283/2005 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 22.6.2005 v plénu ve složení Stanislav Balík,
František Duchoň, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Dagmar Lastovecká,
Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný,
Eliška Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu skupiny senátorů
Parlamentu České republiky na zrušení zákona č. 96/2005 Sb., kterým se
mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s
ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o
střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů,
takto:
Zákon č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých
opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti
některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů,
se zrušuje dnem vyhlášení nálezu.
Odůvodnění
I.
Ústavní soud obdržel dne 14.3.2005 návrh skupiny 53 senátorů (dále jen
"navrhovatel") na zrušení zákona č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon
č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou
veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu
zájmů), ve znění pozdějších předpisů, s tvrzením, že přijetím zákona v
rozporu s ústavně předepsaným postupem došlo k porušení čl. 40 Ústavy
České republiky (dále jen "Ústava").
Navrhovatel uvádí, že návrh zákona byl projednán v Poslanecké sněmovně
a schválen ve třetím čtení na její 38. schůzi, konané dne 24.11.2004.
Dne 6.12.2004 byl návrh zákona postoupen Senátu, který jej dne
28.1.2005 zamítl. Zákon byl přesto dne 28.1.2005 doručen prezidentu
republiky k podpisu, ten však využil svého práva podle čl. 50 Ústavy a
dne 10.2.2005 jej vrátil Poslanecké sněmovně. Prezident republiky
považoval za sporný výklad ustanovení čl. 40 Ústavy, a to zda pojem
"volební zákon" užitý v tomto ustanovení zahrnuje též zákon o volbách
do zastupitelstev obcí, resp. krajů, či zda se týká pouze zákona o
volbách do Parlamentu České republiky. Poslanecká sněmovna setrvala na
svém stanovisku, že Senát neprojednal návrh zákona v Ústavou stanovené
lhůtě 30 dnů a že marným uplynutím lhůty měl být zákon ve smyslu čl. 46
odst. 3 Ústavy přijat a dne 22.2.2005 zákon znovu schválila hlasy 112
poslanců ze 120 přítomných. Zákon byl dne 28.2.2005 publikován ve
Sbírce zákonů pod č. 96/2005 Sb. a s výjimkou bodu 16. [§ 8 odst. 2
písm. b)] nabyl účinnosti dnem 1.3.2005.
Navrhovatel poukazuje na čl. 40 Ústavy, podle kterého je k přijetí
volebního zákona a zákona o zásadách jednání a styku obou komor mezi
sebou, jakož i navenek a zákona o jednacím řádu Senátu třeba, aby byl
schválen oběma komorami. V případě těchto zákonů vyžadujících výslovný
souhlas obou komor tak nemůže nastat situace předvídaná čl. 46 odst. 3
Ústavy, podle kterého platí, že návrh zákona je přijat, pokud jej Senát
neprojedná ve stanovené lhůtě třiceti dnů. Interpretačním problémem v
předmětné věci jsou podle navrhovatele dvě otázky. Jednak samotný
výklad pojmu volební zákon ve smyslu čl. 40 Ústavy, ale zároveň i to,
zda napadený zákon je volebním zákonem, neboť především novelizuje
zákon č. 238/1992 Sb. a teprve bodem 43 doplňuje do zákona č. 238/1992
Sb. část třetí, která se týká změny zákona č. 491/2001 Sb., o volbách
do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů, a část čtvrtou, kterou se mění zákon č. 130/2000 Sb., o
volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů.
Navrhovatel má za to, že i přes neobvyklou legislativně-technickou
metodu (místo přímého doplnění zákona č. 491/2001 Sb. a zákona č.
130/2000 Sb. se doplňuje zákon č. 238/1992 Sb. o nové části, které pak
následně novelizují citované zákony) lze považovat napadený zákon podle
jeho obsahu za volební, neboť každou novelou stávajících zákonů
upravujících volby, byť rozsahem nepatrnou, je možno změnit základní
parametry volebního systému. V tomto smyslu odkazuje na nález Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/01 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu
(dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 25, nález č. 14; vyhlášen pod č.
95/2002 Sb.], analogicky využitelný i v projednávané věci, ve kterém
Ústavní soud materiální, tedy obsahové zkoumání a na něj navazující
kategorizaci zákonů podpořil.
Na otázku, zda napadený zákon je zákonem volebním ve smyslu čl. 40
Ústavy, navrhovatel odpovídá kladně a argumentuje jazykovým,
systematickým a teleologickým výkladem. Uvádí, že ze samotné
skutečnosti, že Ústava používá výraz volební zákon v jednotném čísle,
nelze vyvodit, že by mělo (muselo) jít o jediný zákon, a odkazuje např.
na ustanovení čl. 11, čl. 52, čl. 63 odst. 2 nebo čl. 105 Ústavy, ze
kterých je zřejmé, že může existovat více zákonů, které upravují
určitou problematiku, nikoliv pouze zákon jediný. Z uvedeného plyne, že
použitá formulace v čl. 40 Ústavy nevede k závěru, že by mělo jít pouze
o zákon o volbách do Parlamentu České republiky, naopak lze soudit, že
jde o jakýkoliv zákon obsahující volební materii. Jde tedy o rámcové
označení, zatímco v dalších dvou případech o určení názvu zákona. Podle
navrhovatele je třeba jazykový výklad doplnit výkladem systematickým.
Tato metoda výkladu pak vede k závěru, že pokud by zákonodárce zamýšlel
omezit dosah výrazu volební zákon použitý v čl. 40 Ústavy pouze na
zákon o volbách do Parlamentu České republiky, jistě by obsah tohoto
volebního zákona zpřesnil např. tak, jak to učinil v čl. 107 Ústavy,
kdy použil výraz "zákon o volbách do Senátu". Za použití teleologického
výkladu pak navrhovatel argumentuje i tím, že čl. 40 Ústavy stanoví
přísnější režim pro přijímání některých zákonů. Zpřísnění legislativní
procedury se projevuje v nutnosti souhlasu obou komor s návrhem zákona.
Zatímco v případě zákona o zásadách jednání a styku obou komor mezi
sebou, jakož i navenek a zákona o jednacím řádu Senátu je takový
požadavek odůvodněn nepochybně nutností souhlasu nejen Poslanecké
sněmovny, ale i Senátu se zákonem, který ovlivní jeho postavení a
fungování, pro volební zákon je rozhodujícím důvodem zásadní význam
voleb pro fungování demokratické společnosti. Úloha Senátu jakožto
legislativní a demokratické pojistky v zákonodárném procesu se může
prosadit právě stanovením parametrů volebních systémů nejen do
zákonodárného sboru, ale do všech zastupitelských sborů.
Pro odmítnutí restriktivního výkladu pojmu volební zákon svědčí dle
navrhovatele i další podpůrné argumenty. Prvním z nich je skutečnost,
že současné jednotlivé volební zákony, i když jsou formálně samostatné,
jsou spolu vzájemně provázány a odkazují na sebe, pokud jde o některé
volební instituty, např. volební okrsky, stálé seznamy voličů, Státní
volební komisi atd. Je tedy patrné, že úpravou některého z ostatních
volebních zákonů je možné případně pozměnit, nepřímo novelizovat, zákon
o volbách do Parlamentu České republiky, což je argument pro přísnější
legislativní proceduru, pokud jde o všechny zákony obsahující volební
materii. Druhým argumentem je možnost upravit volby do všech
zastupitelských sborů jedním zákonem, tzv. volebním kodexem, který již
Ministerstvo vnitra připravilo, což svědčí o tom, že ústřední správní
úřad ve věcech voleb považuje předmětnou problematiku za natolik
vzájemně propojenou, že může být upravena i v jednom zákoně. Na závěr
navrhovatel poukázal i na hledisko historické, kdy text důvodové zprávy
k Ústavě uváděl, že "čl. 40 vymezuje okruh případů, kdy je nutný
souhlas obou komor, jinak zákon není přijat", z čehož se lze domnívat,
že záměrem bylo zavést taková pravidla legislativního procesu pro
určitý omezený okruh zákonů, která zajistí rovné postavení Senátu ve
vztahu k Poslanecké sněmovně.
Z hlediska obecnějšího se navrhovatel s odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS
14/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 22, nález č. 91; vyhlášen pod č.
285/2001 Sb.) domnívá, že postup Poslanecké sněmovny při přijetí
napadeného zákona nebyl správný ani proto, že neodpovídal zavedené
praxi, kterou by bylo možno již považovat za ústavní zvyklost. Poukázal
na postup při projednání zákona o volbách do Evropského parlamentu,
který Poslanecká sněmovna postoupila Senátu dne 6.12.2002, Senát jej
projednal dne 9.1.2003 (tedy po třicetidenní lhůtě) a dne 15.1.2003 jej
vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Poslanecká sněmovna
o návrhu znovu hlasovala a přijala jej ve znění senátních pozměňovacích
návrhů. Pokud by postupovala stejně jako v případě napadeného zákona,
musela by považovat zákon o volbách do Evropského parlamentu za přijatý
uplynutím třicetidenní lhůty.
S návrhem na zrušení napadeného zákona navrhovatel spojil i návrh na
přednostní projednání podle ustanovení § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o
Ústavním soudu") s odůvodněním, že zpřísnění pravidel pro střet funkcí
má bezprostřední dopad na řadu osob, které podle napadeného zákona musí
postupovat.
II.
II.a
Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k návrhu ze dne
14.4.2005, podepsaném jeho předsedou Přemyslem Sobotkou, uvedl, že
napadená novela zákona o střetu zájmu byla Senátu postoupena dne
6.12.2004. Senát neměl od počátku projednávání žádné pochyby o tom, že
návrh zákona obsahující změny volebních zákonů má být projednáván v
režimu legislativní "rovnomocnosti" obou komor a že k jeho přijetí bylo
třeba schválení oběma komorami. Správnost tohoto procedurálního režimu
potvrzovali svým chováním i předkladatelé návrhu, poslanci pověření
Poslaneckou sněmovnou k odůvodnění novely zákona v orgánech Senátu,
kteří se účastnili jednání senátních výborů a pléna Senátu konaných po
5.1.2005, kterým by uplynula lhůta pro projednání běžného zákona
Senátem. Senát zahájil projednávání návrhu novely zákona na své 3.
schůzi dne 28.1.2005 a po doporučení ústavněprávního výboru, výboru pro
vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice, výboru pro územní
rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí a mandátového a imunitního
výboru na zamítnutí návrhu a po plenárním projednání a hlasování přijal
usnesení č. 55, kterým návrh novely zákona o střetu zájmů zamítl. V
průběhu plenárního projednávání byl Senát zpraven o tom, že předseda
Poslanecké sněmovny vyložil s podporou organizačního výboru Sněmovny
čl. 40 Ústavy tak, že zákon o volbách do zastupitelstev obcí a zákon o
volbách do zastupitelstev krajů nejsou volebním zákonem podle tohoto
ustanovení a že předseda Sněmovny postupuje dnem 28.1.2005 zákon,
kterým se mění zákon o střetu zájmů, prezidentu republiky k dalšímu
ústavnímu opatření. Senát se proti takovému postupu ohradil, žádný
procedurální návrh však nepřijal. Dopisem ze dne 1.2.2005 předseda
Senátu informoval prezidenta republiky o tom, že postup uplatněný v
předmětné záležitosti předsedou Poslanecké sněmovny se zásadně rozchází
s legislativním postupem uplatněným v Senátu a vyjádřil důvodné
pochybnosti o ústavní konformitě postupu předsedy Poslanecké sněmovny.
K věci samé Senát poukázal na to, že pojem volební zákon v čl. 40
Ústavy dlouhodobě a ustáleně pojímá ve smyslu jeho doslovného výkladu
tak, že zahrnuje všechny zákony obsahující pravidla pro konstituování
ústavně vymezených zastupitelských sborů, které vznikají formou volby,
a obdobně i komplementů domácích zastupitelských sborů v oblasti
pravomocí delegovaných ve smyslu čl. 10a Ústavy. Stanovisko Senátu se
opírá o argumentaci, že volební zákony jsou vedle normativních aktů
ústavního pořádku nejvýznamnějším pramenem ústavního práva a jejich
primárním účelem je naplnit obsahem kostru ústavního systému. Volební
zákony jsou pro svou kreativní funkci zařazovány v ústavách řady
evropských států mezi tzv. zákony organické, které slouží k provedení
důležitých ústavních zmocnění ke konstrukci státní a samosprávné
organizace země, a v daných ústavních systémech jsou podřizovány
kvalifikované proceduře přijímání. Senát připomněl, že důvodová zpráva
k čl. 40 Ústavy k pojmu volební zákon mlčí, nicméně je známo, že během
jednání o návrhu Ústavy se měnil charakter výčtu aktů podléhajících
režimu tohoto ustanovení a zároveň zde byla tendence k posilování
postavení Senátu. Také vláda nepřisuzuje čl. 40 Ústavy funkci "ochrany
jedné komory před druhou", což dokládá prohlášení předsedy vlády při
předkládání zákona o volbách do Evropského parlamentu v Poslanecké
sněmovně, prohlášení ministra spravedlnosti při příležitosti hlasování
Sněmovny o vetu prezidenta republiky k novele zákona o střetu zájmů, či
vládní návrh novely Ústavy (sněmovní tisk č. 349 ze IV. volebního
období, r. 2003) s novým zněním čl. 40 obsahujícím taxativní výčet
zákonů, k jejichž přijetí je třeba, aby byly schváleny oběma komorami
Parlamentu; výčet zahrnuje rovněž zákon o volbách do zastupitelstev
obcí a krajů.
Senát zdůraznil, že setrvale a většinově sdílí názor, že interpretace
pojmu "volební zákon" je dynamická. Vedle voleb do zastupitelských
orgánů podřazuje nově tomuto pojmu zákon o volbách do Evropského
parlamentu a v případě zavedení přímé volby prezidenta republiky také
prováděcí zákon o volbě hlavy státu. Jeví se být zákonitým, že s
procesem aktivity Senátu se do výkladu řady pojmů a vztahů upravených
Ústavou promítá kontrolní a stabilizující funkce Senátu, která je
akcentována a potvrzována teprve s jeho faktickým zahájením působení od
roku 1996. Senát odkázal na poměrně skoupé odborné právnické komentáře
k čl. 40 Ústavy, kdy pojem volební zákon podle jedněch zahrnuje jak
zákony o volbách do obou komor Parlamentu České republiky, tak zákony o
volbách do orgánů samosprávy (Pavlíček, V. - Hřebejk, J., Ústava a
ústavní řád České republiky, Komentář, 1. díl, Linde, Praha 1998),
podle druhých pak jde pouze o zákonnou úpravu voleb do Parlamentu České
republiky, kdy ve stejném (ochranném) významu je tento pojem užit v čl.
33 odst. 2 Ústavy (Hendrych, D., Svoboda, C. a kol., Ústava České
republiky, Komentář, C. H. Beck, Praha 1997). Senát zmínil i obsah veta
prezidenta republiky adresovaný Poslanecké sněmovně k novele zákona o
střetu zájmů.
V závěru svého vyjádření Senát uvedl, že jeho dlouhodobě vyjadřované
postoje k předmětné záležitosti jsou v celkové shodě s argumentací
navrhovatele s výjimkou úvahy o nastolené ústavní zvyklosti. Za dobu
svého působení Senát projednával vícekrát zákony, resp. novely zákonů o
volbách do zastupitelstev obcí, krajů či do Evropského parlamentu, ale
vždy buď spontánně dospěl ke svému legislativnímu rozhodnutí o těchto
zákonech během třiceti dnů, nebo projednávaný zákon obsahoval rovněž
novelu zákona o volbách do Parlamentu České republiky, popř. jiný sběh
okolností, pro které nebylo užití procedury podle čl. 40 Ústavy zjevné
nebo bylo ze stanoviska Poslanecké sněmovny nesporné. Teprve rozhodnutí
Senátu o novele zákona o střetu zájmů s připojenými novelami zákonů o
volbách do zastupitelstev obcí a krajů, které učinil po více než 30
dnech (53 dnů) od jejího postoupení a zároveň bez toho, že by předmětem
jeho rozhodnutí byl současně zákon o volbách do Parlamentu České
republiky, je v tomto směru případem precedentním.
Senát uzavřel, že projednal předmětnou novelu zákona o střetu zájmů a
usnesl se k ní ve většinovém přesvědčení, že tak činí v mezích Ústavou
stanovené kompetence a ústavně stanoveným způsobem a že jeho rozhodnutí
o zamítnutí tohoto zákona znamená jeho nepřijetí. Ponechává proto na
Ústavním soudu, aby ústavnost napadeného zákona posoudil a ve věci
rozhodl.
II.b
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu ze
dne 18.4.2005, podepsaném jejím předsedou Lubomírem Zaorálkem, stručně
zrekapitulovala průběh legislativního procesu, započatého obdržením
návrhu novely zákona, který předložila skupina poslanců dne 18.12.2003.
K odůvodnění svého postupu Poslanecká sněmovna poukázala na důvodovou
zprávu k návrhu Ústavy (tisk 152, VII. volební období ČNR), podle které
má čl. 40 Ústavy "zabezpečit, aby obě komory mohly vedle sebe fungovat,
aniž by se ohrozil legislativní proces. Jednání obou komor ve
vzájemných vztazích musí být funkční. Obě komory nemohou jednat zcela
nezávisle a bez vzájemné propojenosti.". Podle Poslanecké sněmovny
posílení postavení Senátu, resp. postavení Senátu na roveň Poslanecké
sněmovně podle tohoto článku spočívá v zajištění jeho pozice vůči
Poslanecké sněmovně, a nikoliv v tom, aby byl ze Senátu vytvořen
strážce všech volebních procesů v České republice, byť se ho přímo
nedotýkají a jeho pozici v rámci dvoukomorového uspořádání nijak
neohrožují. Pokud jde o volby do Senátu, resp. Poslanecké sněmovny, má
být posílením Senátu a současným omezením Poslanecké sněmovny docíleno
zejména toho, aby Poslanecká sněmovna nemohla jednostranně upravovat
podmínky volby a vzniku Senátu, resp. Poslanecké sněmovny i proti jeho
vůli. Tomuto přístupu odpovídají také další normy uvedené v čl. 40
Ústavy, tj. zákon o jednacím řádu Senátu a tzv. stykový zákon. Jde o
normy, kdy by převaha Poslanecké sněmovny mohla oslabit postavení
Senátu ve vzájemném vztahu obou komor, resp. vést v krajním případě až
k nadbytečnosti Senátu. Tato souvislost, jakož i případný vliv na
postavení Senátu ve vztahu k Poslanecké sněmovně však nejsou dány v
případě voleb do krajských a obecních zastupitelstev; tyto zákony
pozici Senátu neovlivňují a obě komory vzájemně neznevýhodňují.
Poslanecká sněmovna upozornila, že předmětný zákon se netýká samotné
volební materie, nemění průběh voleb, pravidla zjišťování výsledků
voleb či možnost se voleb zúčastnit. Podle Poslanecké sněmovny
navrhovatel zcela opomenul souvislosti, v nichž byl pojem volební zákon
v čl. 40 Ústavy použit. Tyto souvislosti lze podle Poslanecké sněmovny
nalézt ve vzájemném propojení čl. 40 s čl. 33 odst. 2 Ústavy, podle
kterého se volebním zákonem rozumí rovněž zákon o volbách do komor
Parlamentu České republiky, a nikoliv zákony týkající se voleb do
jiných orgánů včetně zastupitelstev krajů a obcí (účelem těchto
ustanovení je zamezit tomu, aby Senát v době, kdy je Poslanecká
sněmovna rozpuštěna, měnil způsob jejího vzniku, a nikoliv zabránit
Senátu přijímat zákonná opatření týkající se voleb do zastupitelstev
krajů a obcí).
Poslanecká sněmovna dále argumentovala systematickým členěním Ústavy,
kdy čl. 40 je zařazen v hlavě druhé Ústavy, upravující moc
zákonodárnou, a má bezprostřední souvislost s čl. 18 Ústavy, který
upravuje zásady volebního práva do obou komor Parlamentu České
republiky a zásady volebního systému, a dále s čl. 20 Ústavy, podle
něhož stanoví další podmínky výkonu volebního práva zákon. Podle
Poslanecké sněmovny lze dovodit, že ústavodárce měl v čl. 40 Ústavy na
mysli volební zákon upravující pouze volby do Parlamentu České
republiky, nikoliv volby do zastupitelstev krajů a obcí, které jsou
upraveny v hlavě sedmé, čl. 102 Ústavy. Na rozdíl od navrhovatele
Poslanecká sněmovna zastává názor, že jakékoliv slovní upřesnění pojmu
volební zákon v čl. 40 Ústavy by bylo nadbytečné. V čl. 107 Ústavy však
takové upřesnění bylo nutné ("zákon o volbách do Senátu"), aby bylo
nepochybné, že se jedná pouze o volební zákon ve smyslu čl. 40 Ústavy,
protože tento vztah by bez bližšího vymezení nebyl zřejmý ani na
základě označení hlavy osmé Ústavy ani ze souvisejících ustanovení této
hlavy. Poslanecká sněmovna odmítla názor, že pokud by bylo záměrem
ústavodárce vztáhnout čl. 40 Ústavy pouze na zákon o volbách do
Parlamentu České republiky, užil by nepochybně odkaz na čl. 20 Ústavy.
Poslanecká sněmovna má však za to, že vnitřní odkazy lze použít pouze v
případě, kdy vnitřní vzájemné souvislosti nejsou zcela patrné a není
možno je dovodit z vnitřní systematiky zákona a provázanosti jeho
jednotlivých ustanovení. K použití pojmu volební zákon v jednotném
čísle Poslanecká sněmovna argumentovala zcela opačně než navrhovatel,
jeho argumentaci odvozenou od doslovného jazykového výkladu odmítla a
zdůraznila, že každé ustanovení Ústavy je nutné posuzovat samostatně a
ve vzájemných souvislostech s ostatními ustanoveními. Nepřípustně
zobecňující přístup nelze v daném případě akceptovat.
Poslanecká sněmovna se rovněž ohradila proti výtce navrhovatele, že
dříve postupovala v obdobných případech odlišně. Uvedla, že zákon o
volbách do Evropského parlamentu (zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do
Evropského parlamentu a o změně některých zákonů) byl podřízen režimu
schvalování podle čl. 40 Ústavy, neboť obsahoval v části druhé v § 71
přímou novelu zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České
republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění
pozdějších předpisů. Co se týče případu, který užil prezident republiky
jako argument pro její odlišný dřívější postup, Poslanecká sněmovna
objasnila, že se jednalo o zákon o volbách do zastupitelstev obcí (II.
volební období Poslanecké sněmovny, tisk 383), který Senát dne
11.6.1998 ve třicetidenní lhůtě zamítl. Podle názoru prezidenta
republiky Poslanecká sněmovna tehdy uznala názor, že zákon vyžaduje
souhlas Senátu, neboť o zamítnutém zákoně na své poslední schůzi před
ukončením volebního období dne 18.6.1998 opětovně nehlasovala.
Poslanecká sněmovna nepovažuje tento názor za odpovídající příslušné
právní úpravě podle zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké
sněmovny. Zákon mohl být předložen Poslanecké sněmovně k opětovnému
hlasování po uplynutí desetidenní lhůty (§ 97 odst. 3 citovaného
zákona), což bylo nejdříve dne 22.6.1998. Dne 19. a 20.6.1998 se konaly
volby do Poslanecké sněmovny a v souladu s § 121 odst. 1 citovaného
zákona nebylo možno v novém volebním období Poslanecké sněmovny
projednat návrhy, které nebyly projednány a rozhodnuty v minulém
volebním období. V posuzovaném případě tedy nejde o postup Sněmovny
odlišný od předchozích, ale o první případ, kdy mezi Poslaneckou
sněmovnou a Senátem dochází k odlišnému názoru na řešení dané věci.
Poslanecká sněmovna připomněla, že vyvinula maximální úsilí o to, aby
předmětnou věc posoudila a prověřila ve všech v úvahu přicházejících
souvislostech včetně zjišťování, zda se obdobný případ již v minulosti
nevyskytl a zda byl nějakým způsobem vyřešen. Byl to však právě Senát,
který jednostranně a bez jakýkoliv konzultací s Poslaneckou sněmovnou
sdělil dopisem předsedy ze dne 6.1.2005, že se jedná o návrh zákona
podle čl. 40 Ústavy, neboť obsahuje novely volebních zákonů, a z tohoto
důvodu jej Senát neprojednal ve třicetidenní lhůtě.
V závěru svého vyjádření Poslanecká sněmovna vyjádřila přesvědčení, že
procedura při přijímání napadeného zákona byla v souladu s Ústavou,
ústavním pořádkem a právním řádem České republiky. Ponechala na
Ústavním soudu, aby věc posoudil a rozhodl, předestřela však otázku,
zda navrhovatel neměl s ohledem na právní jistotu a minimalizaci zásahu
se domáhat pouze zrušení těch částí předmětného zákona, které se týkají
zákonů o volbách do zastupitelstev obcí a krajů; ostatní části zákona o
střetu zájmů, totiž nepochybně režimu čl. 40 Ústavy nepodléhají a
jejich případné zrušení mělo být obsaženo v jiném návrhu.
Poslanecká sněmovna přiložila ke svému vyjádření kopii dopisu svého
předsedy ze dne 2.2.2005, adresovaného prezidentu republiky, ve kterém
předseda Poslanecké sněmovny reagoval na pochybnosti prezidenta
republiky o správnosti postupu Poslanecké sněmovny při schvalování a
vyhlašování zákona, jímž dochází ke změně zákona o střetu zájmů.
Předseda Sněmovny vyjádřil přesvědčení, že na tento případ se
ustanovení čl. 40 Ústavy nevztahuje, neboť s odkazem na důvodovou
zprávu k Ústavě je účelem tohoto článku zabezpečit, aby obě komory
mohly vedle sebe fungovat, aniž by se ohrozil legislativní proces. Jde
tedy o řádné fungování obou komor v rámci dvoukomorového systému s
převahou Poslanecké sněmovny, kdy posílení postavení Senátu spočívá v
zajištění jeho pozice ve vztahu ke Sněmovně, nikoliv v roli strážce
všech volebních procesů ve státě. Podle předsedy Poslanecké sněmovny
tomuto stanovisku odpovídají také další normy uvedené v čl. 40 Ústavy,
kdy při jejich přípravě by převaha Poslanecké sněmovny mohla oslabit
postavení Senátu v jejich vzájemném vztahu. Takový charakter však
zákony o volbách do obecních a krajských zastupitelstev nemají, jejich
případný vliv na postavení Senátu ve vztahu k Poslanecké sněmovně není
patrný. Předmětná novela zákona o střetu zájmů se samotné volební
materie nedotýká, právní názor Senátu má tedy charakter čistě formální.
V závěru svého dopisu předseda Poslanecké sněmovny vyjádřil stanovisko,
že názor Senátu v dané věci nebyl správný. Jestliže se k předmětnému
návrhu zákona Senát nevyjádřil ve lhůtě 30 dnů, bylo třeba postupovat
podle ustanovení čl. 46 odst. 3 Ústavy, podle něhož platí, že zákon byl
Senátem přijat.
II.c
Ústavní soud informoval o návrhu skupiny senátorů na zrušení zákona č.
96/2005 Sb. prezidenta republiky Václava Klause a ponechal na jeho
uvážení, zda zaujme k podanému návrhu stanovisko. Prezident republiky
dopisem ze dne 31.3.2005 Ústavnímu soudu sdělil, že napadený zákon
obsahuje novelu zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev
obcí, jakož i novelu zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do
zastupitelstev krajů, které jsou zákony volebními, a proto bylo třeba,
aby byly ve smyslu čl. 40 Ústavy schváleny Poslaneckou sněmovnou a
Senátem. Napadený zákon však byl schválen pouze Poslaneckou sněmovnou,
Senát jej výslovně zamítl, a proto jej nepovažuje za zákon, který byl
platně přijat. Prezident republiky setrval na svém stanovisku, jak je
sdělil Poslanecké sněmovně a jehož text pro potřeby řízení před
Ústavním soudem přiložil.
Dopisem ze dne 10.2.2005 adresovaným předsedovi Poslanecké sněmovny
prezident republiky vrátil Poslanecké sněmovně zákon, kterým se mění
zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou
veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu
zájmů), s odůvodněním, že zákon obsahuje přímou novelu zákona o volbách
do obecních zastupitelstev a přímou novelu zákona o volbách do
krajských zastupitelstev, přičemž k přijetí volebního zákona je třeba,
aby byl schválen oběma komorami podle čl. 40 Ústavy. V daném případě
byl zákon Senátem zamítnut. Prezident republiky konstatoval, že z
vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu vyplývá, že
Poslanecká sněmovna považuje za volební zákon pouze zákon o volbách do
Parlamentu České republiky, zatímco Senát považuje za volební zákon
každý zákon o volbách počínaje obecními volbami a konče volbami do
Evropského parlamentu. Poslanecká sněmovna je tedy toho názoru, že
zákon byl přijat uplynutím lhůty pro senátní projednávání, tedy dne
6.1.2005, Senát trvá na tom, že zákon přijat nebyl. V zájmu předcházení
sporů o to, zda zákon byl nebo nebyl platně přijat se prezident
republiky rozhodl novelu zákona o střetu zájmů vrátit a umožnit
Poslanecké sněmovně, aby o zákonu znovu hlasovala. Rozpor mezi oběma
komorami spočívá ve výkladu slov "volební zákon" uvedených v čl. 40
Ústavy. Oba přístupy lze podle prezidenta republiky hájit. Přístup
Poslanecké sněmovny představuje restriktivní výklad, výklad Senátu
vychází z logické interpretace, že články 40 a 33 Ústavy jsou zde ve
skutečnosti nikoliv jen proto, aby chránily postavení jedné z komor
Parlamentu proti komoře druhé, ale proto, aby ke změně veškerého
volebního práva v České republice bylo vždy zapotřebí součinnosti obou
komor. Prezident republiky upozornil, že Poslanecká sněmovna se
restriktivního výkladu v minulosti vždy nedržela a dne 18.6.1998
nehlasovala o novele zákona o obecních volbách, kterou Senát dne
11.6.1998 ve třicetidenní lhůtě zamítl. Prezident republiky rovněž
považoval za významné, že zástupci Poslanecké sněmovny se zúčastnili
projednávání novely zákona o střetu zájmů v orgánech Senátu i po
6.1.2005, tedy poté, co zákon měl být již přijat. Nynější výklad
Poslanecké sněmovny tedy považuje za zcela nový, zastávaný právě ve
vztahu k této novele. Také tato skutečnost pro něho byla důvodem k
vrácení zákona.
III.
III.a
Dne 29.3.2005 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 53 senátorů
(jde o odlišného navrhovatele, třináct senátorů a senátorek je v této
skupině odlišných) na zrušení ustanovení § 1 odst. 1 ve slovech "a
členové zastupitelstev krajů, zastupitelstev obcí s rozšířenou
působností a městských částí Prahy, které vykonávají působnost obcí s
rozšířenou působností (dále jen "zastupitelstvo kraje či města")", § 2
odst. 1 písm. b), § 2 odst. 6 a 7, § 4 ve slovech "nebo krajského či
městského", § 5 odst. 1 věty první ve slovech "a člen zastupitelstva
kraje či města", § 5 odst. 1 věty poslední ve slovech "a člen
zastupitelstva kraje či města", § 5 odst. 3 ve slovech "a člen
zastupitelstva kraje či města kontrolnímu výboru téhož zastupitelstva
kraje či města", § 6 odst. 1 ve slovech "s výjimkou neuvolněného člena
zastupitelstva kraje či obce", § 6 odst. 3 ve slovech "nebo kraje či
města", § 6 odst. 4 písm. c), § 7 odst. 2 písm. c), § 8 odst. 1 ve
slovech "kontrolní výbor zastupitelstva kraje či města", § 11 odst. 1
ve slovech "nebo tří členů zastupitelstva kraje či města", § 11 odst. 2
věty páté, § 11 odst. 2 věty čtvrté ve slovech "nebo členové
zastupitelstev krajů či měst", § 11 odst. 6 ve slovech "hejtmanovi nebo
starostovi", § 11 odst. 8 věty první ve slovech "hejtman či starosta" a
ve slovech "nebo zastupitelstva kraje či města" a věty poslední ve
slovech "hejtmana nebo starosty," a ve slovech "nebo náměstek hejtmana
či místostarosta", § 11 odst. 10 a ustanovení části třetí a části
čtvrté zákona č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s
ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o
střetu zájmů), ve znění zákona č. 287/1995 Sb., zákona č. 228/1997 Sb.,
zákona č. 15/2002 Sb. a zákona č. 96/2005 Sb., tj. ustanovení, která
byla do zákona vtělena zákonem č. 96/2005 Sb. Návrh obsahoval meritorní
argumentaci s tvrzením o rozporu napadených ustanovení s čl. 1 Ústavy a
čl. 1. čl. 3, čl. 10 odst. 2 a 3, čl. 21 odst. 4 a čl. 26 Listiny
základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Ústavní soud zjistil, že ke dni zahájení řízení v této věci zaevidované
pod sp. zn. Pl. ÚS 19/05, tj. ke dni 29.3.2005, již Ústavní soud o
návrhu na zrušení dotčených ustanovení jednal, a to ve věci vedené pod
sp. zn. Pl. ÚS 13/05. Podle ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu je návrh nepřípustný, jestliže Ústavní soud již v téže věci
jedná, přičemž podal-li jej oprávněný navrhovatel, má právo účastnit se
jednání o dříve podaném návrhu jako vedlejší účastník. Ústavní soud
proto usnesením ze dne 14.4.2005 č. j. Pl. ÚS 19/05-13, návrh
navrhovatele odmítl [§ 35 odst. 2 ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) a
§ 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu] s tím, že této skupině
senátorů Parlamentu České republiky přísluší ve věci sp. zn. Pl. ÚS
13/05 postavení vedlejšího účastníka.
III.b
Podáním ze dne 21.4.2005 vedlejší účastník využil skutečnosti, že má v
řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 13/05 stejná práva a povinnosti jako
účastníci (§ 32 zákona o Ústavním soudu), a pro případ, že by Ústavní
soud nevyhověl návrhu na zrušení zákona č. 96/2005 Sb., navrhl zrušení
ustanovení zákona č. 238/1992 Sb. v rozsahu, jak uvedl ve svém návrhu
vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 19/05. Poukázal na to, že novela zákona o
střetu zájmů uložila členům zastupitelstev územně samosprávných celků
nezanedbatelné povinnosti, které bylo třeba splnit v krátké lhůtě, čímž
pro ně ve své podstatě změnila v průběhu volebního období podmínky pro
výkon veřejné funkce. Tato skutečnost společně s okolnostmi, za kterých
byl zákon č. 96/2005 Sb. přijat, ve svém důsledku porušuje princip
legitimního očekávání a princip důvěry v právo, které jsou regulativním
vyjádřením hodnoty právní jistoty vyplývající z pojmu právní stát podle
čl. 1 Ústavy.
Meritorní námitky proti ustanovením navrženým ke zrušení pak vedlejší
účastník odůvodnil porušením principu rovnosti a zákazu diskriminace
(čl. 1 a čl. 3 Listiny), neboť oproti dosavadnímu stavu se novelou
zákona o střetu zájmů rozšířily povinnosti ukládané zákonem [povinnost
odevzdat čestné oznámení o osobním prospěchu, o činnostech, o příjmech
a darech a o nemovitém majetku a povinnost zdržet se jednání podle § 2
odst. 1 písm. b)] na členy zastupitelstev v krajích, v hlavním městě
Praze, obcích s rozšířenou působností a městských částech Praha, které
vykonávají působnost obcí s rozšířenou působností. Toto vymezení osobní
působnosti je podle vedlejšího účastníka protiústavní, neboť zakládá
neodůvodněnou nerovnost mezi členy zastupitelstev krajů a obcí s
rozšířenou působností na jedné straně (včetně hlavního města Prahy a
městských částí Prahy s rozšířenou působností) a ostatních obcí na
straně druhé, k čemuž není žádný legitimní a racionální důvod. Tato
nerovnost v poskytování určitého množství výhod jedněm na úkor jiných
pak zakládá mezi členy zastupitelstev územních samosprávných celků i
nerovnost ve vztahu k čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny (právo na ochranu
soukromí), neboť zákon ukládá jedné skupině členů zastupitelstev
povinnost zveřejňovat informace o svém majetku (§ 3, 4, 6, a 7) a o
některých vykonávaných činnostech (§ 5), kterážto povinnost se dotýká i
manžela či manželky zastupitele. Zákon zakazuje členům zastupitelstev
jednat v některých obchodních věcech vůči územně samosprávnému celku, v
jehož zastupitelstvu jsou členem. Toto částečné zbavení práva na
podnikání a provozování jiné hospodářské činnosti, resp. práva získávat
prostředky na své životní potřeby prací je v rozporu s čl. 26 odst. 1 a
3 Listiny. Vedlejší účastník má za to, že zvýšená míra kontroly občanů
nad počínáním jejich zvolených zástupců je v zásadě pozitivní, za
rozhodující a v konečném důsledku nepřijatelnou však považuje změnu
pravidel v průběhu volebního období. Pokud by zákonem stanovené
povinnosti dopadaly na členy všech zastupitelstev od prvních voleb
konaných po dni účinnosti zákona, ztratily by námitky vedlejšího
účastníka opodstatnění. Vedlejší účastník rovněž tvrdí, že přijetím
novely zákona o střetu zájmů došlo též k porušení čl. 21 odst. 4
Listiny, garantujícího občanům právo na přístup k voleným (a jiným
veřejným) funkcím za rovných podmínek, což dle jeho přesvědčení
zahrnuje nejen právo na přístup k funkcím ve vlastním slova smyslu, ale
též právo na jejich výkon. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu a
Evropského soudu pro lidská práva o nutnosti stanovení rozumných a
objektivních důvodů ospravedlňujících odlišné postavení adresátů právní
normy pak vedlejší účastník opakovaně poukázal na absenci takových
důvodů v předmětné věci.
K ustanovení § 2 odst. 6 a 7 zákona o střetu zájmů rozlišujícímu mezi
uvolněnými a neuvolněnými členy zastupitelstev krajů nebo obcí s
rozšířenou působností (včetně specifik hlavního města Prahy a jejích
městských částí) z hlediska práva na vyplácení odměny za výkon funkce
člena řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu právnické osoby,
jejímž zřizovatelem je tento kraj či město nebo v níž má kraj či město
většinovou majetkovou účast nebo většinový podíl na hlasovacích
právech, vedlejší účastník uvádí, že toto ustanovení zakládá
nepřípustnou nerovnost mezi jednotlivými členy zastupitelstev.
Ustanovení § 2 odst. 6 zákona odnímá uvolněným členům zastupitelstev
právo na odměnu za vykonávanou funkci, tedy právo na získávání
prostředků na své životní potřeby prací (čl. 26 odst. 3 Listiny), což
je diskriminační ve vztahu k neuvolněným členům zastupitelstev. Tím je
zároveň porušeno právo na výkon veřejné funkce za rovných podmínek (čl.
21 odst. 4 Listiny).
Námitky vedlejšího účastníka proti části třetí a čtvrté zákona o střetu
zájmů se do značné míry shodují s námitkami shora uvedenými. Tyto části
zákona doplňují zákon o volbách do zastupitelstev obcí a zákon o
volbách do zastupitelstev krajů tak, že stanoví další případy
neslučitelnosti funkce člena zastupitelstva s určitými činnostmi.
Takový postup zákonodárce je podle vedlejšího účastníka v rozporu s
principem legitimního očekávání a důvěry v právo. Doplněná ustanovení
obou volebních zákonů totiž povedou k zániku mandátu členů
zastupitelstev obcí a krajů, čímž bude zároveň porušeno právo těchto
zastupitelů vykonávat veřejnou funkci, do které byli řádně a v souladu
se zákonem zvoleni. Účinnost těchto ustanovení měla být odložena do
voleb do zastupitelstev územně samosprávných celků, kdy by mohl každý
kandidát zvážit, zda za takových podmínek pro výkon funkce mandátu
hodlá kandidovat.
III.c
Senát Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu vedlejšího
účastníka ze dne 16.5.2005, podepsaném jeho předsedou Přemyslem
Sobotkou, zrekapituloval časovou posloupnost projednávání návrhu zákona
č. 96/2005 Sb. a výsledek hlasování, jímž tato komora návrh novely
zákona o střetu zájmů zamítla. V obecném náhledu na dosavadní úpravu
střetu zájmů a její předpokládané rozšíření do oblasti samosprávy se
většina Senátu vyjádřila skepticky k její účinnosti, neboť rozmanitost
vztahů při uskutečňování obecní samosprávy se mnoha senátorům jevila
jako látka, kterou lze formou jednoduchého podřazení pod regulaci
parlamentních poměrů střetu zájmů jen stěží uchopit tak, aby vedla k
prospěšnému výsledku. Senát poukázal na to, že navržená novela posunuje
regulaci střetu zájmů od typu politické odpovědnosti k typu
administrativně trestní odpovědnosti, aniž by se vypořádala s podstatou
dosavadního dlouhodobého problému, kterým je účinkování zastupitelů,
poslanců a senátorů v orgánech podnikajících právnických osob.
Konkrétní výtky Senátu pak směřovaly k řadě legislativně-právních
problémů, jakými jsou např. porušení rovnosti zastupitelů v jejich
postavení (tzv. uvolnění a neuvolnění zastupitelé), dělení zastupitelů
z hlediska práva na odměnu za výkon funkce v orgánech právnické osoby,
ve které zastupují obec, či rozšíření okruhu funkcí, se kterými je
funkce zastupitele neslučitelná. Negativně byla pojímána sankční úprava
přestupku a ostrou kritiku vzbudila i skutečnost, že rozšíření okruhu
neslučitelnosti funkcí nabylo účinnosti uprostřed volebního období
zastupitelstev, takže řada zastupitelů byla prakticky nucena k
rezignaci před skončením mandátu, což v jistém smyslu koriguje výsledky
voleb.
V závěru svého vyjádření se Senát s návrhem vedlejšího účastníka
ztotožnil s tím, že je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost
návrhem napadených ustanovení zákona o střetu zájmů a ve věci rozhodl.
III.d
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu
vedlejšího účastníka ze dne 17.5.2005, podepsaném jejím předsedou
Lubomírem Zaorálkem, shrnula předestřené námitky do tří okruhů.
První z nich postihuje ta ustanovení zákona o střetu zájmů, která,
stručně vyjádřeno, rozšiřují osobní působnost zákona o střetu zájmů na
členy zastupitelstev některých územních samosprávných celků. Podle
Poslanecké sněmovny byla kritizovaná rychlost přijetí novely zákona o
střetu zájmů bez legisvakanční lhůty vyvolána stále silnějším veřejným
tlakem k zabránění možností korupčního chování ve veřejné správě, což
však neznamená, že působí retroaktivně. Rovněž rozlišení dotčených
subjektů veřejné správy nezakládá diskriminaci a porušení principu
rovnosti. Veřejná správa nemůže být založena na naprosté rovnosti všech
dotčených subjektů. Obce se od sebe navzájem odlišují zejména podle
různé materiální základny, výše rozpočtu, rozsahu působností a
pravomocí, ať již v rámci výkonu státní správy nebo samosprávy.
Zákonodárce byl při určení subjektů veřejné správy, na které rozšířil
osobní působnost zákona o střetu zájmů, veden úvahou, že s přibývajícím
rozsahem kompetencí orgánů veřejné správy může růst i možnost
korupčního jednání a opačně. Konflikt dotčených ustanovení zákona o
střetu zájmů s ústavním principem práva na ochranu soukromí Poslanecká
sněmovna odmítla s poukazem na zákon na ochranu osobních údajů.
K druhému okruhu námitek kritizujícímu rozdílnou úpravu postavení
uvolněného nebo neuvolněného člena zastupitelstva územně samosprávného
celku Poslanecká sněmovna uvedla, že v případě uvolněného člena
zastupitelstva může být dána vyšší pravděpodobnost korupčního chování
než u neuvolněného člena. Zákonodárce se přijatou zákonnou úpravou
snažil takovému jednání předejít.
Třetí okruh námitek je zaměřen na změnu zákonů o volbách do
zastupitelstev obcí a krajů, kterou se stanovila neslučitelnost
určitých funkcí s funkcí členů zastupitelstva. K argumentaci změnou
podmínek v průběhu výkonu mandátu Poslanecká sněmovna uvedla, že si
není vědoma porušení ústavního pořádku České republiky.
V závěrečném stanovisku zopakovala své přesvědčení, že zákonodárný sbor
jednal v souladu v Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem.
III.e
Vyjádření podaná Poslaneckou sněmovnou a Senátem k návrhu účastníka
byla oběma parlamentním komorám komunikována k případným replikám.
Předseda Poslanecké sněmovny dopisem ze dne 21.6.2005 dodal k věci, že
dle jeho názoru je návrh nesprávně směřován toliko vůči zákonu č.
96/2005 Sb., a nikoliv správně vůči jednotlivým a již účinným
ustanovením vlastního zákona o střetu zájmů. Senát repliku nepodal.
III.f
Ústavní soud si jako podklad pro své rozhodnutí opatřil i řadu
stenozáznamů, usnesení a sněmovních tisků volně dostupných ve Společné
česko-slovenské digitální parlamentní knihovně na www.psp.cz.
IV.
K projednání věci Ústavní soud nařídil ústní jednání. Navrhovatel a
vedlejší účastník v rámci něho odkázali na své návrhy a argumentaci v
nich obsaženou; názor předsedy Poslanecké sněmovny vyjádřený v jeho
replice ze dne 21.6.2005 odmítli jako nesprávný a nesouladný s
existující judikaturou Ústavního soudu.
Rovněž Senát jako účastník řízení, za nějž při ústním jednání jednal
jeho předseda Přemysl Sobotka, připomenul obsah vyjádření, podaných k
oběma návrhům.
Poslanecká sněmovna dopisem ze dne 21.6.2005, podepsaným jejím
předsedou Lubomírem Zaorálkem, sdělila Ústavnímu soudu, že se žádný
její zástupce jednání Ústavního soudu pro probíhající schůzi Poslanecké
sněmovny k ústnímu jednání dostavit nemůže a požádala o omluvu, která
byla Ústavním soudem akceptována.
V.
Ústavní soud podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu
nejprve zkoumal, zda zákon č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon č.
238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného
zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve
znění pozdějších předpisů, byl přijat v mezích Ústavou stanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Z vyjádření obou komor Parlamentu, připojených příloh a dokumentů
dostupných elektronickou cestou (stenoprotokolu z jednání schůze Senátu
dne 28.1.2005, záznamu o 44. hlasování 3. schůze Senátu dne 28.1.2005,
usnesení Senátu č. 55 ze 3. schůze dne 28.1.2005, stenoprotokolů z
jednání příslušných schůzí Poslanecké sněmovny a záznamů o 122.
hlasování 38. schůze Poslanecké sněmovny dne 24.11.2004 a 442.
hlasování 41. schůze Poslanecké sněmovny dne 22.2.2005) Ústavní soud
zjistil, že návrh napadeného zákona předložila Poslanecké sněmovně
skupina poslanců (sněmovní tisk č. 550/0). Po předložení návrhu zákona
vládě České republiky návrh prošel třemi čteními v Poslanecké sněmovně
(první čtení dne 31.3.2004 na 30. schůzi IV. volebního období, druhé
čtení dne 12.10.2004 na 36. schůzi a třetí čtení dne 24.11.2004 na 38.
schůzi), která s ním vyslovila souhlas dne 24.11.2004, když z
přítomných 169 poslanců a poslankyň pro návrh hlasovalo 113, proti bylo
36, 20 se hlasování zdrželo.
Dne 6.12.2004 byl návrh zákona postoupen Senátu (senátní tisk 465/0),
který jej dne 28.1.2005 na své 3. schůzi 5. funkčního období zamítl 52
hlasy senátorů a senátorek ze 72 přítomných, 14 bylo proti, 6 se
hlasování zdrželo.
Zákon byl doručen prezidentu republiky, který využil svého práva daného
ho mu Ústavou v čl. 50 odst. 1 a dne 10.2.2005 vrátil zákon Poslanecké
sněmovně s uvedením svých výhrad. Pro setrvání na zákonu hlasovalo na
41. schůzi dne 22.2.2005 ze 120 přítomných poslanců 112 (při kvoru 101
hlasů), 2 byli proti. Zákon byl vyhlášen pod č. 96/2005 Sb. v částce 29
rozeslané dne 28.2.2005. Zákon nabyl účinnosti dnem 1.3.2005 s výjimkou
bodu 16 [§ 8 odst. 2 písm. b)], který má nabýt účinnosti dnem 1.1.2006.
VI.
Napadeným zákonem byla novelizována ustanovení zákona o střetu zájmů
(č. 238/1992 Sb. ve znění pozdějších předpisů) a ustanovení zákonů o
volbách do zastupitelstev obcí (č. 491/2001 Sb., ve znění pozdějších
předpisů) a o volbách do zastupitelstev krajů (č. 130/2000 Sb., ve
znění pozdějších předpisů). Zatímco u tzv. "běžných" zákonů lze
nesouhlas Senátu překlenout novým hlasováním Poslanecké sněmovny, u
volebního zákona to možné není. V posuzované věci je tedy zjevné, že
základní otázkou pro rozhodnutí Ústavního soudu je výklad pojmu
"volební zákon" v ustanovení čl. 40 Ústavy. Zatímco navrhovatel, Senát
i prezident republiky považují za volební zákon podle citovaného článku
Ústavy každý zákon, jímž se upravují pravidla voleb do všech
zastupitelských sborů, je Poslanecká sněmovna přesvědčena, že takovýmto
zákonem nutno rozumět pouze zákon o volbách parlamentních. Z hlediska
jurisprudence bylo publikováno více názorů, a to i opačných (srov.
např. Pavlíček, V.- Hřebejk, J.: Ústava a ústavní řád České republiky,
svazek I: Ústava České republiky, Linde Praha, 1994, Hendrych, D.-
Svoboda, C. a kolektiv: Ústava České republiky, Komentář, Praha, C. H.
Beck, 1997, Kysela, J.: K výkladu pojmu volební zákon v legislativní
praxi Senátu, Parlamentní zpravodaj, ročník 2001, č. 2, Filip J.:
Postup při schvalování "volebního zákona" podle čl. 40 Ústavy ČR,
Časopis pro právní vědu a praxi, ročník 2005, č. 1).
Z průběhu legislativního procesu týkajícího se napadeného zákona
vyplývá, že při akceptaci právního názoru Poslanecké sněmovny by nebylo
možno ústavní proceduře předcházející přijetí napadeného zákona vytýkat
ničeho; akceptace názoru navrhovatele by naopak nutně vedla k závěru,
že napadený zákon ústavně konformním procesem přijat nebyl (neboť jeho
návrh Senát zamítl), takže došlo-li vzdor tomu po přehlasování
prezidentova veta Poslaneckou sněmovnou k jeho vyhlášení, je nutno jej
zásahem Ústavního soudu zrušit. Při řešení takto položené otázky vyšel
Ústavní soud z následujících úvah.
Dělbu moci mezi Poslaneckou sněmovnou a Senátem v průběhu legislativní
činnosti upravuje Ústava v čl. 39 odst. 4, čl. 40, čl. 42 odst. 1 a čl.
45 až 48. Ústavodárce jimi založil pro různé typy zákonů celkem tři
rozdílné právotvorné procedury.
1. Přijímání návrhu zákona o státním rozpočtu (čl. 42 odst. 1 Ústavy)
svěřil ústavodárce do výlučné pravomoci Poslanecké sněmovny. Smysl
tohoto ústavního pravidla je zřejmý. Státní rozpočet přijímaný formou
zákona (v pouze formálním, nikoli materiálním smyslu) představuje
základní nástroj a rámec realizace vládní politiky. Vzhledem k tomu, že
vláda je co do svého vzniku i existence svázána s většinovou vůlí jen
Poslanecké sněmovny, byl by pro fungování nejen vlády, ale i státu,
vstup Senátu do procesu schvalování zákona o státním rozpočtu momentem
dysfunkčním, a to zvláště v nikoli jen teoreticky předpokládatelné
situaci zcela jiného politického složení obou komor Parlamentu. Smyslem
Senátu není bezprostředně ovlivňovat ani kreaci ani činnost vlády; jeho
poslání tkví ve vlivech jiných (důvodová zpráva k návrhu Ústavy to
vyjadřuje stručnou větou "Senát má kontrolní a stabilizující funkci.").
2. Většina zákonů je podrobena legislativní proceduře popsané v čl. 45
až 48 Ústavy. Pro tuto proceduru je charakteristické, že Senát do
legislativního procesu vstoupit smí, ale nemusí, dále že je vázán
lhůtou, v níž se o návrhu zákona musí usnést, a konečně že je jeho
postavení oproti postavení Poslanecké sněmovny významně slabší. Názor
Senátu nemusí být totiž Poslaneckou sněmovnou akceptován a návrh zákona
může být (nadpoloviční většinou všech poslanců) přijat ve znění, ve
kterém byl postoupen Senátu. Důvod pro oslabení Senátu lze podobně jako
v předchozím případě shledávat v nutnosti zabezpečit, aby politická
rozhodnutí vycházející z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním
(srov. čl. 6 Ústavy) mohla být vůbec přijata. Jinak řečeno, aby
stanovisko komory nemající přímý vztah k vládě nemohlo zablokovat
legislativní proces, a to ačkoliv by bylo v porovnání s vůlí Poslanecké
sněmovny stanoviskem minoritním.
3. Ze zákonů projednávaných i Senátem ústavodárce vydělil další jejich
podskupiny v čl. 39 odst. 4 a čl. 40 Ústavy. Zde předepsaná
nejpřísnější forma legislativního procesu se vyznačuje především
obligatorním souhlasem obou komor Parlamentu, přičemž ty mají co do
vlivu na konečný text přijímaného zákona rovnocenné postavení. Senát v
tomto typu zákonodárné (a ústavodárné) procedury návrh projednat musí,
není však vázán žádnou lhůtou, což sice Ústava výslovně nestanoví, ale
což je stabilně akceptováno již tradiční parlamentní praxí, tedy již
existující ústavní zvyklostí, proti které z hlediska ústavněprávního
není důvodu cokoliv namítat. Závěr, že v této proceduře Senát není
vázán lhůtou k projednání návrhu zákona, se opírá o ústavně konformní
interpretaci, podle níž jsou čl. 39 odst. 4 a čl. 40 Ústavy úpravou
speciální.
Zákony podléhající rigidnějšímu schvalovacímu procesu ústavodárce
rozčlenil jednak podle právní síly (povinný je souhlas Poslanecké
sněmovny i Senátu se všemi ústavními zákony) a jednak - pokud jde o
zákony prosté - podle jimi upravované materie.
Článek 40 Ústavy nastavil přísnější proceduru taxativně pro tyto
zákony:
- volební zákon,
- zákon o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i
navenek,
- zákon o jednacím řádu Senátu.
Zatímco účel legislativní procedury popsaný ad 1 a ad 2 je vcelku
snadno rozpoznatelný, jsou důvody pro obligatorní souhlas obou komor
Parlamentu se všemi ústavními zákony a vyjmenovanými prostými zákony
interpretovatelné podstatně obtížněji, a to již proto, že jde o důvody
různé a vzájemně jen těžko porovnatelné.
Ve vztahu k zákonům ústavním postačuje v této souvislosti odkázat na
vcelku všeobecně přijímaný názor, dle něhož je žádoucí, aby ústavodárná
procedura podléhala rigidnějšímu režimu než běžná činnost zákonodárná
vzhledem k potřebě základní zákony státu měnit pokud možno nikoli často
a jen při dosažení širšího než běžného konsensu.
Rozkrytí důvodů, které vedly ústavodárce k vyčlenění vyjmenovaných
prostých zákonů do rovněž přísnější legislativní procedury, je
předmětem dále uvedených úvah.
Nejsnazší je odpověď na otázku, proč byl do výčtu zákonů uvedených v
čl. 40 Ústavy zahrnut i zákon o jednacím řádu Senátu. Bezvýhradně je
přijímán názor, že tomu tak je z jisté "legislativní slušnosti", neboť
by nebylo správné, aby pravidla, jimiž se řídí vnitřní vztahy jedné z
komor Parlamentu, mohla být této komoře i proti vůli její většiny
vnucena komorou druhou. De constitutione lata je pak nadbytečné
podrobovat rozboru tu skutečnost, že zmíněná legislativní slušnost
zůstala slušností jen částečnou, neboť existují i jiné zákony než
jednací řád, které rovněž mohou vnitřní poměry Senátu a poměry senátorů
významně ovlivňovat.
Důvod, proč je přísnějšímu režimu čl. 40 Ústavy podroben i zákon o
zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek, je
podobný jako u zákona o jednacím řádu Senátu, s tím však, že to není
důvod jediný. Tento tzv. stykový zákon (dosud nepřijatý) z hlediska
ústavního může totiž být co do svého obsahu formulován nejen relativně
stručně a tak, že by se omezoval toliko na úpravu parlamentních -
mezikomorových kontaktů, ale i způsobem širším; mohla by se jím
reglementovat nejen vnitřní činnost parlamentu, nýbrž i řešení
zásadních otázek souvisejících se závazky vyplývajícími z členství
České republiky v mezinárodní organizaci nebo instituci uvedené v čl.
10a odst. 1 Ústavy; Ústava totiž předpokládá možnost, aby stykový zákon
svěřil výkon působnosti komor vyjadřovat se k připravovaným rozhodnutím
uvedené mezinárodní organizace prostřednictvím společného orgánu komor
(srov. čl. 10b Ústavy). Zatímco tedy výlučným důvodem pro zařazení
zákona o jednacím řádu Senátu do čl. 40 Ústavy je ústavodárcem
pociťovaná potřeba neregulovat pravidla chodu Senátu oktrojovaným
rozhodnutím Poslanecké sněmovny, u zákona o zásadách jednání a styku
obou komor mezi sebou, jakož i navenek přistupuje k tomuto důvodu -
podobně jako u zákonů ústavních - možná potřeba podrobit jej
přísnějšímu schvalovacímu procesu pro jeho význam ve vztahu k závazkům
České republiky vůči mezinárodní organizaci (instituci), na niž byly
přeneseny některé pravomoci orgánů České republiky.
Volební zákon uvedený v čl. 40 Ústavy na prvním místě zde není
taxativně vyjmenován z toho důvodu, pro který se zde na místě posledním
objevil zákon o jednacím řádu Senátu, ledaže by byl učiněn závěr, že v
čl. 40 Ústavy jsou uvedeny výlučně ty zákony, které se týkají činnosti
(a kreace) Senátu. Pak by ovšem bylo nutno za volební zákon ve smyslu
citovaného článku Ústavy považovat pouze zákon o volbách do Senátu, a
nikoli již zákon upravující volby do Poslanecké sněmovny. Takový závěr
by však odporoval jak tomu, co bylo uvedeno ve vztahu k zákonu
stykovému, tak i stabilní ústavní zvyklosti, podle které považují obě
komory Parlamentu zákon o volbách do Parlamentu bez pochybností za
volební zákon podle čl. 40 Ústavy. Obrat "zákon o volbách do Senátu"
navíc Ústava zná (čl. 107 odst. 1), takže pokud by ústavodárce snad
mínil volebním zákonem podle čl. 40 Ústavy právě a jen zákon upravující
senátní volby, neměl by žádný rozumný důvod volit v různých článcích
Ústavy různé výrazy pro totéž.
Pojem "volební zákon" podle čl. 40 Ústavy lze interpretovat zcela
rozdílným způsobem - od výkladu přísně restriktivního až po výklad
široce extenzivní. Z důvodů shora vyložených je však třeba
nejrestriktivnější výklad odmítnout. Při hledání odpovědi na otázku, co
je účelem zařazení "volebního zákona" pod přísnější projednávací režim
a kterých volebních zákonů se projednávací procedura stanovená čl. 40
Ústavy týká, Ústavní soud dospěl k závěru, že výkladem jazykovým ani
systematickým se odpovědi dobrat nelze.
Pouhý jazykový (z hlediska interpretačních zásad sice základní, nicméně
nejhrubší) výklad čl. 40 Ústavy dovoluje totiž interpretovat uvedené
ustanovení způsobem vedoucím k závěrům až absurdním (např. že tímto
ustanovením ústavodárce předepsal povinnost vytvořit jediný volební
kodex - ovšem opět bez odpovědi na otázku, které volby by takový kodex
měl upravovat), resp. k závěrům podřazujícím pod pojem volební zákon
jakýkoli zákon (resp. jeho část), jímž je upravována volební procedura,
a to bez ohledu na to, zda se touto procedurou vytváří sbory moci
zákonodárné a územně samosprávné, nebo jímž jsou voleny v České
republice její zástupci v Evropském parlamentu (eventuálně jímž by byl
volen - jak poznamenává ve svém vyjádření Senát de constitutione et de
lege ferenda - prezident republiky), nýbrž i orgány zákonodárných a
samosprávných sborů, takže by se pak takovými zákony staly zcela
nekonzistentně i zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, zákon o
krajích a zákon o obcích, ba dokonce by pouhým jazykovým výkladem mohlo
být dovozeno, že jde i o zákony upravující volby do jiných orgánů
veřejné moci a i do orgánů profesních samosprávných korporací či do
orgánů soukromých právnických osob. Ve prospěch oslabení váhy argumentu
jazykového výkladu svědčí i skutečnost, že žádný ze zákonů upravujících
volby do sněmoven Národního shromáždění v období první republiky,
stejně do Federálního shromáždění, příp. České národní rady po roce
1990, nepoužíval legislativní zkratku "volební zákon", takže i z
hlediska jazykového úzu nelze tvrdit, že právnické prostředí bez
dalšího spojovalo daný výraz s úpravou voleb do sněmoven Parlamentu.
Nadto použití singuláru namísto plurálu všude tam, kde to možné, je
zcela obvyklou legislativní technikou a v právní teorii není sporu o
tom, že singulárem popsaný pojem - zde volební zákon - nevylučuje
možnost úpravy takto vyjádřené i více zákony.
Systematický výklad pak v posuzované věci rovněž rozumné východisko
neposkytuje. Jak patrno z podaného návrhu, navrhovatel právě tímto
výkladem - mimo jiné - argumentuje ve prospěch svých závěrů, kdežto
Poslanecká sněmovna předkládá ve svém vyjádření též systematický výklad
- jiný než navrhovatel - pro podporu svého právního názoru, jenž je
oproti názoru navrhovatele (a Senátu i prezidenta republiky) zcela
opačný. Jsou-li však myslitelné dva protichůdné systematické výklady
právní normy, plyne z tohoto zjištění závěr, že pouhý systematický
výklad k ústavně konformní interpretaci postačovat nemůže.
Podle přesvědčení Ústavního soudu je pro posouzení zkoumané části čl.
40 Ústavy nutno vyjít z širšího pohledu, z pohledu obsahujícího jednak
reflexi hodnoty přisouzené ústavodárcem Senátu v rámci celého systému
upravujícího výkon státní moci a jednak reflexi relevance zákonů
upravujících volební materii pro zabezpečení základů České republiky
prohlašující se v Ústavě za demokratický právní stát.
Jak již bylo shora uvedeno, důvodová zpráva k návrhu Ústavy
charakterizuje Senát jako parlamentní komoru s kontrolní a
stabilizující funkcí. Tyto funkce Senátu byly při tvorbě Ústavy oproti
vládnímu návrhu Ústavy výrazně posíleny; ve vztahu k prezidentu
republiky byla pravomoc k podání žaloby pro velezradu přesunuta z
Poslanecké sněmovny na Senát a ve vztahu k Ústavnímu soudu z původní
osnovy předpokládající jmenování šesti soudců Ústavního soudu
prezidentem republiky (bez kontrasignace takového rozhodnutí
spolupodpisem předsedy vlády) a šesti soudců Ústavního soudu Senátem
došlo sice k přesunu jmenovací pravomoci výlučně do rukou prezidenta,
avšak s podmínkou souhlasu Senátu se jmenováním všech soudců Ústavního
soudu. Již v Ústavě samotné je tedy postavení Senátu postulováno nikoli
pouze v rovině nevýznamné; Senát není jen reprezentativní parlamentní
komorou. Ve skutečnosti je postavení Senátu v soustavě nejvyšších
orgánů státní moci právě z hlediska role pojistky bránící excesům
ohrožujícím samy základy demokratického právního státu nezastupitelné,
přirozeně s výjimkou té možnosti, že by se ústavodárce (nově) rozhodl
přiklonit k i dříve uvažované, avšak nepřijaté koncepci unikameralismu,
kde však by vzájemné brzdy, protiváhy a pojistky jednotlivých státních
mocí musely být nastaveny zcela jinak než v Ústavě existující.
Již v minulosti Ústavní soud vyslovil názor, že "v situaci, kdy mezi
subjekty aplikujícími Ústavu dochází ke sporu o výklad určitého
ustanovení, nutno tento spor řešit ve prospěch možnosti uplatnění
ústavní pravomoci, jíž se dané ustanovení týká, čili z hlediska smyslu
a účelu dotčeného ústavního institutu" (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS
33/97, Sbírka rozhodnutí, svazek 9, nález č. 163; vyhlášen pod č.
30/1998 Sb.). Ani v projednávané věci není důvodu se od tohoto závěru
odchylovat. Snahu Poslanecké sněmovny jednostranným postupem snížit
roli Senátu, jenž je povinen spolu s dalšími ústavními institucemi
střežit základy státnosti (neomezující se pouze na senátní pravomoci v
oblasti ústavodárné a zákonodárné), tak Ústavní soud musel odmítnout.
Přitom Ústavní soud vychází nejen z již naznačeného subjektivního
výkladu úmyslu ústavodárce ve vztahu k postavení Senátu v jeho nikoli
pouze normotvorné činnosti, ale i z úvah dále prezentovaných.
Při ústavně konformní interpretaci slov "volební zákon" obsažených v
čl. 40 Ústavy nelze přehlédnout souvislosti ústavně zakotvené v
základních ustanoveních Ústavy, v hlavě sedmé Ústavy i v čl. 21
Listiny.
Samospráva územních samosprávních celků je ústavně zaručena již jedním
ze základních ustanovení Ústavy (čl. 8). Právo občanů na samosprávu,
jinými slovy na samostatné spravování obce i kraje prostřednictvím
zastupitelstev, jejichž členové jsou voleni tajným hlasováním na
základě všeobecného, rovného a přímého hlasovacího práva, ústavně
zabezpečuje a vymezuje hlava sedmá Ústavy, v níž je v rovině
konstitucionální podrobněji rozvedeno právo občanů podílet se volbou
svých zástupců na správě veřejných věcí (čl. 21 odst. 1 Listiny), popř.
podílet se na této správě i jako členové zastupitelstev, neboť o volbou
získané členství v nich mají právo se ucházet za rovných podmínek (čl.
21 odst. 4 Listiny).
Svobodné volby jsou podmínkou sine qua non demokratického státu. Při
správě věcí veřejných nelze tuto podmínku omezovat pouze na kreaci moci
zákonodárné, tedy na volbu poslanců a senátorů, nýbrž jest ji nutno
vztahovat i na volbu členů zastupitelstev, jimiž jsou spravovány
veřejné záležitosti na úrovni územně samosprávné. Má-li Senát plnit
svoji stabilizační funkci, neexistuje žádný rozumný důvod, proč by při
tvorbě volebních pravidel měl tuto funkci vykonávat pouze ve vztahu k
volbám parlamentním, a nikoliv při tvorbě zákonů upravujících volby do
těch orgánů, jimiž jsou samostatně spravovány obce a kraje. Pro
stabilitu demokracie není totiž důležité jen to, jak jsou voleny komory
Parlamentu, ale i jak volí občané své zástupce na úrovni územní
samosprávy; nelze dovodit na úrovni ústavní, že by - vzdor jinému
rozsahu pravomoci Parlamentu a územních samospráv - pro udržení a
rozvoj demokracie byly parlamentní volby důležitější než volby do
samosprávných zastupitelstev obcí a krajů. Demokracie, má-li být
skutečnou vládou suverénního lidu, lidem a pro lid, nemůže být, byť
nepřímo, distribuována z Parlamentu směrem dolů, ale naopak musí
vyrůstat jako produkt občanské společnosti zdola až k nejvyšším orgánům
státní moci, moc zákonodárnou a ústavodárnou v ně přirozeně počítaje.
Je-li žádoucí, aby volební pravidla pro volby parlamentní nepodléhala
neustálým změnám a byla i prostřednictvím ztížené procedury pro jejich
přijetí pokud možno stabilizovaná, je stejně tak žádoucí, aby takovéto
stabilizaci byla podrobena pomocí přísnějšího legislativního režimu i
pravidla voleb do zastupitelstev krajů a obcí. Tento požadavek je o to
výraznější, vezme-li se v úvahu, že na rozdíl od voleb do Senátu a do
Poslanecké sněmovny, pro něž je volební systém ústavně předepsán, jsou
volby členů zastupitelstev zákonem podrobeny jen té ústavní regulaci,
kterou obsahuje článek 102 odst. 1 Ústavy; volební systém u těchto
voleb ústavně reglementován není.
Pro rozvoj demokracie, za jejíž nezastupitelnou složku Ústavní soud
místní samosprávu považuje (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/96, Sbírka
rozhodnutí, svazek 6, nález č. 120; vyhlášen pod č. 294/1996 Sb.), bylo
by zcela nevhodné připustit možnost změn volební procedury, na jejímž
základě jsou zastupitelstva územních samosprávných celků vytvářena, a
to i např. v zásadních systémových komponentech vždy v závislosti na
většině garantující v Poslanecké sněmovně sice většinu vládní, avšak
většinu, která může být i většinou minimální, a navíc nemusí být
většinou existující v obou komorách Parlamentu. Pakliže by byl
akceptován názor Poslanecké sněmovny, dle kterého i v případě
projednávání zákonů upravujících volby do zastupitelstev krajů a obcí
je postavení Senátu zcela podřízeno převaze byť jen 101 hlasu poslanců
(dle čl. 47 odst. 1 věta druhá Ústavy), nic by nebránilo tomu, aby
Poslanecká sněmovna proti vůli stabilizující komory Parlamentu
upravovala i zcela rozdílná volební pravidla pro každé lokální a
regionální volby v závislosti na aktuálním přesvědčení i jen nepatrné
vládní většiny podle toho, jaká nová volební pravidla by této většině
vyhovovala. Žádný důvod, proč by měla být zastupitelstva obcí a krajů
volena právě dle regulí vyhovujících vládní většině, však neexistuje.
Jsou-li obě parlamentní komory zcela rovnocennými partnery při činnosti
ústavodárné, lze z uvedených důvodů výkladem e ratione legis dospět k
závěru, že pro stanovení volebních procedur, dle nichž jsou lidem
vybíráni jeho zástupci v zastupitelstvech územních korporací, je
účelné, vhodné a potřebné stanovit procedury přísnější, než pro zákony,
na jejichž základě orgány reprezentující vůli občanů obce či kraje
vytvářeny nejsou. Způsob volby členů zastupitelstev krajů a obcí stojí
v základech demokratického státu.
Z uvedeného plyne však též (jak ostatně již bylo naznačeno), že za
volební zákony ve smyslu čl. 40 Ústavy nelze považovat všechny zákony
upravující volební materii. Zejména jimi nejsou volební pravidla - byť
zákonem stanovená - jimiž jsou vytvářeny rozličné jiné orgány veřejné
moci nebo orgány profesních samospráv, a to i kdyby na ně zákonodárce
(nikoli ústavodárce, jenž právo územních samosprávných celků samostatně
se spravovat zakotvil přímo v Ústavě) přenesl výkon státní správy, tím
méně pak zákony upravující volby orgánů parlamentních komor a
zastupitelstev či orgánů soukromých právnických osob. To plyne i z
toho, že právě volby do zastupitelstev územních samospráv, Poslanecké
sněmovny a Senátu rámcově sama Ústava upravuje jakožto prvotní a
nezbytný předpoklad výkonu státní moci lidem (srov. čl. 2 odst. 1
Ústavy).
Na základě důvodů výše uvedených Ústavní soud dospěl k závěru, že zákon
upravující volby do zastupitelstev obcí či krajů je nutno považovat za
volební zákon ve smyslu čl. 40 Ústavy, takže k přijetí tohoto zákona
bylo nezbytné, aby byl schválen Poslaneckou sněmovnou a Senátem,
přičemž Senát nebyl při projednávání jeho návrhu vázán lhůtou 30 dnů
podle čl. 46 odst. 1 Ústavy. Z tohoto závěru pak vyplynulo, že postup
Poslanecké sněmovny předcházející vyhlášení napadeného zákona byl v
rozporu s ústavně předepsanou procedurou, bez jejíhož bezvadného
naplnění k přijetí zákona dojít nemůže. Ústavní soud proto návrhu
navrhovatele vyhověl a napadený zákon podle ustanovení § 70 odst. 1
zákona o Ústavním soudu zrušil.
Jako obiter dictum Ústavní soud přisvědčuje argumentaci navrhovatele a
Senátu, dle níž volebním zákonem podle čl. 40 Ústavy je i zákon o
volbách do Evropského parlamentu, a to především proto, že na základě
tohoto zákona jsou lidem voleni zástupci do orgánu, jenž participuje na
tvorbě evropského práva, a tím i právního řádu České republiky.
Ze všeho, co bylo uvedeno, vyplývá též, že Senátu nepřísluší podle čl.
33 odst. 2 Ústavy přijímat zákonná opatření ve věci volebních zákonů
upravujících volby do obou komor Parlamentu, do zastupitelstev obcí a
krajů a do Evropského parlamentu.
Zákon č. 96/2005 Sb. byl zrušen ve všech jeho ustanoveních, a nikoli
pouze v části třetí a čtvrté, jimiž byla komplikovanou cestou novely
zákona o střetu zájmů novelizována některá ustanovení zákona o volbách
do zastupitelstev obcí a zákona o volbách do zastupitelstev krajů. Není
totiž možné, aby pro různé části jediného zákona platily různé ústavní
procedury nezbytné k jeho řádnému přijetí. Jinak řečeno: zákon musí být
podroben jednotnému projednávacímu režimu, který nemůže být současně
jak bezvadný, tak protiústavní; obsahuje-li návrh zákona části
vyžadující ke schválení odlišné procedury, nutno vyžadovat k ústavně
konformnímu přijetí takového zákona proceduru nejnáročnější.
Zrušením zákona č. 96/2005 Sb. z důvodu vadného postupu Poslanecké
sněmovny při jeho přijetí odpadl důvod přezkumu ústavnosti těch
ustanovení zákona o střetu zájmů, jejichž zrušení se pro jejich
obsahovou protiústavnost domáhal vedlejší účastník petitem formulovaným
in eventum pro případ, že by původnímu návrhu vyhověno nebylo.
Ačkoliv již uvedené důvody zcela postačovaly k závěru Ústavního soudu
návrhu vyhovět, považuje Ústavní soud za účelné reagovat na vývody
navrhovatele opírající jeho požadavek na zrušení napadeného zákona i o
jím tvrzenou ústavní zvyklost. Navrhovatel v této souvislosti poukázal
na legislativní proces předcházející přijetí zákona o volbách do
Evropského parlamentu. V tomto směru Ústavní soud konstatuje, že
argumentace navrhovatele je nepřesná; odkázat lze na vyjádření
Poslanecké sněmovny i Senátu, jakož i na průběh rozpravy předcházející
hlasování Poslanecké sněmovny o Senátem vráceném návrhu uvedeného
zákona, ze kterých vyplývá, že problém nyní řešený tehdy nevyvstal,
neboť součástí projednávaného návrhu zákona o volbách do Evropského
parlamentu byla i přímá novela zákona o volbách do Parlamentu České
republiky, takže spor po teoretických přednesech řečníků byl uzavřen
tím, že právě vzhledem k existenci zmíněné přímé novely byla Senátem
zvolená procedura bezvadná. Dle názoru Ústavního soudu by bylo v této
souvislosti případnější upozornění na projednávání sněmovního tisku
1160 třetího volebního období (1998 až 2002) Poslanecké sněmovny.
Obsahem tohoto sněmovního tisku byl vládní návrh zákona o změně a
zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních
úřadů, přičemž v rámci jeho projednávání Poslanecká sněmovna na návrh
svého ústavněprávního výboru z uvedeného vládního návrhu vypustila
části padesát tři, šedesát jedna a šedesát sedm, tj. přímé novely
zákona o volbách do Parlamentu České republiky, zákona o volbách do
zastupitelstev krajů a zákona o volbách do zastupitelstev obcí, což
bylo odůvodněno v rámci 47. schůze Poslanecké sněmovny právě tím, že
volební zákony podléhají ústavně jinému režimu projednávání. Obsah
těchto částí byl vtělen do sněmovního tisku č. 1022 (senátní návrh
zákona, kterým se mění zákon č. 247/95 Sb., o volbách do Parlamentu
České republiky), jenž byl samostatně projednán oběma komorami
Parlamentu a posléze včetně doplněných novel zákona o volbách do
zastupitelstev krajů a zákona o volbách zastupitelstev obcí podepsán
prezidentem republiky a publikován pod č. 230/2002 Sb. Ačkoliv tedy
argumentace navrhovatele v naznačeném směru správná není, neobstojí ani
tvrzení Poslanecké sněmovny, která ve svém vyjádření uvedla, že se v
posuzovaném případě "nemůže ... jednat o zcela nový výklad Poslanecké
sněmovny...".
Pokud jde o návrh navrhovatele na přednostní projednání věci, Ústavní
soud nepovažoval za nezbytné samostatným usnesením vydaným podle
ustanovení § 39 zákona o Ústavním soudu vyslovit, že věc, jíž se návrh
týká, je naléhavá. Ústavní soud však i bez tohoto formálního usnesení
projednal věc přednostně; ústní jednání (s upuštěním od něhož vyjádřila
nesouhlas Poslanecká sněmovna ve vyjádření k návrhu) nařídil již
11.5.2005, tedy v situaci, kdy ještě neuplynula lhůta, ve které měly
Poslanecká sněmovna a Senát právo vyjádřit se k návrhu vedlejšího
účastníka. Důvod, pro který byl návrh projednán Ústavním soudem v
nejrychlejším možném čase, shledal Ústavní soud především v potřebě
neprodlužovat stav nejistoty, zda v důsledku odlišné interpretace
jednoho z ústavních pojmů v čl. 40 Ústavy došlo či nikoliv k vadné
legislativní proceduře, na jejímž základě byl přijat obecně závazný
normativní akt. Své opodstatnění měla i argumentace navrhovatele
upozorňující na bezprostřední dopady přijatého zákona na řadu osob.
Podle ustanovení § 58 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou nálezy,
kterými Ústavní soud rozhodl o návrhu na zrušení zákona nebo jiného
právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení podle čl. 87
odst. 1 písm. a) a b) Ústavy, vykonatelné dnem jejich vyhlášení ve
Sbírce zákonů, pokud nerozhodne Ústavní soud jinak. V projednávaném
případě Ústavní soud rozhodl, že nález nabývá účinnosti dnem jeho
vyhlášení, neboť přihlédl k důvodům, jež vedly k přednostnímu
projednání návrhu. K témuž možno závěrem dodat, že by bylo v rozporu s
principy demokratického právního státu, kdyby v období od vyhlášení do
publikace nálezu mohlo být (a to i výkonnou státní mocí - ředitelem
krajského úřadu, resp. ministrem vnitra) aplikováno ustanovení § 55
zákona o volbách do zastupitelstev obcí, resp. ustanovení § 48 zákona o
volbách do zastupitelstev krajů, o zániku mandátu člena zastupitelstva
obce či kraje.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
