318/2009 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl dne 10. září 2009 v plénu ve složení Stanislav
Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel
Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha,
Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška
Wagnerová a Michaela Židlická ve věci návrhu M. M. na zrušení ústavního
zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké
sněmovny, podaného podle § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů,
takto:
I. Ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období
Poslanecké sněmovny, se zrušuje dnem 10. září 2009.
II. Rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb
do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, kontrasignované
předsedou vlády, pozbývá platnosti současně s ústavním zákonem č.
195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny.
Odůvodnění
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
Ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 26. srpna 2009, se
stěžovatel domáhá zrušení rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009
Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky, kontrasignovaného předsedou vlády. Zároveň dle § 74 zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, spolu
s předmětnou ústavní stížností podává návrh na zrušení ústavního zákona
č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké
sněmovny. Uvedeným rozhodnutím prezidenta se cítí být dotčen zejména v
základním právu plynoucím z čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a
svobod (dále jen „Listina“), z něhož dle judikatury Ústavního soudu
[nález sp. zn. Pl. ÚS 73/04 ze dne 26. 1. 2005 (N 17/36 SbNU 185;
140/2005 Sb.) - pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu,
svazek 36, nález č. 17, str. 185, vyhlášen pod č. 140/2005 Sb.] plyne i
právo na nerušený výkon veřejné funkce. Porušení tohoto základního
práva pak spatřuje nikoli v protiústavním způsobu aplikace a
interpretace právního řádu v ústavní stížností napadeném rozhodnutí
prezidenta republiky, nýbrž v jeho právním základu, v ústavním zákonu
č. 195/2009 Sb., jejž považuje za rozporný s čl. 21 odst. 2 a 4 a čl.
22 Listiny a s čl. 9 odst. 2, čl. 16 odst. 1 a čl. 17 odst. 1 Ústavy
České republiky (dále též jen „Ústava“).
Usnesením ze dne 1. září 2009 č. j. Pl. ÚS 24/09-16 (vyhlášeno jako
sdělení Ústavního soudu pod č. 312/2009 Sb.) Ústavní soud vykonatelnost
rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, odložil. Následně pak
usnesením ze dne 2. září 2009 č. j. Pl. ÚS 24/09-20 bylo řízení ve věci
ústavní stížnosti stěžovatele M. M., vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 24/09,
přerušeno a návrh na zrušení ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o
zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, byl postoupen k
rozhodnutí dle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.
V odůvodnění svého návrhu stěžovatel uvádí, že ústavní zákon č.
195/2009 Sb. je zákonem ústavním toliko formálně, materiálně se však
ústavnímu pořádku příčí, ve skutečnosti ústavní pořádek suspenduje - ad
hoc, právě pro jedno funkční období odkládá jeho účinnost po dobu
libovolně zvolenou momentální kvalifikovanou většinou poslanců a
senátorů, pročež nejde v tomto smyslu o zákon, jenž Ústavu mění či
doplňuje (dle čl. 9 odst. 1 Ústavy). Napadený ústavní zákon pak
považuje za rozporný s ústavním pořádkem v tom smyslu, že mění
podstatnou náležitost právního a demokratického státu, jež je dle čl. 9
odst. 2 Ústavy nezměnitelná. Touto náležitostí je podřízení volné
soutěže politických sil stejným a zejména předem stanoveným pravidlům.
Navrhovatel dále ve prospěch pravomoci Ústavního soudu přezkoumat
ústavnost předmětného ústavního zákona předkládá následující argumenty:
Považuje za neudržitelnou doslovnou interpretaci čl. 87 odst. 1 písm.
a) Ústavy, jež by vedla k absurdním důsledkům - k možnosti ústavním
zákonem kodifikovat cokoli, a to mimo ústavní kontrolu. Z tohoto
hlediska neshledává relevantní rozdíl mezi zkrácením volebního období
prezidenta či poslanců sněmovny a kupříkladu prodloužením jejich
mandátů doživotně, a to opět ad hoc, jen poslanců právě tohoto
volebního období, přičemž překážkou v této „logice“ by nebylo ani
ustanovení čl. 21 odst. 1 Listiny, neboť eventuální pozdější ústavní
zákon má stejnou právní sílu jako Listina. Formalistické lpění na
kvalifikaci napadeného zákona jako zákona ústavního toliko na základě
jeho přijetí kvalifikovanou většinou je dle navrhovatele v rozporu s
materiálním pojetím právního státu, se skutečností, že Ústava České
republiky není hodnotově neutrální, je založena mimo nezadatelnosti
základních lidských a občanských práv též na předpokladu, že „základní
náležitosti demokratického právního státu“ jsou nezměnitelné. V tomto
smyslu je navrhovatelem za součást ústavního pořádku považován nikoli
jen zákon, přijatý kvalifikovanou většinou Parlamentu, ale současně
„nevzpírající se - nezměnitelným - základním náležitostem
demokratického a právního státu.“. Vyslovuje přesvědčení, že napadený
„ústavní“ zákon tyto podmínky nesplňuje, pročež není součástí ústavního
pořádku. Uvedený závěr plyne dle něj i z vybočení z rámce čl. 9 odst. 1
Ústavy, neboť napadený „ústavní“ zákon Ústavu nemění ani nedoplňuje,
ale její určité ustanovení (o délce volebního období) pro určité
volební období suspenduje, a to retroaktivně. Jinými slovy vyjádřeno,
suspendovanou ústavní zpravu pak nahrazuje jen pro toto volební období
pravidlem ad hoc na základě mocenské dohody určitých politických sil.
Zastává názor, dle něhož vyloučení, resp. odložení účinnosti určitého
ústavního ustanovení pro určitou dobu je přiměřené pro výjimečné
situace v historii státu, jako je ohrožení jeho integrity, válečný stav
či živelné pohromy, přičemž ani takových postupů nelze užít libovolně,
ale jen na základě ústavních zmocnění. Vyslovuje přesvědčení, že
neochota většiny politických sil dostát v určitém volebním období
ústavním postupům při ustavení nové vlády však takovou situací není.
V návrhu je dále podrobně analyzován smysl a význam čl. 9 odst. 2
Ústavy, a to v souvislosti s garancemi demokratické svobodné soutěže
politických sil. Odkazuje se na právní názor Ústavního soudu vyjádřený
v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 ze dne 27. 2. 2001 (N 36/21 SbNU 313;
98/2001 Sb.), dle kterého „Volná a svobodná soutěž politických sil je
založena především na tom, že se všech-ny politické subjekty řídí
stejnými předem stanovenými pravidly, která vycházejí právě z těchto
základních principů. ... Přitom nemůže jít o libovůli v jejím
rozhodování, nýbrž musí být respektována ústavní kritéria, náležející
do základních principů politického systému, ústavně garantovaného.
Pokud by toto riziko libovůle nebylo vyloučeno a bylo by umožněno i jen
obcházení zmíněných principů, vedlo by to nepochybně vždy k porušení
ústavního pořádku, jeho účelu i smyslu a vynucovalo by si ingerenci
Ústavního soudu, který je podle čl. 83 i čl. 87 soudním orgánem ochrany
ústavnosti i zákonnosti.“. Stěžovatel za pojmovou vlastnost právní
normy, počítaje v to Ústavu, samozřejmou pro pojetí materiálního
právního státu, považuje její závaznost do budoucna, stejným způsobem,
na všechny v budoucnu nastalé situace. Myšlenka, že zákonem stanovená
pravidla lze účelově a jen pro určitý případ suspendovat, by dle něj
znamenala akceptovat libovůli a porušení principu vlády zákona.
Odkazuje na tomto místě i na právní názor Ústavního soudu, obsažený v
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641;
327/2005 Sb.).
Napadeným ústavním zákonem podle navrhovatele došlo k porušení
ústavního zákazu retroaktivity, a to zpětnou úpravou volebního období v
jeho průběhu - volební období počalo jako čtyřleté (čl. 16 odst. 1
Ústavy) a zpětně bylo upraveno (zkráceno). Uvedenou zpětnou účinnost
považuje navrhovatel za pravou retroaktivitu, jež se ocitá v rozporu i
s principem legitimního očekávání, přičemž poukazuje na skutečnost, že
výjimečná přijatelnost pravé retroaktivity v období po druhé světové
válce ve veřejném právu je omezena na otázky vypořádání se s totalitní
minulostí, čehož příkladem je zákon o protiprávnosti komunistického
režimu či restituční zákonodárství. Obdobné důvody opodstatňující
pravou retroaktivitu ale v předmětné věci dány nejsou.
Navrhovatel zdůrazňuje mimořádný význam vztahu voleb a fungování
demokratického právního státu, předem stanovené volební období považuje
za důležité pro uplatnění principů suverenity lidu, rovnosti šancí,
otevřenosti politické soutěže, práva poslance na nerušený výkon mandátu
po předem stanovenou dobu a zejména pak pro zaručení ochrany práv
parlamentní menšiny. Možný průlom do těchto principů lze dle něj
připustit toliko na základě Ústavy, za obecně Ústavou stanovených
podmínek (jimiž jsou podmínky rozpuštění Poslanecké sněmovny). Odkazuje
v této souvislosti i na řadu rozhodnutí, v nichž se Ústavní soud
vyslovil k ochraně uvedených principů [nález sp. zn. II. ÚS 275/96 ze
dne 15. 10. 1996 (N 103/6 SbNU 243), Pl. ÚS 24/04, Pl. ÚS 73/04].
Dovozuje-li Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 meze možností
moci soudní zrušit volby pro volební delikt, a to z důvodu
nepřípustnosti měnit vůli suveréna rozhodnutím soudní moci, tím méně
dle stěžovatele je to přípustné pro moc zákonodárnou.
Argument, dle kterého lze Ústavou kodifikovat vše, co získá ústavní
většinu, bez ohledu k ustanovení o nezměnitelnosti základních
náležitostí demokratického právního státu, navrhovatel odmítá.
Vyslovuje přesvědčení, že mezi tyto náležitosti nutno zařadit i
předvídatelnost zákona danou jeho obecností, jakož i názor, že uvedenou
tezi vyslovil již i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne
15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.): „Zákon ve formálním smyslu
nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších
změn prováděných napříč právním řádem. Materiálně nazíraný právní stát
naopak vyžaduje, aby zákon byl jak z hlediska formy, tak co do obsahu
předvídatelným konzistentním pramenem práva.“. Upozorňuje dále - opět s
odkazem na judikaturu Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 73/04) - na
důležitost férových podmínek politické soutěže. Akcentuje na tomto
místě rozdíl mezi zkrácením volebního období Poslanecké sněmovny pro
jeden případ a obecným pravidlem jejího rozpuštění. Je si přitom vědom
různosti ústavních modelů rozpuštění parlamentů a vypsání předčasných
voleb v demokratických zemích světa. Je dle něj možné z pohledu čl. 9
odst. 2 Ústavy takový model zakotvit obecnou změnou Ústavy, je však
vyloučeno dovolávat se demokratického charakteru státu, postupovat
formálně v intencích jeho Ústavy a současně suspendovat jeho podstatné,
materiální náležitosti, které jeho demokratický a právní charakter
garantují.
Navrhovatel analyzuje účel mechanismu rozpuštění Poslanecké sněmovny,
spjatého s vyslovením nedůvěry vládě (resp. s odepřením vyslovení
důvěry vládě), jak je zakotven v Ústavě, konstatuje, že tento
mechanismus podmiňuje pád vlády vážně míněným rozhodnutím opozice se
vlády ujmout, má za cíl vyloučit demonstrativní, nevážné pokusy o
destabilizaci vlády, klade přesně váženou odpovědnost na účastníky
politické soutěže.
Obejitím tohoto postupu zkrácením volebního období Poslanecké sněmovny
je dle něj politická soutěž znerovněna a okruh soutěžících konzervován
již proto, že nové politické strany či hnutí se nutně octnou v časové
tísni, směřovaly-li vlastní angažmá v soutěži k termínu voleb
pravidelnému. Zdůrazňuje, že není politicky neutrální, tedy z hlediska
politické soutěže, kdy se konají volby do zastupitelského sboru -
jde-li o volby předčasné, jen ten jejich termín je legitimní, plyne-li
z Ústavou předem popsaných postupů. Pro uvedené napadený ústavní zákon
považuje za porušený princip rovných šancí v politické soutěži [což
podepírá poukazem na právní názor Ústavního soudu vyslovený v nálezu
sp. zn. I. ÚS 53/2000 (pozn. red.: sic! - správně sp. zn. Pl. ÚS
53/2000 - viz výše)]. Výslovně v této souvislosti uvádí: „Modus
operandi ústavních delikventů spočívá v tom, že Ústava, resp. její
podstatné náležitosti, garantující pravidla politické soutěže se pro
danou chvíli nezruší, ale ignorují, suspendují. Přičemž nic nebrání
momentální ústavní většině Ústavu změnit či doplnit - pro příště lze
kodifikovat vypsání předčasných voleb jakkoli snadným způsobem. Bylo by
založeno nové ústavní pravidlo, nahrazující napříště stávající, a
znamenalo-li by volnou (rovnou a otevřenou) soutěž politických sil do
budoucna, bylo by konformní ústavnímu pořádku, tedy základním
náležitostem demokratického právního státu. To však nečiní; pro příště
se opět hlásí k rigidní proceduře vypsání nových voleb; do okamžiku,
než opět momentální většina usoudí, že je politicky výhodné - pro ni -
znovu ústavní postup ignorovat a ad hoc zákonem se z politické soutěže
vyvázat.“.
Z pohledu historického navrhovatel upozorňuje, že napadený ústavní
zákon je obsahově shodný s týmž, přijatým v roce 1998, a obdobné jsou i
jeho politické okolnosti. Argumentaci postupem v roce 1998 založenou
„ústavní zvyklostí“ považuje za nepřijatelnou a dále předkládá nástin
politicko-kulturních důsledků prolomení ústavních principů.
Jelikož dle jeho názoru ústavní zákon č. 195/2009 Sb. tím, že mění
pravidla volné, rovné a otevřené politické soutěže, jež patří mezi
základní náležitosti demokratického právního státu, suspendováním
Ústavy pro jeden případ, a to retroaktivně a způsobem omezujícím
suverenitu lidu, je tak v rozporu s čl. 21 odst. 2 a 4 a čl. 22 Listiny
a čl. 9 odst. 2, čl. 16 odst. 1 a čl. 17 odst. 1 Ústavy. Ze všech takto
vyložených důvodů navrhuje ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení
pátého volebního období Poslanecké sněmovny, zrušit.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh
Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření, doručeném Ústavnímu soudu dne
4. září 2009, předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
Ing. Miloslav Vlček uvádí, že v rozpravě k návrhu posuzovaného
ústavního zákona byla podrobně diskutována otázka přijetí zvláštního
ústavního zákona, byly zmiňovány varianty řešení aktuální politické
situace, byly zmiňovány a zvažovány výhrady některých odborníků a
politiků proti navrženému věcnému řešení a byla zvažována možnost
obecné ústavní změny úpravy rozpuštění Poslanecké sněmovny. Byla
zdůrazněna nezbytnost respektovat podstatné náležitosti demokratického
právního státu.
S poukazem na názor Ústavního soudu k funkci vyjádření účastníka v
řízení o kontrole norem [nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008
(88/2008 Sb.)], nad rámec běžného vyjádření komory, předseda Poslanecké
sněmovny sděluje, že ústavní zákon č. 195/2009 Sb. byl přijat na
základě širokého politického konsenzu, ústavně předepsaným způsobem s
ním vyslovily souhlas obě komory Parlamentu, byl podepsán příslušnými
ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Uvedený ústavní zákon dle něj svým
obsahem neodporuje podstatným náležitostem demokratického právního
řádu, jelikož zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny je spojeno
s konáním nových voleb do Poslanecké sněmovny. Zkrácení volebního
období Poslanecké sněmovny nenarušuje princip suverenity lidu, naopak
vede k nutnosti dřívějšího skládání účtů členů zákonodárného sboru
občanům, což požadavkům demokracie ani právního státu neodporuje.
Předmětný ústavní zákon nic nemění na skutečnosti, že se zákonodárný
sbor konstituuje na základě řádně konaných voleb a ze své činnosti se
pravidelně občanům ve volbách zodpovídá.
Ve vyjádření je dále obsažen osobní názor předsedy Poslanecké sněmovny,
že Ústavnímu soudu podle platného znění Ústavy nepřísluší posuzovat
„ústavnost“ ústavních zákonů a ústavní zákony zrušovat. Pokud by si
Ústavní soud takové oprávnění osvojoval, nadřazoval by se tím nad
ústavodárce. Je povinností samotného ústavodárce zajistit, aby
přijímané ústavní zákony nevybočovaly z toho, co je ve smyslu čl. 9
odst. 2 Ústavy slučitelné s demokracií a s právním státem.
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České
republiky. Úvodem svého vyjádření, doručeného Ústavnímu soudu dne 4.
září 2009, jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka rekapituluje průběh
projednávání předmětného ústavního zákona v Senátu, rekapituluje
zejména argumenty ve prospěch i v neprospěch jeho přijetí.
Z okruhu těch prvních uvádí názor, že jednorázový ústavní zákon sice
vykazuje znaky nesystémovosti, avšak tato vada nedosahuje takové
intenzity, že by jeho přijetí mohlo ohrozit nebo narušit principy
demokratického právního státu. Jednorázové zkrácení volebního období
Poslanecké sněmovny není v našem právním řádu institutem novým, protože
již jednou došlo k jeho „úspěšnému použití“ v ústavním zákonu č.
69/1998 Sb., o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny, a není
proto prý důvodu, aby stejnou cestu nezvolil Parlament v současné době
pro zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, jelikož toto
řešení je s to urychleně otevřít cestu k předčasným parlamentním volbám
a ukončit tak období politické nestability.
Z okruhu kritiků přijaté úpravy se ve vyjádření odkazuje na stanovisko
Stálé komise Senátu pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury,
přijaté na její 6. schůzi konané dne 27. května 2009, v němž komise
dospěla k závěru, že navrhovaný ústavní zákon míří proti smyslu Ústavy
jako řádu obecných a předem známých pravidel vládnutí, zasahuje do
vztahů mezi poslanci a občany, jakož i do kompetencí Senátu, a jeho
přijetí rozhodně není jedinou cestou, jak dosíci předčasných voleb do
Poslanecké sněmovny.
Závěrem předseda Senátu konstatuje, že Senát projednal předmětný návrh
ústavního zákona v mezích Ústavou stanovené kompetence a Ústavou
předepsaným způsobem, napadenou ústavní zpravu schválil většinově s
vědomím, že její obsah není v rozporu s čl. 9 odst. 2 Ústavy ani s
jinými normami, které jsou součástí ústavního pořádku, přičemž
posouzení námitek uplatněných stěžovatelem ponechává plně na úvaze
Ústavního soudu.
Vzhledem k mimořádné naléhavosti věci Ústavní soud zkrátil lhůtu dle §
69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. s tím, že obě komory Parlamentu České
republiky zároveň upozornil na možnost neprodleně po obdržení návrhu k
vyjádření sdělit, že tuto považuje za nedostatečnou. Účastník řízení
postup Ústavního soudu akceptoval a vyjádření k návrhu zaslal ve
stanovené lhůtě.
III.
Ústní jednání
U ústního jednání nebyly předneseny žádné návrhy na doplnění dokazování
a z vystoupení účastníků řízení a z jejich odpovědí na dotazy soudců
nevyplynuly žádné nové skutečnosti nad rámec návrhu a písemných
vyjádření k němu.
IV.
Imperativ nezměnitelnosti materiálního jádra Ústavy České republiky
(čl. 9 odst. 2 Ústavy) a jeho dopad pro čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy
Ústavní soud již v prvním svém nálezu v řízení o kontrole norem ve věci
ústavnosti zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického
režimu a o odporu proti němu, vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 19/93 [nález ze
dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)], zformuloval k
interpretaci a chápání imperativu nezměnitelnosti materiálního jádra
Ústavy zásadní teze: „Právněpozitivistická tradice ... odhalila ... v
pozdějším vývoji vícekrát své slabiny. Ústavy konstruované na těchto
základech jsou hodnotově neutrální: tvoří institucionální a procesní
rámec, naplnitelný velmi odlišným politickým obsahem, protože kritériem
ústavnosti se stává dodržení kompetenčního a procesního rámce ústavních
institucí a postupů, tudíž kritérií formálně-racionální povahy. ...
Vědomí, že nespravedlnost musí zůstat nespravedlností, i když se halí
do pláště zákona, se promítlo i do ústavy poválečného Německa a v
současné době i do Ústavy České republiky. Naše nová Ústava není
založena na hodnotové neutralitě, není jen pouhým vymezením institucí a
procesů, ale včleňuje do svého textu i určité regulativní ideje,
vyjadřující základní nedotknutelné hodnoty demokratické společnosti.
... České právo není založeno na svrchovanosti zákona. Nadřazenost
zákonů nižším právním normám neznamená ještě jejich svrchovanost.
Dokonce ani ve smyslu rozsahu zákonodárné kompetence v rámci ústavního
státu nelze hovořit o svrchovanosti zákona. V pojetí ústavního státu,
na kterém je založena Ústava České republiky, není právo a spravedlnost
předmětem volné dispozice zákonodárce a tím ani zákona, protože
zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami, jež Ústava
prohlašuje za nedotknutelné. Ústava České republiky např. v čl. 9 odst.
2 stanoví, že ,změna podstatných náležitostí demokratického právního
státu je nepřípustná‘. Tím jsou konstitutivní principy demokratické
společnosti v rámci této Ústavy postaveny nad zákonodárnou kompetenci a
tím ,ultra vires‘ Parlamentu. S těmito principy stojí a padá ústavní
stát. Odstranění některého z těchto principů, provedené jakýmkoli, byť
i většinovým anebo zcela jednomyslným rozhodnutím parlamentu, by
nemohlo být interpretováno jinak, než jako odstranění tohoto ústavního
státu jako takového.“.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317;
403/2002 Sb.) Ústavní soud aplikoval ustanovení čl. 9 odst. 2 Ústavy v
pozici základního pravidla interpretace Ústavy a jejích změn: „Z
ústavní maximy dle čl. 9 odst. 2 Ústavy neplynou konsekvence toliko pro
ústavodárce, nýbrž i pro Ústavní soud. V nepřípustnosti změny
podstatných náležitostí demokratického právního státu je obsažen i
pokyn Ústavnímu soudu, dle kterého žádnou novelu Ústavy nelze
interpretovat v tom smyslu, že by jejím důsledkem bylo omezení již
dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod.“. V této
souvislosti nutno zmínit i nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6.
2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.), v němž do rámce čl. 9 odst. 2
Ústavy soud zahrnul i garance vyloučení svévole v případě vlastního
výkladu ústavního pořádku: „Nemá-li se sám Ústavní soud jako ústavní
orgán, tj. orgán veřejné moci, dopouštět libovůle, jejímuž zákazu je
sám také podroben, neboť i Ústavní soud, či právě on, je povinen
respektovat rámec ústavního státu, v němž je výkon libovůle orgánům
veřejné moci striktně zapovězen, musí se cítit vázán svými vlastními
rozhodnutími, která může svou judikaturou překonat jen za určitých
podmínek. Tento postulát lze přitom charakterizovat jako podstatnou
náležitost demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 ve spojení s
čl. 9 odst. 2 Ústavy).“.
V řadě svých rozhodnutí Ústavní soud nastínil i obsah pojmu
„podstatných náležitostí demokratického právního státu“ dle čl. 9 odst.
2 Ústavy. V nálezu sp. zn. III. ÚS 31/97 ze dne 29. 5. 1997 (N 66/8
SbNU 149) v této souvislosti uvedl: „Pojem demokratického státu dle čl.
9 odst. 2 Ústavy je interpretován Ústavním soudem, jakož i doktrínou.
Ve svém rozhodnutí ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 19/93 Ústavní soud
pod zmíněný pojem vztáhl materiální, a nikoli formální chápání právního
státu.“. Soud dále odkázal na stanoviska doktrinární, dle nichž k
podstatným náležitostem demokratického právního státu ve smyslu čl. 9
odst. 2 a 3 Ústavy patří „především svrchovanost lidu a principy
obsažené v čl. 5 a 6 Ústavy a přirozenoprávní ustanovení Listiny
základních práv a svobod, která zakládají ústavní právo na odpor (čl.
23 Listiny)“ ^1), resp. vyjádřeno jinak, jsou tyto náležitosti
„koncentrovány v několika článcích I. hlavy Ústavy a I. a V. hlavy
Listiny a slavnostně prohlášeny v Preambuli Ústavy“^2). Z hlediska
komparativního Ústavní soud poukázal i na čl. 79 odst. 3 Základního
zákona SRN, čl. 110 odst. 1 Ústavy Řecké republiky a čl. 288 Ústavy
Portugalské republiky.
Ústavní soud do rámce materiálního ohniska právního řádu - ve shodě s
názorem doktrinárním^3) - vztáhl i základní principy volebního práva
[nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 ze dne 6. 2. 2001 (N 16/21 SbNU 113;
64/2001 Sb.)].
Z uvedených rozhodnutí lze vyvodit několik zobecňujících závěrů:
Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře důrazně dal najevo nezbytnost
ochrany materiálního ohniska ústavního pořádku, naznačil částečně
abstraktní a částečně kazuistickou metodou jeho strukturu, jakož i
skutečnost, že důsledky z něj plynoucí dopadají nejen na demokratického
zákonodárce, nýbrž i na Ústavní soud samotný. Byl-li (sp. zn. Pl. ÚS
36/01) konfrontován s ústavním zákonem (měnícím a doplňujícím Ústavu),
který soud považoval za stojící v rozporu s materiálním ohniskem Ústavy
(čl. 9 odst. 2), postupoval pak metodou interpretace konformní s
kautelami plynoucími z čl. 9 odst. 2 (čili analogií se zásadou priority
ústavně konformní interpretace před derogací). Na uvedeném právním
názoru setrval i ve své další judikatuře [nález sp. zn. Pl. ÚS 44/02 ze
dne 24. 6. 2003 (N 98/30 SbNU 417; 210/2003 Sb.) a nález sp. zn. I. ÚS
752/02 ze dne 15. 4. 2003 (N 54/30 SbNU 65)].
Odchýlil-li se Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2.
2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.) od předchozí konstantní judikatury,
uvedený právní názor nebyl součástí nosných důvodů předmětného
rozhodnutí, byl vysloven toliko jako obiter dictum. Demokratická
konstitucionalistika se v této souvislosti shoduje na názoru, dle něhož
je rozlišení významu ratia decidendi a obiter dicta pro závaznost
precedentu relevantní: „napsaný názor precedenčního soudu není závazný
celý, závazný je toliko důvod jeho rozhodnutí, ratio decidendi“.^4)
Ústavní vývoj České republiky se při ochraně konstitutivních principů
demokratické společnosti shoduje s ústavním vývojem evropských
demokracií.
Tvůrci Základního zákona SRN z roku 1949 reagovali na německou historii
let 1919 až 1945, kromě jiného, vyjmutím „materiálního ohniska ústavy“
z dispozice ústavodárce, jinými slovy vyjádřeno, zakotvením „imperativu
nezměnitelnosti“ (Ewigkeitsklausel). Dle něj změna Základního zákona
týkající se základních principů spolkového uspořádání, základních
principů ochrany lidských práv, právního státu, suverenity lidu a práva
na občanskou neposlušnost je nepřípustná (čl. 79 odst. 3 Základního
zákona). Důsledkem úpravy nedotknutelnosti „materiálního jádra“ ústavy
je dle doktríny i judikatury Spolkového ústavního soudu postup, v jehož
rámci by o rozporu „ústavního zákona“ s materiálním jádrem ústavy
rozhodl s konečnou platností Spolkový ústavní soud, včetně alternativy,
že by prohlásil tuto změnu Základního zákona za právně neplatnou.^5)
Názor doktrinární, dle něhož Spolkovému ústavnímu soudu přísluší
rozhodnout o neplatnosti ústavního zákona měnícího Základní zákon v
rozporu s jeho čl. 79 odst. 3, se přitom prosadil vzápětí po nabytí
účinnosti Základního zákona,^6) a posléze byl potvrzen i samotnou
judikaturou Spolkového ústavního soudu (BVerfGE, 30, 1/24).
Ústava Rakouské republiky vymezuje procedurální omezení ústavodárce pro
oblast jejího materiálního ohniska a zároveň zakládá v této souvislosti
kompetenci Ústavního soudu. Dle rakouské konstitucionalistiky „jsou
předmětem přezkumné kompetence Ústavního soudu spolkové a zemské
zákony, a sice jak jednoduché, tak i ústavní zákony“.^7) Z okruhu
spolkových ústavních zákonů je tato kompetence vyvozována z ustanovení
čl. 140 Spolkové ústavy, zakládajícího obecně kompetenci soudu ve věci
kontroly norem, ve spojení s čl. 44 odst. 3 Spolkové ústavy, dle něhož
celková revize ústavy, případně i revize částečná, žádá-li o to jedna
třetina členů Národní rady nebo Spolkové rady, musí být schvalována
formou referenda. Doktrína zastává názor, dle něhož Ústavnímu soudu
přísluší posoudit, a to i formou aposteriorní kontroly norem, dodržení
uvedené procedury z pohledu měnícího zásahu ústavodárce do
„materiálního ohniska ústavy“. Mezi jeho komponenty přitom řadí
zastupitelskou demokracii, spolkové uspořádání, liberální právní stát a
dělbu moci.^8) Svůj názor opírá i o právní názor Ústavního soudu
Rakouska vyjádřený v rozhodnutích VfSlg. 11.584, 11.756, 11.827,
11.916, 11.918, 11.927, 11.972. Vycházeje z kritiky legislativní praxe,
jež formou přijímání ústavních zákonů v oblastech materie jednoduchého
práva obchází přezkumnou pravomoc Ústavního soudu, dochází soud k
závěru, dle něhož takovýmto postupem ústavodárce „nemůže směřovat“ k
prolamování základních principů Spolkové ústavy.
Tato rozhodovací linie byla potvrzena i další judikaturou soudu. V
rozhodnutí ze dne 11. listopadu 2001 VfGH 16.327 byla posuzována
ústavnost ustanovení zákona, jemuž parlament přisoudil sílu ústavního
ustanovení, a to § 126a zákona o veřejných zakázkách, dle něhož
„ustanovení zemských zákonů platných ke dni 1. ledna 2001, týkající se
organizace a příslušnosti orgánů, jimž přísluší právní ochrana ohledně
zadávání veřejných zakázek, platí jako nikoli rozporné se Spolkovou
ústavou“. Ústavní soud předem rozlišil jednoduché a kvalifikované
ústavní právo (tj. ústavní právo tvořící materiální jádro ústavy dle
jejího čl. 44 odst. 3). Konstatoval, že za účelem ochrany „existujícího
jádra ústavy“ jednoduchému ústavodárci není dovoleno zcela suspendovat
Spolkovou ústavu v její závaznosti pro parciální obor právního řádu
(nehledě na význam tohoto dílčího oboru). Ústavní soud v této
souvislosti nepovažoval za potřebné zkoumat, zdali přicházelo do úvahy
řízení dle čl. 44 odst. 3 Spolkové ústavy. Uvedl, že suspendování
ústavy nachází se v rozporu s principem demokracie a právního státu a
není v dispozici ústavodárce ve smyslu čl. 44 odst. 1 Spolkové
ústavy.^9) Na základě uvedené argumentace, a to jakkoli dle doslovné
dikce čl. 140 odst. 1 Spolkové ústavy Ústavní soud rozhoduje „o
protiústavnosti spolkových a zemských zákonů“, Ústavní soud ustanovení
§ 126a zákona o veřejných zakázkách, označené ústavodárcem jako
ustanovení ústavního zákona a přijaté procedurou dle čl. 44 odst. 1
Spolkové ústavy, zrušil.
Vývoj demokratické ústavnosti v demokratických zemích v současnosti
zdůrazňuje ochranu hodnot identifikujících ústavní systém svobody a
demokracie, včetně alternativy soudního přezkumu ústavních změn.^10)
Stejně jak je v německém případě čl. 79 odst. 3 Základního zákona
reakcí na nedemokratický vývoj a nacistickou zvůli v období před rokem
1945 (a obdobně pak čl. 44 odst. 3 Spolkové ústavy Rakouské republiky),
je čl. 9 odst. 2 Ústavy důsledkem zkušeností s úpadkem právní kultury a
pošlapáváním základních práv v době čtyřicetileté vlády komunistického
režimu v Československu. V důsledku této analogie jsou proto výklad čl.
79 odst. 3 Základního zákona Spolkovým ústavním soudem SRN a obdobně
postupy v dalších demokratických zemích pro Ústavní soud České
republiky hluboce inspirující.
Artikuluje-li Ústavní soud nezbytnost vztažení kategorie ústavních
zákonů do rámce pojmu „zákon“ v čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy z
pohledu přezkumu jejich souladu s čl. 9 odst. 2 Ústavy, a to s
případnými derogačními důsledky, činí tak v návaznosti na svoji
judikaturu počínající klíčovým nálezem sp. zn. Pl. ÚS 19/93 a činí tak
v souladu s hodnotami a principy, jimiž se řídí ústavní systémy v
demokratických zemích. Ochrana materiálního jádra Ústavy, tj. imperativ
nezměnitelnosti podstatných náležitostí demokratického právního státu
dle čl. 9 odst. 2 Ústavy, není pouhým apelem, proklamací, nýbrž
ústavním ustanovením s normativními důsledky. Alexander Hamilton v čl.
78 Listů Federalistů ukázal, že „prostředníkem mezi lidem a
zákonodárným sborem mají být soudy, aby mimo jiné udržovaly
zákonodárství v mezích jeho pověření“.^11) Bez uvedeného promítnutí čl.
9 odst. 2 Ústavy do interpretace ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. a)
Ústavy by v něm zakotvená nepřípustnost změny podstatných náležitostí
demokratického právního státu pozbyla normativní povahy a zůstala
toliko politickou, příp. morální výzvou.
Toliko podpůrně v této souvislosti Ústavní soud poznamenává, že dikce
Ústavy pro případy, ve kterých nutno vyloučit z rámce pojmu „zákon“
kategorii zákonů ústavních, tuto skutečnost výslovně zakotvuje [viz čl.
50 odst. 1, čl. 62 písm. h) Ústavy].
V.
Ústavní konformita legislativního procesu
Vycházeje z takto vyložené interpretace čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy,
Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993
Sb., ve znění pozdějších předpisů, jak je v řízení o kontrole norem
pravidlem, je i v předmětné věci povinen posoudit, zda napadený ústavní
zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a
ústavně předepsaným způsobem.
Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření účastníka
řízení, Parlamentu České republiky, bylo zjištěno, že Poslanecká
sněmovna schválila návrh předmětného zákona, tj. ústavního zákona č.
195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny,
ve 3. čtení na své 56. schůzi dne 13. května 2009 usnesením č. 1207,
kdy z přítomných 189 poslankyň a poslanců se pro jeho přijetí vyslovilo
172 poslankyň a poslanců a 9 bylo proti.
Dne 28. května 2009 návrh zákona projednalo na své 7. schůzi sedmého
funkčního období plénum Senátu a usnesením č. 181 návrh zákona
schválilo. V hlasování č. 4 bylo 56 ze 71 přítomných senátorek a
senátorů pro návrh, proti bylo 8 a 7 se zdrželo hlasování.
Předmětný ústavní zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a
byl pod č. 195/2009 Sb. řádně vyhlášen v částce 58 Sbírky zákonů, která
byla rozeslána dne 29. června 2009, a dle čl. 3 nabyl účinnosti dnem
jeho vyhlášení, tj. dnem 29. června 2009.
VI.
Prolomení Ústavy ústavním zákonem ad hoc (ústavním zákonem pro
jedinečný případ) a rozpor s podstatnými náležitostmi demokratického
právního státu
Intence přijetí ústavního zákona č. 195/2009 Sb. je vyjádřena v
důvodové zprávě k návrhu ústavního zákona o zkrácení pátého volebního
období Poslanecké sněmovny, podanému poslanci Petrem Tluchořem,
Bohuslavem Sobotkou a Přemyslem Rabasem (sněmovní tisk 796): „S ohledem
na současné rozložení politických sil v Poslanecké sněmovně, ve které
se nově jmenovaná vláda musí podle čl. 68 odst. 3 Ústavy ucházet do 30
dnů po svém jmenování o vyslovení důvěry, a s ohledem na to, že k
rozpuštění Poslanecké sněmovny a vyhlášení nových voleb může dojít až v
případě, kdy by tři po sobě jmenované vlády nezískaly v Poslanecké
sněmovně důvěru [čl. 35 odst. 1 písm. a) Ústavy ], hrozí České
republice po delší dobu trvající nestabilita a politická krize. Ústavně
legitimním prostředkem k řešení této situace je konání předčasných
voleb, ve kterých mohou občané vyjádřit nově svou vůli a ze kterých
může vzejít nová Poslanecká sněmovna schopná vytvořit vládě i České
republice politické zázemí nezbytné pro stabilizaci ústavních,
politických i hospodářských poměrů. ... Navržený ústavní zákon tak
nabízí řešení, které již v 90. letech minulého století zvolil Parlament
za účelem konání předčasných voleb do Poslanecké sněmovny v roce 1998.
Rovněž tehdejší politická reprezentace (vláda i obě komory Parlamentu)
nalezla shodu nad vyvoláním předčasných voleb cestou zvláštního
ústavního zákona. ... Jde tedy o cestu k uspořádání nových voleb do
Poslanecké sněmovny, která je naší ústavní praxi již známa. Navržený
ústavní zákon přitom neodporuje podstatným náležitostem demokratického
právního státu, jejichž změna je podle čl. 9 odst. 2 Ústavy
nepřípustná. Respektuje zejména čl. 21 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod, podle něhož se volby musí konat ve lhůtách nepřesahujících
pravidelná volební období stanovená zákonem.“.
Při parlamentním projednání předlohy uvedeného ústavního zákona
odezněly i argumenty v neprospěch jeho přijetí, a to z prostředí
rozdílných politických stran (viz kupř. vystoupení poslance Cyrila
Svobody na 56. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
28. dubna 2009
[http://www.psp.cz/eknih/2006ps/stenprot/056schuz/s056014.htm],
senátorů Tomáše Töpfera, Petra Pitharta a Soni Paukrtové na 7. schůzi
Senátu Parlamentu České republiky dne 28. května 2009
[http://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/hlasovani?action=steno&O=7&IS=
129&T=75#st75].
Stálá komise Senátu pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury
na své 6. schůzi, konané dne 27. května 2009, k návrhu ústavního zákona
o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny (senátní tisk
75) jednomyslně přijala stanovisko, v němž uvedla: „Předložený návrh
ústavního zákona není změnou Ústavy v podobě formulace obecného
pravidla. Ústavních mechanismů si nevšímá - nemění je, nedoplňuje ani
formálně neruší, jen pro tento jediný případ stanovuje jinou cestu, jak
dojít k předčasným volbám. Spor se totiž nevede o předčasné volby, ale
o cestu k nim - systémovou a ústavně konformní na jedné straně, potažmo
ad hoc na straně druhé. Proto není odvolání se na právo lidu rozhodnout
o tom, kdo mu bude vládnout (viz důvodová zpráva ke sněmovnímu tisku
796), relevantním argumentem. ... Vzorem návrhu je ústavní zákon č.
69/1998 Sb. Oproti němu však chybí moment překvapení, neboť problém je
znám a řešení navrhována. Měla-li by se cesta přijímání ad hoc
ústavních zákonů stát běžnou, Ústava se nikdy nezmění, protože to
nebude potřebné. V takovém případě jí ovšem hrozí nebezpečí, že se
rozejde s ústavní a politickou realitou - získá charakter ,fasády‘.
Současně se každá politická krize přemění v krizi ústavní, neboť bude
řešena ústavním zákonem. ... S předmětným návrhem zákona jsou spojovány
pochybnosti stran jeho ,ústavnosti‘. Komise uznává možnost existence
,protiústavních ústavních zákonů‘, či možná spíše jen domnělých, neboť
mimo kompetence (ultra vires) ústavodárce přijatých ústavních zákonů,
jsou-li v rozporu s podstatnými náležitostmi demokratického právního
státu, jejichž změnu čl. 9 odst. 2 Ústavy prohlašuje za nepřípustnou.
Pokud by tomu tak nebylo, nemělo by citované ustanovení žádný
normativní význam. ... Navržený ústavní zákon míří proti smyslu Ústavy
jako řádu obecných a předem známých pravidel vládnutí, zasahuje do
vztahů mezi poslanci a občany, jakož i do kompetencí Senátu. Jeho
přijetí rozhodně není jedinou cestou, jak dosíci předčasných voleb do
Poslanecké sněmovny, a dozajista sníží tlak na jakoukoliv změnu Ústavy.
Nikoliv však ve prospěch její stability, ale s rizikem ad hoc
obcházení.“.
Z obsahu návrhu na zrušení ústavního zákona č. 195/2009 Sb., z
vyjádření účastníka řízení, jakož i z proti sobě stojících argumentů
vyslovených při jeho parlamentním projednávání, pro Ústavní soud
vyplývají tyto základní otázky: Jaké definiční, pojmové znaky vymezují
dle Ústavy kategorii Ústavních zákonů? Je bez dalšího ústavním zákonem
zákon, jenž je takto Parlamentem České republiky označen a je přijat
procedurou dle čl. 39 odst. 4 Ústavy? Anebo musí splňovat i další
podmínky: podmínku kompetence (zmocnění) dle čl. 9 odst. 1 Ústavy anebo
dle jiného výslovného ústavního zmocnění (čl. 2 odst. 2, čl. 10a odst.
2, čl. 11, čl. 100 odst. 3), a podmínku materiální, stanovenou v čl. 9
odst. 2 Ústavy?
VI./a
Obecnost ústavního zákona jako podstatná náležitost právního státu
Ústavní praxe Výmarské republiky v letech 1919 až 1933 se vyznačovala
pravidelným prolamováním ústavy cestou speciálních ústavních zákonů, a
to i pro jedinečný případ (což vedlo k nepřehlednosti ústavy a k její
labilitě). O přípustnosti prolamování ústavy se vedla hořká polemika
mezi pozitivisty (P. Laband, G. Jellinek, G. Anschütz, S. Jaselsohn, W.
Jellinek) a materiálně (hodnotově) orientovanými konstitucionalisty (C.
Schmitt, G. Leibholz, C. Bilfinger). V evropské konstitucionalistice se
od této doby prolomením ústavy rozumí následující postup parlamentu: „U
prolomení není ústavně-zákonné ustanovení změněno, nýbrž v jedinečném
případě - za zachování jeho obecné platnosti pro ostatní - učiněno
odchylující se nařízení. ... Takováto prolomení jsou svojí povahou
opatřeními a nikoli normami, pročež nejsou zákony v právněstátním
smyslu slova a v důsledku toho též ústavními zákony. ... Zákonodárce
jako zákonodárce může vydávat toliko zákony, nemůže je ale prolamovat;
otázka se týká nikoli zákonodárství, nýbrž suverenity.“^12)
Základní zákon SRN z roku 1949 v reakci na praxi Výmarské republiky a
její vyústění zakotvil úpravu, dle které může být změněn jen zákonem,
který výslovně mění nebo doplňuje text Základního zákona (čl. 79 odst.
1 věta první Základního zákona). Uvedené ústavní ustanovení vylučuje,
nepřipouští možnost prolomení Základního zákona.
Nepřípustnost prolomení ústavy ústavním zákonem ad hoc (pro jedinečný
případ) je akcentována i v dalších evropských demokratických
zemích.^13)
Skutečnost, že zákonům (tj. fixovaným právním normám) má být vlastní
všeobecný charakter, není představou občanského právního státu
rozvinutou jen v 19. století. Tato idea provází celé evropské právní
dějiny. Nachází se v sentencích velikých římských právníků, ztrácí se
ve středověku a opět ožívá v epoše osvícenství a racionalismu.
Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona ve
vztahu k soudním rozsudkům, vládním a správním aktům. Smyslem rozdělení
státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné
a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné
mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech správě a
výlučně jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví.
Požadavek všeobecnosti zákona je důležitou součástí principu panství
zákona, a tím rovněž právního státu. Jak konstatuje jeden z
nejvýznamnějších teoretiků právního státu 20. století F. A. Hayek:
„Vycházíme-li z předpokladu, že pokud je veškeré jednání státu patřičně
schváleno zákonodárcem, je panství zákona zachováno, tak to je však
naprosté nepochopení významu vlády zákona ... Panství zákona tak ukládá
meze rozsahu zákonodárství: omezuje je na ten druh obecných pravidel,
známých jako formální zákon, a vylučuje legislativu ... přímo zaměřenou
na určité lidi.“^14)
Ústavní soud se v řadě svých rozhodnutí opakovaně vyjádřil k požadavku
obecnosti právního předpisu. V nálezech sp. zn. Pl. ÚS 55/2000 ze dne
18. 4. 2001 (N 62/22 SbNU 55; 241/2001 Sb.), Pl. ÚS ÚS 24/04
konstatoval následující: „K základním principům materiálního právního
státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace (požadavek obecnosti
zákona, resp. obecnosti právních předpisů). Všeobecnost obsahu je
ideálním, typickým a podstatným znakem zákona (resp. i právního
předpisu vůbec), a to ve vztahu k soudním rozsudkům, vládním a správním
aktům. Smyslem rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a
soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu
zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o
individuálních případech správě a výlučně jenom rozhodování o
individuálních případech soudnictví. Z uvedeného vymezení definičního
znaku pojmu zákona (resp. právního předpisu) se pak odvíjí pojem zákona
(právního předpisu) v materiálním smyslu, od něhož nutno odlišovat
zákony (právní předpisy) ve smyslu formálním. Jsou- li zákony ve smyslu
formálním akty zákonodárného orgánu, kterými tento „povoluje, popřípadě
schvaluje určitá konkrétní opatření výkonných orgánů (státní rozpočet,
státní smlouvy apod.)‘, přičemž „tradiční nauka se domnívá, že zákonný
orgán v takových případech vydává - ve formě zákonů - správní akty.‘
(F. Weyr, Československé ústavní právo, Praha 1937, s. 37) ... Jakkoli
jsou svou formou pramenem práva (právním předpisem), svým obsahem jsou
tudíž aplikací práva.“.
Argumenty pro obecnost právního předpisu analyzoval Ústavní soud v
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/02 ze dne 19. 2. 2003 (N 20/29 SbNU 167;
83/2003 Sb.), ve kterém mj. uvedl: „V předmětné věci nutno ale tato
hlediska vztáhnout na posouzení zákona, jenž upravuje jedinečný případ,
který tudíž vybočuje i z jednoho ze základních materiálních znaků pojmu
zákon, jímž je obecnost. Připomeňme, že požadavek všeobecnosti zákona
je důležitou součástí principu panství zákona, a tím rovněž právního
státu. ... Zvláštním argumentem proti zákonům týkajícím se jedinečných
případů je princip dělby moci, čili odčlenění zákonodárné, výkonné a
soudní moci v demokratickém právním státě ... Čl. I oddíl 9 Ústavy USA
v této souvislosti stanovil: ,Nesmí být vydán žádný zákon, jehož
obsahem by byl soudní rozsudek.‘.“.
Otázkou vyloučení soudního přezkumu v případě individuální právní
regulace se zabýval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 40/02 ze dne
11. 6. 2003 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.), ve kterém mj. uvedl:
„Individuální regulaci obsaženou v právním předpisu zbavující adresáty
možnosti soudního přezkumu naplnění obecných podmínek normativní úpravy
u konkrétního subjektu, jíž schází transparentní a akceptovatelné
odůvodnění ve vztahu k možnosti regulace obecné, nutno tudíž považovat
za rozpornou s principem právního státu (čl. 1 Ústavy), jemuž je
imanentní dělba moci a soudní ochrana právům (čl. 81, čl. 90 Ústavy).“.
Argumenty ve prospěch obecnosti zákona tudíž jsou dělba moci, rovnost a
právo na vlastního, nezávislého soudce a vyloučení svévole (libovůle)
při uskutečňování veřejné moci.
Dle čl. 9 odst. 1 Ústavy může tato být doplňována či měněna pouze
ústavními zákony. Nadto Ústava v řadě svých ustanovení výslovně
zmocňuje Parlament k vydání ústavních zákonů upravujících přesně
vymezenou materii (čl. 2 odst. 2, čl. 10a odst. 2, čl. 11, čl. 100
odst. 3). Pro posouzení ústavnosti dodržení kompetence při vydání
ústavního zákona č. 195/2009 Sb. nutno tudíž zodpovědět otázku, zdali
lze ústavní zákon ad hoc (pro jedinečný případ) podřadit pod rámec
přípustných ústavních změn dle čl. 9 odst. 1 Ústavy.
Ústavní zákon ad hoc (pro jedinečný případ) není ani doplněním, ani
změnou Ústavy. Obsahově ústavní zákon pro jedinečný případ může nabýt
dvou podob - buď jde o časově omezené suspendování Ústavy anebo věcnou,
resp. osobní výjimku z obecné platnosti ústavní úpravy.
Doplnění ústavy lze charakterizovat tím, že se u něj doplňované ústavní
ustanovení nemění, přičemž doplňované a doplňující ustanovení nejsou
rozporná. Změna ústavy znamená zrušení, resp. částečné zrušení určitého
ústavního ustanovení a případně (nikoli nutně) zakotvení ustanovení
nového. Prolomením ústavy se ústava neruší, přičemž prolomené (v
posuzovaném případě suspendované) ustanovení a ustanovení prolamující
(v daném případě suspendující) jsou rozporná.
Ústavní zákon č. 195/2009 Sb. je ústavním zákonem pouze formou, nikoli
ale obsahem. Obsahem je individuálním právním aktem týkajícím se nikoli
obecně vymezeného okruhu adresátů a situací, nýbrž konkrétně určeného
subjektu (Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky zvolené v roce
2006) a konkrétní situace (skončení jejího volebního období dnem voleb,
jež se mají konat do 15. října 2009, a zkrácení lhůt dle zákona o
volbách do Parlamentu České republiky a dle soudního řádu správního
pouze pro tento případ). Tato skutečnost je výslovně vyjádřena nejen v
čl. 1 daného ústavního zákona, nýbrž i v čl. 2 (představujícím přímou
novelu zákonů provedenou ústavním zákonem!), obsahujícím u úpravy
zkrácení uvedených lhůt výslovně formulaci „pro tento případ“.
Je-li nucen Ústavní soud odpovědět na otázku, zmocňuje-li čl. 9 odst. 1
Ústavy Parlament rovněž k vydávání individuálních právních aktů formou
ústavních zákonů (např. k vydávání trestních rozsudků vůči konkrétním
osobám za konkrétní skutek, k vydávání správních rozhodnutí o
vyvlastnění, ke zkrácení funkčního období konkrétního představitele
státního orgánu, atd., atd.), odpověď zní - nikoli!^15) Materiální
náhled na posuzování pramenů práva Ústavní soud s naprostou
jednoznačností vyslovil i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5.
2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.): „Z pojmu právního státu, jenž
nachází své ústavní zakotvení v čl. 1 Ústavy, vyplývá princip, dle
něhož ani zákonodárce, ani exekutiva nemůže s formami práva, tj. s
prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky
ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména transparentnosti,
přístupnosti a jasnosti. ... Dle přesvědčení pléna Ústavního soudu
klasifikaci pramenů práva nutno odvinout v první řadě od obsahu právní
normy.“.
Originární ústavodárce v čl. 9 odst. 2 Ústavy u principů zásadně
identifikujících ústavní systém České republiky postavil na stejnou
úroveň princip demokratický a princip právního státu. Jak plyne z
judikatury Ústavního soudu, porušení principu obecnosti zákona spadá do
rámce nepřípustného narušení právního státu. Případnými výjimkami jsou
buď případy přijetí aktu aplikace práva ve formě zákona (kupř. zákona o
státním rozpočtu), dále případy výslovného zmocnění k vydání zákona ad
hoc (kupř. ústavních zákonů vydaných dle čl. 11 a čl. 100 odst. 3
Ústavy) anebo zákony ad hoc, pro jejichž přijetí vypovídají výjimečné
důvody splňující podmínky testu proporcionality (kupř. „výčtové“
restituční zákony).
Při absenci ústavního zmocnění k vydání ústavních zákonů ad hoc by
ústavní konformita ústavního zákona přijatého v rozporu s Ústavou
vymezeným rámcem kompetence Parlamentu mohla být založena toliko
ochranou materiálního jádra dle čl. 9 odst. 2 Ústavy. Jinými slovy
vyjádřeno, ochrana demokratického právního státu formou přijetí
ústavního zákona ad hoc by mohla být akceptována za naprosto
výjimečných okolností (jakými jsou např. okolnosti válečného stavu, či
přírodní katastrofy, jejichž řešení neumožňuje ani Ústava ani ústavní
zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění
ústavního zákona č. 300/2000 Sb.), přičemž takový postup by musel
splňovat hlediska, jež plynou z principu proporcionality.
Jak ustáleně judikuje Ústavní soud [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 4/94 ze
dne 12. 10. 1994 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.), Pl. ÚS 15/96 ze dne 9.
10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.), Pl. ÚS 16/98 ze dne 17. 2.
1999 (N 25/13 SbNU 177; 68/1999 Sb.), Pl. ÚS 41/02 ze dne 28. 1. 2004
(N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.) a další], princip proporcionality je
založen, kromě jiného, na analýze plurality možných normativních
prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritě z
hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty - základního práva nebo
veřejného statku. Lze-li zákonodárcem (v daném případě ústavodárcem)
sledovaného účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je
pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje
v míře nejmenší.
Byla-li účelem přijetí ústavního zákona č. 195/2009 Sb. rychlost řešení
vládní (parlamentní) krize a s ní spjaté urychlené rozpuštění
Poslanecké sněmovny a vypsání předčasných voleb, dle přesvědčení
Ústavního soudu bylo tohoto účelu lze dosáhnout i postupem dle čl. 35
odst. 1 Ústavy [zejména postupem dle písmene b) uvedeného ustanovení
Ústavy]. Důsledkem přijetí napadeného ústavního zákona se tak nestala
rychlost vyřešení vládní krize, nýbrž posun data působení Poslanecké
sněmovny až do termínu voleb - v případě, byla-li by Poslanecká
sněmovna rozpuštěna, konaly by se dle čl. 17 odst. 2 Ústavy volby do
šedesáti dní po jejím rozpuštění. Prolomení ústavní úpravy obsažené v
čl. 35 Ústavy kromě toho obchází ústavní účel institutu rozpuštění
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jímž je ústavní tlak na
spojení vyslovení nedůvěry (resp. odepření vyslovení důvěry) vládě s
vědomím ústavních důsledků v případě absence nové parlamentní většiny
schopné vytvořit vládu. Nadto zbývá pouze zdůraznit, že tím
nejvýznamnějším veřejným zájmem plynoucím z čl. 9 odst. 2 Ústavy je
vytvoření legitimního Parlamentu na základě ústavně nezpochybnitelného
právního základu voleb.
Z takto vyložených důvodů Ústavní soud nenalezl argumenty vypovídající
ve prospěch nedodržení rámce zmocnění pro přijímání ústavních zákonů,
jak je vymezen v čl. 9 odst. 1 Ústavy.
Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje, že považuje princip obecnosti
ústavního zákona za komponent kategorie podstatných náležitostí
právního státu. Připomíná, že obecnost není účelem o sobě, jejím účelem
je zajistit oddělení zákonodárné, výkonné a soudní moci, rovnost
ústavní úpravy pro obdobné situace a tím vyloučení svévole při
uplatňování veřejné moci a umožnění garance ochrany práv jednotlivce v
podobě práva na soudní ochranu. Smyslem a účelem obecnosti ústavního
zákona, jako pojmového znaku kategorie právního státu, je proto ochrana
svobody.
Ve prospěch ústavní konformity ústavního zákona č. 195/2009 Sb. je
argumentováno skutečností, že jím nebyl dotčen čl. 21 odst. 2 Listiny,
nebylo tudíž prodlouženo, nýbrž zkráceno volební období Poslanecké
sněmovny, pročež nedošlo k omezení volebního práva občanů ani k zásahu
do legitimity Parlamentu. Relevantní teze směřující vůči tomuto
argumentu odezněla již v rámci parlamentní rozpravy o návrhu ústavního
zákona o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny v roce 1998:
„Nebezpečnost navrhovaného zákona spočívá především v tom, že vytváří
precedens nejvyšší právní síly, precedens, který říká, že je možné z
momentálních, utilitárních politických důvodů měnit základní zákon
země. Je-li to možné jednou, je to možné pokaždé. Ze stejných důvodů by
mohl Parlament suspendovat pravomoc Ústavního soudu, pokud rozhodnutí
Ústavního soudu odporují momentální politické vůli, ze stejných důvodů
by mohl suspendovat pravomoci prezidenta, pokud jsou v rozporu s
momentální politickou vůlí, ze stejných důvodů by mohl suspendovat
Listinu základních práv a svobod, pokud je překážkou naplnění
politických cílů. Zpochybnění základních právních jistot z politických
důvodů je zpochybněním demokracie a vytváří potenciální nebezpečí
nástupu autoritářství a totality. A není nic platné, že autoři tohoto
precedentu neměli a nemají, jak jsem přesvědčen, nic takového v úmyslu,
a svým návrhem chtějí jen zajistit konání předčasných voleb. Politická
logika se na úmysly neohlíží a ti, kdo půjdou příště cestou, kterou
tento precedens otevírá, mohou mít úmysly jiné a mnohem temnější. Právě
proto Ústava ČR v čl. 9 odst. 2 výslovně říká, že měnit základní
náležitosti právního demokratického státu je nepřípustné.“^16) Obdobně,
jak tomu bylo v roce 1998, i v procesu přijímání ústavního zákona o
zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny zvolené v roce 2006 vůči
uvedené argumentaci vyslovené v jeho prospěch odezněly relevantní
protiargumenty, a to zejména v obsáhle citovaném stanovisku Stálé
komise Senátu pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury.
Kromě principu nepřípustnosti konat volby ve lhůtách přesahujících
volební období čl. 21 odst. 2 Listiny zakotvuje i princip pravidelnosti
volebních období (pravidelnosti výkonu volebního práva). Ústavní zákon
ad hoc o zkrácení volebního období je s ústavním imperativem
pravidelnosti volebních období v rozporu, pouze pro jeden případ, a
nikoli obecně pro budoucnost, stanoví z ustanovení čl. 16 odst. 1
Ústavy výjimku.
Ústavní soud uzavírá: Ani ústavodárce nesmí prohlásit za ústavní zákon
normu, která charakter zákona, natož ústavního, postrádá. Opačný postup
je protiústavní svévolí. Vyloučit přezkum takových aktů Ústavním soudem
by jeho roli ochránce ústavnosti (čl. 83 Ústavy) zcela eliminovalo.
VI./b
Zákaz retroaktivity ústavního zákona jako podstatná náležitost právního
státu
Ústavní soud již v nálezu Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU
87; 63/1997 Sb.) stanovil základní hlediska posuzování ústavnosti
retroaktivní právní úpravy [uvedený právní názor byl pak potvrzen v
řadě dalších rozhodnutí, viz nález sp. zn. Pl. ÚS 35/08 ze dne 7. 4.
2009 (151/2009 Sb.), stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st 27/09 ze dne
28. 4. 2009 (136/2009 Sb.) a jiné]. Konstatoval, že „k základním
principům vymezujícím kategorii právního státu patří princip ochrany
důvěry občanů v právo a s tím související princip zákazu zpětné
účinnosti právních norem. ... Pro pravou retroaktivitu tudíž platí, že
lex posterior ruší (neuznává) právní účinky v době účinnosti legis
prioris, popřípadě vyvolává nebo spojuje práva a povinnosti subjektů s
takovými skutečnostmi, jež v době účinnosti legis prioris neměly povahu
právních skutečností.“.
Existuje zásadní rozdíl v úpravě zkrácení volebního období České
národní rady ústavním zákonem č. 64/1990 Sb., o volebním období České
národní rady, na straně jedné, a zkrácení volebního období Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky ústavními zákony č. 69/1998 Sb. a
č. 195/2009 Sb. na straně druhé. První z uvedených tří ústavních zákonů
byl přijat před konáním voleb a konstituováním zastupitelského sboru,
dva další pak po jeho konstituování. Byly jimi tudíž se zpětnou
účinností stanoveny podmínky uplatnění volebního práva (aktivního i
pasivního). Se zpětnými účinky byly změněny předpoklady, na základě
znalosti kterých bylo voliči rozhodováno ve volbách do Poslanecké
sněmovny.^17)
Demokratická ústava, jež je fikcí společenské smlouvy, v nejobecnější
formě vyjadřuje rámec lidské svobody, slučitelný se svobodou jiných,
soustavu konstitutivních hodnot a konečně strukturu základních
institucí veřejné moci a proceduru, jíž nabývají legitimity. Účelem
těchto institucí je garantovat ústavní rámec svobody, garantovat
vnitřní mír, jakož i další ústavou předvídaná veřejná dobra. Ústava je
tudíž základní dokument, který stanoví závazná a nepřekročitelná
pravidla, limity a meze vytváření vrcholných ústavních orgánů státní
moci, výkonu státní moci z hlediska materiálního i procedurálního,
jakož i řádného i mimořádného ukončení jejich mandátu.
V daném případě Ústavní soud konstatuje, že samotné předčasné ukončení
funkčního období Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je
Ústavou předvídaný a aprobovaný institut (viz úprava rozpuštění
Poslanecké sněmovny a vypsání předčasných voleb zakotvená v čl. 35
Ústavy). Ústava pro jeho uplatnění však stanoví kumulativně jak
materiální podmínky, tak příslušnou proceduru, bez možnosti se od nich
odchýlit. Napadený ústavní zákon v daném případě obé zcela ignoruje,
článek 35 dočasně ad hoc suspenduje a mimo rámec Ústavou předepsaného
postupu stanoví pro tento jediný případ zcela jiný postup mimo ten,
který Ústava předpokládá a ukládá, a to aniž by takový postup byl
aprobovatelný tak výjimečnými účely, mezi něž v předchozím výkladu k
otázce veřejného zájmu Ústavní soud zařadil příkladmo okolnosti
válečného stavu, či přírodní katastrofy.^18)
Takové obcházení základních ústavních principů považuje Ústavní soud za
neslučitelné s principem zákazu retroaktivity ve spojení s principy
ochrany oprávněné důvěry občanů v právo a práva svobodně volit, tj. -
kromě jiného - práva volit se znalostí podmínek utváření z voleb
vzešlých demokratických orgánů veřejné moci, včetně znalosti jejich
volebního období. Porušení uvedených ústavních principů plynoucích z
čl. 1 odst. 1 Ústavy Ústavní soud považuje za zásah do podstatných
náležitostí demokratického právního státu zakotvených v čl. 9 odst. 2
Ústavy.
VI./c
Nosné důvody derogace ústavního zákona č. 195/2009 Sb.
Takto vyložená východiska představují základ pro přijetí odpovědi na
výše zformulované otázky, týkající se pojmových znaků ústavních zákonů,
toho, zdali tyto musí splňovat kromě podmínky procedurální dle čl. 39
odst. 4 Ústavy i podmínku kompetence (zmocnění) dle čl. 9 odst. 1
Ústavy anebo dle jiného výslovného ústavního zmocnění (čl. 2 odst. 2,
čl. 10a odst. 2, čl. 11, čl. 100 odst. 3), a podmínku materiální,
stanovenou v čl. 9 odst. 2 Ústavy. Ústavní soud stojí na stanovisku,
dle něhož je platnost ústavního zákona dána naplněním všech tří
uvedených podmínek: podmínky procedurální, podmínky kompetenční
(zmocňovací) a podmínky materiální (souladu s nezměnitelnými principy
demokratického právního státu). V posuzované věci pak dospěl k závěru o
ústavně nepřípustné individuální a retroaktivní povaze ústavního zákona
č. 195/2009 Sb., k závěru o porušení čl. 9 odst. 1 Ústavy, čl. 21 odst.
2 Listiny ve spojení s čl. 16 odst. 1 Ústavy a čl. 1 odst. 1 Ústavy v
intenzitě zakládající zásah do čl. 9 odst. 2 Ústavy.
Na základě uvedených důvodů Ústavní soud dovodil, že ústavní zákon č.
195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny,
je v rozporu s podstatnými náležitostmi demokratického právního státu
dle čl. 9 odst. 2 Ústavy, pročež jej dnem 10. září 2009, tj. dnem
vyhlášení tohoto nálezu, zrušil.
VII.
Derogace dle § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.
Dle ustanovení § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. jestliže k zákonu,
který Ústavní soud zruší, byly vydány prováděcí předpisy, Ústavní soud
v nálezu současně vysloví, které prováděcí předpisy pozbývají současně
se zákonem platnosti.
V usnesení ze dne 1. září 2009 č. j. Pl. ÚS 24/09-16 o odkladu
vykonatelnost rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o
vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky,
Ústavní soud konstatoval, že předmětné rozhodnutí má smíšenou povahu:
obsahuje prvky normativního právního aktu a zároveň ho nutno považovat
za akt aplikace uvedeného ústavního zákona. Pro uvedené dospěl Ústavní
soud k závěru, dle něhož prvky normativního právního aktu (a to
prováděcího), jež jsou obsaženy v uvedeném rozhodnutí prezidenta
republiky, zakládají důvodnost postupu dle citovaného ustanovení § 70
odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.
VIII.
Obiter dictum
Zrušením ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního
období Poslanecké sněmovny, Ústavní soud žádným způsobem neomezil právo
občanů na výkon jejich volebního práva, neboť jediným důsledkem tohoto
kroku (pokud Parlament nepřijme jiné ústavně konformní řešení) je
skutečnost, že současná demokraticky ustavená Poslanecká sněmovna
Parlamentu České republiky bude vykonávat svoji funkci do konce svého
řádného volebního období.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci
Vladimír Kůrka a Jan Musil.
1) V. Pavlíček, J. Hřebejk, Ústava a ústavní řád České republiky, Sv.
I., Ústava České republiky. Praha 1994, s. 55.
2) A. Gerloch, J. Hřebejk, V. Zoubek, Ústavní systém České republiky.
Základy ústavního práva, 2. vyd., Praha 1996, s. 84.
3) J. Filip, Zkrácení volebního období. Parlamentní zpravodaj, č. 12,
1997-1998, s. 132: „problematika volebního období je communis opinio
doctorum podstatnou náležitostí demokratického vládního systému“.
4) S. Sajama, Rules for the Use of Precedents. In: Proceedings of the
21st IVR Word Congress. Part II: Law and Practice. Ed. S. Eng,
Stuttgart 2005, s. 163. Viz též N. Duxbury, The Nature and Authority of
Precedent. Cambridge 2008, s. 113.
5) T. Maunz, G. Dürig, et alii, Grundgesetz. Kommentar. München 1997,
Art. 79, s. 14.
6) O. Bachof, Verfassungswidrige Verfassungsnormen? Tübingen 1951, s.
35, 47 a násl.
7) H. Mayer, Das österreichische Bundes-Verfassungsrecht.
Kurzkommentar. Wien 1994, s. 336.
8) Tamtéž, s. 156. Uvedené stanovisko sdílí i další představitelé
rakouské konstitucionalistky: P. Pernthaler, Der Verfassungskern.
Gesamtänderung und Durchbrechung der Verfassung im Lichte der Theorie,
Rechtsprechung und europäischen Verfassungskultur. Wien 1998, s. 46 a
násl, 80 a násl.; L. Adamovich, B.-C. Funk, G. Holzinger,
Österreichisches Staatsrecht. Band 1, Wien-New York 1997, s. 128 a
násl.
9) Dle uvedeného ustanovení „Národní rada může schvalovat ústavní
zákony nebo ústavní ustanovení, obsažená v obyčejných zákonech, jedině
za přítomnosti alespoň poloviny členů, a to většinou dvou třetin
odevzdaných hlasů“.
10) Viz kupř. K. Gözler: Judicial review of constitutional amendments.
A comparative study. Bursa 2008.
11) A. Hamilton, J. Madison, J. Jay, The Federalist Papers. Cit. dle
českého překladu: A. Hamilton, J. Madison, J. Jay, Listy Federalistů.
Olomouc 1994, s. 416.
12) C. Schmitt, Verfassungslehre. (1928), 8. Aufl., Berlin 1993, s.
103-105, 109-110.
13) Viz P. Pernthaler, Der Verfassungskern. Gesamtänderung und
Durchbrechung der Verfassung im Lichte der Theorie, Rechtssprechung und
europäischen Verfassungskultur. Wien 1998, s. 78 a násl.
14) F. A. Hayek, The Road to Serfdom. London 1944. Cit dle českého
překladu: Cesta do otroctví. Praha 1990, s. 73-75.
15) V české konstitucionalistice se uvedený názor objevuje již v roce
1997 v rámci teoretické reflexe tehdejší parlamentní krize: viz J.
Filip, Zkrácení volebního období. Parlamentní zpravodaj, č. 12,
1997-1998, s. 133.
16) Viz vystoupení Michaela Žantovského dne 15. března 1998:
http://www.senat.cz/xqw/webdav/pssenat/original/28682/24578 (náhled ze
dne 3. ledna 2005)
17) K výtce retroaktivity ústavního zákona č. 69/1998 Sb. viz i
stanovisko doktrinární (J. Filip, Zkrácení volebního období.
Parlamentní zpravodaj, č. 12, 1997-1998, s. 133).
18) Z pohledu srovnávajícího viz obdobně nálezy Spolkového ústavního
soudu SRN BVerfGE 14, 288, 296 a násl.; BVerfGE 45, 142, 178 a násl.
