269/2010 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl dne 7. září 2010 v plénu složeném z předsedy soudu
Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka (soudce zpravodaj),
Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla
Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího
Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky
Wagnerové a Michaely Židlické o návrhu Městského soudu v Brně, za který
jedná JUDr. Ivana Chlupová, na zrušení ustanovení § 3 odst. 4 zákona č.
236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem
funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a
poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 418/2009 Sb., pokud
se týká soudce, a části první článku I zákona č. 418/2009 Sb., pokud se
týká soudce, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a
Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení
takto :
Ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve
znění zákona č. 418/2009 Sb., pokud se týká soudce, se ruší dnem 30.
září 2010.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Ústavnímu soudu byl dne 5. března 2010 doručen návrh Městského soudu
v Brně na zrušení „§ 3 odst. 4 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona
č. 418/2009 Sb., pokud se týká soudce, části první, článku I. zákona č.
418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve
znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých
dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č.
143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a
v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších
předpisů, pokud se týká soudce.“. S tímto návrhem byl spojen i návrh na
přednostní rozhodnutí o návrhu podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.
2. Navrhovatel uvedl, že se před ním pod sp. zn. 33 C 18/2010
projednává žaloba, kterou se soudce Městského soudu v Brně domáhá vůči
České republice - Městskému soudu v Brně zaplacení částky 2 596 Kč. Po
právní stránce se jedná o nárok na plat ve smyslu § 28 až 31 zákona č.
236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem
funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a
poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též
jen „zákon č. 236/1995 Sb.“). Žalobní tvrzení jsou taková, že za leden
2010 mu nebyl vyplacen celý plat, na jaký by měl nárok nebýt snížení
platu provedeného ustanovením části první článku I zákona č. 418/2009
Sb. Napadenými ustanoveními došlo k tomu, že výše platu soudce v období
od 1. 1. 2010 do 31. 12. 2010 činí 96 % platu podle zákona č. 236/1995
Sb. a podle čl. XLVIII zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných
rozpočtů. V důsledku toho došlo k tomu, že plat soudce byl snížen pro
rok 2010 o 4 %. Při řešení věci, tedy při projednávání sporu uvedeného
v článku I. návrhu, dospěl navrhovatel v souladu s čl. 95 odst. 2
Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) k závěru, že ustanovení
uvedená v navrhovaném petitu, která v konečném důsledku vedou ke
snížení platu od 1. 1. 2010 do 31. 12. 2010 a která mají být při řešení
tohoto sporu použita, jsou v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl.
82 odst. 1 Ústavy, případně s čl. 2 odst. 1 a dále s čl. 1 Listiny
základních práv a svobod. Navrhovatel proto podal podle ustanovení § 64
odst. 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále
též jen „zákon o Ústavním soudu“) návrh na zrušení napadených
ustanovení.
3. Navrhovatel v návrhu předně vznesl námitky týkající se vad
legislativního procesu, předestřel obecnou ústavněprávní argumentaci,
ústavněprávní argumentaci pro konkrétní posouzení dané věci, předestřel
ekonomickou argumentaci a popsal vývoj platových restrikcí vůči
soudcům.
4. Navrhovatel namítal, že nebyly splněny předpoklady pro vyhlášení
stavu legislativní nouze předsedou Poslanecké sněmovny uvedené v § 99
zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen „jednací řád“). Popsal proceduru, která
předcházela vyhlášení stavu legislativní nouze a parafrázoval obsah
usnesení vlády České republiky ze dne 21. 9. 2009 č. 1 231, rozhodnutí
předsedy Poslanecké sněmovny č. 58 ze dne 21. 9. 2009 a obsah důvodové
zprávy k zákonu, který byl posléze přijat pod č. 418/2009 Sb. Dovodil -
na rozdíl od vlády a předsedy Poslanecké sněmovny - že nenastal stav
hrozby značné hospodářské škody státu dle § 99 odst. 1 jednacího řádu,
pro což snesl ekonomické důvody spočívající zejména v tom, že „uspořená
částka představuje 0,008 % výdajů státního rozpočtu“, a tedy dle jeho
názoru v tomto případě bylo vyhlášení stavu legislativní nouze zneužito
k obejití řádného legislativního procesu, neboť předpokládaná úspora
výdajů ve státním rozpočtu v tak relativně malém objemu nemohla naplnit
předpoklad „značnosti“ hrozící hospodářské škody.
5. V rámci obecné ústavněprávní argumentace navrhovatel připomenul
dosavadní judikaturu Ústavního soudu týkající se restrikcí platů
soudců, zejména rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 13/99 ze dne 15. 9. 1999 (N
125/15 SbNU 191; 233/1999 Sb.^*), Pl. ÚS 18/99 ze dne 3. 7. 2000 (N
104/19 SbNU 3; 320/2000 Sb.), Pl. ÚS 16/2000 ze dne 3. 7. 2000 (N
105/19 SbNU 23; 321/2000 Sb.), Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30
SbNU 309; 198/2003 Sb.), Pl. ÚS 9/05 ze dne 14. 7. 2005 (N 140/38 SbNU
81; 356/2005 Sb.), Pl. ÚS 34/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 138/38 SbNU 31;
355/2005 Sb.), Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59;
354/2005 Sb.), jakož i z jeho pohledu podstatné právní věty v těchto
nálezech vyslovené.
6. Navrhovatel v rámci ústavněprávní argumentace snesené pro konkrétní
posouzení dané věci zejména zdůraznil, že oproti původnímu záměru
předkladatele napadeného zákona u ostatních osob, jejichž platy jsou
hrazeny z veřejných zdrojů, k žádnému snížení platu nedošlo, čímž
nastal stav, že jedinou skupinou osob, jejichž platy jsou hrazeny ze
státního rozpočtu, u které došlo ke snížení platu od 1. ledna 2010,
jsou ústavní činitelé uvedení v zákoně č. 236/1995 Sb. a státní
zástupci. Snížení platu u takto omezené skupiny osob hrubě porušuje
princip proporcionality, což je obzvláště markantní právě ve vztahu k
soudcům, nehledě dále na to, že finanční úspora výdajové stránky
státního rozpočtu je za této situace zcela zanedbatelná. Snížení platu
soudců o 4 % na rok 2010 za situace, kdy byla tímto snížením postižena
pouze velmi omezená skupina osob, vybočuje z rámce mimořádných a zcela
výjimečných opatření přijímaných k řešení tíživé situace státu. Do
platových poměrů soudců zákonodárce zasahuje odnímáním tzv. dalších
platů již od roku 1997, ke zmrazování růstu platů pravidelně přistupuje
od roku 2002. Taková opatření ztrácejí povahu výjimečnosti a
mimořádnosti, kterou akcentuje Ústavní soud jako legitimní v
souvislosti s řešením následků mimořádných událostí typu např.
rozsáhlých povodní v roce 2002. Podle názoru navrhovatele nenastaly
takové výjimečné okolnosti, které by odůvodňovaly zásah do platových
poměrů soudců. Navrhovatel konečně zrekapituloval vývoj zmrazování
platů soudců od r. 2002 a připomenul, že již byl zahájen legislativní
proces mající za cíl platové restrikce vůči soudcům od roku 2011 do
budoucna.
7. V rámci ekonomické argumentace navrhovatel zdůraznil, že úprava
stejných poměrů nestejných profesních kategorií je jednoznačně zásahem
nelegitimním. Navrhovatel uvedl, že plat soudců se zvyšuje jen za
podmínky, že dojde ke zvýšení průměrné nominální měsíční mzdy fyzických
osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého
statistického úřadu za předminulý kalendářní rok. Jinak řečeno, pokud
nedojde ke zvýšení průměrné nominální mzdy v nepodnikatelské sféře,
nemůže dojít ani k valorizaci platů podle zákona č. 236/1995 Sb. Z toho
vyplývá, že platové poměry soudců se nenachází v žádném ekonomickém
vakuu, nýbrž že jsou tyto platy bezprostředně svázány s vývojem
průměrných mezd v nepodnikatelské sféře, jinými slovy, ve sféře
zaměstnanců v převážné míře placených z veřejných zdrojů. Aplikace
valorizačního principu dle zákona č. 236/1995 Sb. proto může nastat jen
tehdy, dojde-li ke zvýšení průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře.
Takové zvyšování průměrné mzdy má však ve svých rukou z rozhodující
části právě zákonodárce.
8. Navrhovatel pak uzavřel, že vzhledem ke shora uvedenému dospěl k
závěru, že ustanovení uvedená v navrhovaném petitu, která mají být při
řešení sporu použita, jsou v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl.
82 odst. 1 Ústavy, případně s čl. 2 odst. 1 a dále s čl. 1 Listiny
základních práv a svobod.
9. Podáním došlým Ústavnímu soudu dne 18. srpna 2010 navrhovatel ještě
doplnil svoji argumentaci o tvrzení, že zásah zákonodárce učiněný
napadenou právní úpravou je nesystémový a vede k porušení principu
rovnosti a proporcionality.
II.
Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků řízení
10. V souladu s § 69 zákona o Ústavním soudu vyzval Ústavní soud
Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká
sněmovna“) a Senát Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“), aby
se k návrhu vyjádřily.
11. Poslanecká sněmovna prostřednictvím svého předsedy Ing. Miloslava
Vlčka sdělila, že návrh zákona posléze přijatého pod číslem 418/2009
Sb. byl do Poslanecké sněmovny předložen vládou 21. září 2009 jako
sněmovní tisk 920. Předseda vlády současně navrhl, aby předseda
Poslanecké sněmovny vyhlásil v souladu s § 99 odst. 1 jednacího řádu
stav legislativní nouze k projednání návrhu uvedeného zákona z důvodu
mimořádných okolností, kdy státu hrozí značné hospodářské škody, a aby
podle ustanovení § 99 odst. 2 jednacího řádu předložený návrh zákona
byl projednán ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu
legislativní nouze. Na základě této žádosti předseda Poslanecké
sněmovny vyhlásil rozhodnutím č. 58 ze dne 21. září 2009 stav
legislativní nouze na dobu od 21. září 2009 do 30. září 2009. V
souvislosti s vyhlášením stavu legislativní nouze vydal předseda
Poslanecké sněmovny rozhodnutí č. 59 ze dne 21. září 2009, kterým
rozhodl, že sněmovní tisk 920 bude podle § 99 odst. 2 jednacího řádu
projednán ve zkráceném jednání, přikázal sněmovní tisk 920 rozpočtovému
výboru k projednání a stanovil mu nepřekročitelnou lhůtu pro předložení
usnesení do 23. září 2009 do 24 hodin. Rozpočtový výbor projednal
sněmovní tisk 920 dne 23. září 2009, doporučil Poslanecké sněmovně, aby
jej do 25. září 2009 do 16:00 hodin projednala, aby jej projednala v
obecné rozpravě a neprojednávala žádnou jeho část v rozpravě podrobné.
Poslanecká sněmovna podle § 99 odst. 4 jednacího řádu před projednáním
návrhu pořadu 63. schůze 5. volebního období v hlasování pořadové č. 2
potvrdila trvání stavu legislativní nouze k projednání sněmovního tisku
920, když ze 191 přítomného poslance bylo 182 poslanců pro, nikdo
proti. Poslanecká sněmovna dále podle § 99 odst. 5 jednacího řádu v
hlasování pořadové č. 8 konstatovala, že u sněmovního tisku 920 nadále
existují podmínky pro projednání vládního návrhu zákona ve zkráceném
jednání, když ze 155 přítomných poslanců bylo 140 pro a 1 proti. Z
vyjádření se podává stanovisko, že Poslanecká sněmovna předložený návrh
zákona projednala ve stavu legislativní nouze za dodržení zákonných
podmínek. Vláda v předloženém sněmovním tisku 920 uvedla, že navrhovaná
právní úprava odpovídá ústavnímu pořádku a právnímu řádu České
republiky a neodporuje mezinárodním smlouvám, kterými je Česká
republika vázána. Evropská unie ponechává oblast platů soudců národní
právní úpravě. Rozpočtový výbor doporučil Poslanecké sněmovně, aby
sněmovní tisk 920 schválila bez připomínek. Ve druhém čtení sněmovního
tisku 920 poslanci B. Sobotka a O. Liška podali pozměňovací návrh,
který se netýkal platů soudců. Ve třetím čtení sněmovního tisku 920 byl
návrh zákona schválen 182 hlasy pro, proti 2 hlasy, ze 188 přítomných
poslanců. Poslanecká sněmovna o návrhu zákona ještě jednala na své 64.
schůzi poté, co Senát návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně s
pozměňovacími návrhy, které se netýkaly napadených ustanovení.
Poslanecká sněmovna návrh zákona znovu schválila ve znění, ve kterém
byl postoupen Senátu, a to 142 hlasy pro, 3 hlasy proti, ze 161
přítomných poslanců. Prezident republiky zákon podepsal 13. listopadu
2009 a zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 418/2009 Sb. Závěrem
je vyjádřeno stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že
přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Je na
Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadených ustanovení a vydal
příslušné stanovisko.
12. Senát prostřednictvím svého předsedy MUDr. Přemysla Sobotky sdělil,
že po schválení v Poslanecké sněmovně byl návrh zákona doručen Senátu
dne 25. září 2009, kde byl projednáván jako senátní tisk č. 173, a to
souběžně se senátním tiskem č. 172, což byl návrh zákona, kterým se
mění některé zákony v souvislosti s návrhem zákona o státním rozpočtu
České republiky na rok 2010. Senátní tisk č. 173 byl projednán ve dvou
výborech, a to ve výboru ústavně-právním, který byl výborem garančním,
a ve výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu. Vyjádření podrobně
popisuje průběh jednání ve výborech s tím, že ve výboru ústavně-právním
proběhla o platech soudců diskuse, reagující na zásadní nesouhlasné
stanovisko Soudcovské unie České republiky a žádost zástupců Soudcovské
unie České republiky ve vztahu k některým členům výboru, aby došlo k
vynětí soudců z navrhovaného snížení platů. K těmto otázkám se
vyjádřili i zástupci předkladatele, a po rozpravě převážil v ústavně-
právním výboru většinový názor, aby v této záležitosti nebylo do úpravy
postoupené z Poslanecké sněmovny zasahováno a byla zachována úprava
předložená vládou, založená na tom, aby v souvislosti s naléhavou
potřebou finančních úspor došlo ke 4% úspoře finančních prostředků na
platy v roce 2010 pro celou rozpočtovou sféru. Pozměňovacími návrhy pak
bylo ve výboru reagováno na jiné záležitosti. Výbor pro hospodářství,
zemědělství a dopravu návrh zákona projednal na své schůzi konané dne
5. října 2009 a ve svém usnesení č. 221 doporučil Senátu projednávaný
návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát
předložený návrh zákona projednal na své 12. schůzi dne 5. října 2009 a
po rozpravě přijal usnesení č. 290, kterým vrátil návrh zákona
Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů, uvedených
v příloze; jednalo se o pozměňovací návrhy, které doporučil k přijetí
ústavně-právní výbor. Pro toto usnesení z 65 přítomných senátorů
hlasovalo 65 a nikdo nebyl proti. Poslanecká sněmovna pak 4. listopadu
2009 setrvala na svém návrhu a zákon byl 27. listopadu 2009 vyhlášen ve
Sbírce zákonů pod číslem 418/2009 Sb. Pokud jde o námitky navrhovatele
směřující k tomu, že údajně nebyly splněny předpoklady pro vyhlášení
stavu legislativní nouze, v němž může být návrh zákona projednán ve
zkráceném jednání, tyto námitky se netýkají projednávání zákona v
Senátu. Senát ve svém vyjádření dodává, že v době projednávání návrhu
zákona nemohl předpokládat, že následně dojde v Poslanecké sněmovně k
narušení jednotícího principu, a tuto změnu již následně nemohl vzít v
úvahu. Uzavírá se, že je plně na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost
návrhem napadeného ustanovení a rozhodl. Ve stanovisku k doplnění
návrhu Senát poukazoval na předčasnost části argumentace navrhovatele,
neboť ta se dle názoru Senátu váže spíše k záměrům de lege ferenda.
III.
Dikce napadených ustanovení
13. Napadené ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 236/1995, ve znění zákona
č. 418/2009 Sb., zní:
„Od 1. ledna do 31. prosince 2010 činí plat poslance, představitele,
soudce a poslance Evropského parlamentu 96 % platu podle tohoto zákona
a podle čl. XLVIII zákona č. 261/2007 Sb.“.
Napadený článek I části první zákona č. 418/2009 Sb., kterým se mění
zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s
výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a
soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů,
a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech
státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu
a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších
organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, zní:
"V § 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech
spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých
státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění
zákona č. 425/2002 Sb., zákona č. 309/2002 Sb., zákona č. 427/2003 Sb.,
zákona č. 626/2004 Sb. a zákona č. 261/2007 Sb., se doplňuje odstavec
4, který zní:
„(4) Od 1. ledna do 31. prosince 2010 činí plat poslance,
představitele, soudce a poslance Evropského parlamentu 96 % platu podle
tohoto zákona a podle čl. XLVIII zákona č. 261/2007 Sb.“.".
IV.
Aktivní legitimace navrhovatele
14. Dle čl. 95 odst. 2 Ústavy, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož
má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem,
předloží věc Ústavnímu soudu. Toto oprávnění je dále konkretizováno v §
64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, dle něhož může soud u Ústavního
soudu podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení.
Podmínkou meritorního projednání takového návrhu je naplnění dikce čl.
95 odst. 2 Ústavy v tom smyslu, že se musí jednat o zákon, jehož má být
při řešení věci použito, tzn. zákon nebo jeho ustanovení, jež je
navrhováno ke zrušení, mají být navrhovatelem přímo aplikovány při
řešení konkrétního sporu. Ústavní soud shledal tuto podmínku naplněnou,
neboť navrhovatel bude posuzovat žalobu o zaplacení 2 596 Kč, tedy
rozdílu mezi platem, který by žalobci příslušel před přijetím
napadených ustanovení, a po napadenými ustanoveními provedeném snížení
platu.
V.
Ústavní konformita legislativního procesu
15. V rámci řízení o návrhu na zrušení zákona či jeho části Ústavní
soud zkoumá, zda byl napadený předpis přijat a vydán v mezích Ústavou
stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2
zákona o Ústavním soudu). Navrhovatel zpochybňuje ústavní konformitu
legislativního procesu, pokud jde o projednání návrhu zákona, posléze
přijatého pod č. 418/2009 Sb., ve stavu legislativní nouze v Poslanecké
sněmovně. Pokud jde o projednání v Senátu, pak vůči ústavní konformitě
legislativního procesu nevznáší navrhovatel žádné námitky. Ústavní soud
ověřil, že v Senátu návrh zákona nebyl projednáván ve zkráceném jednání
a Senát se otázkou zkráceného jednání vůbec nezabýval.
16. Ústavní soud se s ohledem na uvedené skutečnosti stran ústavní
konformity legislativního procesu zaměřil dále jen na navrhovatelovy
námitky týkající se projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně.
Ústavní soud předně podotýká, že v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl.
ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) vyslovil, že „není-li úprava
legislativního procesu, jež je součástí jednoduchého práva, vyjádřením
ústavního principu, i její případné porušení derogační důvod, a to ve
smyslu § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona
nebo jiného právního předpisu, nezakládá“. Touto zásadou se pak Ústavní
soud řídil i v dalších nálezech, zejména sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (N 26/48
SbNU 303; 88/2008 Sb.).
17. V nyní posuzované věci předně nelze plně souhlasit s navrhovatelem,
že by zákonodárce měl poměřovat naplnění předpokladů pro vyhlášení
stavu legislativní nouze v podobě hrozící značné hospodářské škody s
návrhem konkrétního zákona, který má hrozbu značných hospodářských škod
odvrátit. Rozhodnutí o tom, zda hrozí hospodářské škody, není
rozhodováním o škodách v právním slova smyslu, ale vychází z úvah o
širších politických konsekvencích. Rozhodnutí, zda státu hrozí značné
hospodářské škody ve smyslu § 99 odst. 1 jednacího řádu, posouzení ve
vazbě k tomu, do jaké míry má předložený návrh zákona vzniku hrozící
značné hospodářské škody v jakési analogii k ustanovení § 417 odst. 1
zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, zabránit či redukovat hrozící
škodu, nemusí obsahovat.
18. V posuzované věci nelze přehlédnout, že při hlasování k potvrzení
stavu legislativní nouze se pro vždy vyslovila výrazná majorita
poslanců, že se během projednávání zákona v Poslanecké sněmovně ani v
jejích výborech nezformovala výrazná menšina, jejíž práva by se mohla
jevit jako zkrácená, a že i při hlasování ve třetím čtení i při
hlasování po postoupení návrhu zákona Senátem byla pro výrazná většina
poslanců. V tomto konkrétním případě tak Ústavní soud, maje na zřeteli
i princip minimalizace zásahu, přikývl stanovisku Poslanecké sněmovny,
že „návrh zákona projednala ve stavu legislativní nouze za dodržení
zákonných podmínek“.
VI.
Právní hodnocení Ústavního soudu
19. Návrh je, pokud jde o tvrzenou protiústavnost obsahu napadených
ustanovení, důvodný.
20. Ústavní soud se problematikou soudcovských platů v minulosti
opakovaně zabýval. Svoji starší judikaturu shrnul v nálezu Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 (N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.), na nějž
odkázal v tomto směru i ve svém nejnovějším nálezu týkajícím se
problematiky soudcovských platů sp. zn. Pl. ÚS 13/08 (č. 104/2010 Sb.).
Jelikož je evidentní, že účastníkům řízení je tato judikatura Ústavního
soudu známa, nepokládá Ústavní soud za potřebné ji opakovaně podrobně
rekapitulovat.
21. Pro další vývoj judikatury jsou základním východiskem teze
vyslovené v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 13/08: "krok
zákonodárce, jímž (by) došlo nikoliv k pozastavení tempa růstu platu
soudců, nýbrž k byť i jen částečnému odnětí již dosažené úrovně jejich
materiálního zabezpečení, stěží by mohl Ústavní soud z hlediska
principů demokratického právního státu aprobovat. Zvláště to platí,
pokud by se ukázalo, že takováto zásadně nepřípustná restrikce zasahuje
toliko nebo především příjmové poměry soudců, a nikoliv současně příjmy
jiných „služebníků“ státu. K uvedenému je vhodné výslovně připomenout
závěry Ústavního soudu obsažené v jeho nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/04.".
Navazující poznámka pod čarou č. 8 citovaného nálezu zní: "K otázce
ústavnosti následného zákonného odejmutí části platu soudců, na který
byl před přijetím tohoto opatření dán zákonný nárok, lze vyvodit tyto
základní zobecňující teze:
- posouzení ústavnosti platných restrikcí vůči soudcům pro konkrétní
období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské
nezávislosti,
- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci
zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se
vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje,
z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým
restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto
restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,
- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí
být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady
proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou
finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být
zohledněna odlišnost funkce soudů a představitelů moci zákonodárné a
výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k
obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců, např. není-li
výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na
moc soudní.
Princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí
demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Požadavek
nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců jako
garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení a ze
zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem odčleněným od politické
moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního
postavení (mezi něž nutno zařadit nesesaditelnost, neodvolatelnost,
nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční nezávislosti na
orgánech reprezentujících zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i
oddělením soudnictví od moci zákonodárné a moci výkonné (zejména
uplatněním zásady inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak
soudcovská nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj.
vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském rozhodování.
Základními komponenty principu nezávislosti soudnictví se Ústavní soud
komplexně zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (Sbírka nálezů a
usnesení Ústavního soudu, svazek 26, nález č. 78; vyhlášen pod č.
349/2002 Sb.).
Svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců, v
tom rámci i platové restrikce, nutno do rámce chráněného principem
jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů. Nezávislost soudců je v
první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní,
zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním.
Druhým důvodem podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního
zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich
nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné,
resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné
zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu
„penalizace“ soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy
nátlaku na jejich rozhodování.".
22. Hlava čtvrtá Ústavy upravuje „moc soudní“. Podle čl. 81 Ústavy
soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy. Podle čl. 82
odst. 1 Ústavy soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí. Jejich
nestrannost nesmí nikdo ohrožovat.
23. Inter omnes constat, že nezávislost soudů, soudců a soudní moci v
sobě nese celou řadu komponentů, a to „systémové, politické a
institucionální podmínky vytvořené pro výkon skutečně nezávislé soudní
moci“, čili nezávislost administrativní a „nezávislost a
neovlivnitelnost každého jednotlivého soudce, jeho schopnost být
odolným vůči jakýmkoliv (politickým, mediálním, občanským tlakům)“, tj.
nezávislost subjektivní (srov. ostatně i J. Jirsa, L. Vávra, K. Janek,
P. Meduna, Klíč k soudní síni. Praha 2006, str. 17). Moc soudní pak
tvoří kompetence, kterou jsou nadány soudy, komunita těch, kteří se po
složení slibu ujali soudcovské funkce, označovaná tradičně jako
„soudcovský sbor“ či „soudcovský stav“, a konečně i sám jednotlivý
soudce. K atributům soudcovské nezávislosti patří i důstojnost.
„Hluboké nepochopení specifického postavení justice ve společnosti
signalizuje skutečnost, že justice byla dosud chápána pouze jako určitý
druh administrativy. Takový pohled je nesprávný a mnohdy znamenal pro
soudy i soudce nejrůznější negativní dopady. Je třeba zdůraznit, že
soudy jsou specifické orgány státu představující nezávislou, ústavními
principy pevně vymezenou moc ... To se musí promítnout i ve
společenském postavení pracovníků justice, především pak soudců.“
(srov. D. Burešová, Najít cestu ke skutečné nezávislosti soudu,
Socialistická zákonnost č. 3/1990, str. 121).
24. Garance nezávislosti soudců jsou koncipovány nikoliv jako
soudcovská privilegia, ale ve prospěch těch, k ochraně jejichž práv
byly soudy zřízeny. Některé z těchto garancí do jisté míry oproti
představitelům moci zákonodárné a výkonné či jiným „služebníkům“ státu
soudce restriktivně limitují. K takovým garancím patří např.
neslučitelnost funkce soudce s celou řadou činností politických,
podnikatelských či zaměstnaneckých. Soudcovský stav v České republice
nemá - na rozdíl od většiny právnických profesí ve službách širší
justice (advokáti, notáři, soudní exekutoři) - svoji nezávislou
reprezentaci. Soudcovská unie České republiky není profesní komorou a
veřejnoprávním subjektem, zájmovou samosprávou sdružující všechny
příslušníky soudcovského stavu, je pouhým občanským sdružením s
nepovinným členstvím. Soudci nemohou být odborově organizováni,
nevztahují se na ně pracovněprávní předpisy, pokud jde např. o
kolektivní vyjednávání, stávku atd.
25. K přijetí napadených ustanovení došlo ze strany zákonodárce v
zásadě jednostranným úkonem, bez audiendi alterae partis. Možnost
reprezentantů Soudcovské unie České republiky - jak plyne i z vyjádření
Senátu - vyjádřit se za soudcovský stav neměla než soukromě
doporučující charakter. Soudci se ocitli z hlediska možnosti relevantně
projevit svoji vůli a bránit se v otázce platu v horší pozici než
ostatní profese, u nichž se rovněž zamýšlelo provedení platových
restrikcí, což ve svém důsledku vedlo k tomu, že nakonec zůstali mezi
těmi, jimž se zákonodárci povedlo skutečně platy snížit. Ústavní soud
uzavírá, že v případě výjimečných okolností, např. tíživé finanční
situace státu, by napříště neměli být soudci takto znevýhodněni a k
tomu, aby zákonodárce mohl přistoupit k platovým restrikcím, by si měl
opatřit relevantní stanovisko reprezentantů soudní moci, jež by se mělo
stát i součástí důvodové zprávy.
26. Ústavní soud nemohl než přikývnout navrhovateli v tom, že „snížení
platu pouze u omezené skupiny osob hrubě porušuje princip
proporcionality, což je obzvláště markantní ve vztahu k soudcům,
nehledě dále na to, že finanční úspora výdajové stránky státního
rozpočtu je za této situace zcela zanedbatelná.“. Ústavní soud vzal
tentokrát v úvahu, že „na snižování schodků veřejných rozpočtů se již
dlouhodobě podílí profesní skupina, u níž je zákonem velmi výrazně
omezena možnost dosahování jiných příjmů než platových“ (srov. odlišné
stanovisko soudkyně Vlasty Formánkové k nálezu sp. zn Pl. ÚS 13/08,
dostupné na http://nalus.usoud.cz), a ani nemohl přehlédnout
následující pasáž z odlišného stanoviska soudkyně Elišky Wagnerové k
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/08: „Snížení platů, stejně jako zmrazení
platů, nebylo tedy obecné, nedotklo se žádného ze státních zaměstnanců.
Zdá se mi, že v posledních letech žel neoblíbená profesní skupina -
soudci, mající nadto nenahraditelné, specifické postavení v ústavním
systému, které vyplývá z funkce, kterou soudci plní, se stala jakýmsi
rukojmím politiky, instrumentem v jejích populistických krocích, které
však, jak shora naznačeno, nemají žádný reálný dopad. Relevantní
(úřednická) místa přitom pravidelně smlčují, že odměňování některých
zaměstnanců státu může představovat i násobek soudcovských platů už
proto, že jejich mzdu, na rozdíl od soudců, nemusejí tvořit jen pevné
tarify, nýbrž i další, buď pravidelně se opakující finanční částky
(osobní ohodnocení), a/nebo doplněné jednorázovými částkami (odměny).“.
Ústavní soud vzal v úvahu i argumentaci z odlišného stanoviska soudce
Vladimíra Kůrky k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/08, dle níž "stojí za
zdůraznění, co již ostatně Ústavní soud taktéž opakovaně zmínil [a co
bylo vyjádřeno v doporučení Výboru ministrů Rady Evropy (94) 12 ze dne
13. 10. 1994], že mezi „řádné pracovní podmínky“ se řadí i „zajištění
přiměřenosti postavení a odměňování soudců s ohledem na důstojnost
jejich profese a pracovní zatížení“. Ochranu důstojnosti soudců pak lze
ve sledovaném kontextu ustavit i tím, že nebudou opakovaně a dlouhodobě
vystavováni soustředěnému tlaku exekutivy (potažmo moci zákonodárné) k
postupnému snižování jejich - dotud zákonem garantovaného -
materiálního postavení a tomu korespondujících společenských očekávání;
důstojnosti soudců nesvědčí, aby vždy poté, co spor s exekutivou
prohrají (což je tradicí, neboť nemají zastánce), v poměrech mediálně
ustaveného pocitu zahanbení, se v roli prosebníků museli upínat k
naději, že pomůže Ústavní soud.".
27. V nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273;
251/2008 Sb.) se Ústavní soud přihlásil k metodám dějepisu právního,
právní vědy srovnávací a právní filozofie jako pomocným vědám právním.
I v tomto souzeném případě lze snést argumentaci ze zorného úhlu těchto
disciplín.
28. Podle čl. III. oddílu I. věty druhé Ústavy Spojených států
amerických ze 17. září 1787 „Soudci Nejvyššího soudu i nižších soudů
zůstávají ve svých funkcích doživotně, chovají-li se dobře; za svou
službu dostávají ve stanovených termínech náhradu, která nesmí být
během trvání jejich služby snížena.“.
29. V nálezu ze dne 11. 6. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 11/02 (N 87/30 SbNU 309;
198/2003 Sb.) Ústavní soud v obdobných intencích konstatoval, že "...
platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní
nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje
to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců
příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání
s jinou profesní skupinou. Jinými slovy, lze-li akceptovat aplikaci
principu rovnosti ve svrchu uvedeném smyslu co do výjimečného
ekonomicky odůvodněného krácení platů všech, nelze akceptovat rovnost
všech svrchu uvedených skupin (ani jako cílovou kategorii) co do
konečné výše platů. Usilování o takovou rovnost vybočuje z kategorie
ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně chápaném
principu rovnosti. Tento princip nalézá v materiálním smyslu své
hranice ve vyjádření, dle kterého „stejné nesmí být upravováno
libovolně nestejně, avšak zároveň nestejné nesmí být upravováno
libovolně stejně“. Princip rovnosti nelze chápat jako nivelizaci ve
výsledku, nýbrž je třeba jej interpretovat jako garanci stejných
startovních šancí".
30. Ústavní soud konstatuje, že i z četnosti jeho shora zmiňované
judikatury je patrné, že soudcovské platy i na rozdíl od platů
ostatních „služebníků státu“ po dlouhé období i s následující
zamýšlenou perspektivou podléhají pouze restrikcím. Opatření ve vztahu
k nim se pak již nejeví jako mimořádná a proporční, ale jako cílený
proces směřující k tomu, aby se soudcovské platy vrátily do nižších
úrovní, a tedy aby se touto cestou odstranila ze zorného úhlu moci
zákonodárné a výkonné v minulosti učiněná „chyba“ při stanovení
pravidel pro výpočty soudcovských platů v polovině 90. let 20. století.
Taková nivelizace pak ve svých důsledcích vede zákonitě i k sestupu
soudcovského stavu uvnitř středostavovské společenské vrstvy, jeho
příjmové degradaci ve vztahu k ostatním právnickým povoláním a k
umenšování jeho potřebné společenské prestiže.
31. „Že je naše súdnictvo v krízi, netreba, myslím, dokazovať. Naša
republika venuje svojmu súdnictvu tak málo starostlivosti, že je ono už
dosť rokou postihnuté ťažkou krízou. Bezprostredne po prevrate naša
verejnost, najme naši zákonodární činitelia, pokládali za samozrejmé,
že autorita a nezávislost súdnictva musia byť obhajované a upevňované
všetkými prostriedkami. Ale po slovensky povedané: republika nenakladá
rovnomerne ani so sudcom ani s politickým úradníkom,“ napsal v r. 1933
tehdejší první prezident Nejvyššího soudu Československé republiky,
pozdější profesor občanského práva, ministr spravedlnosti a poválečný
československý zástupce u Stálého mezinárodního rozhodčího soudu v
Haagu, Vladimír Fajnor (1875-1952) (srov. V. Fajnor, Reforma súdnictva.
Právný obzor č. 11/1933, str. 361). Ústavní soud k tomu arciť dodává,
že zákonodárce by neměl k vyloučení svévole opomíjet ani aspekty právně
etické.
32. V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 13/10 ze dne 27. 5. 2010 (dostupném na
http://nalus.usoud.cz) pak Ústavní soud konstatoval mj.: "příliš dlouho
zde trval systém vlády jedné strany, kdy i justice této straně patřila.
Tento způsob vnímání justice přežívá v některých hlavách dodnes. Stále
přežívá pojetí soudce nikoli jako reprezentanta soudní moci, ale jako
státního úředníka, loajálního vůči státu, na státu závislého a státem
placeného tak, jak velí momentální rozmar vládnoucí skupiny ...
Nezávislost a nestrannost justice ... není jejím privilegiem, ale je
nezbytným předpokladem jejího fungování pro dobro celé společnosti,
zejména v dobách „nepohody“.".
33. Ústavní soud pak ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že
podmínky pro snížení platů soudcům nebyly v této souzené věci naplněny,
a v intencích své shora citované judikatury dospěl k závěru, že
napadené ustanovení je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 81 a
čl. 82 odst. 1 Ústavy, pročež rozhodl dle § 70 odst. 1 zákona o
Ústavním soudu tak, že se toto ustanovení ruší dnem 30. září 2010.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
* pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 15,
nález č. 125, str. 191, vyhlášen pod č. 233/1999 Sb.