případě obstát z hlediska výše uvedených ústavních
kritérií pro přezkum sankcí. Musí být brán zřetel i na to, zda uložení
konkrétní sankce fakticky nezasahuje do samotné podstaty a smyslu práva
podnikat podle článku 26 odst. 1 Listiny, resp. zda ve vztahu k tomuto
právu nemá likvidační účinek, jenž není účelem této sankce.
68. Skutečnost, že § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních nezmiňuje
případné dopady sankce ve vztahu k majetkové podstatě odpovědného
subjektu, nelze interpretovat tím způsobem, že k nim správní orgán
nemusí, nebo dokonce nesmí přihlížet. Na tomto závěru nic nemění ani
to, že toto ustanovení nevymezuje explicite meze správního uvážení pro
ukládání sankce propadnutí věci a povinnost přihlédnout k majetkovým
poměrům odpovědného subjektu a neobsahuje ani výslovnou zmínku o
možnosti upustit od uložení této sankce. Samotná absence možnosti
správního uvážení a možnosti upuštění od uložení sankce propadnutí věci
v zákoně o spotřebních daních je především negativním důsledkem
přetrvávající roztříštěnosti a nekoncepčnosti právní úpravy správního
trestání. Tuto absenci nelze vykládat tak, že zákonodárce měl v úmyslu
vyloučit povinnost správních orgánů dbát cestou správního uvážení
ústavně zaručených základních práv občanů; takovýto výklad by nebylo
možné považovat za ústavně konformní.
69. Uložení sankce propadnutí věci by mohlo být protiústavní v
konkrétním případě. Posoudit protiústavnost aplikace této sankce v
konkrétním případě z výše naznačených hledisek je oprávněn samotný
správní orgán, resp. obecný soud. Absence explicitní úpravy takové
možnosti v zákoně není sama o sobě důvodem pro zásah Ústavního soudu
ani pro to, aby Ústavní soud vyslovil protiústavnost této mezery v
právu.
XII.
Závěr
70. Ústavní soud konstatuje, že napadená část ustanovení § 135d odst. 1
zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákona č.
217/2005 Sb., tj. ve znění účinném od 1. července 2005 do 31. prosince
2012, ve slovech "nebo tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných při
kontrole podle § 134" nebyla v rozporu s ústavním pořádkem České
republiky.
71. Ústavní soud proto návrh na vyslovení protiústavnosti napadené
části zákona podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
