320/2000 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 3. července 2000 o návrhu Městského soudu v
Brně na zrušení ustanovení § 4a zákona č. 236/1995 Sb., o platu a
dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní
moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 287/1997
Sb.,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
Ústavní soud obdržel dne 23. září 1999 návrh Městského soudu v Brně na
zrušení zákona č. 287/1997 Sb., kterým se doplňuje zákon č. 236/1995
Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce
představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve
znění zákona č. 138/1996 Sb.
Předsedkyně senátu JUDr. Eva Gottwaldová jednající za Městský soud v
Brně podle § 30 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, (dále
jen "zákon o Ústavním soudu") uvedla, že podle § 109 odst. 1 písm. b)
druhé a třetí věty občanského soudního řádu přerušila řízení o žalobě
soudce Nejvyššího soudu domáhajícího se zaplacení 62 000 Kč s
příslušenstvím, které mu měly být vyplaceny v lednu 1998 jako další
plat za druhé pololetí roku 1997 podle § 4 zákona č. 236/1995 Sb. V
důsledku novelizace zákonem č. 287/1997 Sb. mu tato částka vyplacena
nebyla, přestože mu na ni vznikl nárok.
Protože zákon, kterého mělo být při řešení věci použito, je podle
názoru navrhovatele v rozporu s ústavním zákonem, podle čl. 95 odst. 2
Ústavy České republiky, předložil věc po přerušení řízení Ústavnímu
soudu. Městský soud v Brně vytýká napadenému zákonu jeho
retroaktivnost, čímž mělo dojít k porušení principu právní jistoty a
ochrany důvěry občanů v právo. Vychází při tom z tvrzení žalobce, že mu
nárok na další plat za druhé pololetí roku 1997 při splnění podmínek
stanovených v § 4 odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb. vznikl již dne 29.
září 1997 a že nelze žádným dalším zákonem rušit již jednou nabytý
nárok. Došlo tím k závažnému porušení čl. 1, čl. 4 a čl. 28 Listiny
základních práv a svobod.
Protože návrh splňoval formální náležitosti návrhu na zrušení zákona a
byl učiněn podle § 64 odst. 4 zákona o Ústavním soudu, Ústavní soud
vyžádal od obou komor Parlamentu České republiky vyjádření k návrhu.
Ve vyjádření Poslanecké sněmovny podepsaném předsedou prof. Ing.
Václavem Klausem, CSc., je uvedeno: Zákon č. 287/1997 Sb. novelizuje
zákon č. 236/1995 Sb. tak, že za § 4 upravující další plat
představitelů a soudců vkládá nový § 4a, v němž je stanoveno, že
představiteli a soudci další plat za druhé pololetí roku 1997 nenáleží.
Podle zákona č. 236/1995 Sb. další plat představiteli a soudci náleží
tehdy, pokud představitel nebo soudce v kalendářním pololetí skutečně
svou funkci vykonával alespoň 90 kalendářních dnů a pokud výkon této
funkce v prvním pololetí kalendářního roku neskončí představiteli přede
dnem 31. května a soudci přede dnem 30. června a ve druhém pololetí
kalendářního roku výkon funkce neskončí představiteli přede dnem 30.
listopadu a soudci přede dnem 31. prosince. Nárok na další plat za
kalendářní pololetí roku vzniká splněním obou podmínek. Zákon č.
287/1997 Sb. stanovící, že představiteli ani soudci další plat za druhé
pololetí roku 1997 nenáleží, nabyl účinnosti dnem vyhlášení, tj. 28.
listopadu 1997, tedy ještě před splněním druhé podmínky. Z toho
vyplývá, že právo na další plat za druhé pololetí roku 1997 nevzniklo,
a proto tento zákon nemohl zpětně zasáhnout do nabytého práva. Zákon č.
287/1997 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců, podepsán
příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů. V
závěru svého vyjádření předseda Poslanecké sněmovny uvedl, že
zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s
Ústavou, ústavním pořádkem České republiky a naším právním řádem a že
je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadeného zákona.
Předsedkyně Senátu PhDr. Libuše Benešová ve svém vyjádření
zrekapitulovala průběh zákonodárného procesu. Uvedla, že pokud je u
zákona č. 287/1997 Sb. namítána jeho zpětná účinnost, v tomto směru
návrh není opodstatněný. Bude-li rovněž tento zákon posuzován z
hlediska respektování ústavního principu soudcovské nezávislosti, je na
místě se k této otázce vyjádřit již z toho důvodu, že k tomu nebyla
možnost v případě vyjádření podávaného k návrhu na zrušení zákona č.
268/1998 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1998
představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům,
státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, v němž
byla navrhovatelem rovněž napadena jen jeho zpětná účinnost. Nebude
zajisté zpochybňováno, že princip nezávislosti soudců zahrnuje celou
řadu aspektů, mezi něž lze řadit i hmotné zajištění soudců. Je však na
místě poukázat na to, že toto hmotné zajištění je realizováno především
formou pravidelného měsíčního platu, jeho výše a podmínek poskytování a
tohoto peněžitého plnění se žádná restrikce nedotýkala. Přitom i v
hodnotící zprávě Evropské komise o České republice bylo uvedeno, že
"platy soudců jsou relativně vysoké", přičemž v jiných oblastech, např.
pokud jde o policii a správní struktury, bylo jako na přetrvávající
problém poukázáno na nízkou úroveň platů. Tyto aspekty jsou silně
vnímány i naší veřejností.
Další plat je podle zákonné úpravy jednorázové peněžité plnění
poskytované za stanovených podmínek jednou v kalendářním pololetí,
přičemž ze samotných podmínek nároku, kdy jednou z nich je trvání
pracovního vztahu soudce k poslednímu dni kalendářního pololetí,
vyplývá, že toto peněžité plnění lze stěží pojímat jako hmotné
zajištění soudců, jehož snížení či odejmutí by mohlo mít za důsledek
porušení principu nezávislosti soudců. Napadený zákon byl Senátem
schválen všemi přítomnými senátory. K vyjádření Senátu byla přiložena i
těsnopisecká zpráva ze schůze Senátu, kdy při předkládání návrhu zákona
č. 287/1997 Sb. bylo konstatováno, že při přijímání stabilizačních a
ozdravných opatření vlády bylo rozhodnuto, aby pracovníkům v
rozpočtových a některých dalších organizacích a orgánech, kteří jsou
odměňováni podle zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní
pohotovost v rozpočtových a některých dalších organizacích a orgánech,
nenáležel další plat za druhé pololetí tohoto roku. Obdobné ustanovení
bylo schváleno nedávno při schvalování zákona o platech státních
zástupců. Navrhovatelé tohoto zákona měli za to, že je správné, aby
obdobná adekvátní úprava byla provedena i u těch osob, které jsou ze
státních prostředků odměňovány podle zákona č. 236/1995 Sb. Taková
úprava je morální a jde o to, aby v podstatě všichni, kdo jsou
odměňováni ze státních prostředků, byli na tom v tomto roce stejně.
Ústavní soud není vázán odůvodněním, leč toliko petitem podaného
návrhu, a proto jej posoudil i z hlediska souladu s dalšími ústavními
normami a principy. V této souvislosti zejména nemohl přehlédnout, že
nálezem vyhlášeným pod č. 233/1999 Sb. jako protiústavní zrušil část
podobného zákona (č. 268/1998 Sb.), a to právě ve vztahu k soudcům
obecných soudů, a i v tomto případě se proto musel zabývat otázkou, zda
napadený zákon není v rozporu s ústavně zaručenými principy
demokratického právního státu a soudcovské nezávislosti, jak Ústavní
soud shledal v uvedeném případě. Právě z tohoto hlediska Ústavní soud
dospěl k následujícím závěrům.
Soudcovská nezávislost představuje jednu ze základních demokratických
hodnot a k naplňování této nezávislosti nesporně napomáhá i materiální
zabezpečení soudců. Zejména je podstatné, aby do soudcovských náhrad
nebylo ze strany jiných složek státní moci zasahováno svévolně,
opakovaně a jakoukoliv formou. Proto se Ústavní soud zaměřil (v souladu
s rozhodovací praxí Evropského soudu pro lidská práva) na otázku, zda
napadený zásah do zaručených práv (tzn. v tomto případě odnětí tzv. 14.
platu soudcům obecných soudů) 1. byl stanoven zákonem, 2. směřoval k
legitimnímu cíli a 3. byl nezbytným v demokratické společnosti.
1. K první otázce je možno konstatovat, že zákonná forma zásahu splněna
byla. Přitom jsou nedůvodné navrhovatelovy námitky, že zákon je
retroaktivní, neboť v daném případě je situace srovnatelná s nálezem
vyhlášeným pod č. 233/1999 Sb., v němž se Ústavní soud s námitkou
retroaktivity obdobného zákona již dostatečně vypořádal, a v daném
případě mu proto nezbývá než na tento nález odkázat. Ústavní soud dále
konstatuje, že - z ústavněprávního hlediska - není relevantní
skutečnost, že v posuzované věci došlo k přijetí napadeného zákona
rozdílnou legislativní formou, tzn. novelizací příslušného zákona na
rozdíl od přijetí zákona samostatného. Je totiž sice pravdou, že
ústavněprávně je vhodnější, když - právě v tak "citlivé" oblasti, jako
je omezování materiálních požitků soudců - dojde k novelizaci zákona
původního, který stanoví plat a další náležitosti soudců, a tedy jedná
se o řešení systematické, než když je přijat samostatný zákon, který
svojí materií ad hoc zasahuje do zákona jiného. Nicméně z
ústavněprávního hlediska tento rozdíl sám o sobě nemá rozhodující
význam.
V tomto směru tedy návrh na zrušení předmětného zákona není důvodný,
neboť k napadenému zásahu došlo zákonnou formou.
2. Druhou otázkou je, zda napadený zákon směřoval k legitimnímu cíli,
tzn. zda odejmutí tzv. 14. platů soudců obecných soudů bylo v
předmětném období legitimní.
V této souvislosti Ústavní soud nemohl odhlédnout ani od sociální a
ekonomické reality České republiky, která se v době přijetí tohoto
zákona nacházela v obtížné hospodářské a sociální situaci, což ve svých
důsledcích vedlo i ke zrušení tzv. 14. platů státních zaměstnanců (byť
poněkud jinou formou než u ústavních činitelů) a také k odnětí tzv. 14.
platu ústavních činitelů. Z hlediska legitimity cíle proto Ústavní soud
zastává názor, že ani soudci obecných soudů se nenacházejí v jakémsi
"právním a ekonomickém vakuu", které by je zcela izolovalo od okolní
hospodářské a sociální reality. Nelze tedy kategoricky tvrdit, že
soudci obecných soudů mají apriorní právo na takové materiální
zabezpečení, které nemůže být legislativní formou žádným způsobem a za
žádných okolností změněno.
V nálezu vyhlášeném pod č. 233/1999 Sb. Ústavní soud deklaroval, že
stát je povinen vytvářet institucionální předpoklady pro reálnou
nezávislost soudů a pro stabilizaci jejich pozice ve vztahu k
legislativě a exekutivě. Soudy musí plnit své úkoly a povinnosti
zejména v oblasti práv a svobod člověka a občana, přičemž tyto principy
nesmějí být narušeny ani legislativní formou. Ústavní soud na tomto
základním východisku nic nezměnil. V dané věci bylo postupem
zákonodárce dotčeno materiální zabezpečení celé veřejné sféry (a to s
ohledem na vztah novelizace zákona č. 236/1995 Sb. a novelizace zákona
č. 143/1992 Sb.), a nikoli pouze soudců. Odlišné posuzování pouze jedné
skupiny, i když chráněné ve zvýšené míře ústavními kautelami principu
nezávislosti, by znamenalo v uvedeném kontextu ztěží přijatelné
zvýhodnění. Při každém legislativním zásahu i do materiálního
zabezpečení soudců je tedy nezbytné důsledně respektovat základní
principy materiálního právního státu a hodnotovou orientaci ústavního
pořádku České republiky. Zejména k tomuto zásahu nesmí dojít v důsledku
svévole nebo porušením principu právní jistoty. V takovémto případě by
zjevně došlo i k porušení legitimity sledovaného cíle.
Nicméně právě v tomto směru je nutno vidět odlišnost situace obou
zmíněných případů. Jestliže totiž ve věci nálezu vyhlášeného pod č.
233/1999 Sb. Ústavní soud rozhodoval za situace, kdy zásah do
nezávislosti soudců byl napadeným legislativním aktem bezprostřední a
aktuální, v souzené věci by vyhovění návrhu ve svém důsledku znamenalo
přiznání příslušných materiálních požitků s více než dvouletým
zpožděním (kdy i žalobce před Městským soudem v Brně svůj návrh podal
více než rok poté, co napadený zákon nabyl účinnosti) a zrušení
napadeného zákona z důvodu ochrany soudcovské nezávislosti by bylo z
ústavněprávního hlediska nanejvýš problematické. Ústavní soud totiž ve
své činnosti musí usilovat o efektivní ochranu ústavnosti a za této
situace by zrušení napadeného zákona bylo zjevně neefektivní a neplnilo
by přiměřeně ten účel, který Ústavní soud deklaroval v nálezu
vyhlášeném pod č. 233/1999 Sb.
Ústavní soud konstatuje, že v daném případě neshledal rozpor mezi
legitimitou sledovaného cíle a napadeným zásahem a že předmětný zákon
není ani z tohoto pohledu protiústavní.
3. Třetí aspekt, jímž se Ústavní soud zabýval, bylo posouzení toho, zda
napadený zákon byl v demokratické společnosti nezbytným opatřením. To
znamená, že se Ústavní soud musel zaměřit na otázku, zda ke sledovanému
legitimnímu cíli nebylo možno dospět jiným způsobem než přijetím tohoto
zákona. V souzené věci Ústavní soud shledal, že zvolené řešení - přes
veškeré uvedené výhrady - nelze považovat za protiústavní ani z toho
důvodu, že by nepředstavovalo opatření v demokratické společnosti
nezbytné. Napadeným zákonem totiž ze všech uvedených důvodů nedošlo k
ohrožení institucionálních předpokladů pro reálnou nezávislost soudů a
nelze jej charakterizovat ani jako svévolný akt zákonodárce. Ústavní
soud totiž při plnění svých úkolů musí zvažovat i intenzitu zásahu do
základních principů ústavnosti a napadený zákon jako protiústavní
derogovat až tehdy, dospěje-li k závěru, že míra neústavnosti
napadeného zákona reálně porušuje základní ústavní principy. K takovému
závěru však Ústavní soud v posuzované věci nedospěl.
Ústavní soud přistupuje ke zrušení právního předpisu v případě,
jestliže shledá, že užitek plynoucí z derogace převažuje nad
nežádoucími důsledky z ní plynoucími, a tedy postupuje podle principu
přiměřenosti v materiálním právním státě. Ani v tomto směru Ústavní
soud důvod pro zrušení napadeného zákona neshledal.
Předseda Ústavního soudu:
v z. JUDr. Holeček v. r.
místopředseda
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
zaujali k rozhodnutí pléna soudci JUDr. Vladimír Čermák, JUDr. Vladimír
Paul, JUDr. Vlastimil Ševčík a JUDr. Eva Zarembová a k jeho odůvodnění
soudci JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů a JUDr. Jiří Malenovský.