265/1995 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu České republiky
Jménem České republiky
Ústavní soud České republiky rozhodl dne 11. října 1995 v plénu o
návrhu prezidenta republiky na zrušení:
1. § 2 písm. i), části § 33 týkající se malých nezávislých pivovarů
podle § 2 písm. i) a § 33a zákona České národní rady č. 587/1992 Sb., o
spotřebních daních, ve znění zákonů č. 199/1993 Sb., č. 325/1993 Sb.,
č. 136/1994 Sb. a č. 260/1994 Sb.,
2. čl. II bodů 2, 3, 4, 5 a 6 zákona č. 260/1994 Sb., kterým se mění a
doplňuje zákon České národní rady č. 587/ /1992 Sb., o spotřebních
daních, ve znění pozdějších předpisů,
takto:
1. Dnem 1. ledna 1996 se zrušuje článek II bod 5 zákona č. 260/1994
Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 587/1992
Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů.
2. Vyslovuje se, že vyhláška Ministerstva zemědělství č. 111/1995 Sb.,
kterou se stanoví právní a ekonomické podmínky nezávislosti malých
nezávislých pivovarů, pozbývá platnosti současně.
3. Ve zbývající části se návrh zamítá.
Odůvodnění
I.
Prezident republiky, využiv svého práva, přiznaného mu ustanovením § 64
odst. 1 písm. a) zákona č. 182/ /1993 Sb., o Ústavním soudu, podal dne
20. ledna 1995 podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky
(dále jen "Ústava") návrh na zrušení
1. § 2 písm. i), části § 33 týkající se malých nezávislých pivovarů
podle § 2 písm. i) a § 33a zákona České národní rady č. 587/1992 Sb., o
spotřebních daních, ve znění zákonů č. 199/1993 Sb., č. 325/1993 Sb.,
č. 136/1994 Sb. a č. 260/1994 Sb.,
2. čl. II bodů 2, 3, 4, 5 a 6 zákona č. 260/1994 Sb., kterým se mění a
doplňuje zákon České národní rady č. 587/ /1992 Sb., o spotřebních
daních, ve znění pozdějších předpisů,
pro rozpor s čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen
"Listina"), čl. 79 odst. 3 Ústavy a, jak vyplývá z textu návrhu, také s
čl. 11 odst. 5 Listiny.
Návrh na zrušení jednotlivých ustanovení zákona pro rozpor s ústavním
zákonem lze rozčlenit do dvou okruhů:
a) Zákon o spotřebních daních ve znění napadené novely zavádí
diferencovanou nižší daň pro malé nezávislé pivovary, jejichž roční
výstav (produkce) piva není větší než 200 000 hl, což je podle
navrhovatele v rozporu s principem rovnosti v právech podle čl. 1
Listiny. Navrhovatel namítl, že zatímco podle předchozí právní úpravy
spotřebních daní u všech vybraných výrobků včetně piva byly sazby daně
a její odstupňování závislé výlučně na vlastnostech těchto výrobků,
nová právní úprava zavedla u piva, a jen u něho, další hledisko daňové
diferenciace, totiž rozsah roční produkce. Uvedl, že zásada rovnosti v
právech, která patří k základním zásadám moderních demokratických
právních soustav, se pojímá tak, že jde o rovnost subjektů relativní,
která je chápána ve vztahu k určité právní normě a která vyžaduje, aby
bylo uplatňováno stejné právo za stejných faktických poměrů, a v této
souvislosti poukázal na nález Ústavního soudu České a Slovenské
Federativní Republiky, publikovaný pod č. 11/1992 Sbírky usnesení a
nálezů, podle něhož v principu nelze sice vyloučit, aby zákonodárce
stanovil diferencované daně podle zásady, že výkonnější subjekt bude
odvádět vyšší daně, je však třeba, aby zákonodárný orgán podložil své
rozhodnutí objektivními a racionálními kritérii, což se podle názoru
navrhovatele v posuzované věci nestalo, neboť zákonodárce neodůvodněně
zvýhodnil pouze jednu skupinu výrobců u jednoho z výrobků podléhajících
dani spotřební, totiž piva, ač podobné ekonomické rozlišení by bylo
možné zavést i u jiných výrobků podléhajících spotřební dani.
b) Citovaná novela v čl. II bodu 5 ukládá Ministerstvu zemědělství, aby
v dohodě s Ministerstvem financí vydalo právní předpis, kterým stanoví
právní a ekonomické podmínky nezávislosti malých pivovarů. To je podle
navrhovatele v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny, podle něhož daně a
poplatky lze ukládat jen na základě zákona, a s čl. 78 a čl. 79 odst. 3
Ústavy, které stanoví, že prováděcí předpis může být vydán jen k
provedení zákona a v jeho mezích. Tyto podmínky nejsou podle
navrhovatele splněny, neboť zákon nestanovil meze právního předpisu
nižší právní síly. Zmocňovací ustanovení zákona, který v napadených
ustanoveních znaky "nezávislosti" malých pivovarů neurčuje ani
nenaznačuje, deleguje zákonodárnou pravomoc na orgán moci výkonné --
ministerstvo v takové míře, již ústavní řád České republiky
nepřipouští.
Soudce zpravodaj nejprve zkoumal, jsou-li splněny všechny zákonem
požadované podmínky řízení a má-li návrh všechny formální a obsahové
náležitosti. Nezjistil nic, co by ho opravňovalo k odmítnutí návrhu
podle § 43 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. Stejně tak neshledal
existenci okolnosti, na jejímž základě by doporučil plénu vydání
usnesení o zastavení řízení.
Návrh byl zaslán Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, která
zákon, jehož částečné zrušení je navrhováno, vydala, s výzvou k
vyjádření (§ 69 zákona č. 182/1993 Sb.). Předseda Poslanecké sněmovny
PhDr. Milan Uhde ve stanovisku z 22. února 1995, také s odvoláním na
citovaný nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky,
vyjádřil mínění, že zavedená daňová diferenciace je odůvodněna
objektivními a racionálními kritérii. K druhé části návrhu, týkající se
zmocňovací normy, vyslovil názor, že Parlament čl. 78 a čl. 79 odst. 3
Ústavy neporušil a ani porušit nemohl, ježto se ho netýkají, neboť
zavazují orgány výkonné moci při vydávání prováděcích předpisů. Zaujal
stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon
je v souladu s Ústavou a naším právním řádem, a uvedl, že je na
Ústavním soudu, aby po projednání návrhu prezidenta republiky posoudil
ústavnost napadených ustanovení zákona o spotřebních daních a vydal
příslušné rozhodnutí.
Z vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, z vládního
návrhu zákona, kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č.
587/1992 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů (tisk
1173), společné zprávy výborů Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky k tomuto návrhu zákona (tisk 1336) spolu s těsnopiseckým
záznamem rozpravy k uvedenému zákonu a z částky 77/1994 Sb. bylo
zjištěno, že návrh novely zákona o spotřebních daních předložila
Parlamentu vláda. Ustanovení o daňovém zvýhodnění malých nezávislých
pivovarů, která vládní návrh neobsahoval, byla do návrhu zákona
včleněna až na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu. Zákon, včetně
napadených ustanovení, byl přijat dne 7. 12. 1994 na 25. schůzi
Parlamentu, jíž bylo přítomno 163 poslanců. Pro přijetí zákona
hlasovalo 133 poslanců, 7 poslanců hlasovalo proti, 11 poslanců se
hlasování zdrželo a 12 poslanců nehlasovalo. Zákon byl podepsán všemi
příslušnými ústavními činiteli a byl vyhlášen v částce 77 Sbírky
zákonů, rozeslané 30. 12. 1994, kdy nabyl platnosti. Účinným se stal 1.
1. 1995 s výjimkou právě sazeb daně pro malé nezávislé pivovary, které
nabyly účinnosti 1. 7. 1995.
Zákon byl tedy přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a
ústavně předepsaným způsobem.
II.
Ústavní soud se zabýval tvrzenou protiústavností napadených ustanovení
zákona.
Zákon č. 260/1994 Sb. v § 2 písm. i) charakterizuje malý nezávislý
pivovar jako takovou právnickou osobu nebo fyzickou osobu, jejíž roční
výstav piva není větší než 200 000 hl a která splňuje podmínky podle
zvláštního předpisu. Pro takový pivovar pak zákon v § 33 stanoví
zvláštní sazbu daně, která je nižší než daňová sazba u ostatních
pivovarů.
Je tedy především třeba zvážit, zda zákonným stanovením nižší sazby
daně pro určitou skupinu pivovarů, jejichž základní znak je stanoven v
citovaném zákoně, byla porušena ústavní zásada rovnosti. K otázce
rovnosti v daňové oblasti, jak správně konstatovali oba účastníci,
zaujalo právní stanovisko již plénum Ústavního soudu České a Slovenské
Federativní Republiky ve svém nálezu z 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92
publikovaném pod č. 11 ročníku 1992 Sbírky usnesení a nálezů. Podle
tohoto nálezu relativní rovnost, jak ji chápou moderní ústavy, požaduje
pouze odstranění neodůvodněných rozdílů. Speciální normy mohou pro
určité obory stanovit zvláštní kritéria rovnosti, která ze všeobecného
principu neplynou, protože aplikací zásady rovnosti nejsou stanoveny
tak přesné meze, aby vylučovaly jakékoliv volné uvážení těch, kteří ji
aplikují. V oblasti daňové je třeba požadovat, aby zákonodárný orgán
podložil své rozhodnutí objektivními a racionálními kritérii. V
citovaném nálezu se současně uvádí, že pokud zákon určuje prospěch
jedné skupiny a zároveň s tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se
tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty. Z obdobné úvahy vycházel
i nález Ústavního soudu České republiky ze 7. 6. 1995 sp. zn. Pl. ÚS
4/95 ve věci návrhu prezidenta republiky na zrušení § 34 zákona České
národní rady č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných
architektů a techniků činných ve výstavbě, ve znění pozdějších
předpisů.
Napadená zákonná ustanovení představují daňovou výhodu pro určitou
skupinu subjektů, což v našem daňovém systému není vůbec neobvyklé, jak
plyne z daňových předpisů, které stanoví různá osvobození od daně
(např. § 4 a 9 zákona České národní rady č. 338/1992 Sb., o dani z
nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, § 4 zákona České národní
rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů,
§ 8 zákona České národní rady č. 587/1992 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, § 25 zákona České národní rady č. 588/1992 Sb., o dani z
přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, § 3 zákona České národní
rady č. 16/1993 Sb., o silniční dani, ve znění pozdějších předpisů),
slevy na dani (např. § 35 zákona o daních z příjmů, § 12 zákona o
silniční dani), zvláštní sazby daně (např. § 36 zákona o daních z
příjmů) a diferencovaně nezdanitelné části základu daně (např. § 15
odst. 2 zákona o daních z příjmů).
Důvody zvláštní úpravy daňové sazby pro malé nezávislé pivovary
vyplývají z trendu kompatibility s právem zemí ES. Čl. 90 Evropské
dohody zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a
Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé
(sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 7/1995 Sb.), která po
vyslovení souhlasu Parlamentem a ratifikaci prezidentem republiky
vstoupila v platnost dnem 1. 2. 1995, mimo jiné uvádí, že strany budou
podporovat výměnu informací a know-how mimo jiné v oblasti zavádění
právních, administrativních, technických, daňových a finančních
podmínek, potřebných pro zakládání a rozšiřování malých a středních
podniků a pro spolupráci přesahující hranice.
Ze zprávy ze dne 14. 3. 1995 č. j. 117/1995-222, předložené Ústavnímu
soudu Ministerstvem zemědělství, bylo zjištěno, že prováděcí vyhláška
má vycházet ze Směrnice 92/84 EHS Rady z 19. 10. 1992 a praxe ES. V
oddílu I čl. 4 této směrnice je uvedeno, že členské státy mohou použít
na pivo vařené v malých nezávislých pivovarech snížené daňové sazby,
které mohou být odstupňovány podle roční produkce příslušného pivovaru
(směrnice též uvádí, koho lze považovat za malý nezávislý pivovar).
Ministerstvo zemědělství současně ke svému vyjádření přiložilo pro
informaci výnos Spolkového ministerstva financí vrchním finančním
správám z 28. 7. 1993, které uvádí demonstrativně některé prvky právní
a hospodářské závislosti pivovaru s tím, že nezávislost je vždy nutno v
jednotlivých případech přezkoušet.
K první části návrhu lze na základě výše uvedeného shrnout, že zákonem
stanovené diference sazby daně z piva jsou projevem legitimní vůle
zákonodárce, která vyjadřuje veřejný zájem na podpoře malých
nezávislých pivovarů a směřuje ke kompatibilitě s právními úpravami
států Evropské unie.
Po posouzení této části návrhu Ústavní soud učinil závěr, že napadená
ustanovení zákona o spotřebních daních nejsou v rozporu s čl. 1 a čl.
11 odst. 5 Listiny, a proto návrh prezidenta republiky na zrušení § 2
písm. i), části § 33 týkající se malých nezávislých pivovarů podle § 2
písm. i) a § 33a zákona České národní rady č. 587/1992 Sb., o
spotřebních daních, ve znění zákonů č. 199/1993 Sb., č. 325/1993 Sb.,
č. 136/1994 Sb. a č. 260/1994 Sb., a článku II bodů 2, 3, 4 a 6 zákona
č. 260/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č.
587/ /1992 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, pod
bodem 3 výroku tohoto nálezu zamítl podle § 70 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
III.
V druhé části návrhu je uplatněna námitka, že Parlament při přijímání
zákona nepostupoval v souladu s čl. 79 odst. 3 Ústavy, protože
nestanovil ve zmocňovacím ustanovení zákona meze právního předpisu
nižší právní síly. Konkrétně jde o čl. II bod 5 zákona č. 260/1994 Sb.,
podle něhož Ministerstvo zemědělství v dohodě s Ministerstvem financí
vydalo právní předpis, kterým stanoví právní a ekonomické podmínky
nezávislosti malých nezávislých pivovarů podle § 2 písm. i) zákona
(vyhláška Ministerstva zemědělství č. 111/1995 Sb.).
V tomto sporném bodu vycházel Ústavní soud z vymezení objektu ochrany v
zákoně č. 260/1994 Sb.
Objektem ochrany v napadeném zákoně je "malý nezávislý pivovar". Pro
účely zákona je v § 2 pod písmenem i) definován malý nezávislý pivovar
jako taková právnická osoba nebo fyzická osoba, jejíž roční výstav piva
není vyšší než 200 000 hl a která splňuje podmínky podle zvláštního
předpisu. Z tohoto vymezení vyplývají dvě určující náležitosti, dva
konstitutivní znaky uvedeného pojmu:
a) malý pivovar, přičemž tento pojmový znak je definován produkcí do
200 000 hl ročně,
b) nezávislý pivovar, přičemž tento pojmový znak určen není, resp. je
"určen" v § 2 písm. i) slovy "splňuje podmínky podle zvláštního
předpisu".
Prováděcí předpis je přitom čl. 79 odst. 3 Ústavy vázán pouze k takové
podrobnější úpravě, jež se pohybuje "na základě a v mezích zákona".
První pojmová náležitost (produkce do 200 000 hl) je zákonem rámcově
zřetelně vymezena a na tomto základě může ministerstvo vyhláškou
specifikovat podrobnosti.
Pokud jde o druhý pojmový znak chráněného předmětu, totiž
"nezávislost", přenechal zákonodárce jeho vymezení prováděcímu
předpisu, tj. nižší právní normě. Ze zákona vyplývá, že chráněné
pivovary musí kromě vymezení své produkce splňovat jakési další
podmínky, avšak toto "něco dalšího" ponechává se vyhlášce, a tím se
dostává vymezení základní pojmové náležitosti, která má pro definici
chráněných pivovarů konstitutivní význam, mimo vliv zákonodárce.
Splnění blíže neoznačených podmínek zvláštního předpisu, které se pak
"ex post" stávají konstitutivními znaky zákonem chráněného předmětu,
vzbuzuje dojem, že by bylo možné stejně neurčitě formulovat
zákonodárcovo zmocnění výkonné moci i v jiných oblastech života
společnosti.
Příslušná vyhláška na základě zákona č. 260/1994 Sb. byla vydána pod č.
111/1995 Sb. Ministerstvem zemědělství a vymezila v § 1 pod písmeny a)
až d) aspekty, dle nichž je třeba posuzovat nezávislost pivovarů.
Ústavní soud zrušil též tuto vyhlášku, neučinil to však proto, že
vyhláška vymezila obsahově nezávislé pivovary způsobem, jak to učinila,
ale proto, že tuto základní pojmovou náležitost určila místo
zákonodárce. V tomto směru se tedy Ústavní soud přiklonil k názoru
vyslovenému v návrhu prezidenta republiky.
Pokud jde o bod 1 nálezu, Ústavní soud se rozhodl zrušit čl. II bod 5
zákona č. 260/1994 Sb., na základě kterého Ministerstvo zemědělství v
dohodě s Ministerstvem financí příslušnou vyhlášku vydalo, k pozdějšímu
datu, a to k 1. lednu 1996, aby tak byl Parlamentu poskytnut čas k
takové úpravě, jež by mu umožnila své představy o konstitutivních
náležitostech pojmu nezávislého pivovaru v novele zákona vyjádřit.
Ústavní soud vychází dále z toho, že z nálezu soudu vyplývá uznání
ústavnosti principu daňové úlevy pro malé pivovary, a předpokládá, že
do doby, než Parlament a nová vyhláška věci upraví, budou finanční
úřady z této situace vycházet u vědomí, že při konečném daňovém
vyrovnání na konci roku 1996 věc uzavřou způsobem, který bude odpovídat
nové úpravě.
Ústavní soud zrušil čl. II bod 5 zákona č. 260/1994 Sb., kterým se mění
a doplňuje zákon České národní rady č. 587/1992 Sb., o spotřebních
daních, ve znění pozdějších předpisů, pro jeho rozpor s čl. 79 odst. 3
Ústavy podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a
současně, v souladu s ustanovením § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, vyslovil, že prováděcí předpis, vyhláška Ministerstva
zemědělství č. 111/1995 Sb., kterou se stanoví právní a ekonomické
podmínky nezávislosti malých nezávislých pivovarů, pozbývá platnosti
také dnem 1. ledna 1996.
Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.
Práva na uvedení svého odlišného stanoviska k bodům 1 a 2 nálezu v
protokolu o jednání a na jeho připojení k rozhodnutí s uvedením svého
jména podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, využili
soudci Ústavního soudu České republiky JUDr. Vladimír Čermák a JUDr.
Miloš Holeček.
