186/2012 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 54/10 dne 24. dubna 2012 v
plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková,
Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar
Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Miloslav Výborný
(soudce zpravodaj) a Michaela Židlická o návrhu skupiny 45 poslanců
Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem Mgr. Bohuslavem
Sobotkou, na zrušení ustanovení § 192 odst. 1 věty druhé za středníkem
ve slovech "náhrada mzdy nebo platu nepřísluší za první 3 takovéto dny
dočasné pracovní neschopnosti, nejvýše však za prvních 24
neodpracovaných hodin z rozvržených směn" v zákoně č. 262/2006 Sb.,
zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, ustanovení § 68 odst. 3
písm. a) ve slovech "s výjimkou prvních 3 dnů výkonu služby, za které
se náhrada ve výši platu neposkytuje" v zákoně č. 221/1999 Sb., o
vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, ustanovení § 124
odst. 5 písm. a) ve slovech "s výjimkou prvních 3 dnů výkonu služby, za
které se služební příjem při neschopnosti ke službě neposkytuje a" v
zákoně č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních
sborů, ve znění pozdějších předpisů, ustanovení § 34 odst. 4 věty první
ve slovech "s výjimkou prvních 3 pracovních dnů, za které při dočasné
pracovní neschopnosti plat nepřísluší" a věty druhé ve slovech
"nepřísluší za období prvních 3 kalendářních dnů dočasné pracovní
neschopnosti a" a slově "čtvrtého" v zákoně č. 236/1995 Sb., o platu a
dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní
moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského
parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, ustanovení § 73 odst. 4 věty
první ve slovech "měsíční odměna za první 3 kalendářní dny dočasné
pracovní neschopnosti nenáleží," a slově "čtvrtého" v zákoně č.
128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů,
ustanovení § 48 odst. 3 věty první ve slovech "měsíční odměna za první
3 kalendářní dny dočasné pracovní neschopnosti nenáleží," a slově
"čtvrtého" v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve
znění pozdějších předpisů, ustanovení § 53 odst. 4 věty první ve
slovech "měsíční odměna za první 3 kalendářní dny dočasné pracovní
neschopnosti nenáleží," a slově "čtvrtého" v zákoně č. 131/2000 Sb., o
hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, ustanovení § 111
věty první ve slovech " ,s výjimkou prvních 3 dnů, které jsou dny
výkonu služby, za které plat při dočasné pracovní neschopnosti
nepřísluší" v zákoně č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve
správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních
zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších
předpisů, a ustanovení § 65 odst. 1, věty druhé, ve slovech "první 3
dny, po které se náhrada mzdy nevyplácí^25c), a" v zákoně č. 155/1995
Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, za účasti
Poslanecké sněmovny Parlamentu a Senátu Parlamentu, jako účastníků
řízení,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění:
I.
Argumentace navrhovatele
1. Ústavní soud obdržel dne 9. prosince 2010 návrh skupiny 45 poslanců
(dále jen "navrhovatel") na zrušení shora uvedených předpisů s
tvrzením, že institut tzv. karenční doby, po kterou se v případě
dočasné pracovní neschopnosti neposkytuje osobě v zaměstnaneckém nebo
služebním poměru náhrada mzdy nebo platu, případně plat či jiný příjem,
je v rozporu s právem občana na přiměřené hmotné zabezpečení při
nezpůsobilosti k práci podle čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a
svobod (dále jen "Listina") a se zásadou závaznosti vykonatelných
rozhodnutí Ústavního soudu pro všechny orgány a osoby podle čl. 89
odst. 2 Ústavy.
2. Navrhovatel argumentoval nálezem ze dne 23. dubna 2008 sp. zn. Pl.
ÚS 2/08 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), kterým Ústavní soud zrušil
část ustanovení § 15 odst. 1 a 3 a § 16 zákona č. 54/1956 Sb., o
nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, (dále
též jen "zákon o nemocenském pojištění zaměstnanců"), s tím, že zrušení
poskytování nemocenských dávek za prvé tři dny pracovní neschopnosti za
současného ponechání povinnosti platit pojistné a regulační poplatky
představuje porušení práv zaměstnanců na ústavní úrovni. V citovaném
nálezu Ústavní soud mimo jiné upozornil, že změna ve vyplácení
nemocenských dávek zasahuje do řady dalších zákonů vyjmenovaných v
části 27 až 35 zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných
rozpočtů; jejich zrušení však nebylo navrženo, a proto se jimi Ústavní
soud nemohl zabývat.
3. S odkazem na rozhodovací důvody citovaného nálezu Ústavního soudu
navrhovatel dále uvedl, že zákonodárce reagoval na nález novelou zákona
o nemocenském pojištění zaměstnanců provedenou zákonem č. 305/2008 Sb.,
kterou upravil výši nemocenského za prvé tři kalendářní dny pracovní
neschopnosti nebo karantény. Od 1. ledna 2009 však došlo k obnovení
protiústavního stavu, neboť zákon o nemocenském pojištění zaměstnanců
(zákon č. 54/1956 Sb.) byl zrušen zákonem č. 187/2006 Sb., o
nemocenském pojištění, a institut tzv. karenční doby byl obnoven
uplatněním příslušných ustanovení obsažených v souvisejících zákonech.
Návrhy na odstranění tohoto stavu cestou novel příslušných zákonů
zákonodárce nepřijal.
4. Navrhovatel upozornil, že zákon č. 347/2010 Sb., kterým se mění
některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti
Ministerstva práce a sociálních věcí, dále zužuje zákonný rozsah práva
občana na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci podle
čl. 30 odst. 1 Listiny, neboť v čl. I bodech 13 a 14 trvale snižuje
výše nemocenského u déletrvajících nemocí na 60 % denního vyměřovacího
základu z původních 66 % od třicátého prvního do šedesátého
kalendářního dne trvání dočasné pracovní neschopnosti nebo nařízené
karantény a ze 72 % od šedesátého prvního kalendářního dne trvání
dočasné pracovní neschopnosti nebo nařízené karantény. Tytéž důsledky
jako zrušená karenční doba v zákoně č. 54/1956 Sb. má podle
navrhovatele i třídenní karenční doba podle § 192 odst. 1 zákoníku
práce, a protože je karenční doba v dalších zákonech, týkajících se
zejména vojáků, příslušníků bezpečnostních sborů, představitelů státu a
územních samosprávných celků a osob ve služebním poměru, stanovena
obdobně, jsou i tato ustanovení navrhována ke zrušení.
II.
Vyjádření účastníků řízení
5. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu
ze dne 2. února 2011, podepsaném předsedkyní sněmovny Miroslavou
Němcovou, konstatovala, že třídenní karenční doba v podobě, jak je
napadena navrhovatelem, byla zavedena do právního řádu zákonem č.
261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů. Citovaný zákon byl
podroben ústavnímu přezkumu, Ústavní soud však námitkám, že zákon nebyl
přijat ústavně předepsaným způsobem, nepřisvědčil [nálezy sp. zn. Pl.
ÚS 24/07 ze dne 31.1.2008 (N26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), sp.zn. Pl. ÚS
1/08 ze dne 20.5.2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb. a sp. zn. Pl. ÚS
2/08 (viz výše)]. Původní úprava karenční doby v ustanoveních, jež jsou
navrhována ke zrušení, byla dotčena zákonem č. 305/2008 Sb., kterým se
mění zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění
pozdějších předpisů, a některé další zákony; úpravě byla podrobena
dotčená znění, nikoliv však podstata třídenní karenční doby. Ustanovení
v zákoníku práce navržené ke zrušení je dotčeno i zákonem č. 326/2009
Sb., o podpoře hospodářského růstu a sociální stability; také v tomto
případě šlo o doplnění bez změny podstaty třídenní karenční doby.
Poslanecká sněmovna uvedla, že zákony č. 261/2007 Sb., č. 305/2008 Sb.
a č. 326/2009 Sb. byly řádně přijaty, podepsány příslušnými ústavními
činiteli a vyhlášeny ve Sbírce zákonů s tím, že posouzení ústavnosti
institutu karenční doby ponechává na Ústavním soudu.
6. Senát Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu ze dne 21.
ledna 2011, podepsaném předsedou Milanem Štěchem, uvedl, že změnami
přijatými v reakci na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (viz
výše) se zabýval v červenci 2008 při projednávání návrhu novely zákona
č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, a některých dalších zákonů.
"Z návrhu zákona postoupeného do Senátu k záležitosti týkající se tzv.
karenční doby z hlediska důsledků vyplývajících z nálezu Ústavního
soudu vyplývalo, že bude-li navrhovaná úprava přijata, pak od 1. září
2008 do 31. prosince 2008 bude poskytována náhrada mzdy (platu, odměny)
za první tři dny dočasné pracovní neschopnosti nebo karantény na té
úrovni, jak tomu bylo v době předcházející zavedení tzv. karenční doby
(25 % denního vyměřovacího základu), a od 1. ledna 2009, kdy nabude
účinnosti zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, za první tři
dny dočasné pracovní neschopnosti náhrada mzdy (platu, odměny) náležet
nebude, takže bude uplatňována úprava karenční doby původně přijatá v
rámci zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, s tím, že od uvedeného
data zároveň dojde ke snížení platby pojistného o 0,1 % (u zaměstnance,
osoby samostatně výdělečně činné účastné nemocenského pojištění a
zahraničního zaměstnance), s tím, že karenční doba se nebude vztahovat
na nařízenou karanténu.", uvedl výslovně Senát. Návrh zákona byl
projednán ve výboru pro zdravotnictví a sociální politiku a výboru pro
hospodářství, zemědělství a dopravu s doporučením ke schválení ve znění
postoupeném Poslaneckou sněmovnou; Senát návrh projednal dne 17.
července 2008. Po vystoupení zástupce předkladatele, místopředsedy
vlády a ministra práce a sociálních věcí Petra Nečase, ke změnám,
kterými bylo reagováno na nález Ústavního soudu, senátorský klub ČSSD
prezentoval svoje výhrady k úrovni dávek nemocenského pojištění a k
navrhovanému řešení tzv. karenční doby a po ukončení obecné rozpravy
byl zákon přijat; z přítomných 62 senátorů hlasovalo 45 pro návrh, 3
senátoři byli proti.
III.
Stanovisko vlády České republiky
7. Vláda České republiky ve vyžádaném stanovisku k návrhu ze dne 14. 3.
2011 podepsaném předsedou Petrem Nečasem nejprve připomněla, že
zaměstnavatelé převzali od 1. ledna 2009 povinnost zabezpečit svoje
zaměstnance po určitou dobu trvání dočasné pracovní neschopnosti nebo
karantény ze svých prostředků namísto nemocenského.
8. S poukazem na argumentaci navrhovatele výlučně odkazující na
odůvodnění nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 2/08 (viz výše), vláda odmítla
tvrzení o zrušení třídenní karenční doby. Z legislativně technického
hlediska byla karenční doba zavedena až formou novelizace provedené v
části devatenácté zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných
rozpočtů, a to pro rozličné situace v bodech 3, 4, 5 a 6. Návrhu na
zrušení celé části devatenácté zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů
Ústavní soud citovaným nálezem nevyhověl a zrušil pouze právní úpravu
odpovídající bodům 3, 4 a 6, úpravu odpovídající bodu 5 ponechal beze
změny, z čehož lze mít podle vlády za to, že Ústavní soud karenční dobu
nezrušil, pouze omezil její použití (v určitých situacích) a změnil
její věcný charakter (z absolutní na relativní).
9. Vláda rovněž odmítla tvrzení navrhovatele o rozporu existence
karenční doby s Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Podle čl. 41 odst. 1 Listiny, který Ústavní soud v citovaném nálezu
výslovně zmínil, platí, že práv uvedených v čl. 26 a čl. 30 Listiny je
možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení
provádějí. Uvedený text navozuje dojem, jako by zákonodárce mohl právo
na zabezpečení v nemoci (na dávku) pouze upravit či omezit, nikoli však
již vyloučit. Tak tomu však není, neboť jak vyplývá z předchozí i
současné úpravy nemocenského pojištění, je podle obecně respektovaných
zásad možné, aby pojištěnec oprávněně a důvodně nebyl v době pracovní
neschopnosti zabezpečen dávkou. Dochází k tomu při vyloučení nároku na
nemocenské [podle ustanovení § 25 písm. a) zákona č. 187/2006 Sb., o
nemocenském pojištění, nemá nárok na nemocenské pojištěnec, který si
úmyslně přivodil dočasnou pracovní neschopnost; podle § 24 zákona č.
54/1956 Sb. byl okruh těchto situací ještě širší] a při odnětí
nemocenského (podle ustanovení § 125 zákona č. 187/2006 Sb., o
nemocenském pojištění, je odnětí nemocenského sankcí, kdy při porušení
režimu dočasně práce neschopného pojištěnce je možné na základě
rozhodnutí správního orgánu nemocenské snížit nebo i zcela odejmout).
10. Dále se vláda vyjádřila k pojetí "nemoci jako obdoby pojistné
události" v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (viz výše). Zdůraznila přitom,
že je běžnou zásadu v pojistných systémech (komerčních i nekomerčních),
aby si drobné škody (újmy) nesl pojištěnec sám a pojistný systém jej
pojišťuje pouze od škody (újmy) určitého rozsahu (míry, intenzity).
Jako příklad lze uvést např. důchodové pojištění, kde vzniká nárok na
invalidní důchod pro invaliditu prvního stupně až od určité míry
poškození zdraví, zatímco menší újma nárok na pojistné plnění nezaloží.
V oblasti nemocenského pojištění je pak menší újmou ztráta příjmu po
určitou krátkou dobu. Karenční doba je z hlediska pojistného systému
založena na konstatování, jaká je ještě společensky akceptovatelná míra
škody (újmy), kterou může právem nést pojištěnec (resp. zaměstnanec).
11. Podle vlády tudíž současná existence karenční doby neodporuje
pojistným principům nejen proto, že zaměstnanec již pojistné na
nemocenské pojištění neplatí, ale také proto, že karenční dobu Ústavní
soud nezrušil a tato v oblasti nemocenského pojištění již z mezí daných
čl. 30 odst. 1 Listiny nevybočuje a navíc je opatřením tradičním i v
mezinárodním měřítku.
12. Vláda upozornila, že návrh na zrušení vyjmenovaných ustanovení
celkem v osmi zákonech nepředstavuje úplný výčet souvisejících
ustanovení, neboť pokud by byla karenční doba zrušena, musela by se
tato změna promítnout i do některých dalších ustanovení, která na ni
reagují, a to nejen v uvedených zákonech. V závěru svého vyjádření
vláda uvedla, že při rozhodování o třídenní karenční době v případě
dočasné pracovní neschopnosti postupovala v souladu s ústavním pořádkem
i mezinárodněprávními závazky a důvody ústavní stížnosti (správně
návrhu) označila za nepodložené.
IV.
Replika navrhovatele
13. Vyjádření Poslanecké sněmovny o tom, že zákon č. 261/2007 Sb., o
stabilizaci veřejných rozpočtů, Ústavní soud několikrát posuzoval z
hlediska jeho přijetí, navrhovatel označil jako irelevantní, neboť svým
návrhem nezpochybňoval proceduru přijetí tohoto zákona, ale napadl
jednotlivá ustanovení zákonů upravující institut tzv. karenční doby v
jejich novelizovaném znění, a to výlučně z věcných důvodů.
14. Ke stanovisku vlády České republiky navrhovatel uvedl, že vláda
není účastníkem řízení o zrušení zákonů a jejich jednotlivých
ustanovení, a pokud si Ústavní soud její vyjádření vyžádal, pak platí,
že obsah vyjádření měla vláda jako kolegiální orgán projednat a
rozhodnout o něm usnesením, což se nestalo. Podané vyjádření tak může
být považováno pouze za názor jejího předsedy, ke kterému uvádí, že pro
posouzení ústavnosti napadené zákonné úpravy není rozhodné, z jakých
zdrojů se občanovi při jeho nezpůsobilosti k práci dostává přiměřeného
hmotného zabezpečení (nemocenského pojištění, prostředky
zaměstnavatele, prostředky státu v podobě jiného druhu sociálního
zabezpečení), rozhodné je, zda se mu vůbec dostává nějakého hmotného
zabezpečení. Změna právní úpravy účinná od 1. 1. 2009, podle níž
povinnost zabezpečit zaměstnance po určitou dobu trvání pracovní
neschopností či karantény přešla na zaměstnavatele, není relevantní z
hlediska ústavního požadavku na poskytnutí vždy alespoň nějakého
("přiměřeného") hmotného zabezpečení při vzniku nezpůsobilosti k práci,
neboť podstata tzv. absolutní karenční doby zůstala nedotčena.
15. Ke změně charakteru karenční doby z absolutní na relativní
navrhovatel poukázal na to, že napadenými zákonnými ustanoveními byla s
účinností od 1. 1. 2009 plně obnovena absolutní povaha karenční doby v
případě dočasné pracovní neschopnosti, na níž spočívala úprava zrušená
nálezem Pl. ÚS 2/08 (viz výše); s účinností od 1. 9. 2008 se přestala
uplatňovat relativní karenční doba i u karantény. S odkazem na nález
Pl. ÚS 2/08 (body 63 a 64 odůvodnění) a nález Pl. ÚS 1/08, vyhlášený
jako č. 251/2008 Sb., (bod 103 odůvodnění) navrhovatel odmítl srovnání
institutů vyloučení či odnětí nároku na nemocenské, chápané jako sankce
za úmyslné zneužití systému nemocenského pojištění, s institutem
absolutní karenční doby, která je opatřením, jímž stát a priori
paušálně dočasně vylučuje z ochrany před rizikem sociální události
(nemoci) veškeré občany, tedy včetně těch, u nichž ke vzniku pracovní
neschopnosti došlo nikoli jejich zaviněním a kteří dodržují léčebný
režim osoby práce neschopné. Poukázal rovněž na to, že ztráta příjmu
pojištěnce po dobu prvních tří dnů pracovní neschopnosti představuje
výpadek měsíčního příjmu nejméně o 10 %.
16. Navrhovatel zdůraznil, že právo občanů na přiměřené hmotné
zabezpečení při nezpůsobilosti k práci (čl. 30 odst. 1 Listiny) není na
rozdíl od práva občanů na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní
pomůcky (čl. 31 věta druhá Listiny) podmíněno existencí veřejného
pojištění, tedy povinnou účastní osoby v pojistném systému, který ji
zabezpečuje pro případ vzniku sociální události (nemoci), což znamená,
že v situaci, kdy se občané neúčastní obligatorními platbami pojistného
systému nemocenského pojištění, není stát zbaven povinnosti zajistit
jim právo podle čl. 30 odst. 1 Listiny. Vytvoření systému nemocenského
pojištění není vyžadováno ani příslušnými mezinárodními smlouvami -
smlouvy ukládají smluvním státům poskytovat dávky v nemoci, avšak
systém, kterým se toto zabezpečení bude realizovat, ponechávají
zákonodárství každého jednotlivého státu.
17. Navrhovatel odmítl způsob, jakým předseda vlády interpretoval nález
Pl. ÚS 2/08 (viz výše), a z hlediska mezinárodní úpravy připomněl
závazek plynoucí České republice z Evropské sociální charty (čl. 12
odst. 3 sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 14/2000 Sb. m. s.) o
postupném zvyšování úrovně systému sociálního zabezpečení, se kterým je
napadená právní úprava v rozporu.
18. V závěru svého vyjádření navrhovatel rozšířil petit stávajícího
návrhu a navrhl, aby Ústavní soud zrušil též ustanovení § 65 odst. 1
větu druhou ve slovech "první 3 dny, po které se náhrada mzdy
nevyplácí^25c), a" v zákoně č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve
znění pozdějších předpisů. Uvedl, že tak činí z procesní opatrnosti,
neboť z vyjádření vlády vyplývá, že rozlišování mezi zákonným
ustanovením, které bezprostředně vyvolává protiústavní účinky, a
ustanovením s ním pouze souvisejícím, může být v dané věci sporné.
19. K replice navrhovatele Senát Parlamentu České republiky v podání ze
dne 21. 6. 2011 uvedl, že považuje svoje vyjádření z ledna 2011 za
dostatečné a že na dílčí doplnění návrhu nebude reagovat. Poslanecká
sněmovna se k replice navrhovatele obsahující rozšíření návrhu
nevyjádřila.
V.
Upuštění od ústního jednání
20. Navrhovatel souhlasil s upuštěním od ústního jednání. Ani Senát
Parlamentu České republiky na ústním jednání netrval. Jelikož
Poslanecká sněmovna, ač dotázána, ve stanovené lhůtě nesdělila, zda na
ústním jednání trvá, rozhodl Ústavní soud ve věci bez jeho nařízení,
neboť od něj další objasnění věci neočekával (§ 44 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
VI.
Dikce napadených ustanovení
(Ke zrušení navržené části jsou v následujícím textu vyznačeny tučně)
VI.a
Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění relevantním pro
posouzení návrhu
21. Ustanovení § 192 odst. 1 zákoníku práce, ve kterém navrhovatel
navrhl zrušit větu druhou za středníkem ve slovech "náhrada mzdy nebo
platu nepřísluší za první 3 takovéto dny dočasné pracovní neschopnosti,
nejvýše však za prvních 24 neodpracovaných hodin z rozvržených směn",
znělo: "(1) Zaměstnanci, který byl uznán dočasně práce neschopným nebo
kterému byla nařízena karanténa, přísluší v době prvních 14
kalendářních dnů a v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2013 v
době prvních 21 kalendářních dnů trvání dočasné pracovní neschopnosti
nebo karantény náhrada mzdy nebo platu ve dnech podle věty druhé a ve
výši podle odstavce 2, pokud ke dni vzniku dočasné pracovní
neschopnosti nebo karantény zaměstnanec splňuje podmínky nároku na
nemocenské podle předpisů o nemocenském pojištění. V mezích období
uvedeného ve větě první přísluší tato náhrada mzdy nebo platu za dny,
které jsou pro zaměstnance pracovními dny, a za svátky, za které jinak
přísluší zaměstnanci náhrada mzdy nebo se mu plat nebo mzda nekrátí,
pokud v těchto jednotlivých dnech splňuje podmínky nároku na výplatu
nemocenského podle předpisů o nemocenském pojištění, a pokud pracovní
poměr trvá, ne však déle než do dne vyčerpání podpůrčí doby určené pro
výplatu nemocenského;
náhrada mzdy nebo platu nepřísluší za první 3 takovéto dny dočasné
pracovní neschopnosti, nejvýše však za prvních 24 neodpracovaných hodin
z rozvržených směn
. Vznikla- li dočasná pracovní neschopnost ode dne, v němž má
zaměstnanec směnu již odpracovanou, počíná období 14 kalendářních dnů a
v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2013 období 21 kalendářních
dnů dočasné pracovní neschopnosti pro účely poskytování náhrady mzdy
nebo platu následujícím kalendářním dnem. Jestliže v období prvních 14
kalendářních dnů a v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2013 v
období prvních 21 kalendářních dnů trvání dočasné pracovní neschopnosti
nebo karantény náleží nemocenské nebo peněžitá pomoc v mateřství,
náhrada mzdy nebo platu nepřísluší. Vznikne-li zaměstnanci v době
dočasné pracovní neschopnosti nebo karantény právo na náhradu mzdy nebo
platu podle věty první až třetí, nepřísluší mu současně náhrada mzdy
nebo platu z důvodu jiné překážky v práci."
22. Napadená ustanovení (ve slovech "náhrada mzdy nebo platu nepřísluší
za první 3 takovéto dny") byla do zákoníku práce vložena zákonem č.
261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů (část dvacátá sedmá, čl.
XLI, bod 3), zákonem č. 305/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 187/2006
Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a některé
další zákony (ve slovech "dočasné pracovní neschopnosti"), a zákonem č.
326/2009 Sb., o podpoře hospodářského růstu a sociální stability (ve
slovech "nejvýše však za prvních 24 neodpracovaných hodin z rozvržených
směn").
VI.b
Zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění relevantním pro
posouzení návrhu
23. Ustanovení § 68 odst. 3 písm. a), ve kterém navrhovatel navrhl ke
zrušení slova "s výjimkou prvních 3 dnů výkonu služby, za které se
náhrada ve výši platu neposkytuje", zní: "(3) Vojákovi se poskytuje
náhrada ve výši platu po dobu prvního měsíce dočasné neschopnosti ke
službě pro nemoc nebo úraz,
s výjimkou prvních 3 dnů výkonu služby, za které se náhrada ve výši
platu neposkytuje
; dočasnou neschopností ke službě pro nemoc nebo úraz se pro účely
tohoto zákona rozumí dočasná pracovní neschopnost uznaná podle předpisů
o nemocenském pojištění,".
24. Napadená ustanovení byla do zákona o vojácích z povolání vložena
zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů (část dvacátá
osmá, čl. XLII, bod 2).
VI.c
Zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních
sborů, ve znění relevantním pro posouzení návrhu
25. Ustanovení § 124 odst. 5 písm. a), ve kterém navrhovatel navrhl ke
zrušení slova "s výjimkou prvních 3 dnů výkonu služby, za které se
služební příjem při neschopnosti ke službě neposkytuje a", zní: "(5)
Příslušníkovi se poskytuje služební příjem a)po dobu prvního měsíce
neschopnosti ke službě nebo nařízené karantény,
s výjimkou prvních 3 dnů výkonu služby, za které se služební příjem při
neschopnosti ke službě neposkytuje
a při nařízené karanténě se poskytuje ve výši 60 %, nebo".
26. Napadená ustanovení (ve slovech "s výjimkou prvních 3 dnů výkonu
služby, za které se služební příjem neposkytuje") byla do zákona
vložena zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů (část
dvacátá devátá, č. XLIV, bod 2), a nahrazena a doplněna zákonem č.
305/2008 Sb. (ve slovech "příjem při neschopnosti ke službě
neposkytuje").
VI.d
Zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s
výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a
soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění relevantním pro
posouzení návrhu
27. Ustanovení § 34 odst. 4 věty první, ve kterých navrhovatel navrhl
ke zrušení slova "s výjimkou prvních 3 pracovních dnů, za které při
dočasné pracovní neschopnosti plat nepřísluší" a věty druhé ve slovech
"nepřísluší za období prvních 3 kalendářních dnů dočasné pracovní
neschopnosti a" a slově "čtvrtého", zní: "(4) Představiteli, jehož
výkon funkce se řídí zvláštním právním předpisem a zákoníkem práce, a
soudci, kteří byli uznáni dočasně práce neschopnými nebo jim byla
nařízena karanténa, přísluší v době prvních 14 kalendářních dnů a od 1.
ledna 2011 do 31. prosince 2013 v době prvních 21 kalendářních dnů
dočasné pracovní neschopnosti (karantény) plat ve snížené výši, a to ve
výši 60 % průměrného výdělku,
s výjimkou prvních 3 pracovních dnů, za které při dočasné pracovní
neschopnosti plat nepřísluší
. Ostatním představitelům a poslancům Evropského parlamentu přísluší v
období od čtvrtého kalendářního dne dočasné pracovní neschopnosti
(karantény) do čtrnáctého kalendářního dne a od 1. ledna 2011 do 31.
prosince 2013 do dvacátého prvního kalendářního dne dočasné pracovní
neschopnosti (karantény) plat za každý kalendářní den ve snížené výši,
a to ve výši 60 % jedné třicetiny platu; plat
nepřísluší za období prvních 3 kalendářních dnů dočasné pracovní
neschopnosti
a v období prvních 3 kalendářních dnů nařízené karantény přísluší za
každý kalendářní den ve snížené výši, a to ve výši 60 % jedné třicetiny
platu. Plat stanovený podle věty první a druhé se snižuje o 50 %,
jde-li o případy, kdy se nemocenské podle předpisů o nemocenském
pojištění snižuje na polovinu."
28. Napadená ustanovení (ve slovech "s výjimkou prvních 3 pracovních
dnů, za" a ve slovech "nepřísluší za období prvních 3 kalendářních dnů
dočasné pracovní neschopnosti") byla do zákona vložena zákonem č.
261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů (část třicátá, č. XLVI,
bod 3) a zákonem č 305/2008 Sb. (ve slovech "které při dočasné pracovní
neschopnosti plat nepřísluší", a spojka "a").
VI.e
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění relevantním
pro posouzení návrhu
29. Ustanovení § 73 odst. 4 věty první, ve kterém navrhovatel navrhl ke
zrušení slova "měsíční odměna za první 3 kalendářní dny dočasné
pracovní neschopnosti nenáleží," a slovo "čtvrtého", zní: "(4)
Uvolněnému členu zastupitelstva obce
měsíční odměna za první 3 kalendářní dny dočasné pracovní neschopnosti
nenáleží
, za první 3 kalendářní dny karantény náleží měsíční odměna za každý
kalendářní den ve výši 60 % jedné třicetiny měsíční odměny a od
čtvrtého
kalendářního dne dočasné pracovní neschopnosti nebo karantény do
čtrnáctého kalendářního dne a v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince
2013 do dvacátého prvního kalendářního dne dočasné pracovní
neschopnosti nebo karantény mu náleží měsíční odměna za každý
kalendářní den ve výši 60 % jedné třicetiny měsíční odměny."
30. Napadené ustanovení (ve slovech "měsíční odměna za první 3
kalendářní dny dočasné pracovní neschopnosti") bylo do zákona vloženo
zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů (část třicátá
druhá, čl. LII, bod 2) a zákonem č. 305/2008 Sb. (slovo "nenáleží").
VI.f
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění
relevantním pro posouzení návrhu
31. Ustanovení § 48 odst. 3 věty první, ve kterém navrhovatel navrhl
zrušit slova "měsíční odměna za první 3 kalendářní dny dočasné pracovní
neschopnosti nenáleží," a slovo "čtvrtého", zní: "(3) Uvolněnému členu
zastupitelstva
měsíční odměna za první 3 kalendářní dny dočasné pracovní neschopnosti
nenáleží
, za první 3 kalendářní dny karantény náleží měsíční odměna za každý
kalendářní den ve výši 60 % jedné třicetiny měsíční odměny a od
čtvrtého
kalendářního dne dočasné pracovní neschopnosti nebo karantény do
čtrnáctého kalendářního dne a v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince
2013 do dvacátého prvního kalendářního dne dočasné pracovní
neschopnosti nebo karantény mu náleží měsíční odměna za každý
kalendářní den ve výši 60 % jedné třicetiny měsíční odměny."
32. Napadené ustanovení (ve slovech "měsíční odměna za první 3
kalendářní dny dočasné pracovní neschopnosti") bylo do zákona vloženo
zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů (část třicátá
třetí, čl. LIV, bod 2) a zákonem č. 305/2008 Sb. (slovo "nenáleží").
VI.g
Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění relevantním pro
posouzení návrhu
33. Ustanovení § 53 odst. 4 věty první, ve kterém navrhovatel navrhl
zrušit slova "měsíční odměna za první 3 kalendářní dny dočasné pracovní
neschopnosti nenáleží," a slovo "čtvrtého", zní: "(4) Uvolněnému členu
zastupitelstva hlavního města Prahy
měsíční odměna za první 3 kalendářní dny dočasné pracovní neschopnosti
nenáleží
, za první 3 kalendářní dny karantény náleží měsíční odměna za každý
kalendářní den ve výši 60 % jedné třicetiny měsíční odměny a od
čtvrtého
kalendářního dne dočasné pracovní neschopnosti nebo karantény do
čtrnáctého kalendářního dne a v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince
2013 do dvacátého prvního kalendářního dne dočasné pracovní
neschopnosti nebo karantény mu náleží měsíční odměna za každý
kalendářní den ve výši 60 % jedné třicetiny měsíční odměny."
34. Napadené ustanovení (ve slovech "měsíční odměna za první 3
kalendářní dny dočasné pracovní neschopnosti") bylo do zákona vloženo
zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů (část třicátá
čtvrtá, čl. LVI, bod 2) a zákonem č. 305/2008 Sb. (slovo "nenáleží").
VI.h
Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních
úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve
správních úřadech (služební zákon), ve znění relevantním pro posouzení
návrhu
35. Ustanovení § 111 věty první, ve které navrhovatel navrhl ke zrušení
slova "s výjimkou prvních 3 dnů, které jsou dny výkonu služby, za které
plat při dočasné pracovní neschopnosti nepřísluší", zní: "Státnímu
zaměstnanci, který byl uznán dočasně neschopným k výkonu služby,
přísluší před 1. lednem 2014 v době prvních 21 kalendářních dnů a po
31. prosinci 2013 v době prvních 14 kalendářních dnů dočasné
neschopnosti k výkonu služby za dny, které jsou dny výkonu služby, plat
ve snížené výši, a to ve výši 60 %,
s výjimkou prvních 3 dnů, které jsou dny výkonu služby, za které plat
při dočasné pracovní neschopnosti nepřísluší
."
36. Napadené ustanovení (ve slovech "s výjimkou prvních 3 dnů, které
jsou dny výkonu služby, za které") bylo do zákona vloženo zákonem č.
261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů (část třicátá pátá, čl.
LVIII) a zákonem č. 305/2008 Sb. (ve slovech "plat při dočasné pracovní
neschopnosti nepřísluší").
VI.ch
Zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění relevantním pro
posouzení návrhu
37. Ustanovení § 65 odst. 1, věty druhé, v níž navrhovatel navrhl ke
zrušení slova "první 3 dny, po které se náhrada mzdy nevyplácí^25c),
a", zní: "Pro účely věty první se za výplatu nemocenského považují i
dny, po které se nemocenské nevyplácí osobě samostatně výdělečně činné,
která je účastna nemocenského pojištění, podle § 23 zákona o
nemocenském pojištění v prvním období dočasné pracovní neschopnosti
nebo karantény, a dny, po které se nemocenské nevyplácí z důvodu
porušení režimu dočasně práce neschopného pojištěnce^25b), a za
pobírání náhrady mzdy se považují i
první 3 dny, po které se náhrada mzdy nevyplácí
^25c), a dny, po které se náhrada mzdy neposkytuje z důvodu porušení
režimu dočasně práce neschopného pojištěnce^25d)."
38. Napadené ustanovení (ve slovech "první 3 dny, po které se náhrada
mzdy nevyplácí^25c), a") bylo do zákona vloženo zákonem č. 305/2008 Sb.
VII.
Ústavní konformita legislativního procesu přijetí napadených ustanovení
39. Ústavností procedury přijetí a vydání zákona č. 261/2007 Sb., o
stabilizaci veřejných rozpočtů, se Ústavní soud zabýval již v
předchozích řízeních. Legislativní proceduru přijetí zákona o
stabilizaci veřejných rozpočtů popsal v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07
(část VIII) a zabýval se jí i v nálezu Pl. ÚS 1/08 (odst. 83) a nálezu
Pl. ÚS 2/08 (odst. 25 a 26). Hodnocení ústavní konformity kompetence a
legislativního procesu provedl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (část X),
nálezu Pl. ÚS 1/08 (odst. 85 a 86) a nálezu Pl. ÚS 2/08 (odst. 28 až
32). Výsledkem jeho hodnocení byl závěr, že zákon o stabilizaci
veřejných rozpočtů byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V projednávané věci
navrhovatel vadu legislativního procesu, ani překročení Ústavou
stanovené kompetence zákonodárce nenamítal. Ústavní soud s ohledem na
principy procesní ekonomie nepovažoval za nutné tuto otázku opakovaně
zkoumat a v tomto rozsahu odkazuje na zjištění a závěry, jak byly
formulovány ve shora citovaných nálezech.
40. Zákon č. 305/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 187/2006 Sb., o
nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů a některé další
zákony, byl podle vyjádření obou komor Parlamentu ČR přijat po řádně
provedeném zákonodárném procesu, podepsán příslušnými ústavními
činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů. Ústavní soud z dokumentů
dostupných elektronickou cestou (stenozáznamů z jednání schůzí obou
komor Parlamentu, usnesení a sněmovních a senátních tisků volně
dostupných na www.psp.cz a www.senat.cz) ověřil, že vládní návrh zákona
(sněmovní tisk č. 436/0), prošel v Poslanecké sněmovně třemi čteními
(první čtení na 28. schůzi dne 12. 3. 2008, druhé čtení na 32. schůzi
dne 10. 6. 2008 a třetí čtení na 34. schůzi dne 25. 6. 2008) a poté byl
přijat, neboť z přítomných 184 poslankyň a poslanců hlasovalo pro návrh
94, proti bylo 88. Senát projednal návrh zákona na 15. schůzi dne 17.
7. 2008 (senátní tisk č. 286/0) a schválil ho ve znění postoupeném
Poslaneckou sněmovnou. Z přítomných 62 senátorek a senátoru hlasovalo
pro přijetí 45, proti byli 3. Prezident České republiky zákon podepsal
dne 6. 8. 2008 a dne 21. 8. 2008 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů.
41. Rovněž zákon č. 326/2009 Sb., o podpoře hospodářského růstu a
sociální stability, byl podle vyjádření Poslanecké sněmovny přijat v
řádném legislativním procesu. Jak Ústavní soud zjistil z týchž zdrojů,
návrh poslanců Jiřího Paroubka, Bohuslava Sobotky, Zdeňka Škromacha,
Milan Urbana a dalších (sněmovní tisk č. 743/0) byl projednán v
Poslanecké sněmovně (v prvním čtení na 54. schůzi dne 31. 3. 2009, ve
druhém čtení na 56. schůzi ve dnech 5., 6. a 12. 5. 2009 a ve třetím
čtení na 56. schůzi dne 15. 5. 2009), pro přijetí návrhu hlasovalo 82 z
přítomných 89 poslankyň a poslanců, jeden byl proti. Senát projednal
návrh na 8. schůzi dne 17. 6. 2009 (senátní tisk č. 91/0), z přítomných
52 senátorek a senátorů hlasovalo 31 pro přijetí a 12 bylo proti. Zákon
byl doručen prezidentu republiky, který využil svého práva daného ho mu
Ústavou ČR v čl. 50 odst. 1 a dne 9. 7. 2009 vrátil zákon Poslanecké
sněmovně. Pro setrvání na zákonu hlasovalo na 60. schůzi dne 9. 9. 2009
ze 110 přítomných poslanců 101, 4 byli proti. Zákon byl podepsán
příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 24. 9.
2009.
42. Ústavní soud konstatoval, že zákon č. 305/2008 Sb. i zákon č.
326/2009 Sb. byly přijaty a vydány v mezích ústavně stanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
VIII.
Meritorní posouzení návrhu
43. Navrhovatel ve svých podáních tvrdí, že se z velké části opírá o
právní závěry vyjádřené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (viz výše). Toto
tvrzení však - jak bude i dále vyloženo - nelze akceptovat. Výstižné je
v této souvislosti vyjádření Senátu podané jeho předsedou Milanem
Štěchem (srov. odst. 6.). K uvedenému sluší se navíc dodat, že úprava
snižující u zaměstnanců a dalších jmenovaných osob platby pojistného o
0,1 % (snížení bylo reakcí na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS
2/08), byla ještě před nabytím účinnosti překonána zákonem č. 2/2009
Sb., který povinnost zaměstnanců platit pojistné na nemocenské
pojištění zrušil zcela. Tímto zásahem zákonodárce (spolu s osvobozením
od povinnosti platit pojistné na státní politiku zaměstnanosti) byla
snížena celková sazba pojistného na sociální pojištění hrazeného
zaměstnancem z 8 %^1 na 6,5 %^2 z vyměřovacího základu, Zároveň Ústavní
soud konstatuje - aniž by se mohl v nyní projednávané věci k této změně
vyjadřovat - že od skončení karenční doby až do 21. dne trvání dočasné
pracovní neschopnosti je podle současné úpravy zaměstnancům vyplácena
náhrada mzdy zaměstnavatelem (srov. ustanovení § 192 a násl. zákona č.
262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů); tato
částka je přitom při průměrné mzdě zpravidla vyšší než dávky ze systému
nemocenského pojištění.
44. Nálezem Pl. ÚS 2/08 (viz výše) Ústavní soud zrušil pro rozpor s
ustanovením čl. 30 odst. 1 Listiny, konkrétně s právem na přiměřené
hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci, část ustanovení § 15
odst. 1, 3 a § 16 v zákoně č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění
zaměstnanců, kterým byl odebrán všem zaměstnancům v pracovní
neschopnosti či karanténě nárok na nemocenské dávky po dobu prvních tří
dnů pracovní neschopnosti či karantény. Ústavní soud přisvědčil
argumentaci, že systém nemocenského pojištění je založen na pojistném
principu, který má sloužit k ochraně při pojistné události, jíž je v
tomto případě nemoc (odst. 62. a 65.), a kritizoval stav, za něhož
zaměstnanci zůstanou po dobu prvních tří dnů pracovní neschopnosti bez
jakýchkoliv prostředků, zatímco jejich povinnost platit pojistné a tzv.
regulační poplatky při vyhledání lékařské pomoci, zůstala nedotčena. Za
nepřípustné označil, aby stát pouze vyžadoval splnění povinností ze
strany zaměstnanců (v daném případě placení pojistného) a nedbal přitom
ochrany jejich zájmů, postihne-li je zmíněná událost v podobě pracovní
neschopnosti (odst. 63.).
45. V citovaném nálezu však Ústavní soud zároveň navázal na svou
předchozí judikaturu týkající se sociálních práv [srov. nález sp. zn.
Pl. ÚS 61/04 ze dne 5.10.2006 (N 181/43 SbNU 57;16/2007 Sb.) či nález
sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)] a dal jasně
najevo, že ústavně zakotvená sociální práva nejsou s ohledem na znění
ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny přímo aplikovatelná ve stejném
rozsahu jako práva základní lidská či politická. Ustanovení čl. 41
odst. 1 Listiny, podle něhož se práv uvedených v čl. 26, čl. 27 odst.
4, čl. 28 až 31, čl. 32 odst. 1 a 3, čl. 33 a 35 Listiny je možno se
domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí,
vyjadřuje přesvědčení ústavodárce, že úprava sociálních práv je
legitimním předmětem politického zápolení (tj. je primárně v rukou
zákonodárce) a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance
sociálních práv považovat za otázku judiciální.
46. Ve vztahu k ustanovení čl. 30 odst. 1 Listiny pak Ústavní soud
konkrétně uvedl, že ústavní úprava dává zákonodárci pravomoc stanovit
konkrétní podmínky realizace sociálních práv v mezích naznačených
Listinou prostřednictvím termínů "přiměřený rozsah", "nezbytné pro
zajištění základních životních podmínek", "přiměřené hmotné
zabezpečení" apod. (bod 59). Míru dodržení těchto principů je tedy
třeba posuzovat zákonnou úpravou (bod 56). Ústavní soud rovněž
konstatoval, že specifický charakter sociálních práv, závislost zejména
na ekonomické a životní úrovni dané hospodařením státu, znamená, že
"již jednou přiznané nároky" nelze v případě sociálních práv brát jako
statické a nedotknutelné (bod 68); povinností státu je tudíž toliko
zajistit subjektům těchto práv jistý minimální sociální standard (bod
60). Zásadní rozdíl v šíři prostoru zákonodárce k upřesnění svých
představ v oblasti práv hospodářských, sociálních, kulturních a
menšinových oproti jiným oblastem základních práv a svobod přitom
výslovně formuloval Ústavní soud již v nálezu Pl. ÚS 15/02 ze dne
21.1.2003 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.).
47. Pozdější judikatura Ústavního soudu jeho přístup k sociálním právům
a metodologii ústavního přezkumu v této věci dále rozvedla. V nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (viz výše) Ústavní soud ve shodě se shora uvedenými
východisky konstatoval, že ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny i samotná
povaha sociálních práv vylučují, aby metodologie jejich přezkumu byla
totožná s metodologií užívanou ve vztahu ke "klasickým" základním
právům (obsaženým zejména v hlavě druhé Listiny), jako je "přísný" test
proporcionality, jehož aplikace ve svém důsledku výrazně omezuje
diskreci zákonodárce při přijímání právní úpravy mající regulovat
přezkoumávanou oblast společenských vztahů. S ohledem na ustanovení čl.
4 odst. 4 Listiny však Ústavní soud zároveň konstatoval, že uvážení
zákonodárce není (resp. z ústavního pohledu nemůže být) ani v oblasti
regulace sociálních a ekonomických práv zcela neomezené a může být
podrobeno přezkumu Ústavním soudem.
48. Na základě těchto východisek konstruoval Ústavní soud jako
metodologický nástroj k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně
garantovaných sociálních práv tzv. test rozumnosti. Tento test
reflektuje jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci
zákonodárce, tak potřebu vyloučit jeho případné excesy a skládá se ze
čtyř následujících kroků:
1) Vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, tedy jeho esenciálního
obsahu.
2) Zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva
nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu.
3) Posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl; tedy zda není
svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv.
4) Zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je
rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější,
nejúčinnější či nejmoudřejší.
49. Na tomto místě Ústavní soud považuje za vhodné poznamenat, že shora
nastíněný přístup k přezkumu sociálních a ekonomických práv přijaly
některé další ústavní soudy v zemích, v nichž je ochrana ekonomických a
sociálních práv ústavně zakotvena (ze srovnávacího pohledu jde zejména
o země jižní, střední a východní Evropy, resp. o země, jejichž ústavy
byly přijímány v osmdesátých a devadesátých letech 20. století).
50. Ústavní soud v této souvislosti odkazuje např. na judikaturu
polského Ústavního tribunálu, který odmítl aplikovat "přísný" test
proporcionality na sociální práva navzdory poměrně explicitní úpravě
omezení základních práv a svobod v polské ústavě (podle jejího čl. 31
odst. 3: "Ústavní práva a svobody mohou být omezena toliko na základě
zákona, a to pouze v případě, že jde o opatření, jež jsou v
demokratickém státě nezbytně nutná pro ochranu jeho bezpečnosti nebo
veřejného pořádku, nebo k ochraně přírodního prostředí, zdraví nebo
veřejné morálky, nebo svobod a práv jiných osob. Taková omezení nesmějí
porušovat podstatu práv a svobod."). Konstatoval přitom - stejně jako
nyní i Ústavní soud - že na problematiku omezení sociálních práv,
jejichž úprava je především doménou zákonodárce, lze aplikovat toliko
druhou větu citovaného ustanovení, podle níž taková omezení nesmějí
porušovat podstatu práv (srov. nález polského Ústavního tribunálu ze
dne 24. 2. 2010, sp. zn. K 6/09, bod 8. 2, dostupné na
www.trybunal.gov.pl).
51. Dle ustanovení čl. 89 odst. 2 Ústavy je Ústavní soud v projednávané
věci vázán jak nálezem Pl. ÚS 2/08, tak i nálezem Pl. ÚS 1/08. Při
vědomí této vázanosti musil Ústavní soud prvotně vzít v úvahu, že
kontext i důsledky nyní napadené zákonné úpravy byly odlišné od situace
projednávané v řízení pod sp. zn. Pl. ÚS 2/08; proto nebylo možné
závěry tam učiněné bez dalšího a pouze mechanicky (jak žádal
navrhovatel) převzít do nynějšího rozhodnutí. Rozdíly mezi nyní
navrhovatelem kritizovanou úpravou a úpravou zrušenou nálezem Pl. ÚS
2/08 nebylo tedy možno ponechat stranou přezkumu; v jeho rámci Ústavní
soud - s přihlédnutím k závěrům plynoucím z nálezu Pl. ÚS 2/08 -
napadená zákonná ustanovení podrobil testu, jehož metodologie a rozsah
byly do judikatury Ústavního soudu vneseny nálezem Pl. ÚS 1/08.
52. Ačkoliv v nálezu Pl. ÚS 2/08 (viz výše) test rozumnosti v uvedené
podobě explicitně použit nebyl, jsou v něm jeho kritéria uplatněna. To
je zjevné již z odst. 63. tohoto nálezu, podle něhož: "Změna ustanovení
§ 15 odst. 1 a 3 a § 16 zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění
zaměstnanců, ve znění pozdějších zákonů, odebírá všem zaměstnancům v
pracovní neschopnosti či karanténě nárok na nemocenské dávky po dobu
prvních tří dnů pracovní neschopnosti či karantény. Jedná se o poněkud
pohodlný až svévolný postup ze strany státu, který kvůli neurčitému
počtu zneuživatelů nemocenských dávek plošně postihuje všechny
kategorie zaměstnanců. Výsledkem je stav, kdy převážná většina
zaměstnanců zůstává po dobu prvých tří dnů pracovní neschopnosti bez
jakýchkoliv prostředků, zatímco jejich povinnost platit pojistné
zůstala nedotčena. Nedotčena samozřejmě zůstala i jejich povinnost
platit tzv. regulační poplatky, vyhledají-li lékařskou pomoc. Je
nepřípustné, aby stát pouze vyžadoval splnění povinností ze strany
zaměstnanců (v daném případě plnění pojistného), a nedbal přitom
ochrany jejich zájmů, postihne-li je zmíněná událost v podobě pracovní
neschopnosti."
53. Z uvedeného plyne, že Ústavní soud považoval stav, v němž bylo v
rámci nemocenského pojištění kvůli neurčitému počtu zneuživatelů
nemocenských dávek zrušeno poskytování nemocenských dávek za prvé tři
dny pracovní neschopnosti všem oprávněným za současného ponechání
jejich povinnosti platit pojistné za iracionální, svévolný a
nespravedlivý, tedy prismatem nálezu Pl. ÚS 1/08 jsoucí v rozporu s
požadavkem racionality obsaženým ve čtvrtém kroku testu rozumnosti. Se
zřetelem k uvedenému se Ústavní soud zaměřil zejména na ty aspekty
napadených zákonných ustanovení, které jej v nálezu Pl. ÚS 2/08 vedly k
derogaci tehdy napadené úpravy, a to s využitím testu výslovně
judikovaného nálezem Pl. ÚS 1/08.
54. Prvním krokem přezkumu v rámci tohoto testu je vymezení smyslu a
podstaty sociálního práva, ve zkoumaném případě práva na přiměřené
hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci ve smyslu ustanovení čl.
30 odst. 1 Listiny. V obecné rovině je podstatou a smyslem (jádrem)
tohoto práva zajištění určitého minimálního hmotného standardu
postačujícího k vedení důstojného života v případech, v nichž
zaměstnanec není způsobilý obstarávat si v důsledku nemoci obživu
vlastní prací.
55. Povinnost státu zajistit tento standard nelze však z ústavního
pohledu vnímat jako povinnost poskytovat jednotlivcům sociální plnění v
nejvyšší možné (ekonomicky udržitelné) míře, nýbrž pouze jako povinnost
zajistit, aby výše, frekvence a povaha těchto plnění zajistila již
zmíněný sociální standard. Zda a případně za jakých podmínek budou
poskytována plnění další, jdoucí nad rámec tohoto standardu, závisí
zásadně (tj. s výjimkou porušení pravidel stanovených v následujících
krocích testu) na uvážení zákonodárce, do něhož Ústavnímu soudu
nepřísluší vstupovat. K tomuto závěru ostatně Ústavní soud dospěl již i
v derogačním nálezu Pl. ÚS 2/08 (viz výše) , podle něhož: "Je
nepochybné, že Listina zavazuje v oblasti sociálních práv stát k
pozitivnímu jednání a k zajištění ochrany těchto práv. Obsahem této
povinnosti státu je zajistit subjektům těchto práv jistý minimální
sociální standard, a nikoliv adekvátní životní standard v souladu s
jejich požadavky, jak je těmito subjekty někdy mylně vnímáno a
požadováno."
56. Nelze proto dospět k závěru [opak ani z nálezu Pl. ÚS 2/08
nevyplývá (viz výše)], že by podstatou a smyslem tohoto práva bylo
zavedení či určitý způsob nastavení systému nemocenského pojištění či
že by byl již jednou dosažený standard hmotného zabezpečení
nesnižitelný (odst. 68 nálezu Pl. ÚS 2/08).
57. Z uvedeného plyne, že konkrétní parametry systému (tj. např.
splatnost dávek, některé, zejména procesní podmínky vzniku nároku
apod.) dle názoru Ústavního soudu nelze zásadně za jádro práva podle
čl. 30 odst. 1 Listiny považovat; nastavení takových parametrů
zákonodárcem je zcela v intencích čl. 41 odst. 1 Listiny. Jinak by tomu
bylo pouze tehdy, pokud by určité zákonné nastavení parametrů hmotného
zabezpečení při nezpůsobilosti k práci [mezi něž spadá i (ne)zavedení
karenční doby] úplně vyloučilo zaměstnance z práva na dosažení
minimálního hmotného standardu postačujícího k vedení důstojného
života. Tak tomu však v projednávané věci není (srov. následující krok
testu).
58. Ústavní soud rovněž připomíná, že napadená úprava není v rozporu s
Ústavním soudem zavedeným konceptem, podle něhož je nemoc obdobou
pojistné události. V této souvislosti lze souhlasit s vyjádřením vlády
potud, že drobné újmy si v pojistných systémech nese pojištěnec sám a
pojistný systém jej pojišťuje pouze od újmy určitého rozsahu (srov. bod
10.).
59. V rámci druhého kroku testu Ústavní soud posuzuje, zda napadená
zákonná úprava nepopírá samu existenci, podstatu či smysl ústavně
garantovaného sociálního práva. Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny totiž
s ohledem na ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny nelze samo sebou vykládat
tak, že umožňuje prostřednictvím zákonné úpravy ústavní garance zcela
negovat; v opačném případě by ústavní úprava sociálních práv postrádala
jakýkoliv praktický smysl. K protiústavnímu zásahu spočívajícímu v
narušení podstaty a smyslu práva na přiměřené hmotné zabezpečení při
nezpůsobilosti k práci však v projednávané věci nedošlo.
60. Napadená úprava zavádí tzv. karenční dobu v délce trvání tří dnů,
přičemž třídenní výpadek příjmů sice nepochybně představuje jistý zásah
do příjmů dotčených osob, avšak nejde (i s ohledem na další garance
obsažené v právu sociálního zabezpečení) o takový zásah, který by
onemocnělým osobám okamžitě znemožnil dosažení hmotného standardu
postačujícího k vedení důstojného života; jinak řečeno, nemá taková
úprava charakter rdousícího efektu; dočasně nemocné nevystavuje
bezvýchodné situaci, respektujíc současně pojistný charakter zkoumané
úpravy tak, jak byl zdůrazněn v nálezu Pl. ÚS 2/08 (viz výše).
61. Dlužno též poznamenat, že na celkovou sociální situaci dočasně
nemocných osob pozitivně působí kromě zrušení povinnosti zaměstnanců
platit pojistné na nemocenské pojištění a na státní politiku
zaměstnanosti (s účinností od 1. 1. 2009) rovněž skutečnost, že od
skončení karenční doby až do 21. dne trvání dočasné pracovní
neschopnosti je zaměstnancům vyplácena náhrada mzdy zaměstnavatelem;
tato částka je přitom pravidelně vyšší než dávky ze systému
nemocenského pojištění. V případě delší dočasné pracovní neschopnosti
je tak počáteční třídenní výpadek příjmů kompenzován.
62. Podle názoru Ústavního soudu zároveň napadená ustanovení sledují
legitimní cíl, jímž je omezení zneužívání nemocenských dávek. Toto
konstatování implicitně vyplývá již z odůvodnění nálezu Pl. ÚS 2/08, v
němž Ústavní soud nezpochybnil legitimitu proklamovaného cíle (omezení
zneužívání nemocenských dávek), nýbrž postup, který k dosažení tohoto
cíle zákonodárce použil (srov. odst. 63: "Jedná se o poněkud pohodlný
až svévolný postup ze strany státu, který kvůli neurčitému počtu
zneuživatelů nemocenských dávek plošně postihuje všechny kategorie
zaměstnanců. Výsledkem je stav, kdy převážná většina zaměstnanců
zůstává po dobu prvých tří dnů pracovní neschopnosti bez jakýchkoliv
prostředků, zatímco jejich povinnost platit pojistné zůstala
nedotčena.").
63. Zbývá tedy zodpovědět otázku, zda jsou napadená ustanovení k
dosažení zmíněného cíle racionálním prostředkem. V nálezu Pl. ÚS 2/08
(viz výše) dospěl Ústavní soud k závěru o nerozumnosti a
nespravedlnosti tehdy napadené úpravy. Nyní přezkoumávaná zákonná
ustanovení již však na klíčové ústavněprávní výtky obsažené v citovaném
nálezu reagují dostatečně, a jsou tudíž způsobilá projít i čtvrtým
krokem testu rozumnosti.
64. Relevantní rozdíl mezi racionalitou nyní napadené úpravy a úpravy
zrušené nálezem Pl. ÚS 2/08 (viz výše) spatřuje Ústavní soud ve
skutečnosti, že zákonem č. 2/2009 Sb., kterým byl změněn zákon č.
187/2006 Sb., byla s účinností od 1. 1. 2009 zrušena povinnost
zaměstnanců platit pojistné na nemocenské pojištění. Napadená
ustanovení tudíž nezakotvují - jak již výše připomenuto - paradoxní a
Ústavním soudem kritizovaný stav, za něhož stát kvůli neurčitému počtu
zneuživatelů nemocenských dávek plošně postihl všechny kategorie
zaměstnanců, z nichž převážná většina měla zůstat po dobu prvých tří
dnů pracovní neschopnosti bez jakýchkoliv prostředků, zatímco jejich
povinnost platit pojistné zůstala nedotčena. Dalším nikoliv nevýznamným
rozdílem je nově zakotvené právo zaměstnanců na náhradu mzdy v dočasné
pracovní neschopnosti a zrušení jejich povinnosti platit pojistné na
státní politiku zaměstnanosti (srov. body 43 a 61).
65. K závěru, že zavedení karenční doby je samo o sobě (tj. nikoliv
např. ve spojení s dříve kritizovaným současným zachováním povinnosti
platit pojistné) "rozumným" a dokonce v evropském kontextu obvyklým
opatřením vede i skutečnost, že tento institut je uznáván jak v
mezinárodním právu, tak i ve vnitrostátních úpravách mnoha států. V
této souvislosti lze odkázat např. na ustanovení čl. 26 odst. 3 Úmluvy
Mezinárodní organizace práce č. 130 o léčebně preventivní péči a
dávkách v nemoci (č. 537/1990 Sb.) či na ustanovení čl. 18 Evropského
zákoníku sociálního zabezpečeni (č. 90/2001 Sb. m. s.). Obě tyto úpravy
využití karenční doby - v délce trvání maximálně tří dnů - povolují.
Podle srovnávacích tabulek v systému MISSOC (Mutual Information System
on Social Protection - Společný informační systém sociální ochrany,
tabulky dostupné
nahttp://ec.europa.eu/employment_social/missoc/db/public/compa
reTables.do?lang=en), jež jsou Ústavnímu soudy známy z úřední činnosti,
je zavedení karenční doby v evropských státech poměrně častým jevem. S
třídenní karenční (resp. čekací) dobou se tak lze setkat v Řecku,
Estonsku, Francii, Itálii, Rakousku, Portugalsku, Španělsku, Irsku,
Švýcarsku, ve Velké Británii a rovněž na Maltě a Kypru, přičemž v
některých dalších státech je zakotvena karenční doba v jiné délce.
66. Závěr o nerozumnosti či snad dokonce svévolnosti zakotvení
institutu karenční doby by tak byl v evropském kontextu zcela
neudržitelný, resp. by jej bylo možno odůvodnit pouze specifickými
aspekty [jako např. stanovením povinnosti platit po karenční dobu
pojistné, jak tomu bylo v případě úpravy zrušené nálezem sp. zn. Pl. ÚS
2/08 (viz výše)]. Takové aspekty již však v projednávané věci dány
nejsou.
IX.
Shrnutí
67. Ústavní soud tedy uzavírá, že zákonné zakotvení třídenní karenční
doby spojené současně s osvobozením zaměstnanců od povinnosti platit
pojistné na nemocenské pojištění a na státní politiku zaměstnanosti,
není protiústavním omezením práva na hmotné zabezpečení při
nezpůsobilosti k práci garantovaného ustanovením čl. 30 odst. 1
Listiny. Ústavní úprava tohoto základního sociálního práva totiž
ponechává zákonodárci poměrně (i když nikoliv bezmezně) široké pole
působnosti, pokud jde o nastavení jeho zákonných parametrů (ustanovení
čl. 41 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny).
68. Napadená úprava prošla testem rozumnosti, který je měřítkem
ústavnosti při přezkumu práv vyjmenovaných v ustanovení čl. 41 odst. 1
Listiny, neboť nezasahuje do samotného jádra práva na hmotné
zabezpečení při nezpůsobilosti k práci, sleduje legitimní cíl a k
dosažení tohoto cíle zvolila racionální a nikoliv svévolné prostředky.
X.
69. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud návrhu podle ustanovení § 70
odst. 2 zákona o Ústavním soudu nevyhověl a zamítl ho.
Předseda Ústavního soudu:
v z. Pavel Holländer, v. r.
místopředseda
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudce Jan
Musil a k jeho odůvodnění soudce Pavel Holländer.
1) Ustanovení § 7 odst. 1 písm. b) zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném
na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti,
ve znění ke dni vyhlášení nálezu Pl. ÚS 2/08:
"Sazby pojistného z vyměřovacího základu činí
a) ...
b) u zaměstnanců 8 %, z toho 1,1 % na nemocenské pojištění, 6,5 % na
důchodové pojištění a 0,4 % na státní politiku zaměstnanosti.
..."
2) Ustanovení § 7 odst. 1 písm. b) zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném
na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti,
ve znění účinném nyní i v době podání návrhu:
"Sazby pojistného z vyměřovacího základu činí
a) ...
b) u zaměstnance 6,5 % z vyměřovacího základu. ..."
