Advanced Search

ve věci návrhu na zrušení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb.


Published: 2013
Read law translated into English here: https://www.global-regulation.com/translation/czech-republic/508562/ve-vci-nvrhu-na-zruen-l.-ii-bodu-4-zkona-.-300-2011-sb.html

Subscribe to a Global-Regulation Premium Membership Today!

Key Benefits:

Subscribe Now for only USD$40 per month.
112/2013 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 6/13 dne 2. dubna 2013 v plénu

ve složení Stanislav Balík, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel

Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil,

Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Michaela Židlická o

návrhu města Klatovy, zastoupeného JUDr. Jiřím Štanclem, advokátem, AK

se sídlem Čs. legií 172, 339 01 Klatovy, na zrušení ustanovení čl. II

bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o

loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a

další související zákony, za účasti 1. Poslanecké sněmovny Parlamentu

České republiky a 2. Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků

řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení,



takto:



Ustanovení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon

č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění

pozdějších předpisů, a další související zákony, se ruší dnem vyhlášení

tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.



Odůvodnění



I.



Dosavadní průběh řízení před Ústavním soudem



I. a)



Předcházející řízení o ústavní stížnosti



1. Ústavnímu soudu byla dne 20. 6. 2012 doručena ústavní stížnost města

Klatovy směřující proti jinému zásahu Ministerstva financí (dále též

jen "ministerstvo"), jež je Ústavním soudem projednávána pod sp. zn.

IV. ÚS 2315/12. S ústavní stížností stěžovatel spojil ve smyslu

ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění

zákona č. 48/2002 Sb., návrh na zrušení ustanovení čl. II bodu 4 zákona

č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a

jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další

související zákony, (dále též jen "napadené ustanovení").



2. IV. senát Ústavního soudu dospěl k závěru, že uplatněním napadeného

ustanovení zákona nastala skutečnost, která je předmětem ústavní

stížnosti. Jelikož zároveň považoval ústavní stížnost za nikoliv zjevně

neopodstatněnou a i jinak věcného přezkumu schopnou, konstatoval, že

návrhem na zrušení napadeného ustanovení je třeba se zabývat věcně.

Proto usnesením ze dne 16. 1. 2013 sp. zn. IV. ÚS 2315/12 přerušil

řízení o ústavní stížnosti a postoupil návrh stěžovatele na zrušení

napadeného ustanovení plénu Ústavního soudu.



I. b)



Argumentace navrhovatele



3. Protiústavnost napadeného ustanovení spatřoval navrhovatel v tom, že

ve spojení se správní praxí Ministerstva financí (jehož zásah byl

primárně ústavní stížností napaden) dočasně suspendovalo existující,

ústavně garantovanou a Ústavním soudem uznanou možnost obcí regulovat

provozování interaktivních videoloterijních terminálů na svém území.



4. Napadené ustanovení dle navrhovatele brání přezkumu a případnému

zrušení ministerstvem vydaných povolení k provozování interaktivních

videoloterijních terminálů, ačkoliv podle judikatury Ústavního soudu

[nález sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011 (N 110/61 SbNU 625,

202/2011 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011 (N 151/62

SbNU 315, 293/2011 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 22/11 ze dne 27. 9.

2011 (N 169/62 SbNU 489, 328/2011 Sb.)] jde o otázku, jejíž regulace

spadá do ústavně garantované pravomoci obcí. V tomto kontextu

navrhovatel podrobně parafrázoval právní závěry obsažené v citovaných

nálezech a potvrzující ústavní garance práva obcí na samosprávu.



5. Navrhovatel rovněž vyjádřil přesvědčení, že napadené ustanovení

neporušuje toliko právo obcí na samosprávu ve smyslu ustanovení čl. 8 a

čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), nýbrž i

ustanovení čl. 89 odst. 2 Ústavy, podle něhož jsou vykonatelná

rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány a osoby. Ačkoliv

nálezy Ústavního soudu mířily primárně vůči obcím a ministerstvům

vnitra a financí, nelze dle navrhovatele odhlížet od skutečnosti, že

přinejmenším v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 se Ústavní soud jednoznačně

vyjádřil v tom smyslu, že regulace hazardu je oblastí spadající pod

rozsah územní samosprávy. Tento názor měl tudíž být respektován

zákonodárcem při přijímání zákona, jehož je napadené ustanovení

součástí.



I. c)



Vyjádření účastníků řízení



6. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká

sněmovna") se k návrhu vyjádřila dne 19. února 2013. Popsala průběh

projednávání návrhu zákona posléze publikovaného pod č. 300/2011 Sb.,

přičemž zkráceně připomenula i důvodovou zprávu k návrhu zákona

připojenou. Ta k napadenému ustanovení uváděla, že platnost povolení

vydaných do dne nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky obce, která

nejsou s touto vyhláškou v souladu, nebude dotčena. Opačný postup by

podle důvodové zprávy zakládal nepřípustnou právní retroaktivitu, která

je v rozporu s principem právní jistoty zakotveným v Ústavě. Zkrácením

platnosti stávajících povolení by se stát dle důvodové zprávy

vystavoval nebezpečí arbitrážních sporů vedených dosavadními

provozovateli. Návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou schválen dne 21.

června 2011. Senát Parlamentu České republiky (dále též jen "Senát")

vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, které

Poslanecká sněmovna na svém jednání dne 6. září 2011 akceptovala, a

návrh zákona ve znění vráceném Senátem schválila. Poslanecká sněmovna

odmítla, že by napadená právní úprava měla za cíl odložit účinky nálezů

Ústavního soudu, přičemž poukázala zejména na časové okolnosti

projednávání návrhu zákona. V této souvislosti zejména zdůraznila, že

nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011 (N 151/62 SbNU 315;

293/2011 Sb.) byl přijat až poté, co Poslanecká sněmovna návrh zákona

ve znění postoupeném Senátem schválila. V závěru svého vyjádření

Poslanecká sněmovna konstatovala, že návrh zákona byl projednán a

schválen ústavně předepsaným způsobem a podle standardních pravidel

legislativního procesu.



7. Rovněž Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 8.

února 2013 vyjádřil přesvědčení, že při přijímání zákona postupoval v

mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

Konkrétně Senát uvedl, že návrh zákona, který na své 19. schůzi dne 21.

června 2011 schválila Poslanecká sněmovna, mu byl řádně postoupen dne

28. června 2011. Jako senátní tisk č. 127 byl návrh zákona přikázán

výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu (jako garančnímu

výboru), výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí

a výboru ústavněprávnímu. Všechny jmenované výbory doporučily návrh

zákona vrátit Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Dne 22.

července 2011 pak přijal Senát usnesení, kterým Poslanecké sněmovně

návrh zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů vrátil. Ve svém

vyjádření Senát rovněž podrobně shrnul obsah debaty o předmětném návrhu

zákona v Senátu vedené.



I. d)



Postoj vlády a veřejného ochránce práv k návrhu



8. V souladu s ustanovením § 69 odst. 2 a 3 zákona č. 182/1993 Sb., o

Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o

Ústavním soudu") upozornil přípisem ze dne 23. ledna 2013 doručeným dne

25. ledna 2013 Ústavní soud vládu České republiky a veřejného ochránce

práv na probíhající řízení, přičemž připomenul, v jaké lhůtě mohou do

řízení vstoupit jako vedlejší účastníci a případně se též k návrhu

vyjádřit.



9. Veřejný ochránce práv dne 1. února 2013 oznámil Ústavnímu soudu, že

do řízení jako vedlejší účastník vstupuje. Vláda České republiky ve

lhůtě zákonem stanovené (uplynuvší 25. února 2013) svůj vstup do řízení

neoznámila, a tudíž jí postavení vedlejšího účastníka svědčit nemohlo.

Přípisem doručeným Ústavnímu soudu dne 26. února 2013 požádal JUDr. Jan

Studnička, vrchní ředitel Sekce kabinetu ministra a předsedy

Legislativní rady vlády, soudce zpravodaje o prodloužení lhůty ke

sdělení, zda vláda do řízení jako vedlejší účastník vstoupí, o jeden

měsíc. Uvedené žádosti nemohl Ústavní soud přiznat jakoukoliv relevanci

nejen proto, že její autor stěží mohl být oprávněn za vládu v řízení

před Ústavním soudem jednat, ale především s ohledem na skutečnost, že

třicetidenní lhůta pro vstup do řízení je ve smyslu ustanovení § 69

odst. 2 zákona o Ústavním soudu lhůtou, která nemůže být Ústavním

soudem prodloužena a jejíž zmeškání nemůže být prominuto. Vyjádření k

návrhu ani následně - formou amicus curiae brief - vláda nepodala.



10. Veřejný ochránce práv se k návrhu vyjádřil dne 1. března 2013.

Uvedl, že napadené ustanovení nepovažuje za překážku rušení vydaných

povolení, neboť podle jeho názoru ve skutečnosti nedopadá na regulační

oprávnění obcí existující před novelou podle dřívějšího ustanovení § 50

odst. 4 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách,

(dále též jen "loterijní zákon"), tedy na regulaci všech technických

herních zařízení obdobných výherním hracím přístrojům ve smyslu

dřívějšího ustanovení § 2 písm. e) loterijního zákona. Přes toto

přesvědčení však veřejný ochránce práv připustil, že by v daném případě

podpořil i zrušení napadeného ustanovení, a to s ohledem na dlouhodobou

(a podle jeho názoru nezákonnou) rozhodovací praxi Ministerstva

financí, dlouhotrvající zásah státu do ústavně zaručeného práva obcí na

samosprávu (nerespektování vydaných obecně závazných vyhlášek, včetně

odmítání možnosti zrušení povolení pro rozpor s pozdější vyhláškou),

problematické procesní postavení obcí a faktické zneužívání napadeného

ustanovení k popsanému zásahu státu do ústavně garantovaného práva obcí

na samosprávu.



II.



Upuštění od ústního jednání



11. Ústavní soud především uvážil, že není třeba ve věci konat ústní

jednání, neboť to by nepřineslo další, resp. lepší a jasnější objasnění

věci, než jak se s ní seznámil z písemných úkonů účastníků řízení. S

ohledem na ustanovení § 44 zákona o Ústavním soudu (v této souvislosti

zvláště budiž zdůrazněna novela provedená zákonem č. 404/2012 Sb.,

účinným od 1. 1. 2013) se již proto nemusel dotazovat účastníků, zda

souhlasí s upuštěním od ústního jednání, a ve věci rozhodl bez konání

ústního jednání.



III.



Vlastní přezkum



III. a)



Dikce napadeného ustanovení



12. Ustanovení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění

zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění

pozdějších předpisů, a další související zákony, zní:



Čl. II



Přechodná ustanovení



(-)



4. Na povolení, která byla vydána podle § 2 písm. i), j) a podle § 50

odst. 3 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném

před 1. lednem 2012, se zmocnění obce vydávat obecně závaznou vyhlášku

nevztahuje do 31. prosince 2014; totéž platí pro ustanovení § 50 odst.

5 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném od 1.

ledna 2012. Dobu platnosti těchto povolení omezí Ministerstvo financí

tak, aby jejich platnost skončila nejpozději dnem 31. prosince 2014,

budou-li tyto loterie a jiné podobné hry provozovány v rozporu s obecně

závaznou vyhláškou obce nebo v rozporu s ustanovením § 50 odst. 5

zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném od 1.

ledna 2012.



III. b)



Předpoklady přezkumu



13. Formálně bezvadný návrh byl podán osobou oprávněnou. K projednání

návrhu je Ústavní soud příslušný a jedná se zároveň o návrh přípustný.



14. Ústavní soud byl nucen nejprve vzít v úvahu, je-li v posuzované

věci oprávněn přezkoumat (a případně též zrušit) samotnou novelu zákona

či její část.



15. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu není zásadně možno

návrhem brojit proti novelizujícímu právnímu předpisu, neboť takový

právní předpis nemá obecně samostatnou právní existenci; tu získává až

jako součást právního předpisu novelizovaného; právě novelizovaný

právní předpis by proto měl být Ústavnímu soudu k posouzení postoupen

[srov. např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2000 (U

27/19 SbNU 271), dostupno též - stejně jako všechna další rozhodnutí v

tomto nálezu uvedená - na http://nalus.usoud.cz].



16. Uvedené však neznamená, že návrh směřující proti novele zákona či

její části (jako je tomu v projednávané věci) nemohl by být Ústavním

soudem podroben meritornímu přezkumu nikdy [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS

2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)]. Jednu skupinu

výjimek přezkum dovolujících tvoří situace, v nichž je ověřována

ústavnost procedury přijetí novelizujícího právního předpisu [srov.

např. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279;

80/2011 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44

SbNU 349; 37/2007 Sb.)]. Další výjimku pak nepochybně představuje

situace (jež nastala i v projednávané věci), v níž jsou napadena

přechodná ustanovení novelizujícího právního předpisu. Přechodná

ustanovení novelizujícího právního předpisu totiž normativně existují

právě a jen jako jeho součást a součástí právního předpisu

novelizovaného se nestávají. Za tohoto stavu - a s přihlédnutím ke

skutečnosti, že i aplikací přechodných ustanovení novely lze zasáhnout

do ústavně garantovaných práv (srov. dále) - shledal Ústavní soud

podaný derogační návrh projednatelným.



17. Možnost přezkumu intertemporálních ustanovení připustil Ústavní

soud v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87;

63/1997 Sb.) či Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215,

145/2002 Sb.).



18. Na základě takto vyložených důvodů mohl Ústavní soud přistoupit k

přezkumu napadeného ustanovení.



III. c)



Přezkum procedury přijetí napadeného zákonného ustanovení



19. Ústavní soud, jak mu ukládá ustanovení § 68 odst. 2 zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nejprve

zkoumal, zda bylo napadené ustanovení (resp. zákon, jehož je toto

ustanovení součástí) přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a

ústavně předepsaným způsobem. Vyšel přitom z dále citovaných veřejně

dostupných těsnopiseckých zpráv zachycujících parlamentní jednání a z

vyjádření obou komor Parlamentu.



20. Návrh zákona (posléze publ. pod č. 300/2011 Sb.) byl předložen

Poslanecké sněmovně vládou České republiky a byl projednáván jako

sněmovní tisk č. 138. Návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou schválen

na 19. schůzi v šestém volebním období dne 21. června 2011, přičemž v

hlasování č. 287 ze 164 přítomných poslanců hlasovalo 138 pro a 18

proti.



21. Senátu byl návrh zákona postoupen dne 28. června 2011. Senát dne

22. července 2011 na své 10. schůzi v 8. funkčním období přijal

usnesení, kterým Poslanecké sněmovně návrh zákona ve znění přijatých

pozměňovacích návrhů vrátil. Pro vrácení návrhu zákona se v hlasování

č. 61 z přítomných 64 senátorů vyslovilo 59 senátorů a nikdo nebyl

proti.



22. Z těsnopisecké zprávy z 21. schůze Poslanecké sněmovny konané dne

6. září 2011 Ústavní soud zjistil, že návrh zákona byl Poslaneckou

sněmovnou schválen ve znění postoupeném Senátem, přičemž ze 179

přítomných poslanců v hlasování č. 21 hlasovalo 152 poslanců pro a 18

proti.



23. Dne 15. září 2011 byl zákon doručen prezidentu republiky, který jej

dne 27. září 2011 podepsal.



24. Dne 14. října 2011 byl zákon vyhlášen v částce 106 Sbírky zákonů

pod číslem 300/2011 Sb.



25. Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 300/2011 Sb., jehož je

napadené ustanovení součástí, byl přijat a vydán v mezích ústavně

stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.



III. d)



Meritorní přezkum napadeného ustanovení



26. Klíčovou otázkou věcného souladu napadeného ustanovení s ústavním

pořádkem je, zda tato zákonná norma, jež ve spojení s postupem

Ministerstva financí dočasně omezuje možnost obcí regulovat provoz

interaktivních videoloterijních terminálů prostřednictvím obecně

závazných vyhlášek, protiústavně zasahuje do ústavně garantovaného

práva obcí na samosprávu ve smyslu (zejména) ustanovení čl. 8, čl. 100

odst. 1 a čl. 104 odst. 3 Ústavy.



27. Citovaná ustanovení ústavního pořádku zaručují samosprávu obcím

jako územním samosprávným celkům (čl. 8 ve spojení s čl. 100 odst. 1

Ústavy), přičemž jim zároveň svěřují pravomoc regulovat otázky

spadající do jejich samostatné působnosti prostřednictvím vydávání

obecně závazných vyhlášek (čl. 104 odst. 3 Ústavy). Ústavní garance

práva obcí na samosprávu tvoří v kontextu ústavního pořádku klíčovou

složku vertikální dělby moci a některými autory jsou dokonce řazeny

mezi podstatné náležitosti demokratického právního státu (k tomu srov.

např. Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Šimíček, V.,

Vyhnánek, L. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, str.

140-141).



28. Vymezení smyslu, podstaty, obsahu a rozsahu práva obcí na

samosprávu se Ústavní soud ve své judikatuře věnoval již mnohokrát, a

to jak v rovině obecné, tak i konkrétně ve vztahu k ústavnímu právu

obcí vydávat v mezích své působnosti obecně závazné vyhlášky a ještě

konkrétněji k možnosti obcí regulovat provoz výherních hracích automatů

a obdobných zařízení ve smyslu loterijního zákona.



29. Starší judikatura Ústavního soudu vykládala právo obcí na

samosprávu (a to zejména ve vztahu k výkonu jejich pravomoci vydávat

obecně závazné vyhlášky) poměrně restriktivně. Nálezem sp. zn. Pl. ÚS

45/06 ze dne 11. 12. 2007 (N 218/47 SbNU 871; 20/2008 Sb.) došlo k

explicitnímu přehodnocení dřívější judikatorní praxe a nastolení nového

- z hlediska obcí mnohem příznivějšího - přístupu. Ústavní soud v

citovaném nálezu konstatoval, že po (tehdy) patnácti letech existence

Ústavy obsahující ústavní garanci práva na územní samosprávu se již

obsah práva obcí na samosprávu ustálil a stal se součástí širšího

právního povědomí. V tomto kontextu poukázal zejména na normativní

řešení obsažené v ustanovení § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích

(obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, jež věcně vymezilo

oblasti, v nichž mohou obce vydávat obecně závazné vyhlášky a jejichž

hranice upřesnila i bohatá judikatura Ústavního soudu.



30. Následně Ústavní soud zdůraznil [nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne

7. 9. 2011 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.)], že s ohledem na ústavní

garance práva na samosprávu není možné vycházet při jeho vymezení pouze

ze znění zákona, neboť právo na samosprávu má - bez ohledu na výhradu

zákona - i materiální aspekt (resp. vlastní ústavní obsah). Prováděcí

zákon proto nemůže obsah ústavně garantovaného práva na územní

samosprávu vyprázdnit či fakticky eliminovat.



31. Částečně obsah práva na samosprávu Ústavní soud vymezil např. v

nálezu v sp. zn. Pl. ÚS 30/06 ze dne 22. 5. 2007 (N 87/45 SbNU 279;

190/2007 Sb.), podle něhož do sféry samostatné působnosti obce

regulovatelné obecně závaznými vyhláškami ve smyslu ústavním pořádkem

garantované územní samosprávy spadají záležitosti, které jsou převážně

místního nebo regionálního dopadu a jejichž úprava je v zájmu obce a

jejích občanů. Za takové záležitosti označil zejména zabezpečování

místních záležitostí veřejného pořádku, udržování čistoty ulic a jiných

veřejných prostranství, ochranu životního prostředí, zeleně v zástavbě

a ostatní veřejné zeleně, užívání zařízení obce sloužících potřebám

veřejnosti, územní rozvoj obce apod.



32. Podle (zde v bodech 4 a 30 citovaného) nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10

je pak i rozhodování o tom, zda a kde se mohou na jejich území

vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her (včetně

interaktivních videoloterijních terminálů), otázkou místního pořádku a

jako takové spadá do samostatné působnosti obcí, pročež regulace těchto

záležitostí je obcím ústavně garantována. V návaznosti na uvedené

Ústavní soud posléze konstatoval [nález sp. zn. Pl. ÚS 22/11 ze dne 27.

9. 2011 (N 169/62 SbNU 489; 328/2011 Sb.)], že je v kontextu právní

úpravy regulace hazardu povinností Ministerstva financí zajistit

respekt k ústavně zaručenému právu na samosprávu.



33. Z uvedeného tedy plyne, že součástí práva na samosprávu ve smyslu

ustanovení čl. 8, čl. 100 odst. 1 i čl. 104 odst. 3 Ústavy a ve smyslu

nyní již ustálené judikatury Ústavního soudu je také možnost obcí

prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek regulovat provoz

interaktivních videoloterijních terminálů na svém území. K tomu je

vhodné zdůraznit, že ústavní rozměr práva na samosprávu pochopitelně

nelze měnit obyčejným zákonem (srov. ustanovení čl. 9 odst. 1 Ústavy);

jako zcela lichý tudíž musí být odmítnut argument, podle něhož byla

možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterijních

terminálů obcím svěřena (dána) až přijetím zákona č. 300/2011 Sb.



34. Pokud tedy napadené ustanovení možnost obcí regulovat provoz

interaktivních videoloterijních terminálů byť jen dočasně, avšak po

dobu nikoliv nevýznamnou, vylučuje (suspenduje), jedná se o zásah do

ústavně garantovaného práva na samosprávu.



35. Ústavní soud si je vědom existence výkladové varianty, podle níž

napadené ustanovení nepředstavuje překážku rušení vydaných povolení k

provozování interaktivních videoloterijních terminálů (srov. vyjádření

veřejného ochránce práv), avšak správní praxe Ministerstva financí

(připomenutá i ve vyjádření veřejného ochránce práv) dokládá, že tato

výkladová varianta není v praxi ministerstvem zcela akceptována, a

aplikace napadeného ustanovení tudíž vede k rozsáhlým a trvajícím

zásahům do samosprávy obcí. Témuž nasvědčuje i fakt, že návrh na

zrušení napadeného ustanovení nepodalo jen město Klatovy, ale v jiných

řízeních (vedených Ústavním soudem pod sp. zn. II. ÚS 2335/12 a III. ÚS

2336/12) též města Frýdlant nad Ostravicí a Židlochovice.



36. Za této situace přikročil Ústavní soud k posouzení otázky, zda

zásah do práva obcí na samosprávu vyvolaný napadeným zákonným

ustanovením je souladný s principem proporcionality; v tomto kontextu

se zaměřil prvotně na otázku, zda dočasné omezení možnosti obcí

regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů sleduje

legitimní cíl.



37. Test proporcionality, zjevně inspirovaný judikaturou Spolkového

ústavního soudu, byl Ústavním soudem formulován již v nálezu sp. zn.

Pl. ÚS 4/94 ze dne 12. 10. 1994 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.) jako

kaskáda přezkumu dle tří kritérií. Prvním je kritérium vhodnosti, tj.

odpověď na otázku, zdali institut omezující určité základní právo

umožňuje dosáhnout sledovaný cíl. Druhým kritériem poměřování

základních práv a svobod je kritérium potřebnosti, spočívající v

porovnávání legislativního prostředku omezujícího základní právo, resp.

svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak

nedotýkajícími se základních práv a svobod. Třetím kritériem je pak

porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv.



38. Avšak jak z tohoto nálezu, tak i z mnoha nálezů dalších [srov.

nález sp. zn. IV. ÚS 1770/07 ze dne 1. 11. 2007 (N 181/47 SbNU 391) či

sp. zn. Pl. ÚS 7/09 ze dne 4. 5. 2010 (N 102/57 SbNU 315; 226/2010

Sb.), bod 34] je patrno, že samozřejmým předpokladem přezkumu kritéria

vhodnosti (prvního kroku testu) je zodpovězení otázky, je-li cíl

sledovaný normativní úpravou posuzovanou Ústavním soudem legitimní. S

ohledem na skutečnost, že samotnou podstatou testu proporcionality je

snaha o nalezení rovnováhy mezi protichůdnými ústavními principy, může

být kritérium vhodnosti bráno v úvahu jen tehdy, je-li přezkoumávána

úprava, která jeden ústavně chráněný zájem (zpravidla základní právo)

potlačuje či oslabuje za účelem ochrany jiného ústavně chráněného

zájmu. Pakliže by posuzovaná normativní úprava nesledovala žádný

racionálně seznatelný cíl (tj. byla-li by zcela svévolná) či by

sledovala toliko cíl nelegitimní (jemuž by nebylo možno poskytnout

ústavní ochranu), došlo by k omezení ústavně chráněného zájmu bez

odpovídající protiváhy. Z tohoto důvodu je tedy při aplikaci testu

proporcionality (přesněji řečeno před jeho aplikací) nezbytné vyřešit,

je-li přezkoumávanou úpravou sledován legitimní cíl; posuzování, zda je

přezkoumávaná úprava vhodná k dosažení cíle neexistujícího či

nelegitimního, by přirozeně postrádalo jakýkoliv smysl.



39. V průběhu řízení o ústavní stížnosti (srov. usnesení ze dne 16. 1.

2013 sp. zn. IV. ÚS 2315/12, jímž bylo řízení o ústavní stížnosti

přerušeno a jímž byl návrh zrušení napadeného ustanovení postoupen

plénu Ústavního soudu) Ministerstvo financí uvedlo, že napadené

přechodné ustanovení legitimně řeší intertemporální problém související

s vyvážením protichůdných ústavně chráněných zájmů (tj. práva na

samosprávu a ochrany vlastnického práva a práva podnikat) a zároveň

chrání legitimní očekávání provozovatelů interaktivních

videoloterijních terminálů; v souvislosti s tím pak ministerstvo

upozornilo na hrozbu vzniku sporů (iniciovaných provozovateli

interaktivních videoloterijních terminálů) týkajících se ochrany práv

podle mezinárodních dohod o podpoře a ochraně investic.



40. Ústavní soud však konstatuje, že žádný z přednesených cílů

napadeného ustanovení nelze považovat za legitimní ve smyslu aprobace

shora popsaného zásahu do práva obcí na samosprávu. Jiný legitimní cíl

způsobilý poměřování s ústavním právem obcí na samosprávu nevyjevily v

řízení před Ústavním soudem ani komory Parlamentu jako účastníci řízení

ani vláda navrhující přijetí nyní přezkoumávané normy. Výslovně

nezmíněné cíle této intertemporální normy nenalezl ani Ústavní soud,

který navíc dodává, že není jeho povinností, aby pátral, jaký snad

ještě jiný než Ministerstvem financí sdělený účel (sdělené účely)

přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. (viz zde bod 38) existuje

(existují).



41. V rámci posouzení avizovaného účelu napadeného ustanovení v prvé

řadě Ústavní soud zdůrazňuje, že za legitimní cíl nelze považovat

ministerstvem zmíněnou údajnou snahu o řešení intertemporálních

problémů souvisejících s vyvážením protichůdných ústavně chráněných

zájmů. Tvrzení o existenci intertemporálního problému se totiž nutně

opírá o premisu, že obcím byla možnost regulovat provoz interaktivních

videoloterijních terminálů na svém území zpřístupněna až v důsledku

legislativní změny provedené právě tím zákonem, jehož je napadené

přechodné ustanovení součástí. Jak ovšem plyne ze shora uvedeného, opak

je pravdou, neboť již shora citovaná judikatura Ústavního soudu toto

ústavní právo toliko stvrzovala; ani nálezy Ústavního soudu ani

souběžně s nimi realizovaný novelizační počin zákonodárce již dříve

existující ústavní právo obcí na samosprávu nevytvořily.



42. Již z tohoto důvodu nelze u provozovatelů interaktivních

videoloterijních terminálů hovořit o existenci legitimního očekávání

(jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího v

naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu

regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí.

Provozovatelé interaktivních videoloterijních terminálů - stejně jako

každý jiný subjekt práva - si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že

jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či

zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných

právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek). To ostatně plyne

i z ustálené judikatury Ústavního soudu; srov. např. nález sp. zn. Pl.

ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 [N 13/7 SbNU 87 (96); 63/1997 Sb.], v němž

Ústavní soud konstatoval, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy

je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana

v právo. Shodně s navrhovatelem pak Ústavní soud konstatuje, že za

legitimní očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů

interaktivních videoloterijních terminálů, že správní praxe

ministerstva spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu bude

pokračovat.



43. Za legitimní cíl napadené úpravy nelze konečně považovat ani údajné

obavy státu z hrozících arbitrážních sporů. Tvrzení, podle něhož by

rušení (či změna) vydaných povolení k provozování interaktivních

videoloterijních terminálů mohlo vyústit v zahájení sporů podle

mezinárodních dohod o podpoře a ochraně investic, není nijak podloženo

a jedná se o pouhou spekulaci. Navíc je třeba připomenout, že pokud by

se mělo jednat o arbitráže zahájené podle mezinárodních smluv na

ochranu investic, mohli by řízení iniciovat toliko zahraniční

provozovatelé, což je však s ohledem na ustanovení § 4 odst. 4

loterijního zákona vyloučeno.



IV.



Závěr



44. Ústavní soud tedy uzavírá, že napadené ustanovení zasahuje do

ústavně garantovaného práva obcí na samosprávu, přičemž tento zásah

nesledoval legitimní cíl. Vyústěním řečeného - aniž by bylo třeba

přistupovat k dalším krokům testu proporcionality - je závěr o rozporu

napadeného ustanovení s ustanoveními čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104

odst. 3 Ústavy. Z uvedených důvodů Ústavní soud čl. II bodu 4 zákona č.

300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a

jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další

související zákony, zrušil podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., a to

dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, neboť pro jiné určení

vykonatelnosti nálezu důvody neshledal.



45. Námitku navrhovatele, dle níž protiústavnost napadeného ustanovení

vyplývala též z nerespektování nálezových závěrů Ústavního soudu

Parlamentem (a tedy z porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy), nebylo třeba při

zjištění hmotněprávního rozporu přijaté zákonné úpravy s ústavním

pořádkem jakkoliv vypořádávat.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.