130/2011 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud pod sp. zn. Pl. ÚS 43/10 rozhodl dne 13. dubna 2011 v

plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková,

Vojen Güttler, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří

Mucha, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška

Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu Nejvyššího správního soudu na

zrušení ustanovení § 33 odst. 3 věty první zákona č. 150/2002 Sb.,

soudní řád správní, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České

republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení



takto:



Ustanovení § 33 odst. 3 věty první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád

správní, se zrušuje ke dni vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.



Odůvodnění



I.



Předmět řízení a argumentace navrhovatele



1. Ústavnímu soudu byl dne 12. října 2010 podle čl. 95 odst. 2 Ústavy

České republiky (dále jen „Ústava“) a ustanovení § 64 odst. 3 zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též

jen „zákon o Ústavním soudu“) doručen návrh Nejvyššího správního soudu

(dále též jen „navrhovatel“), za který jedná předseda rozšířeného

senátu JUDr. Josef Baxa, na zrušení ustanovení § 33 odst. 3 věty první

zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.



2. V návrhu navrhovatel uvedl, že pod sp. zn. 4 Ads 93/2009 vede řízení

o kasační stížnosti žalobce S. M. (dále jen „žalobce“), zastoupeného

opatrovníkem JUDr. P. J., advokátem, proti usnesení Krajského soudu v

Ostravě (dále jen „krajský soud“) ze dne 19. května 2009 č. j. 38 Cad

15/2005-162. Tímto usnesením krajský soud ustanovil žalobci pro řízení

o žalobě proti žalovanému Krajskému úřadu Olomouckého kraje (dále jen

„žalovaný“), a to proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. května 2005 č.

j. KUOK/9881/05/OSV-DS/7025/SD-80, opatrovníkem advokáta. Vyšel přitom

z ustanovení § 33 odst. 3 věty první zákona č. 150/2002 Sb. (dále též

jen „napadené ustanovení“), neboť žalobce byl rozsudkem Okresního soudu

v Olomouci ze dne 16. září 1987 č. j. Nc 1565/86-42 (17 Sen 16/87)

omezen ve způsobilosti k právním úkonům tak, že je „schopen samostatně

činit veškeré právní úkony, kromě právních úkonů v oblasti

pracovně-právní, kde není schopen samostatně uzavírat pracovní smlouvy

a vykonávat zaměstnání, ve kterém by odmítnutí příkazu z chorobných

příčin mohlo vést k ohrožení vlastního nebo cizího zdraví, nebo ke

značným hmotným škodám“.



3. Toto usnesení krajského soudu o ustanovení opatrovníka napadl

žalobce jako stěžovatel kasační stížností, v níž označil ustanovení

opatrovníka za hrubou urážku své osoby s tím, že usnesení bylo vydáno

nezpůsobilou osobou bez právnického vzdělání a je v rozporu s Ústavou,

a proto by věc měla být předložena Ústavnímu soudu.



4. Ze spisu krajského soudu sp. zn. 38 Cad 15/2005 vyplynulo, že

rozhodnutím Městského úřadu v Zábřehu, odboru sociálního a zdravotního,

ze dne 25. března 2005 č. j. Soc/552/2695/2005/Dv nebyla stěžovateli

přiznána dávka sociální péče pro nesplnění zákonných podmínek. V

odvolacím řízení žalovaný označeným rozhodnutím změnil prvostupňové

rozhodnutí tak, že žádost zamítl. V důvodech zdůraznil, že žadatel

(žalobce) neosvědčil podmínky rozhodné pro přiznání dávky, neumožnil

šetření potřebné k posouzení jeho celkových sociálních a majetkových

poměrů, odmítá si zvýšit příjmy tím, že se nepodrobil lékařské

prohlídce potřebné pro uplatnění nároku na výplatu částečného

invalidního důchodu, byl vyřazen ze seznamu uchazečů o zaměstnání a

odmítá se správním orgánem v řízení spolupracovat. V žalobě proti

tomuto rozhodnutí žalobce namítl porušení svých ústavních práv, vznesl

požadavek na výplatu dávek sociální péče ve výši 7 300 Kč měsíčně a

navrhl zrušení napadeného rozhodnutí a úhradu majetkové a nemajetkové

újmy.



5. Čtvrtý senát navrhovatele se neztotožnil s názorem dosud zastávaným

v rozhodování tohoto soudu a výslovně vyjádřeným v jeho rozsudku ze dne

12. března 2008 č. j . 6 Ads 97/2007-133 (dostupném na www.nssoud.cz),

podle něhož „je-li účastník řízení omezen ve způsobilostí k právním

úkonům ve věcech pracovněprávních, nemusí být v řízení o žalobě proti

rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl s. ř. s.) zastoupen

opatrovníkem“. Tento právní názor je totiž v rozporu s jednoznačným

zněním napadeného ustanovení, podle něhož procesní způsobilostí v

řízení ve správním soudnictví je nadán jen ten účastník řízení, který

není ve způsobilosti k právním úkonům nijak omezen. Čtvrtý senát proto

věc postoupil rozšířenému senátu navrhovatele.



6. Rozšířený senát navrhovatele shledal naplnění podmínek § 17 odst. 1

zákona č. 150/2002 Sb. Dále vážil, zda napadené ustanovení umožňuje

úvahu soudu o nezbytnosti ustanovení opatrovníka účastníku řízení,

který nemá plnou procesní způsobilost, a zda je tato úvaha vůbec

namístě s ohledem na smysl a účel zastoupení opatrovníkem ve vztahu k

ochraně práv tohoto účastníka; přitom vycházel z právní úpravy v

různých procesních předpisech, z mezinárodních smluv a judikatury

různých soudů.



7. Pokud jde o právní úpravu procesní způsobilosti, navrhovatel uvedl,

že procesní způsobilost je součástí způsobilosti k právním úkonům a

její úprava je obsažena jak v zákoně č. 99/1963 Sb., občanský soudní

řád, ve znění pozdějších předpisů, tak i v zákoně č. 150/2002 Sb.



8. Občanský soudní řád v § 20 stanoví, že každý může před soudem jako

účastník samostatně jednat (procesní způsobilost) v tom rozsahu, v

jakém má způsobilost vlastními úkony nabývat práv a brát na sebe

povinnosti. Podle § 29 odst. 1 občanského soudního řádu není-li

zastoupena fyzická osoba, která jako účastník řízení nemůže před soudem

samostatně jednat, ustanoví jí předseda senátu opatrovníka, je-li tu

nebezpečí z prodlení. Opatrovníkem může podle odstavce 4 ustanovit

advokáta. Jinou osobu lze ustanovit, jen jestliže s tím účastník

souhlasí. Opatrovník pak vystupuje, nerozhodl-li soud jinak, v řízení

před soudy všech stupňů. Ustanovený opatrovník má stejné postavení jako

zástupce na základě procesní plné moci a byl-li opatrovníkem ustanoven

advokát, má stejné postavení jako advokát, jemuž účastník udělil plnou

moc (§ 31 odst. 1 a 2 občanského soudního řádu).



9. Naproti tomu v soudním řízení správním je účastník řízení způsobilý

samostatně činit v řízení úkony, jen jestliže má způsobilost k právním

úkonům v plném rozsahu (§ 33 odst. 3 věta první zákona č. 150/2002

Sb.).



10. Právní úprava procesní způsobilosti v zákoně č. 150/2002 Sb. je

tedy samostatnou a podstatně přísnější, neboť neumožňuje zohlednit, že

účastník omezený ve své hmotněprávní způsobilosti by mohl být schopen

účasti před soudem ve věcech, jichž se omezení netýká. Důvodová zpráva

k citovanému ustanovení mlčí. Ustanovení § 64 zákona č. 150/2002 Sb.

přitom umožňuje použití občanského soudního řádu jen tam, kde tento

zákon nestanoví jinak. Podle občanského soudního řádu tedy lze

posuzovat okruh osob, z něhož lze ustanovit opatrovníka, i rozsah

zastupování, nikoliv však podmínky pro ustanovení opatrovníka

vztahující se k účastníkově způsobilosti.



11. Procesní způsobilost je přitom předpokladem pro osobní přístup k

soudu a tím pro naplnění práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst.

1 a 2 Listiny základních práv a svobod, publikované pod č. 2/1993 Sb.,

(dále jen „Listina“). Smyslem ustanovení opatrovníka nepochybně je, aby

fyzická osoba, která v důsledku svého omezení není schopna v soudním

procesu řádně hájit svá práva, nebyla svým omezením znevýhodněna.



12. Ustanovení opatrovníka ovšem na druhé straně nesmí být natolik

formální, aby v důsledku omezení fyzické osoby v její způsobilosti tuto

vylučovala z přímé účasti na průběhu soudního procesu, aniž toho bylo

nezbytně třeba. Takový postup by totiž byl zásahem do práv zaručených

ve zmíněném čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, dále v čl. 5 Listiny („Každý je

působily mít práva.“) a v čl. 10 odst. 1 Listiny („Každý občan má

právo, aby byla zachována jeho lidská důstojnost ...“).



13. Navrhovatel pro srovnání poukázal i na úpravu způsobilosti v zákoně

č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění

pozdějších předpisů. Ten rovněž předpokládá ustanovení obhájce v

případě, je-li obviněný zbaven či omezen ve způsobilosti k právním

úkonům [§ 36 odst. 1 písm. a) a b)], nebo pokud se to jeví nutným

vzhledem k tělesným nebo duševním vadám vzbuzujícím pochybnosti o

způsobilosti náležitě se hájit (§ 36 odst. 2). Podle § 33 odst. 1

trestního řádu však veškerá práva, která příslušejí obviněnému, mu

příslušejí i v případě, že je zbaven či omezen ve způsobilosti k

právním úkonům, a zákonný zástupce obviněného zbaveného či omezeného ve

způsobilosti podle § 34 trestního řádu obviněného pouze zastupuje, aniž

by to zastoupeného zbavovalo jeho práv.



14. Vnitrostátní úpravu procesní způsobilosti je dle názoru

navrhovatele třeba vnímat i ve světle evropské Úmluvy o ochraně

lidských práv a základních svobod, publikované pod č. 209/1992 Sb.,

(dále jen „Úmluva“), která garantuje lidskou důstojnost a přístup k

soudu. Vázanost přístupu k soudu na opatrovníka pak je v judikatuře

Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen „Evropský soud“)

vnímána jako omezení přímého přístupu k soudu, pokud není spojena s

přesvědčivými důvody. Nelze ponechat stranou pozornosti ani Úmluvu o

právech osob se zdravotním postižením (dále jen „Úmluva OSN“), která

byla přijata Valným shromážděním Organizace spojených národů dne 13.

prosince 2006 v New Yorku (vyhlášena pod č. 10/2010 Sb. m. s., ve znění

opravy vyhlášené pod č. 44/2010 Sb. m. s.), která chrání osoby se

zdravotním postižením před všemi druhy diskriminace a pokrývá občanská,

politická, ekonomická, sociální a kulturní práva. Zavazuje smluvní

strany nejenom k přijetí zákonů a nařízení dodržujících tento princip,

ale také k zajištění toho, aby v praktickém životě docházelo k lepší

integraci zdravotně postižených lidí do společnosti a jejich přístupu k

soudu. Klíčovým je její čl. 12 zakotvující právní subjektivitu osob se

zdravotním postižením a čl. 13 upravující přístup zdravotně postižených

ke spravedlnosti; za zdravotně postižené je přitom třeba považovat i

osoby, jež mají dlouhodobé duševní postižení, které v interakci s

různými překážkami může bránit jejich plnému a účinnému zapojení do

společnosti na rovnoprávném základě s ostatními.



15. Relevantním je i Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. R (99)4

o zásadách právní ochrany dospělých nezpůsobilých osob (dále jen

„Doporučení“) stanovící, že právní úprava má být flexibilní a umožňovat

opatření „šitá na míru“ každému individuálnímu případu.



16. Navrhovatel rovněž odkázal na judikaturu Evropského soudu pro

lidská práva, který již v případech Shtukaturov proti Rusku (rozsudek

ze dne 27. března 2008, stížnost č. 44009/05), H. F. proti Slovensku

(rozsudek ze dne 1. listopadu 2005, stížnost č. 54797/0) a Alajos Kiss

proti Maďarsku (rozsudek ze dne 20. května 2010, stížnost č. 38832/06),

všech dostupných in http://www.echr.coe.int, databáze HUDOC, zdůraznil,

že přestože tato pravidla nemají sílu zákona, definují společný

evropský standard v této oblasti, čímž je povýšil z oblasti



soft law

na interpretační závazná pravidla pro postup orgánů veřejné moci.

Zásada č. 2 odst. 1 citovaného Doporučení zakotvuje flexibilitu v

právní odezvě při použití ochranných opatření a dalších právních

prostředků dostupných pro ochranu osobních a ekonomických zájmů

nezpůsobilých dospělých osob a zásada č. 3 pak stanoví, že zákonný

rámec by měl v nejvyšší možné míře odrážet skutečnost, že mohou

existovat různé stupně nezpůsobilosti a nezpůsobilost se může v čase

měnit. Ochranná opatření by proto neměla bez dalšího vést k úplnému

zbavení právní způsobilosti. K omezení právní způsobilosti by mělo

docházet pouze v případech, kdy je to prokazatelně nezbytné pro ochranu

dotčené osoby.



17. Pro posouzení, zda právní úprava procesní způsobilosti obsažená v

napadeném ustanovení neodporuje základním právům, je dle názoru

navrhovatele podstatné i vnímání tohoto institutu a náhled na funkci

opatrovníka v judikatuře soudů. Pro posouzení dané otázky má stěžejní

význam nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 412/04 ze dne 7. prosince

2005 (N 223/39 SbNU 353)^*. Podobně se Ústavní soud vyslovil v nálezu

sp. zn. II. ÚS 2630/07 ze dne 13. prosince 2007 (N 224/47 SbNU 941), v

němž posuzoval návrh na zrušení § 10 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb.,

občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, (možnost zbavení

způsobilosti k právním úkonům). V této věci Ústavní soud zdůraznil, že

prostřednictvím způsobilosti k právním úkonům (jednání) a procesní

způsobilosti se uvádí v život ústavní garance právní subjektivity

jednotlivce, garantované čl. 5 Listiny. Práva a nároky, které by

postrádaly prostředek k ochraně jejich zachování, by byly jen prázdnými

proklamacemi. Ústavní soud samotný napadený institut zbavení

způsobilosti k právním úkonům nezrušil, avšak zdůraznil nutnost jeho

ústavně konformní aplikace.



18. Evropský soud pro lidská práva pak ve věcech Ashingdane proti

Spojenému království (rozsudek ze dne 28. května 1985, stížnost č.

8225/78), Klass a další proti Německu (rozsudek ze dne 8. září 1978,

stížnost č. 5029/71) a Salontaji-Drobnjak proti Srbsku (rozsudek ze dne

13. října 2009, stížnost č. 36500/05) vyslovil, že právo na přístup k

soudu není absolutní a že může být omezeno. Tyto zásahy však nemohou

přístup k soudu omezit takovým způsobem, že by byla ohrožena samotná

podstata přístupu k soudu. Omezení navíc nebudou v souladu s čl. 6

odst. 1 Úmluvy, pokud nesledují legitimní cíl a použité prostředky

nejsou tomuto cíli přiměřené. Ve věci Zehentner proti Rakousku

(rozsudek ze dne 16. 7. 2009, stížnost č. 20082/02) se Evropský soud

přímo zabýval procesní způsobilostí stěžovatelky před tímto soudem a

neakceptoval námitku vlády, že by stížnost měla být zamítnuta pro

nezastoupení opatrovníkem; vycházel zde však z toho, že v řízení před

tímto soudem nemusí být potřeba zastoupení natolik zřejmá jako v

případech omezení podle vnitrostátního práva, které směřuje i k tomu,

aby osoby s omezenou právní způsobilostí nenakládaly se svými právy či

majetkem ke své škodě. V již zmíněné věci Shtukaturov proti Rusku

Evropský soud konstatoval, že mnohé státy světa v posledních letech

mění svůj přístup k lidem s postižením a prošly nebo procházejí

reformou opatrovnických systémů. Významným prvkem těchto reforem je

právě rušení institutů zbavování a omezování způsobilosti k právním

úkonům v jejich tradiční podobě, a jejich nahrazování opatřeními, v

jejichž důsledku osoba neztrácí způsobilost k právním úkonům, ale je jí

poskytována pomoc s jejím uplatňováním. Evropský soud doporučuje tzv.

funkční test, podle kterého samotná přítomnost jakéhokoli postižení

(včetně duševního) neznamená automaticky ztrátu způsobilosti rozhodovat

se. Je tedy třeba zkoumat, jakým druhům jednání osoba nerozumí a

nedokáže je ovládat a jaký vliv má duševní nemoc na její společenský

^ivot, zdraví, majetkové zájmy apod.; pouhá existence duševní nemoci, a

to ani závažné, nemůže být jediným důvodem k ospravedlnění zbavení

způsobilosti k právním úkonům. Podobně byla faktická způsobilost řešena

i v dalších rozhodnutích Evropského soudu (např. rozsudek ze dne 24.

října 1979 ve věci Winterwerp proti Nizozemí, stížnost č. 6301/73;

rozsudek ze dne 17. července 2008, X proti Chorvatsku, stížnost č.

11223/04; a shora citovaný rozsudek ve věci Alajos Kiss proti

Maďarsku).



19. Judikatura Nejvyššího soudu vztahující se k úpravě procesní

způsobilosti v občanském soudním řádu jednak akcentuje vazbu procesní

způsobilosti k omezení hmotněprávnímu (např. stanovisko ze dne 23.

května 1979 sp. zn. Cpj 301/77, publ. pod č. R 34/85), jednak rovněž

zdůrazňuje druhou stránku problému, a to že v případě ustanovení

opatrovníka, aniž k tomu byly splněny podmínky, dochází k nepřípustnému

odnětí práva jednat před soudem. Tak v rozsudku sp. zn. 23 Cdo 107/2009

ze dne 18. května 2009 (dostupném na http://novyweb.nsoud.cz) tento

soud řešil případ ustanovení opatrovníka účastníku, který se ze

zdravotních důvodů po přechodnou dobu nemohl účastnit soudního jednání,

a vyslovil, že: „Byl-li účastníku řízení ustanoven opatrovník, ačkoli k

tomu nebyly splněny podmínky formulované v § 29 odst. 3 občanského

soudního řádu a uvedené mělo za následek, že soud nejednal s

účastníkem, nebo s jiným zástupcem, jde o případ, kdy účastníku byla

nesprávným postupem soudu v průběhu řízení odňata možnost jednat před

soudem.“. K obdobnému závěru došel tento soud i v rozhodnutích sp. zn.

20 Cdo 2850/99 ze dne 23. srpna 2001 a sp. zn. 30 Cdo 1072/2005 ze dne

31. srpna 2005 (dostupných na http://novyweb.nsoud.cz).



20. Závěrem navrhovatel připomenul, že ustanovení opatrovníka má funkci

ochrannou, a jeho smyslem je, aby účastníku postrádajícímu plnou

způsobilost k právním úkonům v nezbytné míře v soudním řízení pomáhala

osoba způsobilá tak, aby neutrpěl újmu na svých hmotných či procesních

právech. Na druhé straně je však omezením či zbavením práva na přístup

k soudu, pokud se účastník nemůže sám obrátit na soud a aktivně se

podílet na řízení, je-li toho schopen. Tak tomu je zejména, pokud se

jeho omezení na právech nijak nedotýká daného soudního řízení. Osobě

částečné omezené ve způsobilosti k pracovněprávním úkonům tedy nelze

bez dalšího odejmout procesní způsobilost, aniž by byly brány v úvahu

její faktické schopnosti. Napadené ustanovení však takový postup

předpokládá tím, že vylučuje z procesní způsobilosti osoby nemající

plnou způsobilost k právním úkonům. Soud však musí v řízení dbát na

vyváženost zájmů a zajistit řádný proces i v případě obtížné komunikace

s účastníkem řízení, aniž by krátil jeho práva. Daná úprava je navíc ve

vnitrostátním soudnictví ojedinělá a nemůže být zdůvodněna žádným

specifikem správního soudnictví. Navrhovatel tak dospěl k závěru, že

napadené ustanovení je v rozporu se závazky vyplývajícími z čl. 6 odst.

1 Úmluvy, z čl. 12 a 13 Úmluvy OSN a s ustanoveními čl. 5, čl. 10 odst.

1 a 2 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Tento rozpor není podle názoru

navrhovatele odstranitelný ústavně konformním výkladem, neboť ten

nemůže jít



contra legem

. Zrušení citovaného ustanovení přitom nezpůsobí žádné potíže, neboť

při jeho odstranění bude možné postupovat podle občanského soudního

řádu (§ 64 zákona č. 150/2002 Sb.), jehož úprava z uvedených hledisek

obstojí.



21. Z uvedených důvodů navrhovatel navrhl, aby Ústavní soud po

provedeném řízení nálezem rozhodl, že napadené ustanovení zruší.



II.



Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení



22. Podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal

Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu

České republiky. Předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České

republiky Miroslava Němcová ve vyjádření ze dne 4. ledna 2011 popsala

zákonodárnou proceduru přijetí zákona č. 150/2002 Sb. a uvedla, že

zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s

Ústavou a s naším právním řádem. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu

zákona, pokud jde o napadené ustanovení, pouze zcela obecně uvádí, že:

„... Úvodní obecná ustanovení o řízení vymezují okamžik vlastního

zahájení řízení a účastníky řízení; ohledně nich upravují také obvyklým

způsobem způsobilost být účastníkem a procesní způsobilost“ (tisk 1080,

důvodová zpráva, zvláštní část, komentář k § 31-38).



23. Předseda Senátu Parlamentu České republiky Milan Štěch ve vyjádření

ze dne 22. prosince 2010 rovněž popsal zákonodárnou proceduru přijetí

zákona č. 150/2002 Sb. s tím, že Senát postupoval v mezích Ústavou

stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Dále uvedl, že

soudní řád správní byl dlouho očekávaným legislativním počinem, kterým

měla být nahrazena ne zcela dokonalá úprava správního soudnictví,

zakotvená v části páté občanského soudního řádu, v tehdy platném znění.

Ambicí zákona č. 150/2002 Sb. bylo odstranit ústavní deficity právní

úpravy, v institucionální rovině zakotvit postavení správních soudů a

soudců potud, pokud to bylo nezbytné ve vztahu k obecnému předpisu

[zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě

soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)],

a komplexně stanovit pravidla řízení před správními soudy. V rámci

projednávání reformního materiálu kodexového charakteru zpravidla Senát

nemá prostor věnovat se detailněji jednotlivým ustanovením, navíc

tehdy, dostane-li se do centra pozornosti nějaká kontroverzní či

diskutabilní otázka. Tak tomu bylo i v průběhu projednávání soudního

řádu správního, kdy senátoři diskutovali o nedostatcích úpravy v

důsledku neschválení „nového“ správního řádu; upřednostněna byla též

problematika absence doprovodné změny Ústavy, frekventovaně byla navíc

probírána volba sídla Nejvyššího správního soudu. Nicméně i při shora

přiblíženém způsobu projednávání zákonů kodexového typu došlo u

soudního řádu správního na některé podrobnosti, mj. i na otázku

procesní způsobilosti účastníka řízení. Místopředseda Senátu Janu Ruml

v rozpravě upozornil, že je sice „navrhovaná úprava nezbytným

předpisem, její přijetí by mělo být prioritou“, nicméně existují i

„určité drobné připomínky“. Mezi ony připomínky zařadil řečník právě

inkriminovanou materii obsaženou v napadeném ustanovení, když plénu

sdělil svůj názor slovy: „... nevidím nutně za každou cenu se bránit a

oprošťovat od již prověřených procesních postupů občanského soudního

řádu a nevím, proč právě jsou některé instituty upravovány znovu a

navíc s drobnými odlišnostmi. Může pak nastat situace zhoršeného

postavení účastníka, která je v tomto zákoně - v soudním řádu správním

- striktnější, než je v občanském soudím řádu“. J. Ruml však

neargumentoval protiústavností takové speciality ani nepředložil

pozměňovací návrhy v duchu jím provedené rétoriky, nýbrž apeloval, aby

je „navrhovatel slyšel a v další legislativní činnosti s nimi

eventuálně pracoval“. Za navrhovatele ministr vlády Jaroslav Bureš

odpověděl: „Vztah k občanskému soudnímu řádu. Byly tu dvě možnosti. To,

co řekl pan senátor Ruml, je jistě naprosto legitimní, přednost byla

dána tomu, aby se zde čtenáři nabízely základní procesní instituty v

úpravě potřebné pro správní soudnictví. Pakliže jsou odchylky, pak jsou

dány jen povahou řízení před krajskými správními soudy, resp. Nejvyšším

správním soudem“. Senát po vyslechnutí všech řečníků v rozpravě

hlasoval tak, že schválil návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou

sněmovnou. Napadené ustanovení je pak v nezměněné formulaci od samého

počátku součástí zákona č. 150/2002 Sb. Závěrem předseda Senátu uvedl,

že je zcela na Ústavním soudu, aby ve smyslu Ústavy a zákona o Ústavním

soudu posoudil ústavnost napadeného ustanovení.



III.



Upuštění od ústního jednání



24. Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní

soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj

očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že jak navrhovatel, tak

i účastníci řízení vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního

jednání, bylo od tohoto jednání v předmětné věci upuštěno.



IV.



Podmínky aktivní legitimace navrhovatele



25. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou splněny formální předpoklady

věcného posouzení návrhu, a zabýval se tak i otázkou, zda navrhovatel

je v daném případě aktivně legitimován k podání tohoto návrhu.



26. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, o který se návrh opírá, dojde-li soud

k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu

s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Ústavní soud

konstatuje, že v posuzovaném případě je nezbytná přímá aplikace

napadeného ustanovení navrhovatelem. Návrh byl tedy podán oprávněným

navrhovatelem.



V.



Ústavní konformita legislativního procesu



27. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu Ústavní soud

- kromě posouzení souladu napadeného ustanovení s ústavním pořádkem -

zjišťuje, zda byl zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené

kompetence a ústavně předepsaným způsobem.



28. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nenamítal vadu legislativního

procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce, není s

ohledem na principy procesní ekonomie nutné tuto otázku blíže zkoumat a

postačí, vedle přihlédnutí k vyjádřením předloženým Poslaneckou

sněmovnou a Senátem Parlamentu České republiky, formální ověření

průběhu legislativního procesu z veřejně dostupného informačního zdroje

na http://www.psp.cz.



29. Zákon č. 150/2002 Sb. byl schválen Poslaneckou sněmovnou dne 15.

února 2002 a Senátem dne 21. března 2002. Prezident zákon podepsal dne

28. března 2002 a zákon byl vyhlášen dne 17. dubna 2002 ve Sbírce

zákonů České republiky v částce 61 pod číslem 150/2002 Sb. Ústavní soud

tudíž konstatuje, že zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou

stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.



30. Po tomto zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu

napadeného ustanovení z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České

republiky [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].



VI.



Dikce napadeného zákonného ustanovení



31. Ustanovení § 33 odst. 3 věty první zákona č. 150/2002 Sb. zní:



"Účastník je způsobilý samostatně činit v řízení úkony (dále jen

„procesní způsobilost“), jen jestliže má způsobilost k právním úkonům v

plném rozsahu.".



VII.



Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem



32. Ústavní soud přistoupil k přezkumu napadeného ustanovení z hlediska

jeho souladu s ústavním pořádkem České republiky, především s právy a

principy vymezenými v čl. 5, čl. 10 odst. 1 a 2 a v čl. 36 odst. 1 a 2

Listiny, v čl. 6 odst. 1 Úmluvy a v čl. 12 a 13 Úmluvy OSN.



33. Navrhovatel dovodil, že na základě srovnání právní úpravy procesní

způsobilosti v zákoně č. 150/2002 Sb. s analogickou úpravou v občanském

soudním řádu a trestním řádu a při současném vnímání dané problematiky

ve světle Listiny, Úmluvy, Úmluvy OSN, citovaného Doporučení a dále

také s odkazem na judikaturu Ústavního soudu, Evropského soudu,

Nejvyššího soudu i navrhovatele lze učinit závěr, že napadené

ustanovení vylučuje v rozporu s ústavním pořádkem z procesní

způsobilosti osoby nemající plnou způsobilost k právním úkonům.

Navrhovatel rovněž poukázal na neodůvodněnou ojedinělost dané úpravy v

českém soudnictví s tím, že: „Zrušení napadeného ustanovení nezpůsobí

žádné potíže, neboť při jeho odstranění bude možné postupovat podle

občanského soudního řádu (§ 64 zákona č. 150/2002 Sb.), jehož úprava z

uvedených hledisek obstojí.“.



34. Ústavní soud již v minulosti uvedl, že: „Ústava akceptuje a

respektuje princip legality jako součást celkové koncepce právního

státu, neváže však pozitivní právo jen na formální legalitu, ale výklad

a použití právních norem podřizuje jejich obsahově materiálnímu

smyslu.“ (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 7/2000 ze dne 4. července

2000, vyhlášen pod č. 261/2000 Sb., N 106/19 SbNU 45). Obdobně v nálezu

sp. zn. IV. ÚS 412/04, na který odkazuje i navrhovatel, a v nálezu sp.

zn. I. ÚS 557/09 ze dne 18. srpna 2009 (N 188/54 SbNU 325, viz též

http://nalus.usoud.cz) Ústavní soud judikoval, že: „Těžištěm ústavního

pořádku České republiky je jednotlivec a jeho práva garantovaná

ústavním pořádkem. Jednotlivec je východiskem státu. Stát a všechny

jeho orgány jsou ústavně zavázány k ochraně a šetření práv jednotlivce.

Pojetí naší ústavnosti se přitom neomezuje na ochranu základních práv

jednotlivců (kupř. právo na život, zaručení právní subjektivity), ale v

souladu s poválečnou změnou v chápání lidských práv (jež nalezla

vyjádření např. v Chartě OSN či ve Všeobecné deklaraci lidských práv)

se stala základní bází, z níž vychází interpretace všech základních

práv, lidská důstojnost, která mimo jiné vylučuje, aby s člověkem bylo

zacházeno jako s objektem či předmětem. Otázky lidské důstojnosti jsou

v tomto pojetí chápány jako součást kvality člověka, součást jeho

lidství. Garantování nedotknutelnosti lidské důstojnosti člověku

umožňuje plně užívat své osobnosti. Tyto úvahy stvrzuje preambule

Ústavy, která deklaruje lidskou důstojnost jako nedotknutelnou hodnotu,

stojící v základu ústavního pořádku. Stejně tak Listina garantuje

rovnost lidí v důstojnosti (čl. 1) a garantuje subjektivní právo na

zachování lidské důstojnosti (čl. 10 odst. 1). Ústavní soud považuje i

právní osobnost svobodného jednotlivce a garanci jejího faktického

výkonu za vysoce důležité ústavní hodnoty mající ústřední postavení v

ústavním pořádku (čl. 1, čl. 9 odst. 2 Ústavy a čl. 5 Listiny). K

ochraně těchto složek komplexně pojímané důstojnosti jednotlivce

(preambule Ústavy, čl. 1 a čl. 10 odst. 2 Listiny) je Ústavní soud

zavázán (čl. 83 Ústavy).“.



35. Platí obecně, že právní norma umožňující omezení základních práv

musí být vykládána a aplikována s vědomím významu a šíře vztahů, které

pokrývají omezovaná základní práva. Tuto právní normu lze aplikovat až

po pečlivém zjištění, které musí být vyjádřeno v odůvodnění samotného

rozhodnutí, která kolidující základní práva třetích osob, popř. jaké

veřejné zájmy jsou v kolizi se základními právy osoby omezované v

jejích právech. V dané věci je v kolizi subjektivní právo na zachování

lidské důstojnosti a právo na soudní ochranu se způsobilostí

jednotlivce k právním úkonům a tím i procesní způsobilostí.



36. Ústavní pořádek uznává a garantuje v čl. 5 Listiny každému

způsobilost mít práva, tj. každému garantuje právní osobnost. Proto je

třeba jakýkoliv zásah zkoumat z pohledu potenciálních zásahů do

základních práv omezovaného, garantovaných především čl. 5 a čl. 10

odst. 1 a 2 Listiny, vyložených v rozsahu, který omezuje lidská

důstojnost. Protože tato práva Listina garantuje jako tzv. základní

práva absolutní, lze k jejich omezení přikročit jen za účelem ochrany

základních práv jiných osob anebo za účelem ochrany veřejného zájmu,

který je v podobě principu či hodnoty obsažen v ústavním pořádku jako

celku (ústavně imanentní omezení základních práv a svobod). Pokud

takovýto účel není shledán, nelze aplikovat ustanovení zákona, která by

základní práva a svobody omezovaného porušovala (srov. nález sp. zn.

Pl. ÚS 42/02 ze dne 26. března 2003, vyhlášen pod č. 106/2003 Sb., N

42/29 SbNU 389, dostupný též na http://nalus.usoud.cz ).



37. Ve světle účelu a dopadů napadeného ustanovení je zřejmé, že toto

ustanovení nesleduje legitimní účel, resp. nejde o prosazení cíle,

který je nezbytný pro svobodnou demokratickou společnost, neboť není

zaručena spravedlivá rovnováha mezi zajištěním zájmů společnosti na

straně jedné a respektem vůči zaručeným právům a svobodám jednotlivce

na straně druhé. Osoba definovaná právní subjektivitou má právo na

svobodné jednání, a proto brání-li veřejná moc aplikací napadeného

ustanovení v uplatnění její procesní způsobilosti, nelze takový postup

shledat souladným s cílem, který je ve svobodné a demokratické

společnosti nezbytný.



38. V současné době je problém zdravotního postižení důležitým tématem

lidských práv a svobod. Důkazem toho je i navrhovatelem již citovaná

Úmluva OSN, která je prvním právně závazným mezinárodním nástrojem v

oblasti lidských práv, jíž jsou Evropská unie a její členské státy

vázány [srov. Rozhodnutí Rady ze dne 26. listopadu 2009 o uzavření

Úmluvy OSN Evropským společenstvím (in Úřední věstník Evropské unie ze

dne 27. ledna 2010 L 23/35) a Evropskou strategii pro pomoc osobám se

zdravotním postižením 2010-2020: Obnovený závazek pro bezbariérovou

Evropu ze dne 15. listopadu 2010 in http://eur-lex.europa.eu], ale i

narůstající judikatura Evropského soudu v oblasti



disability law

. Evropský soud kupř. ve věci Glor proti Švýcarsku (rozsudek ze dne 30.

dubna 2009, č. 13444/04 in http://www.echr.coe.int, databáze HUDOC;

RoESLP č. 4, ročník 2010, str. 235, a přehled rozsudků Evropského soudu

v ASPI pod č. JUD 190926CZ) posuzoval otázku dostupnosti přiměřených

alternativ k vojenské službě pro lidi s postižením. Jde o první věc, ve

které konstatoval porušení zákazu diskriminace lidí se zdravotním

postižením (čl. 14 Úmluvy) a ve které aplikoval princip tzv.

„přiměřených úprav“ s ohledem na Úmluvu OSN, tedy na širší vymezení

tohoto pojmu s cílem zaručit naplnění čl. 1 této úmluvy (pozn. red.:

Úmluvy OSN), kterým je podporování, ochrana a zajištění plného a

rovného užívání všech lidských práv a základních svobod všemi osobami

se zdravotním postižením a podporování úcty k jejich přirozené

důstojnosti.



39. S přihlédnutím k aktuálnímu vnímání otázky procesní způsobilosti

Ústavním soudem a Evropským soudem pro lidská práva, z komparace

aktuální právní úpravy procesní způsobilosti v jednotlivých předpisech

podústavního práva i z navrhovatelem provedeného rozboru celé věci

jednoznačně plyne, že napadené ustanovení je v rozporu s principem

proporcionality i s maximou, podle níž zásahy do práv musí odrážet

specifika každého jednotlivého případu. Za situace, kdy ústavně

konformní interpretace napadeného ustanovení není možná, Ústavní soud

konstatuje, že tak přetrvává protiprávní stav spočívající v tom, že

osobám, u kterých byla omezena způsobilost k právním úkonům, je bráněno

v jejich procesní způsobilosti v soudním řízení správním podle zákona

č. 150/2002 Sb., i když jejich omezení na právech se nijak nedotýká

daného soudního řízení. Takový závěr vyplývá nepochybně i z role

správního soudnictví, které má jako jedno z nejdůležitějších poslání

ochranu práv jednotlivce při jeho kontaktu se správními orgány.



40. Z výše předestřených úvah s ohledem na dopady napadeného ustanovení

do veřejných subjektivních práv jednotlivce je zjevné, že se nelze než

ztotožnit s názorem navrhovatele uvedeným v jeho návrhu, totiž že

aplikací napadeného ustanovení by došlo k porušení základních práv

garantovaných ústavním pořádkem České republiky, konkrétně uvedených v

čl. 5, čl. 10 odst. 1 a 2 a v 36 odst. 1 a 2 Listiny, v čl. 6 odst. 1

Úmluvy a v čl. 12 a 13 Úmluvy OSN. Ústavní soud proto napadené

ustanovení podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.



* pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 39,

nález č. 223, str. 353