181/2012 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 33/11 dne 3. května 2012 v
plénu ve složení František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler,
Pavel Holländer, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří
Mucha, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Michaela
Židlická o návrhu Městského soudu v Brně na zrušení ustanovení bodu 2
čl. I části první zákona č. 425/2010 Sb., kterým se mění zákon č.
236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem
funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a
poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon
č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních
zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně
za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších
organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění
pozdějších předpisů, pokud se týká soudců okresních, krajských a
vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu, in
eventum na zrušení slova „2,5násobek“ v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995
Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce
představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a
poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 309/2002 Sb. a
zákona č. 425/2010 Sb., a na zrušení ustanovení § 3b odst. 2 zákona č.
236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem
funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a
poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb.,
takto:
I. Ustanovení obsažené v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a
dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní
moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského
parlamentu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb., a vyjádřené slovy
"2,5násobek", se zrušuje uplynutím dne 31. prosince 2012.
II. Ustanovení § 3b odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve
znění zákona č. 425/2010 Sb., se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu
ve Sbírce zákonů.
III. Ve zbývající části se návrh odmítá.
Odůvodnění
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
Ústavnímu soudu byl dne 3. listopadu 2011 doručen návrh Městského soudu
v Brně na zrušení ustanovení bodu 2. čl. I. části první zákona č.
425/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve
znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých
dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č.
143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a
v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších
předpisů, ve znění pozdějších předpisů, pokud se týká soudců okresních,
krajských a vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního
soudu, in eventum na zrušení slova "2,5násobek" v § 3 odst. 3 zákona č.
236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem
funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a
poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 309/2002 Sb. a
zákona č. 425/2010 Sb., spolu s návrhem na přednostní rozhodnutí v
předmětné věci podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb. Předmětný návrh byl
doplněn podáními navrhovatele, doručenými Ústavnímu soudu dne 8.
listopadu 2011 a 26. března 2012, obsahujícími přílohy, zejména údaje
publikované Českým statistickým úřadem, Ministerstvem financí, obsažené
ve Zprávě Rady Evropy o stavu odměňování soudců a státních zástupců,
jakož i ve veřejných médiích. V doplnění návrhu doručeném Ústavnímu
soudu dne 26. března 2012 nadto navrhovatel rozšířil petit o návrh na
zrušení ustanovení § 3b odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a
dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní
moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského
parlamentu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb.
Městský soud v Brně předmětný návrh podal dle § 64 odst. 3 zákona č.
182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a to poté, co v souvislosti
se svojí rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy (dále
jen „Ústava“) dospěl k závěru, že
* ustanovení bodu 2 čl. I. části první zákona č. 425/2010 Sb., kterým
se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech
spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých
státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění
pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých
dalších náležitostech... státních zástupců a o změně a doplnění zákona
č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových
a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších
předpisů, ve znění pozdějších předpisů, pokud se týká soudců okresních,
krajských a vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního
soudu, in eventum ustanovení vyjádřené slovy "2,5násobek" v § 3 odst. 3
zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s
výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a
soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 309/2002
Sb. a zákona č. 425/2010 Sb., a
* ustanovení § 3b odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve
znění zákona č. 425/2010 Sb., jichž má být při řešení věci sp. zn. 35 C
35/2011 použito, jsou v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 81 a
čl. 82 odst. 1 Ústavy, dále s čl. 2 odst. 1 Ústavy, s čl. 1 Listiny
základních práv a svobod (dále jen "Listina") a s čl. 1 Dodatkového
protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále
jen "Protokol").
V uvedené věci sp. zn. 35 C 35/2011 je Městským soudem v Brně
rozhodováno o žalobě, kterou se soudce Okresního soudu Brno- venkov
domáhá vůči České republice - Okresnímu soudu Brno- venkov zaplacení
částky dané rozdílem mezi nárokem žalobce na plat ve smyslu § 28 až §
31 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s
výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a
soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů,
(dále jen "zákon č. 236/1995 Sb.", případně "zákon o platu") a nárokem
na víceúčelovou paušální náhradu výdajů (dále jen "náhrada výdajů") ve
smyslu § 32 odst. 1 písm. a) zákona č. 236/1995 Sb., a to dle původního
žalobního nároku za leden, dle jeho rozšíření i za září 2011, a mezi
skutečně vyplaceným platem a náhradou výdajů snížených s účinností od
1. ledna 2011 zákonem č. 425/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995
Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce
představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a
poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon
č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních
zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně
za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších
organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění
pozdějších předpisů.
S ohledem na původní žalobní nárok žalobce v řízení před Městským
soudem v Brně uvedený soud předmětné řízení ve věci sp. zn. 35 C
35/2011 přerušil a v souladu s § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., ve
znění pozdějších předpisů, podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení
ustanovení § 3 odst. 1 a 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č.
425/2010 Sb. Ústavní soud o návrhu rozhodl nálezem ze dne 2. srpna 2011
sp. zn. Pl. ÚS 16/11 (267/2011 Sb.) tak, že zrušil ustanovení § 3b
odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., a to dnem vyhlášení tohoto nálezu ve
Sbírce zákonů.
Navrhovatel v nyní Ústavním soudem posuzovaném návrhu uvádí, že
ustanovení § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb. upravilo pro rok 2011
platovou základnu soudců na částku 54 005 Kč, přičemž jejím zrušením
nálezem sp. zn. Pl. ÚS 16/11 nastal stav, kdy platová základna soudců
pro rok 2011 již nečiní částku 54 005 Kč dle § 3b odst. 1 zákona č.
236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb., a nastupuje proto obecná
úprava platové základny soudců upravená v § 3 odst. 3 zákona č.
236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb. Podle tohoto ustanovení
činí platová základna od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku
2,5násobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v
nepodnikatelské sféře, dosažené podle zveřejněných údajů Českého
statistického úřadu za předminulý kalendářní rok, přičemž výši platové
základny pro příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a
sociálních věcí ve Sbírce zákonů sdělením. Toto sdělení bylo vyhlášeno
ve Sbírce zákonů dne 16. září 2011 pod č. 271/2011 Sb. a jako platová
základna soudců pro rok 2011 byla stanovena částka 57 747,50 Kč. Po
zrušení § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č.
425/2010 Sb., jak uvádí dále navrhovatel, činí plat žalobce za leden
2011 částku 78 000 Kč a náhrada výdajů 3 200 Kč. Vzhledem k tomu, že v
lednu 2011 byl žalobci vyplacen plat ve výši 73 000 Kč, přestavuje
rozdíl mezi částkou 78 000 Kč a částkou 73 000 Kč částku 5 000 Kč. Co
se týče náhrady výdajů, činí tento rozdíl částku 200 Kč jako rozdíl
mezi částkou 3 200 Kč a částkou 3 000 Kč. S ohledem na výše uvedený
výpočet považuje navrhovatel za zřejmé, že o žalobě za leden 2011 bylo
možno rozhodnout co do částky 5 200 Kč jako součtu doplatku platu ve
výši 5 000 Kč a náhrady výdajů ve výši 200 Kč. Městský soud v Brně
proto v souladu s § 112 odst. 2 o. s. ř. rozhodl tak, že řízení o věci
týkající se zaplacení částky 5 200 Kč vyloučil k samostatnému řízení. K
samostatnému řízení tedy byla vyloučena věc týkající se rozdílu mezi
platem žalobce vypočteným dle § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve
znění zákona č. 425/2010 Sb., (prozatím odvíjející se od platové
základny vypočtené jako 2,5 násobek průměrné nominální mzdy v
nepodnikatelské sféře ve výši 23 099 Kč, což činí 57 747,50 Kč) a
platem, který byl žalobci v lednu 2011 skutečně vyplacen (odvíjel se od
platové základny dle § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění
zákona č. 425/2010 Sb., ve výši 54 005 Kč). O takto vyloučené věci bylo
rozhodnuto rozsudkem Městského soudu v Brně ze dne 11. října 2011 č. j.
35 C 130/2011-113 tak, že žalobě bylo v této části vyhověno.
Jak již bylo uvedeno, žalobce po splatnosti platu za září 2011 rozšířil
žalobu o doplatek platu a náhrady výdajů za tento měsíc. Žalobce tedy
za měsíc září 2011 požaduje jak doplatek platu a náhrady výdajů za
období do vyhlášení nálezu Ústavního soudu ze dne 2. srpna 2011 sp. zn.
Pl. ÚS 16/11 a následného vyhlášení sdělení Ministerstva práce a
sociálních věcí o výši platové základny pro rok 2011, tak za období po
vyhlášení nálezu a sdělení. Číselně vyjádřeno činí rozdíl v platu za
září 2011 částku 17 754,50 Kč a na náhradě výdajů částku 763,60 Kč.
Navrhovatel svým usnesením ze dne 24. 10. 2011 č. j. 35 C 35/2011-125
změnu žaloby připustil. Žalobce po splatnosti platu za leden 2012
rozšířil žalobu o doplatek platu a náhrady výdajů za tento měsíc, a to
ve výši 17 100 Kč, což je rozdíl mezi vyplaceným platem a náhradou
výdajů určených v závislosti na výši platové základny stanovené v
ustanovení § 3b odst. 2 zákona o platu pro rok 2012 až 2014 a platem a
náhradou výdajů určených v závislosti na platové základně představující
trojnásobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v
nepodnikatelské sféře za předminulý kalendářní rok. Usnesením ze dne
14. 2. 2012 č. j. 35 C 35/2011-168 Městský soud v Brně změnu žaloby
připustil. Usnesení nabylo právní moci dne 24. 2. 2012.
Svoji aktivní legitimaci navrhovatel opírá o konstatování, dle něhož se
domáhal zrušení § 3 odst. 3 zákona o platu, ve znění zákona č. 309/2002
Sb. a zákona č. 425/2010 Sb., již v řízení, které Ústavní soud vedl pod
sp. zn. Pl. ÚS 16/11, přičemž návrh na zrušení § 3 odst. 3 zákona o
platu (část V. nálezu) byl odmítnut pro nedostatek aktivní legitimace,
tedy jako návrh podaný zjevně neoprávněnou osobou. Tento výrok podle
názoru navrhovatele nebrání tomu, aby podal předmětný návrh poté, co má
být toto ustanovení na případ žalobce výslovně aplikováno, a to pro
dílčí část žalovaného nároku za leden 2011 a zejména pro nárok za září
2011, o nějž byla rozšířena žaloba vedená pod sp. zn. 35 C 35/2011 a
jejíž změnu navrhovatel pravomocně připustil. Navrhovatel dospěl v
souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy k závěru, že ustanovení § 3b odst. 2
zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb., které má být při
řešení předmětné věci použito, je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení
s čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy, čl. 1 Listiny a čl. 1 Protokolu.
Zdůvodnění hmotněprávní protiústavnosti napadených zákonných ustanovení
odvíjí navrhovatel od rekapitulace relevantní, na danou problematiku se
vztahující judikatury Ústavního soudu. Dle jeho názoru obsahuje tato
následující základní teze:
- posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní
období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské
nezávislosti [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 ze dne 16. 1.
2007 (N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.), bod 49];
- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci
zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy na straně druhé se
vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje,
z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým
restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto
restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry [nález Ústavního soudu sp.
zn. Pl. ÚS 55/05 (bod 49)];
- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí
být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady
proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou
finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být
zohledněna odlišnost funkce soudů a představitelů moci zákonodárné a
výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k
obavám, zda se nedotýká omezení důstojnosti soudců, např. není-li
výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na
moc soudní [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 (bod 49)];
- princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí
demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy [nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 (bod 50)];
- svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců,
v tom rámci i platové restrikce, nutno do rámce chráněného principem
jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů. Nezávislost soudců je v
první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní,
zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním.
Druhým důvodem podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního
zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich
nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné,
resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné
zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu
"penalizace" soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy
nátlaku na jejich rozhodování [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS
43/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.)];
- platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní
nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje
to či ono vládní uskupení například proto, že se mu zdají platy soudců
příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání
s jinou profesní skupinou. Usilování o takovou rovnost vybočuje z
kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně
chápaném principu rovnosti [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/02
ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.)];
- za platovou restrikci je třeba považovat opatření, kdy soudci je
odňata nebo snížena nároková složka odměny, aniž by toto odnětí nebo
snížení bylo kompenzováno zvýšením jiné nárokové složky odměny [nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 (bod 55)];
- za další formu platové restrikce je třeba považovat i zmrazení
zákonem předpokládaného růstu příjmů soudců nebo i jiných ústavních
činitelů, přičemž např. "trvalé" zmrazení platu by Ústavní soud
nepochybně posuzoval jako krok ústavně nepřípustný. Platové poměry
soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou,
pokud nenastanou zcela výjimečné, mimořádné okolnosti státu [nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 13/08 ze dne 2. 3. 2010 (N 36/56 SbNU
405; 104/2010 Sb.; bod 41); obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05 (bod
55)];
- za výrazný prvek záruky přiměřeného materiálního zabezpečení soudců z
hlediska principu dělby státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a
soudní a požadavku jejich vzájemné vyváženosti je třeba považovat i
přímou vazbu mezi platem představitelů moci zákonodárné a výkonné na
straně jedné a platem soudců na straně druhé. Konstrukce zákona o platu
představitelů státní moci, která s pomocí jednotné platové základny a
zákonem stanovených koeficientů zaručuje, že spolu se zvýšením platu
představitelů moci zákonodárné a výkonné se ve stejném poměru
automaticky zvýší i platy soudců, tak představuje významnou, v právním
řádu vestavěnou pojistku, že poměr v materiálním zabezpečení
představitelů jednotlivých mocí bude i v budoucnu zachováván [nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 (bod 59)].
Navrhovatel zdůrazňuje, že na uvedených tezích Ústavní soud setrval i
ve své nejnovější judikatuře [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7.
9. 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.); Pl. ÚS 22/09 ze dne 7. 9.
2010 (N 186/58 SbNU 633; 309/2010 Sb.), bod 40].
Ve prospěch závěru o protiústavnosti napadených zákonných ustanovení
Městský soud v Brně odkazuje i na řadu mezinárodních dokumentů. V první
řadě poukazuje na doporučení Výboru ministrů Rady Evropy ze dne 17.
listopadu 2010 o soudcích CM/Rec(2010)12 (příloha č. 5)
[http://www.coe.int], které nahradilo dřívější doporučení Ree (94)12. Z
článků 53 až 55, které se týkají odměňování soudců, vyplývá, že:
- základní pravidla pro odměňování soudců musí být stanovena zákonem,
- odměňování soudců musí vyjadřovat jejich roli a odpovědnost a být na
dostatečné úrovni,
- v době nemoci a mateřství by mělo být zajištěno udržení rozumné výše
jejich odměny,
- penze soudců by měla být v rozumném vztahu k dřívějšímu platu,
- měla by existovat speciální zákonná ustanovení bránící snižování
platu soudců.
Z dalších mezinárodních dokumentů navrhovatel upozorňuje na zprávu
Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva (Benátská komise),
přijatou ve dnech 12. až 13. března 2010 (příloha č. 6 - část III,
článek 6) [http://www.venice.coe.int], v níž se uvádí: "Benátská komise
je toho názoru, že finanční ohodnocení soudců musí korespondovat s
důstojností jejich profese a že adekvátní ohodnocení je nezbytným
předpokladem ochrany soudců před nežádoucími externími vlivy ... Výše
ohodnocení by měla být stanovena s ohledem na společenské poměry v zemi
a porovnána s mírou ohodnocení vyšších úředníků." Konečně v rámci
srovnávací analýzy argumentuje i závěry Poradního výboru soudců v rámci
aktivit Rady Evropy, Conseil consultatif de juges européens (CCJE) z
roku 2001 [stanovisko č. 1 (Avis No 1)], v nichž (body č. 61 a 62) je
zdůrazněna potřeba takových zákonných ustanovení, která budou bránit
snižování platu soudců a která zajistí faktické zvyšování platů tak,
aby byla udržena jejich hodnota ve vztahu k životním nákladům
(http://wcd.coe.int/).
V další části svého návrhu Městský soud v Brně rekapituluje vývoj
právní úpravy materiálního zabezpečení soudců, a to zejména vývoj
jejích intencí, jakož i změnu relací ve vztahu k materiálnímu
zabezpečení zaměstnanců ve veřejné správě. Materiální zabezpečení
soudců platem a víceúčelovou náhradou výdajů bylo zakotveno ve 2.
polovině 90. let v zákoně č. 236/1995 Sb., přičemž plat soudce byl
konstruován jako součin platové základny a koeficientu vyjadřujícího
jeho služební zařazení, náhrada výdajů byla určena podílem z platové
základny ve výši 5,5 %. Platová základna byla odvozena z nejvyššího
tarifu úředníka ministerstva jako dvojnásobek. Navrhovatel akcentuje
skutečnost, že zásadou, jíž byla tato úprava vedena a která zazněla při
projednávání této koncepce odměňování soudců, byla mj. zásada
neměnnosti platových relací mezi jednotlivými funkcemi a zásada
shodného a automatického pohybu platů a dalších náležitostí okruhu
funkcionářů státu a státních zaměstnanců; současně byl vysloven
předpoklad, že "jednou provždy odpadne často nedůstojné a politicky
zneužitelné jednání o výši platu v parlamentu" (stenozáznam 34. schůze
PČR, PS 1993-1996, část 6/32 - příloha č. 9). V roce 2002 (zákon č.
309/2002 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o službě
státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto
zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební
zákon), tzv. doprovodný zákon k návrhu služebního zákona, vládní návrh
předložen Poslanecké sněmovně jako tisk 794 - příloha č. 10) byla
konstrukce platové základny změněna (s účinností od 1. ledna 2004) tak,
že tvoří trojnásobek průměrného platu v nepodnikatelské sféře na
fyzické osoby za předminulý rok podle zveřejněných údajů ČSÚ (§ 3 odst.
3 zákona o platu). Navrhovatel k této změně uvádí, že jejím důsledkem
byl pokles relace platu soudce ve vztahu k platu ve veřejné sféře,
přičemž dle něj důvody, které vedly k razantnímu snížení relace platu
soudců a zaměstnanců ve veřejné sféře (z původní relace cca 4,3 na 3,0)
nebyly nikdy přesvědčivě podány a Parlament se jimi fakticky vůbec
nezabýval. Tisk 794 v důvodové zprávě k čl. XXXV uváděl, že vazba
platového tarifu zaměstnanců ministerstev a platové základny ústavních
činitelů vedla k rozdílům v přírůstcích platu a dále - a to zejména -
poukazoval na navrhovaný služební zákon, který měl podstatně zpřísnit
podmínky výkonu služby ve státní správě a vést k "tomu odpovídajícímu
platovému ocenění úředníků". Při zachování dosavadního způsobu
stanovení platové základny by se platy ústavních činitelů automaticky
zvýšily, "aniž by se změnily podmínky výkonu jejich funkcí". Proto byla
navržena změna, "aby se vytvořila stabilní vazba mezi platy ústavních
činitelů a vývojem mezd v nepodnikatelské sféře. Ve vztahu k možnostem
diferenciace v platech ... je možné považovat za přiměřenou relaci
platové základny k průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře ve výši
trojnásobku." Městský soud ale k tomu poznamenává, že základní
předpoklad pro snížení platové základny a změnu její konstrukce však
naplněn vůbec nebyl: služební zákon dodnes nenabyl účinnosti a
úředníkům státní správy jsou zachovány povinnosti v intencích zákoníku
práce. K přehodnocení výše platové základny však již nedošlo.
Konstrukce platové základny jako trojnásobku průměrného platu fyzických
osob v nepodnikatelské sféře za předminulý rok (tedy s dvouletým
časovým skluzem) představovala dle navrhovatele sice podstatný zásah do
úrovně platu soudců, ovšem v situaci po velkých povodních roku 2002 se
mohla jevit akceptovatelným zásahem pro budoucí vývoj odměňování
soudců. Změna souvisela s přechodem na 16třídní systém odměňování
úředníků, u nichž nejvyšší tarify vzrostly mezi lety 2002 a 2004 z 18
570 Kč na 27 700 Kč (nařízení vlády č. 330/2003 Sb., o platových
poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě), a zachování
původního systému stanovení platové základny by vedlo k jejímu
odpovídajícímu růstu, což, jak navrhovatel uvádí, výkonná moc nechtěla
akceptovat. Proto dle něj byly platy soudců od roku 2002 ponechány na
stejné úrovni, aby platová základna potřebným způsobem poklesla,
přičemž považuje za příznačné, že v důvodové zprávě k tisku 133 se tato
restrikce nazývá "evoluční metoda nápravy chybně stanovené platové
základny".
Navrhovatel dále analyzuje proklamované legislativní účely napadené
právní úpravy. Vycházeje z nástinu vývoje prvního desetiletí po roce
2000, klade si otázku, nakolik záměry fixovat relaci platů ústavních
činitelů a zaměstnanců veřejné sféry na úrovni trojnásobku byly čestné
a skutečné. Pochybnosti o tom, že už tehdy bylo skutečnou intencí do
budoucna platy všech ústavních činitelů ponížit daleko více a dosáhnout
tak nivelizace ve výsledku, dle něj vyvěrají z následujících faktů:
Podle zákona č. 427/2003 Sb., kterým se pro rok 2004 stanoví mimořádné
opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s
výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů,
poslanců Evropského parlamentu, soudců a státních zástupců, výše
dalšího platu těchto osob za první pololetí roku 2004, a kterým se mění
některé související zákony, (vládní návrh tisk 392) měla platová
základna roku 2002 zůstat zmrazena až do roku 2006, přičemž až od roku
2007 se měla použít vazba na průměrný plat v nepodnikatelské sféře -
zde jako argument byla uváděna potřeba "solidarity s důsledky realizace
reformy veřejných financí". Skutečným důvodem dle jeho názoru byla
skutečnost, že státní rozpočet nedisponoval tehdy takovým objemem
finančních prostředků, který by financoval přechod na 16třídní systém
odměňování v podobě, kterou si jeho autoři představovali (také nenabyl
účinnosti služební zákon). Proto byla prosazena "solidarita" ústavních
činitelů, jejichž platy měly být zmrazeny do roku 2007. Ve skutečnosti
byly zmrazeny "pouze" v letech 2002-2004, neboť k 1. 1. 2005 Senát
pozměňovacím návrhem při projednávání návrhu zákona o zrušení všech
forem dalších platů zajistil odmražení platové základny a plnou
aplikaci pravidla o trojnásobku (jiný postup ani nebyl možný, neboť
růst platů v nepodnikatelské sféře zaznamenával vysoká tempa, takže
platová základna poklesla na úroveň trojnásobku velmi rychle během let
2003 a 2004). Tento zákon (č. 626/2004 Sb., o změně některých zákonů v
návaznosti na realizaci reformy veřejných financí v oblasti odměňování)
byl Poslaneckou sněmovnou schválen dne 26. 11. 2004 a vláda již 8. 12.
2004 předkládá Poslanecké sněmovně návrh (tisk 839) zákona, jehož
účelem bylo úroveň platů dosaženou po rozmražení 1. 1. 2005 fixovat na
další tři roky - to ve vztahu k soudcům - (2005, 2006, 2007), ostatním
představitelům dokonce snížit na dřívější výši před 1. 1. 2005. Mělo se
tak zajistit [důvodová zpráva k tisku 839 (IV. volební období)], "aby
od roku 2006 nedošlo k dalšímu obtížně zdůvodnitelnému prohloubení v
nepoměru v úrovni platů uvedených osob v neprospěch těch osob, kterým
se platová základna v roce 2005 nezvýší". "Úsporná" opatření v
odměňování zaměstnanců ve veřejné sféře přitom dle navrhovatele byla
pouze zdánlivá, jelikož tempo růstu průměrného platu v nepodnikatelské
sféře v letech 2002-2007 (což bylo období tehdy plánovaných restrikcí
pro ústavní činitele) bylo ročně 5 až 10 %. Plat ve veřejné správě mezi
rokem 2004 a 2005 vzrostl podle údajů ČSÚ z 20 490 na 22 307 Kč, tj. o
1 817 Kč (8,9 %), přičemž u aparátu ústředních úřadů bylo zaznamenáno
zvýšení průměrného platu z 22 978 na 25 824 Kč mezi lety 2004 a 2005 (o
2 846 Kč, tj. 12,4 %). Nejvyšší tarify pro odměňování úředníků
ministerstev podle nařízení vlády č. 330/2003 Sb. rostly mezi lety
2004-2006 z 27 700 na 33 250 Kč (o 5 550 Kč, tj. o 20 %). Dle
navrhovatele byla tedy skutečnost zcela odlišná od důvodů, které měly
vést k zmrazení platu ústavních činitelů v letech 2002-2007 (platy ve
veřejné sféře rostly vysokými tempy), ba i zásadně odlišná od záměrů,
kterými byl zákonodárce veden při změně koncepce platové základny k 1.
1. 2004; služební zákon nenabyl účinnosti a rozsah povinností a omezení
úředníků, které měly nalézt svůj odraz ve výši platů, nedoznal
zásadních změn.
Poslanecká sněmovna přerušila projednávání návrhu zákona (tisk 839) a
již se k němu nevrátila, tehdejší rozpravy (rok 2005) však dle
přesvědčení Městského soudu v Brně ukázaly, k jakým důsledkům vede
neustálý tlak vlády na opakované zásahy do platů ústavních činitelů
(navrhovatel v této souvislosti upozorňuje na skutečnost, že poslanci
vládě vytýkali koncepční neujasněnost a absenci jakýchkoli analýz).
Další zásah do odměňování soudců byl proveden čl. XLVIII zákona č.
261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, v podobě "mimořádného
opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů
představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců v letech
2008 až 2010". Toto "mimořádné opatření" spočívalo ve zmrazení platové
základny na úrovni dosažené 31. 12. 2007 a v suspendaci pravidla
obsaženého v § 3 odst. 3 zákona o platu (relace trojnásobku) pro
vymezené období let 2008-2010. Způsob stanovení platové základny byl
tímto zákonem (důvodovou zprávou - tisk 222) označen za automatickou
valorizaci, které nebude využito "po dobu stanovenou ke konsolidaci
veřejných financí" (tisk 222/0, část 2/22). Konstrukce platové
základny, z níž se odvíjí výše platu soudce a víceúčelové náhrady,
spočívající na principu trojnásobku průměrného platu fyzických osob v
nepodnikatelské sféře za předminulý rok, tak byla suspendována na
předem vymezené období tří let do 31. 12. 2010. Platová základna činila
56 847 Kč (sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí č. 582/2006
Sb., o vyhlášení výše platové základny pro určení platu a některých
náhrad výdajů podle zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve
znění pozdějších předpisů, v roce 2007).
Z pohledu ústavněprávní argumentace namítá navrhovatel - vycházeje z
nástinu vývoje materiálního zabezpečení soudců po roce 1995 - v první
řadě dotčení v legitimním očekávání. Vychází přitom z konstatování, dle
něhož ustanovení § 3 odst. 3 zákona o platu (stanovící pravidlo pro
učení platové základny jako trojnásobku průměrného platu v
nepodnikatelské sféře za předminulý rok) bylo do zákona o platu
začleněno zákonem č. 309/2002 Sb. s účinností od 1. 1. 2004, bylo jeho
součástí v této podobě po dobu sedmi let, a to jako pravidlo, které
nahradilo původní konstrukci svazující platovou základnu s nejvyšším
tarifem úředníka ministerstva. V době od přijetí zákona č. 309/2002 Sb.
tak všichni soudci (ale též ostatní ústavní činitelé) požívali
legitimního očekávání, že tato již snížená úroveň jejich příjmů je
úrovní společensky akceptovanou a že jim jako součást materiálního
zabezpečení patřícího do rámce soudcovské nezávislosti bude
poskytována. Jestliže pak byla tato úroveň po předem vymezenou dobu
suspendována, měli soudci legitimní očekávání, že uplynutím této doby
budou opět příjemci platu, který bude zaručovat onu společensky
ustálenou relaci. Poslanecká sněmovna vládní návrh předložený jí dne
12. 10. 2010 schválila 10. 12. 2010, tj. 20 dnů před uplynutím
tříletého moratoria, čímž snížila předmětnou relaci na 2,5 násobek - v
absolutním vyjádření z částky 69 297 Kč (průměrný plat v roce 2009: 23
099 Kč x 3 = 69 297 Kč na částku 57 747 Kč). Senát schválil návrh
zákona za šest dnů poté dne 16. 12. 2010 a prezident republiky jej
podepsal následující den po doručení 17. 12. 2010. Postup zákonodárce
dle navrhovatele dokumentuje obavy z možného opožděného přijetí tohoto
zákona. Zásah do tohoto legitimního očekávání nastal pouhých několik
dnů před uplynutím doby, po které by došlo k návratu do očekávaných
relací. Zákon byl vyhlášen 30. 12. 2010, kdy k obnovení očekávaných
relací zbýval jediný den.
Zákonodárce tak dle Městského soudu v Brně snížením relace platové
základny k průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře zasáhl legitimní
očekávání soudců ve smyslu čl. 1 Protokolu, a to ve smyslu judikatury
Evropského soudu pro lidská práva [rozsudek Evropského soudu pro lidská
práva ze dne 22. 6. 2004, Broniowski proti Polsku (stížnost č.
31443/96, Reports 2004-V)] a čl. 1 Ústavy (z něhož plyne princip
legitimního očekávání jako součást demokratického právního státu).
Pokud bylo skutečnou intencí výkonné moci snížit úroveň odměňování
ústavních činitelů daleko více, než jak naznačila v roce 2002, potom
dle navrhovatele měla na základě jasných analýz předem oznámit, kam
hodlá dovést úroveň odměn soudců a v návaznosti na to dosaženou úroveň
na léta zmrazit. Moc zákonodárná však nemohla stanovit určitou úroveň
platové základny (trojnásobek průměrného platu v nepodnikatelské
sféře), vytvořit legitimní očekávání, že jde o pravý a skutečný záměr
(po dobu sedmi let), a poté několik dní před obnovením původních relací
v podstatě obecnou úpravu platové základny zrušit a nahradit ji ad hoc
stanovenými absolutními čísly na dobu 4 let; z hlediska časového tak
měl a mohl zákonodárce učinit podstatně dříve (nejspíše již v roce
2002, kdy nově určoval pravidla, pokud to byla jeho pravá a skutečná
intence).
Očekávání soudců bylo dle Městského soudu v Brně reálné, zcela
legitimní a velmi silné (podpořené lety platových a jiných restrikcí v
oblasti materiálního zabezpečení, jak na ně bude poukázáno v jiné části
návrhu). Zákonodárce tak snížením relace platové základny k průměrné
mzdě v nepodnikatelské sféře zasáhl legitimní očekávání soudců ve
smyslu čl. 1 Protokolu a čl. 1 Ústavy (princip legitimního očekávání
jako součást demokratického právního státu). Navrhovatel je dále
přesvědčen, že tento zásah nebyl dostatečně odůvodněn veřejným zájmem.
Jakékoli zasahování do práv a svobod chráněných Úmluvou o ochraně
lidských práv a základních svobod a Ústavou musí sledovat legitimní
cíl. Podle důvodové zprávy a stenografických záznamů z projednávání
návrhu zákona (tisku 133, senátního tisku 9) byla novelizace § 3 odst.
3 do zákona o platu včleněna jako pojistka řešící předem důsledky
případného derogačního výroku Ústavního soudu (navrhovatel v této
souvislosti vyslovuje údiv nad přesvědčením exekutivy a patrně i
zákonodárce, že takto lze vytvořit "materiální jádro" platového zákona,
které se bude nacházet mimo dosah Ústavního soudu). Už tento cíl
považuje za hrubě rozporný s principem demokratického právního státu
(předkládat a přijímat zákony jako pojistky proti případným zásahům
Ústavního soudu). Odkazuje přitom na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl.
ÚS 16/11, v němž bylo obsaženo konstatování, že takovýto postup
zákonodárce nutno hodnotit jako vybočení z rámce zásad demokratické
ústavní politické kultury. Po derogačním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/11
pro rok 2011 musí být aplikována tato snížená platová základna ve výši
2,5 násobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře za rok 2009, v letech
2012 až 2014 ovšem mají být opět aplikována ustanovení určující ad hoc
platovou základnu, a to v částce nižší než v roce 2011 (jak uvádí
navrhovatel, tato ustanovení ovšem podle nálezu Ústavního soudu sp. zn.
Pl. ÚS 16/11 nelze pro nedostatek aktivní legitimace posoudit v
komplexu změn, které přinesl zákon č. 425/2010 Sb.). Městský soud v
Brně poněkud ironicky na tomto místě připomíná, že záměr šetřit ve
všech oblastech financovaných ze státního rozpočtu, deklarovaný
důvodovou zprávou k tisku 133 (vládní návrh zákona), sám o sobě
nesporně je záměrem úctyhodným; aby byl ústavně konformním, musí být
prokázáno, že se daný normativní prostředek shoduje s proklamovaným
účelem a obstojí z hlediska potřebnosti (možné plurality možných
normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich
subsidiarity z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty).
Platy soudců byly zmrazeny v letech 2002-2005 a poté opět vletech
2007-2010. Dle Městského soudu v Brně restrikce, má-li být skutečně jen
restrikcí, a nikoli trvalým zásahem do zabezpečení soudců, musí být
relativně krátkodobá a musí poté, co důvody, pro které byla zavedena,
opadnou, vést k návratu k původně nastaveným hodnotám. Normativní
prostředek, jenž zákonodárce zvolil (snížení platové základny z
trojnásobku na 2,5násobek, tedy o 16,6 %) vykazuje dle navrhovatele
zřetelné znaky svévole, jež je v rozporu s principy právního státu,
neboť tento prostředek byl zvolen jako "pojistka" proti derogaci
ustanovení Ústavním soudem a postrádá proporcionalitu ve vztahu k
opatřením v oblasti odměňování v nepodnikatelské sféře. Uvádí dále, že
dle údajů Českého statistického úřadu v roce 2011 bylo na odměňování ve
veřejné sféře vyčleněno o 10 % objemu mzdových prostředků méně než v
roce předchozím, přičemž se odhaduje pokles nominálního průměrného
platu v nepodnikatelské sféře okolo 1 %, v roce 2010 pak došlo k
nominálnímu poklesu o 0,8 %. Jedná se dle něj o prvé negativní dopady
úsporných opatření v oblasti veřejné správy do odměňování, nicméně tyto
dopady považuje za neproporcionální ve vztahu k moci soudní, a to
vzhledem k restrikcím vůči soudní moci počínaje rokem 2000, dále
vzhledem k hospodářské situaci České republiky do roku 2010 i v roce
2011, k vývoji relace platové základny a průměrného platu fyzických
osob v nepodnikatelské sféře v období 1996-2014, k vývoji relace
průměrného platu soudců a průměrného platu (na přepočtené stavy) v
nepodnikatelské sféře v nominální i reálné výši v období let 1997-2010
a konečně vzhledem k vývoji odměňování úředníků ústředních orgánů
státní správy podle mediálně publikovaných údajů.
Vycházeje z uvedeného, navrhovatel konstatuje tvrzení vlády jako
předkladatele zákona č. 425/2010 Sb. v důvodové zprávě (tisk 133), dle
něhož takto stanovená platová základna "je přiměřeně vyšší než v
předchozích letech" (do 31. 12. 2010 zmrazená základna činila 56 847
Kč, základna podle § 3 odst. 3 zákona o platu od 1. 1. 2011 činí 57
747,50 Kč), a vyslovuje závěr, že nominální rozdíl + 900,50 Kč po
letech stagnace znamenajících hluboký propad reálné hodnoty platu,
navíc pro období jediného roku s vizí návratu k dříve zmrazené hodnotě
pro období dalších tří let, uvedený trend poklesu platů soudců nemění.
Vláda dle navrhovatele nijak neodůvodnila (kromě vyčíslení nákladů pro
státní rozpočet spojených s obnovením zákonného mechanismu platového
základny jako trojnásobku průměrného platu ve veřejné sféře), proč
považuje takovýto zásah (snížení základny o téměř 17 % pokud uvažujeme
o základně ve výši trojnásobku dosažené v roce 2005) do zákonných a
dlouhodobě legitimně vnímaných relací jako potřebný a nezbytný.
Městský soud v Brně vyslovuje přesvědčení, že žádná skupina státních
zaměstnanců do roku 2011 (počínaje rokem 2002) nepřispěla ke
stabilizaci veřejných financí či jejich reformě anebo řešení důsledků
ekonomické krize posledních let tak, jak to učinili soudci. Úspory
činily miliardy korun, každý soudce přispěl v řádech statisíců; úspora
na platu soudce okresního soudu od počátku 6. roku započtené praxe činí
za roky 2008, 2009, 2010 a 2011 částku 425 100 Kč (dle odhadu
navrhovatele úspora všech cca 3 000 soudců činila za uvedené období
nejméně 1,3 mld. Kč). Soudní moci dle něj nemůže být podsouváno, že
nectí princip solidarity, až do roku 2011 jej ve vztahu ke státu
projevili výlučně soudci a ostatní ústavní činitelé. Dlouhodobý trend
snižování úrovně soudcovských platů považuje za populistické gesto. Pro
uvedené je navrhovatel toho názoru, že po desetiletí neustálých zásahů
do odměňování soudců již nelze na věc nahlížet pouze jednoduchým
prizmatem nominálních čísel; pokles relací tak, jak jsou v tomto návrhu
zachyceny, vede k hlubokému reálnému propadu úrovně odměňování soudců,
a to jako jediné skupiny osob odměňovaných ze státního rozpočtu. Přitom
má jít o skupinu, u níž je dispoziční prostor k zásahům daleko
omezenější než u skupin jiných. Navíc, uvádí dále navrhovatel,
zaostávání úrovně platů soudců za platy vyšších státních úředníků vede
k přímému rozporu s tezí vytyčenou v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl.
ÚS 55/05, dle níž dosažený poměr v materiálním zabezpečení
představitelů jednotlivých mocí má být i v budoucnu zachováván. V
rozporu s touto tezí platy vyšších úředníků státní správy řádově
přesahují plat soudce na počátku kariéry (soudce soudu I. stupně s osmi
lety praxe), ostatně ony přesahují i platy jiných ústavních činitelů,
což dle navrhovatele svědčí o zborcení systému odměňování ústavních
činitelů jako celku, čehož jednou z příčin je i léta trvající
stlačování platové základny (pokles mezi lety 2007-2010 z hodnoty 3 na
hodnotu 2,57) a nyní i její nominální snížení jednorázovým razantním
opatřením (snížením o 16,6 %). Ve vztahu k platovým restrikcím ve
veřejné správě pro období roku 2011 navrhovatel namítá jejich nerovnost
s ohledem na oblasti, v nichž k restrikcím nedošlo, resp. v nichž byly
objemy mezd zvýšeny (školství a zdravotnictví).
Zákon č. 236/1995 Sb. byl přijat mimo jiné s cílem stabilizovat situaci
v justici v souvislosti s odchodem soudců do lukrativnějších
právnických povolání. Výsledkem po 15 letech je, jak ve svém návrhu
dokládá Městský soud v Brně, propad relace platové základny a
průměrného platu ve veřejné sféře z hodnoty 4,38 v roce 1996 na 2,5 v
roce 2011, tj. o 43 %, tedy téměř o polovinu.
Navrhovatel k jím tvrzené disproporci vztahu úrovně platů soudců a
platů ve veřejné sféře uvádí i argument další. Jestliže ustanovení § 3
odst. 3 zákona o platu používá pro stanovení platové základny údaj o
průměrném platu fyzických osob, činí platovou základnu závislou na
údaji, jenž byl již ČSÚ v zásadě pro statistiku opuštěn v roce 2009 a
nezohledňuje délku pracovních úvazků zaměstnanců, trpí tedy zkreslením.
Průměrný plat soudce byl vypočten z objemu vyplacených hrubých platů
vůči přepočtenému stavu soudců. Rok 1997 byl zvolen jako výchozí s
ohledem na počátek nového odměňování soudců, růst cen je uveden podle
údajů ČSÚ. Výkyvy v křivce průměrného platu soudce jsou způsobeny -
podle názoru navrhovatele - doplacením tzv. dalších platů za roky 2002,
2003, 2004 v roce 2003 a 2005 jako důsledku nálezů Ústavního soudu. Z
těchto údajů vyplývá, že pokud by měla být mezi průměrnými platy v
nepodnikatelské sféře a průměrnými platy soudců zachována relace z roku
1997, bylo by třeba stanovit platovou základnu na úrovni 3,4násobku.
Jestliže by měla být zachována relace roku 2005 (kdy došlo k
přechodnému "odmražení" platové základny), bylo by třeba dle
navrhovatele zvýšit platovou základnu na 3,2násobek průměrného platu.
Soudci byli dle něj postiženi do roku 2010 bezprecedentním poklesem
reálné hodnoty průměrného platu ve srovnání s průměrným platem v
nepodnikatelské sféře - v rozmezí let 2005-2010 vzrostl reálně průměrný
plat v nepodnikatelské sféře na 106 % (je-li rok 2005 100 %), zatímco
průměrný plat soudce klesal až na hodnotu 82 % v roce 2010. Takovým
poklesem reálné hodnoty příjmu za práci nebyl postižen žádný jiný
zaměstnanec veřejné sféry. Tento vývoj navrhovatel považuje za
relevantní pro účely hodnocení proporcionality snížení platové základny
k 1. 1. 2011. Zachování relace trojnásobku považuje za garanci, že
propad odměňování soudců bude částečně zastaven.
Navrhovatel připomíná Programové prohlášení vlády, v němž tato "vnímá
funkci soudce jako vrchol všech právnických profesí" a do protikladu k
této tezi klade údaje o relaci platu soudce a platů ve veřejné sféře.
Soudce okresního soudu s osmi lety praxe měl dle něj mít v roce 2011
měsíční plat ve výši 54 600 Kč, po zásahu Ústavního soudu nálezem sp.
zn. Pl. ÚS 16/11 činí výše tohoto platu v roce 2011 58 400 Kč, v roce
2014 má činit 57 500 Kč. Ve vztahu k průměrnému platu ve veřejné sféře
dosaženému v těchto letech půjde o 2,5-2,3násobek. Průměrný plat
vysokoškoláka v roce 2010 podle údajů ČSÚ činil 45 909 Kč, průměrný
plat právníka 51 244 Kč podle údajů ČSÚ, z čehož plyne, že uvedený plat
soudce je jen mírně nad těmito průměrnými platy. Údaje o skutečné
úrovni platů ústřední státní správy vedou navrhovatele k vyslovení
hypotézy, že platy vyšších úředníků ministerstev (ředitelů, vrchních
ředitelů a náměstků ministrů) běžně přesahují plat soudce dvakrát i
třikrát. Odměny udělované těmto úředníkům dosahují statisícových až
milionových částek v ročním úhrnu - podle údajů plynoucích z veřejných
médií jen na pololetní odměny ministerstva použila v roce 2011 více než
100 miliónů Kč (snížení platové základny soudců o 5 % v roce 2011 mělo
přinést 104,5 mil Kč). Státní závěrečný účet za rok 2010 dostupný na
www.mf.cr (část C. Zpráva o výsledcích hospodaření státního rozpočtu)
dle navrhovatele ukazuje, že u ústředních orgánů státní správy nedošlo
v roce 2010 k podstatnějšímu poklesu průměrného platu proti roku 2009
(-0,8 %). Podle údajů ČSÚ činila průměrná mzda vysokoškoláka v třídě
vedoucí a řídící zaměstnanci v roce 2010 86 198 Kč. Obecně průměrné
platy osob s vysokoškolským vzděláním vzrostly od roku 2002 do roku
2009 o 32 % (z 31 835 Kč na 46 801 Kč), zatímco shora uvedený plat
soudce s osmi lety praxe v období let 2002-2009 vykazuje růst o 10 %
nižší (v roce 2002 činil 47 000 Kč, v roce 2009 57 500 Kč); plat soudce
tedy nerostl ani takovým tempem jako platy vysokoškoláků obecně.
Dalším podpůrným argumentem návrhu Městského soudu v Brně je poukaz na
další restrikce, jimž jsou soudci podrobeni: Jde o snížení zabezpečení
v nemoci od 1. 1. 2011 (dle části desáté čl. XVII zákona č. 347/2010
Sb., kterým se mění zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v
působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí), jež postrádá ohled na
charakter práce soudce, jemuž věci k projednání a rozhodnutí napadají s
ohledem na princip zákonného soudce bez ohledu na jeho nepřítomnost z
důvodu nemoci či dovolené. Dále jde o zdanění víceúčelové náhrady a
její podrobení pojistnému na sociální zabezpečení (dle § 6 odst. 10
zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 346/2010
Sb.), a to na rozdíl od náhrad např. podle § 6 odst. 7 písm. c)
citovaného zákona, které požívá zaměstnanec a které nejsou předmětem
daně. Navrhovatel v této souvislosti poukazuje i na zvýšení tzv. stropů
na pojistném na sociální zabezpečení od roku 2010 i pro rok 2011 (dle §
15b zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a
příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění zákona č. 362/2009
Sb. a zákona č. 347/2010 Sb.), mající za důsledek pokles čistého příjmu
části soudcovského sboru v letech 2010 a 2011. Navrhovatel upozorňuje
na nejvyšší rozsah omezení soudce v osobním životě ze všech
státněslužebních pracovních vztahů, zejména na zákaz nahradit výpadek
příjmů jinou pracovní činností.
Na okraj argumentu nutnosti restrikcí v důsledku probíhající ekonomické
krize navrhovatel uvádí, že v lednu 2012 zveřejnilo Ministerstvo
financí makroekonomickou predikci České republiky, podle níž dosáhlo
zvýšení průměrné nominální mzdy v roce 2011 cca 2,2 %, v roce 2012
Ministerstvo financí očekává nárůst průměrné mzdy o 2 %, HDP v roce
2012 má mírně růst o 0,2 %, v roce 2013 by se měl ekonomický výkon
zvýšit o 1,6 %. Navrhovatel akcentuje skutečnost, že nikterak
nepodceňuje důsledky vývoje v eurozóně, nicméně zdůrazňuje, že v
případě zabezpečení soudců jde o zásahy dlouhodobé (tedy nikoli
reagující na aktuální vývoj), kumulované (kombinace dlouholetého
zmrazení platů, snížení platové základny a další restrikce v
zabezpečení) a postrádající jakoukoli proporci ve vztahu k odměňování
ve veřejné sféře. Navrhovateli také není známo, že by k podobným
dlouhodobým restrikcím vůči soudcům přikročil jakýkoli stát v
geopolitickém sousedství České republiky.
Ze všech těchto skutečností vyvozuje jako důsledek snížení společenské
prestiže soudcovského povolání, a na tomto místě odkazuje na nálezy
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 a Pl. ÚS 16/11, dle nichž "...
nivelizace ve svých důsledcích vede zákonitě i k sestupu soudcovského
stavu uvnitř středostavovské společenské vrstvy, jeho příjmové
degradaci ve vztahu k ostatním právnickým povoláním a k umenšování jeho
potřebné společenské prestiže."
Ve vztahu k tvrzené protiústavnosti ustanovení § 3b odst. 2 zákona o
platu navrhovatel dále uvádí, že zákonodárce pro stanovení platové
základny v letech 2012-2014 zvolil metodu výslovně stanovené, pevné, ad
hoc pro tento účel vypočítané částky: pro roky 2012-2014 jde o částku o
2 Kč vyšší, než platila v letech 2008-2010 a o 898,50 Kč nižší než v
roce 2011. V této souvislosti odkazuje na stanovisko, jímž Ústavní soud
v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/11 odmítl argumentaci obsaženou v důvodové
zprávě (tisk 133) k návrhu zákona č. 425/2010 Sb. o evoluční nápravě v
minulosti "chybně" nastavené platové základny a proporcionalitě vůči
deklarovaným úsporám ve veřejné sféře. Ke zvolené metodě regulace
odměňování soudců poukazuje na názor obsažený v nálezu sp. zn. Pl. ÚS
55/2000 ze dne 18. 4. 2001 (N 62/22 SbNU 55; 241/2001 Sb.) [jakož i v
nálezech sp. zn. Pl. ÚS 29/09 ze dne 3. 11. 2009 (N 233/55 SbNU 197;
387/2009 Sb.) a Pl. ÚS 24/08 ze dne 17. 3. 2009 (N 56/52 SbNU 555;
124/2009 Sb.)]: "K základním principům materiálního právního státu
náleží maxima všeobecnosti právní regulace." Konstatuje, že zákonodárce
platové restrikce koncipoval v minulosti různě; typickou metodou
například bylo, že suspendoval použití obecného pravidla pro konstrukci
platové základny a určil, že dosažený úroveň platové základny se
použije pro určitý počet let (tzv. zmrazení). O jinou situaci však jde
v nyní předložené věci - zákonodárce stanovící v § 3b odst. 2 zákona o
platu konkrétní, absolutními čísly vyjádřenou hodnotu platové základny
soudců vytvořil individuální akt namířený proti jmenovitě určeným
adresátům na vymezené období (aniž blíže uvedl, jak k vymezené částce
dospěl). Jde o situaci, které dle navrhovatele chtěl zákon o platu
přijímaný v polovině 90. let výslovně předcházet, tzn. eliminovat
situace, kdy zákonodárce ad hoc třeba každý rok podle momentálních
politických nálad bude určovat, jak odmění soudce. V předložené věci je
navíc dle něj zřetelné, že jde o úpravu, jež odpovídá časovému rozsahu
volebního období.
Konečně navrhovatel uplatňuje i srovnávací argumentaci: Odkazuje na
Zprávu Rady Evropy z roku 2010 o justičních evropských systémech
zahrnujících všechny členské státy, jež obsahuje údaje roku 2008
[dostupná na www.coe.int/ (Systéme judiciaires européens, édition
2010)] a jež v části 11.3 popisuje stav odměňování soudců a státních
zástupců. Tabulka 11.11 této zprávy porovnává hrubý příjem soudce na
počátku kariéry s průměrnou hrubou mzdou. Průměrná relace v zemích Rady
Evropy činí 2,5, Česká republika v roce 2008 má zaznamenánu hodnotu
2,1, tedy pod průměrem Rady Evropy: vyšší hodnoty mají takové státy
jako Arménie, Bosna-Hercegovina, Ázerbájdžán, Litva, Lotyšsko,
Estonsko, Černá hora, Rumunsko, Rusko, Srbsko, Slovensko. V řadě zemí
Rady Evropy pak soudci požívají různých typů dalších výhod (speciální
důchody, náhrady spojené s bydlením, snížené daně, speciální typy
životního či zdravotního pojištění, auta s řidičem, náklady na
reprezentaci či jiné typy benefitů). V porovnání s tím považuje
navrhovatel 5,5% náhradu výdajů na reprezentaci a literaturu českých
soudců za neproporcionální. Další propad úrovně odměňování soudců
považuje za degradaci České republiky jako země po 20 let se snažící
obnovovat hodnoty demokratického právního státu.
Součástí komparativní argumentace je i poukaz na judikaturu evropských
ústavních soudů. Ústavní soud Polské republiky připouští zásahy do
platů soudců až za situace, v níž polská Ústava zakazuje obecně
zadlužovat stát [tedy v situaci, kdy by veřejný dluh přesáhl 3/5
hodnoty ročního hrubého domácího produktu (rozhodnutí sp. zn. K 12/03).
Ústavní soud Slovenské republiky v nálezu sp. zn. PL. ÚS 12/05 vyslovil
neústavnost zákona (zákonů), které po několik let (2003-2006) odkládaly
účinnost zákona, podle kterého soudcům náležel další plat. S poukazem
na princip legitimního očekávání, jasnosti, stability a právní jistoty
vyvěrajícími z obecného principu právního státu není podle názoru
tohoto Ústavního soudu možno hovořit o "dočasnosti", pokud zásahy
trvají několik let. Tuto argumentaci také použil Ústavní soud Lotyšské
republiky (sp. zn. 2009-11-0), a to v podstatně horší ekonomické
situaci než v naší zemi a v situaci, kdy vztah platu soudce na počátku
kariéry a průměrného platu vykazoval příznivější tendenci než v České
republice [podle Zprávy Rady Evropy - komise pro efektivnost soudnictví
(CEPEJ) 2010 - příloha č. 8],
Navrhovatel je přesvědčen, že zákonodárce zásahem do výše platové
základny porušil ve vztahu k soudcům většinu dříve Ústavním soudem
vytyčených maxim: nerespektoval rozdílný dispoziční prostor vůči
soudcům, porušil princip proporcionality, politickým cílem bylo
usilování o snížení relací platů soudní moci vůči moci výkonné, přičemž
zásah do platové základny porušil princip legitimního očekávání jako
princip imanentní demokratickému právnímu státu. Tato restrikce pak
nebyla se soudní mocí projednána. Pro uvedené zásah do § 3 odst. 3
zákona o platu považuje za rozporný s čl. 1 odst. 1 Ústavy ve spojení s
čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy, čl. 1 Listiny, jakož i s čl. 1
Protokolu, z nichž plyne státu povinnost zajistit soudcům i materiálně
nezávislost, a to jako garanci nestranného a spravedlivého rozhodování,
z nichž dále plyne princip legitimního očekávání a právo na dobré
zákony, jakož i s čl. 1 odst. 1 Listiny, který stanoví rovnost v
právech, neboť zákonodárce upravil poměry soudců s cílem přiblížit se
nivelizaci ve výsledku.
K právním účinkům navrhované derogace Městský soud v Brně uvádí, že v
předmětné věci jde o situaci obdobnou té, již posuzoval Ústavní soud v
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331;
278/2004 Sb.), kdy usoudil, že je namístě zrušit novelizaci zákona,
přičemž důsledkem je obnovení právního stavu před neústavním zásahem.
Je přesvědčen, že ve vztahu k zásahu do § 3 odst. 3 zákona o platu
zákonem č. 425/2010 Sb. nutno hovořit ne pouze o změně zákona, nýbrž
materiálně o ad hoc odklonu od obecně stanovených pravidel jasně
vymezených předchozím zněním zákona. Obecné pravidlo platové základny
nemělo být použito až do roku 2015, ledaže mělo vejít v účinnost jako
"pojistka" proti zásahu Ústavního soudu (což skutečně nastalo a pro rok
2011 vešla v život ona "pojistka"). Koncipovat zákon jako "pojistku"
proti Ústavnímu soudu navíc bez jakéhokoli potřebného diskursu se
soudní mocí (zásadní změna platové základny nebyla se soudní mocí nijak
projednána) znamená dle něj rezignovat na ústavní konformitu
legislativního procesu. Proto zastává názor, že jsou splněny podmínky
pro derogaci derogace (tedy pro zrušení novelizace provedené ve vztahu
k § 3 odst. 3 zákona o platua zákonem č. 425/2010 Sb.). Domnívá se, že
takovému postupu nebrání ani odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/11, ve
kterém Ústavní soud posuzoval obdobné argumenty, ovšem s ohledem na
závěry přijaté tehdy k aktivní legitimaci navrhovatele. Tyto argumenty
lze však dle něj vztáhnout toliko ve vztahu k nově včleněnému
ustanovení § 3b odst. 1 zákona o platu, které bylo zrušeno Ústavním
soudem. Proto návrh petitu formuluje eventuálně; pro případ, že by
Ústavní soud nesdílel názor navrhovatele na derogaci novelizace
provedené zákonem č. 425/2010 Sb. (primární petit), navrhuje se pro ten
případ zrušit hranici násobku průměrného platu v nepodnikatelské sféře
účinnou pro rok 2011 (eventuální petit), a otevřít tak prostor pro
zákonodárce, aby tuto ústavně nekonformní úpravu pro oblast soudní moci
změnil.
K temporálním důsledkům případného derogačního nálezu navrhovatel
dodává, že mezi jeho vyhlášením a nutným aktem zákonodárce by měly
platit nosné důvody nálezu a platová základna soudců by měla být určena
jako trojnásobek průměrného platu v nepodnikatelské sféře za předminulý
rok, když dle jeho názoru tuto výši základny také v dřívějších
rozhodnutích Ústavní soud výslovně aproboval [srov. nálezy sp. zn. Pl.
ÚS 55/05, Pl. ÚS 13/08 (oba viz výše), Pl. ÚS 15/09 ze dne 8. 7. 2010
(N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.)].
Navrhovatel současně navrhl, aby Ústavní soud v souladu s § 39 zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.,
rozhodl o podaném návrhu přednostně, a to s argumentem opakovaného
zásahu zákonodárce ve směru restrikcí platů soudců, jeho intenzity,
jakož i obecného dopadu na rozhodnutí ve věci vysokého počtu žalob
soudců na doplatek platu a náhrady výdajů za leden roku 2011.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh
Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření ze dne 20. prosince 2011
předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Miroslava
Němcová odkazuje na skutečnosti obsažené již ve vyjádření Poslanecké
sněmovny k návrhu na zrušení částí zákona č. 425/2010 Sb. sp. zn. Pl.
ÚS 16/11 ze dne 19. dubna 2011. Uvádí dále, že návrh zákona, kterým se
mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s
výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a
soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů,
a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých náležitostech státních
zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně
za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších
organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění
pozdějších předpisů, předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 12. října
2010 a byl rozeslán jako sněmovní tisk 133. Návrh zákona projednaly
výbor rozpočtový a výbor ústavně právní, jejichž návrhy se nedotýkaly
vládou navrhovaného znění § 3 odst. 3, stejně jako návrhy poslanců,
kteří vystoupili ve druhém čtení konaném dne 7. prosince 2010. Návrh
zákona byl přijat v konečném hlasování, ve kterém Poslanecká sněmovna
vyslovila souhlas se zněním návrhu zákona počtem hlasů z přítomných 162
poslanců 147 pro, 1 proti. Poslanecká sněmovna postoupila dne 10.
prosince 2010 návrh zákona Senátu, který jej projednal a schválil na
své schůzi dne 16. prosince 2010. Prezident republiky zákon podepsal
dne 17. prosince 2010. Schválený zákon byl doručen k podpisu premiérovi
a ve Sbírce zákonů byl vyhlášen dne 30. prosince 2010.
Předsedkyně Poslanecké sněmovny v závěru svého vyjádření konstatuje, že
zákon č. 425/2010 Sb. byl přijat po řádně provedeném zákonodárném
procesu a je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem
Městského soudu v Brně na zrušení tohoto zákona posoudil jeho ústavnost
a vydal příslušné rozhodnutí. K vyžádání Ústavního soudu bylo dne 25.
dubna 2012 doručeno vyjádření předsedkyně Poslanecké Sněmovny
Parlamentu České republiky k doplnění návrhu, týkajícího se zrušení
ustanovení § 3b odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve
znění zákona č. 425/2010 Sb. Ve vyjádření se uvádí, že při projednání
tohoto ustanovení Poslaneckou sněmovnou bylo znění navržené vládou
dotčeno pozměňujícím návrhem ústavně právního výboru, který ve třetím
čtení návrhu zákona nebyl přijat, když ze 164 přítomných poslanců 65
hlasovalo pro a 71 proti jeho přijetí. Dále se v něm v ostatním
odkazuje na vyjádření ze dne 20. prosince 2011.
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České
republiky. Ve svém vyjádření ze dne 7. prosince 2011 jeho předseda
Milan Štěch uvádí, že navrhovatel, Městský soud v Brně, předložil 3.
listopadu 2011 Ústavnímu soudu - formou eventuální - návrh na zrušení
ustanovení zákonů týkajících se úpravy platové základny pro soudce,
spočívající v trvalé změně koeficientu používaného při výpočtu platové
základny (snížení z trojnásobku na 2,5násobek). Jedná se dle něj o
záležitost, která navazuje na předchozí návrh, který byl u Ústavního
soudu projednáván v řízení vedeném pod sp. zn. PI. ÚS 16/11. Součástí
zmíněného řízení byl - kromě jiného - také návrh na zrušení ustanovení
bodu 2 v čl. I části první zákona č. 425/2010 Sb., eventuálně zrušení
ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., což Ústavní soud odmítl
s podrobným odůvodněním vycházejícím z toho, že ve vztahu k těmto
ustanovením navrhovatel v době rozhodování předmětné věci Ústavním
soudem nesplňoval podmínky aktivní legitimace dle čl. 95 odst. 2
Ústavy. Na tuto situaci bylo následně reagováno v řízení vedeném u
obecného soudu, kdy ve vazbě na zmíněný nález Ústavního soudu došlo
jednak ze strany soudu k vyloučení určité části věci k samostatnému
řízení, jednak došlo ze strany žalobce k rozšíření žaloby a soud změnu
žaloby připustil. Podle navrhovatele v souvislosti s nyní podaným
návrhem na zrušení napadené zákonné úpravy jde - z hlediska aktivní
legitimace navrhovatele - o návrh podaný poté, co má být dotčená
zákonná úprava na případ žalobce výslovně aplikována, a navrhovatel
dospěl k závěru, že ustanovení, které má být při řešení věci použito,
je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
Ve vyjádření se dále uvádí, že ke všem změnám zákonných úprav platů, k
nimž došlo na základě zákona č. 425/2010 Sb., stejně tak k jeho
projednávání v orgánech Senátu a na schůzi Senátu, bylo vše podstatné
uvedeno již ve vyjádření Senátu, které bylo zasláno 15. dubna 2011 pod
č. j. 3740/2011 ve věci projednávané Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS
16/11. Na toto vyjádření Senátu, k němuž byla přiložena též
těsnopisecká zpráva ze schůze Senátu, na které byl návrh zákona přijatý
pod č. 425/2010 Sb. projednáván, a usnesení Senátu k tomuto návrhu
zákona, proto v dalším předseda Senátu odkazuje. V závěru vyjádření
předseda Senátu vyslovuje přesvědčení, dle něhož je na Ústavním soudu,
aby posoudil ústavnost návrhem napadených zákonných ustanovení a
rozhodl.
K vyžádání Ústavního soudu bylo dne 25. dubna 2012 doručeno vyjádření
předsedy Senátu Parlamentu České republiky k doplnění návrhu,
týkajícího se zrušení ustanovení § 3b odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., o
platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů
státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského
parlamentu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb. Předseda Senátu v něm
odkazuje na své původní vyjádření ze dne 15. dubna 2011 k původně
podanému návrhu Městského soudu v Brně ve věci vedené pod sp. zn. Pl.
ÚS 16/11.
III.
Upuštění od ústního jednání
Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se
souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj
očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že jak navrhovatel v
podání doručeném Ústavnímu soudu dne 16. dubna 2012, tak i účastník
řízení v přípise předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky, doručeném Ústavnímu soudu dne 25. dubna 2012 a předsedy
Senátu Parlamentu České republiky, doručeném Ústavnímu soudu téhož dne,
vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem
k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další
objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
IV.
Dikce ustanovení napadeného právního předpisu
Bod 2 čl. I zákona č. 425/2010 Sb. zní: "V § 3 odst. 3 se slovo
,trojnásobek' nahrazuje slovem ,2,5násobek'."
Ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb. stanoví: "Platová
základna činí od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku 2,5násobek
průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře
dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za
předminulý kalendářní rok. Výši platové základny pro příslušný
kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí ve Sbírce
zákonů sdělením."
Dle ustanovení § 3b odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb. platí: "Od 1. ledna
2012 do 31. prosince 2014 činí platová základna pro soudce 56 849 Kč."
V.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
Návrh na zrušení částí zákona č. 425/2010 Sb. (případně částí zákona č.
236/1995 Sb.), pokud obsahují restrikce v odměňování soudců (§ 3 odst.
3, § 3b), spolu s návrhem na přednostní rozhodnutí v předmětné věci
podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., byl podán Městským soudem v Brně dle
ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů.
Jak bylo již uvedeno v naraci, ve věci sp. zn. 35 C 35/2011 je Městským
soudem v Brně rozhodováno o žalobě, kterou se soudce Okresního soudu
Brno-venkov domáhá vůči České republice - Okresnímu soudu Brno-venkov
zaplacení částky dané rozdílem mezi nárokem žalobce na plat ve smyslu §
28 až § 31 zákona o platu a nárokem na náhradu výdajů ve smyslu § 32
odst. 1 písm. a) téhož zákona, a to dle původního žalobního nároku za
leden, dle jeho rozšíření i za září 2011, a mezi skutečně vyplaceným
platem a náhradou výdajů snížených s účinností od 1. ledna 2011 zákonem
č. 425/2010 Sb., kterým se mění zákon o platu. Žalobce po splatnosti
platu za září 2011 rozšířil žalobu o doplatek platu a náhrady výdajů za
tento měsíc; požaduje jak doplatek platu a náhrady výdajů za období do
vyhlášení nálezu Ústavního soudu ze dne 2. srpna 2011 sp. zn. Pl. ÚS
16/11 a následného vyhlášení sdělení Ministerstva práce a sociálních
věcí o výši platové základny pro rok 2011, tak za období po vyhlášení
nálezu a sdělení. Navrhovatel usnesením ze dne 24. 10. 2011 č. j. 35 C
35/2011-125 změnu žaloby připustil. Žalobce po splatnosti platu za
leden 2012 rozšířil žalobu o doplatek platu a náhrady výdajů za tento
měsíc, a to o rozdíl mezi vyplaceným platem a náhradou výdajů určených
v závislosti na výši platové základny stanovené v ustanovení § 3b odst.
2 zákona o platu pro rok 2012 až 2014 a platem a náhradou výdajů
určených v závislosti na platové základně představující trojnásobek
průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře
za předminulý kalendářní rok. Usnesením ze dne 14. 2. 2012 č. j. 35 C
35/2011-168 Městský soud v Brně změnu žaloby připustil. Usnesení nabylo
právní moci dne 24. 2. 2012.
Procesní podmínkou aktivní legitimace obecného soudu dle § 64 odst. 3
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,
je taková pozice zákona, příp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož
zrušení je navrhováno, k předmětu kmenového řízení, jež zakládá pro
posouzení věci ze strany obecného soudu rozhodovací důvody. Svoji
aktivní legitimaci navrhovatel opírá o konstatování, dle něhož při
řešení předmětné věci musí aplikovat § 3 odst. 3 (a to pro část
žalobního nároku týkající se doplatku platu a náhrady výdajů za měsíc
září 2011) a § 3b odst. 2 (a to pro část žalobního nároku týkající se
doplatku platu a náhrady výdajů za měsíc leden 2012) zákona o platu, ve
znění zákona č. 425/2010 Sb.
Jak vyplývá z popisu předmětného řízení u obecného soudu, lze na straně
navrhovatele konstatovat naplnění podmínek jeho aktivní legitimace pro
řízení o kontrole norem jak ve vztahu k § 3 odst. 3 tak § 3b odst. 2
zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb. Při posouzení části
žalobního nároku týkajícího se doplatku platu a náhrady výdajů za měsíc
září 2011 po přijetí derogačního nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS
16/11 nutno uplatnit ustanovení § 3 odst. 3 zákona o platu, ve znění
zákona č. 425/2010 Sb., při posouzení části žalobního nároku týkajícího
se doplatku platu a náhrady výdajů za měsíc leden 2012 nutno pak
uplatnit § 3b odst. 2 zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb.
Tyto skutečnosti vedly Ústavní soud k akceptaci rozšíření petitu, jak
byl obsažen v doplnění návrhu doručeném Ústavnímu soudu dne 26. března
2012.
Ve vztahu k bodu I návrhu Ústavní soud konstatuje, že ve své ustálené
judikatuře opakovaně zaujal právní názor, dle něhož novela právního
předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí
novelizovaného právního předpisu [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/96 ze dne 8.
10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. 3.
2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.), Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004
(N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), I. ÚS 504/10 ze dne 21. 3. 2011, I.
ÚS 1927/09 ze dne 21. 3. 2011, usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne
15. 8. 2000 (U 27/19 SbNU 271), Pl. ÚS 3/10 ze dne 20. 4. 2010, Pl. ÚS
33/08 ze dne 11. 2. 2009 (ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu
nepublikována; dostupná na http://nalus.usoud.cz), nález sp. zn. Pl. ÚS
16/11 (viz výše)]. Ústavní soud připustil posuzování novely právního
předpisu v případě, je-li namítána její protiústavnost z důvodu
neexistence normotvorné kompetence nebo kvůli nedodržení ústavně
předepsaného způsobu jejího přijetí a vydání [srov. např. nálezy sp.
zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.),
Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.), Pl. ÚS
7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), Pl. ÚS 13/05
ze dne 22. 6. 2005 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.) a Pl. ÚS 77/06 ze
dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)]. Tyto právní závěry
plně dopadají i na posuzovanou věc. V souvislosti s posouzením podmínek
aktivní legitimace navrhovatele k podání návrhu na zrušení předmětného
ustanovení pak zakládají důvod pro přijetí závěru o jejich nenaplnění.
Pro uvedené Ústavní soud návrh Městského soudu v Brně na zrušení
ustanovení bodu 2 čl. I části první zákona č. 425/2010 Sb., kterým se
mění zákon č. 236/1995 Sb., z důvodu zjevné neopodstatněnosti dle § 43
odst. 2 písm. a), b) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, odmítl.
Nadto k argumentaci navrhovatele týkající se opětovného nabytí
platnosti a účinnosti novelou změněného zákonného ustanovení jako
účinku derogace této novely nálezem Ústavního soudu je nutno odkázat na
nálezy sp. zn. I. ÚS 1696/09 ze dne 8. 2. 2011 a I. ÚS 504/10 ze dne
21. 3. 2011, jež podrobně shrnují předchozí judikaturu k dané
problematice [obsaženou zejména v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 5/94 ze dne
30. 11. 1994 (N 59/2 SbNU 155; 8/1995 Sb.), Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2.
2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.), Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N
35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.), Pl. ÚS 6/02 ze dne 27. 11. 2002 (N
146/28 SbNU 295; 4/2003 Sb.)]. V obecné rovině pak Ústavní soud v
nálezech sp. zn. I. ÚS 1696/09 a I. ÚS 504/10 konstatuje následující:
„V právním řádu České republiky není výslovné úpravy, která by
předjímala znovunabytí platnosti jednou zrušeného zákona, mělo-li by
být obnovení platnosti spjato s projevem vůle jiného státního orgánu
než Parlamentu; obecně je proto nutné vycházet z toho, že jednou
zrušený zákon bez jeho opětovné vůle směřující k obnovení platnosti a
účinnosti zákona tyto vlastnosti znovu nabýt nemůže. Z této zásady však
Ústavní soud učinil nutnou výjimku, která však i v této otázce
respektuje svrchovanost Parlamentu. Jak z rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS
2/02 plyne, Ústavní soud poskytl Parlamentu čas, aby otázky upravené
zákonem, jenž byl posléze protiústavním zákonem zrušen, znovu posoudil
a přijal přiměřenou právní úpravu, která bude respektovat základní
práva a svobody. V citovaném rozhodnutí Ústavní soud předjímal i
možnost, že zákonodárce apel strážce ústavnosti nevyslyší, a vzhledem
ke specifické situaci - ochraně základního práva vzešlého z legitimního
očekávání - stanovil další právní následky svého rozhodnutí.“ Z pohledu
posuzované věci Ústavní soud dospívá k závěru, dle něhož na ni dopadá
obecné pravidlo plynoucí z nálezu sp. zn. I. ÚS 504/10 (jakož i z
předchozí judikatury) a nejsou v jejím případě naplněny podmínky pro
přijetí výjimky z uvedeného pravidla. Domáhá-li se navrhovatel
vyslovení obdobného závěru, jaký učinil Ústavní soud v nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 2/02, v němž po zrušení derogačního ustanovení konstatoval
obnovení stavu založeného derogovanými ustanoveními, je nutno
konstatovat, že na rozdíl od věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02 v rozhodovaném
případě by případná derogace ustanovení bodu 2 čl. I části první zákona
č. 425/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., nepředstavovala
derogaci derogace.
VI.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993
Sb. je v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený zákon,
jeho jednotlivé ustanovení, příp. jiný právní předpis nebo jeho
jednotlivé ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření účastníka
řízení, bylo zjištěno, že Poslanecká sněmovna schválila návrh
předmětného zákona ve 3. čtení na své 9. schůzi dne 10. prosince 2010
usnesením č. 216, kdy ze 167 přítomných poslankyň a poslanců 147
hlasovalo pro a 1 proti.
Senát na své 3. schůzi konané dne 16. prosince 2010 usnesením č. 67
uvedený návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou
schválil, kdy pro toto usnesení z 68 přítomných senátorů hlasovalo 46,
proti byli 3 a 19 se zdrželo hlasování.
Předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl pod
č. 425/2010 Sb. řádně vyhlášen v částce 147 Sbírky zákonů, která byla
rozeslána dne 30. prosince 2010, a dle čl. III nabyl účinnosti dnem 1.
ledna 2011.
Ústavní soud připomíná, že k ústavní konformitě kompetence a
legislativního procesu se u zákona č. 425/2010 Sb. autoritativně
vyjádřil již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/11. Vycházeje ze závěrů, jež v
daném nálezu učinil, jakož i z rekapitulace procedury přijetí
předmětného zákona, Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 425/2010 Sb. u
vědomí absence projednání platových restrikcí soudců, a tudíž určité
formy zásahu do jednoho z komponentů soudcovské nezávislosti - principu
stálosti materiálního zabezpečení soudců, s představiteli, resp.
zástupci nezávislé justice, tj. u vědomí porušení pravidel demokratické
politické kultury, nebyl přijat v takové intenzitě nesouladu s
ústavními kautelami týkajícími se kompetence a legislativního procesu,
jež by založily důvod jeho derogace. Nicméně, pro budoucnost, v
kumulaci s dalšími okolnostmi, ocitajícími se v rozporu s principy
ústavního pořádku, nevylučuje v této souvislosti derogační zásah.
VII.
Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem
(ústavnost platových restrikcí vůči soudcům)
Ústavní soud se problematikou soudcovských platů v minulosti opakovaně
zabýval. Svoji starší judikaturu shrnul v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/05,
na nějž odkázal ve svých dalších nálezech, týkajících se problematiky
soudcovských platů, a to v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 13/08, Pl. ÚS 12/10
a Pl. ÚS 16/11. Jelikož je evidentní, že účastníkům řízení je tato
judikatura známa, nepokládá Ústavní soud za potřebné ji opakovaně
podrobně rekapitulovat.
Z judikatury Ústavního soudu, jakož i z její komparace s judikaturou
evropských ústavních soudů (viz zejména rozhodnutí Ústavního soudu
Polské republiky sp. zn. P 1/94 ze dne 8. listopadu 1994, K 13/94 ze
dne 14. března 1995, P 1/95 ze dne 11. září 1995, P 8/00 ze dne 4.
října 2000, K 12/03 ze dne 18. února 2004), k otázce ústavnosti
platových restrikcí vůči soudcům plynou tyto základní zobecňující teze:
* posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní
období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské
nezávislosti,
* ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci
zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se
vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje,
z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým
restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto
restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,
* zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí
být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady
proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou
finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být
zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a
výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k
obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců (viz doporučení
Výboru ministrů Rady Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994), příp.
není-li výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci
výkonné na moc soudní.
Dle uvedené judikatury Ústavního soudu princip nezávislého soudnictví
je jedním z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl.
9 odst. 2 Ústavy). Požadavek nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů:
z neutrality soudců, jako garance spravedlivého, nestranného a
objektivního soudního řízení, a ze zajištění práv a svobod jednotlivců
soudcem odčleněným od politické moci. Nezávislost soudců je garantována
zárukami zvláštního právního postavení (mezi něž nutno zařadit
nesesaditelnost, neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami
organizační a funkční nezávislosti na orgánech reprezentujících
zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od
moci zákonodárné a výkonné moci (zejména uplatněním zásady
inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská nezávislost
zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli
prvků subordinace v soudcovském rozhodování. Základními komponenty
principu nezávislosti soudnictví se Ústavní soud komplexně zabýval v
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273;
349/2002 Sb.).
Svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců, v
tom rámci i platové restrikce, nutno ve smyslu ustálené judikatury
Ústavního soudu do rámce chráněného principem jejich nezávislosti
podřadit ze dvou důvodů. Nezávislost soudců je v první řadě podmíněna
jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s
jejich přiměřeným materiálním zajištěním. Tento komponent principu
nezávislosti soudců byl zakotven i v doporučení Výboru ministrů Rady
Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994 ohledně nezávislosti,
efektivnosti a role soudců, dle něhož se mezi "řádné pracovní podmínky"
soudců řadí i "zajištění přiměřenosti postavení a odměňování soudců s
ohledem na důstojnost jejich profese a pracovní zatížení" (Zásada III,
bod 1b). Obdobná maxima je obsažena i v čl. 6.1 Evropské charty o
statutu soudce, přijaté účastníky multilaterálního setkání
organizovaného Radou Evropy ve dnech 8. až 10. července 1998, dle něhož
soudci z povolání mají právo na plat, jehož výše má být stanovena tak,
aby je chránila před tlakem směřujícím k ovlivnění jejich rozhodnutí a
všeobecně k ovlivnění jejich chování při nalézání práva, kterým by
mohla být ohrožena jejich nezávislost a nestrannost. V této souvislosti
Ústavní soud opakovaně poukazuje na skutečnost (viz nález sp. zn. Pl.
ÚS 12/10), že "na snižování schodků veřejných rozpočtů se již
dlouhodobě podílí profesní skupina, u níž je zákonem velmi výrazně
omezena možnost dosahování jiných příjmů než platových". Důvodem druhým
podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního zajištění soudců
(platových restrikcí) do rámce principu jejich nezávislosti je vyloučit
možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné, resp. výkonné na
rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné zásahy do
materiálního zajištění soudců jako eventuální formu "penalizace" soudců
ze strany legislativy a exekutivy a tím i formy nátlaku na jejich
rozhodování.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/08 pak Ústavní soud vyslovil tezi, jež
představuje i klíčové hledisko posouzení ústavnosti napadených
ustanovení zákona o platu: "Krok zákonodárce, jímž (by) došlo nikoliv k
pozastavení tempa růstu platu soudců, nýbrž k byť i jen částečnému
odnětí již dosažené úrovně jejich materiálního zabezpečení, stěží by
mohl Ústavní soud z hlediska principů demokratického právního státu
aprobovat. Zvláště to platí, pokud by se ukázalo, že takováto zásadně
nepřípustná restrikce zasahuje toliko nebo především příjmové poměry
soudců, a nikoliv současně příjmy jiných ,služebníků' státu."
Vývoj stanovisek k problematice garancí soudcovské nezávislosti
probíhal paralelně i na úrovni evropských institucí. Výbor ministrů
Rady Evropy v doporučení CM/Rec(2010)12 ze dne 17. listopadu 2010 o
soudcích zakotvil požadavek, dle něhož odměňování soudců musí
vyjadřovat jejich roli a odpovědnost a být dostatečnou zábranou vůči
stimulům zaměřeným k ovlivnění jejich rozhodnutí, přičemž za garanci
dosažení tohoto účelu je považován stav, v němž - kromě jiného - jsou
penze soudců v rozumném vztahu k dřívějšímu platu a v němž je dána
existence speciálních zákonných ustanovení bránících snižování platu
soudců (čl. 54).
Důvodová zpráva k návrhu napadeného zákona označuje původně
zákonodárcem stanovený mechanizmus určení platové základny
představitelů státní moci za "nerealistický" a vyžadující u soudců z
hlediska principu nezávislosti "evoluční metodu nápravy", přičemž cílem
dané zákonné novelizace je: "v souvislosti s nezbytnými úspornými
opatřeními ve veřejných rozpočtech nalézt takové řešení, které by
umožnilo snížit platy představitelů všech tří státních mocí, které jsou
hrazeny ze státního rozpočtu, avšak neodporovalo principům
proporcionality úpravy platů u soudců, kteří požívají zvýšené ústavní
ochrany". Celý komplex změn v proporcích materiálního zabezpečení
soudců ve vztahu k zaměstnancům veřejné správy je pak v důvodové zprávě
označen jako "zmírnění neodůvodněných rozdílů v úrovni platů a k
dosažení proporcionality při vynakládání prostředků na platy ze
shodného zdroje, tedy ze státního rozpočtu. V žádném ohledu pak nelze
navržené řešení posuzovat jako omezení důstojnosti soudců ani jako
výraz ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na
moc soudní, protože platy soudců budou i po realizaci navržených
opatření vysoce nadstandardní a navržené opatření se v mnohem zvýšené
míře dotýká i představitelů moci zákonodárné a výkonné." Na okraj
důvodů přijetí ustanovení § 3b odst. 2 zákona o platu pak důvodová
zpráva uvádí, že se jím "na rozdíl od představitelů, u soudců vrátí
platová základna cca na úroveň roku 2007 až 2009".
V souvislosti s komplexem změn vtělených do zákona č. 236/1995 Sb.
novelou provedenou zákonem č. 425/2010 Sb. předmětem daného řízení o
kontrole norem je posouzení ústavní konformity snížení platu soudců
upravené ustanovení § 3 odst. 3 a § 3b odst. 2 snížením předchozí
platové základny.
Ve vztahu k ustanovení § 3 odst. 3 a § 3b odst. 2 zákona u platu
Ústavní soud předně připomíná, že poukaz důvodové zprávy na hodnotící
zprávu Evropské komise o České republice z roku 2000, ve které bylo
uvedeno, že "platy soudců jsou relativně vysoké", přičemž v jiných
oblastech, např. pokud jde o policii a správní struktury, bylo
poukázáno na nízkou úroveň platů, nelze než považovat za nepřípadný,
jelikož relace platové základny a průměrného platu soudců a platové
základny a průměrného platu ve veřejné správě - dle údajů navrhovatele,
jež nijak nebyly účastníkem řízení zpochybněny - představovala, jak
konstatoval Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/11, v roce 1999
hodnotu 3,7, v roce 2011 již pouze hodnotu 2,34. Soudce s mnohaletou
praxí pobírá přibližně pouze 2/3 platu lépe honorovaných vyšších
státních úředníků a nedosahuje ani zdaleka průměru jejich příjmů. V
roce 2003 činil plat uvedeného soudce 47 000 Kč a průměrný plat
ředitele odboru ústředního orgánu státní správy 50 187 Kč, v roce 2009
se tento rozdíl rozevřel na 57 400 Kč (soudce) a 66 734 Kč (ředitel
odboru).
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 Ústavní soud na okraj uvedeného trendu
uvedl, že "platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní
nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje
to či ono vládní uskupení například proto, že se mu zdají platy soudců
příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání
s jinou profesní skupinou". Opuštění jakýchkoli racionálních relací
mezi úrovní platu soudců a úrovní platů ve veřejné správě se v úpravě
zákona o platu promítlo ve svých absurdních důsledcích i vůči platům
soudců Ústavního soudu, v důsledku čehož pak předsedové senátů
nejvyšších soudů a předsedové kolegií těchto soudů mají vyšší plat než
soudci Ústavního soudu (v roce 2011 o 0,8 %, resp. 4.9 %, v letech 2012
až 2014 o 6,2 %, resp. 10,4 %).
Ústavnímu soudu na okraj ustanovení § 3 odst. 3 a § 3b odst. 2 zákona o
platu nezbývá, než zopakovat konstatování, jež vyslovil již v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 12/10: "soudcovské platy i na rozdíl od platů ostatních
,služebníků státu' po dlouhé období i s následující zamýšlenou
perspektivou podléhají pouze restrikcím. Opatření ve vztahu k nim se
pak již nejeví jako mimořádná a proporční, ale jako cílený proces
směřující k tomu, aby se soudcovské platy vrátily do nižších úrovní, a
tedy aby se touto cestou odstranila ze zorného úhlu moci zákonodárné a
výkonné v minulosti učiněná ,chyba' při stanovení pravidel pro výpočty
soudcovských platů v polovině 90. let 20. století. Taková nivelizace
pak ve svých důsledcích vede zákonitě i k sestupu soudcovského stavu
uvnitř středostavovské společenské vrstvy, jeho příjmové degradaci ve
vztahu k ostatním právnickým povoláním a k umenšování jeho potřebné
společenské prestiže." Na této skutečnosti nic nemění ani tvrzení
předkladatele zákona, dle něhož úprava obsažená v § 3b odst. 2 zákona o
platu soudců vrací platovou základnu "cca" na úroveň roku 2007 až 2009.
Naopak, restrikce obsažená ve snížení koeficientu pro určení platové
základny z hodnoty trojnásobku na hodnotu 2,5násobku průměrné nominální
měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře (§ 3 odst. 3 zákona
o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb.) představuje nepřiměřený a
pouze vůči soudcům zaměřený zásah, nesplňuje ty podmínky, jež pro
akceptaci restrikcí platů soudců vytyčil Ústavní soud v již nastíněné
judikatuře.
Snižování platu soudců je provázeno paradoxně rozpornými skutečnostmi:
na straně jedné je odůvodňováno zákonodárcem nutností úspor veřejných
financí a snížením disproporcionality ve vztahu k platům zaměstnanců
veřejné správy, na straně druhé je dlouhodobě provázeno zvyšováním
platů ve veřejné správě (spjatým namnoze s poskytováním mimořádných
odměn či smluvních platů), resp. jejich nesnižováním.
Jakkoli tedy Ústavní soud před přijetím daného zákona zřetelně
zformuloval maximu, dle které princip rovnosti v oblasti restrikcí v
odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců lze
akcentovat před principem komplexně chápané nezávislosti soudců za
zcela výjimečných okolností, a tím vymezil prostor ústavní konformity
platové restrikce vůči soudcům, nicméně zákonodárce se touto maximou v
procesu přijímání zákona č. 425/2010 Sb. neřídil. Za výše uvedených
okolností nelze akceptovat tezi o nutných úsporách veřejných výdajů
cestou restrikcí platu soudců, přičemž posuzovaná zákonná úprava
postrádá jakýkoli argument "výjimečnými okolnostmi", jež by
odůvodňovaly prioritu principu rovnosti v oblasti restrikcí v
odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před
principem komplexně chápané nezávislosti soudců.
Za formu příjmové restrikce vůči soudcům ve smyslu ústavního principu
rovnosti, garancí nezávislosti a důstojnosti postavení soudců, jakož i
doporučení Výboru ministrů Rady Evropy CM/Rec(2010)12 lze považovat i
další momenty.
Ustanovení § 157 až § 163 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů,
(přičemž dle § 1 odst. 1 cit. zákona bezpečnostním sborem se rozumí
Policie České republiky, Hasičský záchranný sbor České republiky, Celní
správa České republiky, Vězeňská služba České republiky, Bezpečnostní
informační služba a Úřad pro zahraniční styky a informace) a dále
ustanovení § 131 až 137 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání,
ve znění pozdějších předpisů, zakotvují institut výsluhového příspěvku.
Ustanovení § 110 písm. b) a § 112 až 121 zákona č. 218/2002 Sb., o
službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto
zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební
zákon), ve znění zákona č. 445/2011 Sb., s účinnosti dnem 1. ledna 2015
(§ 254 předmětného zákona), stanoví, že státním zaměstnancům náleží
sociální zajištění, které zahrnuje příspěvek za výsluhu služebních let
k důchodu.
Soudci obecných soudů a soudci Ústavního soudu (a obdobně i státní
zástupci) tak zůstávají jedinými „služebníky“ státu, jimž se takové
kompenzace, jakož i společenského uznání za výkon funkce nedostává.
Tento deficit zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a
státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech
a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jakož i zákona č.
283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů,
představuje neakcesorickou nerovnost, ve vztahu k soudcům obecných
soudů a soudcům Ústavního soudu pak z pohledu doporučení Výboru
ministrů Rady Evropy CM/Rec(2010)12 i omezení jedné z garancí
soudcovské nezávislosti (dle níž mají penze soudců být v rozumném
vztahu k dřívějšímu platu). Tato vnitrostátní disproporce má svůj
pandán i v disproporci mezinárodní (kupř. ve vztahu k postavení soudců
ústavních soudů s Českou republikou srovnatelných středoevropských zemí
Polska a Slovenska - viz § 16a zákona Národnej rady Slovenskej
republiky č. 38/1993 Z. z., o organizácii Ústavného súdu Slovenskej
republiky o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov, resp. Artykul 6
Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 1. 8. 1997, Dziennik Ustaw Nr 102,
poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98,
poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459).
Vycházeje z takto vyložených důvodů, je nutno považovat platovou
restrikci vůči soudcům obsaženou v ustanovení § 3 odst. 3 a § 3b odst.
2 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb., za rozpornou
s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy, pročež plénum
Ústavního soudu rozhodlo o derogaci předmětného zákonného ustanovení,
jak je uvedeno ve výroku tohoto nálezu.
Vzhledem k bezodkladnému projednání a rozhodování v předmětné věci
považuje Ústavní soud rozhodnutí o naléhavosti věci podle § 39 zákona
č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, za bezpředmětné.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.