ve věci návrhu na vyslovení protiústav. části z. č. 353/2003 Sb.


Published: 2013

Subscribe to a Global-Regulation Premium Membership Today!

Key Benefits:

Subscribe Now for only USD$20 per month, or Get a Day Pass for only USD$4.99.
299/2013 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 37/11 dne 30. července 2013 v

plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Jaroslava

Fenyka, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany

Janů, Dagmar Lastovecké, Jana Musila (soudce zpravodaj), Jiřího

Nykodýma, Vladimíra Sládečka, Milady Tomkové a Michaely Židlické o

návrhu Krajského soudu v Plzni na vyslovení protiústavnosti části

ustanovení § 135d odst. 1 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních,

ve znění zákona č. 217/2005 Sb., účinném od 1. července 2005 do 31.

prosince 2012, ve slovech "nebo tabákových výrobků anebo lihovin

zajištěných při kontrole podle § 134", za účasti 1. Krajského soudu v

Plzni, 2. Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a 3. Senátu

Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České

republiky jako vedlejšího účastníka řízení,



takto:



Návrh se zamítá.



Odůvodnění



I.



Rekapitulace návrhu



1. Ústavní soud obdržel dne 22. prosince 2011 návrh Krajského soudu v

Plzni (dále též jen "navrhovatel") ze dne 19. 12. 2011 na zrušení části

ustanovení § 135d odst. 1 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních,

ve slovech "nebo tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných při

kontrole podle § 134". Z dikce napadeného ustanovení vyplývá, že

navrhovatel napadá ustanovení § 135d odst. 1 zákona č. 353/2003 Sb., o

spotřebních daních, ve znění zákona č. 217/2005 Sb.



2. Podáním ze dne 24. července 2013 změnil navrhovatel petit svého

návrhu v tom smyslu, že namísto zrušení citované části zákonného

ustanovení navrhl, aby Ústavní soud nálezem rozhodl, že tato část

zákonného ustanovení byla v rozporu s ústavním pořádkem. Důvodem pro

změnu petitu je ta skutečnost, že zákonem č. 407/2012 Sb., kterým se

mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších

předpisů, a další související zákony, bylo ustanovení § 135d odst. 1

zákona o spotřebních daních s účinností od 1. ledna 2013 změněno

(nahrazeno zcela jiným textem), takže důvod pro zrušení tohoto

ustanovení Ústavním soudem odpadl. Ve věci souzené před Krajským soudem

v Plzni však bude zapotřebí aplikovat ustanovení § 135d odst. 1 zákona

o spotřebních daních ve znění platném v období od 1. července 2005 do

31. prosince 2012.



3. Původní návrh ze dne 19. 12. 2011 na zrušení napadeného ustanovení

byl podáván podle článku 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen

"Ústava") a podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o

Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o

Ústavním soudu") v souvislosti s rozhodovací činností obecného soudu.

Změněný návrh ze dne 24. července 2013 na vyslovení protiústavnosti

napadeného ustanovení se opírá o přímou aplikaci článku 95 odst. 2

Ústavy.



4. Před Krajským soudem v Plzni probíhalo pod sp. zn. 57 Ca 85/2009

řízení ve správním soudnictví o žalobě, jíž se žalobkyně - obchodní

společnost 4 VIP, s. r. o., IČ 27968693, se sídlem Karlovy Vary,

Mattoniho nábřeží 204 - domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného Celního

ředitelství Plzeň ze dne 20. srpna 2009 č. j. 6889-02/09-1601-21. Po

kasačním rozhodnutí Nejvyššího správního soudu probíhá toto řízení před

Krajským soudem v Plzni pod sp. zn. 57 Af 41/2011.



5. Navrhovatel podává návrh v přesvědčení, že napadené ustanovení

zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších

předpisů, (dále též jen "zákon o spotřebních daních") bylo v rozporu s

článkem 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"),

zaručujícím ochranu vlastnického práva, a s článkem 4 odst. 4 Listiny.



II.



Předchozí průběh správního řízení a řízení ve správním soudnictví



6. Prvoinstančním správním rozhodnutím Celního úřadu Karlovy Vary ze

dne 27. května 2009 č. j. 4592-3/2009-086100-021 bylo vysloveno, že se

obchodní společnost 4 VIP, s. r. o., dopustila správního deliktu tím,

že porušila právní povinnosti stanovené v § 133 odst. 1 zákona o

spotřebních daních způsobem uvedeným v § 135c odst. 2 citovaného zákona

v tehdy platném znění. Tento správní delikt spáchala právnická osoba

tím, že dne 25. března 2009 prodávala celkem 16 949 ks lihovin ve

spotřebitelském balení, 13 300 g tabáku ve spotřebitelském balení a 302

352 ks cigaret, a to v nebytovém prostoru s označením SP02 a ve stánku

- plechovém kontejneru ve velkotržnici SAPA, na adrese Libušská 319,

Praha 4 - Libuš, kteréžto prostory nejsou zkolaudovány k prodeji zboží

nebo poskytování hostinských služeb. Obchodní společnosti byla za toto

jednání uložena pokuta ve výši 200 000 Kč. Dále bylo rozhodnuto, že se

jí na základě § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních (v tehdy

platném znění) ukládá propadnutí 16 949 ks lihovin ve spotřebitelském

balení, 13 300 g tabáku ve spotřebitelském balení a 302 352 ks cigaret

zajištěných Celním úřadem Praha Dl rozhodnutími o předběžném opatření

č. j. 4389-3/2009-176800-032 a č. j. 5004-3/2009-176800-032. Vlastníkem

propadlých věcí se stává Česká republika.



7. O odvolání obchodní společnosti 4 VIP, s. r. o., proti rozhodnutí

Celního úřadu Karlovy Vary rozhodlo Celní ředitelství Plzeň rozhodnutím

ze dne 20. srpna 2009 č. j. 6889-02/09-1601-21 tak, že prvoinstanční

rozhodnutí potvrdilo s tou změnou, že uložená pokuta byla snížena na

částku 100 000 Kč.



8. Proti rozhodnutí Celního ředitelství Plzeň podala obchodní

společnost 4 VIP, s. r. o., žalobu, o níž rozhodl Krajský soud v Plzni

rozsudkem ze dne 22. prosince 2010 č. j. 57 Ca 85/2009-59 tak, že

zrušil rozhodnutí žalovaného Celního ředitelství Plzeň ze dne 20. srpna

2009 č. j. 6889-02/09-1601-21 a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.



9. Proti shora uvedenému rozhodnutí Krajského soudu v Plzni podalo

žalované Celní ředitelství Plzeň kasační stížnost, o níž rozhodl

Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 23. září 2011 č. j. 7 Afs

30/2011-105 tak, že rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 22.

prosince 2010 č. j. 57 Ca 85/2009-59 zrušil a věc vrátil krajskému

soudu k dalšímu řízení.



10. Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 19. 12. 2011 č. j. 57 Af

41/2011-126 řízení o žalobě přerušil podle § 48 odst. 1 písm. a)

soudního řádu správního a věc předložil Ústavnímu soudu s návrhem podle

článku 95 odst. 2 Ústavy.



III.



Argumentace navrhovatele



11. Navrhovatel uvádí, že z § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních

vyplývá, že správní orgán příslušný k projednání správního deliktu je

povinen uložit propadnutí "tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných

při kontrole podle § 134", náleží-li pachateli správního deliktu a

byly-li ke spáchání správního deliktu užity nebo určeny. Kontrolou

podle § 134 je nutné rozumět kontrolu dodržování zákazu prodeje lihovin

a tabákových výrobků podle § 133 zákona o spotřebních daních. Podle §

133 odst. 1 zákona o spotřebních daních, pokud tento zákon nestanoví

jinak, je na stáncích, tržištích (tržnicích) nebo místech, které

nesplňují technické požadavky na územně technické, účelové a

stavebnětechnické řešení staveb a které nejsou zkolaudovány k prodeji

zboží nebo poskytování hostinských služeb, zakázáno prodávat lihoviny a

tabákové výrobky.



12. Doslovným výkladem § 135d odst. 1 ve spojení s § 134 a § 133 odst.

1 zákona o spotřebních daních lze dospět k závěru, že správní orgán

příslušný k projednání správního deliktu je povinen zajistit veškeré

tabákové výrobky nebo lihoviny, které jsou v okamžiku kontroly

prodávány na stáncích, tržištích (tržnicích) nebo místech, které

nesplňují technické požadavky na územně technické, účelové a

stavebnětechnické řešení staveb a které nejsou zkolaudovány k prodeji

zboží nebo poskytování hostinských služeb, a následně uložit sankci

propadnutí všech těchto zajištěných výrobků, a to bez ohledu na to, zda

u nich byla či nebyla splněna povinnost odvést spotřební daň. Zákon o

spotřebních daních totiž v § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních

nehovoří o "neznačených" tabákových výrobcích a lihovinách, ale obecně

o tabákových výrobcích a lihovinách. Z tohoto výkladu vycházel žalovaný

(a posléze i Nejvyšší správní soud). S takovou interpretací § 135d

odst. 1 ve spojení s § 134 a § 133 odst. 1 zákona o spotřebních daních

však navrhovatel nesouhlasí.



13. Krajský soud v Plzni se prý nejprve pokusil v souladu s ustálenou

judikaturou Ústavního soudu [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 44/03 ze dne 5.

4. 2005 (N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.), dostupný stejně jako všechna

další rozhodnutí Ústavního soudu zde citovaná též na

http://nalus.usoud.cz] o jiný, ústavně konformní výklad předmětné části

§ 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních a dospěl k závěru, že

předmětné ustanovení je možné vyložit v souladu s ústavními zákony, a

není tudíž důvod pro jeho zrušení.



14. Své závěry, k nimž takto dospěl, prý Krajský soud v Plzni podrobně

rozvedl ve svém v pořadí prvém rozsudku ze dne 22. prosince 2010 č. j.

57 Ca 85/2009-59, ve kterém mimo jiné uvedl, že při výkladu § 135d

odst. 1 zákona o spotřebních daních "nelze odhlédnout ani od ust. § 134

zákona o spotřebních daních. Podle druhého odstavce tohoto ustanovení,

pokud jsou při provádění kontroly dodržování zákazu prodeje lihovin a

tabákových výrobků podle ust. § 133 zjištěny lihoviny a tabákové

výrobky, vydá kontrolní orgán rozhodnutí o předběžném opatření, ve

kterém stanoví zajištění těchto výrobků. Znění citovaných ustanovení by

mohlo navozovat představu o jakési automatičnosti rozhodnutí o

propadnutí zboží zajištěného při kontrole podle § 134 zákona o

spotřebních daních", tj. představu, že jestliže správní orgán při

kontrole zjistí lihoviny a tabákové výrobky, tyto musí zajistit a

následně musí rozhodnout o jejich propadnutí. Taková interpretace je

však dle názoru Krajského soudu v Plzni mylná.



15. Krajský soud v Plzni tedy ve svém rozsudku ze dne 22. prosince 2010

vyslovil názor, že "právní závěr o tom, že lze zajistit i tabákové

výrobky a lihoviny, u kterých byla splněna daňová povinnost, je ...

nesprávný. Ustanovení § 135d odst. 1 a ust. § 134 odst. 2 zákona o

spotřebních daních totiž nelze vykládat odtrženě od zbylých ustanovení

téhož zákona, zejména části prvé, označené ,obecná ustanovení'. V

obecných ustanoveních zákona o spotřebních daních se nachází také ust.

§ 42 označené ,zajištění, propadnutí a zabrání vybraných výrobků a

dopravních prostředků'". Toto ustanovení § 42 zákona o spotřebních

daních prý stanoví obecný rámec určující okruh zboží, které podléhá

zajištění. Hovoří-li tudíž zákon o spotřebních daních v některých svých

ustanoveních o "zajištění", jak je tomu i v případě § 134 odst. 2,

nelze zajistit jiné výrobky než výrobky uvedené v § 42 odst. 1 a 2

zákona o spotřebních daních. Správní orgány netvrdily, že by v případě

zboží, o jehož propadnutí rozhodly, šlo o zboží vymezené v § 42 odst. 1

či 2 zákona o spotřebních daních. Dokonce nerozporovaly tvrzení žalobce

o tom, že jde o zboží, u něhož byla splněna daňová povinnost. Za této

situace nelze dospět k jinému závěru, než že správní orgány nebyly

oprávněny toto zboží vůbec zajistit, natož následně rozhodnout o jeho

propadnutí.



16. Ačkoli je krajský soud přesvědčen o tom, že institut zajištění

uvedený v § 42 odst. 1 a 2 zákona o spotřebních daních je díky své

specialitě pro celní orgány závazný i v případě, kdy postupovaly podle

zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších

předpisů, (dále též jen "zákon o správě daní a poplatků"), považuje

navíc za nutné upozornit na to, že k zajištění výrobků nebyly správní

orgány oprávněny ani podle zákona o správě daní a poplatků. Krajský

soud uvedl, že tak činí vzhledem k tomu, že žalovaný v odůvodnění

napadeného rozhodnutí uvedl, že "je nutné zdůraznit, že v projednávaném

případě, kdy byla kontrola prováděna v rámci správy daní, uplatnil se

při zajišťování věcí postup pro zajištění věci při správě daní, tzn.,

že procesněprávním předpisem byl zákon o správě daní a poplatků." V

zákoně o správě daní a poplatků je institut zajištění upraven v § 15

odst. 7. Podle tohoto ustanovení pracovník správce daně může zajistit

též věci, u nichž jejich nezajištění by mohlo mít za následek nemožnost

dodatečného průkazu skutečností potřebných v daňovém řízení. Krajský

soud se domnívá, že šlo-li v daném případě o zboží, u něhož nebyla

pochybnost o splnění daňových povinností, nebylo možné takové zboží

zajistit. Ze stejného důvodu byl prý nepoužitelný taktéž institut

zajištění úhrady na nesplatnou nebo dosud nestanovenou daň (§ 71 zákona

č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších

předpisů).



17. Krajský soud z pohledu shora uvedených závěrů původně věc

nepředložil Ústavnímu soudu ke zrušení části § 135d odst. 1 zákona o

spotřebních daních, nýbrž sám toto ustanovení interpretoval způsobem,

který pokládal za ústavně konformní. Na základě této interpretace

napadené rozhodnutí Celního ředitelství Plzeň zrušil a věc vrátil

žalovanému k dalšímu řízení. Avšak poté, co Nejvyšší správní soud se s

touto interpretací neztotožnil a rozsudkem ze dne 23. září 2011 č. j. 7

Afs 30/2011-105 rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil

k dalšímu řízení, je Krajský soud v Plzni nyní vázán názorem Nejvyššího

správního soudu o tom, že zákon o spotřebních daních dává příslušným

orgánům pravomoc zajistit a současně nechat propadnout všechny lihoviny

či tabákové výrobky, které byly prodávány v nezpůsobilém prostoru, a to

bez ohledu na to, zda za ně byla či nebyla zaplacena spotřební daň.



18. Krajský soud v Plzni je přesvědčen o tom, že část § 135d odst. 1

zákona o spotřebních daních uvozená slovy "nebo tabákových výrobků

anebo lihovin zajištěných při kontrole podle § 134" je v rozporu s

článkem 11 (právo vlastnit majetek) ve spojení s článkem 4 odst. 4

Listiny. Za této situace prý Krajskému soudu v Plzni nezbylo než

předložit věc Ústavnímu soudu ke zrušení předmětné části § 135d odst. 1

zákona o spotřebních daních.



19. Krajský soud v Plzni má za to, že automatičnost uložení sankce

propadnutí věci stanovená v namítané části § 135d odst. 1 zákona o

spotřebních daních je v rozporu s ústavním pořádkem. Není respektován

princip diferenciace a přiměřenosti sankcí nastíněný nálezem Ústavního

soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 36/32 SbNU 345;

299/2004 Sb.), v němž Ústavní soud uvedl, že "pokuta jakožto trest musí

být diferencovaná, aby efektivně působila jako trest i jako odstrašení

(individuální a generální prevence)", a pojmenovaný v nálezu Ústavního

soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 ze dne 25. 10. 2011 (N 183/63 SbNU 117;

22/2012 Sb.).



20. Dospěl-li Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 k závěru, že v

případě sankce pokuty je požadavek diferenciace sankcí respektován tím,

že je stanoveno rozpětí pokuty, a v případě sankce zákazu činnosti je

stanovena rozpětím doba trestu, potom v případě sankce propadnutí věci

podle § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních nic takového neplatí.

Bez zkoumání dalších podmínek je vždy uloženo propadnutí všech lihovin

a tabákových výrobků nacházejících se v místě prodeje.



21. Správní orgán je podle navrhovatele v tomto případě zbaven možnosti

přihlédnout k povaze a závažnosti spáchaného správního deliktu, k

osobním, rodinným, majetkovým a jiným poměrům pachatele, k jeho

dosavadnímu způsobu života a k možnosti jeho nápravy, k chování

pachatele po činu, k účinkům a důsledkům, které lze očekávat od trestu

pro budoucí život pachatele, k polehčujícím a přitěžujícím okolnostem

atd., jak je typické pro trestní právo (§ 39 zákona č. 40/2009 Sb.,

trestní zákoník, ve znění zákona č. 193/2012 Sb.). Správní orgán nemůže

přihlédnout k závažnosti správního deliktu, ke způsobu jeho spáchání a

jeho následkům, k okolnostem, za nichž byl spáchán atd., jak je typické

pro přestupkové právo [§ 12 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve

znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o přestupcích")].



22. Za této situace lze podle navrhovatele jen stěží hovořit o tom, že

by vůbec mohl být naplněn princip diferenciace sankcí. Při automatickém

ukládání propadnutí věci k žádné diferenciaci sankce nedochází. Výše

trestu je vždy rovna množství lihovin a tabákových výrobků

nacházejících se v místě prodeje bez ohledu například na nebezpečnost

činu pro společnost. Snadno může dojít k tomu, že v případě méně

závažného činu bude pachatel postižen nepoměrně více než v případě

velice nebezpečného činu.



23. Krajský soud dovodil, že účelem § 135d odst. 1 zákona o spotřebních

daních je zájem státu na tom, aby stavby byly užívány pouze k tomu

účelu, ke kterému jsou stavebnětechnickým charakterem určeny a u nichž

bylo stavebnětechnické určení k požadovanému účelu stavebním úřadem

ověřeno. Zákaz prodeje tabákových výrobků a lihovin na místě, které

nebylo zkolaudováno k prodeji zboží nebo poskytování hostinských

služeb, je ustanovením speciálním ve vztahu k obecné povinnosti

stanovené v současnosti v § 119 zákona č. 183/2006 Sb., o územním

plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č.

350/2012 Sb.



24. Krajský soud uvádí, že § 119 stavebního zákona je výrazem zásady,

že stavbu lze užívat pouze k tomu účelu, ke kterému je svým

stavebnětechnickým charakterem určena, a u níž bylo stavebnětechnické

určení k požadovanému účelu stavebním úřadem ověřeno. Smysl této zásady

zcela jistě tkví ve snaze předcházet vzniku škod, ke kterým by mohlo

docházet nesprávným užíváním staveb. Nelze odhlédnout od toho, že tato

zásada nabývá na významu zejména v případě, kdy je stavba užívána

větším počtem osob, ačkoli k takovému hromadnému užívání určena nebyla,

neboť případnou škodu na životech a zdraví osob je nutné považovat za

škodu nejzávažnější.



25. Provádí-li správce daně správu spotřebních daní, je podle

navrhovatele logické, že například při místním šetření či daňové

kontrole může správce daně učinit jak zjištění týkající se plnění

daňové povinnosti, tak zjištění týkající se plnění či porušování zákazů

prodeje uvedených v § 133 zákona o spotřebních daních. Lze tudíž

pochopit, že zákonodárce z důvodu efektivity státní správy svěřil

správcům spotřebních daní působnost v rozsahu § 132 až 134 ve spojení s

§ 135c a 135d zákona o spotřebních daních. Úprava těchto dvou

působností v jednom zákoně je pak logickým vyústěním tohoto záměru.



26. Nelogickou a nepřiměřenou se však ve vztahu k zákonem chráněnému

zájmu jeví krajskému soudu povinnost správního orgánu zajistit veškeré

věci nacházející se v prostoru, který není svým stavebnětechnickým

charakterem určen k aktivitám s těmito věcmi či k přítomnosti věcí v

něm. Stavební zákon při obdobném správním deliktu trest propadnutí věci

nestanoví. Škoda na životech a zdraví osob přitom může vzniknout vlivem

nezpůsobilé stavby, nikoli vlivem zboží prodávaného v této stavbě.



27. Krajský soud v Plzni ve vztahu k principu diferenciace sankcí

uvádí, že není vyloučeno, že pachatel prodávající tabákové výrobky a

lihoviny v prostoru, který sice formálně není stavebnětechnicky

schválen k prodeji zboží, avšak při splnění potřebných formalit by k

tomuto účelu mohl být bez jakýchkoli stavebních úprav rekolaudován,

bude potrestán mnohonásobně více než pachatel prodávající zmíněné zboží

v prostoru bezprostředně ohrožujícím život a zdraví kupujících.



28. Uvedl-li Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 (viz výše), že

"Stanovení několika druhů sankcí, ať již alternativně nebo kumulativně,

je zcela pravidelným způsobem právní úpravy sankcionování jak v oboru

trestního, tak správního práva", je podle krajského soudu nutné

konstatovat, že tento závěr neplatí pro trest propadnutí věci. Trest

propadnutí věci je kumulativně podle § 70 odst. 3 trestního zákoníku

stanoven pouze v případě, drží-li pachatel v rozporu s jiným právním

předpisem věc nebo jinou majetkovou hodnotu uvedenou v odstavcích 1 a

2, ve vztahu k níž je možno uložit propadnutí věci nebo jiné majetkové

hodnoty. Zákon o přestupcích kumulativní stanovení trestu propadnutí

věci u žádné ze skutkových podstat přestupků neobsahuje. Bylo by snad

možné akceptovat propadnutí tabákových výrobků a lihovin, u kterých

nebyla splněna daňová povinnost odvést spotřební daň, nikoli však již

tabákových výrobků a lihovin, u kterých daňová povinnost splněna byla.

Tyto věci totiž drženy v rozporu se zákonem nejsou. Má-li dojít k

propadnutí těchto věcí, je trest propadnutí věci podle názoru

navrhovatele zjevně nepřiměřený.



IV.



Vyjádření účastníků



29. V souladu s § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

ve znění zákona č. 18/2000 Sb., je účastníkem řízení též ten, kdo zákon

nebo jiný právní předpis, jehož zrušení je navrhováno, vydal. Ústavní

soud si podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve

znění zákona č. 18/2000 Sb., k podanému návrhu vyžádal vyjádření

Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu

České republiky jako účastníků řízení.



30. Předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky

Miroslava Němcová ve svém vyjádření, Ústavnímu soudu doručeném dne 7.

března 2013, a předseda Senátu Parlamentu České republiky Milan Štěch

ve svém vyjádření, Ústavnímu soudu doručeném dne 14. února 2013,

uvedli, že napadené ustanovení § 135d bylo do zákona č. 353/2003 Sb., o

spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, inkorporováno zákonem

č. 217/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních

daních, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 265/1991 Sb., o

působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších

předpisů, a některé další zákony, a posléze bylo třikrát novelizováno,

a to zákonem č. 575/2006 Sb., zákonem č. 95/2011 Sb. a zákonem č.

407/2012 Sb. Oba podrobně popsali průběh legislativního procesu a

uvedli, že z přijatých pozměňovacích návrhů se žádný netýkal § 135d.

Schválený návrh byl uveřejněn ve Sbírce zákonů jako zákon č. 217/2005

Sb., ze dne 3. května 2005, kterým se měnil zákon č. 353/2003 Sb., o

spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 265/1991

Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění

pozdějších předpisů, a některé další zákony; účinnosti nabyl dne 1.

července 2005.



31. Oba účastníci konstatují, že napadený zákonný text byl projednán a

schválen ústavně předepsaným způsobem a podle standardních pravidel

legislativního procesu. Posouzení ústavnosti návrhem napadeného

ustanovení ponechávají na úvaze Ústavního soudu.



V.



Vyjádření vedlejšího účastníka



32. Přípisem ze dne 7. března 2013 č. j. 2442/2013-KMV vrchní ředitel

Sekce kabinetu ministra a předsedy Legislativní rady vlády Ústavnímu

soudu sdělil, že předseda vlády České republiky v souladu s ustanovením

článku 77 odst. 1 Ústavy rozhodl, že vláda využije svého práva

vyplývajícího z § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu k přistoupení do

řízení ve věci předmětného návrhu, a zároveň svým dopisem ze dne 6.

března 2013 pověřil ministra financí, aby vypracoval a v zákonem

stanovené lhůtě podal jménem vlády České republiky vyjádření k

předmětnému návrhu.



33. Ministr financí ve svém vyjádření, Ústavnímu soudu doručeném dne

20. března 2013, uvedl, že v návrhu Krajského soudu se několikrát

chybně interpretují ustanovení tohoto zákona. Krajský soud tvrdí, že

ustanovení § 135d odst. 1 a § 134 odst. 2 zákona o spotřebních daních

nemohou být použita sama o sobě, resp. z jejich titulu není možné bez

dalšího zajistit a následně uložit propadnutí tabákových výrobků anebo

lihovin, u kterých je doloženo, že byly zdaněny. Krajský soud vychází

ze vztahu § 42 odst. 1 a 2 jako ustanovení obecné povahy a § 135d,

resp. § 134 odst. 2 jako ustanovení speciálních. Dále Krajský soud v

Plzni vyvozuje, že § 42 zákona o spotřebních daních je jediné

ustanovení v tomto zákoně, které vymezuje to zboží, jež je možné celním

úřadem nebo celním ředitelstvím zajistit a následně i uložit

propadnutí. V případě žalobkyně šlo o zboží zdaněné, tudíž dle

krajského soudu orgány, které tabákové výrobky a lihoviny na místě

zajistily, neměly pravomoc takto konat.



34. S tímto závěrem krajského soudu se podle ministra financí nelze

ztotožnit. Je možné souhlasit s tím, že ustanovení § 42 odst. 1 a 2

zákona o spotřebních daních vymezují určité podmínky, za nichž lze

vybrané výrobky nebo dopravní prostředek zajistit. Tento výčet však

netvoří obecný rámec, není komplexní úpravou pro zajištění a propadnutí

věci v zákoně o spotřebních daních, a tudíž nepodává seznam všech

skutkových podstat, při jejichž naplnění lze výrobky podle zákona o

spotřebních daních zajistit. Explicite jsou další skutkové podstaty

vyjádřeny právě v § 134 odst. 2 ve spojení s § 134 odst. 1 a § 133

odst. 1 zákona o spotřebních daních. Lihoviny a tabákové výrobky mohou

být zajištěny dle § 134 odst. 2 zákona o spotřebních daních proto, že

při provádění kontroly dle § 134 odst. 1 zákona o spotřebních daních

zaměřené na dodržování zákazu prodeje lihovin a tabákových výrobků

(srov. § 133 odst. 1 zákona o spotřebních daních) jsou lihoviny a

tabákové výrobky prodávány na místech, kde je to zákonem zakázáno.



35. Ministr financí dále uvedl, že účely obou uvedených ustanovení

nejsou stejné. Ustanovení § 42 odst. 2 zákona o spotřebních daních

směřuje na situaci zajištění vybraných výrobků pro případ, že tyto

výrobky nejsou zdaněné, resp. jsou považovány za nezdaněné. Naopak §

134 odst. 2 zákona o spotřebních daních se zaměřuje na situace, kdy

jsou tabákové výrobky anebo lihoviny prodávány na stáncích, tržištích

(tržnicích) nebo místech, která nesplňují technické požadavky na územně

technické, účelové a stavebnětechnické řešení staveb a která nejsou

zkolaudována k prodeji zboží nebo poskytování hostinských služeb, a kde

je tedy zakázán jejich prodej (srov. § 133 odst. 1 zákona o spotřebních

daních). V § 134 odst. 2 i v § 133 odst. 1 se hovoří o tabákových

výrobcích anebo lihovinách bez ohledu na to, zda u nich byla uhrazena

spotřební daň, či nikoliv. Účelem této úpravy totiž není primárně

posuzovat splnění daňových povinností daňového subjektu, ale sledovat a

zajišťovat výrobky, které svou povahou mohou být lidskému zdraví

škodlivé, na místech, která k prodeji těchto výrobků nejsou určena.



36. Ministr financí uvedl, že se nelze ztotožnit se závěry krajského

soudu o účelu napadených ustanovení zákona o spotřebních daních.

Legitimita sankcí je přímo odvozována od veřejného zájmu, který má dané

ustanovení chránit. Tento veřejný zájem ospravedlňuje míru zásahu

sankcí do individuální sféry jednotlivců. Pro určení, zda jde o sankci

ústavně konformní, je tedy třeba zodpovědět primárně otázku, zda daná

sankce je ospravedlnitelná vzhledem k veřejnému zájmu, který chrání.

Veřejnými zájmy, které chrání daná ustanovení zákona o spotřebních

daních, jsou jednak veřejný zájem na řádném výběru spotřební daně, ale

současně též na ochraně zdraví a života obyvatelstva. Tato ochrana

života a zdraví obyvatelstva je ovšem ochranou před poškozením v

důsledku konzumace zdravotně závadných a/nebo nelegálně vyrobených

výrobků, a nikoliv snad v důsledku "užívání staveb k jinému účelu, než

ke kterému jsou stavebně technickým charakterem určeny", jak se

nesprávně konstatuje v návrhu krajského soudu.



37. Je tedy podle ministra financí zřejmé, že dané ustanovení zákona o

spotřebních daních zakazuje a sankcionuje prodej lihovin a tabákových

výrobků na tržištích a stáncích též z důvodu obtížné kontrolovatelnosti

takových výrobků orgány příslušnými k prověřování dodržování zákazu

prodeje lihovin a tabákových výrobků. Důsledkem nedostatečně prováděné

kontroly je pak zvýšené riziko prodeje výrobků nezdaněných, zdravotně

závadných a/nebo nelegálně vyrobených. Jak ukázala v nedávné době tzv.

"metanolová aféra", riziko poškození veřejného zájmu na ochraně života

a zdraví obyvatelstva je v důsledku nelegálního obchodu s vybranými

výrobky velice silné. Zákaz prodeje vybraných výrobků v prostorách,

které k tomu nebyly stavebnětechnickým charakterem určeny a u nichž

nebylo stavebnětechnické určení k požadovanému účelu stavebním úřadem

ověřeno, platí zcela záměrně obecně na výrobky zdaněné i nezdaněné.

Sankciován je jejich prodej v nevyhovujících podmínkách, a nikoliv

neuhrazení spotřební daně. V případě zjištění nezdaněných lihovin nebo

tabákových výrobků bude postupováno v souladu s předpisy upravujícími

správu spotřební daně, a to nezávisle na řešení otázky prodeje daných

výrobků na místě, kde je zakázán jejich prodej. Transparentní prodej

vybraných výrobků na místech k tomu určených a vhodných je podmínkou

efektivního prověřování plnění daňových povinností a současně

prověřování plnění povinnosti k ochraně zdraví a života obyvatelstva.

Vztah napadaných ustanovení zákona o spotřebních daních a ustanovení

upravujících delikty podle stavebního zákona tedy nelze označit za

vztah speciality.



38. Ministr financí nesouhlasí s tvrzením uvedeným v návrhu krajského

soudu, že pravidlo možnosti kumulativního uložení sankce neplatí pro

propadnutí věci, protože zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění

pozdějších předpisů, tuto možnost kumulace u žádné skutkové podstaty

neobsahuje. S tím nelze souhlasit, neboť v obecných ustanoveních zákon

o přestupcích (srov. § 18) tuto možnost upravuje. To, že není obsažena

u konkrétní skutkové podstaty, pak v žádném případě nevylučuje

subsidiární použití tohoto pravidla pro přestupky upravené jinými

zákony, neboť je subsidiární použití zákona o přestupcích zákonodárcem

v takových případech předpokládáno. Navíc platí, že každý zákon může

stanovit povinnosti nad rámec jiného zákona. Neznamená to tedy, že

pokud by některý zákon kumulativní uložení sankce propadnutí věci s

jinou sankcí (zejména pak pokutou) neumožňoval, nebylo by možné, aby si

jiný zákon (například zákon o spotřebních daních) pro svoje potřeby

takovouto možnost nemohl stanovit, pokud zákonodárce bude respektovat

nepřekročitelné kautely ústavního práva. Ke konkrétnímu stanovení

sankčního mechanismu je racionální zákonodárce veden relevantními

důvody (ochrana veřejného zájmu, limity právních předpisů Evropské

unie, historický vývoj dané úpravy či požadavky praxe). Není tedy možné

bez dalšího říct, že by šlo o jeho libovolné uvážení.



39. Ministr financí nesouhlasí s názorem krajského soudu, že musí být

jakákoliv sankce diferencována, což je navrhovatelem mylně dovozováno z

nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 36/32

SbNU 345; 299/2004 Sb.), v němž se uvádí, že pokuta jako sankce má být

diferencována. Z povahy věci není účelné, a ani možné, aby jakákoliv

sankce byla vždy vázána požadavkem diferenciace, zejména to není možné

u sankce propadnutí věcí (v daném případě propadnutí vybraného okruhu

věcí).



40. Důvodem propadnutí lihovin nebo tabákových výrobků zjištěných na

místě, kde je zákaz jejich prodeje, není a priori snaha potrestat

delikventa (trestem zde je uložení pokuty), ale zamezit pokračování v

porušování zákazu prodeje, což sleduje výše zmíněný veřejný zájem na

ochraně života a zdraví obyvatelstva. Toho je dosahováno tím, že osoba,

která porušila zákaz prodeje, je zbavena vlastnictví těch vybraných

výrobků, které se nacházejí na místě, kde došlo k porušení zákazu

prodeje, neboť zde existuje reálné riziko pokračování v tomto zakázaném

prodeji. Tomuto pokračování je nutno s ohledem na uvedený veřejný zájem

zabránit, a to bez ohledu na množství vybraných výrobků, kterých se

propadnutí týká, a bez ohledu na majetkové poměry pachatele správního

deliktu. Ministr financí dodává, že sankce propadnutí určitého druhu

věcí, kterou je možno uložit spolu s finanční pokutou, je relativně

běžnou sankcí za správní delikt. Lze ji najít např. v zákoně č.

146/2010 Sb., o označování a sledovatelnosti výbušnin pro civilní

použití, ve znění zákona č. 18/2012 Sb., (pozn. red.: zákon č. 146/2010

Sb. byl s účinností od 5. dubna 2013 zrušen a nahrazen zákonem č.

83/2013 Sb., o označování a sledovatelnosti výbušnin pro civilní

použití), v zákoně č. 228/2005 Sb., o kontrole obchodu s výrobky,

jejichž držení se v České republice omezuje z bezpečnostních důvodů, a

o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.



41. Závěrem svého vyjádření ministr financí vyjadřuje nesouhlas s

návrhem krajského soudu na zrušení napadeného zákonného ustanovení a

navrhuje zamítnutí návrhu.



VI.



Vyjádření veřejného ochránce práv



42. Veřejný ochránce práv k výzvě Ústavního soudu sdělil, že svého

práva na vstup do řízení podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu

nevyužívá.



VII.



Upuštění od ústního jednání



43. Dle § 44 zákona o Ústavním soudu, nebyl-li návrh mimo ústní jednání

bez přítomnosti účastníků usnesením odmítnut, nařídí Ústavní soud ústní

jednání, lze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Ústní

jednání nařídí vždy, stanoví-li tak tento zákon nebo provádí-li Ústavní

soud dokazování. V souzené věci měl Ústavní soud za to, že od jednání

nelze očekávat další objasnění věci, proto bylo od ústního jednání

upuštěno.



VIII.



Aktivní legitimace navrhovatele a posouzení příslušnosti Ústavního

soudu k projednání podaného návrhu



44. Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda je navrhovatel -

Krajský soud v Plzni - oprávněn návrh na vyslovení protiústavnosti

napadeného právního předpisu, resp. jeho jednotlivých ustanovení podat,

a dospěl k závěru kladnému. Takový návrh je oprávněn podat obecný soud

v souvislosti se svou rozhodovací činností podle článku 95 odst. 2

Ústavy, což v tomto případě bylo splněno. V judikatuře Ústavního soudu

bylo opakovaně dovozeno, že návrh na vyslovení protiústavnosti zákona

je obecný soud oprávněn předložit Ústavnímu soudu i v případech, v

nichž zákon již pozbyl platnosti, avšak v souzené věci má být aplikován

[viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29;

78/2001 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279;

84/2007 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU

263; 291/2008 Sb.)].



45. Ústavní soud je povolán k tomu, aby takový návrh přijal a

projednal. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 byl vysloven tento

právní názor: "Pokud by Ústavní soud odmítl ústavnost napadeného

ustanovení posoudit, došlo by paradoxně k zablokování rozhodovací

činnosti soudů přímo a právě opomenutím Ústavního soudu samého plnit

svou základní povinnost dle čl. 95 odst. 2 Ústavy." Na tomto závěru

setrvává Ústavní soud i v nynější věci.



IX.



Ústavní konformita legislativního procesu



46. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve

znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud, kromě posouzení souladu

napadeného zákona s ústavními zákony, zjišťuje, zda zákon byl přijat a

vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným

způsobem.



47. V projednávané věci navrhovatel nenamítal vadu legislativního

procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce.

Ústavní soud po ověření správnosti údajů plynoucích z vyjádření

Poslanecké sněmovny a Senátu dospěl k závěru, že napadené ustanovení

bylo přijato a vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně

předepsaným způsobem.



X.



Zákonný text, jehož ústavnost má být posouzena



48. Napadené ustanovení § 135d zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních

daních, ve znění zákona č. 217/2005 Sb., označené nadpisem "Propadnutí

a zabrání zajištěných tabákových výrobků nebo lihovin", v období od 1.

července 2005 do 31. prosince 2012 znělo:



"(1) Správní orgán příslušný k projednání správního deliktu uloží

propadnutí neznačených tabákových výrobků zajištěných při kontrole

podle § 115 nebo tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných při

kontrole podle § 134, jestliže



a) náleží pachateli správního deliktu a



b) byly ke spáchání správního deliktu užity nebo určeny."



K vyslovení protiústavnosti je navržena část textu zdůrazněná v

předchozím bodu tučným písmem.



49. Pro posouzení věci jsou relevantní též některá další ustanovení

zákona o spotřebních daních platná v období od 1. července 2005 do 31.

prosince 2012:



Ustanovení § 115 odst. 3 znělo:



"Pokud jsou při provádění kontroly podle odstavce 2 zjištěny neznačené

tabákové výrobky, vydá kontrolní orgán rozhodnutí o předběžném

opatření, ve kterém stanoví zajištění těchto výrobků ..."



Ustanovení § 133 odst. 1 znělo:



"Pokud tento zákon nestanoví jinak, je na stáncích, tržištích

(tržnicích) nebo místech, které nesplňují technické požadavky na územně

technické, účelové a stavebně technické řešení staveb a které nejsou

zkolaudovány k prodeji zboží nebo poskytování hostinských služeb,

zakázáno prodávat lihoviny a tabákové výrobky."



Ustanovení § 134 odst. 2 znělo:



"Pokud jsou při provádění kontroly podle odstavce 2 zjištěny lihoviny a

tabákové výrobky, vydá kontrolní orgán rozhodnutí o předběžném

opatření, ve kterém stanoví zajištění těchto výrobků ..."



50. Jak již bylo výše uvedeno, v době po podání návrhu Krajského soudu

v Plzni došlo k novelizaci napadeného zákonného textu. Dne 1. ledna

2013 nabyl účinnosti zákon č. 407/2012 Sb., kterým se mění zákon č.

353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, a

další související zákony. Tento zákon obsahuje zcela jiné znění § 135d

zákona o spotřebních daních a týká se jiného druhu přestupku

("Přestupek proti zákazu nákupu za cenu nižší než cenu pro konečného

spotřebitele").



51. Obsahově obdobné ustanovení, korespondující s dřívějším ustanovením

§ 135d (platným od 1. července 2005 do 31. prosince 2012), je nyní

obsaženo v § 135zzc ("Propadnutí lihovin a tabákových výrobků").

Ústavnost tohoto nového ustanovení nebyla v nynějším řízení před

Ústavním soudem posuzována (žádný takový návrh nebyl předložen). Lze

však obiter dictum vyslovit předpoklad, že vzhledem k obsahové shodě

nového ustanovení s nyní posuzovaným napadeným ustanovením by závěry

ohledně ústavnosti byly totožné.



XI.



Hodnocení Ústavního soudu



52. Dle článku 95 odst. 2 Ústavy "dojde-li soud k závěru, že zákon,

jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem,

předloží věc Ústavnímu soudu". V posuzované věci Ústavní soud žádný

rozpor napadeného ustanovení s ústavním pořádkem neshledal.



53. Především Ústavní soud znovu poukazuje na svůj ustálený názor, že

právní úprava sankcionování trestných činů a přestupků je ve výlučné

kompetenci zákonodárce a je obsažena v "obyčejných" ("podústavních")

zákonech. Ústavní soud, respektující ústavní princip dělby moci, není

povolán k tomu, aby posuzoval vhodnost (účelnost) jednotlivých druhů

sankcí, zákonem stanovené sazby sankcí (jejich výši), možnost

alternativního či kumulativního ukládání sankcí apod. Do zákonné úpravy

těchto otázek by Ústavní soud mohl zasáhnout pouze v případě, že by

zákonodárce překročil ústavněprávní limity. Tento názor vyslovil

Ústavní soud již ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 a ani v

nynější věci neshledává důvod jej měnit.



54. V uvedeném nálezu Ústavní soud dále vyslovil, že princip

diferenciace sankcí a jejich přiměřenosti není porušen tím, že zákon

přikazuje kumulativní ukládání více druhů sankcí; na tomto způsobu

právní regulace nelze shledat nic protiústavního. Stanovení několika

druhů sankcí, ať již alternativně, nebo kumulativně, je zcela

pravidelným způsobem právní úpravy sankcionování jak v oboru trestního,

tak správního práva. Zákonodárce jím zpravidla vhodně kombinuje

represivní a preventivní účel sankcí, který spočívá mj. v tom, že kromě

citelného postihu nedisciplinovaných pachatelů je pachatelům

znemožňováno pokračování či opakování deliktů. S ohledem na uvedené lze

konstatovat, že ani v souzené věci zákonodárce stanovením více druhů

sankcí neporušil ústavní principy.



55. Ústavní soud ovšem připouští, že právní úprava sankcí by se

výjimečně mohla ocitnout v rozporu s ústavními předpisy, a to tehdy,

pokud by nerespektovala princip diferenciace a přiměřenosti sankcí,

nebo pokud by extrémně nepřiměřeně zasahovala do jiných ústavně

chráněných hodnot. V případě majetkových sankcí by takový protiústavní

zásah do majetkových práv delikventa mohl zejména nastat, jestliže

sankce by měla pro majetek delikventa likvidační nebo "rdousící" účinek

[srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177;

405/2002 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 12/03 ze dne 10. 3. 2004 (N 37/32

SbNU 367; 300/2004 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 14/09 ze dne 25. 10. 2011

(N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27.

11. 2012 (437/2012 Sb.)].



56. Základní námitkou navrhovatele, která má odůvodňovat protiústavnost

napadeného ustanovení, je údajné porušení principu diferenciace a

přiměřenosti sankcí. Tím, že zákonodárce přikazuje "automaticky"

vyslovit sankci propadnutí lihovin a tabákových výrobků zjištěných a

zajištěných na místě, kde je jejich prodej zakázán (v daném případě ve

stáncích, tržištích a tržnicích nebo místech, které nesplňují technické

požadavky na územně technické, účelové a stavebnětechnické řešení

staveb a které nejsou zkolaudovány k prodeji zboží), nemůže prý správní

orgán ukládající sankci přihlédnout k povaze a závažnosti spáchaného

správního deliktu, k osobním, rodinným, majetkovým a jiným poměrům

pachatele, k jeho dosavadnímu způsobu života a k možnosti jeho nápravy,

k chování pachatele po činu, k účinkům a důsledkům, které lze očekávat

od trestu pro budoucí život pachatele, k polehčujícím a přitěžujícím

okolnostem atd. Zákonodárce tím prý znemožňuje při aplikaci normy

dodržet princip diferenciace a přiměřenosti sankcí.



57. Tuto námitku nepokládá Ústavní soud v dané věci za zcela

přiléhavou. Především je třeba konstatovat, že ani při zákonné úpravě

ani při ukládání sankce propadnutí věci (ať již v trestním, nebo ve

správním právu) nelze uvažovat o diferenciaci této sankce ve smyslu

její rozličné kvantitativní výměry. Sankce propadnutí věci se vždy

vztahuje na všechny věci (nebo jiné majetkové hodnoty), které mají

vztah ke spáchanému deliktu, např. proto, že věc byla užita nebo určena

ke spáchání deliktu, byla získána deliktem nebo jako odměna za něj,

nebo ji pachatel nabyl za věc získanou deliktem. V tomto aspektu

(kvantitativní diferenciace) se sankce propadnutí věci liší od peněžité

sankce, ve vztahu k níž je požadavek diferenciace typicky vznášen a

kterou lze snadno diferencovat co do výše. Naproti tomu jediným reálným

způsobem, jak diferencovat ukládání sankce propadnutí věci, by bylo

připustit alternativní binární volbu - buď sankci uložit, nebo

neuložit. Takový způsob právní úpravy, pokud by nebyl doplněn o

stanovení dalších kritérií pro volbu těchto alternativ, by ovšem

nesplňoval požadavek určitosti právní normy a otvíral by prostor pro

aplikační libovůli.



58. Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu, majetková

sankce, mající povahu veřejnoprávní povinnosti strpět ztrátu

vlastnictví a jeho převod na stát, je sice zásahem do majetkového

substrátu, a tudíž i vlastnického práva povinného subjektu, sama o sobě

však nepředstavuje porušení vlastnického práva, jež je ústavně zaručeno

v článku 11 Listiny nebo článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o

ochraně lidských práv a základních svobod [nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze

dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. Posouzení, zda tato

sankce obstojí jako přípustný zásah, závisí obecně na splnění některých

podmínek. Především musí být takováto sankce, a to i v případě

správního deliktu, stanovena zákonem, což je v dané věci splněno (srov.

nález sp. zn. Pl. ÚS 14/09, bod 29). Předmětná zákonná úprava sice musí

obstát z hlediska testu proporcionality, ten se však v takovémto

případě neaplikuje ve své úplné formě. Důvod tohoto postupu přitom

plyne z povahy sankčního opatření.



59. Ústavní soud při hodnocení otázky přípustnosti zásahu do určitého

základního práva standardně posuzuje, zda předmětné opatření sleduje

legitimní (ústavně aprobovaný) cíl jeho omezení, a pokud ano, zda je

toto opatření k dosažení tohoto cíle vhodné (požadavek vhodnosti), dále

zda tohoto cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl k dotčenému

základnímu právu šetrnější (požadavek potřebnosti), a nakonec zda -

jsou-li uvedené podmínky splněny - zájem na dosažení tohoto cíle v

rámci určitého právního vztahu převáží nad dotčeným základním právem

(proporcionalita v užším smyslu).



60. Aplikace tohoto testu v případě omezení vlastnického práva udělením

majetkové sankce vede v posuzovaném případě k závěru, že takováto

sankce sleduje legitimní cíl zamezení porušování dotčené právní

povinnosti. Zároveň jde o prostředek, který je způsobilý tohoto cíle

dosáhnout. Účelem předmětné právní úpravy je zamezení prodeje

tabákových výrobků a lihovin v místech, která k prodeji těchto výrobků

nejsou určena, neboť jejich prodej na takových místech ztěžuje jednak

kontrolu odvodu spotřební daně, jednak kontrolu hygienické a zdravotní

nezávadnosti zboží. Propadnutí zajištěných tabákových výrobků a lihovin

může být nástrojem, který je způsobilý dosáhnout tohoto zamýšleného a

zároveň legitimního cíle, neboť riziko možného přísného postihu snižuje

"ekonomickou výhodnost" protiprávního jednání a má generálně

preventivní účinek. Jak ukázala v nedávné době tzv. "metanolová aféra",

riziko poškození veřejného zájmu na ochraně života a zdraví

obyvatelstva je v důsledku nelegálního obchodu s vybranými výrobky

velké. Z tohoto důvodu je Ústavní soud toho názoru, že uvedený zásah je

způsobilý naplnit svůj cíl.



61. Zodpovězení otázky potřebnosti sankce jako takové (ve smyslu druhu

této sankce), resp. související otázky intenzity chráněného veřejného

zájmu, již ale soudním výkladem provést nelze. Jde totiž o otázky

politického charakteru, jejichž řešení je ve výlučné kompetenci

zákonodárce, jemuž nakonec obecně náleží legislativní úprava otázek,

zda určité jednání má být trestné, nebo nikoliv, definování skutkových

podstat deliktů (trestných činů, přestupků, jiných správních deliktů) a

stanovení druhu a výše sankcí. Právě zákonodárce tak může v rámci svého

uvážení zohlednit jednotlivá kriminálně-politická hlediska, např.

hledisko generální prevence, intenzitu rizika deliktního jednání a z

toho plynoucí stupeň ohrožení spořádaného lidského soužití nebo proměny

v axiologickém nazírání veřejnosti na význam individuálních a

společenských hodnot a právních statků poškozovaných deliktním chováním

pachatelů (nález sp. zn. Pl. ÚS 14/09, body 29, 34 a 36).



62. Výsledek těchto úvah, jenž zahrnuje i stanovení druhu a výše sankce

za spáchání určitého deliktu, sice může Ústavní soud dál přezkoumávat v

mezích své kompetence, nicméně prostor pro jakýkoliv jeho zásah je

velmi úzký. V zásadě tak může zkoumat, zda předmětná majetková sankce

obstojí z hlediska testu vyloučení extrémní disproporcionality, tedy

zda s touto sankcí spojený zásah do ústavně zaručeného vlastnického

práva nevede k takové zásadní změně majetkových poměrů dotčeného

subjektu, jež by u něj znamenala "zmaření samé podstaty majetku", tj.

"zničení majetkové základny" (nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02), resp. zda

nejde o případ, v němž "hranice veřejnoprávního povinného peněžitého

plnění jednotlivcem vůči státu nabyla škrtícího (rdousícího) působení"

(nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03). K jejímu přezkumu ale může přistoupit i z

hlediska dodržení ústavního principu rovnosti, a to jak akcesorické ve

smyslu článku 3 odst. 1 Listiny, který zakazuje diskriminovat osoby při

výkonu jejich základních práv, tak i neakcesorické, zakotvené v článku

1 Listiny a spočívající ve vyloučení libovůle zákonodárce při

rozlišování práv určitých skupin subjektů [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS

36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), nález sp.

zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.),

nález sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125;

181/2009 Sb.), bod 56]. Jsou-li přitom zachovány takto vymezené meze

uvážení, je konečné slovo ve vztahu k účelnosti majetkové sankce

vyhrazeno zákonodárci.



63. Navrhovatel se domáhá vyslovení neústavnosti sankce propadnutí

věci, protože správní delikt nepovažuje za natolik závažný, aby

odůvodňoval "automatické" uložení této sankce. K takovémuto

abstraktnímu přezkumu ale Ústavní soud zásadně povolán není.

Přiměřenost napadené majetkové sankce ve smyslu uplatněné námitky by

Ústavní soud mohl v rámci abstraktní kontroly přezkoumávat pouze z

hlediska jejího případného likvidačního nebo "rdousícího" účinku.



64. Důvod k tomu, aby Ústavní soud v rámci abstraktní kontroly právní

normy konstatoval protiústavnost majetkové sankce určitého druhu, by

byl dán pouze tehdy, kdyby daný druh sankce měl vždy, tedy za

jakýchkoli skutkových okolností likvidační nebo "rdousící" účinek.



65. Tento likvidační nebo "rdousící" účinek však sankce propadnutí věci

obecně nemá; nemá jej ani u speciální sankce "propadnutí tabákových

výrobků anebo lihovin" obsažené v napadeném ustanovení § 135d odst. 1

zákona o spotřebních daních. Není proto důvod k tomu, aby Ústavní soud

vyslovil výrok o protiústavnosti napadeného ustanovení.



66. Jestliže by uložení sankce "propadnutí tabákových výrobků anebo

lihovin" mělo likvidační nebo "rdousící" charakter ve vztahu ke

konkrétnímu pachateli, je příslušnému správnímu orgánu při rozhodování

o uložení této sankce v každém jednotlivém případě zachována možnost

zohlednit kromě závažnosti deliktu a okolností jeho spáchání i

majetkové poměry odpovědného subjektu a případně tuto sankci neuložit.



67. Povinnost zvažovat při aplikaci dopady sankce ve vztahu k majetkové

podstatě odpovědného subjektu vyplývá přímo z ústavního pořádku,

protože jakékoliv uložení majetkové sankce je vždy zásahem do jeho

vlastnického práva podle článku 11 Listiny, a musí proto v každém

individuálním případě obstát z hlediska výše uvedených ústavních

kritérií pro přezkum sankcí. Musí být brán zřetel i na to, zda uložení

konkrétní sankce fakticky nezasahuje do samotné podstaty a smyslu práva

podnikat podle článku 26 odst. 1 Listiny, resp. zda ve vztahu k tomuto

právu nemá likvidační účinek, jenž není účelem této sankce.



68. Skutečnost, že § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních nezmiňuje

případné dopady sankce ve vztahu k majetkové podstatě odpovědného

subjektu, nelze interpretovat tím způsobem, že k nim správní orgán

nemusí, nebo dokonce nesmí přihlížet. Na tomto závěru nic nemění ani

to, že toto ustanovení nevymezuje explicite meze správního uvážení pro

ukládání sankce propadnutí věci a povinnost přihlédnout k majetkovým

poměrům odpovědného subjektu a neobsahuje ani výslovnou zmínku o

možnosti upustit od uložení této sankce. Samotná absence možnosti

správního uvážení a možnosti upuštění od uložení sankce propadnutí věci

v zákoně o spotřebních daních je především negativním důsledkem

přetrvávající roztříštěnosti a nekoncepčnosti právní úpravy správního

trestání. Tuto absenci nelze vykládat tak, že zákonodárce měl v úmyslu

vyloučit povinnost správních orgánů dbát cestou správního uvážení

ústavně zaručených základních práv občanů; takovýto výklad by nebylo

možné považovat za ústavně konformní.



69. Uložení sankce propadnutí věci by mohlo být protiústavní v

konkrétním případě. Posoudit protiústavnost aplikace této sankce v

konkrétním případě z výše naznačených hledisek je oprávněn samotný

správní orgán, resp. obecný soud. Absence explicitní úpravy takové

možnosti v zákoně není sama o sobě důvodem pro zásah Ústavního soudu

ani pro to, aby Ústavní soud vyslovil protiústavnost této mezery v

právu.



XII.



Závěr



70. Ústavní soud konstatuje, že napadená část ustanovení § 135d odst. 1

zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákona č.

217/2005 Sb., tj. ve znění účinném od 1. července 2005 do 31. prosince

2012, ve slovech "nebo tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných při

kontrole podle § 134" nebyla v rozporu s ústavním pořádkem České

republiky.



71. Ústavní soud proto návrh na vyslovení protiústavnosti napadené

části zákona podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním

soudu, zamítl.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.