211/2005 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 22. března 2005 v plénu ve složení JUDr.

Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr.

Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří

Mucha, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav

Výborný a JUDr. Eliška Wagnerová ve věci návrhu skupiny poslanců

Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení § 34 zákona

č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a na zrušení § 4 odst. 2

zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších

předpisů



takto:



I. Řízení o návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu

České republiky na zrušení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o

místních poplatcích, se zastavuje.



II. Návrh skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České

republiky na zrušení § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní

zřízení), se zamítá.



Odůvodnění



I.



Vymezení věci a rekapitulace návrhu



Ústavnímu soudu byl dne 21. srpna 2002 doručen návrh skupiny poslanců

Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen "navrhovatel")

na zrušení § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a §

4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, v tehdy

platném znění.



Navrhovatel rozebral obsah ustanovení § 34 zákona č. 128/2000 Sb.

Uvedl, že toto ustanovení upravuje a demonstrativním výčtem definuje,

co se rozumí pod pojmem veřejného prostranství. Tato zákonná úprava je

nová, v předchozích úpravách obecního práva obdobné ustanovení chybělo.

V § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, bylo v den

podání návrhu definováno veřejné prostranství pro účely tzv. zvláštního

užívání veřejného prostranství.



Rozpor napadených ustanovení s ústavním pořádkem spatřuje navrhovatel v

jejich kolizi s čl. 11 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále

jen "Listina"). Obě napadená ustanovení podle navrhovatele výrazným

způsobem zasahují do vlastnického práva garantovaného českým ústavním

pořádkem. Definici veřejného prostranství v zákoně o obcích a v zákoně

o místních poplatcích považuje navrhovatel za příliš širokou, neboť

připouští, aby byl za veřejné prostranství prohlášen i soukromý

pozemek, pokud splňuje zákonem stanovené podmínky, a to dokonce i bez

souhlasu vlastníka dotčeného pozemku. Podle navrhovatele by takovéto

prohlášení soukromého pozemku za veřejné prostranství mělo charakter

protiústavního omezení vlastnického práva. Vlastnické právo je podle

navrhovatele právem, které nesmí být nikterak porušeno. Podle čl. 11

odst. 4 Listiny je vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva

možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.

Prohlášení pozemku za veřejné prostranství není ovšem s žádnou náhradou

spojeno. Navrhovatel dále odkázal na skutečnost, že podle zákona o

místních poplatcích obec sama pro účely poplatku za užívání veřejného

prostranství určí místa mající povahu veřejného prostranství, která v

obci podléhají poplatku za užívání veřejného prostranství.



Ustanovení § 4 odst. 1 zákona č. 565/1990 Sb. (pozn. ve znění v době

podání návrhu) stanoví obecnou povinnost platit poplatek za tzv.

zvláštní užívání veřejného prostranství. Určení míst, z jejichž

zvláštního užívání vzniká poplatková povinnost, je výhradně na obci.

Protože vlastník pozemku označeného obcí jako veřejné prostranství není

od poplatku za zvláštní užívání takového pozemku osvobozen, není

vyloučeno, že poplatková povinnost vznikne i samotnému vlastníkovi,

který veřejné prostranství sám využívá způsobem odpovídajícím tzv.

zvláštnímu užívání. "Pokud by byl vlastník povinen navíc platit ze

svého pozemku za jeho užívání poplatek obci, která sama stanovila, že

se jedná o veřejné prostranství, jednalo by se zřejmě o velmi absurdní

situaci."



Ustanovení § 34 zákona č. 128/2000 Sb. považuje navrhovatel za

protiústavní dále proto, že porušuje princip rovnosti vlastnického

práva. Podle Listiny má vlastnické právo stejný zákonný obsah a

ochranu. Protože obec může vymezit za veřejné prostranství i tzv. "jiné

prostory", je tím dána obci velká a nepřiměřená diskrece. Vzhledem ke

skutečnosti, že tak může obec činit libovolně, je možné, že z obdobných

pozemků jeden bude za vedlejší prostranství prohlášen, a jiný nikoli.

Navíc tím může být podle navrhovatele též porušeno právo na podnikání,

neboť by na soukromém pozemku prohlášeném za veřejné prostranství byli

uživatelé nuceni platit poplatek, zatímco na jiných pozemcích nikoliv.



Závěrem navrhovatel zdůraznil, že napadené ustanovení § 34 zákona o

obcích bylo přijato jako poslanecký pozměňovací návrh, tedy nešlo o

úmysl zákonodárce způsobit tak výrazný zásah do vlastnického práva.

Proto navrhl, aby Ústavní soud nálezem napadená ustanovení zrušil pro

jejich rozpor s čl. 11 Listiny.



II.



Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení



K výzvě Ústavního soudu podala podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993

Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o

Ústavním soudu"), vyjádření Poslanecká sněmovna Parlamentu České

republiky a Senát Parlamentu České republiky jako účastníci řízení.



Podle vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je

definice veřejného prostranství obsažená v § 34 zákona č. 128/2000 Sb.

(dále též "zákon obcích") nová, v předchozím obecním zřízení se

nevyskytovala. Úmyslem zákonodárce při přijetí tohoto ustanovení bylo

odstranit mezeru spočívající v neexistenci definice pojmu veřejného

prostranství. Tento pojem je používán v přibližně 138 právních

předpisech a vyskytoval se, bez bližšího vymezení, též v předchozím

obecním zřízení [zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení)].

Napadená úprava není omezením vlastnického práva vlastníka takovéhoto

prostoru. Zvláštní režim veřejného prostranství působí v zásadě vůči

třetím osobám, kterým např. ukládá či zakazuje určité chování, upravuje

platbu místního poplatku z jeho užívání, odstraňování komunálního

odpadu z těchto prostor atd. Zákon o obcích byl schválen Poslaneckou

sněmovnou Parlamentu České republiky dne 8. března 2000 a Senátem

Parlamentu České republiky dne 12. dubna 2000, byl podepsán příslušnými

ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů. Zákonodárný sbor

přijal tento zákon v přesvědčení, že je v souladu s ústavním pořádkem

České republiky.



Z vyjádření Senátu Parlamentu České republiky vyplývá, že v průběhu

obecné rozpravy v Senátu byla diskutována celá řada ustanovení zákona o

obcích, ale ústavnost navrhovatelem napadeného § 34 nebyla nikým

zpochybněna. Návrh zákona o obcích byl schválen dne 12. dubna 2000

hlasy 42 senátorů z přítomných 69. Vlastní zákon č. 565/1990 Sb., o

místních poplatcích, byl schválen Českou národní radou v roce 1990,

tedy v době před ustavením Senátu Parlamentu České republiky. K obsahu

návrhu Senát uvedl, že definice obsažená v § 34 zákona o obcích

vymezuje pojem veřejného prostranství pro potřeby výkonu kompetencí,

které jsou obcím svěřeny zákonem. Je to kupříkladu rozhodování obcí v

souvislosti s označováním veřejných prostranství, oprávnění ukládat, na

základě obecně závazných vyhlášek povinnosti k ochraně místních

záležitostí veřejného pořádku, k ochraně životního prostředí a

udržování čistoty, jakož i oprávnění ukládat pokuty za správní delikty

související s udržováním pořádku na veřejných prostranstvích. Obec zde

vystupuje nikoliv jako právnická osoba soukromého práva, ale jako

veřejnoprávní korporace ve smyslu čl. 101 odst. 3 Ústavy České

republiky (dále jen "Ústava"), jejímž úkolem je chránit zájmy svých

občanů a zájem veřejný. Podstatou těchto kompetencí je právní regulace

chování osob v prostorách přístupných na území obce každému bez

omezení, a to v případech, kdy, v souladu se zákonem, je na této

regulaci veřejný zájem. Určení pozemku jako veřejného prostranství není

ponecháno na libovůli obce. Pro označení pozemku jako veřejného

prostranství nemůže být rozhodující vlastnický vztah, ale jedině jeho

povaha umožňující fakticky přístup na pozemek každému z důvodu absence

omezujících zásahů ze strany vlastníka. Pouze při splnění této podmínky

jsou ze zákona naplněny znaky veřejného prostranství. Upřednostnění

individuálního zájmu vlastníka veřejného prostranství by vedlo k

podstatnému ztížení či znemožnění právní regulace společenských vztahů,

na níž je veřejný zájem, a tak i k omezení výkonu územní samosprávy

zaručené Ústavou. Slova "a další prostory přístupné bez omezení",

obsažená v napadeném ustanovení, nelze vyložit jinak, než že nejde o

jakékoliv prostory, tj. "jiné prostory", ale že jde o prostranství

mající obdobný charakter jako "náměstí, tržiště, silnice, místní

komunikace, parky a veřejná zeleň".



Účelem poplatku za zvláštní užívání veřejného prostranství, který má

své historické kořeny, je zajistit prostřednictvím ekonomického tlaku

obce, aby zvláštní, tj. omezené, užívání veřejného prostranství nebylo

upřednostňováno před užíváním obecným. Je ovšem třeba připustit, že

užívá-li vlastník veřejného prostranství pro svou vlastní potřebu

veřejné prostranství zvláštním způsobem, placení poplatku by se

nemuselo jevit "zcela spravedlivým". Ale i vlastník takového pozemku by

měl zvláštní způsob užívání pozemku volně přístupného každému omezit na

nezbytně nutnou dobu nebo v souladu s právními předpisy změnit

charakter pozemku jinými opatřeními. Na placení poplatku samotným

vlastníkem pozemku lze též pohlížet jako na povinnost platit "zvláštní

majetkovou daň", od které může být za podmínek stanovených vyhláškou

obce ve smyslu § 14 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb. poplatník osvobozen

nebo mu může být poskytnuta úleva. Je na zvážení, zda takové osvobození

či úleva by neměly být dány přímo zákonem.



III.



Dikce napadeného ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o

místních poplatcích, a zastavení řízení o návrhu na jeho zrušení



Navrhovatel napadl ústavnost § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o

místních poplatcích. V době podání tohoto návrhu ustanovení 4 odst. 2

uvedeného zákona znělo: "Veřejným prostranstvím podle tohoto zákona

jsou zejména náměstí, tržiště, silnice, místní komunikace, parky a

veřejná zeleň, jakož i další prostory přístupné každému bez omezení."



Toto ustanovení bylo zrušeno zákonem č. 229/2003 Sb., který nabyl

účinnosti dne 1.1.2004. Dosavadní odstavec třetí je, počínaje 1.1.2004,

označen jako odstavec druhý. V době rozhodování Ústavního soudu

ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb. tedy zní:



"(2) Poplatek za užívání veřejného prostranství platí fyzické i

právnické osoby, které užívají veřejné prostranství způsobem uvedeným v

odstavci 1."



Odstavec 1 téhož ustanovení pak zní:



"(1) Poplatek za užívání veřejného prostranství se vybírá za zvláštní

užívání veřejného prostranství,4b) kterým se rozumí provádění

výkopových prací, umístění dočasných staveb a zařízení sloužících pro

poskytování prodeje a služeb, pro umístění stavebních nebo reklamních

zařízení, zařízení cirkusů, lunaparků a jiných obdobných atrakcí,

umístění skládek, vyhrazení trvalého parkovacího místa a užívání tohoto

prostranství pro kulturní, sportovní a reklamní akce nebo potřeby

tvorby filmových a televizních děl. Z akcí pořádaných na veřejném

prostranství, jejichž výtěžek je určen na charitativní a veřejně

prospěšné účely, se poplatek neplatí."



Poznámka č. 4b) odkazuje na definici veřejného prostranství obsaženou v

§ 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).



V důsledku vývoje právní úpravy po podání návrhu bylo ustanovení § 4

odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb. derogováno novelou zákona o místních

poplatcích č. 229/2003 Sb. Účelem této novely bylo vztáhnout, počínaje

její účinností, definici veřejného prostranství, obsaženou v § 34

zákona o obcích i na zákon o místních poplatcích.



Podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, jestliže zákon nebo jeho

jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou

platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem, řízení se

zastaví. V tomto případě ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb.,

o místních poplatcích, bylo zrušeno před meritorním rozhodnutím

Ústavního soudu. Současné ustanovení § 4 odst. 2 uvedeného zákona je

ustanovením zcela jiným. Ústavní soud proto postupoval podle § 67 odst.

1 zákona o Ústavním soudu a řízení o této části návrhu zastavil.



Další řízení před Ústavním soudem se tedy zredukovalo toliko na řízení

o ústavnosti § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).



IV.



Podmínky aktivní legitimace navrhovatele



Návrh byl podán skupinou čtyřiceti tří poslanců Poslanecké sněmovny

Parlamentu České republiky, a je tedy v souladu s podmínkami obsaženými

v ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Na straně

navrhovatele jsou tedy splněny podmínky aktivní legitimace.



V.



Ústavní konformita legislativního procesu



Ústavní soud je povinen, v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o

Ústavním soudu, v řízení o kontrole norem především posoudit, zda

napadený zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence

a ústavně předepsaným způsobem.



Podle údajů Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, veřejně

přístupných na internetových stranách Poslanecké sněmovny

(http://www.psp.cz), byl návrh zákona o obcích předložen Poslanecké

sněmovně vládou České republiky dne 17. listopadu 1999. Během

projednávání návrhu zákona byl mj. předložen pozměňovací návrh poslance

L. Š., kterým bylo do návrhu zákona vloženo ustanovení § 34. Návrh

zákona byl schválen usnesením Poslanecké sněmovny č. 868 ze dne 8.

března 2000. Z přítomných 184 poslanců se vyslovilo 149 pro návrh a 30

poslanců bylo proti. Návrh zákona o obcích byl poté schválen dne 12.

dubna 2000 hlasy 42 senátorů z přítomných 69 senátorů (usnesení č. 333)

a podepsán prezidentem republiky dne 4. května 2000. Návrh zákona byl

publikován ve Sbírce zákonů jako č. 128/2000 Sb. Zákon č. 128/2000 Sb.,

včetně napadeného ustanovení § 34 tohoto zákona byl přijat a vydán

předepsaným způsobem.



VI.



Text ustanovení § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení),

navrženého ke zrušení



Napadené ustanovení § 34 zákona o obcích zní:



"Veřejným prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky,

veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení,

tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto

prostoru."



VII.



Obsahový soulad napadeného ustanovení s ústavním pořádkem



Argumenty navrhovatele o protiústavnosti § 34 zákona o obcích lze

rozdělit do dvou základních skupin. V prvé navrhovatel argumentuje tím,

že definice veřejného prostranství v zákoně o obcích je příliš široká,

neboť v rozporu s čl. 11 odst. 2 Listiny připouští, aby byl za veřejné

prostranství prohlášen i soukromý pozemek bez souhlasu jeho vlastníka.



Druhou skupinou argumentů je možnost, že obec stanoví podle § 4 odst. 1

zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, povinnost platit

poplatek za tzv. zvláštní užívání veřejného prostranství též samotnému

vlastníkovi prostoru, který byl za veřejné prostranství prohlášen.



VII./a



První skupina námitek



Napadené ustanovení § 34 zákona o obcích stanoví, že veřejné

prostranství je prostor splňující v něm uvedené znaky "bez ohledu na

vlastnictví k tomuto prostoru" (§ 34 in fine). Forma vlastnictví je

tedy pro prohlášení náměstí, ulice, tržiště, chodníku, veřejné zeleně,

parku a dalšího prostoru za veřejné prostranství irelevantní. Základní

podmínkou je pouze, že tyto prostory jsou přístupné každému bez

omezení, a tedy slouží obecnému užívání. Podstatná část veřejných

prostranství je zpravidla ve vlastnictví obcí (srov. Hendrych D. a

kol., Správní právo, 5. vydání, C.H.Beck, Praha 2003, str. 266).



Charakteristika určitého prostoru jako veřejného prostranství je

významná s ohledem na koncepci obecného (veřejného) užívání. Veřejné

(obecné) užívání je tradičním, velmi starým právním institutem, jehož

význam byl opomíjen zejména po r. 1948 v důsledku silných

zestátňovacích tendencí. V této souvislosti lze poukázat na obsah pojmu

obecného užívání, kterému byla zejména v předválečné teorii věnována

značná pozornost.



Obecným užíváním (usus publicus) lze rozumět užívání věci odpovídající

jejímu určení a nevylučující stejného užívání ostatních (Slovník

veřejného práva, Sv. II. Brno, 1932, str. 991).



Předcházející občanské zákoníky stejně jako platný občanský zákoník

neobsahují definici pojmu "veřejná věc" ani "věc v obecném užívání".

Obecný zákoník občanský (dále jen "O.Z.O.") definoval v § 287 "věci

volné", "obecní či veřejný statek" a "státní jmění". Věc volnou si mohl

přivlastnit každý, za obecný či veřejný statek se považovaly ty věci, u

nichž bylo možné jen jejich užívání, tedy nikoli přivlastnění (např.

silnice a řeky). Státní jmění bylo tvořeno tím, co bylo určeno ke krytí

státních potřeb (např. mincovní či poštovní regál). Obdobně § 288

O.Z.O. definoval pojmy "obecný statek" a "obecní jmění". Obecným statek

byly věci, které podle obecního zřízení sloužily k užívání každého

člena obce, a obecním jměním byly věci generující příjmy, které byly

určeny ke hrazení obecních výdajů.



Podle komentáře k Čsl. obecnému zákoníku občanskému (F. Rouček, J.

Sedláček, díl I., Praha 1935, str. 17 a násl.) byly tedy veřejným

statkem nemovité věci, které správními předpisy (zákonem nebo výrokem

příslušného orgánu) byly určeny k veřejnému užívání. Jednalo se o

veřejné vody a veřejné cesty (silnice, ulice, mosty, náměstí, sady a

jinaké cesty), tj. věci patřící veřejným územním korporacím, tedy

veřejný statek v užším smyslu slova. Za veřejný statek v širším smyslu

slova byly považovány věci popsané shora (tedy patřící veřejným územním

korporacím), ale též věci, které byly ve vlastnictví soukromníka.

Obecné užívání bylo pro vlastníka veřejného statku omezením

veřejnoprávním. V jeho vlastnictví zůstala věc celá, pokud výrokem

příslušného úřadu přestala být veřejným statkem. O tom, zda věc je

veřejným statkem, co náleží k obecnému užívání a zda zřízením určitého

práva není omezeno obecné užívání, rozhodovaly správní úřady.



Podle dobové judikatury k § 287 O.Z.O.: "Že jest cesta veřejnou,

nevylučuje soukromé právo na nemovitosti, neboť vlastnické právo na

půdě omezené obecným užíváním obživne přestane-li toto obecné užívání."

(rozhodnutí Nejvyššího soudu (Gl. U. 12.856. Gl. U. N. F. 6006) srov.

Komentář k O.Z.O., shora, str. 12. Tehdejší Nejvyšší správní soud

judikoval, že: "Skutečnost, že cestní pozemek je ve vlastnictví

soukromém, není překážkou, aby - jsou-li tu předpoklady - obecní

zastupitelstvo neprohlásilo cestu za cestu veřejnou." (Boh. 4631/25 -

viz komentář shora, str. 13).



Pokud jde o dobovou judikaturu k § 288 O.Z.O., dlužno poukázat, že:

"Tím, že cesta jest veřejná, se nevylučuje soukromé vlastnictví k

nemovitosti." (Nejvyšší soud Gl. U. 12.856). Podle dalšího judikátu

Nejvyššího soudu č. 11.290: "Náměstí jest obecním statkem ve smyslu §

288 O.Z.O. Užívání obecního statku a nakládání s ním se neřídí právem

soukromým, nýbrž právem veřejným, přičemž obec nevystupuje jako

soukromý vlastník, nýbrž jako vrchnost, když propůjčila nemovitost k

provozování veřejných podniků a vybírá zvláštní dávky." (viz stejný

komentář, str. 19).



Ze shora uvedeného historického exkursu, z právní teorie i praxe

vyplývá, že veřejné užívání se vztahovalo na materiální statky v

soukromém vlastnictví i před účinností zákona č. 128/2000 Sb. (srov.

např. Hendrych, D. a kol., Správní právo, 5. vydání, C.H.Beck, Praha

2003, str. 267). Pokud jde o další literaturu, obecně k veřejnému

užívání: Pomahač, R., Průvodce veřejnou správou, ISV, Praha 1999, str.

138. Konkrétně pak k této problematice zejména analýza v článku O.

David, J. Zachariáš: Poplatky za užívání veřejného prostranství,

Právník č. 2/98, str. 161 a násl., kde autoři uzavírají, že veřejným

prostranstvím může být též pozemek soukromého vlastníka. Podobné názory

existují v české právní vědě tradičně (srov. obecně k problematice

veřejného užívání např. Hoetzel J., Československé správní právo,

Všeobecná část, Praha 1937, str. 296 a násl.).



Současná právní teorie i praxe chápe pod pojmem "veřejné užívání"

užívání všeobecně přístupných materiálních statků předem neomezeným

okruhem uživatelů. Musí jít o takové užívání, které odpovídá povaze a

účelu statku a které nevylučuje z obdobného užívání téhož statku jiné,

byť i jen potenciální uživatele. Pokud určité užívání překročí tyto

hranice a vyloučí nebo omezí v užívání statku jiné uživatele, je nutno

na toto užívání hledět jako na užívání zvláštní, nejde-li dokonce o

protiprávní činnost. Rozlišují se tedy dva druhy veřejného užívání, a

to užívání obecné a užívání zvláštní. Oba druhy užívání mají

veřejnoprávní povahu, vůle vlastníka zde nehraje žádnou roli. Obecné

užívání nevyžaduje žádné rozhodnutí správního orgánu, není tedy pro ně

třeba žádné povolení, okruh uživatelů je neomezený. Uživatelem může být

každý, kdo splňuje stanovené předpoklady. Naproti tomu zvláštní užívání

vzniká na základě správního rozhodnutí a jen pro uživatele v tomto

rozhodnutí označeného, jinak řečeno zvláštní užívání je vždy jen na

povolení (srov. Hendrych, D. a kol., citovaná práce shora, str. 261 a

násl.).



Podle teorie jsou veřejná prostranství jako materiální statek jedním z

možných předmětů veřejného užívání, mezi něž patří zejm. voda, pozemní

komunikace, krajina, les, ovzduší, některé druhy energií a kmitočtové

spektrum (Hendrych a kol., cit. práce, str. 265 a násl.).



S ohledem na jistou archaičnost institutu obecného užívání lze

konstatovat, že vznikalo zpravidla obyčejovým způsobem, tj. dlouhodobým

užíváním určitého materiálního statku. V tomto směru se lze do jisté

míry spolehnout, pokud jde o veřejná prostranství, na historickou paměť

obyvatel obcí, kteří mají zpravidla zafixováno užívání těchto statků

"od nepaměti", což se týká i eventuálních soukromých vlastníků těchto

statků, kteří svým postojem dávali najevo souhlas s tímto obecným

užíváním, tedy že daný prostor jimi vlastněný za veřejné prostranství

považují. Pokud jde o postavení vlastníka, starší teorie vycházela z

"domněnky věnování", tj., že např. veřejná cesta je věnována vlastníkem

obecnému užívání a nemůže mu (tedy obecnému užívání) být odňata

soukromoprávní dispozicí vlastníkovou (srov. Slovník veřejného práva,

shora, str. 999 a násl.).



Za veřejné prostranství lze tedy považovat každý prostor, který je

přístupný všem bez omezení, slouží obecnému užívání a je jako veřejné

prostranství určen v obecně závazné vyhlášce obce. Podle § 14 odst. 2

zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, obec určí obecně

závaznou vyhláškou místa, která v obci podléhají poplatku za užívání

veřejného prostranství. Jedná se o rozhodování, které je v samostatné

působnosti obce ve smyslu § 35 zákona o obcích. Při tomto rozhodování

je obec vázána nejen definicí veřejného prostranství obsaženou v § 34

téhož zákona, ale celým systémem územního plánování a stavebního řízení

podle zvláštních předpisů. Právo vlastníka bránit se obecnému užívání

jeho majetku soukromoprávní cestou (žalobou u obecného soudu) není

rovněž nijak omezeno. Možnost vlastníka bránit se "actione negatoria"

připouštěla i předválečná právní teorie (srov. citovaný Slovník

veřejného práva, str. 994). Ve světle tohoto lze konstatovat, že

vlastníci mají možnost se bránit před svévolným rozhodováním obce o

veřejném prostranství.



Definici veřejného prostranství obsaženou v § 34 zákona o obcích nelze

podle názoru Ústavního soudu považovat za příliš širokou. Jak

konstatoval Senát ve svém vyjádření, se kterým se ztotožňuje i Ústavní

soud, slova "a další prostory přístupné bez omezení" obsažená v tomto

ustanovení je nutné vykládat tak, že nejde o jakékoliv prostory, tj.

"jiné prostory", ale že jde o prostranství mající obdobný charakter

jako "náměstí, tržiště, silnice, místní komunikace, parky a veřejná

zeleň".



Prostor, splňující zákonné znaky veřejného prostranství je veřejným

prostranstvím ex lege. Vyjmutí prostor vlastněných soukromými subjekty

a splňujících zákonné znaky veřejného prostranství z veřejnoprávního

režimu veřejného prostranství by vedlo k podstatnému ztížení či

znemožnění právní regulace společenských vztahů, na nichž má obec jako

veřejnoprávní korporace veřejný zájem. Např. by to negativně zasáhlo

rozhodování obcí v souvislosti s označováním veřejných prostranství,

oprávnění ukládat na základě obecně závazných vyhlášek povinnost k

ochraně místních záležitostí veřejného pořádku, k ochraně životního

prostředí a udržování čistoty, jakož i oprávnění ukládat pokuty za

správní delikty související s udržováním pořádku na veřejných

prostranstvích. Řada aspektů této veřejnoprávní regulace ostatně

vlastníka nijak nezatěžuje, ale naopak mu jeho právní postavení jako

vlastníka takovéhoto pozemku zlepšuje [např. veřejnoprávní ochranou

proti znečišťování veřejných prostranství podle § 10 písm. c) a § 58

zákona o obcích, zajišťováním veřejného pořádku podle § 10 písm. a)

cit. zákona atd.].



Zpoplatnění zvláštního užívání veřejného prostranství se nemusí týkat,

a zpravidla se také netýká, všech veřejných prostranství, ale pouze

těch, která jsou pro účely poplatkové povinnosti za zvláštní užívání

vymezena obecně závaznou vyhláškou obce, vydanou podle § 14 odst. 2

zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích. Práva a povinnosti

vlastníka takovéhoto prostoru nejsou jeho prohlášením za veřejné

prostranství přímo nijak dotčena. Označení soukromé nemovitosti za

veřejné prostranství obecně závaznou vyhláškou obce nemůže být proto

dáváno na roveň vyvlastnění nebo nucenému omezení vlastnického práva ve

smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, jak činí navrhovatel.



Základní tezí navrhovatele je předpoklad, že vlastnické právo je

právem, které "nesmí být nikterak porušeno". Ze znění čl. 11 odst. 3

Listiny vyplývá, že vlastnické právo není absolutním a ničím neomezeným

právním panstvím nad věcí, nýbrž má plnit a současně též plní i jiné

funkce. Podle čl. 11 odst. 3 Listiny totiž vlastnictví zavazuje, nesmí

být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými

obecnými zájmy. Vlastní-li soukromý vlastník pozemek, který splňuje

všechny znaky veřejného prostranství podle zákonné definice, je nutno

též akceptovat možnost, že obec takovýto pozemek prohlásí za veřejné

prostranství (§ 14 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., v platném znění, §

84 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů).

Příslušná obecně závazná vyhláška obce tak jen deklaruje již existující

stav. Ústavní soud se v tomto aspektu ztotožňuje s názorem vysloveným

ve vyjádření Senátu Parlamentu České republiky, podle kterého obec v

takovémto případě vystupuje ve smyslu čl. 101 odst. 3 Ústavy České

republiky jako veřejnoprávní korporace, jejímž úkolem je chránit zájmy

svých občanů a zájem veřejný. Jednou z funkcí povinnosti platit

poplatky za zvláštní užívání veřejného prostranství je zajistit

prostřednictvím ekonomického tlaku obce, aby zvláštní, tj. nezbytně

omezené a ostatní uživatele vylučující užívání veřejného prostranství,

nebylo upřednostňováno nad užíváním obecným.



Jak již vyslovil ve své judikatuře Ústavní soud, je nutno respektovat

konkretizaci sociální závaznosti vlastnictví ve smyslu čl. 11 odst. 3

Listiny a čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně

lidských práv a základních svobod, podle něhož právo na ochranu majetku

nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby

upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem. Takové zákonné

úpravy platí i v České republice, i když omezení užívání majetku nemají

- a vzhledem k rozmanitosti okolností ani nemohou mít - povahu

inventáře jednotlivě konkretizovaných povinností, nýbrž povinností sice

obecně formulovaných, avšak přiměřeně interpretovatelných [viz nález

Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/01, vyhlášený pod č. 144/2002 Sb. a

uveřejněný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen

"Sbírka rozhodnutí"), svazek 25, nález č. 25].



Stejně tak neobstojí ani argumentace navrhovatele o porušení rovnosti

vlastníků vymezené ustanovením čl. 11 odst. 1 věty druhé Listiny.

Ústavní soud poukazuje na své úvahy v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/99,

podle nichž článek 11 stejně jako článek 26 odst. 2 Listiny jsou

výrazem celkového pojetí právního státu v České republice. I když se

výslovně v žádném ústavním dokumentu Česká republika neprohlašuje za

"sociální právní stát", ve skutečnosti, stejně jako v řadě

západoevropských zemí, celý její ústavní a právní systém vychází jednak

z principu, že vlastnictví zavazuje a je omezeno zákonem chráněnými

obecnými zájmy (čl. 11 odst. 3 Listiny), jednak z možnosti státního

zásahu do úpravy vlastnických práv ve veřejném, resp. obecném zájmu.

Jestliže k takové úpravě ve veřejném zájmu dojde, nejedná se o zásah do

rovnosti různých vlastníků. Ústavní systém a právní řád České republiky

odmítá odlišnou hodnotovou klasifikaci a odlišný stupeň právní ochrany

toho, co bylo v totalitním režimu označováno za "různé typy a formy

vlastnictví". Český právní řád podle citovaného nálezu vychází z

jednoho univerzálního pojmu vlastnictví, jehož úprava podléhá zákonem

chráněným obecným zájmům (blíže viz nález sp. zn. Pl. ÚS 15/99,

vyhlášený pod č. 80/2000 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek

17, nález č. 38). V tomto smyslu není a nemůže být protiústavní, pokud

režimu veřejného prostranství podléhají také některé prostory vlastněné

osobami soukromého práva, nýbrž je naopak důslednou realizací

univerzálního pojmu vlastnictví nerozlišujícího vlastníky

soukromoprávní a veřejnoprávní povahy.



Neobstojí konečně ani námitka navrhovatele, že obec může při určení

veřejného prostranství postupovat libovolně. Obec je vázána zákonnou

definicí veřejného prostranství v příslušném ustanovení zákona,

povinností dodržovat právní řád České republiky, stejně jako požadavkem

ústavně konformního výkladu obecného (podústavního) práva. Navíc v

českém právním řádu existuje dostatečná kontrola toho, že obec

nepřekročí své kompetence. Ústavní soud v tomto odkazuje na čl. 87

odst. 1 písm. b) Ústavy, podle něhož rozhoduje Ústavní soud o zrušení

jiných právních předpisů, tedy i obecně závazných vyhlášek obcí

vydaných v jejich samostatné působnosti, jsou-li v rozporu s ústavním

zákonem, zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy. Zrušení

celého ustanovení § 34 zákona o obcích by navrhovatelem tvrzenou

libovůli nemohlo omezit, ale naopak bez přítomnosti jakékoliv zákonné

definice by právní úprava dala obci mnohem širší diskreci při určování

veřejného prostranství, než jak činí současná, navrhovatelem napadená,

právní úprava.



Pokud navrhovatel argumentuje čl. 11 odst. 2 Listiny, jde o ustanovení,

které se na napadené ustanovení zákona o obcích zjevně nevztahuje.

Podle tohoto ustanovení Listiny: "Zákon stanoví, který majetek nezbytný

k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství

a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených

právnických osob; zákon může také stanovit, že určité věci mohou být

pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České

republice.". Na veřejná prostranství totiž, jak vyplývá ostatně též z

výše uvedené analýzy, nelze pohlížet jako na majetek nezbytný k

zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a

veřejného zájmu. Také proto neexistuje žádný zákon, který by

vlastnictví veřejných prostranství omezoval; aplikace části tohoto

ustanovení za středníkem pak nepřichází v úvahu již vůbec.



VII./b



Druhá skupina námitek



V druhém okruhu námitek navrhovatel argumentuje tím, že napadená právní

úprava vyvolává protiústavní důsledky, protože umožňuje, aby vlastník

prostoru obcí označeného jako veřejné prostranství byl nucen platit

poplatky za zvláštní užívání veřejného prostranství.



Ústavní soud mnohokráte ve své judikatuře uvedl, že "teoreticky lze

samozřejmě každé ustanovení právního předpisu aplikovat nesprávně, tedy

v rozporu s ústavními předpisy, což ovšem samo o sobě nemůže být

důvodem pro zrušení takto eventuálně nesprávně aplikovatelného

předpisu." (nález sp. zn. Pl. ÚS 8/98, vyhlášený pod č. 300/1998 Sb. a

uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 12, nález č. 141). Jinými

slovy, lze-li právní předpis vyložit několika způsoby, přičemž jen

některý z nich je protiústavní, je nutné zvolit výklad ústavně

konformní (nález sp. zn. Pl. ÚS 48/95, vyhlášený pod č. 121/1996 Sb. a

uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 5, nález č. 21). Tyto premisy

jsou také východiskem pro následující argumenty.



Účelem řízení o obecné kontrole norem není řešit všechny jednotlivé

hypotetické situace, které dosud nenastaly, i když snad někdy nastat

mohou. Pokud by takto Ústavní soud postupoval, překročil by svou

funkci, která mu náleží v rámci obecné kontroly norem, a nahrazoval by

ochranu základních práv, kterou z povahy věcí musí poskytovat obecné a

správní soudy. Navrhovatel v tomto okruhu problémů snesl řadu

hypotetických příkladů a situací, v nichž by podle něho napadené

ustanovení vyvolalo protiústavní následky. Tyto právní závěry

navrhovatele ovšem nejsou jediným a nutným interpretačním důsledkem

zákona o obcích a zákona o místních poplatcích. Jinými slovy, závěr, že

poplatková povinnost za zvláštní užívání veřejného prostranství se

vztahuje též na vlastníky takovýchto veřejných prostranství, nutně z

napadeného ustanovení nebo z jiného ustanovení zákona o obcích či

zákona o místních poplatcích, nevyplývá.



Právní závěr, podle něhož by byl vlastník pozemku povinen platit

poplatky za zvláštní užívání svého pozemku, který byl jako veřejné

prostranství označen obecně závaznou vyhláškou obce, by mohl být, podle

okolností, v rozporu s ústavní ochranou vlastnictví. V takovémto

případě by totiž došlo ke zpoplatnění výkonu vlastnického práva

veřejnou mocí. Umístí-li tedy např. vlastník pozemku označeného jako

veřejné prostranství na svůj pozemek reklamní zařízení (což je jeden z

příkladů tzv. zvláštního užívání veřejného prostranství, uvedený v

taxativním výčtu § 4 odst. 1 zákona č. 565/1990 Sb.), neměl by zásadně

být subjektem poplatkové povinnosti za zvláštní užívání veřejného

prostranství. V tom Ústavní soud dává za pravdu jak právním závěrům

vysloveným některými autory právní teorie (srov. např. David, O.,

Zachariáš, J.: Poplatky za užívání veřejného prostranství, Právník č.

2/98, str. 161 a násl.), tak výhradám uvedeným ve vyjádření Senátu

Parlamentu České republiky. V projednávané věci tedy není na místě

derogační zásah Ústavního soudu. Naopak ochrana práv vlastníků bude

předmětem případného řízení před správními soudy, které vezmou v úvahu

všechny relevantní okolnosti individuálního případu a podle toho

rozliší výkon vlastnického práva od jeho eventuálního zneužití.



VIII.



Upuštění od ústního jednání



Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud

se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto

jednání očekávat další objasnění věci. Citované ustanovení lze

vztáhnout na řízení v předmětné věci, proto si Ústavní soud vyžádal od

účastníků řízení vyjádření, zda s upuštěním od ústního jednání

souhlasí. Sdělením ze dne 19.ledna 2005 vyjádřil za navrhovatele

souhlas s upuštěním od ústního jednání MUDr. Mgr. I. L. Dopisem ze dne

25. ledna 2005 pak vyslovil s upuštěním od ústního jednání souhlas

předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a dopisem ze

dne 26. ledna 2005 i předseda Senátu Parlamentu České republiky.



S ohledem na výše uvedené argumenty zastavil Ústavní soud řízení o

návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky

na zrušení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích,

podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Návrh na zrušení § 34

zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), pak zamítl podle §

70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, protože dospěl k závěru, že nejsou

dány důvody k jeho zrušení.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.