69/2009 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl dne 16. prosince 2008 v plénu ve složení František
Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů,
Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým,
Pavel Rychetský (soudce zpravodaj), Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová
a Michaela Židlická o návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky, za kterou jedná poslanec Petr Rafaj, na
zrušení vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 352/2005 Sb., o
podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o
bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhláška o nakládání
s elektrozařízeními a elektroodpady), za účasti Ministerstva životního
prostředí, jako účastníka řízení, a skupiny senátorů Senátu Parlamentu
České republiky jako vedlejšího účastníka řízení,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele
1. Ústavní soud obdržel návrh skupiny 27 poslanců Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky (dále jen „navrhovatel“), která požaduje
zrušení vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 352/2005 Sb., o
podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o
bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhláška o nakládání
s elektrozařízeními a elektroodpady). Navrhovatel se podle čl. 87 odst.
1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 2
písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších
předpisů, domáhá zrušení této vyhlášky pro její nesoulad s ústavním
pořádkem a zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „zákon o odpadech“).
2. Navrhovatel uvádí, že zákonem č. 7/2005 Sb., kterým se mění zákon č.
185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, byla do českého
právního řádu transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady
Evropské unie č. 2002/96/ES, týkající se prosazování komunitární
environmentální politiky v oblasti elektrického a elektronického odpadu
(dále jen „směrnice“). Tato novela vložila do části čtvrté zákona o
odpadech díl osmý, ve kterém uložila povinnosti v souvislosti s
odděleným sběrem, zpětným sběrem, zpracováním, využitím a odstraněním
elektrozařízení a elektroodpadu nejen výrobcům elektrických a
elektronických zařízení, ale i distributorům, posledním prodejcům a
zpracovatelům elektrozařízení, která se stala odpadem. Navrhovatel
uvádí, že podle § 37h odst. 1 zákona o odpadech může výrobce tyto
povinnosti plnit sám nebo společně s jinými, anebo prostřednictvím jiné
právnické osoby zajišťující společné plnění povinností výrobců. Výrobce
elektrozařízení, na kterého se vztahují povinnosti podle části čtvrté
osmého dílu zákona o odpadech, je povinen podat návrh na zápis do
seznamu výrobců elektrozařízení, který musí obsahovat údaje stanovené §
37i odst. 3 téhož zákona.
3. Významné podle navrhovatele je, že povinnosti financování při
nakládání s elektrozařízeními pocházejícími z domácností se liší podle
data uvedení elektrozařízení na trh. Je-li elektrozařízení uvedeno na
trh po dni 13. srpna 2005, je výrobce elektrozařízení povinen
financovat zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění
elektrozařízení pocházejícího z domácností (§ 37n odst. 1 zákona o
odpadech). Bylo-li elektrozařízení uvedeno na trh do dne 13. srpna
2005, jsou k zajištění zpětného odběru, zpracování, využití a
odstranění elektrozařízení pocházejícího z domácností, které bylo
zpětně odebráno podle § 37k a § 38 zákona o odpadech, výrobci povinni
vytvořit systém, do kterého v odpovídajícím rozsahu, zejména podle
podílu na trhu, přispívají všechny osoby, které jsou podnikatelsky
činné v okamžiku vzniku příslušných nákladů, přičemž tento systém není
v zákoně specifikován.
4. Napadená vyhláška rozlišuje nakládání s elektrozařízeními
(pocházejícími z domácností) uvedenými na trh po dni 13. srpna 2005 a
před tímto dnem. V prvém případě má výrobce možnost vybrat si mezi
třemi systémy (sub 2), tj. a) individuálním, kdy podle § 12 předmětné
vyhlášky zřídí účelově vázaný bankovní účet a ukládá na tento účet
peněžní prostředky nebo uzavře pojistnou smlouvu; b) solidárním, který
provozují dva nebo více výrobců, nebo c) kolektivním, který je
provozován osobou odlišnou od výrobce. Pro historická elektrozařízení §
13 odst. 1 vyhlášky stanoví, že pro každou skupinu elektrozařízení
zajišťuje společné plnění financování nakládání s historickými
elektrozařízeními jeden kolektivní systém.
5. Podle navrhovatele vyhláška jednoznačně překračuje rámec zmocnění,
které jí bylo zákonem o odpadech uděleno, tím, že přikazuje využít
pouze jediný systém zajišťující financování nakládání s historickými
elektrozařízeními. Ministerstvo životního prostředí má podle § 37n
odst. 5 zákona o odpadech stanovit po projednání s Ministerstvem
financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování,
zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků
na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění.
Tím vyhláška porušuje čl. 79 odst. 3 Ústavy, podle kterého mohou
ministerstva na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy,
jsou-li k tomu zákonem zmocněna. Ustanovení § 13 vyhlášky současně
porušuje čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny základních
práv a svobod (dále jen „Listina“), neboť stanoví povinnosti, které
nevyplývají ze zákona a které omezují výkon základních práv a svobod.
6. Navíc povinnosti, které vyhláška ukládá, odporují čl. 26 odst. 1
Listiny, podle kterého má každý právo podnikat nebo provozovat jinou
hospodářskou činnost. Vyhláška vytváří monopol v oblasti společného
plnění povinnosti financování nakládání s historickými
elektrozařízeními. Tím brání pluralitě podnikajících subjektů v oblasti
likvidace elektrozařízení, závažným způsobem zasahuje do jejich svobody
podnikat v dané oblasti, respektive jim takové podnikání zcela
znemožňuje. Navrhovatel na podporu svých tvrzení přiložil stanovisko
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ze kterého podle jeho názoru
vyplývá, že v důsledku takové právní úpravy navíc došlo k výraznému
porušení pravidel hospodářské soutěže na trhu služeb nakládání s
elektroodpady, ale i samotnými elektrozařízeními. Omezení těchto
základních práv podnikajících osob přitom není ekonomicky nezbytné, jak
dosvědčuje situace ve Slovenské republice, kde je umožněno, aby vedle
sebe působilo více kolektivních systémů, které spravují financování
nakládání s historickým elektrozařízením. Zavedení druhého
provozovatele by vedlo dokonce ke snížení poplatků, které jsou výrobci
povinni do tohoto systému odvádět.
7. Závěrem navrhovatel konstatuje, že jeho výtky směřují především
proti § 13 vyhlášky č. 352/2005 Sb., nicméně se domnívá, že jednotlivá
ustanovení vyhlášky jsou natolik provázaná, že efektivní nápravy může
být dosaženo jen zrušením celé vyhlášky. Z uvedených důvodů požaduje,
aby byla zrušena vyhláška celá.
8. V průběhu řízení obdržel Ústavní soud textem a stylizací téměř
totožný návrh podaný skupinou 18 senátorů Senátu Parlamentu České
republiky. Ústavní soud dospěl k závěru, že oba návrhy jsou obsahově
shodné, pročež bylo o návrhu podaném skupiny senátorů rozhodnuto
usnesením ze dne 14. prosince 2006 sp. zn. Pl. ÚS 49/06 (ve Sbírce
nálezů a usnesení Ústavního soudu nepublikováno, dostupné na
http://nalus.usoud.cz tak, že byl jako nepřípustný odmítnut podle § 43
odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním
soudu. Skupina senátorů (dále jen „vedlejší účastník“) jako oprávněný
navrhovatel má proto v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka
podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. S ohledem na totožnost obou
návrhů se uvádějí pouze argumenty navrhovatele.
II.
Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení a průběh řízení
9. Ústavní soud požádal o vyjádření účastníka řízení, tj. Ministerstvo
životního prostředí, které sdělilo, že neshledává naplnění znaků ani
jednoho z namítaných rozporů s ústavním zákonem nebo jiným zákonem, a
navrhuje zamítnutí návrhu. Tento účastník uvedl, že vyhláška byla
vydána na základě zmocnění obsaženého v zákoně o odpadech, prošla
legislativním procesem v souladu s legislativními pravidly vlády a byla
vyhlášena ve Sbírce zákonů.
10. Účastník konstatoval, že návrh napadá výhradně § 13 vyhlášky, který
upravuje bližší podmínky financování nakládání s elektrozařízeními
pocházejícími z domácností uvedenými na trh do dne 13. srpna 2005
(historická elektrozařízení). V § 37n odst. 5 zákona o odpadech je
Ministerstvo životního prostředí zmocněno stanovit po projednání s
Ministerstvem financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky
financování, zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních
prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše
pojistného plnění. „Bližší podmínky financování“ je přitom Ministerstvo
životního prostředí povinno stanovit pro všechny způsoby financování
nakládání s elektrozařízením pocházejícím z domácností podle § 37n
odst. 1 až 4 zákona o odpadech. Uvedení dvou příkladů bližších podmínek
financování v citovaném zmocňovacím ustanovení je podle jeho názoru
pouze demonstrativní.
11. Účastník dále poukázal na § 37n odst. 3 zákona o odpadech, který
stanoví, že k zajištění nakládání s historickým elektrozařízením jsou
výrobci povinni vytvořit systém. Jde o transpozici čl. 8 bod 3 směrnice
č. 2002/96/ES, který členským státům stanoví povinnost zajistit
financování nakládání s historickým elektrozařízením „jedním nebo více
systémy, do kterých úměrně přispívají všichni výrobci, kteří působí na
trhu, a to v poměru k jejich podílu na trhu podle druhu zařízení“.
Citované ustanovení směrnice nedává možnost zvolit jiný druh
financování např. cestou trhu nebo je vůbec na výrobce nepřenášet.
Česká republika povinnost vytvořit systém specifikovala v § 13
prováděcí vyhlášky tak, že pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje
společné financování nakládání s historickým elektrozařízením jeden
kolektivní systém. Vyhláška dále v § 2 písm. g) specifikuje, kdo se
rozumí provozovatelem kolektivního systému, v § 13 odst. 2 stanoví
povinnost odvádění příspěvku způsobem stanoveným provozovatelem
kolektivního systému a v § 2 písm. j) specifikuje, co se rozumí
příspěvkem. Podle účastníka zákon stanovil meze pro § 13 vyhlášky tak,
že musí stanovit bližší podmínky financování nakládání s historickým
elektrozařízením, a to při respektování zákonné povinnosti výrobců
vytvořit systém, do kterého budou v odpovídajícím rozsahu přispívat.
Vyhláška podle účastníka tyto meze respektuje tím, že stanoví jako
bližší podmínku financování to, že pro každou skupinu elektrozařízení
bude registrován jeden kolektivní systém, který má povinnost zajistit
financování nakládání s veškerým historickým elektrozařízením pro danou
skupinu. Tím je respektován jak zákon, tak čl. 8 bod 3 směrnice, který
výslovně stanoví, aby předmětné financování bylo zajištěno jedním nebo
více systémy.
12. Podle účastníka § 13 vyhlášky nepřikazuje použít pouze jeden
kolektivní systém, nýbrž dává výrobcům v kontextu s § 5 odst. 7 a § 15
odst. 3 a 4 vyhlášky možnost, aby pro zajištění financování vytvořili
jeden nebo více systémů, které požádají o zápis do seznamu. Kolektivní
systém, který splní formální kritéria a ve kterém budou sdružení
výrobci s největším podílem na trhu pro danou skupinu elektrozařízení,
bude zapsán do seznamu a bude mít povinnost zajistit financování
nakládání s veškerým historickým elektrozařízením v dané skupině.
Teoreticky tak mohlo být zapsáno až devět provozovatelů kolektivních
systémů. Účastník považuje zvolené řešení za rozumné. Poukázal přitom
na obdobný, zpravidla dobrovolný postup v některých státech Evropské
unie (např. Belgie).
13. Stejně tak odmítl účastník námitku (viz sub 5) uložení povinnosti,
kterou nestanoví žádný zákon, nýbrž až § 13 vyhlášky. Povinnost
vytvořit systém k zajištění zpětného odběru, zpracování, využití a
odstranění elektrozařízení uvedených na trh do 13. srpna 2005 stanoví §
37n odst. 3 zákona o odpadech. Z tohoto ustanovení je zjevné, že
výrobci vytvořený systém bude muset plnit povinnosti spojené se
zajištěním financování nakládání s historickým elektrozařízením.
Zároveň je výrobcům zákonem uložena povinnost do vytvořeného systému
přispívat; povinnosti jsou proto stanoveny zákonem.
14. K omezení práva na provozování hospodářské činnosti (sub 6)
účastník uvedl, že se jedná o nepochopení systému „hospodaření“ v
oblasti nakládání s historickými elektrozařízeními a financování tohoto
nakládání ze strany některých provozovatelů kolektivních systémů,
profesních sdružení (např. Svaz průmyslu a dopravy České republiky) a
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. O porušení čl. 26 odst. 1
Listiny nemůže jít již proto, že se nejedná o podnikání. Navíc lze
zákonem stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo
činností. Právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost není
„bezbřehé“ a stát je oprávněn cestou zákona je regulovat. Účastník v
této souvislosti poukázal na § 37n odst. 3 zákona o odpadech, ze
kterého plyne povinnost vytvořit systém pro nakládání s historickým
elektrozařízením a přispívat do něj. Na základě zmocnění v § 37n odst.
5 téhož zákona vydal účastník prováděcí vyhlášku, ve které zvolil
variantu, kdy pro každou skupinu elektrozařízení zajistí společné
financování nakládání s historickým elektrozařízením jeden kolektivní
systém, který bude mít povinnost zajistit příslušné financování pro
veškerá historická elektrozařízení v dané skupině. Toto řešení
odůvodnil tím, že směrnice ponechala na vnitrostátní úpravě, zda
zajistí vytvoření jednoho nebo více kolektivních systémů. Soustavu
takového financování bylo nezbytné vytvořit v krátkém čase a bez
výjimky v každé skupině elektroodpadu. Protože zákon o odpadech
stanovil jako základní kritérium pro přispívání výrobci do systému
„podíl na trhu“, bylo zvoleno řešení, že pro každou skupinu
elektrozařízení bude zaregistrován jeden kolektivní systém s největším
podílem na trhu, který bude mít povinnost zajistit financování
nakládání s historickým elektrozařízením v dané skupině. Předpokladem
bylo, že tento systém bude nejen pasivně zajišťovat financování
likvidace historického elektrozařízení, ale zároveň bude aktivně
pečovat o plnění povinností ze strany ostatních výrobců, kteří nebudou
z jakéhokoli důvodu zapojeni do tohoto registrovaného systému. Tím bude
podle účastníka zefektivněna správa financování nakládání s historickým
elektrozařízením, a zároveň bude zajištěna určitá míra „samosprávy“
těchto financí výrobci s největším podílem na trhu. Takový systém dbá
ochrany hospodářských práv výrobců, podnikatelských subjektů s
největším podílem na trhu, když jim bude umožněno podílet se na „tvorbě
pravidel“.
15. Účastník rovněž zdůraznil, že v žádném případě není regulováno
podnikání subjektů v oblasti likvidace elektrozařízení a elektroodpadu
(např. logistika nebo zpracování odpadu), pouze jsou specifikovány
podmínky financování pro relevantní trh v oblasti jejich likvidace.
Napadaná vyhláška rovněž nezasahuje do hospodářské činnosti subjektů v
oblasti likvidace odpadu, pouze předpokládá vznik jednoho nebo více
kolektivních systémů. Směrnice i zákon o odpadech umožňují výrobcům
uvádět náklady na nakládání s historickými elektrozařízeními; tyto
náklady však nesmějí převyšovat náklady skutečně vzniklé, což znamená,
že se nepředpokládá, že by provozovateli kolektivního systému vznikal
zisk. Z toho lze dovodit, že zákonodárce nepředpokládal podnikání či
vznik trhu v oblasti financování nakládání s historickým
elektrozařízením a stejně jako právo Evropských společenství uvažoval
jen o úhradě nákladů, které kolektivnímu systému skutečně vzniknou.
Stát tak prostřednictvím zákona stanoví podmínky pro výkon činnosti,
tj. financování nakládání s historickým elektrozařízením.
16. Navíc účastník uvedl, že okamžité zrušení celé vyhlášky by
znemožnilo uskutečnit implementaci směrnice včetně úkolů dosažení roční
míry sběru a opětovného použití elektrozařízení. V seznamu výrobců
elektrozařízení je vedeno 2600 povinných osob, které řádně plní své
povinnosti. Zrušení vyhlášky by mělo dopad na jejich právní jistotu a
nastolilo by též problém, jak dále nakládat s již vybranými prostředky
určenými na zajištění všech povinností výrobců.
17. Dále Ústavní soud obdržel nevyžádané vyjádření Sdružení evropských
výrobců domácích spotřebičů CECED CZ, které v podstatě charakterizuje
činnost provozovatelů kolektivních systémů a má poskytnout „jiný“
pohled na nakládání s historickým odpadem (správně elektrozařízením).
Vyjádření uvádí, že prostřednictvím účastníka bude do spisu předložen
jako důkazní materiál rozbor činnosti kolektivních systémů s čísly a
fakty. Ústavní soud tento rozbor neobdržel. Vzhledem k tomu, že se
jednalo o soukromou iniciativu, toto podání bylo založeno do spisu, což
však neznamená, že jeho pořizovatel získává jakákoli procesní oprávnění
v probíhajícím řízení.
18. Ministerstvo životního prostředí Ústavnímu soudu sdělilo, že své
původní podání ještě rozšíří a doplní. Stalo se tak 8. září 2008 formou
obsáhlého vyjádření, které bylo zpracováno ve spolupráci s
Ministerstvem financí. V něm účastník vyložil základní rozdíly v
chápání povinností výrobců elektrozařízení podle toho, zda se jedná o
elektrozařízení pocházející z domácností (BtoC) a elektrozařízení
ostatní, zejména pocházející od podnikatelských subjektů (BtoB). Do
sféry podnikatelské evropská i domácí právní úprava zasahuje minimálně
a ponechává jeho oddělený sběr na smluvní volnosti stran (výrobce a
odběratel - podnikatel). V případě historických elektrozařízení
pocházejících z domácností je stanovena primární odpovědnost výhradně
na výrobci. V tomto případě se má za to, že podle principu
„znečišťovatel platí“ je „znečišťovatelem“ výrobce a nese odpovědnost
za zpětný odběr a zpracování, resp. za nakládání s tímto
elektrozařízením. V rámci této kategorie však existuje ještě jedno
rozlišení, a to na elektrozařízení pocházející z domácností uvedené na
trh do 13. srpna 2005 (historické elektrozařízení) a na elektrozařízení
uvedené na trh po tomto dni. Historické elektrozařízení nesplňuje
„moderní požadavky“ a nelze na ně uplatnit běžná pravidla stanovená
zákonem (např. označování). Pouze pro tuto úzkou skupinu jsou stanovena
zvláštní pravidla, která spočívají v povinnosti výrobců vytvořit
kolektivní systém, který zajistí financování nakládání s veškerým
historickým elektrozařízením. Na úrovni Evropské unie bylo stanoveno,
že odpovědnost za tuto historickou zátěž ponesou všichni výrobci, kteří
v daném okamžiku uvádějí své výrobky v daném území na trh. Odpovědnost
je tudíž kolektivní a kolektivní je též způsob zajištění nakládání s
tímto historickým elektrozařízením. Česká republika měla možnost
stanovit, že výrobci mají povinnost vytvořit jeden nebo více
kolektivních systémů. Zvolena byla varianta více kolektivních systémů.
V zájmu věcné racionality, účelnosti a splnitelnosti povinností výrobců
bylo po konzultaci s odbornou veřejností (zejména výrobci) stanoveno,
že pro každou skupinu elektrozařízení, která má svá vlastní specifika,
bude zajišťovat financování nakládání s historickým elektrozařízením
jeden kolektivní systém. Vytvoření kolektivního systému bylo ponecháno
na výrobcích. Kolektivní systém, který vytvořili výrobci s největším
podílem na trhu v České republice, byl poté zapsán do seznamu vedeného
ministerstvem a jsou na něj přeneseny veškeré povinnosti spojené s
touto skutečností.
19. K argumentaci navrhovatele stanovisky Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže (dále též jen „Úřad“) účastník uvedl, že tento Úřad obdržel v
letech 2005 a 2006 několik podnětů k zahájení řízení proti kolektivním
systémům, které spravují některou ze skupin historického
elektrozařízení. Žádné správní řízení ve věci zneužití dominantního
postavení kolektivními systémy však nezahájil. Vždy si vyžádal
stanovisko účastníka, což účastník doložil korespondencí mezi ním a
Úřadem. Vzhledem k této skutečnosti je proto podle jeho názoru
zavádějící jakákoli argumentace případnými „dopisy“ Úřadu o „porušení
obecných soutěžně právních principů“. Skutečností je, že Úřad předběžně
přezkoumal chování kolektivních systémů, které se chovají podle platné
a účinné právní úpravy dané zákonem a napadenou prováděcí vyhláškou
(včetně § 13 této vyhlášky) a neshledal toto jednání porušujícím právní
předpisy v oblasti hospodářské soutěže. Pokud tedy chování kolektivního
systému podle napadeného právního předpisu bylo shledáno za
neporušující předpisy v oblasti hospodářské soutěže, nelze učinit
závěr, že takováto právní úprava předpisy v oblasti hospodářské soutěže
porušuje. Buď je tedy tato vyhláška z pohledu právních předpisů v
oblasti hospodářské soutěže bezvadná nebo právní vztahy upravené touto
vyhláškou nespadají do oblasti hospodářské soutěže.
20. Konečně účastník uvedl některé poznatky z hlediska porovnání
přístupu některých evropských zemí k dané problematice a výsledky sběru
v České republice. Poukázal na to, že rozdíl mezi odpovědností
individuální při zajišťování povinností a financování nakládání s
novými elektrozařízeními z domácností své značky (uvedených na trh
členského státu po 13. srpnu 2005) a odpovědností kolektivní při
zajišťování povinností a financování nakládání s historickými
elektrozařízeními z domácností bez ohledu na značku (uvedených na trh
členského státu před 13. srpnem 2005) stanoví ve svých právních
úpravách 12 členských států (Česká republika, Rakousko, Kypr, Německo,
Irsko, Itálie, Lucembursko, Nizozemí, Portugalsko, Slovensko, Španělsko
a Švédsko). Dalších 8 členských států (Belgie, Estonsko, Finsko, Řecko,
Litva, Malta, Slovinsko a Velká Británie) se v legislativě pouze
zmiňuje o potřebě společného financování historického elektrozařízení v
závislosti na podílu na trhu. Oproti tomu Maďarsko a Lotyšsko vůbec
nerozlišují způsoby financování, kdežto Dánsko, Francie a Polsko
stanoví kolektivní odpovědnost pro historická i nová elektrozařízení.
Jeden kolektivní systém, který zajišťuje všechny povinnosti výrobců, je
vytvořen v Belgii, Estonsku, Irsku, Itálii, Lotyšsku, Lucembursku,
Maďarsku, Norsku, Polsku, Portugalsku, Řecku a Švýcarsku. Více
kolektivních systémů funguje nejen v České republice (6), ale i ve
Finsku (2), Nizozemí (2 nekonkurenční, pro odlišné skupiny), Slovensku
(13), Velké Británii (4), Španělsku (5 podle regionů).
21. Ministerstvo životního prostředí na závěr uvedlo, že návrhem je
napadáno porušení čl. 26 Listiny, resp. právo na podnikání a
provozování jiné hospodářské činnosti. Napadený § 13 vyhlášky č.
352/2005 Sb. pouze stanoví bližší podmínky financování nakládání s
historickým elektrozařízením; základní povinnosti stanoví § 37n zákona
č. 185/2001 Sb., o odpadech. Z uvedeného je zjevné, že na úrovni
evropské i národní byla na výrobce elektrozařízení přenesena
odpovědnost za zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění
elektrozařízení pocházejícího z domácnosti (BtoC). Zároveň jsou zákonem
stanoveny výrobcům, kteří uvádějí své výrobky na trh v České republice,
konkrétní povinnosti (podmínky a omezení - včetně označování výrobků a
jeho evidence). V případech, ve kterých je to možné a splnitelné, má
výrobce možnost volby mezi plněním svých povinností individuálně,
solidárně či kolektivně. Pouze v případě historické zátěže
(historického elektrozařízení) není možné a splnitelné plnění
individuální nebo solidární, a proto je zákonem stanoveno plnění
primárních povinností výrobců kolektivně (§ 37n zákona o odpadech). I
kdyby bylo v řízení před Ústavním soudem shledáno, že na financování
nakládání s historickým elektrozařízením se vztahuje ustanovení čl. 26
Listiny, není pochyb o tom, že podle čl. 26 odst. 2 Listiny může zákon
stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností.
Výroba elektrozařízení a s ní spojené financování nakládání s
elektrozařízením po ukončení životnosti je jednou z takovýchto
činností, kdy zákon o odpadech stanoví značné množství podmínek a
omezení.
22. Toto své vyjádření dále účastník doprovodil obsáhlým právním
rozborem (příloha č. 2) nazvaným „Důvody nesouhlasu s návrhem na
zrušení vyhlášky“. V tomto rozboru účastník jednak opakuje své
argumenty z předchozího vyjádření, avšak v podstatně propracovanější
podobě, jednak předkládá argumenty nové. Především je zdůrazněno, že
podle směrnice lze historickou elektroodpadovou zátěž řešit
prostřednictvím jednoho nebo více kolektivních systémů (bod 20 důvodů
směrnice, čl. 8 odst. 3 směrnice). Zákon výslovně uvádí, že historickou
elektroodpadovou zátěž mají výrobci vyřešit prostřednictvím jednoho
jimi vytvořeného systému, který budou společně financovat. V takto
organizovaném sektoru elektroodpadového hospodářství přichází v úvahu
výkon elektroodpadových povinností prostřednictvím pouze jednoho
kolektivního systému, popřípadě maximálně jednoho kolektivního systému
pro každou ze skupin elektrozařízení. Tato skutečnost je daná zákonem o
odpadech a vyhláška na ní nic nemění. Vědom si potřeby blíže upravit
některé aspekty fungování českého elektroodpadového hospodářství, jež v
zákoně upravil jen v základních rysech, zmocnil zákonodárce účastníka
řízení, aby upravil bližší podmínky zejména a) způsobů plnění
elektroodpadových povinností výrobců (samostatně - solidárně -
kolektivně, včetně dalších podrobností plnění, § 37h odst. 3 a § 38
odst. 11 zákona o odpadech), b) zápisů do seznamu výrobců
elektrozařízení (§ 37i odst. 7 zákona o odpadech) a c) financování
odběru/sběru a zpracování elektrozařízení a elektroodpadů (§ 37n odst.
5, § 37o odst. 2 zákona o odpadech).
23. Účastník rovněž podrobně rozvedl, proč jeho vyhláška odpovídá
požadavkům čl. 79 odst. 3 Ústavy a judikatury Ústavního soudu ve věci
prováděcích předpisů [zde uvádí např. závěry z nálezů sp. zn. Pl.ÚS
45/2000 ze dne 14.2.2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.) a sp. zn.
Pl.ÚS 52/03 ze dne 20.10.2004 (N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.)]. Podle
účastníka řízení byla vydána subjektem k tomu oprávněným, v rámci jeho
kompetence konkrétně dané § 38 odst. 11, § 37h odst. 3, § 37i odst. 7,
§ 37n odst. 5 a § 37o odst. 2 zákona o odpadech, jakož i § 37f odst. 2,
§ 37j odst. 5, § 37k odst. 7 a § 37l odst. 7 zákona o odpadech. Ve
vztahu k historickým elektrozařízením pocházejícím z domácností (a
pouze ve vztahu k nim) vyhláška stanoví, že pro každou z deseti skupin
elektrozařízení bude tím systémem, jehož prostřednictvím mají výrobci
splnit svoji společnou povinnost vyřešit historickou elektroodpadovou
zátěž, jeden kolektivní systém (§ 13 vyhlášky), a to takový, který
reprezentuje výrobce, jejichž podíl na splnění této povinnosti je
největší, tedy do něhož jsou zapojeni výrobci s největším podílem na
trhu s novými elektrozařízeními (§ 5 vyhlášky). Vyhláškou ministerstvo
dále nezasahuje do věcí vyhrazených zákonu (to účastník blíže rozvádí
sub 26). Konečně zákonodárce v zákoně jasně definoval prostor pro
podzákonnou úpravu, což plyne z jeho jasného rozhodnutí řešit oblast
historických elektrozařízení pocházejících z domácností prostřednictvím
jednoho jimi vytvořeného systému, který budou společně financovat. V
této souvislosti účastník poukázal i na související ustanovení § 19
odst. 1 písm. zc) zákona o daních z příjmů, které dokresluje představu
zákonodárce o úpravě fungování kolektivních systémů a zápisech do
seznamu výrobců elektrozařízení.
24. Zvláštní pozornost navrhovatel věnoval problému stanovení bližších
podmínek pro realizaci primární zákonné povinnosti v souladu se zákonem
a v rámci jeho zmocnění. Vydáním elektroodpadové vyhlášky podle svého
názoru prostor vymezený zákonodárcem nepřekročil. Zcela respektoval
implicitně i explicitně vyjádřenou vůli zákonodárce, aby se společné
řešení historické elektroodpadové zátěže uskutečnilo prostřednictvím
jednoho systému vytvořeného samotnými výrobci, do něhož po jeho
vytvoření (v druhé fázi) mají přispívat všichni aktuální výrobci. Z
ustanovení § 37n odst. 3 a § 37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech
jednoznačně vyplývá, že se má jednat o kolektivní systém zajišťující
plnění povinností výrobců elektrozařízení. Navrhovatel v této
souvislosti poukázal na skutečnost, že 21 z 27 poslanců, kteří
předložili projednávaný návrh na zrušení vyhlášky, hlasovalo pro novelu
zákona o odpadech definující hlavní parametry českého elektroodpadového
hospodářství, nikdo nehlasoval proti. Zcela v rámci svého zmocnění a za
účelem vytvoření fungujícího systému pro historická elektrozařízení
pocházející z domácností byl podle účastníka stanoven způsob, jakým
vyřešit situaci, pokud by se výrobci nedohodli na vytvoření jediného
systému pro řešení historické elektroodpadové zátěže. Tento způsob
řešení zcela respektuje vůli zákonodárce a šíři zmocnění k přijetí
podzákonné právní úpravy (blíže upravit způsob plnění povinností,
zápisů do seznamu a financování): systém k řešení historické
elektroodpadové zátěže je vytvořen všemi výrobci a za neexistence
dohody mezi všemi výrobci je to systém, jehož se účastní výrobci s
největším podílem na řešení této zátěže.
25. Jako další aspekt ústavnosti a zákonnosti vydání vyhlášky posoudil
navrhovatel stanovení bližších podmínek pro realizaci primární zákonné
povinnosti při respektování zásady proporcionality, jak vyplývá z
nálezu Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. [pozn.red.: sp.zn. Pl ÚS 3/2000
ze dne 21.6.2000 (N93/18 SbNU 287)] V této souvislosti poukázal na tyto
okolnosti:
a) zákon o odpadech i směrnice předpokládají pro řešení povinností
výrobců k historickým elektrozařízením z domácností výlučně kolektivní
řešení, zejména vzhledem k povaze těchto elektrozařízení a nemožnosti
určit konkrétní odpovědnou osobu;
b) došlo k realizaci legitimního očekávání největších výrobců
zapojených do jednoho kolektivního systému mít největší vliv na řešení
historické elektroodpadové zátěže v souladu s principem odpovědnosti
výrobců (body 5, 12, 19 a 20 důvodů směrnice);
c) způsob určení systému, prostřednictvím kterého mají výrobci řešit
historickou elektroodpadovou zátěž, představuje nejmenší možnou
ingerenci státu do „samosprávné“ oblasti výrobců (jakékoliv jiné řešení
situace, kdy se výrobci na fungování jediného systému nedohodnou, např.
výběr kolektivního systému podle toho, jak hustou sběrnou sít‘ se
zaváže do určité doby vytvořit, by znamenalo kladení nových povinností,
jež nemají oporu v zákoně);
d) povinnost připojit se k nejvíce zastoupenému kolektivnímu systému v
případě výše popsané patové situace ovlivňuje pouze menší část výrobců
(výrobců uvádějících na trh pouze menší objem elektrozařízení);
e) postavení těchto minoritních výrobců bylo dotčeno jen v nezbytně
nutné míře (určením systému, skrz který mají plnit svou povinnost,
nikoliv definováním jakékoliv nové povinnosti), neboť bylo zajištěno
rovné postavení všech výrobců v rámci majoritního kolektivního systému
(srov. též čl. 20 důvodů směrnice). Bez ohledu na to, jedná-li se o
výrobce - zakladatele, výrobce - dobrovolného účastníka, či výrobce -
alokovaného účastníka, za všechny vykonává provozovatel kolektivního
systému elektroodpadové povinnosti za stejných podmínek podle stejné
vzorové smlouvy a za příspěvek vypočtený stejnou metodikou. Vzorová
smlouva, metodika výpočtu příspěvku i další aspekty řízení kolektivního
systému jsou ministerstvu předkládány k posouzení před zápisem do
seznamu výrobců elektrozařízení;
f) zvolené řešení je založeno na neziskovém principu, který chrání
výrobce (zejména minoritní) i spotřebitele [viz bod 20 důvodů směrnice,
§ 37n odst. 3 zákona o odpadech a čl. 8 odst. 3 směrnice, zdůrazňující
princip nákladovosti, § 19 odst. 1 písm. zc) zákona o daních z příjmů,
§ 5 odst. 3 vyhlášky];
g) uvedené řešení bylo přijato i s ohledem na skutečnost, že se jedná o
problematiku dočasnou, neboť historická elektrozařízení z domácností v
průběhu několika let po nabytí účinnosti vyhlášky buď zcela vymizí,
anebo budou zásadně marginální.
26. Obsáhle se účastník vyjádřil rovněž k námitce stanovení nové
primární povinnosti v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a
2 Listiny. Zákon o odpadech výrobcům stanoví primární povinnost vyřešit
historickou elektroodpadovou zátěž z domácností ve formě jak povinnosti
participovat na kolektivním systému, tak i povinnosti do tohoto systému
přispívat na náklady spojené s odstraněním této zátěže. Vyhláška
nepřináší žádnou další povinnost, jež by nebyla pouhou konkretizací
povinnosti stanovené zákonem. Platí to i pro řešení situace, kdy se
výrobci na fungování jediného systému nedohodnou. Úprava obsažená v
ustanovení § 13 vyhlášky a další na ni navazující ustanovení
nezakládají výrobcům žádnou novou povinnost, ani povinnost stanovenou
zákonem nijak nerozšiřují, pouze logicky řeší případnou nastalou
situaci, jež je však zapříčiněná nutností realizovat primární povinnost
stanovenou zákonem. Jedná se tedy výhradně o technickoorganizační
opatření přijaté za účelem zajištění realizace primární povinnosti
stanovené zákonem v reálném životě. Je úkolem exekutivy, stanoví-li to
zákonodárce, podrobněji upravit řešení této a dalších situací, jejichž
existenci důvodně lze v reálném životě očekávat (v návaznosti na
zákonnou úpravu). Opačný výklad by vedl k absurdnímu závěru, že
účastník vyhláškou v zásadě nemůže upravit nic, protože jakákoliv
konkretizace zákonných elektroodpadových povinností s sebou nutně
ponese definování něčeho, co v zákoně není upraveno (např. povinnost
podat návrh na zápis do seznamu výrobců elektrozařízení a roční zprávu
na předepsaných formulářích). V případě zákona o odpadech zákonodárce
stanovil jasné meze toho co a v jakých aspektech má vyhláška podrobněji
upravit a vyhláška se zcela jistě nachází v rámci těchto mezí. Důvodem
existence státu je definování a vynucování základních pravidel chování
umožňujících fungování společnosti, což zahrnuje činnosti typu řešení
historické elektroodpadové zátěže. Stát na tuto funkci nemůže
rezignovat a spoléhat na to, že se dotčení vždy „nějak dohodnou“. Tím
by popíral samotný smysl své existence. Výrobci i společnost legitimně
očekávají, že stát definuje a vynutí dodržování základních pravidel
společného soužití v oblastech, v nichž lze logicky potřebu takových
pravidel očekávat. Pokud tedy bylo lze očekávat, že se výrobci na
fungování jediného systému nedohodnou, bylo povinností účastníka v
rámci zákonného zmocnění stanovit způsob řešení takové situace, stejně
jako další aspekty, které by fungování elektroodpadového hospodářství a
postavení výrobců mohly ohrozit. Ministerstvo při vydání vyhlášky
postupovalo
secundum et intra legem
, nikoli mimo zákon (
praeter legem
) a plně při vydání této vyhlášky respektovalo zásadu pregnantně
vyjádřenou Ústavním soudem v nálezu Pl. ÚS 7/03 ze dne 18.8.2004 (N
113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), podle níž, „zjednodušeně řečeno, má-li
podle zákona býti X, přísluší ... (příslušnému státnímu orgánu) ..
.stanovit, že má býti Xl, X2, X3, nikoli též, že má býti Y“. Nelze
přitom přijmout závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv
povinnosti přímo a výhradně zákonem a který zjevně zastávají
stěžovatelé (pozn. red.: sic - správně: navrhovatel), neboť by zjevně
vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v
některých případech i primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí
každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů
normy [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. 10 2001 (N 149/24 SbNU 79;
410/2001 Sb.)].
27. Rovněž tak účastník doplnil a rozšířil svou argumentaci ohledně
výtky navrhovatele, že napadené řešení situace, kdy se výrobci
nedohodnou na fungování jediného systému, omezuje právo podnikat. Toto
tvrzení svědčí o nepochopení základních premis fungování
elektroodpadového hospodářství ze strany předkladatelů návrhu na
zrušení vyhlášky i Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Řádné
fungování elektroodpadového hospodářství umožňuje mnoha subjektům
(zejména dopravním a zpracovatelským společnostem) podnikat, tedy
samostatně, vlastním jménem a na vlastní odpovědnost provádět
soustavnou činnost za účelem dosažení zisku. Čím více elektrozařízení a
elektroodpadu výrobci posbírají, tím větší se otevírá prostor pro
služby dopravních a zpracovatelských společností. Větší poptávka po
dopravních a zpracovatelských službách umožňuje více poskytovatelům
služeb působit na trhu a podněcuje konkurenci mezi těmito
poskytovateli. Větší množství odpadu ke zpracování umožňuje
zpracovatelským firmám pořizovat a vyvíjet nákladné zpracovatelské
technologie, jež se stávají rentabilními až po dosažení určitého
množství zpracovávaného materiálu. Důvodem pro pořizování těchto
technologií je, že vedou ke snižování nákladů na zpracovanou jednotku,
což opět podněcuje konkurenci na trhu. Smyslem ustanovení § 13 je
zajistit fungování českého elektroodpadového hospodářství i za patové
situace, kdy se výrobci (úmyslně či neúmyslně) nedohodnou na fungování
jediného systému, prostřednictvím kterého budou z domácností odebírat a
zpracovávat historická elektrozařízení. Funkční systém zaručuje vyšší
míru sběru, tudíž i naplněnost zpracovatelských kapacit a možnost
investic do technologicky náročnějších provozů.
28. Totéž podle navrhovatele lze vztáhnout i na provozovatele
kolektivních systémů, kde rovněž nedochází k omezení podnikání již
proto, že výkon elektroodpadových povinností je pro výrobce výhradně
plněním zákonné povinnosti, nikoliv podnikáním; financování nákladů na
plnění povinností k historickým elektrozařízením z domácností není
výdělečnou aktivitou [§ 37n odst. 3 zákona a čl. 8 odst. 3 směrnice,
zdůrazňující princip nákladovosti, § 19 odst. 1 písm. zc) zákona o
daních z příjmů a § 5 odst. 3 vyhlášky]. Výkon elektroodpadových
povinností představuje pro výrobce podmínku pro výkon jejich
podnikatelské činnosti ve smyslu ustanovení čl. 26 odst. 2 Listiny,
nikoliv podnikatelskou činnost (tou je výroba a prodej nových
elektrozařízení). Podnikatel zabývající se výrobou nových
elektrozařízení nemůže podnikat v souladu se zákonem, pokud se
nepostará o svoje výrobky na konci jejich životního cyklu, a zároveň
aktivně nepřispěje k řešení historické elektroodpadové zátěže
naakumulované za období předcházející přijetí směrnice a zákona č.
7/2005 Sb. Výrobce se tuto povinnost logicky bude snažit vykonat s co
nejmenšími náklady a každý z výrobců může mít odlišnou představu o tom,
jak tuto povinnost vykonat. Povinnost vyřešit historickou
elektroodpadovou zátěž prostřednictvím jednoho systému však stanoví
(viz argumentaci účastníka výše) zákon, jímž přijaté kolektivní řešení
navazuje na úpravu obsaženou ve směrnici. Kolektivní systém je založen
k tomu, a pouze k tomu, že bude pro své účastníky elektroodpadové
povinnosti vykonávat (zajišťovat jejich plnění). Neziskovost
kolektivních systémů vyplývá nejenom z logického výkladu ustanovení §
37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech, ale výslovně též z ustanovení §
5 odst. 3 elektroodpadové vyhlášky. Kolektivní systémy nejsou, a dle
právních předpisů ani nemohou být, prostředkem k dosažení zisku, nýbrž
toliko neziskové platformy vytvořené výrobci k plnění svých zákonných
povinností. Mohou mít sice různé přístupy k plnění elektroodpadových
povinností svých účastníků, nikdy ji však nebudou vykonávat za účelem
dosažení zisku, nýbrž budou od výrobců vybírat jen příspěvky nutné k
zajištění výkonu zákonných povinností. Případné rezervy nebudou
vyplaceny žádnému ze společníků, ale použity k výkonu elektroodpadových
povinností. Jak dále zdůraznil účastník, disponují-li dnes některé
kolektivní systémy většími či menšími rezervami, tyto nejsou ničím
jiným než důsledkem časového nesouladu mezi objemem prostředků
vybíraných dnes na základě množství elektrozařízení uváděných na trh a
objemem prostředků vynakládaných zítra v návaznosti na množství
elektrozařízení/elektroodpadu, jichž se domácnosti postupně zbavují.
Odrazem této skutečnosti je mimo jiné to, že prostředky vybírané
kolektivními systémy nejsou předmětem daně z příjmů — kolektivní
systémy z logiky věci nevykonávají svoji činnost za účelem dosažení
zisku a zdaněním příspěvků by stát nelogicky ještě více zatěžoval
plnění zákonných povinností ze strany výrobců. Neziskovost kolektivních
systémů pak chrání zejména minoritní výrobce, kteří nejsou společníky
kolektivního systému (požadavek, aby byl každý výrobce podílníkem
vytvořeného systému, by s ohledem na rozsah a proměnlivost množiny
výrobců nebyl splnitelný). Účastník tak své obsáhlé doplnění k
vyjádření uzavřel konstatováním, že většinovým výrobcům proto s ohledem
na jednotnost podmínek pro výrobce zapojené do systému a na neziskovost
systému neplyne žádná konkurenční výhoda a že řešení, které stanovil
pro situaci, kdy se výrobci nedohodnou na fungování jediného systému,
tak ani právo na podnikání provozovatelů kolektivních systémů nijak
neomezuje. Tito provozovatelé nepodnikají, nýbrž pro výrobce provozují
striktně neziskovou platformu pro výkon jejich zákonných povinností.
Předmětné řešení se přitom vztahuje pouze na historická elektrozařízení
z domácností, kde zvláštní charakter neumožňuje stanovení individuální
odpovědnosti výrobců a kde se podíl na celkovém elektroodpadu bude s
postupem času marginalizovat.
29. Dále dne 24. září 2008 obdržel soudce zpravodaj obsáhlý nevyžádaný
materiál Asociace spotřební elektroniky a České asociace dovozců a
výrobců světelné techniky, ve kterém je obsáhle vyloženo stanovisko
jeho předkladatelů k zajištění financovaní nakládání s elektroodpady, k
jeho možným modelům (koncentrovaný a dekoncentrovaný) a zejména k
negativním důsledkům a rizikům zrušení předmětné vyhlášky z hlediska
rizik pro společnost a životní prostředí pro kolektivní systémy,
výrobce, obce, kraje, dopravní a zpracovatelské firmy a stát. Co se
týče právní stránky (rozpor vyhlášky se zákonem, omezení práva
podnikat), odkázali předkladatelé tohoto odborného stanoviska na
doplnění vyjádření účastníka (sub 18 až 28). K tomuto materiálu byl
rovněž připojen dopis předsedy Svazu měst a obcí, který je adresován
ministru pro životní prostředí a který se zabývá nedostatky návrhu
novely zákona o odpadech s ohledem na novou směrnici o odpadech, kterou
schválil 17. června 2008 Evropský parlament. Vzhledem k tomu, že se
jednalo o soukromou iniciativu, bylo rovněž toto podání založeno do
spisu, což však neznamená, že jeho pořizovatel získává jakákoli
procesní oprávnění v probíhajícím řízení.
30. Dne 3. 11. 2008 obdržel soudce zpravodaj další vyjádření skupiny
senátorů, ve kterém zaujímají stanovisko k výše uvedeným podáním
účastníka (sub 18 - 28) a Asociace spotřební elektroniky a České
asociace dovozců a výrobců světelné techniky. Ve stanovisku se
konstatuje, že na mnoha stranách soudu zaslaných materiálů je
jednostranně, a často velmi zkresleně a nesprávně, popisován současný
stav a stanoviska různých státních orgánů a dalších osob (např.
stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k předmětnému problému
je ve skutečnosti zcela opačné, než je v poskytnutých materiálech
naznačováno). Vedlejší účastník poukázal rovněž na skutečnost, že
Ministerstvo životního prostředí jako účastník řízení v důvodové zprávě
připravované novely zákona o odpadech počátkem tohoto roku označilo
současný stav (existující monopol kolektivních systémů) za
neuspokojivý, když návrh odůvodnilo mimo jiné tím, že „navrhovaná
novela zákona především usiluje o nastavení transparentních pravidel v
praxi jednotlivých kolektivních systémů v jednotlivých skupinách
elektroodpadu, které pro výrobce elektrozařízení zajišťují zpětný
odběr, oddělený sběr, využití a další nakládání s elektrozařízeními a
elektroodpadem, neboť dosavadní režim fungování těchto systémů v rámci
historického elektroodpadu se po právní i věcné stránce ukázal jako
neuspokojivý a vedoucí k riziku nesplnění mezinárodních závazků České
republiky. S ohledem na podané ústavní stížnosti byly vyvolány i
pochybnosti o ústavnosti současné koncepce. V souladu s doporučeními
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže se připouští působení více
kolektivních systému i v rámci jedné skupiny elektrozařízení“. Vedlejší
účastník se pozastavil nad tím, že v nově soudu poskytnutých
materiálech vyhlášku (monopol) naopak ministerstvo znovu obhajuje.
31. Vedlejší účastník dále zdůraznil, že podle jeho názoru zaslaná
vyjádření Ministerstva životního prostředí a Asociace spotřební
elektroniky a České asociace dovozců a výrobců světelné techniky
nesouvisí s podaným návrhem na zrušení vyhlášky, tj. s meritem věci, o
které by měl Ustavní soud rozhodnout. V rámci řízení má totiž Ustavní
soud rozhodovat pouze a výlučně o otázce, zda vyhláška č. 352/2005 Sb.
upravila povinnosti nad rámec zmocnění uvedeného v zákoně č. 185/2001
Sb., a tedy, zda tato vyhláška byla přijata v souladu s ústavními
zákony České republiky. Jak se uvádí v návrhu na zrušení vyhlášky, tato
vyhláška (viz zejména § 13 odst. 1 zakotvující monopolní postavení
vybraných kolektivních systémů) překračuje rámec zmocnění zákonem, a je
tudíž protiústavní. Vedlejší účastník rovněž (stejně jako navrhovatel)
poukázal na pokus využít novelizaci zákona o odpadech z března roku
2006 k dodatečné legalizaci vyhlášky, která toto pravidlo zavedla v §
13 odst. 1 již v roce 2005. Tento shora uvedený pokus však Poslanecká
sněmovna zamítla a není tudíž právně relevantní.
32. Pro úplnost se dodává, že soudce zpravodaj ve smyslu § 69 odst. 2
zákona o Ústavním soudu zaslal návrh na zahájení řízení také veřejnému
ochránci práv. Ve stanovené lhůtě veřejný ochránce práv nesdělil, že
hodlá do řízení vstoupit.
33. Ústavní soud se obrátil na účastníky a vedlejšího účastníka s
žádostí o vyjádření, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání.
Účastník a vedlejší účastník vyslovili podle § 44 odst. 2 zákona o
Ústavním soudu souhlas. Za skupinu navrhovatelů nikdo ve stanovené
lhůtě nereagoval, čímž byl souhlas s upuštěním od ústního jednání podle
§ 101 odst. 4 občanského soudního řádu ve spojení s § 44 odst. 2 a § 63
zákona o Ústavním soudu vyjádřen mlčky.
34. Podle platného rozvrhu práce Ústavního soudu pro rok 2006 byl návrh
přidělen soudci Jiřímu Muchovi jako soudci zpravodaji. Protože však
jeho návrh nálezu nebyl přijat, postupem dle § 55 zákona o Ústavním
soudu určil předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský sebe soudcem,
který vypracuje nález a jeho odůvodnění.
III.
Formální předpoklady projednání návrhu a ústavnost legislativní
procedury
35. Ústavní soud konstatuje, že napadený právní předpis byl přijat a
vydán v souladu s Ústavou a vyhlášen v souladu se zákonem č. 309/1999
Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších
předpisů. Byla splněna podmínka projednání s Ministerstvem financí.
Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu posuzuje Ústavní
soud při rozhodování obsah zákona nebo jiného právního předpisu z
hlediska jejich souladu s ústavními zákony, a jedná-li se o jiný právní
předpis, též se zákony, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích
Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ustanovení
čl. 79 odst. 3 Ústavy stanoví, že ministerstva mohou na základě a v
mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněna.
Napadená vyhláška č. 352/2005 Sb. byla vydána na základě zmocnění
obsažených v následujících ustanoveních zákona o odpadech:
a) § 37f odst. 2 - „Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem
seznam výrobků, které spadají do skupin elektrických a elektronických
zařízení uvedených v příloze č. 7 k tomuto zákonu“,
b) § 37h odst. 3 - „Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem
bližší podmínky jednotlivých způsobů plnění povinností výrobců podle
odstavce 1 a obsah roční zprávy podle odstavce 2“,
c) § 37i odst. 7 - „Pro účely zápisu do Seznamu ministerstvo stanoví
prováděcím právním předpisem bližší podmínky způsobu plnění povinností
a zajištění financování podle odstavce 3 písm. d) a e)“,
d) § 37j odst. 5 - „Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem
způsob označení elektrozařízení podle odstavce 2 a seznam látek, na
které se za vyhláškou stanovených podmínek nevztahuje ustanovení § 37j
odstavce 3“,
e) § 37k odst. 7 - „Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem
vzor grafického symbolu pro označování elektrozařízení pro účely
zpětného odběru elektrozařízení a odděleného sběru elektroodpadu“,
f) § 37l odst. 7 - „Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem
technické požadavky na přednostní odstranění látek a součástí z
elektroodpadu, skladování a zpracování elektroodpadu, rozsah a způsob
vedení evidence o převzatém elektroodpadu a způsobech jeho zpracování a
využití a způsob ohlašování zařízení ke sběru, zpracování a využití
elektroodpadu“,
g) § 37n odst. 5 - „Ministerstvo stanoví po projednání s Ministerstvem
financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování,
zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků
na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění“,
h) § 37o odst. 2 - „Ministerstvo stanoví po projednání s Ministerstvem
financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování podle
odstavce 1“,
ch) § 39 odst. 12 - „Ministerstvo stanoví vyhláškou a) způsob vedení
průběžné evidence odpadů a dobu archivace této evidence pro některé
druhy odpadů, b) způsob ohlašování odpadů, zařízení k nakládání s
odpady, shromažďovacích míst nebezpečných odpadů, sběrových míst
odpadů, skladů odpadů, dopravců odpadů, odpadů perzistentních
organických znečišťujících látek, PCB, odpadů PCB a zařízení
obsahujících PCB a způsob ohlašování změn v jejich evidenci, počtu a
stavu převzatých autovraků a způsobech jejich zpracování, o typu,
množství elektroodpadu a způsobech jeho zpracování, využití nebo
odstranění, a c) způsob vedení evidence vydaných souhlasů a dalších
rozhodnutí vydaných podle tohoto zákona“.
Je zjevné, že předmětu řízení se týká především zmocnění obsažené v §
37n odst. 5 a v § 37h odst. 3 zákona o odpadech (viz níže), v případě §
37i odst. 7 se jedná o odkaz na úpravu obsaženou v § 37n tohoto zákona.
36. Napadená vyhláška byla vyhlášena ve Sbírce zákonů dne 15. září 2005
a téhož dne nabyla účinnosti. Dosud nebyla změněna, stejně jako nebyla
změněna nebo zrušena ustanovení zákona o odpadech, která jsou měřítkem
pro abstraktní kontrolu ústavnosti a zákonnosti této vyhlášky. Návrh
byl proto shledán přípustným.
IV.
Posouzení ústavnosti úpravy existence jediného kolektivního systému pro
historická elektrozařízení podle § 13 vyhlášky č. 352/2005 Sb.
37. Zákonem č. 7/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o
odpadech, ve znění pozdějších předpisů, byla do českého právního řádu
transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady Evropské unie č.
2002/96/EC týkající se prosazování komunitární environmentální politiky
v oblasti elektrického zařízení a elektronického odpadu. Členským
státům je touto směrnicí stanovena povinnost přijmout náležitá opatření
pro nakládání s odpadními elektrozařízeními. Členské státy měly
zajistit, aby výrobci při uvádění výrobků na trh poskytovali dostatečné
záruky financování nakládání s použitými elektrozařízeními a své
výrobky náležitě označovali. Výrobci musejí poskytnout záruky pro
financování nákladů spojených se zacházením s použitými
elektrozařízeními do 13. srpna 2005. Členským státům byla dále uložena
povinnost, aby zajistily vytvoření seznamů výrobců elektrozařízení a
dále shromažďování a pravidelné zpřístupňování informací o množství a
kategoriích produkovaných a zpracovávaných elektrozařízení.
38. Napadená vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady
provádí příslušná zmocňovací ustanovení zákona o odpadech, který obecně
umožňuje výrobcům, aby vykonávali své povinnosti prostřednictvím tzv.
systému, kterým se rozumí síť zařízení ke sběru elektroodpadů, míst
zpětného odběru elektrozařízení, zařízení ke zpracování, využití a
odstranění elektroodpadů a elektrozařízení a smluvní vztahy mezi jejich
provozovateli a výrobci elektrozařízení, jejichž cílem je zajištění
zpracování a využití zpětně odebraných elektrozařízení a odděleně
sebraných elektroodpadů [§ 2 písm. c) vyhlášky]. Tyto systémy jsou ve
smyslu § 37h odst. 1 zákona o odpadech celkem tři. Individuální systém
je vytvořený a provozovaný samostatně a na vlastní náklady jedním
výrobcem. V takovém případě podle § 12 předmětné vyhlášky zřídí účelově
vázaný bankovní účet a ukládá na tento účet peněžní prostředky nebo
uzavře pojistnou smlouvu. Solidární systém je vytvářen a provozován
dvěma nebo více výrobci a konečně kolektivní systém je vytvořený
výrobci nebo výrobci pověřenou právnickou osobou a provozovaný
právnickou osobou odlišnou od výrobce nebo výrobcem pověřené právnické
osoby [§ 2 písm. d) až f) vyhlášky]. Vyhláška rozlišuje nakládání s
elektrozařízeními pocházejícími z domácností uvedenými na trh po dni
13. srpna 2005 (§ 12) a před tímto dnem (§ 13). Zatímco v prvém případě
výrobce není ve výběru některého ze tří výše uvedených systémů
financování vyhláškou omezen (viz § 4 odst. 1 vyhlášky), pro historická
elektrozařízení, kterými jsou elektrozařízení pocházející z domácností,
uvedená na trh do dne 13. srpna 2005 a určená ke zpětnému odběru [§ 2
písm. a) vyhlášky], stanoví § 13 odst. 1 vyhlášky, že pro každou
skupinu elektrozařízení zajišťuje společné financování nakládání s
historickými elektrozařízeními jeden kolektivní systém, tedy nikoli
více kolektivních systémů nebo též systém individuální či solidární.
Právě k tomuto ustanovení směřují výtky navrhovatele, který navíc
tvrdí, že s ohledem na provázanost tohoto ustanovení s ostatním textem
je třeba vyhlášku zrušit celou.
39. Napadené ustanovení vyhlášky zní:
§ 13
Bližší podmínky financování nakládání s elektrozařízeními pocházejícími
z domácností uvedenými na trh do dne 13. srpna 2005
(1) Pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné plnění
financování nakládání s historickými elektrozařízeními jeden kolektivní
systém.
(2) Výrobci odvádějí příspěvky na historické elektrozařízení do
kolektivního systému způsobem stanoveným provozovatelem kolektivního
systému podle § 5, který posuzuje ministerstvo před zápisem do Seznamu.
Z výše uvedených a citovaných zmocňovacích ustanovení zákona o odpadech
s tímto ustanovením mimo § 37n odst. 5, na které odkazují jak
navrhovatel, tak účastník, souvisejí ještě § 37h odst. 3, podle kterého
„Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem bližší podmínky
jednotlivých způsobů plnění povinností výrobců podle odstavce 1 a obsah
roční zprávy podle odstavce“ a dále § 37i odst. 7, který stanoví, že
„pro účely zápisu do Seznamu ministerstvo stanoví prováděcím právním
předpisem bližší podmínky způsobu plnění povinností a zajištění
financování podle odstavce 3 písm. d) a e).“
40. Spor je tedy veden o to, zda:
a) zakotvení možnosti pouze jednoho kolektivního systému nakládání s
historickým elektroodpadem podle § 13 odst. 1 vyhlášky nepřekračuje
zmocnění podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech a tím neodporuje
požadavkům čl. 79 odst. 3 Ústavy,
b) jestliže nikoliv, tak zda nejsou jak tato vyhláška, tak meze
zmocnění k jejímu vydání v rozporu s čl. 2 odst. 4 a čl. 4 odst. 1 a 2
Listiny, neboť stanoví povinnosti, se kterými zákon nepočítá, a konečně
c) zda nejsou podle tvrzení navrhovatele v rozporu s čl. 26 odst. 1
Listiny, který zakotvuje svobodu podnikání a jiné hospodářské činnosti.
41. Úkolem Ústavního soudu není hodnocení argumentů týkajících se
efektivity, hospodárnosti a dalších obdobných aspektů právní úpravy
nakládání s tzv. historickým zařízením, i když si je vědom, že cestou
abstraktní kontroly se v tomto případě řeší spor podnikatelských
subjektů. Stejně tak není jeho bezprostředním úkolem zabývat se možnými
riziky zrušení vyhlášky pro fungování subjektů, na které její
ustanovení dopadají, neboť není pochyb o tom, že se účastníku řízení v
součinnosti s částí zainteresovaných povinných subjektů podařilo
vytvořit fungující systém nakládání s elektroodpady. Ústavní soud však
nemá prostředky pro hodnocení takového systému, a není to ani jeho
posláním. Podstatné z hlediska kritérií obsažených v čl. 87 odst. 1
písm. b) Ústavy je to, zda toto ustanovení není v rozporu s ústavním
pořádkem nebo zákonem. Rovněž tak je třeba uvést, že ani navrhovatel,
ani účastník neargumentují rozporem domácí právní úpravy s komunitárním
právem, které ponechává organizaci financování nakládání s historickým
elektroodpadem na členských státech, které v tomto směru postupují
podle svých podmínek na úrovni zákonů nebo podzákonných předpisů (k
výchozímu stavu viz Implementation of the Waste Electric and Electronic
Equipment Directive in the EU. European Commission. Institute for
Prospective Technological Research. EUR 22231 EN. Luxemburg 2006, s.
59-83), a opačná tvrzení navrhovatele a vedlejšího účastníka oproti
tvrzení účastníka nebyla proto posuzována. Stejně tak nebylo možno z
procesních důvodů bezprostředně hodnotit obsah samotného zákona o
odpadech. Z téhož důvodu nebylo třeba zabývat se námitkou účastníka
ohledně oprávnění navrhovatele (sub 24). To, že naprostá většina
poslanců, kteří návrh na přezkum předmětné vyhlášky podepsali,
hlasovala pro návrh zákona, nemá s ohledem na předmět řízení význam,
nehledě na to, že tato skutečnost je v našem ústavním právu dosud
irelevantní.
42. Námitka navrhovatele směřuje především proti ustanovení § 13 odst.
1 vyhlášky, které stanoví existenci pouze jednoho kolektivního systému
nakládání s historickými elektrozařízeními, v čemž navrhovatel spatřuje
překročení zákonného zmocnění. Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře
vyložil základní zásady ve vztahu k podzákonné normotvorbě, jež
dopadají i na posouzení napadené vyhlášky. Státní orgán, jenž je
oprávněn k vydání podzákonného právního předpisu, musí postupovat
“secundum et intra legem“, nikoliv „praeter legem“. Podzákonný právní
předpis musí být obecný a tedy dopadat na neurčitou skupinu adresátů.
Dále musí být tento právní předpis vydán oprávněným subjektem, nemůže
zasahovat do věcí vyhrazených zákonu, mezi které patří primární práva a
povinnosti, a musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný
standard, tedy musí být otevřen prostor pro sféru podzákonného
předpisu. [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. února 2001 (N
30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb., sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. října 2001
(N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb. a sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. srpna
2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)].
43. Napadená vyhláška specifikuje systém k zajištění zpětného odběru,
zpracování, využití a odstranění historických elektrozařízení obsažený
v § 37n odst. 3 zákona o odpadech. Ačkoliv se uvedené ustanovení
zmiňuje pouze o systému, nelze jej považovat za vyčerpávající z
hlediska zákonného vymezení jeho podoby. Předmětem námitky navrhovatele
přitom není forma kolektivního systému, tedy systému ve smyslu § 37h
odst. 1 písm. c) zákona o odpadech a § 2 písm. f) vyhlášky, nýbrž
skutečnost, že se jedná pouze o jediný systém.
44. Ustanovení § 37n odst. 3 zákona o odpadech transponuje do našeho
právního řádu § 8 odst. 3 směrnice, podle něhož financování nákladů
spojených s nakládáním s odpadními elektrickými a elektronickými
zařízeními z výrobků uvedených na trh do 13. srpna 2005 (historický
odpad -
historical waste, historische Altsgeräte
) musí být zajištěno jedním nebo více systémy, do kterých všichni
výrobci, kteří působí na trhu v okamžiku, kdy příslušné náklady
vznikají, přispívají úměrně, tj. v poměru k jejich podílů na trhu podle
druhu zařízení (shall be provided by one or more systems to which all
producers, existing on the market when the respective costs occur,
contribute proportionately, e.g. in proportion to their respective
share of the market by type of equipment). Uvedená směrnice tak
ponechává na členském státu, aby v rámci svého právního řádu vymezil,
zda pro historické zařízení bude existovat pouze jeden nebo více
systémů nakládání. Jak poukázal účastník řízení, zvolený přístup v
jednotlivých členských státech je co do připuštění plurality systému
různorodý (sub 20).
45. Z hlediska posouzení napadené vyhlášky je však rozhodné, zda
vymezení jednoho systému pro nakládání s historickým zařízením pro
každou skupinu elektrozařízení vyplývá již ze samotné zákonné úpravy, a
tedy zda vyhláška tento systém jen specifikuje ve smyslu zákonné úpravy
nebo zda příslušné zmocnění k vydání vyhlášky zahrnovalo i určení počtu
systémů.
46. Samotný pojem „systém“ podle § 37n odst. 3 zákona o odpadech, jehož
legální definice je obsažena až v ustanovení § 2 písm. c) vyhlášky,
není jednoznačný z toho hlediska, zda zahrnuje pouze jeden nebo více
systémů tak, jak jsou definovány vyhláškou. Pro bližší vymezení jeho
obsahu je tedy nezbytné vycházet z účelu povinnosti vytvořit systém k
zajištění nakládání s historickými elektrozařízeními, při jehož
identifikaci je nezbytné vycházet ze základu této povinnosti v právu
Evropských společenství. V této souvislosti směrnice ve svém recitalu
20 výslovně stanoví, že odpovědnost za financování nakládání s
historickými odpady by měla být sdílena všemi stávajícími výrobci v
rámci kolektivních systémů financování („the responsibility for the
financing of the management of historical waste should be shared by all
existing producers in collective financing schemes“), do kterých
přispívají úměrně všichni výrobci, kteří působí na trhu v okamžiku, kdy
dochází ke vzniku nákladů. Kolektivní odpovědnost všech výrobců za
uvedenou historickou zátěž se promítá do již výše zmíněného § 8 odst. 3
směrnice, přičemž jí nelze opominout ani při výkladu povinnosti
vytvořit systém podle § 37n odst. 3 zákona o odpadech. Účelem této
povinnosti je totiž existence takového systému nakládání, jenž s
ohledem na kolektivní odpovědnost předpokládá participaci všech výrobců
na fungování takovéhoto systému, a především na jeho financování. Míra
odpovědnosti jednotlivých výrobců, především co se týče financování
předmětného systému, je přitom závislá zejména od podílu na trhu.
47. Dále je třeba uvést, že kolektivní odpovědnost výrobců za nakládání
s historickými elektrozařízeními se promítá zejména do povinnosti
výrobců vytvořit příslušný systém, jakož i do povinnosti všech výrobců
financovat tento systém. Obě povinnosti mají svůj základ v § 37n odst.
3 zákona o odpadech. Ve vztahu k první povinnosti zákon předpokládá, že
příslušný systém bude mít jednu z forem uvedených v § 37h odst. 1
zákona o odpadech; v tomto ustanovení se vymezuje dodržení jedné z
forem systému jako předpoklad splnění povinností, pod které lze
subsumovat i zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění
historických elektrozařízení. Rovněž je nezbytné poukázat na to, že
zákon stanovuje povinnost přispívat do tohoto systému v odpovídajícím
rozsahu, přičemž kritérium určení tohoto rozsahu je vymezeno jen
demonstrativně podílem na trhu. Povinnost vytvořit předmětný systém
nelze zaměňovat za povinnost všech výrobců, aby se dohodli na jednom
systému nakládání s elektrozařízeními, což ani účastníci řízení netvrdí
a čemuž brání § 37h odst. 1 zákona o odpadech stanovící pro výrobce
možnost volby jedné z forem systému. Systém nakládání s historickými
elektrozařízeními ve smyslu § 37n odst. 3 zákona o odpadech tak musí
reflektovat na straně jedné právo výrobců zvolit si systém, jakým budou
plnit svoje povinnosti v souvislosti s nakládáním s elektrozařízeními a
elektroodpadem, na straně druhé ale zároveň musí odrážet odpovědnost
současných výrobců za likvidaci historické zátěže s elektroodpady a s
tím související povinnost všech výrobců podílet se na financování
tohoto systému.
48. Ustanovení § 37n odst. 5 zákona o odpadech zmocňuje k úpravě
bližších podmínek financování mj. systému nakládání s historickými
elektrozařízeními, přičemž demonstrativním výčtem vymezuje některé z
těchto podmínek. Rovněž § 37i odst. 7 zákona o odpadech zmocňuje za
účelem zápisu do seznamu výrobců elektrozařízení k bližšímu vymezení
podmínek způsobu plnění povinností stanovených v osmém díle zákona o
odpadech a zajištění financování předmětného systému nakládání s
historickými elektrozařízeními. Z hlediska posouzení, zda stanovení
jednoho kolektivního systému splňuje podmínky stanovené čl. 79 odst. 3
Ústavy, je s ohledem na výše uvedené základní zásady ve vztahu k
podzákonné normotvorbě nezbytné zabývat se otázkou, zda v tomto rozsahu
byla napadená vyhláška vydána v mezích zákona, zda ze zmocnění vyplývá
vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard a nakonec zda v důsledku
toho nedochází k stanovení primárního práva nebo povinnosti.
49. Ve vztahu k první otázce Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená
vyhláška nepřekročila prostor vymezený zákonodárcem, bližší vymezení
systému nakládání s odpadem nevybočuje z rámcové zákonné úpravy systému
obsaženého v zákoně o odpadech.
50. Stěžejním pro posouzení návrhu na zrušení vyhlášky je ale především
otázka, zda z dikce zmocňovacích ustanovení zákona o odpadech lze
dovodit vůli zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, tedy zda zákon
otevírá prostor pro takovou specifikaci systému nakládání s historickým
elektrozařízeními v podzákonném předpisu, jaká je obsažena v § 13 odst.
1 vyhlášky. Ústavní soud v této souvislosti poznamenává, že oprávnění
stanovit bližší podmínky financování za tímto účelem nezbytně
předpokládá i bližší specifikaci systému. Zákon předpokládá, že
povinnosti spojené s historickým elektroodpadem bude vykonávat systém
vytvořený výrobci, jehož náklady budou financovány ze strany všech
výrobců. Z tohoto hlediska vymezení bližších podmínek nezbytně zahrnuje
i určení, který ze systému nakládání s elektrozařízeními bude v případě
absence dohody všech výrobců zabezpečovat nakládání s historickými
elektrozařízeními, jehož náklady budou hrazeny z příspěvků všech
výrobců. Ustanovení § 37n odst. 5 zákona o odpadech tedy obsahuje
rovněž zmocnění určit podzákonným právním předpisem, zda nakládání s
historickými elektrozařízeními bude zabezpečovat pluralitní systém,
jenž by spočíval na současném působení více kolektivních systémů, nebo
pouze jeden kolektivní systém. Pokud § 13 odst. 1 vyhlášky stanovil, že
pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné plnění
financování nakládání s historickými elektrozařízeními pouze jeden
kolektivní systém, učinil tak v souladu se zákonným zmocněním podle §
37n odst. 5 zákona o odpadech.
51. Ve vztahu k posouzení souladu napadené vyhlášky s čl. 79 odst. 3
Ústavy tak Ústavní soud nakonec posoudil otázku, zda stanovením jednoho
kolektivního systému nebyla stanovena primární povinnost výrobcům, jež
může být stanovena pouze zákonem, resp. zda v důsledku stanovení
povinnosti nad rámec zákonné úpravy nedošlo k porušení čl. 2 odst. 4
Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Navrhovatel toto překročení
spatřuje v stanovení povinnosti využívat pouze jednoho kolektivního
systému. Ustanovení § 37n odst. 3 zákona o odpadech přitom ostatním
výrobcům nepřiznává právo zvolit si systém do kterého budou přispívat a
zároveň využívat, a to bez ohledu na to, zda by byl stanoven pouze
jediný nebo víc kolektivních systémů. Naopak zakládá povinnost podílet
se na financování systému, aniž by sám participoval na kolektivním
systému nakládání s historickými elektrozařízeními. Z tohoto pohledu
tedy § 13 odst. 1 vyhlášky žádnou novou povinnost nezakládá. Rovněž
takovou povinnost nelze spatřovat v omezení jiných kolektivních systémů
při výkonu této činnosti, neboť, jak bylo uvedeno výše, byl účastník
řízení zmocněn podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech stanovit vyhláškou
existenci pouze jediného kolektivního systému nakládání s historickými
elektrozařízeními, pročež se nemůže jednat o stanovení primární
povinnosti v podzákonném právním předpisu.
52. Ústavní soud nakonec posoudil námitku rozporu § 13 odst. 1 vyhlášky
s čl. 26 odst. 1 Listiny. Podle čl. 41 odst. 1 Listiny se lze práv
zakotvených v čl. 26 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které tato
ustanovení provádějí. Z tohoto pohledu je třeba chápat i právní
regulaci nakládání s historickými elektrozařízeními, která má svůj
základ jak v již zmíněných ustanoveních zákona o odpadech, tak právu
Evropských společenství, jež bylo předmětnou vnitrostátní úpravou
transponováno. Samotná možnost jednoho kolektivního systému je přitom
předvídána i čl. 8 odst. 3 směrnice. Poněvadž regulace nakládání s
historickými elektrozařízeními byla stanovena zákonem a rovněž vymezení
jednoho kolektivního systému bylo provedeno na základě zákona a v jeho
mezích, nemůže Ústavní soud přisvědčit tvrzenému porušení čl. 26 odst.
1 Listiny.
53. Ústavní soud tedy neshledal rozpor napadené vyhlášky s ústavním
pořádkem nebo zákonem, pročež návrh na zrušení napadené vyhlášky podle
§ 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Vlasta
Formánková, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha a Eliška Wagnerová.
