112/2013 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 6/13 dne 2. dubna 2013 v plénu
ve složení Stanislav Balík, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel
Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil,
Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Michaela Židlická o
návrhu města Klatovy, zastoupeného JUDr. Jiřím Štanclem, advokátem, AK
se sídlem Čs. legií 172, 339 01 Klatovy, na zrušení ustanovení čl. II
bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o
loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a
další související zákony, za účasti 1. Poslanecké sněmovny Parlamentu
České republiky a 2. Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků
řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení,
takto:
Ustanovení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon
č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění
pozdějších předpisů, a další související zákony, se ruší dnem vyhlášení
tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
I.
Dosavadní průběh řízení před Ústavním soudem
I. a)
Předcházející řízení o ústavní stížnosti
1. Ústavnímu soudu byla dne 20. 6. 2012 doručena ústavní stížnost města
Klatovy směřující proti jinému zásahu Ministerstva financí (dále též
jen "ministerstvo"), jež je Ústavním soudem projednávána pod sp. zn.
IV. ÚS 2315/12. S ústavní stížností stěžovatel spojil ve smyslu
ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
zákona č. 48/2002 Sb., návrh na zrušení ustanovení čl. II bodu 4 zákona
č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a
jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další
související zákony, (dále též jen "napadené ustanovení").
2. IV. senát Ústavního soudu dospěl k závěru, že uplatněním napadeného
ustanovení zákona nastala skutečnost, která je předmětem ústavní
stížnosti. Jelikož zároveň považoval ústavní stížnost za nikoliv zjevně
neopodstatněnou a i jinak věcného přezkumu schopnou, konstatoval, že
návrhem na zrušení napadeného ustanovení je třeba se zabývat věcně.
Proto usnesením ze dne 16. 1. 2013 sp. zn. IV. ÚS 2315/12 přerušil
řízení o ústavní stížnosti a postoupil návrh stěžovatele na zrušení
napadeného ustanovení plénu Ústavního soudu.
I. b)
Argumentace navrhovatele
3. Protiústavnost napadeného ustanovení spatřoval navrhovatel v tom, že
ve spojení se správní praxí Ministerstva financí (jehož zásah byl
primárně ústavní stížností napaden) dočasně suspendovalo existující,
ústavně garantovanou a Ústavním soudem uznanou možnost obcí regulovat
provozování interaktivních videoloterijních terminálů na svém území.
4. Napadené ustanovení dle navrhovatele brání přezkumu a případnému
zrušení ministerstvem vydaných povolení k provozování interaktivních
videoloterijních terminálů, ačkoliv podle judikatury Ústavního soudu
[nález sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011 (N 110/61 SbNU 625,
202/2011 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011 (N 151/62
SbNU 315, 293/2011 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 22/11 ze dne 27. 9.
2011 (N 169/62 SbNU 489, 328/2011 Sb.)] jde o otázku, jejíž regulace
spadá do ústavně garantované pravomoci obcí. V tomto kontextu
navrhovatel podrobně parafrázoval právní závěry obsažené v citovaných
nálezech a potvrzující ústavní garance práva obcí na samosprávu.
5. Navrhovatel rovněž vyjádřil přesvědčení, že napadené ustanovení
neporušuje toliko právo obcí na samosprávu ve smyslu ustanovení čl. 8 a
čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), nýbrž i
ustanovení čl. 89 odst. 2 Ústavy, podle něhož jsou vykonatelná
rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány a osoby. Ačkoliv
nálezy Ústavního soudu mířily primárně vůči obcím a ministerstvům
vnitra a financí, nelze dle navrhovatele odhlížet od skutečnosti, že
přinejmenším v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 se Ústavní soud jednoznačně
vyjádřil v tom smyslu, že regulace hazardu je oblastí spadající pod
rozsah územní samosprávy. Tento názor měl tudíž být respektován
zákonodárcem při přijímání zákona, jehož je napadené ustanovení
součástí.
I. c)
Vyjádření účastníků řízení
6. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká
sněmovna") se k návrhu vyjádřila dne 19. února 2013. Popsala průběh
projednávání návrhu zákona posléze publikovaného pod č. 300/2011 Sb.,
přičemž zkráceně připomenula i důvodovou zprávu k návrhu zákona
připojenou. Ta k napadenému ustanovení uváděla, že platnost povolení
vydaných do dne nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky obce, která
nejsou s touto vyhláškou v souladu, nebude dotčena. Opačný postup by
podle důvodové zprávy zakládal nepřípustnou právní retroaktivitu, která
je v rozporu s principem právní jistoty zakotveným v Ústavě. Zkrácením
platnosti stávajících povolení by se stát dle důvodové zprávy
vystavoval nebezpečí arbitrážních sporů vedených dosavadními
provozovateli. Návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou schválen dne 21.
června 2011. Senát Parlamentu České republiky (dále též jen "Senát")
vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, které
Poslanecká sněmovna na svém jednání dne 6. září 2011 akceptovala, a
návrh zákona ve znění vráceném Senátem schválila. Poslanecká sněmovna
odmítla, že by napadená právní úprava měla za cíl odložit účinky nálezů
Ústavního soudu, přičemž poukázala zejména na časové okolnosti
projednávání návrhu zákona. V této souvislosti zejména zdůraznila, že
nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011 (N 151/62 SbNU 315;
293/2011 Sb.) byl přijat až poté, co Poslanecká sněmovna návrh zákona
ve znění postoupeném Senátem schválila. V závěru svého vyjádření
Poslanecká sněmovna konstatovala, že návrh zákona byl projednán a
schválen ústavně předepsaným způsobem a podle standardních pravidel
legislativního procesu.
7. Rovněž Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 8.
února 2013 vyjádřil přesvědčení, že při přijímání zákona postupoval v
mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Konkrétně Senát uvedl, že návrh zákona, který na své 19. schůzi dne 21.
června 2011 schválila Poslanecká sněmovna, mu byl řádně postoupen dne
28. června 2011. Jako senátní tisk č. 127 byl návrh zákona přikázán
výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu (jako garančnímu
výboru), výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí
a výboru ústavněprávnímu. Všechny jmenované výbory doporučily návrh
zákona vrátit Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Dne 22.
července 2011 pak přijal Senát usnesení, kterým Poslanecké sněmovně
návrh zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů vrátil. Ve svém
vyjádření Senát rovněž podrobně shrnul obsah debaty o předmětném návrhu
zákona v Senátu vedené.
I. d)
Postoj vlády a veřejného ochránce práv k návrhu
8. V souladu s ustanovením § 69 odst. 2 a 3 zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o
Ústavním soudu") upozornil přípisem ze dne 23. ledna 2013 doručeným dne
25. ledna 2013 Ústavní soud vládu České republiky a veřejného ochránce
práv na probíhající řízení, přičemž připomenul, v jaké lhůtě mohou do
řízení vstoupit jako vedlejší účastníci a případně se též k návrhu
vyjádřit.
9. Veřejný ochránce práv dne 1. února 2013 oznámil Ústavnímu soudu, že
do řízení jako vedlejší účastník vstupuje. Vláda České republiky ve
lhůtě zákonem stanovené (uplynuvší 25. února 2013) svůj vstup do řízení
neoznámila, a tudíž jí postavení vedlejšího účastníka svědčit nemohlo.
Přípisem doručeným Ústavnímu soudu dne 26. února 2013 požádal JUDr. Jan
Studnička, vrchní ředitel Sekce kabinetu ministra a předsedy
Legislativní rady vlády, soudce zpravodaje o prodloužení lhůty ke
sdělení, zda vláda do řízení jako vedlejší účastník vstoupí, o jeden
měsíc. Uvedené žádosti nemohl Ústavní soud přiznat jakoukoliv relevanci
nejen proto, že její autor stěží mohl být oprávněn za vládu v řízení
před Ústavním soudem jednat, ale především s ohledem na skutečnost, že
třicetidenní lhůta pro vstup do řízení je ve smyslu ustanovení § 69
odst. 2 zákona o Ústavním soudu lhůtou, která nemůže být Ústavním
soudem prodloužena a jejíž zmeškání nemůže být prominuto. Vyjádření k
návrhu ani následně - formou amicus curiae brief - vláda nepodala.
10. Veřejný ochránce práv se k návrhu vyjádřil dne 1. března 2013.
Uvedl, že napadené ustanovení nepovažuje za překážku rušení vydaných
povolení, neboť podle jeho názoru ve skutečnosti nedopadá na regulační
oprávnění obcí existující před novelou podle dřívějšího ustanovení § 50
odst. 4 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách,
(dále též jen "loterijní zákon"), tedy na regulaci všech technických
herních zařízení obdobných výherním hracím přístrojům ve smyslu
dřívějšího ustanovení § 2 písm. e) loterijního zákona. Přes toto
přesvědčení však veřejný ochránce práv připustil, že by v daném případě
podpořil i zrušení napadeného ustanovení, a to s ohledem na dlouhodobou
(a podle jeho názoru nezákonnou) rozhodovací praxi Ministerstva
financí, dlouhotrvající zásah státu do ústavně zaručeného práva obcí na
samosprávu (nerespektování vydaných obecně závazných vyhlášek, včetně
odmítání možnosti zrušení povolení pro rozpor s pozdější vyhláškou),
problematické procesní postavení obcí a faktické zneužívání napadeného
ustanovení k popsanému zásahu státu do ústavně garantovaného práva obcí
na samosprávu.
II.
Upuštění od ústního jednání
11. Ústavní soud především uvážil, že není třeba ve věci konat ústní
jednání, neboť to by nepřineslo další, resp. lepší a jasnější objasnění
věci, než jak se s ní seznámil z písemných úkonů účastníků řízení. S
ohledem na ustanovení § 44 zákona o Ústavním soudu (v této souvislosti
zvláště budiž zdůrazněna novela provedená zákonem č. 404/2012 Sb.,
účinným od 1. 1. 2013) se již proto nemusel dotazovat účastníků, zda
souhlasí s upuštěním od ústního jednání, a ve věci rozhodl bez konání
ústního jednání.
III.
Vlastní přezkum
III. a)
Dikce napadeného ustanovení
12. Ustanovení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění
zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění
pozdějších předpisů, a další související zákony, zní:
Čl. II
Přechodná ustanovení
(-)
4. Na povolení, která byla vydána podle § 2 písm. i), j) a podle § 50
odst. 3 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném
před 1. lednem 2012, se zmocnění obce vydávat obecně závaznou vyhlášku
nevztahuje do 31. prosince 2014; totéž platí pro ustanovení § 50 odst.
5 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném od 1.
ledna 2012. Dobu platnosti těchto povolení omezí Ministerstvo financí
tak, aby jejich platnost skončila nejpozději dnem 31. prosince 2014,
budou-li tyto loterie a jiné podobné hry provozovány v rozporu s obecně
závaznou vyhláškou obce nebo v rozporu s ustanovením § 50 odst. 5
zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném od 1.
ledna 2012.
III. b)
Předpoklady přezkumu
13. Formálně bezvadný návrh byl podán osobou oprávněnou. K projednání
návrhu je Ústavní soud příslušný a jedná se zároveň o návrh přípustný.
14. Ústavní soud byl nucen nejprve vzít v úvahu, je-li v posuzované
věci oprávněn přezkoumat (a případně též zrušit) samotnou novelu zákona
či její část.
15. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu není zásadně možno
návrhem brojit proti novelizujícímu právnímu předpisu, neboť takový
právní předpis nemá obecně samostatnou právní existenci; tu získává až
jako součást právního předpisu novelizovaného; právě novelizovaný
právní předpis by proto měl být Ústavnímu soudu k posouzení postoupen
[srov. např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2000 (U
27/19 SbNU 271), dostupno též - stejně jako všechna další rozhodnutí v
tomto nálezu uvedená - na http://nalus.usoud.cz].
16. Uvedené však neznamená, že návrh směřující proti novele zákona či
její části (jako je tomu v projednávané věci) nemohl by být Ústavním
soudem podroben meritornímu přezkumu nikdy [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS
2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)]. Jednu skupinu
výjimek přezkum dovolujících tvoří situace, v nichž je ověřována
ústavnost procedury přijetí novelizujícího právního předpisu [srov.
např. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279;
80/2011 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44
SbNU 349; 37/2007 Sb.)]. Další výjimku pak nepochybně představuje
situace (jež nastala i v projednávané věci), v níž jsou napadena
přechodná ustanovení novelizujícího právního předpisu. Přechodná
ustanovení novelizujícího právního předpisu totiž normativně existují
právě a jen jako jeho součást a součástí právního předpisu
novelizovaného se nestávají. Za tohoto stavu - a s přihlédnutím ke
skutečnosti, že i aplikací přechodných ustanovení novely lze zasáhnout
do ústavně garantovaných práv (srov. dále) - shledal Ústavní soud
podaný derogační návrh projednatelným.
17. Možnost přezkumu intertemporálních ustanovení připustil Ústavní
soud v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87;
63/1997 Sb.) či Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215,
145/2002 Sb.).
18. Na základě takto vyložených důvodů mohl Ústavní soud přistoupit k
přezkumu napadeného ustanovení.
III. c)
Přezkum procedury přijetí napadeného zákonného ustanovení
19. Ústavní soud, jak mu ukládá ustanovení § 68 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nejprve
zkoumal, zda bylo napadené ustanovení (resp. zákon, jehož je toto
ustanovení součástí) přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a
ústavně předepsaným způsobem. Vyšel přitom z dále citovaných veřejně
dostupných těsnopiseckých zpráv zachycujících parlamentní jednání a z
vyjádření obou komor Parlamentu.
20. Návrh zákona (posléze publ. pod č. 300/2011 Sb.) byl předložen
Poslanecké sněmovně vládou České republiky a byl projednáván jako
sněmovní tisk č. 138. Návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou schválen
na 19. schůzi v šestém volebním období dne 21. června 2011, přičemž v
hlasování č. 287 ze 164 přítomných poslanců hlasovalo 138 pro a 18
proti.
21. Senátu byl návrh zákona postoupen dne 28. června 2011. Senát dne
22. července 2011 na své 10. schůzi v 8. funkčním období přijal
usnesení, kterým Poslanecké sněmovně návrh zákona ve znění přijatých
pozměňovacích návrhů vrátil. Pro vrácení návrhu zákona se v hlasování
č. 61 z přítomných 64 senátorů vyslovilo 59 senátorů a nikdo nebyl
proti.
22. Z těsnopisecké zprávy z 21. schůze Poslanecké sněmovny konané dne
6. září 2011 Ústavní soud zjistil, že návrh zákona byl Poslaneckou
sněmovnou schválen ve znění postoupeném Senátem, přičemž ze 179
přítomných poslanců v hlasování č. 21 hlasovalo 152 poslanců pro a 18
proti.
23. Dne 15. září 2011 byl zákon doručen prezidentu republiky, který jej
dne 27. září 2011 podepsal.
24. Dne 14. října 2011 byl zákon vyhlášen v částce 106 Sbírky zákonů
pod číslem 300/2011 Sb.
25. Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 300/2011 Sb., jehož je
napadené ustanovení součástí, byl přijat a vydán v mezích ústavně
stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
III. d)
Meritorní přezkum napadeného ustanovení
26. Klíčovou otázkou věcného souladu napadeného ustanovení s ústavním
pořádkem je, zda tato zákonná norma, jež ve spojení s postupem
Ministerstva financí dočasně omezuje možnost obcí regulovat provoz
interaktivních videoloterijních terminálů prostřednictvím obecně
závazných vyhlášek, protiústavně zasahuje do ústavně garantovaného
práva obcí na samosprávu ve smyslu (zejména) ustanovení čl. 8, čl. 100
odst. 1 a čl. 104 odst. 3 Ústavy.
27. Citovaná ustanovení ústavního pořádku zaručují samosprávu obcím
jako územním samosprávným celkům (čl. 8 ve spojení s čl. 100 odst. 1
Ústavy), přičemž jim zároveň svěřují pravomoc regulovat otázky
spadající do jejich samostatné působnosti prostřednictvím vydávání
obecně závazných vyhlášek (čl. 104 odst. 3 Ústavy). Ústavní garance
práva obcí na samosprávu tvoří v kontextu ústavního pořádku klíčovou
složku vertikální dělby moci a některými autory jsou dokonce řazeny
mezi podstatné náležitosti demokratického právního státu (k tomu srov.
např. Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Šimíček, V.,
Vyhnánek, L. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, str.
140-141).
28. Vymezení smyslu, podstaty, obsahu a rozsahu práva obcí na
samosprávu se Ústavní soud ve své judikatuře věnoval již mnohokrát, a
to jak v rovině obecné, tak i konkrétně ve vztahu k ústavnímu právu
obcí vydávat v mezích své působnosti obecně závazné vyhlášky a ještě
konkrétněji k možnosti obcí regulovat provoz výherních hracích automatů
a obdobných zařízení ve smyslu loterijního zákona.
29. Starší judikatura Ústavního soudu vykládala právo obcí na
samosprávu (a to zejména ve vztahu k výkonu jejich pravomoci vydávat
obecně závazné vyhlášky) poměrně restriktivně. Nálezem sp. zn. Pl. ÚS
45/06 ze dne 11. 12. 2007 (N 218/47 SbNU 871; 20/2008 Sb.) došlo k
explicitnímu přehodnocení dřívější judikatorní praxe a nastolení nového
- z hlediska obcí mnohem příznivějšího - přístupu. Ústavní soud v
citovaném nálezu konstatoval, že po (tehdy) patnácti letech existence
Ústavy obsahující ústavní garanci práva na územní samosprávu se již
obsah práva obcí na samosprávu ustálil a stal se součástí širšího
právního povědomí. V tomto kontextu poukázal zejména na normativní
řešení obsažené v ustanovení § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích
(obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, jež věcně vymezilo
oblasti, v nichž mohou obce vydávat obecně závazné vyhlášky a jejichž
hranice upřesnila i bohatá judikatura Ústavního soudu.
30. Následně Ústavní soud zdůraznil [nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne
7. 9. 2011 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.)], že s ohledem na ústavní
garance práva na samosprávu není možné vycházet při jeho vymezení pouze
ze znění zákona, neboť právo na samosprávu má - bez ohledu na výhradu
zákona - i materiální aspekt (resp. vlastní ústavní obsah). Prováděcí
zákon proto nemůže obsah ústavně garantovaného práva na územní
samosprávu vyprázdnit či fakticky eliminovat.
31. Částečně obsah práva na samosprávu Ústavní soud vymezil např. v
nálezu v sp. zn. Pl. ÚS 30/06 ze dne 22. 5. 2007 (N 87/45 SbNU 279;
190/2007 Sb.), podle něhož do sféry samostatné působnosti obce
regulovatelné obecně závaznými vyhláškami ve smyslu ústavním pořádkem
garantované územní samosprávy spadají záležitosti, které jsou převážně
místního nebo regionálního dopadu a jejichž úprava je v zájmu obce a
jejích občanů. Za takové záležitosti označil zejména zabezpečování
místních záležitostí veřejného pořádku, udržování čistoty ulic a jiných
veřejných prostranství, ochranu životního prostředí, zeleně v zástavbě
a ostatní veřejné zeleně, užívání zařízení obce sloužících potřebám
veřejnosti, územní rozvoj obce apod.
32. Podle (zde v bodech 4 a 30 citovaného) nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10
je pak i rozhodování o tom, zda a kde se mohou na jejich území
vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her (včetně
interaktivních videoloterijních terminálů), otázkou místního pořádku a
jako takové spadá do samostatné působnosti obcí, pročež regulace těchto
záležitostí je obcím ústavně garantována. V návaznosti na uvedené
Ústavní soud posléze konstatoval [nález sp. zn. Pl. ÚS 22/11 ze dne 27.
9. 2011 (N 169/62 SbNU 489; 328/2011 Sb.)], že je v kontextu právní
úpravy regulace hazardu povinností Ministerstva financí zajistit
respekt k ústavně zaručenému právu na samosprávu.
33. Z uvedeného tedy plyne, že součástí práva na samosprávu ve smyslu
ustanovení čl. 8, čl. 100 odst. 1 i čl. 104 odst. 3 Ústavy a ve smyslu
nyní již ustálené judikatury Ústavního soudu je také možnost obcí
prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek regulovat provoz
interaktivních videoloterijních terminálů na svém území. K tomu je
vhodné zdůraznit, že ústavní rozměr práva na samosprávu pochopitelně
nelze měnit obyčejným zákonem (srov. ustanovení čl. 9 odst. 1 Ústavy);
jako zcela lichý tudíž musí být odmítnut argument, podle něhož byla
možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterijních
terminálů obcím svěřena (dána) až přijetím zákona č. 300/2011 Sb.
34. Pokud tedy napadené ustanovení možnost obcí regulovat provoz
interaktivních videoloterijních terminálů byť jen dočasně, avšak po
dobu nikoliv nevýznamnou, vylučuje (suspenduje), jedná se o zásah do
ústavně garantovaného práva na samosprávu.
35. Ústavní soud si je vědom existence výkladové varianty, podle níž
napadené ustanovení nepředstavuje překážku rušení vydaných povolení k
provozování interaktivních videoloterijních terminálů (srov. vyjádření
veřejného ochránce práv), avšak správní praxe Ministerstva financí
(připomenutá i ve vyjádření veřejného ochránce práv) dokládá, že tato
výkladová varianta není v praxi ministerstvem zcela akceptována, a
aplikace napadeného ustanovení tudíž vede k rozsáhlým a trvajícím
zásahům do samosprávy obcí. Témuž nasvědčuje i fakt, že návrh na
zrušení napadeného ustanovení nepodalo jen město Klatovy, ale v jiných
řízeních (vedených Ústavním soudem pod sp. zn. II. ÚS 2335/12 a III. ÚS
2336/12) též města Frýdlant nad Ostravicí a Židlochovice.
36. Za této situace přikročil Ústavní soud k posouzení otázky, zda
zásah do práva obcí na samosprávu vyvolaný napadeným zákonným
ustanovením je souladný s principem proporcionality; v tomto kontextu
se zaměřil prvotně na otázku, zda dočasné omezení možnosti obcí
regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů sleduje
legitimní cíl.
37. Test proporcionality, zjevně inspirovaný judikaturou Spolkového
ústavního soudu, byl Ústavním soudem formulován již v nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 4/94 ze dne 12. 10. 1994 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.) jako
kaskáda přezkumu dle tří kritérií. Prvním je kritérium vhodnosti, tj.
odpověď na otázku, zdali institut omezující určité základní právo
umožňuje dosáhnout sledovaný cíl. Druhým kritériem poměřování
základních práv a svobod je kritérium potřebnosti, spočívající v
porovnávání legislativního prostředku omezujícího základní právo, resp.
svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak
nedotýkajícími se základních práv a svobod. Třetím kritériem je pak
porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv.
38. Avšak jak z tohoto nálezu, tak i z mnoha nálezů dalších [srov.
nález sp. zn. IV. ÚS 1770/07 ze dne 1. 11. 2007 (N 181/47 SbNU 391) či
sp. zn. Pl. ÚS 7/09 ze dne 4. 5. 2010 (N 102/57 SbNU 315; 226/2010
Sb.), bod 34] je patrno, že samozřejmým předpokladem přezkumu kritéria
vhodnosti (prvního kroku testu) je zodpovězení otázky, je-li cíl
sledovaný normativní úpravou posuzovanou Ústavním soudem legitimní. S
ohledem na skutečnost, že samotnou podstatou testu proporcionality je
snaha o nalezení rovnováhy mezi protichůdnými ústavními principy, může
být kritérium vhodnosti bráno v úvahu jen tehdy, je-li přezkoumávána
úprava, která jeden ústavně chráněný zájem (zpravidla základní právo)
potlačuje či oslabuje za účelem ochrany jiného ústavně chráněného
zájmu. Pakliže by posuzovaná normativní úprava nesledovala žádný
racionálně seznatelný cíl (tj. byla-li by zcela svévolná) či by
sledovala toliko cíl nelegitimní (jemuž by nebylo možno poskytnout
ústavní ochranu), došlo by k omezení ústavně chráněného zájmu bez
odpovídající protiváhy. Z tohoto důvodu je tedy při aplikaci testu
proporcionality (přesněji řečeno před jeho aplikací) nezbytné vyřešit,
je-li přezkoumávanou úpravou sledován legitimní cíl; posuzování, zda je
přezkoumávaná úprava vhodná k dosažení cíle neexistujícího či
nelegitimního, by přirozeně postrádalo jakýkoliv smysl.
39. V průběhu řízení o ústavní stížnosti (srov. usnesení ze dne 16. 1.
2013 sp. zn. IV. ÚS 2315/12, jímž bylo řízení o ústavní stížnosti
přerušeno a jímž byl návrh zrušení napadeného ustanovení postoupen
plénu Ústavního soudu) Ministerstvo financí uvedlo, že napadené
přechodné ustanovení legitimně řeší intertemporální problém související
s vyvážením protichůdných ústavně chráněných zájmů (tj. práva na
samosprávu a ochrany vlastnického práva a práva podnikat) a zároveň
chrání legitimní očekávání provozovatelů interaktivních
videoloterijních terminálů; v souvislosti s tím pak ministerstvo
upozornilo na hrozbu vzniku sporů (iniciovaných provozovateli
interaktivních videoloterijních terminálů) týkajících se ochrany práv
podle mezinárodních dohod o podpoře a ochraně investic.
40. Ústavní soud však konstatuje, že žádný z přednesených cílů
napadeného ustanovení nelze považovat za legitimní ve smyslu aprobace
shora popsaného zásahu do práva obcí na samosprávu. Jiný legitimní cíl
způsobilý poměřování s ústavním právem obcí na samosprávu nevyjevily v
řízení před Ústavním soudem ani komory Parlamentu jako účastníci řízení
ani vláda navrhující přijetí nyní přezkoumávané normy. Výslovně
nezmíněné cíle této intertemporální normy nenalezl ani Ústavní soud,
který navíc dodává, že není jeho povinností, aby pátral, jaký snad
ještě jiný než Ministerstvem financí sdělený účel (sdělené účely)
přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. (viz zde bod 38) existuje
(existují).
41. V rámci posouzení avizovaného účelu napadeného ustanovení v prvé
řadě Ústavní soud zdůrazňuje, že za legitimní cíl nelze považovat
ministerstvem zmíněnou údajnou snahu o řešení intertemporálních
problémů souvisejících s vyvážením protichůdných ústavně chráněných
zájmů. Tvrzení o existenci intertemporálního problému se totiž nutně
opírá o premisu, že obcím byla možnost regulovat provoz interaktivních
videoloterijních terminálů na svém území zpřístupněna až v důsledku
legislativní změny provedené právě tím zákonem, jehož je napadené
přechodné ustanovení součástí. Jak ovšem plyne ze shora uvedeného, opak
je pravdou, neboť již shora citovaná judikatura Ústavního soudu toto
ústavní právo toliko stvrzovala; ani nálezy Ústavního soudu ani
souběžně s nimi realizovaný novelizační počin zákonodárce již dříve
existující ústavní právo obcí na samosprávu nevytvořily.
42. Již z tohoto důvodu nelze u provozovatelů interaktivních
videoloterijních terminálů hovořit o existenci legitimního očekávání
(jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího v
naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu
regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí.
Provozovatelé interaktivních videoloterijních terminálů - stejně jako
každý jiný subjekt práva - si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že
jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či
zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných
právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek). To ostatně plyne
i z ustálené judikatury Ústavního soudu; srov. např. nález sp. zn. Pl.
ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 [N 13/7 SbNU 87 (96); 63/1997 Sb.], v němž
Ústavní soud konstatoval, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy
je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana
v právo. Shodně s navrhovatelem pak Ústavní soud konstatuje, že za
legitimní očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů
interaktivních videoloterijních terminálů, že správní praxe
ministerstva spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu bude
pokračovat.
43. Za legitimní cíl napadené úpravy nelze konečně považovat ani údajné
obavy státu z hrozících arbitrážních sporů. Tvrzení, podle něhož by
rušení (či změna) vydaných povolení k provozování interaktivních
videoloterijních terminálů mohlo vyústit v zahájení sporů podle
mezinárodních dohod o podpoře a ochraně investic, není nijak podloženo
a jedná se o pouhou spekulaci. Navíc je třeba připomenout, že pokud by
se mělo jednat o arbitráže zahájené podle mezinárodních smluv na
ochranu investic, mohli by řízení iniciovat toliko zahraniční
provozovatelé, což je však s ohledem na ustanovení § 4 odst. 4
loterijního zákona vyloučeno.
IV.
Závěr
44. Ústavní soud tedy uzavírá, že napadené ustanovení zasahuje do
ústavně garantovaného práva obcí na samosprávu, přičemž tento zásah
nesledoval legitimní cíl. Vyústěním řečeného - aniž by bylo třeba
přistupovat k dalším krokům testu proporcionality - je závěr o rozporu
napadeného ustanovení s ustanoveními čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104
odst. 3 Ústavy. Z uvedených důvodů Ústavní soud čl. II bodu 4 zákona č.
300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a
jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další
související zákony, zrušil podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., a to
dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, neboť pro jiné určení
vykonatelnosti nálezu důvody neshledal.
45. Námitku navrhovatele, dle níž protiústavnost napadeného ustanovení
vyplývala též z nerespektování nálezových závěrů Ústavního soudu
Parlamentem (a tedy z porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy), nebylo třeba při
zjištění hmotněprávního rozporu přijaté zákonné úpravy s ústavním
pořádkem jakkoliv vypořádávat.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.