97/2015 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 19/14 dne 27. ledna 2015 v

plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka

Davida (soudce zpravodaj), Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty

Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra

Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka,

Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu 1. L. C., 2. A.

C. a 3. nezletilé A. C., zastoupených Mgr. Davidem Zahumenským,

advokátem, se sídlem Burešova 6, Brno, na zrušení § 46 zákona č.

258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých

souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a § 29 odst. 1

písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších

předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a

Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení,



takto:



Návrh na zrušení ustanovení § 46 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně

veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění

pozdějších předpisů, a na zrušení ustanovení § 29 odst. 1 písm. f)

zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, se

zamítá.



Odůvodnění



I.



Předmět řízení



1. V řízení o ústavní stížnosti vedeném pod sp. zn. I. ÚS 1253/14 se

stěžovatelé L. C., A. C. a nezletilá A. C. (zastoupena rodiči, kteří

zmocnili k jejímu zastoupení v řízení o ústavní stížnosti a o návrhu na

zrušení obou zákonných ustanovení advokáta) domáhali zrušení rozsudku

Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2014 č. j. 4 As 2/2013-75 a

rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2012 č. j. 4 A

43/2012-118. Měli za to, že obecné soudy jimi porušily jejich základní

práva garantovaná v čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále též jen

"Ústava"), v čl. 9 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod

(dále jen "Úmluva") a v čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 3 odst. 3, čl. 4, 7, 10,

11, 15, 31 a čl. 32 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále též

jen "Listina"). Spolu s ústavní stížností, v níž stěžovatelé brojili

proti uložení pokut rodičům ve správním řízení za odmítnutí

pravidelného očkování nezletilé, podali stěžovatelé z důvodu zásahu do

citovaných základních práv a svobod návrh na zrušení ustanovení § 46

zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých

souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též "zákon o

ochraně veřejného zdraví") a ustanovení § 29 odst. 1 písm. f) zákona č.

200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen

"zákon o přestupcích").



2. I. senát Ústavního soudu poté, co shledal, že navrhovatelé jsou jako

osoby oprávněné k podání ústavní stížnosti právně zastoupeni (§ 30

odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č.

83/2004 Sb.) a že jejich včas podaný návrh obsahuje předepsané zákonné

náležitosti (§ 34 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu),

rozhodl dne 11. 9. 2014 usnesením podle § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993

Sb., o Ústavním soudu, tak, že řízení ve věci ústavní stížnosti

stěžovatelů proti výše označeným rozsudkům obecných soudů přerušil a

návrh stěžovatelů na zrušení jimi označených částí právních předpisů

postoupil plénu Ústavního soudu, které věc projednalo a rozhodlo o ní

pod sp. zn. Pl. ÚS 19/14.



II.



Rekapitulace návrhu



3. V návrhu na zrušení výše citovaných právních norem stěžovatelé

především namítali rozpor právní úpravy povinného očkování s čl. 4

Listiny. Tvrdili, že Ústavní soud opakovaně ve své judikatuře

vztahující se k oblasti zdravotní péče zdůraznil, že meze základních

práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze

zákonem. Nejnověji o tom hovoří nález sp. zn. Pl. ÚS 43/13 ze dne 25.

3. 2014 (77/2014 Sb.) k lázeňské péči nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 36/11

ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.) ke zdravotnickým

nadstandardům. Stěžovatelé poukázali též na nález Ústavního soudu

Slovenské republiky sp. zn. PL. ÚS 8/94 zabývající se dodržením výhrady

zákona v souvislosti s tamní vyhláškou Ministerstva zdravotnictví

Slovenské republiky o podmínkách povinného očkování.



4. Stěžovatelé se ztotožnili s právním názorem senátu Nejvyššího

správního soudu, který dovodil pod sp. zn. 3 Ads 42/2010 protiústavnost

konstrukce právní úpravy povinného očkování v České republice pro její

rozpor s čl. 4 Listiny. Podle Nejvyššího správního soudu došlo k

porušení pravidla garantujícího ukládání povinností toliko na základě

zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.

Stěžovatelé také odkázali na odlišné stanovisko soudců Nejvyššího

správního soudu k usnesení rozšířeného senátu téhož soudu sp. zn. 7 As

88/2011 ze dne 23. 4. 2013. Přisvědčili jejich právnímu názoru, že

rozšířený senát opomenul v případě povinného očkování dětí posoudit v

náležité šíři otázku zásahu očkování do základních lidských práv,

zejména do práva na tělesnou integritu a práva na rodinný a soukromý

život. Zásah do těchto práv, má-li být v souladu s účelem ochrany

veřejného zdraví, musí respektovat záruky poskytnuté jednotlivcům

Listinou. Pro posuzovanou věc z toho vyplývalo, že povinnosti spojené s

povinným očkováním a omezující základní práva bylo nutné stanovit

zákonem.



5. Ve svém podání citovali stěžovatelé judikaturu Ústavního soudu k

ustanovení čl. 4 Listiny o výhradě zákona. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS

35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.) Ústavní soud

uvedl, že právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky

mají občané na základě veřejného pojištění a za podmínek zákonem blíže

vymezených. Mohou-li být tyto podmínky upraveny pouze zákonem, pak je

zcela nezbytné, aby i rozsah a způsob jejich realizace byl stanoven ve

shodném legislativním režimu. Jiná než zákonná úprava by znamenala

porušení Listiny. Ústavní soud v nálezu ostatně konstatoval, že nelze

připustit, aby bylo vymezení rozsahu zdravotní péče poskytované za

plnou nebo částečnou úhradu ponecháno úpravě jiných než zákonných

norem. Jinak by se dostala tato oblast ochrany základních práv a svobod

pod pravomoc výkonné moci, která k ní však postrádá náležité oprávnění.



6. Jako další relevantní judikát ve vztahu k tvrzenému porušení čl. 4

Listiny označili stěžovatelé nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS

45/2000 ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.). V něm se

konstatuje, že jednotlivce ochraňuje před excesy výkonné moci bariéra

věcí vyhrazených k regulaci pouze zákonům (tzv. výhrada zákona).

Stěžovatelé dovodili, že i v případě povinného očkování je nezbytné na

výhradě zákona trvat. Důvodem je zabránění excesům výkonné moci, o

které podle stěžovatelů jednoznačně jde z důvodu netransparentního a

nepřiměřeného rozsahu povinného očkování v rozporu se zájmem

nezletilých dětí. Upravovalo-li dosud Ministerstvo zdravotnictví

institut povinného očkování pouze vyhláškou jako podzákonným právním

předpisem, je obrana před takovým vybočením skrze poukaz na výhradu

zákona zcela důvodná. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že vymezení rozsahu

povinnosti nechat se očkovat nemůže být ponecháno k úpravě jiným než

zákonným předpisům. Rozsah omezení základních práv náležející podle čl.

4 Listiny do sféry zákona musí být podle názoru stěžovatelů upraven

minimálně v rámci ustanovení, proti kterým nemocem a dokdy je osoba

povinna se očkování podrobit.



7. Stěžovatelé zdůraznili, že se právní úprava povinného očkování proti

infekčním nemocem ocitá v rozporu s čl. 5, 6 a 26 Úmluvy na ochranu

lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací

biologie a medicíny, vyhlášené pod č. 96/2001 Sb. m. s., (dále jen

"Úmluva o biomedicíně"), neboť porušuje limity omezení výkonu práva v

relaci k vyžadované nutnosti souhlasu povinné osoby s provedením

zákroku v oblasti péče o zdraví. U povinného očkování totiž není

splněna podmínka, že jde o opatření nezbytné v demokratické

společnosti. V případě očkování proti tetanu není dodržen ani

předpoklad, že se jedná o omezení v zájmu ochrany veřejného zdraví.



8. Za účelem posouzení nezbytnosti opatření v demokratické společnosti

je třeba provést test proporcionality, resp. test nezbytnosti.

Nezbytnost znamená, že k ochraně určitého společenského zájmu není

možné použít mírnějšího prostředku. Požadavek nezbytnosti má objektivní

povahu. Například ve všech zemích je nezbytné z důvodu ochrany

veřejného zdraví přistoupit k izolaci pacienta se závažnou infekční

chorobou, která se může přenášet na druhé. Právě skutečnost, že k

určitému opatření je přistupováno ve všech demokratických zemích, je

známkou nezbytnosti. Pokud ale v zemích se stejnou nebo srovnatelnou

epidemiologickou situací, jako je např. Německo nebo Rakousko, není

povinné očkování dětí vyžadováno, pak lze těžko obhajovat tuto

"nezbytnost" v České republice. Atributem nezbytného opatření je také

jeho vynutitelný charakter. Omezení výkonu práv jednotlivců ve prospěch

veřejného zájmu nutně vyžaduje, aby bylo možné zásah vykonat i proti

vůli dotčených osob. V rámci právní regulace povinného očkování v České

republice však tato vynutitelnost chybí, čímž je značně zpochybněna

nezbytnost tohoto institutu. Povinnost podrobit se očkování není

akceptovatelná pro nedostatek objektivního podkladu ve formě nezávislé

a komplexní analýzy, která by zmapovala medicínskou nezbytnost a

nežádoucí důsledky očkovacího opatření.



9. Stěžovatelé dále vznesli námitku rozporu povinného očkování s

ústavně zaručenými právy upravenými v ustanoveních čl. 10 odst. 1 a 2 a

čl. 15 odst. 1 Listiny. Uvedli, že se u své nezletilé dcery rozhodli

pro neprovedení očkování z důvodu přesvědčení o ochraně zdraví dítěte v

jeho nejlepším zájmu. Právní úprava povinného očkování aplikovaná ve

správním řízení představuje podle náhledu stěžovatelů protiústavní

zásah do práva na zachování lidské důstojnosti, do ochrany soukromí a

svobody myšlení i svědomí. Svou právní argumentaci stěžovatelé

podepřeli nálezem Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 449/06 ze dne 3. 2.

2011 (N 10/60 SbNU 97), z něhož dovodili, že ve výjimečných případech,

kdy očkování dítěte odporuje myšlení a svědomí rodičů, nelze rodiče při

neočkování dětí sankcionovat. Měli za to, že naplnili všechna kritéria,

aby v jejich věci byla výjimka uznána, resp. aby s ohledem na absenci

materiální stránky přestupku nebyli ve správním řízení sankcionováni.

Přesto byli potrestáni pokutou a jejich správní žaloba byla zamítnuta,

aniž by se soudy náležitě vypořádaly s dopadem právního názoru

Ústavního soudu na jimi předestřený případ.



10. Ze zmíněného nálezu sp. zn. III. ÚS 449/06 stěžovatelé dále

rozvedli tezi, podle níž nesmí orgány veřejné moci povinné očkování

vynucovat, existují-li okolnosti, které zásadním způsobem volají po

zachování autonomie vůle dotčené osoby a pro výjimečné neuložení sankce

za porušení povinnosti podrobit se očkování. Při správním přezkumu musí

být vzaty v úvahu všechny relevantní skutečnosti, zejména ústavní

intenzita a naléhavost důvodů směřujících proti povinnosti podrobit se

očkování, jakož i případné nebezpečí pro společnost, které může ten,

kdo očkovací povinnost poruší, svým přístupem vyvolat. Ve správním

řízení s nimi vedeném však nebyla nijak prokázána společenská

nebezpečnost posuzovaného činu.



11. Stěžovatelé podotkli, že přístup rodičů k očkování jejich dětí je

vždy projevem jejich vnitřního přesvědčení a ústavně garantovaného

práva. Nelze objektivně vyhodnotit, který postoj k očkování je

racionální ve prospěch dítěte či v zájmu ochrany veřejného zdraví. Liší

se rovněž názory lékařů i jiných odborníků na očkování a na jeho

potřebný rozsah, včetně hodnocení účinnosti, prospěšnosti, nebo naopak

škodlivosti očkovacích látek. Neexistují relevantní studie, jež by

porovnávaly dlouhodobý zdravotní stav očkovaných a neočkovaných

jedinců. Není ani možné jednoznačně posoudit, do jaké míry očkování v

minulosti přispělo k vyloučení nebo snížení výskytu infekčních

onemocnění a v jakém rozsahu zde působily hygiena a zlepšení životní

úrovně obyvatelstva. Postoj každé osoby k očkování je založen na jejím

osobním vztahu k problému, nikoli na objektivních datech. Je tedy

nemyslitelné, aby správní orgán přezkoumával "správnost" nebo

"důvodnost" přesvědčení rodičů o nevhodnosti očkování jejich dítěte.

Takový přezkum by byl projevem nepřípustné ingerence státu do soukromé

sféry fyzických osob.



12. Přesvědčení rodičů pochopitelně pokaždé nepřevažuje nad jinými

zájmy. Proto je například přípustné léčit dítě i proti vůli rodičů, aby

byl zachráněn jeho život či zachováno jeho zdraví, anebo je možné

uložit osobě se závažnou infekční nemocí karanténu. Nicméně v případě

pravidelného (nikoliv mimořádného) očkování zdravé osoby nemůže - již

ze své podstaty - nikdy převážit jiný zájem nad respektem ke svobodě

myšlení a svědomí rodičů a fyzické integritě nezletilého dítěte.



13. Opakovaná námitka stěžovatelů směřovala k rozporu právní úpravy

povinného očkování se základními právy na nedotknutelnost osoby, jejího

soukromí a na ochranu zdraví ve smyslu čl. 7 odst. 1 a čl. 31 Listiny.

Úmluva o biomedicíně navíc v čl. 24 upravuje nárok na náhradu újmy

vyvolané zdravotním zákrokem: "Osoba, která utrpěla zákrokem

nepřiměřené poškození, má nárok na spravedlivou náhradu podle podmínek

a postupů stanovených zákonem." S tímto postulátem však není v souladu

situace, za níž je očkování jako povinné vyžadováno státem, ale týž

stát současně za jeho možné vedlejší účinky a za škodu na zdraví

očkováním způsobenou nepřevzal jakoukoli odpovědnost. Veškeré negativní

následky očkování, včetně nákladů vynaložených za účelem léčby

poškození zdraví, tu zůstávají na dotčených osobách. Popsaný právní

stav je podle názoru stěžovatelů v rozporu s požadavkem Evropského

soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") na spravedlivou rovnováhu mezi

veřejným zájmem a právy jednotlivce.



14. Stěžovatelé tedy brojili proti napadené právní úpravě v několika

směrech. Především jí vytýkali absenci úpravy rozsahu a způsobu

povinného očkování přímo v zákoně, ač se tato úprava bezprostředně

dotýká základních práv a svobod osob očkovaných i jejich rodičů. Podle

jejich názoru také nemá být očkování proti přenosným nemocem stanoveno

jako povinné, především vzhledem k epidemiologické situaci v České

republice a srovnatelnému stavu v ostatních evropských zemích. Současně

stěžovatelé namítali, že správní orgány a správní soudy při ukládání

pokuty nepřihlédly ke konkrétním okolnostem jejich případu, a to

zejména k důvodům, pro něž neposkytli součinnost nezbytnou pro očkování

nezletilé. Konečně se pak domnívali, že by měly být fyzické osoby v

rámci ochrany proti nežádoucím následkům očkování spravedlivě

odškodněny, utrpí-li v důsledku očkování podstatnou újmu na zdraví.



III.



Vyjádření účastníků řízení



15. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky se ve svém

vyjádření, došlém Ústavnímu soudu dne 24. 10. 2014, omezila na popis

průběhu legislativního procesu vedoucího k přijetí zákonů, jejichž

ustanovení jsou předmětem návrhu. Konstatovala, že s návrhy zákonů

vyslovily ústavně předepsaným postupem souhlas obě komory Parlamentu

České republiky, zákony byly podepsány příslušnými ústavními činiteli a

řádně vyhlášeny. Závěrem se vyslovila, že je věcí Ústavního soudu, aby

posoudil otázku namítané protiústavnosti napadených zákonných

ustanovení a rozhodl o návrhu na jejich zrušení.



16. Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky bylo Ústavnímu soudu

doručeno dne 23. 10. 2014. Po shrnutí zásadního obsahu ústavní

stížnosti se Senát postupně vyjádřil k napadeným ustanovením zákona o

ochraně veřejného zdraví a zákona o přestupcích. V obou případech tak

učinil s důrazem na proces přijímání návrhu zákona; u ustanovení § 46

zákona o ochraně veřejného zdraví citoval též část důvodové zprávy k

původnímu znění vládního návrhu zákona a vybraný obsah diskuse pléna

Senátu. Na závěr konstatoval, že vyjádření zasílá s vědomím, že je plně

na Ústavním soudu, aby návrh na zrušení napadených zákonných ustanovení

posoudil a ve věci rozhodl.



17. Vláda České republiky dne 27. 10. 2014 sdělila, že nevyužívá svého

práva na vstup do řízení podle § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o

Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o

Ústavním soudu"), neboť má za to, že její účast v tomto konkrétním

řízení není nezbytná. Uvedla, že Ústavní soud se námitkou

protiústavnosti sankce za nepodrobení se povinnému očkování, jakož i

otázkou ústavní konformity zákonem stanovené povinnosti podrobit se

pravidelnému očkování podrobně zabýval ve svém nálezu ze dne 3. 2. 2011

sp. zn. III. ÚS 449/06 (viz výše). Závěry označeného rozhodnutí byly

opakovaně Ústavním soudem aprobovány [viz např. usnesení sp. zn. II. ÚS

409/14 ze dne 15. 4. 2014, usnesení sp. zn. III. ÚS 271/12 ze dne 24.

1. 2013 (dostupná na http://nalus.usoud.cz)] a vláda se s nimi plně

ztotožňuje.



18. Ve sdělení vlády se následně odkazuje na její vyjádření k otázce

legitimity a racionality zákonem stanovené povinnosti podrobit se

pravidelnému očkování, resp. legitimity cíle, který právní úprava

povinného očkování proti infekčním nemocem sleduje (ochrana veřejného

zdraví). Toto vyjádření již vláda zaslala k návrhu, který je předmětem

řízení vedeného u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 16/14 ve věci

přezkumu ústavnosti § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví a ustanovení

§ 34 odst. 5 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním,

středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon).



19. Veřejná ochránkyně práv zaslala Ústavnímu soudu podání, v němž

uvedla, že práva vstupu do řízení nevyužívá. Připojila však text, v

němž se označila jako amicus curiae a v němž vyjádřila své přesvědčení

o nezbytnosti revize systému povinného očkování proti infekčním nemocem

v České republice, jakkoliv systém jako takový nezpochybnila. Shrnula

zkušenosti Kanceláře veřejného ochránce práv, podle nichž stěžovatelé

nejčastěji kritizují rozsah povinného plošného očkování, nežádoucí

účinky očkování, nedostatečnou informovanost rodičů a některé praktické

problémy (například neproplácení některých vakcín ze systému veřejného

zdravotního pojištění). Na rizika současného systému očkování byla

veřejná ochránkyně práv upozorňována též některými neurology a

alergology. Sama přitom v souhrnných zprávách o své činnosti opakovaně

upozorňuje na nutnost individuálního přístupu při aplikaci zákona o

ochraně veřejného zdraví; současná právní úprava dává pouze minimální

prostor pro výjimky a stanoví citelné sankce. Již v roce 2004 žádal

tehdejší veřejný ochránce práv Ministerstvo zdravotnictví, aby se

začalo zabývat možnými výjimkami z povinného očkování a zvážilo

možnosti změny právní úpravy. Veřejná ochránkyně práv nyní, vědoma si

rizika odmítání věcné diskuse a odporu gestora právní úpravy k

jakýmkoliv změnám, konstatovala, že případné zrušení ustanovení § 46

zákona o ochraně veřejného zdraví by nutně nepředstavovalo zpochybnění

samotného systému povinného očkování v České republice. Naopak by mohlo

otevřít tolik potřebný prostor pro jeho revizi vycházející ze seriózní

odborné rozpravy k potřebnosti stávajícího rozsahu povinného plošného

očkování dětí v porovnání s riziky neočkování jak pro jednotlivce, tak

pro společnost (s přihlédnutím k možným nežádoucím účinkům očkování).

Tolik potřebnou důvěru ve zvolený systém očkování může podpořit rovněž

citlivější individuální přístup, "rozvolnění" očkovacího kalendáře či

úhrada šetrnějších vakcín ze systému veřejného zdravotního pojištění.



IV.



Podmínky aktivní legitimace navrhovatelů



20. Stěžovatelé navrhli zrušení výše citovaných zákonných ustanovení

společně s ústavní stížností podanou podle ustanovení § 72 odst. 1

písm. a) zákona o Ústavním soudu. Jejich aktivní legitimace k podání

akcesorického návrhu na konkrétní kontrolu norem se opírá o ustanovení

§ 64 odst. 1 písm. e) ve spojení s ustanovením § 74 zákona o Ústavním

soudu. Ústavní soud musel nejprve přezkoumat, zda byly podmínky pro

podání takového návrhu na straně stěžovatelů splněny.



21. Podmínkou podání návrhu podle ustanovení § 74 zákona č. 182/1993

Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., je "uplatnění"

napadeného právního předpisu. Znamená to, že aplikací předmětného

předpisu nastala právní skutečnost (rozhodnutí, opatření nebo jiný

zásah orgánu veřejné moci), která je předmětem ústavní stížnosti a

projevila se v individuální právní sféře stěžovatele negativně, tj.

došlo k tvrzenému porušení jeho ústavně zaručených základních práv a

svobod. Mezi ústavní stížností napadeným rozhodnutím, opatřením či

jiným zásahem orgánu veřejné moci a právním předpisem (jeho

ustanovením) navrženým ke zrušení musí existovat úzká vazba v tom

smyslu, že nebýt napadeného ustanovení právního předpisu, nedošlo by

ani k právnímu aktu veřejné moci jako jeho následku.



22. Návrh na zrušení ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví

a ustanovení § 29 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích pro jejich

rozpor s vypočtenými ustanoveními Úmluvy, Ústavy a Listiny podali

stěžovatelé spolu s ústavní stížností vedenou pod sp. zn. I. ÚS

1253/14. Skutkovým základem ústavní stížnosti byl jejich nesouhlas s

převzetím odpovědnosti za dítě podrobit se stanovenému pravidelnému

očkování. Brojili proti rozhodnutí o správní sankci (pokutě), uložené

jim za nedostatek součinnosti (nerespektovali očkovací kalendář, proto

nedošlo k očkování) s poskytovatelem zdravotních služeb. Příslušnou

hygienickou stanicí jim byla dne 7. 7. 2009 uložena pokuta každému ve

výši 6 000 Kč a po jejich odvolání Ministerstvo zdravotnictví

rozhodnutím ze dne 13. 8. 2009 snížilo oběma pokutu na 4 000 Kč.

Stěžovatelé podali správní žalobu, které bylo nejprve rozsudkem

Městského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2010 č. j. 4 Ca 26/2009-56

vyhověno a rozhodnutí ministerstva zrušeno, poté však podalo

ministerstvo proti rozsudku kasační stížnost a Nejvyšší správní soud

rozsudkem ze dne 29. 5. 2012 č. j. 4 As 8/2011-98 rozsudek Městského

soudu v Praze zrušil a věc byla vrácena k dalšímu projednání a

rozhodnutí. Následoval nový rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31.

10. 2012 č. j. 4 A 43/2012-118, kterým byla žaloba stěžovatelů

zamítnuta. Po podání kasační stížnosti stěžovateli pak Nejvyšší správní

soud rozsudkem ze dne 17. 1. 2014 č. j. 4 As 2/2013-75 tuto stížnost

zamítl; právní moc rozsudku nastala dne 4. 2. 2014.



23. Popsané skutečnosti, jež zasáhly do právní sféry stěžovatelů v

bezprostřední souvislosti s požadovaným povinným očkováním jejich dcery

(třetí stěžovatelky), byly založeny na aplikaci ustanovení § 46 zákona

o ochraně veřejného zdraví ve spojení s vyhláškou č. 537/2006 Sb., o

očkování proti infekčním nemocem, ve znění pozdějších předpisů, vydanou

Ministerstvem zdravotnictví dne 29. 11. 2006, (dále též jen "prováděcí

vyhláška") a v ní upravených postupů při realizaci povinného očkování.

Stěžovatelé napadli ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví

pro absenci uvedení celé skutkové podstaty očkovací povinnosti v zákoně

(viz bod 14) a navíc dovodili, že nebýt právní úpravy povinnosti

podrobit se očkování proti infekčním nemocem, nebylo by proti nim

vedeno správní řízení, nebyla by jim uložena pokuta a nedošlo by k

zásahu do jejich svobodné sféry rozhodování o záležitostech dítěte

(nenechali svou dceru očkovat podle vlastních tvrzení z důvodu "svého

svědomí a myšlení, etického a filozofického přesvědčení a svého

přesvědčení o nejlepším zájmu nezletilé při ochraně jejího zdraví").



24. Jednání prvních dvou stěžovatelů, motivované záměrem nenechat

očkovat dceru (třetí stěžovatelku), bylo posouzeno jako naplňující

skutkovou podstatu přestupku podle ustanovení § 29 odst. 1 písm. f)

zákona o přestupcích, podle něhož se přestupku na úseku zdravotnictví

dopustí ten, kdo poruší zákaz nebo nesplní povinnost stanovenou nebo

uloženou k předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění.



25. Ve vztahu k oběma zákonným ustanovením byla splněna podmínka podání

návrhu podle ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

ve znění zákona č. 48/2002 Sb. Proto bylo nutné přiznat stěžovatelům

aktivní legitimaci k podání návrhu a jejich návrh na zrušení obou

zákonných ustanovení podrobit ústavněprávnímu přezkumu.



V.



Ústavní konformita legislativního procesu



26. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním

soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud zjišťuje, zda byl

zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně

předepsaným způsobem.



27. Navrhovatelé sice nenamítali vadu legislativního procesu ani

překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce, Ústavní soud však

přesto ověřil průběh procesu přijímání předmětných ustanovení, přičemž

vycházel z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou Parlamentu

České republiky a Senátem Parlamentu České republiky, jakož i z veřejně

dostupného informačního zdroje na http://www.psp.cz.



28. Platné a účinné znění § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví, který

je navrhován ke zrušení, je včetně původního textu též výsledkem změn

zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých

souvisejících zákonů, provedených zákonem č. 274/2003 Sb., kterým se

mění některé zákony na úseku ochrany veřejného zdraví, zákonem č.

392/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného

zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších

předpisů, a některé další zákony, zákonem č. 41/2009 Sb., o změně

některých zákonů v souvislosti s přijetím trestního zákoníku, a zákonem

č. 375/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím

zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních

službách a zákona o zdravotnické záchranné službě.



29. Návrh původního zákona o ochraně veřejného zdraví předložila vláda

Poslanecké sněmovně dne 10. 2. 2000 jako sněmovní tisk č. 538/0. První

čtení proběhlo dne 23. 2. 2000, návrh zákona byl přikázán výboru pro

sociální politiku a zdravotnictví. Tento výbor návrh zákona projednal

dne 3. 5. 2000 a doporučil Poslanecké sněmovně schválit jej ve znění

výborem navržených pozměňovacích návrhů. Druhé čtení včetně podrobné

rozpravy proběhlo dne 18. 5. 2000 a třetí čtení dne 25. 5. 2000.

Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas ve znění

přijatých pozměňovacích návrhů, a to v hlasování č. 258, v němž se z

přítomných 165 poslanců vyslovilo 164 poslanců pro návrh zákona, žádný

poslanec nebyl proti. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 7. 6. 2000.

Senát jej Poslanecké sněmovně vrátil s pozměňovacími návrhy. Návrh

zákona vrácený Senátem projednala Poslanecká sněmovna dne 14. 7. 2000 a

přijala jej ve znění schváleném Senátem. V hlasování č. 699 hlasovalo z

přítomných 155 poslanců pro 128 poslanců, 13 poslanců hlasovalo proti.

Po přijetí zákona a po podpisu zákona příslušnými ústavními činiteli

byl zákon vyhlášen dne 11. 8. 2000 ve Sbírce zákonů pod č. 258/2000 Sb.



30. Návrh zákona později označeného č. 274/2003 Sb., kterým se mění

některé zákony na úseku ochrany veřejného zdraví, předložila Poslanecké

sněmovně vláda jako sněmovní tisk č. 215/0. První čtení proběhlo dne 9.

4. 2003 a tisk byl přikázán výboru pro sociální politiku a

zdravotnictví, který jej projednal dne 5. 6. 2003. Návrh zákona z

vlastní iniciativy projednal dne 13. 6. 2003 výbor pro evropskou

integraci. Oba dva výbory přijaly k tisku pozměňovací návrhy, ovšem bez

dopadu na ustanovení § 46. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 3. 7.

2003 a třetí čtení dne 8. 7. 2003. V hlasování č. 390 ze 177 přítomných

poslanců hlasovalo pro přijetí zákona 127 poslanců, 1 poslanec byl

proti. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 14. 7. 2003, Senát jej

schválil dne 7. 8. 2003, prezident jej podepsal dne 20. 8. 2003 a zákon

byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 27. 8. 2003 pod č. 274/2003 Sb.



31. Návrh zákona později označeného č. 392/2005 Sb., kterým se mění

zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých

souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další

zákony, předložila vláda Poslanecké sněmovně jako tisk č. 824/0 dne 16.

11. 2004. První čtení proběhlo dne 14. 12. 2004 a tisk byl přikázán

výboru pro sociální politiku a zdravotnictví, který jej projednal dne

9. 3. 2005. Ani ve výboru pro sociální politiku a zdravotnictví, ani ve

druhém čtení v podrobné rozpravě nebyl ohledně ustanovení § 46 zákona

č. 258/2000 Sb. podán pozměňovací návrh. Třetí čtení návrhu zákona

proběhlo dne 11. 5. 2005, v hlasování č. 98 se ze 195 přítomných

poslanců vyslovilo pro 112 poslanců, 56 poslanců bylo proti. Návrh

zákona byl Poslaneckou sněmovnou postoupen dne 23. 5. 2005 Senátu,

který jej dne 17. 6. 2005 zamítl. O zákonu zamítnutém Senátem

Poslanecká sněmovna hlasovala dne 19. 8. 2005, v hlasování č. 84 ze 184

přítomných poslanců bylo pro zákon 111 poslanců a 63 poslanců bylo

proti. Návrh zákona prezident republiky nepodepsal a vrátil jej dne 12.

9. 2005 Poslanecké sněmovně zpět. Poslanecká sněmovna o zákonu vráceném

prezidentem hlasovala dne 23. 9. 2005 a v hlasování č. 87 z přítomných

166 poslanců pro zákon hlasovalo 107 poslanců, proti hlasovalo 51

poslanců. Zákon byl ve Sbírce zákonů vyhlášen dne 27. 9. 2005 pod č.

392/2005 Sb.



32. Návrh zákona později označeného jako č. 41/2009 Sb., o změně

některých zákonů v souvislosti s přijetím trestního zákoníku, se jako

vládní návrh v Poslanecké sněmovně projednával jako tisk č. 411/0.

Vládní návrh novelu zákona č. 258/2000 Sb. neobsahoval. První čtení

návrhu zákona proběhlo dne 14. 3. 2008 a tisk byl přikázán ústavně

právnímu výboru a zároveň byla prodloužena lhůta pro projednání tohoto

návrhu ve výborech o 20 dnů. Ústavně právní výbor návrh zákona

projednal dne 19. 6. 2008. V průběhu druhého čtení v rámci podrobné

rozpravy, která proběhla dne 31. 10. 2008, poslanec Radim Chytka navrhl

doplnit vládní návrh o další normy, v nichž se mělo promítnout snížení

věkové hranice trestní odpovědnosti, mezi nimi i v ustanovení § 46

zákona č. 258/2000 Sb. Ve třetím čtení, které proběhlo dne 11. 11.

2008, hlasovalo pro návrh poslance Chytky v hlasování č. 46 z

přítomných 139 poslanců 107 poslanců a 25 jich bylo proti. O návrhu

zákona jako celku v hlasování č. 51 z přítomných 140 poslanců hlasovalo

116 poslanců pro a 2 poslanci byli proti. Senát návrh zákona schválil

dne 8. 1. 2009, prezident jej podepsal 27. 1. 2009 a ve Sbírce zákonů

byl vyhlášen dne 9. 2. 2009 pod č. 41/2009 Sb.



33. Návrh zákona později označeného jako č. 375/2011 Sb., kterým se

mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních

službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o

zdravotnické záchranné službě, vláda předložila Poslanecké sněmovně dne

30. 6. 2011 jako sněmovní tisk č. 408/0. V prvém čtení dne 12. 7. 2011

byl návrh přikázán k projednání výboru pro zdravotnictví a zároveň byla

zkrácena lhůta pro projednání tohoto návrhu ve výborech o 20 dnů. Výbor

pro zdravotnictví návrh zákona projednal dne 25. 8. 2011 a z vlastní

iniciativy projednal dne 16. 8. 2011 návrh též výbor pro obranu a

bezpečnost. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 30. 8. 2011. Souhrn

podaných pozměňovacích návrhů byl zpracován jako sněmovní tisk č.

408/3; žádný pozměňovací návrh se netýkal napadeného ustanovení. Ve

třetím čtení byl návrh zákona Poslaneckou sněmovnou projednán dne 7. 9.

2011, schválen byl v hlasování č. 101; z přítomných 158 poslanců

hlasovalo pro návrh zákona 92 poslanců a proti 59 poslanců. Senát návrh

zákona projednal dne 12. 10. 2011 a zamítl jej. Návrh zákona zamítnutý

Senátem projednávala Poslanecká sněmovna ve dnech 3. 11. až 6. 11.

2011. Poslanecká sněmovna setrvala na původním znění zákona, v

hlasování č. 343 ze 179 přítomných poslanců hlasovalo 109 poslanců pro

a 70 poslanců hlasovalo proti. Prezident republiky zákon dne 22. 11.

2011 podepsal, ve Sbírce zákonů byl zákon zveřejněn dne 8. 12. 2011 pod

č. 375/2011 Sb.



34. Ze shora uvedené rekapitulace legislativního procesu je zřejmé, že

ustanovení § 46 zákona č. 258/2000 Sb. bylo přijato ústavně předepsaným

způsobem.



35. Napadené ustanovení § 29 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích je v

přezkoumávaném znění výsledkem změny zákona o přestupcích provedené v §

113 bodu 6 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně

některých souvisejících zákonů, [předtím bylo napadené ustanovení

označeno jako písmeno g)]. Legislativní proces byl i v tomto případě

bezvadný (viz bod 29 tohoto nálezu).



VI.



Upuštění od ústního jednání



36. Při projednání návrhu dospěl Ústavní soud k závěru, že ve věci není

třeba nařídit ústní jednání, neboť by nepřineslo další objasnění věci.

Podle znění § 44 zákona o Ústavním soudu proto rozhodl Ústavní soud bez

konání ústního jednání.



VII.



Východiska přezkumu



37. Kontrola ústavnosti zákona vychází z materiálních i formálních

kritérií kladených na jeho text. Požadavek náležité formy velí, aby

zákon podporoval princip právní jistoty svou jasností a určitostí a aby

z jeho srozumitelného a bezrozporného znění plynuly předvídatelné

následky beze stop případné arbitrárnosti na zákonodárcově straně [viz

nálezy Ústavního soudu ze dne 24. 5. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (N 25/1

SbNU 189; 131/1994 Sb.), ze dne 23. 5. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (N

73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.), ze dne 4. 7. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 7/2000

(N 106/19 SbNU 45; 261/2000 Sb.), ze dne 12. 2. 2002 sp. zn. Pl. ÚS

21/01 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.) a další]. Materiální kritérium se

koncentruje na hodnotový aspekt právní úpravy. V posuzované věci jsou

jím v první řadě maximy vyjádřené v čl. 2 odst. 3 Ústavy, v čl. 2 odst.

2 Listiny a rozvedené v čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny, podle nichž je

přípustné uplatňovat státní moc jen v zákonných mezích, povinnosti

mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích při

zachování základních práv a svobod a zákonné meze základních práv a

svobod musí respektovat podmínky stanovené Listinou.



38. Ústavní soud konstatuje, že stěžovatelé ve svých námitkách

podrobněji nerozvinuli tvrzení o tom, že při neposkytnutí součinnosti

nezbytné pro očkování své dcery jednali podle svého svědomí a

přesvědčení (srov. citaci v bodě 23 in fine). Jestliže argumentovali

pouhým odkazem na čl. 15 Listiny o svobodě myšlení, svědomí a

náboženského vyznání, jakož i na čl. 9 Úmluvy obdobného obsahu, pak

tímto předmětem jejich námitek Ústavní soud neměl důvod se zabývat,

zvláště když shledal jádro návrhu v otázkách dodržení výhrady zákona a

oprávněnosti právní úpravy povinné vakcinace.



39. Námitka stěžovatelů o zásahu do čl. 11 Listiny o ochraně

vlastnictví byla zjevně motivována skutečností, že jim byla pravomocným

rozhodnutím uložena peněžitá pokuta za správní delikt (krátící jejich

majetek), přičemž toto rozhodnutí následně obstálo při přezkumu

správními soudy. Zodpovězení této námitky však bylo závislé na

rozhodnutí Ústavního soudu o ústavnosti ustanovení § 29 odst. 1 písm.

f) zákona o přestupcích, které je na základě výroku tohoto nálezu

odůvodněno v jeho závěrech.



40. Společným jmenovatelem námitek stěžovatelů založených na ústavních

zárukách autonomie vůle jednotlivce a zákazu postihu pro uplatňování

základních práv a svobod (čl. 2 odst. 3, čl. 3 odst. 3 Listiny) je

jejich úzká vazba na námitky proti existenci samotné právní úpravy

povinného očkování a proti absenci právní úpravy náhrady újmy na zdraví

vzniklé v souvislosti s povinným očkováním (viz bod 14). Úvahy

sledující potenciální zásahy do citovaných článků Listiny se staly

předmětem výkladu Ústavního soudu o výhradě zákona a nezbytnosti právní

úpravy povinného očkování, aniž by vznikl důvod je z textu vydělovat. O

problematice náhrady za zdravotní poškození se pojednává v závěrech

nálezu.



41. Povinností se ve smyslu katalogu základních práv a svobod rozumí

závazek jednotlivce vůči společnosti, jehož plnění může být vyžadováno

ve veřejném zájmu, tj. v zájmu zvláště chráněných hodnot demokratického

právního státu. Stanovení povinnosti je vázáno na zákon s tím, že norma

nižší právní síly, jež příslušnou povinnost konkretizuje, musí

bezprostředně provádět prvotní normativní akt a respektovat limity v

něm obsažené.



42. Zákon tedy ukládá primární povinnosti, jež mohou být v

podrobnostech rozvedeny podzákonnými předpisy (čl. 78, čl. 79 odst. 3,

čl. 104 odst. 3 Ústavy). Podzákonná úprava se musí pohybovat secundum

et intra legem. Zákonodárce není oprávněn delegovat na výkonnou moc

úpravu těch povinností, které jsou vlastním obsahem příslušné právní

regulace, definují ji a určují její účel a smysl [viz nález Ústavního

soudu ze dne 14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU 261;

96/2001 Sb.)].



43. Ústavní soud konstatoval v nálezu ze dne 3. 2. 2011 sp. zn. III. ÚS

449/06 (N 10/60 SbNU 97), že povinné očkování proti infekčním nemocem

je evidentně opatřením v demokratické společnosti nezbytným pro ochranu

veřejné bezpečnosti, zdraví a práv a svobod druhých. Uvedl též, že

Úmluva o biomedicíně, která je podle judikatury Ústavního soudu

součástí ústavního pořádku České republiky [srov. nález ze dne 25. 6.

2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)], zásadně

nezakládá možnost Ústavního soudu přezkoumávat ústavnost či neústavnost

samotné zákonné povinnosti podrobit se určitému druhu očkování. Jakkoli

Úmluva o biomedicíně stanoví základní právo nebýt podroben jakémukoli

zákroku v oblasti péče o zdraví bez svého souhlasu (čl. 5, resp. pro

osoby neschopné souhlasu čl. 6), současně připouští v čl. 26 omezení

tohoto práva, jestliže jsou taková omezení předepsána zákonem a jsou

nezbytná v demokratické společnosti v zájmu veřejné bezpečnosti,

ochrany před zločinem, ochrany veřejného zdraví nebo ochrany práv a

svobod ostatních. Rozhodnutí zákonodárce o tom, že určitý druh očkování

bude povinný, je tedy podle Ústavního soudu rozhodnutím, které

realizuje možnost stanovenou explicite v čl. 26 Úmluvy o biomedicíně.

Podle Ústavního soudu "[J]de o rozhodnutí, které je v první řadě

otázkou politickou a expertní, a proto je tu i velmi omezená možnost

ingerence Ústavního soudu. Takové rozhodnutí zákonodárce požívá ve

vztahu k citované Úmluvě (pozn. red.: rozuměj Úmluvě o biomedicíně)

poměrně velký prostor pro politické uvážení, v jehož rámci nelze

rozhodnutí zákonodárce (resp. prováděcího předpisu exekutivy) o

stanovení povinnosti podrobit se určitému druhu očkování přezkoumávat

(margin of appreciation). Ústavní soud je soudním orgánem ochrany

ústavnosti, přičemž jeho rozhodnutí zásadně nemůže nahradit závěr

zákonodárce nebo exekutivy o tom, že určité infekční nemoci vyžadují

povinné očkování."



44. ESLP interpretuje ve své (byť zatím spíše sporadické) judikatuře

otázku vztahu povinného očkování proti infekčním nemocem k lidským

právům v intencích Úmluvy o biomedicíně. Respektuje zejména strukturu

této úmluvy, v níž je zmíněný čl. 26 aprobací omezení nezbytných v

demokratické společnosti obdobných těm, která jsou v čl. 8 až 11

(evropské) Úmluvy vypočtena v druhých "omezujících" odstavcích. Právní

úprava povinného očkování tak zůstává, jak bylo vyloženo Ústavním

soudem v rámci odkazu na čl. 26 Úmluvy o biomedicíně, doménou

vnitrostátních úprav.



45. Potvrzením těchto závěrů je rozsudek ESLP ve věci Solomachin proti

Ukrajině ze dne 15. 3. 2012 č. 24429/03, vyslovující se k aspektům

práva na respektování soukromého a rodinného života podle čl. 8 Úmluvy.

Předmětem stížnosti bylo rozhodování ukrajinské justice o újmě na

zdraví způsobené stěžovateli povinným očkováním. ESLP konstatoval, že

fyzická integrita osoby podléhá ochraně soukromého života podle

citovaného článku Úmluvy. Lékařský výkon, dokonce i nízkého stupně

závažnosti, je intervencí do práva na ochranu soukromí, jež omezuje

jedince. Povinné očkování patří jako vůči osobě vynucený lékařský výkon

k zásahům do její fyzické integrity. Zásah se však uskutečnil na

základě zákona a s legitimním záměrem ochrany zdraví. Byl

ospravedlnitelný v zájmu veřejného zdraví při nevyhnutelnosti zabránit

šíření infekční nemoci v regionu.



46. V čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a

kulturních právech (č. 120/1976 Sb.) se smluvní strany zavazují učinit

opatření mj. za účelem zajištění zdravého vývoje dítěte a prevence,

léčení a potírání epidemických chorob [odst. 2 písm. a), c)]. Evropská

sociální charta (č. 14/2000 Sb. m. s.) obsahuje čl. 11 nazvaný Právo na

ochranu zdraví, jehož znění je následující: "S cílem zajistit účinné

uplatnění práva na ochranu zdraví se smluvní strany zavazují buď přímo,

nebo ve spolupráci s veřejnými a soukromými organizacemi přijímat

opatření zaměřená zejména na: 1. odstranění příčin nemocí v co nejvyšší

možné míře; 2. poskytování poradenských a vzdělávacích služeb na

podporu zdraví a zvýšení odpovědnosti jednotlivce v záležitostech

zdraví; 3. co největší prevenci epidemických, endemických a jiných

nemocí."



47. Podle čl. 35 Listiny základních práv Evropské unie s názvem Ochrana

zdraví má každý právo na přístup k preventivní zdravotní péči a na

poskytnutí lékařské péče za podmínek stanovených vnitrostátními

právními předpisy a zvyklostmi. Při vymezování a provádění všech

politik a činností Unie má být zajištěn vysoký stupeň ochrany lidského

zdraví. Zásady zde stanovené vycházejí z čl. 168 (Veřejné zdraví)

Smlouvy o fungování Evropské unie ve znění Lisabonské smlouvy. Soudní

dvůr Evropské unie, jehož se na možnosti, meze a dopady vnitrostátní

úpravy povinného očkování ve vztahu k unijním předpisům dotázal

Nejvyšší soud Slovenské republiky, odmítl usnesením ze dne 17. 7. 2014

pod sp. zn. C-459/13 položenou předběžnou otázku pro nepřípustnost s

tím, že uvedená materie je výlučnou záležitostí vnitrostátních právních

úprav a soudních systémů.



VIII.



Napadená ustanovení a shrnutí obsahu prováděcí vyhlášky



48. Text § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví zní takto:



§ 46



(1) Fyzická osoba, která má na území České republiky trvalý pobyt,

cizinec, jemuž byl povolen trvalý pobyt, cizinec, který je oprávněn k

trvalému pobytu na území České republiky, a dále cizinec, jemuž byl

povolen přechodný pobyt na území České republiky na dobu delší než 90

dnů nebo je oprávněn na území České republiky pobývat po dobu delší než

90 dnů, jsou povinni podrobit se, v prováděcím právním předpisu

upravených případech a termínech, stanovenému druhu pravidelného

očkování. Prováděcím právním předpisem stanovené fyzické osoby a

fyzické osoby, které mají být zařazeny na pracoviště s vyšším rizikem

vzniku infekčních onemocnění, jsou povinny podrobit se ve stanoveném

rozsahu stanovenému druhu zvláštního očkování.



(2) Před provedením pravidelného a zvláštního očkování je fyzická osoba

povinna podrobit se v případech upravených prováděcím právním předpisem

vyšetření stavu imunity (odolnosti). Pravidelné a zvláštní očkování se

neprovede při zjištění imunity vůči infekci nebo zjištění zdravotního

stavu, který brání podání očkovací látky (trvalá kontraindikace). O

těchto skutečnostech poskytovatel zdravotních služeb vystaví fyzické

osobě potvrzení a důvod upuštění od očkování zapíše do zdravotnické

dokumentace.



(3) Zjistí-li příslušný orgán ochrany veřejného zdraví, že se nezletilá

fyzická osoba nepodrobila očkování nebo vyšetření podle odstavce 2, a

jde-li o nezletilou fyzickou osobu, která nemá zvoleného praktického

lékaře, stanoví jí rozhodnutím povinnost podrobit se tomuto očkování

nebo vyšetření u určeného poskytovatele zdravotních služeb.



(4) Jde-li o osobu, která nedovršila patnáctý rok svého věku, odpovídá

za splnění povinností podle odstavců 1 až 3 její zákonný zástupce.



(5) Orgán ochrany veřejného zdraví, který vydal rozhodnutí podle

odstavce 3, požádá určeného poskytovatele zdravotních služeb, aby

očkování nebo vyšetření provedlo. Určený poskytovatel zdravotních

služeb je povinen žádosti vyhovět.



(6) Prováděcí právní předpis upraví členění očkování a podmínky

provedení očkování, způsoby vyšetřování imunity, pracoviště s vyšším

rizikem vzniku infekčního onemocnění a podmínky, za nichž mohou být v

souvislosti se zvláštním očkováním fyzické osoby zařazeny na pracoviště

s vyšším rizikem vzniku infekčního onemocnění.



49. Znění § 29 odst. 1 zákona o přestupcích je v relevantní části

následující:



§ 29



Přestupky na úseku zdravotnictví



(1) Přestupku se dopustí ten, kdo



f) poruší zákaz nebo nesplní povinnosti stanovené nebo uložené k

předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění, ...



50. Prováděcím předpisem (viz zmocnění v § 46 odst. 1, 2 a 6 zákona o

ochraně veřejného zdraví) k očkovací povinnosti je vyhláška č. 537/2006

Sb., o očkování proti infekčním nemocem, ve znění pozdějších předpisů.

Tato vyhláška v úvodním ustanovení § 1 deklaruje, že jejím předmětem

úpravy jsou "a) členění očkování, podmínky provedení očkování a pasivní

imunizace, způsoby vyšetřování imunity, pracoviště s vyšším rizikem

vzniku infekčního onemocnění a podmínky, za kterých mohou být v

souvislosti se zvláštním očkováním fyzické osoby zařazeny na tato

pracoviště, b) případy, kdy je před provedením pravidelného a

zvláštního očkování fyzická osoba povinna podrobit se vyšetření stavu

imunity a kdy je povinna podrobit se stanovenému druhu očkování, a c)

rozsah zápisu o provedeném očkování do očkovacího průkazu nebo

zdravotního a očkovacího průkazu dítěte a mladistvého a do zdravotnické

dokumentace očkovaného."



51. V § 2 vyhlášky, uvozeném marginální rubrikou Členění očkování, se v

odstavci 1 pod písmeny a) až e) člení očkování proti infekčním nemocem

na a) pravidelné, b) zvláštní, c) mimořádné, kterým se rozumí očkování

fyzických osob k prevenci infekcí v mimořádných situacích, d) očkování

při úrazech, poraněních, nehojících se ranách a před některými

léčebnými výkony, a to proti tetanu a vzteklině, a e) očkování,

provedené na žádost fyzické osoby, která si přeje být očkováním

chráněna proti infekcím, u nichž je k dispozici očkovací látka. U

pravidelného a zvláštního očkování je uveden výčet onemocnění, proti

kterým se tyto dva druhy očkování provádějí. Podle odstavce 2 téhož

ustanovení se pravidelné očkování provádí jako buď a) základní, nebo b)

přeočkování; při obou očkováních se podává jedna či více dávek očkovací

látky k dosažení požadovaného účinku.



52. V ustanoveních § 3 až 7 prováděcí vyhlášky je obsažena úprava

průběhu pravidelného očkování proti tamtéž označeným nemocem včetně

období, v němž má k očkování dojít. Následuje (§ 9 až 11, 13) úprava

zvláštního očkování, pro niž je nezbytná charakteristika pracovišť,

jakož i osob (pracovních funkcí), u nichž má být očkování provedeno. V

ustanoveních § 14 až 18 jsou upraveny společné podmínky provádění

očkování (nástroje, očkovací látky), podmínky provedení pasivní

imunizace (podání další látky k očkovací látce), vymezení pracovišť s

vyšším rizikem vzniku infekčních onemocnění, podmínky zařazení

fyzických osob na tato pracoviště a rozsah zápisu o očkování do

očkovacího, resp. zdravotního průkazu dětí a mladistvých. Poté

následují přechodná a zrušovací ustanovení vyhlášky.



IX.



Judikatura o očkovací povinnosti v relaci k základním právům a svobodám



53. Nejvyšší správní soud řešil v usnesení rozšířeného senátu ze dne 3.

4. 2012 č. j. 8 As 6/2011-120 (č. 2624/2012 Sb. NSS) rozpor právních

názorů senátů soudu v posouzení situací, při nichž došlo k nepřijetí

dítěte do mateřské školy v důsledku chybějícího očkování proti třem

dětským nemocem a také k uložení sankce za odepření souhlasu rodičů s

pravidelným očkováním dítěte. V těchto souvislostech vyvstala

nezbytnost zodpovědět otázku, zda právní úprava povinného očkování

proti infekčním nemocem obstojí z hlediska obsahu, resp. proporce

náležitostí zahrnutých do ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného

zdraví na straně jedné a jejich konkretizace v prováděcí vyhlášce na

straně druhé. Nejvyšší správní soud dovodil, že "[R]ámcová úprava

povinnosti fyzických osob podrobit se očkování stanovená v § 46 zákona

č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a její upřesnění ve

vyhlášce č. 537/2006 Sb., o očkování proti infekčním nemocem,

odpovídají ústavněprávním požadavkům, podle nichž povinnosti mohou být

ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích (čl. 4 odst. 1

Listiny základních práv a svobod) a meze základních práv a svobod mohou

být upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a

svobod)."



54. V citovaném usnesení Nejvyšší správní soud konstatoval, že

ustanovení čl. 26 odst. 1 Úmluvy o biomedicíně, inspirované obdobnými

texty evropské Úmluvy, je součástí mezinárodní lidskoprávní smlouvy a

vyplývá z něj postulát omezení základního práva pouze zákonem. Soud

však připomněl interpretaci tohoto požadavku: nemusí vždy jít výhradně

o zákon, ale též o "právo" v materiálním smyslu (včetně např. ustálené

judikatury), které má určitou kvalitu a je jako právní pravidlo nadáno

přístupností, dostatečnou jasností a předvídatelností. Požadavky čl. 4

odst. 1 a 2 Listiny o výhradě zákona při ukládání povinnosti byly v

posuzované věci podle názoru Nejvyššího správního soudu naplněny.

Ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví považoval soud z

hlediska vymezení rozsahu očkovací povinnosti za ústavně konformní a

úpravu podrobností v prováděcí vyhlášce za souladnou s požadavkem, aby

byla očkovací povinnost a její meze upraveny zákonem a konkretizace

této povinnosti provedena prováděcím předpisem. Jakkoli rozšířený senát

přiznal jistou oprávněnost námitce jednoho z konkurujících senátů, že

prováděcí vyhláška obsahuje více podrobností ve srovnání s jinými

prováděcími předpisy, nepovažoval tuto skutečnost za kvalitativní

rozdíl, jenž by vyvolal neústavnost posuzované právní úpravy.

Zákonodárce sledoval legitimní důvody, pokud vymezil v ustanovení § 46

zákona o ochraně veřejného zdraví očkovací povinnost rámcově a na

prováděcím předpise ponechal určení případů a termínů, kdy má k

naplnění této povinnosti dojít. Rozšířený senát Nejvyššího správního

soudu uvedl, že "otázka, zda a do jaké míry stanovit očkovací

povinnost, má aspekty nejen odborné, ale i politické, neboť tato

povinnost vždy představuje určité omezení zmiňovaných základních práv a

svobod a zároveň se ve společnosti odlišují názory na přínos či naopak

některé nežádoucí účinky očkování v konkrétních případech".



55. Stěžovatelé neučinili předmětem ústavní stížnosti námitku porušení

základního práva na život podle čl. 6 Listiny (čl. 2 Úmluvy). Toto

právo se spojuje mj. s pozitivním závazkem státu přijmout nezbytná

opatření k ochraně života pacientů při realizaci péče o zdraví. Vedle

opatření vedoucích k bezprostřední záchraně života jsou namístě též

opatření preventivní. Judikatura ESLP (srov. též výše Solomachin proti

Ukrajině) však nepřisvědčuje eventualitě, podle níž by při realizaci

institutu povinného očkování proti infekčním nemocem vznikala příčinná

souvislost s čl. 2 Úmluvy (blíže Drgonec, J. Povinné očkovanie verzus

základné práva zaručené Ústavou Slovenskej republiky. Justičná revue č.

2/2014, s. 226, 227, a rozhodnutí Komise ESLP ve věci X. proti Rakousku

ze dne 13. 12. 1979 č. 8278/78 citované tamtéž).



56. Při posouzení vztahu zákonné úpravy povinného očkování a základních

práv a svobod je nutné vyzdvihnout ustanovení čl. 7 odst. 1 Listiny,

podle něhož je nedotknutelnost osoby a jejího soukromí zaručena a

omezena může být jen v případech stanovených zákonem. Vpravení očkovací

látky do lidského těla, jež má vyvolat odezvu imunitního systému s

dlouhodobým efektem, je zásahem do tělesné integrity. Ustanovení čl. 7

odst. 1 Listiny je konkretizací obecnější záruky ochrany soukromého a

rodinného života před neoprávněným zasahováním, garantované v čl. 10

odst. 2 Listiny. Právo na nedotknutelnost osoby a jejího soukromí je

významné již vzhledem ke svému umístění ve struktuře Listiny; jde o

ustanovení v popředí úpravy základních lidských práv, jež má v

hierarchickém uspořádání objektivních hodnot ústavního pořádku jako

garance odrážející "klasické" základní právo vyšší váhu než oprávnění

plynoucí pouze z ústavního soft law [viz nález Ústavního soudu ze dne

6. 3. 2012 sp. zn. I. ÚS 823/11 (N 44/64 SbNU 521)].



57. Dalším ustanovením o základním právu, které má bezprostřední vztah

k úpravě povinného očkování proti infekčním nemocem, je již Ústavním

soudem judikovaný (srov. bod 43) čl. 16 Listiny o svobodě projevovat

náboženství nebo víru a autonomii církví. Nález sp. zn. III. ÚS 449/06

vyústil v právní větu, podle níž "[Ú]stavní princip, stojící na

požadavku zachování maxima jak základního práva, tak s tímto základním

právem kolidujícího veřejného zájmu, se promítá do interpretace čl. 16

odst. 4 Listiny základních práv a svobod tak, že Ústavou České

republiky požadovaná ochrana individuální autonomie, předpokládaná

citovaným ustanovením, vyžaduje, aby povinné očkování nebylo proti

povinným subjektům ve výjimečných případech vynucováno." Sluší se

poznamenat, že Ústavní soud při aprobování této výjimky z povinného

očkování vycházel v nikoli nepodstatné míře z vyjádření Výboru pro

lidská práva a biomedicínu Rady vlády České republiky pro lidská práva,

který vystupoval v řízení o ústavní stížnosti jako amicus curiae. Výbor

pro lidská práva a biomedicínu uvedl, že s ohledem na vysokou míru

proočkovanosti populace (vyšší než předpokládaných 90 %) nemůže

výjimečné nevynucení očkování, s ohledem na mimořádné okolnosti

případu, ohrozit ústavně chráněný zájem na ochraně veřejného zdraví.

Ústavní soud posléze v odůvodnění nálezu, jímž mj. zrušil rozsudek

Nejvyššího správního soudu s konstatováním o zásahu do čl. 16 Listiny,

dovodil ohrožení základního práva stěžovatele svobodně projevovat své

náboženství nebo víru ve smyslu čl. 16 odst. 1 Listiny. Připustil však,

že výkon tohoto základního práva není neomezitelný, ale podléhá

zákonnému omezení podle čl. 16 odst. 4 Listiny (opatření v demokratické

společnosti nezbytná pro ochranu veřejné bezpečnosti a pořádku, zdraví

a mravnosti nebo práv a svobod druhých). Rozhodl-li přesto Ústavní soud

ve prospěch stěžovatele, učinil tak i se zřetelem na čl. 32 odst. 4

Listiny se závěrem, že základní právo stěžovatele podle čl. 16 odst. 1

Listiny je v tomto případě doplněno též základním právem stěžovatele

jako rodiče.



58. V obecném kontextu výkladu o základních právech ve vztahu k

povinnému očkování je žádoucí poznamenat, že nepochybně významnou,

nikoli však rozhodující je námitka stěžovatelů o zásahu do práva na

ochranu zdraví (čl. 31 věta první Listiny). Konkrétní zájem rodičů na

ochraně zdraví jejich dítěte zajisté nelze opomenout. Proti němu však

stojí širší zájem na ochraně veřejného zdraví, projevující se v

preventivní povaze plošně prováděného očkování populace s legitimním

cílem zabránit výskytu a šíření infekčních chorob mezi lidmi. Akcent

práva na ochranu zdraví tu leží v oblasti pozitivního závazku státu

přispět konkrétními opatřeními k ochraně zdraví občanů (srov.

Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina

základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012, s.

645, čl. 31 Listiny komentoval J. Wintr).



59. Podle čl. 32 odst. 4 věty první Listiny je péče o děti a jejich

výchova právem rodičů; děti mají současně právo na tuto rodičovskou

výchovu a péči. Ústavní soud již ve své judikatuře vyslovil právní

názor, že autonomie rodičů při rozhodování o zdravotnických zákrocích

vůči jejich dětem není absolutní. Může být výjimečně omezena, a to i

tehdy, pokud rodiče nesouhlasí se zdravotnickým zákrokem z náboženských

důvodů [viz nález ze dne 20. 8. 2004 sp. zn. III. ÚS 459/03 (N 117/34

SbNU 223)]. Ochrana zdraví a života dítěte je relevantním a více než

dostatečným důvodem pro zásah do rodičovských práv, neboť jde o

hodnotu, jejíž ochrana je v systému základních práv a svobod prioritní.

Obecné soudy jsou pak povinny při svém rozhodování o konkrétních

případech hledat soulad mezi zájmy dítěte a zájmy jeho rodičů.



X.



Výhrada zákona



X./a



Judikatorní postuláty



60. Úmluva používá v souvislosti s požadavkem nezbytné úpravy

problematiky zákonem obraty "prescribed by law" (např. v čl. 9 odst.

2), "provided for by law" (ve druhé větě čl. 1 Dodatkového protokolu)

nebo "in accordance with law" (čl. 2 odst. 3 Protokolu č. 4); ve

francouzském znění jsou též použita rozličná slovní spojení, např.

"prévue par la loi" (čl. 8 odst. 2 Úmluvy). Evropský dokument má ve

všech případech na mysli nikoli jen "zákon", ale "právo". Formulace,

kterou se uskutečňuje výhrada zákona, musí být stanovena právem

vnímaným v materiálním smyslu slova a podřadit lze pod něj nejen právo

psané, ale i právo nepsané a soudcovské (Sanoma Uitgevers B. V. proti

Nizozemsku, rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 14. 9. 2010 č.

38224/03). Za psané právo tu považuje ESLP nejen zákony, ale i právní

předpisy nižší právní síly, normativní akty vydané profesními

organizacemi a další podobné prameny (blíže opět Sanoma Uitgevers B.

V., dále též Leyla Şahin proti Turecku, rozsudek velkého senátu ze dne

10. 11. 2005 č. 44774/98).



61. Výhrada zákona vyžaduje, aby podstatné otázky problematiky byly

upraveny zákonem, aby právní normy tyto otázky upravující obsahovaly

minimálně skutkovou podstatu a její následek, a čím důležitější je

upravovaná materie, tím podrobnější musí být zákonná úprava. Právní

úprava naplňující výhradu zákona předpokládá takovou srozumitelnost,

aby její adresáti byli schopni porozumět jejímu obsahu i dopadům a

přizpůsobit této úpravě své chování včetně předvídání jeho důsledků

(viz komentář citovaný v bodě 58, s. 25, 129, autorka E. Wagnerová).



62. Formální a materiální požadavky na podzákonnou normotvorbu, a tím i

její odlišení ve vztahu k obsahu "výchozího" zákona shrnuje nález

Ústavního soudu ze dne 14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU

261, 270; 96/2001 Sb.). Podle něj spočívá ústavní vymezení odvozené

normotvorby exekutivy na třech zásadách. Jsou jimi vydání podzákonné

normy (prováděcího předpisu, v citované věci šlo o vládní nařízení)

oprávněným subjektem, zákaz pro tuto normu zasahovat do věcí

vyhrazených zákonu (nelze v ní stanovit primární práva a povinnosti) a

existence zjevné vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (pro

sféru odvozené normy musí být otevřen prostor).



63. Poměr zákona a prováděcího předpisu popsal Ústavní soud také v

nálezu ze dne 16. 10. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 5/01 (N 149/24 SbNU 79, 89;

410/2001 Sb.). Uzavřel v něm, že "napadené nařízení výhradu zákona

neporušuje, neboť toliko na základě výslovného zákonného zmocnění

konkretizuje problematiku upravenou v základních rysech již samotným

zákonem. Opačný závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv

povinnosti přímo a výhradně zákonem, by zjevně vedl k absurdním

důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v některých případech i

primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je

vymezení určitých práv a povinností adresátů normy."



X./b



Posouzení zákonného textu



64. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu považoval v usnesení sp.

zn. 8 As 6/2011 (body 53, 54) za rozhodující, že § 46 odst. 1 zákona o

ochraně veřejného zdraví stanoví zcela jednoznačně určitým skupinám

fyzických osob povinnost podrobit se pravidelnému očkování nebo

zvláštnímu očkování. Navazuje povinnost upravená v odstavci 2, podle

níž je nezbytné podrobit se před provedením očkování vyšetření stavu

imunity (odolnosti) nebo respektovat výsledek zjištění zdravotního

stavu, jenž brání podání očkovací látky (trvalá kontraindikace). V

následujících odstavcích 3 až 5 se řeší související otázky (rozhodnutí

o povinnosti podrobit se vyšetření, zákonný zástupce odpovědný za

osobu, která nedovršila patnáctý rok věku, součinnost orgánu ochrany

veřejného zdraví s poskytovatelem zdravotních služeb). Poslední

odstavec 6 v souladu s předchozími svěřuje prováděcí vyhlášce (viz též

§ 108 zákona o ochraně veřejného zdraví) členění očkování na jednotlivé

druhy a podmínky provedení očkování. Nejvyšší správní soud uzavírá, že

ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví vybraným

skupinám fyzických osob sice rámcově, ale dostatečně jasně a určitě

očkovací povinnost (ať již v rámci toho či onoho druhu očkování) a s

tím související povinnost podrobit se před očkováním vyšetření stavu

imunity organismu, resp. takovému závěru vyšetření, který brání podání

očkovací látky. Prováděcí vyhláška pak zejména upřesňuje, proti jakým

infekčním nemocem a v jakých termínech nastupuje povinnost podrobit se

určitému druhu očkování (především pravidelnému očkování, zvláštnímu

očkování či mimořádnému očkování) a upravuje též další podrobnosti.



65. Ústavní soud zdůrazňuje, že v odstavci 1 ustanovení § 46 zákona o

ochraně veřejného zdraví se podává definice fyzické osoby, která je

povinna podrobit se příslušné očkovací povinnosti. Definiční výměr

obsahuje nezbytné znaky vážící se k této osobě, jimž jsou trvalý pobyt

u občana České republiky a u cizince oprávnění k trvalému nebo

přechodnému pobytu s tím, že minimální délka pobytu musí přesahovat 90

dnů. Vymezení druhů a termínů pravidelného očkování se ponechává

prováděcí vyhlášce; obdobně se na prováděcí předpis přenáší stanovení

okruhu fyzických osob a pracovišť spadajících pod povinnost podrobit se

zvláštnímu očkování. Taková úprava je korektní a dostatečně rozlišuje,

jaké její aspekty již překračují nezbytný stupeň obecnosti.



66. Součástí zákonné definice osoby povinné podrobit se očkování je

odpovědnost zákonného zástupce osoby mladší patnácti let, upravená v

odstavci 4. Podobně i odstavce 2 a 3 § 46 citovaného zákona jsou

formulovány tak, že adresát právní úpravy je beze vší pochybnosti

schopen z ní seznat, že je povinen podrobit se vyšetření stavu imunity

svého organismu, které může vést, stejně jako jiné zjištění o jeho

zdravotním stavu, k závěru bránícímu podání očkovací látky (trvalá

kontraindikace). V případě, že se nezletilý nepodrobí očkování nebo

vyšetření jemu předcházejícímu a nemá zvoleného praktického lékaře,

stanoví se povinnost podrobit se očkování nebo vyšetření u určeného

lékaře (poskytovatele zdravotních služeb) rozhodnutím orgánu ochrany

veřejného zdraví. I toto znění zákonné úpravy je podle Ústavního soudu

dostatečně konkrétní a srozumitelné. Zbylé odstavce ustanovení § 46

stanoví povinnost poskytovatele zdravotních služeb provést vyšetření či

očkování (odstavec 5) a zmocňují prováděcí vyhlášku k úpravě členění

očkování, podmínek provedení očkování, způsobů vyšetřování imunity a

detailů realizace zvláštního očkování (odstavec 6), což jsou zjevně

takové součásti právní úpravy, které vesměs regulují realizační fázi

očkovací povinnosti a náleží textu prováděcího předpisu.



67. Námitky stěžovatelů tu směřují proti nedostatečné zákonné úpravě (§

46) rozsahu očkování a způsobu jeho provedení. Stěžovatelé mají za to,

že z textu zákona není rozsah očkování potřebnou měrou poznatelný. Jeho

úpravu podle nich obsahuje až prováděcí vyhláška, konkrétně její

ustanovení § 2 o členění očkování. Až v něm se vypočítávají jednotlivé

druhy očkování a následuje výčet nemocí, proti nimž se očkuje (pak se

pravidelné očkování dělí na základní a přeočkování). Podobná námitka je

vyslovena ke způsobu provedení očkování. K ní je případné poznamenat,

že konkrétní postupy provedení jednotlivých druhů očkování proti

vyjmenovaným nemocem se upravují v ustanoveních § 3 až 17 prováděcí

vyhlášky.



68. Nelze však při nezbytném akcentu na obecnost právní úpravy uzavřít,

že by rozsah očkování nebyl zákonem upraven s potřebnou mírou

podrobnosti. Každý z jednotlivých druhů očkování vypočtených "až" v

ustanovení § 2 prováděcí vyhlášky, ať již jde o očkování pravidelné,

zvláštní, mimořádné, očkování při úrazech a poraněních či před

některými léčebnými výkony a očkování fyzickou osobou vyžádané, je

totiž nevyhnutelně spojen se zcela konkrétními nemocemi, se

skutečnostmi určitý druh očkování podmiňujícími, s následnými časovými

požadavky na očkování a také s vymezením specifických důvodů pro

očkování (očkování před léčebnými výkony) či stanovením určitých

profesí (zvláštní očkování). Posledně zmíněná konkréta se tak stávají

odůvodněnou součástí prováděcího předpisu. Systematika právní úpravy

zde velí neoddělovat úpravu jednotlivých druhů očkování a těch velmi

určitých a nezřídka dobově (včetně stavu vědeckého poznání) podmíněných

skutečností, jež se k nim váží. V popsané právní úpravě proto nelze

spatřovat jakoukoli vadu stran stanovení rozsahu očkování, která by

měla založit její ústavní nonkonformitu.



69. Obdobný závěr činí Ústavní soud v relaci k námitce stěžovatelů

stran stanovení způsobu očkování; ten by podle nich neměl být popsán v

prováděcí vyhlášce, ale v zákoně. Úprava způsobu provedení očkování je

však již prima vista přiřaditelná nikoli k obecné úpravě, ale k

prováděcímu předpisu. Ten ostatně - a to je nutné zdůraznit - pojednává

převážnou měrou právě o podmínkách realizace jednotlivých druhů

očkování proti konkrétním nemocem.



70. Za pomoci jazykového i systematického výkladu lze proto oprávněně

dovodit, že text ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví je

dostatečně jasný a srozumitelný a vyplývají z něj spolehlivě základní

atributy a meze právní úpravy povinného očkování proti infekčním

nemocem. Zmocnění, jež je v zákonné úpravě poskytnuto prováděcí

vyhlášce za účelem regulace podrobností spjatých s realizací povinné

vakcinace, využívá podzákonná norma v daných mezích, aniž by zasáhla do

skutkové podstaty obsažené v podstatných znacích v zákoně. Nedošlo tedy

k legislativnímu zásahu do garancí poskytnutých nositelům základních

práv a svobod v čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny.



X./c



Šetření podstaty a smyslu základních práv



71. Při posouzení ústavnosti přezkoumávané právní úpravy nelze opomíjet

kategorický postulát čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož musí být při

aplikaci ustanovení o mezích základních práv a svobod šetřeno jejich

podstaty a smyslu a jejich omezení nesmějí být zneužívána k jiným

účelům, než pro které byla stanovena. Povinné očkování proti infekčním

nemocem je zásahem do fyzické integrity jedince, a tedy zásahem do jeho

soukromého, případně též rodinného života. Jako omezení základního

práva musí být institut očkovací povinnosti doprovázen takovými

zákonnými zárukami, jež by minimalizovaly jeho zneužití a vyloučily

lékařský výkon v případě, že nejsou dány podmínky pro jeho provedení.

Aniž hodlá Ústavní soud zasahovat do odborných aspektů realizace

očkování, konstatuje, že za takovou garanci považuje právní úpravu

ustanovení § 46 odst. 2 a 3 zákona o ochraně veřejného zdraví. Jak již

bylo zmíněno výše, je podle ní před provedením pravidelného a

zvláštního očkování fyzická osoba povinna podrobit se v případech

upravených prováděcím předpisem vyšetření stavu imunity (odolnosti).

Pravidelné a zvláštní očkování se neprovede po výsledku vyšetření

imunity nebo po zjištění zdravotního stavu v obou případech bránících

podání očkovací látky (trvalá kontraindikace). O těchto skutečnostech

vystaví poskytovatel zdravotních služeb fyzické osobě potvrzení a důvod

upuštění od očkování zapíše do zdravotnické dokumentace. Zjistí-li

příslušný orgán ochrany veřejného zdraví (hygienické služby), že se

nezletilá fyzická osoba nepodrobila očkování nebo vyšetření podle

odstavce 2, a jde-li o nezletilou fyzickou osobu, která nemá zvoleného

praktického lékaře, stanoví jí rozhodnutím povinnost podrobit se tomuto

očkování nebo podrobit se vyšetření u určeného lékaře. Na zákonnou

úpravu navazuje znění prováděcí vyhlášky, jež obsahuje na více místech

konkrétní a detailně vymezené povinnosti poskytovatele zdravotních

služeb, jejichž splnění má zajistit, že očkování bude provedeno řádně.

Jde o intervaly mezi jednotlivými vakcinacemi, sledování reakce na

první z prováděných očkování apod. (§ 3 odst. 2, § 5 odst. 2, § 14

odst. 2 prováděcí vyhlášky). Takto rekapitulovaný obsah právní úpravy

sleduje cíl zajistit, aby povinné očkování proti infekčním nemocem

proběhlo řádně a nesnížilo hranici omezení fyzické osoby na úkor

šetření podstaty a smyslu základního práva v intencích čl. 4 odst. 4

Listiny.



XI.



Test omezení základního práva



72. Stěžovatelé shledali v návrhu na zrušení právních norem příčinnou

souvislost mezi správní sankcí, jež jim byla uložena, a zákonnou

povinností podrobit se očkování proti infekčním nemocem. Ústavní soud

na tomto místě připomíná, že právní úprava povinného očkování využívá

prostor daný národním úpravám v čl. 26 Úmluvy o biomedicíně

respektovaný též evropskou judikaturou a že se již jeho nález sp. zn.

III. ÚS 449/06 ze dne 3. 2. 2011 (N 10/60 SbNU 97) k oprávněnosti

tohoto regulačního mechanismu jasně a pozitivně vyslovil.



73. Provádí-li se přesto dále popsaný test omezení základního práva, je

tak činěno z důvodu, že nejvýznamnějším základním právem, jež je právní

úpravou povinné vakcinace omezeno, je právo na ochranu soukromí v

podobě garance nedotknutelnosti osoby (čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2

Listiny); tato osoba je povinna strpět zásah do své fyzické integrity v

podobě lékařského výkonu za zákonem stanovených podmínek. Za účelem

přezkumu lidskoprávní konformity právní úpravy omezení práva na ochranu

soukromí, včetně zásahu do tělesné integrity, doprovázené limitačními

klauzulemi o podmínkách přípustnosti omezení soukromí státem, používá

judikatura ESLP pětistupňový test (podrobněji viz Kmec, J., Kosař, D.,

Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář.

1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 99-116, komentář D. Kosař).



74. První krok testu se táže, zda projednávaný případ spadá pod věcný

rozsah těch práv, jež jsou omezována. Odpověď na tuto otázku je zřejmá.

Sféra ochrany základního práva na ochranu soukromého a rodinného života

zahrnuje garance dané jednotlivcům, jež má stát povinnost respektovat a

zasahovat do nich jen v nevyhnutelných případech. Je-li lékařským

výkonem zasaženo do práva na nedotknutelnost osoby, aniž by šlo o zásah

z důvodu jejího onemocnění a u osob mladších 15 let nesou za tento

zásah odpovědnost zákonní zástupci dítěte, pak je zcela přirozené

hovořit o omezení, které má být předmětnému testu podrobeno.



75. Druhá otázka testu směřuje ke zjištění, zda bylo do základního

lidského práva skutečně v konkrétním případě zasaženo. Také odpověď na

ni musí být kladná. Požadavek je naplněn zásahem do fyzické integrity

očkované osoby s předpokládanou dlouhodobou účinností. V případě

povinného očkování nezletilého ve věku do 15 let se omezuje též právo

zákonných zástupců (rodičů) rozhodovat o péči a výchově svých dětí (čl.

32 odst. 4 Listiny). Ústavní soud ostatně judikoval v nálezu sp. zn.

III. ÚS 449/06 též možnost zásahu do základního práva na svobodu

projevovat své náboženství a víru.



76. Předmětem třetího kroku testu je přezkum legality omezení práva na

ochranu soukromí. Žádoucí zákonnost (právnost) limitace základního

práva zde obsahově vychází z postulátů doktríny omezení základního

práva stanoveného zákonem ("prescribed by law") vyjádřené v čl. 4

Listiny. Tuto problematiku ve vztahu k omezení základních práv zákonem

v případech povinného očkování proti infekčním nemocem řeší již body 60

až 71 tohoto nálezu, a to s kladným závěrem o legalitě zákonného

omezení.



77. Čtvrtý krok testu nastoluje požadavek legitimity omezení dotčených

základních práv. Evropská otázka zní takto: Sleduje zásah do lidského

práva alespoň některý z povolených legitimních cílů? Typologii a výčet

legitimních cílů vytvořila judikatura ESLP jako výsledek generalizace

judikatorní praxe (srov. komentář citovaný v bodě 73, s. 110, 111).

Jedním z uznaných legitimních cílů je ochrana zdraví, přičemž při

povinné vakcinaci nejde jen o v zásadě plošné očkování osob ex lege,

ale též zprostředkovaně o ochranu těch fyzických osob před infekcí

přenosné nemoci, jež z různých důvodů očkovány nebyly.



78. Beze vší pochybnosti nejvýznamnější pátý krok testu má odpovědět na

otázku nezbytnosti omezení základního práva zákonem (aniž by byl

judikaturou ESLP přijat jednotný a závazný algoritmus posuzování této

otázky). Právě otázku nezbytnosti povinné vakcinace v demokratické

společnosti ostatně kladou stěžovatelé ve svém návrhu.



79. Ústavní soud tu nepovažuje za součást svých přezkumných oprávnění

posuzovat odborné aspekty problematiky včetně těch důvodů, jež vedly ve

světle poznatků lékařské vědy k zavedení dílčí či plošné vakcinace

obyvatelstva včetně využití institutu povinného očkování upraveného

zákonem. Není rolí Ústavního soudu, aby řešil otázku, zda

epidemiologická situace v té či oné zemi evropského kontinentu

opravňuje k úpravě povinného očkování, či nikoli. Jakkoli se zde nabízí

využití expertních poznatků, náleží posouzení těchto pramenů do

dispoziční sféry legislativní a exekutivní. Ústavní soud proto vyšel z

obecně dostupných pramenů kompetentních institucí mezinárodních i

českých. Závěry z nich patrné hovoří ve prospěch přijatého řešení v

zásadě plošné vakcinace proti vybraným infekčním nemocem a zájem na

ochraně veřejného zdraví převažuje nad argumenty stěžovatelů proti

povinnému očkování.



80. Ve vyjádření Ministerstva zdravotnictví k ústavní stížnosti

stěžovatelů vedené pod sp. zn. I. ÚS 1253/14 (projednávané jako

konkrétní případ mimo ústavněprávní kontrolu zákona samostatně) se

statisticky dokládá podstatné snížení či vymizení nemocnosti poté, co

bylo u infekčních nemocí přistoupeno k (dostupnému) povinnému

preventivnímu očkování. Jako příklady jsou uvedeny spalničky,

poliomyelitida (dětská obrna) a záškrt. U spalniček představovala v

roce 1953 nemocnost počet 350 osob na 100 000 obyvatel, postupně se

ještě zvýšila až na 900 osob, při zahájení očkování v roce 1969 činila

přibližně 600 osob a po zavedení dvou očkovacích dávek byla tato

nemocnost, s výjimkou malé odchylky počátkem 90. let minulého století,

na nule. U dětské obrny přesáhl počet hlášených onemocnění 2 000 osob

již koncem 40. let minulého století. Po nasazení vakcín proti této

nemoci od roku 1957 došlo již v roce 1961 k vymizení tohoto onemocnění.

Při sledování záškrtu bylo zaznamenáno nejvíce nemocných v roce 1946, a

to v poměru přes 500 na 100 000 obyvatel. Poté začalo očkování a od 60.

let nedochází k podstatnějšímu výskytu této choroby.



81. Doporučení Světové zdravotnické organizace (WHO) pro Evropu,

zahrnující statistické údaje do roku 2011, obsahuje v sedmi bodech

očkovací strategii se zdůrazněním preventivního působení očkování. Jak

se demonstruje zejména v jeho prvním a čtvrtém bodě, vysoká

proočkovanost vede k omezení výskytu dané nemoci a právě ona je zárukou

minimalizace vzniku či šíření epidemií. Podle srovnávacích tabulek

publikovaných k citovaným bodům dosahuje žádoucí stupeň proočkovanosti

přibližně 95 % (zdroj:

http://www.uvzsr.sk/docs/info/epida/Seven_Key_Reasons.pdf).



82. V roce 1997 bylo pod č. 1317 publikováno doporučení nazvané

Očkování v Evropě jako dokument Parlamentního shromáždění Rady Evropy.

V textu doporučení se apeluje na Výbor ministrů, aby byly členské státy

vyzvány k zavedení komplexních programů veřejného očkování jako

nejefektivnějšího prostředku prevence infekčních nemocí. Již v úvodu

doporučení se připomíná, že v některých zemích střední a východní

Evropy došlo po pádu totalitních režimů k rozvolnění či zániku systému

státní zdravotní péče a důsledkem je mj. zvýšený výskyt infekčních

nemocí (text je dostupný na http://assembly.coe.int, podrobněji viz

Doc. 7726, zpráva Výboru pro sociální, zdravotní a rodinné záležitosti,

přijatá v roce 1997).



83. Rada Evropské unie přijala na svém shromáždění ke zdravotnickým

otázkám dne 6. 6. 2011 v Luxemburgu závěry nazvané Dětská imunizace:

úspěchy a výzvy dětské imunizace v Evropě a cesta vpřed. Dokument se

opírá o čl. 168 Smlouvy o fungování Evropské unie, podle něhož mají být

národní politiky k otázkám ochrany veřejného zdraví souladné. Odkazuje

se na nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 851/2004 z 21.

dubna 2004 o zřízení Evropského střediska pro prevenci a kontrolu

nemocí

(http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/lsa/1

22391.pdf).



84. Ústavní soud k provedenému pětistupňovému testu omezení základního

práva, který aplikoval na nezbytnost limitace práva na nedotknutelnost

osoby zákonnou úpravou institutu povinné vakcinace, uzavírá, že oproti

argumentům stěžovatelů je v českých i mezinárodních pramenech a

doporučeních k této problematice kladen důraz na požadavek uskutečnění

programů veřejného očkování včetně dětské imunizace, a to za účelem

minimalizace šíření infekčních nemocí v zájmu ochrany veřejného zdraví.

Úprava institutu povinného očkování, jež je plně v kompetenci

vnitrostátního zákonodárství, slouží realizaci tohoto požadavku. Test

tedy vyznívá ve prospěch stávající právní úpravy.



XII.



Závěry



85. Poměřování zájmu na ochraně veřejného zdraví a základních práv a

svobod, jež jsou či mohou být povinným očkováním proti přenosným

nemocem zasaženy, je polyvalentní záležitostí i proto, že na straně

základních práv jsou přítomna lidská, občanská i sociální práva.

Ústavní soud zde vyslovil ve vztahu k ustanovení § 46 zákona o ochraně

veřejného zdraví, jež stěžovatelé navrhovali zrušit, obecné závěry o

jeho souladu s postuláty Ústavy a Listiny, aniž by zasahoval do sféry

expertní či politické. Veřejný zájem lze v relaci k základním právům

posuzovat na ústavněprávní úrovni přezkumu právní úpravy povinného

očkování v rovině nezbytnosti. Předmětem přezkumu jsou obecné zákonné

garance postupu při povinné vakcinaci, zatímco stanovení detailních

pravidel povinného očkování, vycházejících z expertních znalostí, je i

při jejich dopadu na poměry jedince třeba přenechat exekutivní oblasti

a koncepčním úvahám legislativní politiky.



86. Dosavadní legislativní řešení otázky povinného očkování proti

infekčním nemocem umožňuje s dostatečnou pohotovostí reagovat na vývoj

výskytu jednotlivých infekčních onemocnění na území státu i na

nejnovější stav vědeckého poznání v oblastech lékařství a farmakologie.

Tomu odpovídají i průběžné změny vyhlášky č. 537/2006 Sb., o očkování

proti infekčním nemocem, (vyhlášky č. 65/2009 Sb., č. 443/2009 Sb., č.

299/2010 Sb.) a předtím platné vyhlášky č. 439/2000 Sb. o téže

problematice, jimiž docházelo a dochází ke změně rozsahu povinného

očkování.



87. Ústavní soud považuje za žádoucí vyslovit k předmětu svého přezkumu

též obiter dictum. Jeho pozitivní závěry o splnění postulátu výhrady

zákona a o nezbytnosti zákonné úpravy povinného očkování vyčerpaly

rámec přezkumu a neoprávnily soud k posouzení námitky stěžovatelů

(formulované v podstatě de lege ferenda) o absenci právní úpravy

odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivci tímto očkováním.

Stanoví-li však stát sankci pro případ odepření povinnosti strpět

vakcinaci, musí se zamýšlet i nad situací, při níž eventuálně způsobí

výkonem práva očkované osobě újmu na zdraví. Prostor k odškodnění

takové osoby otevírá již Úmluva o biomedicíně, která je součástí

ústavního pořádku a v čl. 24 hovoří o "spravedlivé náhradě" za

"nepřiměřené poškození" zdraví způsobené zákrokem stanoveným zákonem.

Součástí úvah o předmětném odškodnění může být též právní úprava

náhrady majetkové a nemajetkové újmy v občanském zákoníku. Nelze však

přehlédnout, že při realizaci povinného očkování jde o lékařský výkon

preventivní povahy, činěný v zájmu ochrany veřejného zdraví, aprobovaný

zákonem a mající mimořádně široký osobní rozsah a dopad. Tyto okolnosti

ztěžují právní postavení osoby, jež může být v důsledku očkování

poškozena na zdraví, a je tedy namístě, aby legislativa odpovědně

zvážila doplnění právní regulace institutu povinného očkování proti

infekčním nemocem o úpravu odpovědnosti státu za výše naznačené

následky. Mělo by se tak stát tím spíše, že taková právní úprava není v

jiných státech nikterak ojedinělá (srov. přiléhavou výtku, kterou v

tomto ohledu adresoval zákonodárci Ústavní soud Slovinské republiky v

rozhodnutí ze dne 12. 2. 2004 sp. zn. U-I-127/01).



88. Součástí návrhu stěžovatelů na zrušení částí právních předpisů byl

též návrh na zrušení ustanovení § 29 odst. 1 písm. f) zákona o

přestupcích, konkrétněji návrh na vypuštění textu o porušení zákazu či

povinnosti stanovené nebo uložené k předcházení vzniku a šíření

infekčních onemocnění. Ani tomuto návrhu nebylo možné vyhovět. Důvodem

je již věcný záběr skutkové podstaty přestupku, kterou stěžovatelé

žádali zrušit. Jak je patrné ze znění zákona o ochraně veřejného

zdraví, nesplnění povinnosti či zákazu v souvislosti s povinnou

vakcinací tvoří jen část této skutkové podstaty. Sankce zde mohou být

ukládány též za přestupky spočívající v jiném jednání než nepodrobení

se očkovací povinnosti (viz porušení povinností podle ustanovení § 45

až 75b zákona o ochraně veřejného zdraví, např. povinnosti provést a

dodržovat protiepidemické opatření, povinnosti izolovat nemocného na

infekčním oddělení atd.).



89. Ze všech uvedených důvodů neshledal Ústavní soud důvod ke zrušení

předmětných zákonných úprav, neboť základní práva garantovaná čl. 2

odst. 3 Ústavy, čl. 9 Úmluvy a čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 3 odst. 3, čl. 4,

7, 10, 11, 15, 31 a čl. 32 odst. 4 Listiny jimi nejsou porušena.

Ústavní soud proto podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o

Ústavním soudu, návrh na zrušení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví

a na zrušení § 29 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích zcela zamítl.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.



Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

ve znění pozdějších předpisů, zaujala k rozhodnutí pléna soudkyně

Kateřina Šimáčková.