40/2003 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 21. ledna 2003 v plénu o návrhu Krajského

soudu v Brně na zrušení § 78 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém

pojištění,



takto:



Návrh se zamítá.



Odůvodnění



I.



Dne 5. 6. 2002 došel Ústavnímu soudu návrh Krajského soudu v Brně, jímž

se navrhovatel domáhá zrušení § 78 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém

pojištění, pro jeho rozpor s článkem 1 Listiny základních práv a svobod

(dále jen "Listina").



Navrhovatel poukázal v návrhu na řízení o žalobě M. F. (dále jen

"žalobce") na přezkoumání rozhodnutí České správy sociálního

zabezpečení ze dne 5. 8. 1998 vedené u Krajského soudu v Brně pod sp.

zn. 32 Ca 196/98. Navrhovatel dospěl po provedeném dokazování k závěru,

že na posouzení podmínky plné invalidity žalobce dopadá ustanovení § 78

zákona o důchodovém pojištění. Domnívá se však, že uvedené ustanovení

je v rozporu s článkem 1 Listiny.



Navrhovatel poukazuje v první části návrhu na právní úpravu, jež

předcházela vydání zákona o důchodovém pojištění. Uvádí, že ustanovení

§ 25 odst. 3 písm. c) zákona č. 121/1975 Sb., o sociálním zabezpečení,

a § 29 odst. 2 písm. c) zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním

zabezpečení, umožňovala uznat invaliditu i u občanů, jimž zůstala

zachována schopnost výkonu soustavné výdělečné činnosti, avšak jen k

takovým zaměstnáním, která se považovala za zcela nepřiměřená dřívějším

schopnostem občana a společenskému významu jeho dosavadního zaměstnání

(tzv. stavovská invalidita). Prováděcí vyhláška č. 128/1975 Sb. k

zákonu č. 121/1975 Sb. ve svém ustanovení § 19 odst. 3 pak definovala

zcela nepřiměřené zaměstnání jako takové, jež je zcela cizí a odlehlé

zaměstnání dosavadnímu, a není při něm dostatečně využito dřívějších

schopností občana, jež měl před dlouhodobým zhoršením zdravotního

stavu, takže z hlediska společenských zájmů se nevyžadovalo, aby takové

nepřiměřené zaměstnání vykonával. Pojem nepřiměřeného zaměstnání byl

obsahově obdobně upraven i v ustanovení § 18 odst. 2 prováděcí vyhlášky

č. 149/1988 Sb. k zákonu č. 100/1988 Sb. V období od 1. 10. 1988 do 31.

7. 1991 byl doplňující podmínkou pro uznání tzv. stavovské invalidity i

pokles výdělku alespoň o polovinu ve srovnání s výdělkem, kterého občan

dosahoval v dosavadním zaměstnání. Orgány státní správy vydaly k

provádění uvedené zákonné úpravy normativní instrukce, které blíže

definovaly, co se rozumí vysoce kvalifikovaným zaměstnáním pro uznání

"stavovské invalidity" a jaká zaměstnání lze ve vztahu k nim považovat

za zcela nepřiměřená. Za vysoce kvalifikovaná zaměstnání byla označena

zaměstnání v hornictví v podzemí uhelných či uranových dolů, jež byla

zařazena nejméně do sedmé osobní třídy ve III. kvalifikačním stupni

podle výnosu Federálního ministerstva hutnictví a těžkého strojírenství

č. 6/1982 registrovaného v částce 17/1982 Sb. na str. 369, později do

šestého tarifního stupně podle nařízení vlády ČSFR č. 43/1992 Sb., o

stanovení minimálních mzdových tarifů a mzdového zvýhodnění za práci ve

ztíženém a zdraví škodlivém pracovním prostředí a za práci v noci, a

nařízení vlády ČR č. 333/1993 Sb., o stanovení minimálních mzdových

tarifů a mzdového zvýhodnění za práci ve ztíženém a zdraví škodlivém

pracovním prostředí a za práci v noci. Za zcela nepřiměřená pak byla

pokládána zaměstnání vykonávaná na povrchu zařazená nejvýše do třetího

tarifního stupně citovaného nařízení vlády.



V další části návrhu navrhovatel odkazuje na zákon o důchodovém

pojištění, který již "stavovskou invaliditu" nepřevzal a dosavadní

nároky z ní vyplývající upravil v přechodném ustanovení § 78.

Navrhovatel upozorňuje, že uvedené ustanovení chrání poživatele

důchodů, kteří ke dni 31. 12. 1995 dosáhli věku alespoň o 10 let

nižšího, než je jejich důchodový věk. V této souvislosti poukazuje na

důvodovou zprávu k zákonu, která pouze stručně uvádí, že bylo

přihlédnuto k možnostem rekvalifikace a medicínským hlediskům u osob,

které již dosáhly stanoveného věku.



Navrhovatel uvádí, že při posuzování souladu ustanovení § 78 zákona o

důchodovém pojištění s článkem 1 Listiny vzal v úvahu i další

ustanovení uvedeného zákona, která zvýhodňují pracovníky v hornictví

oproti ostatním skupinám pojištěnců. Především ustanovení § 74 a 76

tohoto zákona fixují důchodový věk horníků, kteří odpracovali

stanovenou dobu v tzv. preferovaných pracovních kategoriích na 55 let,

případně na 50 let věku (podle nařízení vlády ČSFR č. 557/1990 Sb., o

mimořádném poskytování starobního důchodu některým horníkům). Obecný

důchodový věk přitom ke dni 31.12.1995 činil 60 let u mužů a 53 až 57

let u žen. S účinností od 1.1.1996 se tento věk prodlužuje za každý

kalendářní rok u mužů o 2 měsíce a u žen o 4 měsíce, takže po

31.12.2006 bude u mužů dosahovat 62 let a u žen podle počtu vychovaných

dětí 57 až 61 let. Zvyšování důchodového věku se však na pracovníky v

hornictví, jejichž důchodový věk podle předpisů platných před 1.1.1996

dosahoval 55 nebo 50 let, nevztahuje. Již touto úpravou je podle

navrhovatelova názoru založena určitá nerovnost mezi horníky na straně

jedné a ostatními pojištěnci na straně druhé, která se každým rokem

účinnosti zákona o důchodovém pojištění prohlubuje. Navrhovatel

nepovažuje tuto nerovnost za porušení článku 1 Listiny, neboť při

stanovení důchodového věku pro různé skupiny pojištěnců bylo

přihlédnuto k náročnosti jejich povolání a u horníků především ke

škodám na zdraví a míře opotřebení organismu při práci v extrémních

podmínkách. Výhody poskytované některým skupinám horníků ustanovením §

78 zákona o důchodovém pojištění však podle navrhovatele porušují

princip rovnosti v právech podle článku 1 Listiny.



Navrhovatel poukazuje na to, že horníkům, kteří dosáhli k 31. 12. 1995

věku, jenž je o 10 let a méně nižší než jejich důchodový věk, zůstala

podle uvedeného ustanovení zachována výhoda posouzení invalidity podle

předpisů platných před 1.1.1996, ačkoli jiným skupinám pojištěnců se

této výhody nedostalo. Zákonodárce chtěl zřejmě vzít na zřetel ztíženou

možnost pracovního začlenění horníků, kteří se blíží důchodovému věku a

kteří podle předpisů platných od 1.1.1996 by museli začít vykonávat

soustavnou výdělečnou činnost. Navrhovatel má za to, že taková ochrana

není za současného právního stavu odůvodněná. Odkazuje na ustanovení §

30 a 31 zákona o důchodovém pojištění, jež umožňují předčasný odchod do

starobního důchodu. Horníci, kteří mají stanoven důchodový věk 50 let,

tak mohou odejít do předčasného starobního důchodu podle § 30 odst. 3

uvedeného zákona již v 45 letech věku, podle § 31 uvedeného zákona v 47

letech věku. U horníků s důchodovým věkem 55 let pak vzniká nárok v 50,

respektive v 52 letech věku. Případné problémy s adaptací se tak dají

řešit pomocí velmi benevolentně stanovených podmínek pro vznik nároku

na předčasný starobní důchod.



Navrhovatel zdůrazňuje, že ochrana podle § 78 zákona o důchodovém

pojištění byla poskytnuta pojištěncům, u nichž nevymizela schopnost

výkonu soustavné výdělečné činnosti. Invalidní důchod jim byl přiznán z

důvodu dobových náhledů na společenský význam hornického zaměstnání.

Zákonodárce přitom neposkytl právní ochranu mnohem závažněji postiženým

důchodcům, a to těm, jejichž invalidita byla uznána podle § 29 odst. 2

písm. d) zákona č. 100/1988 Sb. U nich došlo rovněž ke změně podmínek

posuzování plné invalidity. Ochrana práv této skupiny pojištěnců však

není upravena v žádném z přechodných ustanovení zákona, byť adaptace na

výkon zaměstnání je vzhledem k charakteru jejich zdravotního postižení

zajisté obtížnější než u horníků ve věku minimálně 40 až 45 let

požívajících "stavovské" invalidní důchody. Podle navrhovatelova názoru

nelze připustit tak výraznou nerovnost v právech pojištěnců jen z toho

důvodu, že skupina pracovníků v hornictví je při prosazování svých

zájmů a požadavků v legislativním procesu úspěšnější než např.

organizace tělesně či mentálně postižených.



Navrhovatel závěrem uvádí, že si je vědom skutečnosti, že speciální

normy mohou pro určité obory stanovit zvláštní kritéria rovnosti, která

ze všeobecného principu rovnosti neplynou, neboť pro použití zásady

rovnosti nejsou stanoveny tak přesné meze, aby vylučovaly jakékoli

volné uvážení. Navrhovatel z tohoto důvodu uznává právo zákonodárce

zakotvit v zákoně určité nerovnosti, nesmí však jít o neodůvodněné

rozdíly v právech, jak je tomu u § 78 zákona o důchodovém pojištění.



II.



Ústavní soud si podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním

soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyžádal od Poslanecké sněmovny a

Senátu Parlamentu České republiky, coby účastníků řízení, vyjádření k

návrhu.



Předseda Poslanecké sněmovny PhDr. Lubomír Zaorálek k návrhu uvedl, že

v novém systému důchodového pojištění zavedeném zákonem č. 155/1995 Sb.

se plná invalidita definuje jako trvalá nebo dlouhodobá ztráta nebo

pokles pracovního potenciálu nejméně o 66 %. Upouští se od invalidity,

která je uznávána proto, že by výkon soustavného zaměstnání vážně

zhoršil zdravotní stav občana. Dále se upouští od typu invalidity, kdy

je občan sice schopen vykonávat soustavné zaměstnání, avšak jen zcela

nepřiměřené jeho dřívějším schopnostem a společenskému významu

dosavadního povolání. Nová zákonná definice invalidity tudíž

nepřipouští tzv. profesní a stavovskou invaliditu. To znamená, že od

účinnosti zákona o důchodovém pojištění nemají být přiznávány invalidní

důchody těm, kteří v důsledku zdravotního stavu změní zaměstnání a

pokles jejich pracovních schopností přitom nepřekročí stanovené

hranice. Uvedená hlediska se vztahují i na důchody přiznané před

účinností tohoto zákona. Bylo proto odůvodněné stanovit pro možnost

odejmutí invalidního důchodu určité kritérium, dané možností

rekvalifikace s přihlédnutím k medicínským hlediskům. Z této zásady

byla stanovena jediná výjimka, která se dotýká právě poživatelů

invalidních důchodů uznaných z důvodu "stavovské invalidity". Podle

této výjimky obsažené v § 78 zákona o důchodovém pojištění lze odejmout

poživateli plného invalidního důchodu, který dosáhl ke dni 31. 12. 1995

věku alespoň o deset let nižšího, než je jeho důchodový věk, tento

důchod jen za podmínek stanovených předpisy platnými před 1. lednem

1996. Zákonodárce přihlédl k věku důchodců, kteří v době vydání zákona

o důchodovém pojištění již pobírali stavovský invalidní důchod, a tím

měli obtížnější možnost opětovně se zařadit do pracovního procesu.

Takový postup je plně odůvodněn specifickou situací "stavovských"

invalidních důchodů přiznávaných občanům, kteří vykonávali po

stanovenou dobu nejrizikovější práce v hornictví. Z tohoto hlediska

nepředstavuje porušení všeobecného principu rovnosti před zákonem.

Poslanecká sněmovna vyjádřila přesvědčení, že zákonodárný sbor jednal

při projednávání zákona o důchodovém pojištění ve shodě s právní

procedurou a v přesvědčení, že přijatý zákon není v rozporu s Ústavou

České republiky (dále jen "Ústava").



Předseda Senátu doc. JUDr. Petr Pithart ve svém vyjádření k návrhu

připomněl, že zákon o důchodovém pojištění schválila Poslanecká

sněmovna ještě v době před ustavením Senátu. Posléze, již po ustavení

Senátu, byl několikrát novelizován. Žádná z jeho novelizací se však

netýkala napadeného § 78. Z uvedeného důvodu Senát nemůže podat

vyjádření, které by vycházelo z projednávání dotčeného ustanovení v

Senátě. Považuje přesto za nutné uvést, že právní úprava platná před

přijetím zákona o důchodovém pojištění nevymezovala pojem tzv.

stavovské invalidity pouze ve vztahu k hornickým povoláním, ale i ve

vztahu k jiným povoláním. V tomto kontextu pak není důvodné pojímat

ustanovení § 78 zákona o důchodovém pojištění jako pravidlo, které

zvýhodňuje pouze některé pracovníky v hornictví oproti jiným skupinám

pojištěnců. Na obecné povaze předmětné právní úpravy nemění nic ani to,

že největší počet případů, v nichž byla tzv. stavovská invalidita

uznána, se zřejmě týkal osob poškozených na zdraví v souvislosti s

výkonem hornického povolání. Šlo spíše o to, že byl tímto způsobem

zřejmě metodicky usměrňován a sjednocován postup právě ve vztahu k

nejčetněji se vyskytujícím případům. V souvislosti s namítanou

nerovností mezi skupinou "stavovských důchodců" a kategorií mnohem

závažněji postižených důchodců, jejichž invalidita byla uznána podle §

29 odst. 2 písm. d) zákona č. 100/1988 Sb., Senát uvedl, že v případě

"stavovské invalidity", jejíž vymezení nebylo do zákona o důchodovém

pojištění převzato, by docházelo nepochybně v naprosté většině případů

ke ztrátě nároku na invalidní důchod přiznaný na základě předchozí

právní úpravy. Takové dopady byly zřejmě při tvorbě zákona shledány

jako příliš tvrdé, a byly proto zmírněny úpravou v přechodném

ustanovení § 78. V případě invalidity podmíněné schopností vykonávat

soustavné zaměstnání jen za "zcela mimořádných podmínek" byla zákonná

úprava zachována a změny doznalo vymezení pojmu, co se rozumí zcela

mimořádnými podmínkami. Přijetím nové právní úpravy nedošlo ke změnám,

které by pro tuto skupinu poživatelů invalidních důchodů mohly mít

takové důsledky jako v případě "stavovských důchodců", a proto se

zřejmě v tomto druhém případě neuvažovalo o úpravě určitým přechodným

ustanovením. Jestliže se tudíž v návrhu uvádí jako příklad porušení

ústavního principu rovnosti zmíněná skupina poživatelů invalidních

důchodů, jejichž ochranu zákonodárce v žádném z přechodných ustanovení

neupravil, bylo by namístě doložit, jaké konkrétní dopady nová právní

úprava na jejich nároky měla ve vztahu k nárokům získaným podle

dřívějších právních předpisů.



Ústavní soud si dále vyžádal podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu

vyjádření od Ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen "MPSV").



MPSV ve svém vyjádření k návrhu sdělilo, že nepovažuje za správný

navrhovatelův názor, že tzv. stavovská invalidita se týká jen horníků.

Upozornilo na to, že tento typ invalidity nebyl, počínaje zákonem č.

55/1956 Sb., o sociálním zabezpečení, vztahován k určité profesi.

Citovaný zákon vymezoval invaliditu tak, že zaměstnanec je též

invalidní, jestliže pro trvalé zhoršení zdravotního stavu je sice

schopen vykonávat výdělečné zaměstnání, avšak zcela nepřiměřené jeho

dřívějším schopnostem a společenskému významu dosavadního zaměstnání. V

bodě 12. směrnice č. 73/1957 Ú.l. se uvádělo, že zaměstnání je zcela

nepřiměřené dřívějším schopnostem a společenskému významu dosavadního

zaměstnání, jestliže je pracujícímu zcela cizí a odlehlé jeho

dosavadnímu zaměstnání a není-li v něm dostatečně využito jeho

dřívějších schopností, takže z hlediska společnosti není účelné ani

hospodárné, aby pracující takové zaměstnání vykonával. Definice tzv.

stavovské invalidity byla obdobná i v dalších předpisech sociálního

zabezpečení. Z aplikační praxe na základě těchto předpisů je

ministerstvu známo, že ustanovení upravující "stavovskou invaliditu"

byla používána (v některých dobách též jako určitá náhražka

neexistujícího důchodu za výsluhu let) pro posuzování plné invalidity

výkonných letců, popř. některých výkonných umělců. Judikatura obsahuje

i aplikace při jiných typech rozdílných kvalifikací. Podstatné je, že

pojem "stavovská invalidita" nebyl prioritně určen pro hornická

povolání, třebaže v praxi se tato profesní skupina stala patrně

nejčetnější.



MPSV dále zdůraznilo, že zákon o důchodovém pojištění vzal na zřetel v

nové definici invalidity medicínská hlediska a dřívější vymezení plné

invalidity stavící na kritériu nepřiměřenosti vzhledem ke dřívějším

schopnostem nepřevzal. Na rozdíl od jiných vymezení plné invalidity

[např. § 29 odst. 2 písm. d) zákona č. 100/1988 Sb. má odraz v § 39

odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém pojištění] se tzv. stavovská

invalidita do zákona o důchodovém pojištění nijak nepromítla. S

přihlédnutím k jejímu specifickému charakteru bylo nutno na dosavadní

úpravu reagovat v přechodných ustanoveních. MPSV poukázalo na důvodovou

zprávu k vládnímu návrhu zákona o důchodovém pojištění, kde se k § 78

uvádí, že je odůvodněné zavést určité kritérium dané možností

rekvalifikace s přihlédnutím k medicínských hlediskům, kdy bude možné

"stavovský důchod" odejmout. Stanoví se, aby se u osob, které dosáhly

věku o deset a méně let nižšího, než je důchodový věk, postupovalo

podle podmínek stanovených předpisy platnými před 1. lednem 1996, a to

s ohledem na obtížnější pracovní uplatnění. Úprava obsažená v § 78

zákona o důchodovém pojištění vychází z ochrany těch důchodců, u nichž

by vzhledem k rozdílné definici plné invalidity a vzhledem k jejich

věku bylo sociálně stěží únosné plně aplikovat novou právní úpravu,

která je založena na jiných principech a mohla by znamenat odnětí

přiznaného invalidního důchodu ve vyšším věku, kdy je obtížné nalézt na

trhu práce umístění.



MPSV konečně potvrdilo, že napadené ustanovení se netýká jen horníků,

nýbrž všech pojištěnců. Proto není důvodné porovnávat toto ustanovení s

ustanovením § 76 zákona o důchodovém pojištění, které se týká výlučně

horníků. K navrhovanému řešení situace odchodem horníků do předčasného

starobního důchodu uvedlo, že právní postavení příjemce předčasného

starobního důchodu je zcela jiné, než je tomu u příjemce plného

invalidního důchodu. Liší se výší předčasného starobního důchodu (tento

důchod může být nižší než důchod invalidní), budoucím zvýšením důchodů,

které je diferencováno podle data přiznání důchodu (předčasný starobní

důchod by byl valorizován méně), případnou pracovní aktivitou (která je

u předčasného starobního důchodu vyloučena), pobíráním náhrady za

ztrátu na výdělku apod. Nutit pojištěnce k podání žádosti o přiznání

předčasného starobního důchodu znamená zhoršit jejich dosavadní

postavení. MPSV i upozornilo, že zrušením § 78 po uplynutí více než

dvou třetin ochranné desetileté lhůty by vznikly nerovnosti mezi těmi

pojištěnci, kteří již dosáhli v ochranné lhůtě důchodového věku, a

těmi, kteří v této lhůtě důchodového věku ještě nedosáhli.



MPSV v důsledku toho vyslovilo názor, že ustanovení § 78 zákona o

důchodovém pojištění je stále věcně odůvodněno, a nepředstavuje tudíž

nerovnost v právech podle článku 1 Listiny.



III.



Ústavní soud nejdříve v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu,

ve znění pozdějších předpisů, zkoumal, zda zákon, jehož ustanovení je

posuzováno z hlediska ústavnosti, byl přijat a vydán v mezích Ústavou

stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Z vyjádření

Poslanecké sněmovny, jakož i z příslušných sněmovních tisků a z údajů o

průběhu hlasování Ústavní soud zjistil, že Poslanecká sněmovna

schválila návrh zákona o důchodovém pojištění na své 32. schůzi dne 30.

6. 1995, když se pro něj z přítomných 178 poslankyň a poslanců

vyslovilo 100 a proti bylo 76. Zákon podepsal prezident republiky. Dne

4. 8. 1995 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 41 pod číslem

155/1995 Sb. Zákon o důchodovém pojištění tak byl přijat ústavně

předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence při

dodržení pravidel stanovených v článku 39 odst. 1 a 2 Ústavy.



IV.



Ustanovení § 78 zákona o důchodovém pojištění, jehož zrušení se

navrhovatel domáhá, zní:



"Poživateli plného invalidního důchodu přiznaného před 1. lednem 1996,

který ke dni 31. prosince 1995 dosáhl aspoň věku o deset let nižšího,

než je jeho důchodový věk stanovený podle tohoto zákona [§ 32, 74, 76 a

§ 94 písm. a)], lze odejmout tento důchod nejdříve od splátky důchodu

splatné v lednu 1997, a to jen za podmínek stanovených předpisy

platnými před 1. lednem 1996, jestliže byl tento plný invalidní důchod

přiznán pro invaliditu způsobenou dlouhodobě nepříznivým zdravotním

stavem, pro který jeho poživatel mohl vykonávat soustavné zaměstnání,

avšak jen zcela nepřiměřené jeho dřívějším schopnostem a společenskému

významu dosavadního zaměstnání.".



Navrhovatel odůvodňuje svůj návrh na zrušení § 78 zákona o důchodovém

pojištění jeho rozporem s článkem 1 Listiny.



Úkolem Ústavního soudu je tedy posoudit, zda stanovené podmínky

působnosti napadeného ustanovení jsou způsobilé porušit zásadu rovnosti

v právech, obecně vyjádřenou v článku 1 Listiny, podle něhož lidé jsou

svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Zásadu rovnosti v právech

podle článku 1 Listiny a konkretizovanou v článku 3 Listiny je třeba

posoudit v návaznosti na článek 26 Mezinárodního paktu o občanských a

politických právech, který stanoví, že všichni jsou si před zákonem

rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoli diskriminace,

přičemž zákonem má být zakázána jakákoli diskriminace a všem osobám

zaručena stejná a účinná ochrana proti diskriminaci z jakýchkoli

důvodů, např. podle rasy, barvy, pohlaví, jazyka, náboženství,

politického nebo jiného přesvědčení, národnostního nebo sociálního

původu, majetku a rodu.



Ústavní zásada rovnosti v právech náleží k těm základním lidským

právům, jež konstituují hodnotový řád moderních demokratických

společností. Princip rovnosti je právně filozofickým postulátem, který

je v rovině pozitivního práva garantován zákazem diskriminace. Rovnost

není kategorií neměnnou, neboť prochází vývojem, který její obsah

obzvláště v oblasti práv politických a sociálních výrazně poznamenává.



Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí [např. nálezy ve věcech vedených

pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 z 24. 5. 1994 (vyhlášen pod č. 131/1994 Sb. a

publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, str.

189 a násl.), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze 17. 5. 1994 (vyhlášen pod č.

132/1994 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu,

svazek 1, str. 175 a násl.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 z 8. 11. 1995

(vyhlášen pod č. 6/1996 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů a usnesení

Ústavního soudu, svazek 4, str. 205 a násl.), sp. zn. Pl. ÚS 33/96 ze

4. 6. 1997 (vyhlášen pod č. 185/1997 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů

a usnesení Ústavního soudu, svazek 8, str. 163 a násl.)] vyložil obsah

ústavního principu rovnosti. Ztotožnil se v nich s chápáním rovnosti,

jak ji vyjádřil Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu z 8. 10. 1992 sp. zn.

Pl. ÚS 22/92 (vyhlášeném v částce 96/1992 Sb. a publikovaném pod č. 11

Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR). Ústavní soud ČSFR v něm

pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění

neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba

rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí

být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo

být přiznáno jakékoli právo. Tento závěr vyplývá i z úpravy článků 1 až

4 zařazených pod obecná ustanovení Listiny. Článek 1 Listiny, jehož

porušení je výslovně namítáno, nelze vykládat izolovaně od dalších

obecných článků 2 až 4 Listiny, ale naopak je nutno pojmout je jako

jediný celek. Z úpravy těchto obecných ustanovení je zřejmé, že

základní chráněné hodnoty vyjmenované v článku 3 Listiny nekoncipoval

ústavodárce jako absolutní. Totéž odráží i ustanovení článku 4 Listiny,

který přímo předpokládá existenci zákonem stanovených povinností a

omezení, ale i článek 2 odst. 3 Listiny, v němž se předvídá možnost

uložit určité povinnosti či omezení.



Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí

mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné

zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu

rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve

srovnání s jinými. Aby k porušení došlo, musí být splněno několik

podmínek: S různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo

srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly

objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup.



Mezinárodní instrumenty a judikáty přitom často rozlišují formální

rovnost (tj. rovné zacházení s formálně rovnými subjekty ve formálně

stejných případech) a rovnost substantivní (tj. formálně nerovné

zacházení s fakticky nerovnými subjekty, jež má kompenzovat právě tuto

faktickou nerovnost a napomoci tak nastolení skutečné rovnosti mezi

nimi). Posledně uvedený případ bývá označován za tzv. pozitivní

diskriminaci, pokud se jím zavádí zvýhodněné zacházení se subjekty,

které jsou fakticky výrazně znevýhodněny ve srovnání s jinými

(preferential treatment).



Prostředky zvýhodněného zacházení nejsou zásadně v rozporu s právními

principy rovnosti a zákazu diskriminace, pokud jejich uplatnění směřuje

k odstranění faktické diskriminace mezi těmito subjekty (viz např.

článek 4 odst. 2 a 3 Rámcové úmluvy o ochraně národnostních menšin -

viz č. 96/1998 Sb.; Obecný komentář Výboru pro lidská práva č. 18 k čl.

26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech z r. 1989, §

10; rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Belgické

jazykové záležitosti z r. 1968, § 10). Protokol č. 12 k Úmluvě o

ochraně lidských práv a základních svobod z r. 2000, který Česká

republika podepsala 4. 11. 2000 (dosud neratifikovala), v posledním

odstavci své preambule uvádí, že "Princip nediskriminace smluvním

státům nebrání, aby podnikly opatření na podporu úplné a skutečné

rovnosti, a to za předpokladu, že jsou objektivně a rozumně

odůvodněná.". V důvodové zprávě k citovanému Protokolu (§ 16) se uvádí:

"Skutečnost, že určité skupiny nebo kategorie osob jsou znevýhodněny,

či existence určitých faktických nerovností, mohou odůvodnit přijetí

opatření, jimiž se na podporu rovnosti přiznávají určité výhody, a to

za předpokladu, že bude dodržen princip proporcionality.". Tentýž

paragraf důvodové zprávy dodává, že Protokol č. 12 neukládá smluvním

státům povinnost, aby taková zvýhodňující opatření přijaly či podnikly.



Uvedený exkurz vede Ústavní soud k závěru, že určitá zákonná úprava,

jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být

sama o sobě označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má

určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí

přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních

a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem

a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah

přiměřenosti (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve

věcech Abdulaziz, Cabales a Balkandali z r. 1985, § 72; Lithgow z r.

1986, § 177; Inze z r. 1987, § 41).



V oblasti občanských a politických práv a svobod, již imanentně

charakterizuje povinnost státu zdržet se zásahů do nich, existuje pro

preferenční (tedy svou podstatou aktivní) zacházení s některými

subjekty obecně jen minimální prostor. Naproti tomu v oblasti práv

hospodářských, sociálních, kulturních a menšinových, v nichž je stát

začasté povinen k aktivním zásahům, jež mají odstranit křiklavé aspekty

nerovnosti mezi různými skupinami složitě sociálně, kulturně, profesně

či jinak rozvrstvené společnosti, disponuje zákonodárce logicky mnohem

větším prostorem k uplatnění své představy o přípustných mezích

faktické nerovnosti uvnitř ní. Volí proto preferenční zacházení mnohem

častěji.



Navrhovatel vzal při svém tvrzení o protiústavnosti § 78 zákona o

důchodovém pojištění v potaz i další ustanovení tohoto zákona, která

svým společným působením zvýhodňují pracovníky v hornictví oproti

ostatním skupinám pojištěnců. Poukázal zejména na ustanovení § 74 a 76,

která stanoví důchodový věk horníků, již odpracovali stanovenou dobu v

tzv. preferovaných pracovních kategoriích. Tuto nerovnost samu o sobě

nepovažuje za porušení článku 1 Listiny, neboť si je vědom, že

zákonodárce přihlédl k náročnosti hornického povolání, ke škodám na

jejich zdraví i k míře opotřebení organismu při práci v extrémních

podmínkách. Další výhody poskytované právě dotčeným ustanovením § 78

ovšem podle jeho názoru již porušení principu rovnosti představují.



Ústavní soud především zdůrazňuje, že ustanovení § 78 zákona o

důchodovém pojištění se netýká toliko kategorie horníků, nýbrž pokrývá

i další skupiny pojištěnců. Na tuto skutečnost ostatně poukázaly ve

svém vyjádření i Senát a MPSV. Právní úprava platná před přijetím

zákona o důchodovém pojištění vymezovala tzv. stavovskou invaliditu

nejen v poměru k hornickému povolání, ale stanovila obecná kritéria

použitelná i ve vztahu k jiným povoláním (srov. § 18 odst. 2 vyhlášky

č. 149/1988 Sb., který naposledy vymezil pojem "zaměstnání, jež je

zcela nepřiměřené dřívějším schopnostem a společenskému významu

dosavadního zaměstnání"). To není způsobilá vyvrátit ani faktická

okolnost, že největší počet případů uznání tzv. stavovské invalidity se

skutečně vztahoval k osobám poškozeným na zdraví právě v souvislosti s

výkonem hornického povolání.



Ústavní soud, jenž je při svém rozhodování vázán petitem návrhu, nikoli

jeho odůvodněním, si nejdříve položil otázku, zda zvýhodněné postavení

pracovníků v hornictví (případně i dalších pojištěnců, již splňovali

obecná kritéria pro zařazení do skupiny tzv. stavovských invalidních

důchodců) podle zákona o důchodovém pojištění oproti jiným kategoriím

pojištěnců je založeno na objektivních a rozumných důvodech a

hlediscích. Tato skupina pojištěnců se objektivně vyděluje z celého

souboru pojištěnců tím, že její příslušníci vykonávali po stanovenou

dobu fyzicky i psychicky mimořádně namáhavou, rizikovou a náročnou

práci, často v extrémním pracovním prostředí (podzemí u horníků či

např. extrémní přetížení ve vzdušném prostoru u výkonných letců). Při

posuzování dalšího předpokladu, tj. zda je jejich zvýhodnění zákonem

rozumné, odkazuje Ústavní soud na důvodovou zprávu k zákonu o

důchodovém pojištění i na vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny a

MPSV, podle nichž důvodem takové právní úpravy jsou zvláště nepříznivé

zdravotní dopady a u kategorie horníků i dopady sociální spojené s

výkonem takových povolání. Uvedené hledisko tak lze posoudit v rovině

ústavnosti jako rozumné. Ústavní soud se proto nedomnívá, že by určitá

zvýhodnění těchto pracovníků oproti jiným kategoriím pojištěnců byla

projevem zákonodárcovy libovůle. Jde o legitimní pokus zákonodárce o

kompenzaci faktického znevýhodnění této skupiny, založenou na

objektivních a rozumných důvodech a hlediscích.



Ústavní soud si dále položil otázku, zda je uvedený legitimní

kompenzační cíl zákonodárce naplněn a proveden způsobem, jenž je tomuto

cíli přiměřený. Jinými slovy, Ústavní soud přikročil k testu

proporcionality.



Navrhovatel sám se domnívá, že pouhé zvýhodnění horníků podle § 74 a 76

zákona o důchodovém pojištění z hlediska důchodového věku nepředstavuje

porušení článku 1 Listiny, neboť je přiměřené specifikům jejich

povolání a míře opotřebení organismu. Další zvýhodnění na základě

ustanovení § 78 tohoto zákona, jež svým návrhem navrhovatel napadá, už

se mu ovšem jeví jako nepřiměřené a neodůvodněné.



K tomu Ústavní soud ve shodě s vyjádřením MPSV především připomíná, že

ustanovení § 78 zákona o důchodovém pojištění nezahrnuje toliko

horníky, ale i další kategorie pojištěnců. Není proto zcela adekvátní

porovnávat jejich zvýhodněné postavení s ustanoveními § 74 s 76 zákona

o důchodovém pojištění, jež se dotýkají výlučně horníků.



Uvedené ustanovení § 78 odkazuje na tzv. stavovskou invaliditu, kterou

dříve upravoval zákon č. 100/1988 Sb. v ustanovení § 29 odst. 2 písm.

c). Definoval ji jako dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav, v důsledku

něhož občan je sice schopen vykonávat soustavné zaměstnání, avšak jen

zcela nepřiměřené jeho dřívějším schopnostem a společenskému významu

dosavadního zaměstnání. V praxi byl tento typ invalidity přiznáván

nejčastěji horníkům pracujícím v podzemí uhelných či uranových dolů.

Nový systém důchodového pojištění "stavovskou invaliditu" jako svébytný

institut nepřevzal a stanovil, že kritéria invalidity daná zákonem o

důchodovém pojištění se od 1. 1. 1996 vztahují napříště i na bývalé

"stavovské" invalidní důchodce. Toto obecné pravidlo prolomil zákon o

důchodovém pojištění výjimkou upravenou právě v jeho napadeném § 78.

Jím přiznal zákonodárce skupině bývalých "stavovských" důchodců, kteří

dosáhli ke dni 31. 12. 1995 věku alespoň o deset let nižšího, než je

jejich důchodový věk, výhodu posuzování jejich nároků podle předpisů

platných před účinností zákona o důchodovém pojištění. Jak již Ústavní

soud dříve konstatoval (srov. zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 4/95 ze 7.

6. 1995, vyhlášen pod č. 168/1995 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů a

usnesení Ústavního soudu, svazek 3, str. 209 a násl.), není postup

zákonodárce, jímž zachovává dosavadní oprávnění určité skupiny osob v

platnosti i podle nového zákona, neobvyklý. Činí tak mj. v zájmu

zajištění důvěry v nabytá práva, právní jistoty a stability právního

postavení. Uvedenými zájmy se zákonodárce nepochybně řídil i při

stanovení obsahu ustanovení § 78 a vzal přitom na zřetel na druhé

straně politickou okolnost, že demokratická společnost v tržních

podmínkách již nemá důvod na "stavovské důchodce" pohlížet stejně

bezvýhradně, jako to činil předchozí režim.



Pracovníci v hornictví (i další pojištěnci, již splňují obecná kritéria

"stavovské invalidity") proto nepožívají v současném důchodovém systému

z hlediska "stavovské invalidity" výhod ve stejném objemu poskytovaném

jim předchozím systémem sociálního zabezpečení. Míra jejich zvýhodnění

se výrazně snížila. Zvýhodněna je nyní toliko ta úzká skupina bývalých

"stavovských" důchodců, která splňuje kritéria daná ustanovením § 78

zákona o důchodovém pojištění. Výhodnější zacházení se tak vztahuje jen

na úzkou, nejstarší věkovou kategorii bývalých stavovských důchodců, u

nichž by vzhledem k rozdílné definici plné invalidity a s ohledem na

jejich věk bylo sociálně stěží únosné aplikovat beze zbytku novou

právní úpravu, která je založena na jiných principech než úprava

dřívější. Plné použití nové právní úpravy by mohlo znamenat odnětí

přiznaného invalidního důchodu ve vyšším věku, kdy je vzhledem k

objektivizovatelným medicínským hlediskům, jakož i s ohledem na

ztíženou možnost rekvalifikace a dalšího pracovního zařazení nejnižší

schopnost prosadit se na trhu práce. Takto zvolené pojetí ustanovení §

78 ostatně respektuje i pojem "zákona" v jeho materiálním smyslu, v

souladu s nímž se "zákon" musí vyznačovat dostupností, jasností i

předvídatelností. Má osobám, na něž se vztahuje, umožnit, aby jeho

úpravě přizpůsobily své budoucí chování. Pokud by zákon o důchodovém

pojištění neobsahoval přechodné ustanovení § 78, nebyl by pro uvedenou

nejstarší věkovou kategorii bývalých stavovských důchodců zákonem

"předvídatelným", neboť tito důchodci by vzhledem ke svému

"předdůchodovému" věku a k dalším relevantním skutečnostem již nebyli

schopni účinně přizpůsobit nové úpravě své budoucí chování.



Ústavní soud dále poukazuje na dočasnost úpravy v § 78 a na rychle

klesající okruh osob, které budou moci svůj nárok na jeho základě

uplatnit. Účinky tohoto ustanovení v praxi odezní v několika příštích

letech. Za těchto okolností se nejeví aktuální míra zákonného

zvýhodnění poskytovaného uvedené skupině osob napadeným § 78 jako

nepřiměřená. Ústavní soud uznává i ústavněprávní relevanci argumentu,

podle nějž by případné zrušení § 78 vyvolalo sekundární nerovnost mezi

těmi pojištěnci, kteří již dosáhli v ochranné lhůtě důchodového věku, a

těmi, kteří jej v této lhůtě ještě nedosáhli. Tato sekundární nerovnost

by zjevně nesla parametry diskriminace, neboť by nebyla založena na

rozumném důvodu, ale toliko na nahodilém momentu zrušení ustanovení

Ústavním soudem.



Navrhovatel považuje zvýhodnění "stavovských" důchodců za neodůvodněné

a nepřiměřené i v širším kontextu, a to s ohledem na ustanovení § 30 a

31 zákona o důchodovém pojištění, která umožňují předčasný odchod do

starobního důchodu. Případné problémy s adaptací starších horníků lze

podle jeho názoru řešit využitím nároku na předčasný starobní důchod.



Instituty starobního důchodu a důchodu invalidního jsou ovšem zcela

odlišnými kategoriemi, které mají v systému důchodového pojištění své

opodstatnění a jedna druhou nenahrazuje. Odchod do starobního důchodu

je vázán na jiné podmínky než přiznání invalidního důchodu. Podmínkou

nároku na starobní důchod je získání potřebné doby pojištění a dosažení

stanoveného věku, popř. splnění dalších zákonných podmínek. Naproti

tomu, pro přiznání nároku na invalidní důchod je rozhodující zdravotní

hledisko (invalidita pojištěnce) a potřebná doba pojištění (podle

předchozí právní úpravy potřebná doba zaměstnání), která je kratší než

u důchodu starobního. Nelze opomenout ani hledisko ekonomické. Zatímco

konstrukce výpočtu plného invalidního důchodu je shodná s konstrukcí

výpočtu starobního důchodu, výše procentní výměry se v případě

předčasného starobního důchodu snižuje. Později přiznaný předčasný

starobní důchod je valorizován méně než důchod invalidní. U předčasného

starobního důchodu je na rozdíl od důchodu invalidního vyloučena

pracovní aktivita. Přiznání předčasného starobního důchodu se považuje

za změnu poměrů podle § 202 odst. 1 zákoníku práce, která má za

následek ztrátu nároku na náhradu za ztrátu na výdělku. Z uvedených

aspektů vyplývá, že nahrazením plného invalidního důchodu předčasným

starobním důchodem by došlo ke zhoršení dosavadního postavení

příslušných invalidních důchodců. Ustanovení § 78 zákona o důchodovém

pojištění není tudíž konzumováno ani kompenzováno ustanoveními § 30 a

31 tohoto zákona.



Ani srovnání zvýhodněného postavení "stavovských" důchodců s postavením

skupiny tělesně postižených pojištěnců, jak je provedl navrhovatel,

Ústavní soud nepovažuje za opodstatněné. Pro posouzení, zda je určitá

právní úprava diskriminační či nikoli, musí být srovnávané osoby ve

stejném nebo analogickém postavení. Skupiny "stavovských" invalidních

důchodců a tělesně postižených osob však v takovém srovnatelném

postavení nejsou, neboť jejich invalidita vyplývá z rozdílných příčin a

charakteristik jejich (ne)schopnosti výkonu soustavné výdělečné

činnosti. Ústavní soud však především připomíná zásadně derogační

povahu svých pravomocí. Ke zlepšení postavení skupiny tělesně

postižených pojištěnců by bylo třeba pozitivního zásahu zákonodárce,

nikoli derogačního zásahu Ústavního soudu. Jakkoli by mohl Ústavní soud

sympatizovat s navrhovatelovým názorem, že by měla skupina tělesně

postižených požívat stejných výhod jako okruh "stavovských" důchodců,

musí konstatovat, že je pouze věcí zákonodárce, zda určité skupině

stanoví více výhod než jiné, pokud přitom nepostupuje libovolně. Za

dané situace, kdy neshledal zvýhodnění jedné kategorie osob jako

protiústavní, není Ústavní soud oprávněn zákonodárce zastoupit a jeho

chybějící vůli ke zvýhodnění jiné kategorie rekonstituovat.



S ohledem na vše, co bylo uvedeno výše, dospěl Ústavní soud k závěru,

že napadené ustanovení § 78 zákona o důchodovém pojištění samo o sobě i

ve spojení s ostatními ustanoveními tohoto zákona upravuje takové

zvýhodnění starších "stavovských" důchodců, které lze považovat za

legitimní i přiměřené. Neporušuje tudíž ústavní princip rovnosti. Proto

Ústavní soud návrh na zrušení § 78 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém

pojištění, podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. zamítl.



Předseda Ústavního soudu:



v z. JUDr. Holeček v. r.



místopředseda