105/2004 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu České republiky



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 11. února v plénu o návrhu Veřejného ochránce

práv, JUDr. Otakara Motejla, na zrušení ustanovení bodu 18 přílohy č. 3

nařízení vlády č. 246/1998 Sb., kterým se stanoví seznamy utajovaných

skutečností, ve znění pozdějších předpisů,



takto:

Návrh se zamítá.



Odůvodnění



I.



Dne 26.6.2003 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Veřejného ochránce práv

(dále též "navrhovatel"), jímž se domáhá zrušení ustanovení bodu 18

přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb., kterým se stanoví seznamy

utajovaných skutečností, ve znění nařízení vlády č. 89/1999 Sb.,

nařízení vlády č. 152/1999 Sb., nařízení vlády č. 17/2001 Sb., nařízení

vlády č. 275/2001 Sb., nařízení vlády č. 403/2001 Sb. a nařízení vlády

č. 549/2002 Sb. (dále též nařízení vlády č. 246/1998 Sb.) pro jeho

rozpor s ustanovením § 3 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných

skutečností, ve znění pozdějších předpisů (dále též "zákon č. 148/1998

Sb."), a pro rozpor s ustanoveními čl. 1 a čl. 78 Ústavy České

republiky (dále jen "Ústava") a ustanoveními čl. 4 odst. 2 a čl. 17

odst. 1 a 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").

Navrhovatel uvádí, že se na něj obrátil Petr Uhl, bytem Anglická 8,

Praha 2, s podnětem směřujícím proti Ministerstvu zahraničních věcí,

které utajovalo svou koncepci lidských práv z roku 2000, a proti

některým ustanovením přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb., o

která Ministerstvo zahraničních věcí utajení koncepce lidských práv

opíralo. Veřejný ochránce práv podle ustanovení § 18 odst. 2 zákona č.

349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů,

zaujal po skončení šetření uvedeného podnětu závěrečné stanovisko, v

němž mimo jiné dospěl k závěru, že ustanovení bodu 18 přílohy č. 3

nařízení vlády č. 246/1998 Sb. (dále též "napadené ustanovení") je v

rozporu s některými ustanoveními zákona č. 148/1998 Sb., některými

ustanoveními Listiny a Ústavy. Na základě tohoto stanoviska podává

projednávaný návrh.



Navrhovatel konstatuje, že zákon č. 148/1998 Sb. vychází z předpokladu,

že utajovat lze jen takovou skutečnost, která byla jako utajovaná

skutečnost k tomu příslušným orgánem označena stupněm utajení.

Hmotněprávní vymezení utajovaných skutečností je přitom podle zákona č.

148/1998 Sb. dvoustupňové. Východiskem je materiální definice utajované

skutečnosti v ustanovení § 3 zákona č. 148/1998 Sb., dle něhož je

utajovanou skutečností taková skutečnost, se kterou by neoprávněné

nakládání mohlo způsobit újmu zájmům České republiky nebo zájmům, k

jejichž ochraně se Česká republika zavázala, nebo by mohlo být pro tyto

zájmy nevýhodné, spolu s ustanovením § 4 zákona č. 148/1998 Sb., které

stanoví demonstrativním výčtem oblasti, v nichž se utajované

skutečnosti mohou vyskytovat. Zákon výslovně předpokládá, že bude

konkretizován nařízením vlády, které podrobně stanoví pro jednotlivé

resorty seznamy skutečností, které se mohou stát předmětem utajení.

Podle čl. 78 Ústavy je přitom vláda oprávněna vydat nařízení jen k

provedení zákona a jen v jeho mezích. Nemůže proto svým nařízením

zařadit na seznam utajovaných skutečností jiné skutečnosti než ty,

které splňují, resp. mohou splnit, zákonnou definici utajovaných

skutečností.



Vláda je tedy povinna svým nařízením seznam utajovaných skutečností

vydat. Bez jejich podrobného seznamu by nebylo možné zákon vůbec

aplikovat. Zákonodárce si údajně uvědomuje, že utajování informací je

zásahem do základních práv a svobod (svobody projevu a práva na

informace podle čl. 17 Listiny) a že utajování je z povahy věci poměrně

snadno zneužitelné. V této souvislosti odkazuje navrhovatel na nález

Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000. Seznam musí jednotlivé

skutečnosti věcně specifikovat, neboť jinak by byl pokyn vládě zcela

zbytečný. Bylo by proto obcházením zákona, resp. překročením jeho mezí,

pokud by vláda seznam utajovaných skutečností formulovala natolik vágně

a obecně, že by se jeho ustanovení prakticky nelišila od základní

definice, obsažené v zákoně. Požadavek na věcnou konkretizaci

utajitelných skutečností podzákonným právním předpisem je též v souladu

s principy právní jistoty a předvídatelnosti aktů veřejné moci, které

jsou podle konstantní judikatury Ústavního soudu jedním ze základních

komponentů demokratického právního státu (čl. 1 Ústavy). Vláda svým

seznamem předem a závazně dává na vědomí, co bude vyňato z dosahu

základního práva na svobodu projevu a na informace, a to dokonce pod

hrozbou trestní sankce (§ 10 a § 107 zákona č. 140/1961 Sb., trestní

zákon). Z hlediska hmotného práva lze tedy utajit jen takovou

skutečnost, která svými vlastnostmi splňuje základní materiální

definici podle zákona a je současně uvedena v nařízení vlády na seznamu

utajovaných skutečností, za předpokladu, že vymezení utajované

skutečnosti na seznamu je obsahově věcné a mírou obecnosti konkrétnější

než zákonné vymezení.



Podle napadeného ustanovení lze v působnosti Ministerstva zahraničních

věcí utajovat "citlivé politické, bezpečnostní a ekonomické informace z

oblasti mezinárodních vztahů". Kritérium "citlivosti" informací

považuje Veřejný ochránce práv za nadbytečné vzhledem k ustanovením

zákona č. 148/1998 Sb. Posouzení "citlivosti" se totiž uplatní až při

rozhodování o utajení určité skutečnosti v rámci úvahy, zda neoprávněné

nakládání s takovou skutečností může či nemůže způsobit újmu zájmům

České republiky, popřípadě jakou újmu. Tento postup předepisuje sám

zákon v ustanovení § 5 ve spojení s ustanovením § 2 odst. 1 a 2 zákona

č. 148/1998 Sb. Výsledkem takového posouzení je stanovení konkrétního

stupně utajení podle míry "citlivosti" utajované skutečnosti.

Přívlastek "citlivé" se tak z tohoto pohledu jeví jako duplicitní.

Duplicitní je i vymezení oblasti mezinárodních vztahů v napadeném

ustanovení, neboť to se v příloze č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb.

rozumí samo sebou. Opakování ustanovení předpisů vyšší právní síly v

předpisech nižší právní síly zpravidla není považováno za jev žádoucí.

To nicméně bez dalšího nemůže vést k závěru, že předpis nižší právní

síly je z tohoto důvodu vadný. V případě napadeného ustanovení je však

odhalení duplicity přívlastků "citlivé" a "z oblasti mezinárodních

vztahů" podstatné z důvodu zjištění skutečného obsahu této normy. Po

vyloučení citovaných duplicitních přívlastků je zřejmé, že Ministerstvo

zahraničních věcí může utajovat "politické, bezpečnostní a ekonomické

informace". Takové vymezení utajovaných skutečností ale zjevně

nesplňuje požadavky zákona o ochraně utajovaných skutečností, jež jsou

na seznam vydávaný vládou kladeny. Vymezení je vágní, utajitelnou

skutečnost žádným způsobem věcně nekonkretizuje. Umožňuje tak

Ministerstvu zahraničních věcí, a to i svévolně, utajit cokoli. Vedle

této položky se jeví ostatní ustanovení přílohy č. 3 nařízení vlády č.

246/1998 Sb. jako zbytečná, neboť ve všech případech jde o politické,

bezpečnostní nebo ekonomické informace. Vláda tak v rozporu s čl. 78

Ústavy překročila zařazením "citlivých politických, bezpečnostních a

ekonomických informací z oblasti mezinárodních vztahů" na seznam

utajovaných skutečností meze stanovené zákonem č. 148/1998 Sb.

(ustanovení § 3), což může vést k neústavnímu zásahu do práva na

informace podle čl. 17 odst. 5 Listiny v případě, že bude toto

ustanovení v konkrétním případě aplikováno. Vedle toho je napadené

ustanovení v míře, v jaké umožňuje Ministerstvu zahraničních věcí

postupovat při utajování skutečností svévolně, v rozporu s ústavními

principy právní jistoty a předvídatelnosti aktů veřejné moci, které

jsou neodmyslitelnými atributy demokratického právního státu ve smyslu

čl. 1 Ústavy.



II.



Ústavní soud si podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním

soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním

soudu"), vyžádal od vlády České republiky, coby účastníka řízení,

vyjádření k projednávanému návrhu. O vyjádření požádal podle ustanovení

§ 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu též Ministerstvo zahraničních věcí

a Národní bezpečnostní úřad.



Předseda vlády PhDr. Vladimír Špidla ve svém přípisu ze dne 12.8.2003

informoval Ústavní soud, že vláda České republiky schválila na schůzi

dne 6.8.2003 usnesením své vyjádření k projednávanému návrhu. Vláda má

za to, že seznamy utajovaných skutečností, obsažené v nařízení vlády,

musí být stanoveny do určité míry obecnějšími formulacemi tak, aby byly

ve smyslu ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. nezbytným

právním podkladem pro možnost utajení určitých informací, a zároveň aby

nebyly, v důsledku případné kazuistické právní úpravy, překážkou pro

toto utajení. Obecná informace byla proto použita rovněž u napadeného

ustanovení nařízení vlády. Zejména v podmínkách Ministerstva

zahraničních věcí si kumulace podmínek obsažených v ustanovení § 3

odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. zařazení obecnějšího ustanovení do

seznamu utajovaných skutečností "vynucuje". Při získání určité

informace ze zahraničí, kterou nelze předem konkrétněji specifikovat a

jejíž prozrazení by jednoznačně mohlo způsobit újmu zájmům České

republiky, by jinak nebylo možné takovou informaci označit jako

utajovanou skutečnost a utajit ji, pokud by ji zároveň nebylo možno

podřadit pod nějaké ustanovení seznamu utajovaných skutečností v oboru

působnosti Ministerstva zahraničních věcí. Nebezpečí, že bude způsobena

újma zájmům České republiky v případě neutajování předem neurčitých

zahraničních informací, je přitom značné. Otázka možnosti utajovat

takové informace souvisí s otázkou důvěryhodnosti České republiky vůči

zahraničním partnerům a s otázkou přístupu k těmto zahraničním

informacím vůbec.



Podle vyjádření vlády napomáhá napadené ustanovení nařízení vlády v

aplikační praxi chránit klíčový princip celého systému ochrany

utajovaných skutečností, vyjádřený v ustanovení § 3 odst. 1 zákona č.

148/1998 Sb., tj. ochranu zájmů České republiky, aniž by bylo možno

tvrdit, že je tím ohrožen princip přiměřenosti způsobu poskytování

informací. Kritérium "citlivosti" informací je v praxi používaným

výrazem, kterým má být blíže věcně naznačen a zdůrazněn specifický

charakter příslušných utajovaných informací s tím, že teprve po

posouzení souvislostí vyplývajících z ustanovení § 3 odst. 1 a

ustanovení § 2 odst. 1 a 2 zákona č. 148/1998 Sb. se ukáže, zda má být

taková citlivá informace označena jako utajovaná skutečnost. Meze

správního uvážení v napadeném ustanovení tak mohou být považovány za

širší, než je obvyklé, nikoli však za neohraničené.



Vláda ve svém vyjádření připouští duplicitu, pokud jde o vymezení

oblasti mezinárodních vztahů, jak vytkl Veřejný ochránce práv ve svém

návrhu. Duplicita je však pro případné zrušení napadeného ustanovení

právně bezvýznamná vzhledem k tomu, že jde o duplicitní vyjádření

obsažené v rámci přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb. jako

takové, neboť příloha č. 3 tohoto nařízení je uvozena nadpisem "Seznam

utajovaných skutečností v působnosti Ministerstva zahraničních věcí".

Uvedená duplicita vede k tomu, že ani po vypuštění slov "z oblasti

mezinárodních vztahů" nemůže Ministerstvo zahraničních věcí podle

napadeného ustanovení nařízení vlády utajovat z politických,

bezpečnostních a ekonomických informací cokoli, ale pouze takové

politické, bezpečnostní a ekonomické informace, které vzniknou v

působnosti Ministerstva zahraničních věcí, tedy v oblasti mezinárodních

vztahů. Rámcem uvedené přílohy je tedy opět blíže konkretizován obsah

utajovaných citlivých informací, jak předpokládá ustanovení § 3 odst. 3

zákona č. 148/1998 Sb.



Vláda dále uvádí, že napadené ustanovení bylo na návrh Ministerstva

zahraničních věcí do přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb.

doplněno nařízením vlády č. 403/2001 Sb., jehož návrh zpracoval Národní

bezpečnostní úřad. Uvedený postup odpovídá požadavkům ustanovení § 3

odst. 2 a 3 zákona č. 148/1998 Sb. Nelze tedy souhlasit s tím, že

napadené ustanovení nesplňuje požadavky zákona, které jsou na seznam

vydávaný vládou kladeny. Napadené ustanovení není v rozporu s

ustanovením § 3 zákona č. 148/1998 Sb., ani v rozporu s čl. 78 Ústavy,

neboť meze zákona nepřekračuje. Podle čl. 17 odst. 5 Listiny státní

orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem

poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví

zákon. Tím je zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím,

který uznává omezení práva na informace v případě utajovaných

skutečností. Vzhledem k tomu, že vláda zařazením napadeného ustanovení

do nařízení vlády nepřekročila meze stanovené zákonem, nemůže utajování

příslušných informací podle napadeného nařízení vlády vést ani k zásahu

do práva na informace. Vláda považuje za diskutabilní, zda stanovení

citlivých politických, bezpečnostních a ekonomických informací v

oblasti mezinárodních vztahů jako skutečností utajovaných, resp. z

tohoto ustanovení vyplývající meze správního uvážení, lze v dnešní době

s určitostí interpretovat jako nedodržení ústavního principu právní

jistoty a předvídatelnosti aktů veřejné moci. U vědomí skutečnosti, že

Česká republika patří již řadu let do mezinárodního demokratického

společenství, lze předpokládat, že je možné v souvislosti s

mezinárodním děním alespoň v obecné rovině dovodit a předvídat, jakého

charakteru utajované skutečnosti spadající pod napadené ustanovení

mohou být a jakou intenzitu informační hodnoty mohou mít. Rozpor

napadeného ustanovení tedy neshledává ani ve vztahu ke smyslu

ustanovení čl. 1 Ústavy. Upozorňuje, že princip uvedení utajované

skutečnosti v seznamu, vydaném jako právní předpis, v jiných zemích

uplatňován není. Jedinou podmínkou, aby určitá skutečnost mohla být

označena jako utajovaná, je, že při jejím vyzrazení může dojít k

ohrožení zájmů příslušné země nebo k újmě. Věcný záměr nové právní

úpravy oblasti utajovaných informací, schválený vládou České republiky,

proto předpokládá, že klasifikaci utajované informace bude provádět

její zpracovatel pouze na základě kvalifikovaného posouzení možnosti a

rozsahu způsobení újmy zájmům České republiky, nebo zájmům, k jejichž

ochraně se Česká republika zavázala, v případě vyzrazení příslušné

informace, jejího neoprávněného získání či neoprávněného využití, aniž

by přitom byl seznam utajovaných informací vydáván.



Ministerstvo zahraničních věcí (dále též "ministerstvo") ve svém

vyjádření sdělilo, že projednávaný návrh je zaměřen velmi jednostranně.

Klade důraz pouze na umožnění co nejširšího přístupu k informacím a

podstatně menší pozornost věnuje povinnosti zajistit ochranu

utajovaných skutečností. Zaměřuje se také jen na jednu z podmínek pro

označení určité skutečnosti příslušným stupněm utajení - proti

konkrétnímu ustanovení ze seznamu utajovaných skutečností v oboru

působnosti Ministerstva zahraničních věcí, kterou ministerstvo považuje

za podmínku podpůrnou a v podstatě formální. Podle jeho názoru není

vůbec brána v úvahu možnost, že v konkrétním případě nemusela být

splněna primární a zásadní podmínka, tedy že mohlo dojít pouze k

nesprávnému zhodnocení toho, zda a nakolik může neoprávněné nakládání s

předmětnou informací způsobit újmu zájmům České republiky. Předmětný

problém údajně nespočívá v napadeném ustanovení, ale v ustanovení § 3

zák.č. 148/1998 Sb., podle kterého mají obě uvedené podmínky

kumulativní charakter. V podmínkách ministerstva si toto zákonné

ustanovení vynucuje zařazení obecnějšího ustanovení do seznamu

utajovaných skutečností. Při získání určité informace ze zahraničí (jíž

nelze předem nijak konkrétněji specifikovat), jejíž prozrazení by mohlo

způsobit újmu zájmům České republiky, by nebylo možné ji označit jako

utajovanou skutečnost, pokud by ji nebylo současně možno podřadit pod

nějaké ustanovení ze seznamu utajovaných skutečností v oboru působnosti

Ministerstva zahraničních věcí. Nebezpečí, že by v takovýchto případech

byla způsobena újma zájmům České republiky, je podstatně větší než

riziko, že případně nebude zveřejněna nějaká informace, kde bylo možné

riziko zhodnoceno nesprávně. Ministerstvo taktéž zdůrazňuje otázku

důvěryhodnosti vůči zahraničním partnerům. Pokud by nebylo možné předem

garantovat, že poskytnutá informace, o jejímž obsahu v daném okamžiku

není nic známo, nemůže být chráněna v režimu utajovaných skutečností,

lze předpokládat, že taková informace nebude poskytnuta. Ministerstvo

se domnívá, že nemá-li dojít k ohrožení ochrany utajovaných skutečností

v působnosti Ministerstva zahraničních věcí a k omezení možnosti

získávat informace citlivého charakteru od zahraničních partnerů, musí

být prvotně upraveno ustanovení § 3 zákona č. 148/1998 Sb. Pokud by z

tohoto ustanovení byla vypuštěna formální podmínka, jež požaduje, aby

skutečnost, která má být označena příslušným stupněm utajení, byla

uvedena v seznamu utajovaných skutečností, pak by bylo možné nařízení

vlády č. 246/1998 Sb. zrušit zcela.



Národní bezpečnostní úřad (dále též "NBÚ") ve svém vyjádření uvádí, že

seznam utajovaných skutečností má do jisté míry pouze orientační

charakter. Slouží především jako všeobecná pomůcka pro označení

jednotlivých skutečností jako utajovaných a pro klasifikaci

jednotlivých druhů utajovaných skutečností do stupňů utajení. Proto

seznamy utajovaných skutečností užívají v některých případech obecné

formulace, tak jako v napadeném ustanovení. NBÚ nesouhlasí s tím, že by

napadené ustanovení bylo v rozporu s ustanovením § 3 zákona č. 148/1998

Sb. Sám zákon bližší požadavky na obsah seznamu nestanoví. Napadené

ustanovení proto není ani v rozporu s článkem 78 Ústavy, neboť

nepřekračuje meze zákona a není formulováno natolik vágně a obecně, aby

se jeho znění nelišilo od základní definice obsažené v zákoně, jak je

naznačováno v návrhu. Znění napadeného ustanovení není ani v rozporu s

ustanovením čl. 17 odst. 5 Listiny, neboť to svěřuje podmínky a

provedení práva na informace zákonu a je zřejmé, že právo na informace

je omezeno, pokud se jedná o utajované skutečnosti, jak uznává i

ustanovení § 7 zákona č. 106/1999 Sb. Napadené ustanovení, stejně jako

další položky seznamu utajovaných skutečností v aplikační praxi,

napomáhají v ochraně klíčového principu systému ochrany utajovaných

skutečností - ochrany zájmů České republiky. V praxi údajně nedochází k

větším problémům. NBÚ dále dodává, že klasifikace utajovaných

skutečností závisí na konkrétních případech, neboť rozhodnutí o

správném stanovení a označení příslušného stupně utajení je povinností

a odpovědností statutárního orgánu [§ 12 odst. 2 písm. l) zákona č.

148/1998 Sb.]. Utajovanou skutečností však může být pouze taková

skutečnost, která je uvedena v seznamu utajovaných skutečností. Stupněm

utajení proto nelze označit skutečnost, která sice obsahově podmínky

utajované skutečnosti splňuje, ale nelze ji podřadit pod některý z

okruhů uvedených v seznamu. V jiných zemích tento princip uplatňován

není a jedinou podmínkou, aby určitá skutečnost byla označena jako

utajovaná, je možnost, že při jejím vyzrazení může dojít k ohrožení

zájmů země nebo k její újmě. Věcný záměr nové právní úpravy, schválený

vládou, a potažmo návrh nového zákona o ochraně utajovaných informací,

proto předpokládá, že klasifikaci utajované skutečnosti bude provádět

její zpracovatel (autor), a to pouze na základě kvalifikovaného

posouzení možnosti rozsahu způsobení újmy zájmům (resp. nevýhody pro

zájmy) České republiky, nebo zájmům, k jejichž ochraně se Česká

republika zavázala, při jejím vyzrazení, neoprávněném získání či

neoprávněném využití.



III.



Ústavní soud nejdříve, v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním

soudu, zkoumal, zda vládní nařízení, u něhož navrhovatel namítá

protiústavnost jeho ustanovení, bylo přijato a vydáno v mezích Ústavou

stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ústavní zmocnění k

vydávání nařízení je vládě dáno čl. 78 Ústavy, podle něhož k provedení

zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Nařízení

podepisuje předseda vlády a příslušný člen vlády. Ze zákona č. 148/1998

Sb. lze dovodit, že příslušným členem vlády je v projednávaném případě

sám předseda vlády. Podle ustanovení § 7 odst. 1 citovaného zákona je

totiž ústředním správním úřadem pro oblast ochrany utajovaných

skutečností, který též zpracovává seznamy utajovaných skutečností (§ 3

odst. 2 citovaného zákona), Národní bezpečnostní úřad, nad nímž

vykonává dohled předseda vlády (§ 7 odst. 3 citovaného zákona).



V daném případě Ústavní soud zjistil, že usnesením č. 678 ze dne 19.

10. 1998 vláda schválila návrh nařízení vlády, kterým se stanoví

seznamy utajovaných skutečností. Z 15 přítomných členů vlády hlasovalo

pro jeho schválení všech 15 členů. Předmětné nařízení podepsal předseda

vlády ing. Miloš Zeman. Nařízení bylo náležitým způsobem publikováno ve

Sbírce zákonů v částce 86 pod č. 246/1998 Sb. Účinnosti nabylo dnem 2.

11. 1998. Napadené ustanovení bodu 18 přílohy č. 3 bylo do napadeného

nařízení vlády doplněno jeho novelou nařízením č. 403/2001 Sb., kterým

se mění nařízení vlády č. 246/1998 Sb., kterým se stanoví seznamy

utajovaných skutečností, ve znění pozdějších předpisů. Tato novela byla

přijata usnesením vlády č. 1048 ze dne 15. 10. 2001. Z přítomných 15

členů vlády pro její schválení hlasovalo všech 15 členů. I toto

nařízení vlády podepsal ing. Miloš Zeman a bylo náležitě publikováno ve

Sbírce zákonů pod shora uvedeným číslem.



Za těchto okolností Ústavní soud dovozuje, že napadené nařízení vlády

bylo přijato a vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně

předepsaným způsobem ve smyslu ustanovení § 68 odst. 2 zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Proto se jím mohl Ústavní soud zabývat

meritorně.



IV.



Navrhovatel se podaným návrhem domáhá zrušení ustanovení bodu 18

přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb. Příloha č. 3 uvedeného

nařízení je označena "Seznam utajovaných skutečností v působnosti

Ministerstva zahraničních věcí" a bodu 18 této přílohy zní: "Citlivé

politické, bezpečnostní a ekonomické informace z oblasti mezinárodních

vztahů". Toto nařízení bylo vydáno k provedení zákona č. 148/1998 Sb.

Podle jeho ustanovení § 3 odst. 1 je utajovanou skutečností taková

skutečnost, se kterou by neoprávněné nakládání mohlo způsobit újmu

zájmům České republiky nebo zájmům, k jejichž ochraně se Česká

republika zavázala, nebo by mohlo být pro tyto zájmy nevýhodné, a která

je uvedena v seznamu utajovaných skutečností. Podle odst. 2 a 3 tohoto

ustanovení zpracovává seznamy utajovaných skutečností Národní

bezpečnostní úřad na návrh ústředních úřadů a vydá je vláda svým

nařízením.



Navrhovatel především tvrdí, že vláda napadeným ustanovením jednala v

rozporu s článkem 78 Ústavy. Podle věty prvé uvedeného ustanovení je

vláda oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích.

Musí se tak pohybovat secundum et intra legem, nikoli mimo zákon

(praeter legem). V nařízení vlády se pouze rozvádí nebo aktualizuje

dispozice či hypotéza prováděné zákonné normy a není možno, aby se v

něm tato zákonná norma po skutkové stránce rozšiřovala nebo zužovala.

Přitom se vyžaduje, aby nařízení vlády bylo obecné a dopadalo na

neurčitou skupinu adresátů, neboť Ústava ji zmocňuje k právní úpravě,

nikoli k vydání individuálního správního aktu. Před excesy moci výkonné

chrání bariéra věcí vyhrazených k regulaci toliko zákonům (tzv. výhrada

zákona) (srov. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 45/2000).



Ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. vymezuje pojem "utajované

skutečnosti" za pomoci dvou kumulativně působících podmínek, a to

podmínky materiální (neoprávněné nakládání s takovou skutečností může

způsobit újmu zájmům České republiky nebo zájmům, k jejichž ochraně se

Česká republika zavázala, nebo by mohlo být pro tyto zájmy nevýhodné) a

podmínky formální (je uvedena na seznamu utajovaných skutečností). Z

projednávaného návrhu je zřejmé, že navrhovatel vyšel při výkladu

ustanovení § 3 zákona č. 148/1998 Sb. především z jazykové metody.

Dospěl k závěru, že zákon předvídá existenci taxativně a konkrétně

vymezeného seznamu utajovaných skutečností. Z toho pak dovozuje, že

vláda vybočila při své činnosti z mezí zákona, neboť seznam vydaný

vládou tomuto požadavku neodpovídá.



Výklad právní normy nicméně představuje komplexní mnohovrstevnatou

intelektuální operaci, jež v sobě kloubí řadu metodických přístupů.

Ústavní soud považuje v daných souvislostech za nepominutelnou metodu

výkladu e ratione legis. Již dříve ve své judikatuře akceptoval princip

volnějšího vztahu mezi zákonem a nařízením s tím, že za prioritu

ústavnosti nařízení považoval právě jeho soulad se smyslem a účelem

zákona jako celku (srov. nález Pl. ÚS 45/2000). Jedním z hlavních cílů

zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, je ochrana

zájmů České republiky. To dokládá již znění ustanovení § 1a uvedeného

zákona, dle něhož je primárně jeho předmětem vymezit skutečnosti, jež

je nutno v zájmu České republiky utajovat. Uvedený účel zákona mají

naplnit i další jeho ustanovení, v neposlední řadě ustanovení § 3 odst.

1. Použití metody teleologického výkladu vede k nepochybnému závěru, že

účelem zákona je právně zajistit, aby byly utajeny všechny skutečnosti,

které kvalifikovaně (§ 2 odst. 2) kolidují se zájmy České republiky.

Tento cíl se projektuje v materiální podmínce ustanovení § 3 odst. 1

zákona č. 148/1998 Sb. Bylo by absurdní domnívat se, že zákonodárce

zakomponováním druhé, formální, podmínky ustanovení § 3 odst. 1 zákona

č. 148/1998 Sb., zamýšlel efektivní naplňování účelu zákona znemožnit.

Právě k takovému absurdnímu závěru by vedlo přijetí teze, že seznam

utajovaných skutečností sestavený na základě pokynu zákona vládou má

obsahovat jen zcela konkretizované položky a současně být seznamem

konečným, taxativním. Kombinace vysoké konkrétnosti a taxativnosti při

sestavování seznamu utajovaných skutečností by znemožnila naplnit beze

zbytku účel zákona a programově by v sobě nesla riziko, že skutečnost,

která sice splňuje materiální předpoklad k utajení, utajena nebude,

neboť nespadá pod žádnou z konkrétních položek na seznamu sestaveném

vládou. K takové "rizikové" kombinaci neměla vláda mandát. Není totiž

oprávněna prováděnou zákonnou normu po skutkové stránce zužovat (viz

výše). Tento postup by nebyl "provedením zákona a v jeho mezích", ale

postupem contra legem, který čl. 78 Ústavy nepřipouští.



Navrhovatel se dále domnívá, že nařízení vlády č. 246/1998 Sb. svým

seznamem nedostálo principům právní jistoty a předvídatelnosti aktů

veřejné moci, jež jsou vlastní demokratickému právnímu státu (čl. 1

odst. 1 Ústavy).



Ústavní soud přirozeně souhlasí s tím, že předvídatelnost práva je

jedním ze základních prvků principu právní jistoty, bez jehož

respektování si nelze demokratický právní stát představit. Sdílí i

názor navrhovatele, že "předvídatelnost" je spojena s jasným

normativním vymezením jednotlivých skupin utajovaných skutečností i s

taxativní povahou jejich seznamu sestavovaného vládou.



Právní jistota ani předvídatelnost aktů veřejné moci ovšem nejsou

absolutními kategoriemi, které by bylo možno stavět nad ostatní

komponenty vytvářející pojem "demokratického právního státu". Ústavou

chráněnou hodnotou je i ochrana zájmů České republiky jako svrchovaného

státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Zákon o utajovaných skutečnostech tyto

zájmy definuje jako "zachování ústavnosti, svrchovanosti, územní

celistvosti, zajištění obrany státu, veřejné bezpečnosti, ochrana

důležitých ekonomických a politických zájmů, práv a svobod fyzických a

právnických osob a ochrana života nebo zdraví fyzických osob". Úkolem

zákonodárce a potažmo vlády je tak optimalizovat možné nesouhlasné

působení ochranných mechanismů obou hodnot, jinými slovy, zúžit na

nejmenší možnou míru prostor pro možnou libovůli v aktech veřejné moci

při současném zajištění efektivní ochrany zájmů státu. Nebylo by

"optimalizací", kdyby nařízení vlády zajistilo dokonalou právní jistotu

a potažmo dokonalou předvídatelnost na úkor ochrany zájmů státu, jež by

musela požadavku takto pojímané předvídatelnosti bezvýhradně ustoupit.



Ústavní soud upozorňuje v daném kontextu na princip přiměřenosti, jenž

je jiným vyjádřením pojmu optimalizace. I jím nutno poměřit seznam v

příloze č. 3 k nařízení vlády č. 246/1998 Sb., jež je předmětem návrhu.

Přiměřeným omezením předvídatelnosti (právní jistoty) je takové

nezbytné omezení, které ještě dokáže zajistit efektivně naplňování cíle

zákona č. 148/1998 Sb. Je zřejmé, že v popsané operaci "optimalizace"

byla vláda nucena v seznamu utajovaných skutečností optimalizovat do

značné míry protichůdné požadavky na přesnost a konkrétnost položek na

jedné straně a na taxativnost celého jejich souboru na straně druhé.



Hypoteticky se nabízely dva možné postupy: volit beze zbytku konkrétní

vyjádření jednotlivých položek v seznamu a tento seznam současně

vymezit jako výčet demonstrativní. Obdobnou cestu zjevně zvolil sám

zákonodárce, když v § 4 zákona č. 148/1998 Sb. sestavil seznam

"oblastí", v nichž se mohou vyskytovat utajované skutečnosti. Přes jeho

neobvyklou rozsáhlost (27 položek) neopomněl svůj seznam uvést slůvkem

"zejména".



Vláda nemohla v obdobné situaci tento postup zvolit vzhledem k tomu, že

jazykový výklad ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. ve vztahu

k formální podmínce (uvedení skutečnosti na seznamu), ústí v požadavek

taxativního výčtu v seznamu. Musela tedy postupovat inverzně, zachovat

taxativnost seznamu a "optimalizovat" v míře obecnosti (konkrétnosti)

ustanovení jednotlivých položek seznamu i seznamu jako celku.



Ústavní soud konstatuje, že příloha č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb.

(Seznam utajovaných skutečností v působnosti MZV) obsahuje 18 položek.

Z toho 17 je relativně konkrétních, kdežto položka č. 18 je relativně

obecná. Seznam ve svém celku tak dává orgánu veřejné moci prostor k

širšímu věcnému správnímu uvážení pouze v rámci položky č. 18, již je

třeba chápat jako "zbytkovou" oblast nepokrytou položkami č. 1-17.

Pouze v této zbytkové oblasti (nikoli tedy v celé oblasti mezinárodních

vztahů) vzniká objektivně prostor k aktům, které by bylo teoreticky

možno označit za "nepředvídatelné".



Ústavní soud ovšem upozorňuje na to, že navrhovatel vztahuje svou

představu právní jistoty a předvídatelnosti k nepřípustně zúženému

pojmu demokratického právního státu. Právní jistotu a předvídatelnost

aktů veřejné moci je třeba zachovat i ve vztahu k jiným subjektům

mezinárodního práva. Podle čl. 1 odst. 2 Ústavy "ČR dodržuje závazky,

které pro ni vyplývají z mezinárodního práva". Česká republika převzala

vůči svým spojencům mezinárodní závazky stran utajení některých

důležitých a citlivých skutečností. Je povinna tyto své mezinárodní

závazky přenést do vnitrostátního práva a zajistit jeho pomocí utajení

odpovídajících skutečností. "Předvídatelný" pro tyto jiné státy bude

takový právní rámec postupu orgánů veřejné moci České republiky, který

bude způsobilý vést k dodržení jejích mezinárodních závazků v oblasti

utajení. "Nepředvídatelným" bude naopak takový rámec, který utajení

skutečností, k jejíž ochraně se ČR mezinárodně právně zavázala, nebude

schopen ve všech případech zajistit. ČR přitom ovšem nese mezinárodní

odpovědnost vůči spojencům až za "výsledek": svůj závazek poruší v

okamžiku, kdy nezajistila ochranu určité individuální skutečnosti,

která podléhala utajení podle mezinárodní smlouvy. Aby ČR byla schopna

dostát svým mezinárodním závazkům v dané oblasti, musí její orgány

disponovat oprávněním posoudit, zda určitá skutečnost má být podle

mezinárodní smlouvy utajena či nikoli. Nebude-li ČR schopna z důvodu

určitého obsahu svého vnitrostátního práva takové konkrétní posouzení a

následné utajení plně zajistit, je pro smluvní partnery její chování

"nepředvídatelné" a narušuje právní jistotu v mezinárodněprávních

vztazích. Smluvní partneři pak nemusí určité citlivé skutečnosti České

republice sdělit, případně k újmě její bezpečnosti nebo jiných jejích

základních zájmů chráněných čl. 1 odst. 1 Ústavy.



S přihlédnutím k předchozí úvaze má Ústavní soud za to, že míra právní

nejistoty, nepředvídatelnosti, jež rezultuje ze seznamu utajovaných

skutečností v působnosti Ministerstva zahraničních věcí jako celku, je

přiměřená ve vztahu k zákonem požadované míře ochrany zájmů státu a s

ohledem na ústavní princip dodržování závazků, které pro Českou

republiku vyplývají z mezinárodního práva.



Navrhovatel se dále domnívá, že nařízení vlády č. 246/1998 Sb. svým

seznamem (napadeným ustanovením) dovoluje postupovat Ministerstvu

zahraničních věcí při utajování skutečností tak, že může dojít k

neústavnímu zásahu do práva na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5

Listiny. Jeho přesvědčení Ústavní soud nesdílí. Zákon č. 148/1998 Sb.

omezuje svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace mj. z

důvodů zajištění obrany státu či veřejné bezpečnosti, tedy z důvodů,

které výslovně připouští ustanovení čl. 17 odst. 4 Listiny. Vláda

napadeným ustanovením nepřekročila při provádění tohoto zákona jeho

meze a určitou, přiměřenou míru správního uvážení při aplikaci nařízení

vlády si vyžaduje účel tohoto zákona. Uplatňování napadeného ustanovení

v seznamu tak nebrání Ministerstvu zahraničních věcí přiměřeným

způsobem poskytovat informace o své činnosti v souladu se zákonem.



Ústavní soud se neztotožnil ani s tvrzením navrhovatele stran údajného

porušení ustanovení čl. 4 odst. 2 Listiny. Meze základních práv a

svobod (v projednávaném případě práva na informace) jsou v projednávané

věci nepochybně vymezeny zákonem (jednak zákon č. 148/1998 Sb., který

stanoví, co je utajovanou skutečností, a jednak zákon č. 106/1999 Sb.,

o svobodném přístupu k informacím, jenž ustanovením § 7 určuje, že

povinný subjekt utajované skutečnosti neposkytne). Jak bylo shora

rozvedeno, meze zákona vláda v projednávaném případě neporušila, a

neomezila tedy ústavně zaručené právo na informace více, než zákon

dovoluje.



Ústavní soud připouští, že aplikace nařízení vlády č. 246/1998 Sb. a

jeho příloh v konkrétních případech může vyvolávat jisté problémy a

pochybnosti tak, jak tomu bylo v případě, jenž inicioval postup

navrhovatele. Zákonný prostor ke správnímu uvážení může být v

individuální situaci zneužit ke svévolnému utajení konkrétní

skutečnosti, která aktuálně nesplňuje materiální podmínku § 3 odst. 1

zákona č. 148/1998 Sb. V takové situaci však právní řád dovoluje

domáhat se ochrany svého práva na informace, a to prostředky, které

vymezuje zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.

Podle ustanovení § 16 odst. 1 tohoto zákona totiž lze proti rozhodnutí

povinného subjektu o odmítnutí žádosti o poskytnutí informace podat

odvolání, resp. proti rozhodnutí ústředního orgánu státní správy

rozklad (odst. 5 citovaného ustanovení). Rozhodnutí o odmítnutí žádosti

je dále přezkoumatelné obecným soudem (§ 16 odst. 6 citovaného zákona)

a jeho rozhodnutí následně i soudem Ústavním.



Případné svévoli při určování konkrétních skutečností, jež mají být

utajovány, lze tedy účinně čelit. Ústavní soud se proto domnívá, že

napadené ustanovení v právě definovaném širším procesním kontextu je i

v souladu se závěry, jež o požadované přesnosti právní normy a

předvídatelnosti aktů veřejné moci učinil Evropský soud pro lidská

práva. Tento soud požaduje v případech, kdy právní předpis opravňuje

orgán veřejné moci k uvážení, aby rozsah a modality výkonu takového

uvážení byly definovány s dostatečnou jasností s ohledem na daný

legitimní cíl a poskytovaly jednotlivci odpovídající ochranu proti

libovůli či svévoli [Kruslin proti Francii (1990), §§ 27, 29, 30 a M. a

R. Andersson proti Švédsku, (1992), § 75].



S ohledem na vše výše uvedené Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení

bodu 18 přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb. dle § 70 odst. 2

zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zamítl.



Předseda Ústavního soudu:



v z. JUDr. Hollander v.r.



místopředseda



Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění

pozdějších předpisů, zaujala k rozhodnutí pléna odlišné stanovisko

soudkyně JUDr. Eliška Wagnerová.