166/2008 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 23. dubna 2008 v plénu ve složení Stanislav
Balík, František Duchoň (soudce zpravodaj), Vlasta Formánková, Ivana
Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří
Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela
Židlická o návrhu 1. skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky,
zastoupené poslancem Mgr. Michalem Haškem, 2. skupiny 43 poslanců
Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem JUDr. Vojtěchem
Filipem a 3. skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky, zastoupené
JUDr. Kateřinou Šimáčkovou, advokátkou se sídlem 612 00 Brno, Mojžíšova
17, na zrušení části patnácté (změna zákona o státní sociální podpoře),
části šestnácté (změna zákona o pomoci v hmotné nouzi), části sedmnácté
(změna zákona o působnosti orgánů České republiky v sociálním
zabezpečení), části osmnácté (změna zákona o sociálních službách),
části devatenácté (změna zákona o nemocenském pojištění zaměstnanců),
části dvacáté (změna zákona o nemocenské péči v ozbrojených silách),
části dvacáté první (změna zákona o prodloužení mateřské dovolené, o
dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění),
části dvacáté druhé (změna zákona o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení), části dvacáté čtvrté (změna zákona o důchodovém
pojištění), části dvacáté páté (změna zákona o nemocenském pojištění),
části dvacáté šesté (změna zákona, kterým se mění některé zákony v
souvislosti s přijetím zákona o nemocenském pojištění), části dvacáté
sedmé (změna zákoníku práce), části dvacáté osmé (změna zákona o
vojácích z povolání), části dvacáté deváté (změna zákona o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů), části třicáté (změna zákona o
platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů
státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského
parlamentu), části třicáté první (změna zákona o platu a některých
dalších náležitostech státních zástupců), části třicáté druhé (změna
zákona o obcích), části třicáté třetí (změna zákona o krajích), části
třicáté čtvrté (změna zákona o hlavním městě Praze), části třicáté páté
(změna služebního zákona), části třicáté šesté (změna zákona o
zaměstnanosti), části třicáté sedmé (příspěvek na zvýšené životní
náklady), části třicáté osmé (změna zákona č. 585/2006 Sb., kterým se
mění zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, zákon č. 189/2006
Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o
nemocenském pojištění, zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, zákon č.
264/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím
zákoníku práce, zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální
zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění
pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře,
ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné
nouzi, ve znění zákona č. 165/2006 Sb., a zákon č. 582/1991 Sb., o
organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších
předpisů), části třicáté deváté (změna zákona o vysokých školách) a
části čtyřicáté čtvrté (změna zákona o elektronických komunikacích),
zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, respektive
návrhy na zrušení jednotlivých ustanovení zde uvedených částí zákona č.
261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, za účasti A) Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky a B) Senátu Parlamentu České
republiky jako účastníků řízení a C) skupiny 43 poslanců Parlamentu
České republiky, zastoupené poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem a D)
skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky, zastoupené JUDr.
Kateřinou Šimáčkovou, advokátkou, jako vedlejších účastníků řízení,
takto:
I. Dnem 30. 6. 2008 se v zákoně č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění
zaměstnanců, v ustanovení § 15 odst. 1 věty první, zrušují slova:
„trvá-li pracovní neschopnost déle než 3 kalendářní dny“. V ustanovení
§ 15 odst. 3 větě první téhož zákona se zrušuje slovo „čtvrtého“.
Rovněž se zrušuje i věta druhá § 16 téhož zákona, ve znění: „Nemocenské
podle věty první se poskytuje od čtvrtého kalendářního dne karantény“.
II. Ve zbývající části se návrh zamítá.
Odůvodnění
I.
Předmět řízení
1. Návrhem, podaným Ústavnímu soudu dne 22. října 2007, skupina 67
poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupená
poslancem Mgr. Michalem Haškem, navrhla, podle článku 87 odst. 1 písm.
a) Ústavy ČR a podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o
Ústavním soudu“), zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci
veřejných rozpočtů (dále též „zákon“), popřípadě jeho jednotlivých, v
návrhu blíže označených ustanovení. Kromě toho tato skupina 67
navrhovatelů týmž návrhem navrhla zrušení některých, v návrhu blíže
konkretizovaných ustanovení zákonů, novelizovaných zákonem č. 261/2007
Sb.
2. Usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 8. ledna 2008, čj. Pl. ÚS
24/07 - 147, byly vyloučeny k samostatnému řízení návrhy na zrušení
těch částí zákona č. 261/2007 Sb., které se týkají obsahově samostatné
problematiky financování zdravotní péče z veřejného zdravotního
pojištění (Pl. ÚS 1/08) a návrhy na zrušení částí týkajících se
obsahově samostatné problematiky sociálního zabezpečení (Pl. ÚS 2/08.)
3. Pod spisovou značkou Pl. ÚS 24/07 zůstalo řízení o zbývající části
návrhů, které skončilo dne 31. ledna 2008 zamítavým nálezem pléna
Ústavního soudu.
II.
Účastenství a vedlejší účastenství
4. Navrhovatelem v tomto řízení je skupina 67 poslanců Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem Mgr. Michalem
Haškem. Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje všechny zákonné
procesní náležitosti. Podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou
účastníky tohoto řízení také 1. Poslanecká sněmovna a 2) Senát
Parlamentu České republiky.
5. Návrhem, doručeným Ústavnímu soudu dne 19. listopadu 2007, navrhla
zrušení zákona č. 261/2007 Sb., popřípadě jeho jednotlivých, blíže
označených ustanovení, rovněž skupina 43 poslanců, zastoupená poslancem
JUDr. Vojtěchem Filipem. Tento návrh Ústavní soud odmítl usnesením ze
dne 23. 11. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 28/07, podle § 43 odst. 2 písm. b), ve
spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu, z důvodu
překážky litispendence. Skupina 43 poslanců se tak stala, podle § 35
odst. 2 zákona o Ústavním soudu, vedlejším účastníkem tohoto řízení o
návrhu skupiny 67 poslanců.
6. Dalším návrhem, doručeným Ústavnímu soudu dne 7. 12. 2007, navrhla
zrušení označených částí zákona č. 261/2007 Sb. rovněž skupina 19
senátorů Parlamentu České republiky, zastoupená advokátkou JUDr.
Kateřinou Šimáčkovou. Tento návrh Ústavní soud odmítl usnesením ze dne
12. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 29/07, podle § 43 odst. 2 písm. b) ve
spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu, z důvodu
překážky již dříve zahájeného řízení. Tato skupina 19 senátorů se poté
stala, podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, vedlejším účastníkem
tohoto řízení. Vedlejší účastníci řízení před Ústavním soudem mají
stejná práva a povinnosti jako jeho účastníci (§ 28 odst. 2 zákona o
Ústavním soudu).
III.
7. Pokud jde o argumentaci navrhovatelů a vedlejších účastníků,
zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č.
261/2007 Sb., jako celku, nelze než odkázat na závěry nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. ledna 2008 (vyhlášen pod č. 88/2008 Sb.).
III./a
Argumentace skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky
8. Skupina 67 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem
Mgr. Michalem Haškem (dále též „navrhovatelé“), navrhla zrušení celého
zákona č. 261/2007 Sb., mj. z důvodů, kterými se podrobně zabýval již
zmíněný nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07. Pro případ, že by tomuto návrhu
nebylo vyhověno, tato skupina navrhovatelů alternativně navrhla zrušení
části patnácté až dvacáté druhé, dvacáté čtvrté až třicáté deváté a
části čtyřicáté čtvrté zákona, zejména proto, že tyto části obsahově,
teleologicky ani formálně nesouvisí s daňovými změnami, snižováním a
rušením některých daní a zvyšováním či zaváděním jiných daní. Přijetí
zmíněných částí zákona mělo být provedeno formou zvláštního zákona.
Jedná se totiž o změny v sociálních dávkách a v procesním právu
sociálního zabezpečení. Tato rozsáhlá proměna celého systému sociálního
zabezpečení měla být provedena v odděleném zákoně či spíše ve více
zákonech. Právo sociálního zabezpečení je právním odvětvím odlišným od
práva finančního a jejich propojení v téže zákonné předloze dává smysl
snad jen u právní úpravy daní z příjmu a pojistného na sociální
zabezpečení (část dvacátá třetí), jejíž zrušení proto navrženo není.
Zahrnutí zmíněných částí do zákona č. 261/2007 Sb. tak odporuje čl. 1,
čl. 2 odst. 1, čl. 6, čl. 15 odst. l a čl. 89 odst. 2 Ústavy České
republiky.
9. Změny v pracovním právu a v odměňování ve veřejné sféře (část
dvacátá sedmá až třicátá šestá) rovněž velmi málo souvisí s daňovými
změnami. To se týká zejména odměňování vojáků z povolání, příslušníků
bezpečnostních sborů, ústavních činitelů a zastupitelů (krajů, obcí a
hl. m. Prahy). I tyto změny vyžadují, z důvodů předvídatelnosti práva a
demokratické legitimity tvorby práva, úpravu ve zvláštním zákoně.
10. Ještě méně legitimní jsou změny v zákoníku práce, které se týkají
vztahu mezi dvěma soukromými osobami, tj. zaměstnavatelem a
zaměstnancem. Zvláště excesivní je v tomto směru doplnění obsahu
potvrzení o zaměstnání podle § 333 zákoníku práce v části dvacáté
sedmé, čl. XLI, bodu 7.
11. Řada napadených částí tohoto zákona se do něj dostala cestou
pozměňovacích návrhů. Jedná se o část dvacátou druhou, č. XXXV, body 1,
2 a 12, část dvacátou čtvrtou, čl. XXXVIII, body 1, 2, 3 a 5. Např.
pokus nahradit právní úpravu započítávání doby péče o dítě pro účely
důchodového pojištění (v důsledku nálezu Ústavního soudu č. 405/2006
Sb.) je správný, ale nemělo se tak stát „přilepením“ této nové právní
úpravy k zákonu, který se problematiky započítávání dob pro účely
důchodového pojištění vůbec netýká. Navrhovatelé poukázali zejména na
nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, vyhlášený pod č. 37/2007
Sb., bod 73).
III./b
Argumentace skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky
12. Tato skupina navrhovatelů zdůraznila, že svým návrhem nezpochybňuje
obsahový soulad napadeného zákona s ústavním pořádkem, nýbrž toliko
způsob jeho schválení, který považuje za protiústavní. V této
souvislosti bylo poukázáno zejména na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/97
(Sbírka rozhodnutí, svazek 9, nález č. 163, vyhlášen pod č. 30/1998
Sb.), Pl. ÚS 5/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 117, vyhlášen
pod č. 476/2002 Sb.), Pl. ÚS 77/06 (vyhlášen pod č. 37/2007 Sb.).
Problém tohoto zákona vidí v tom, že se jedná o balík mnoha novelizací
zákonů v jednom zákoně, čímž došlo ke snížení jeho přehlednosti. Ve
druhém čtení poslanec a předseda vlády M. Topolánek předložil velmi
obsáhlý pozměňovací návrh, který přinesl v řadě částí zmíněného zákona
nežádoucí „přílepky“. Derogační návrh skupiny 19 senátorů ve svém
petitu neobsahuje žádnou z těch částí zmíněného zákona, který je
předmětem tohoto řízení.
III./c
Argumentace skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky
13. Návrh skupiny 43 poslanců rovněž obsahoval (stejně jako v případě
návrhu skupiny 69 poslanců) požadavek na zrušení celého zákona č.
261/2007 Sb., pro ústavněprávní vady legislativního procesu.
Argumentace této skupiny navrhovatelů je z velké části stejná jako
argumentace skupiny 67 poslanců. Zákon považují za soubor dílčích
úprav, představujících jednak novely několika desítek zákonů, jednak
úpravy, které by obstály jako samostatné zákony. Za tzv. „přílepky“
pokládají změnu právní úpravy téměř všech sociálních systémů apod.
14. Petit návrhu této skupiny navrhovatelů obsahuje návrh na zrušení
části šestnácté zákona č. 261/2007 Sb., tj. části měnící zákon č.
111/2006 Sb., o pomoci ve hmotné nouzi. Nesouhlasí s body 18 a 19,
jejichž účelem je zajistit, aby u osob, pobírajících dávky pomoci ve
hmotné nouzi, které nejsou výdělečně činné po dobu delší než 12 měsíců,
se při stanovení výše dávky vycházelo pouze z částky existenčního
minima s tím, že zvýšení částky živobytí se na tyto osoby vztahovat
nebude. Z této zpřísňující úpravy mají být zároveň vyloučeny osoby
starší 55 let, osoby částečně invalidní a osoby pečující o dítě mladší
12 let. Bodem 24 byl pak zrušen stávající § 31 zákona č. 111/2006 Sb.,
zužující okruh osob, u nichž dochází ke zvýšení částky živobytí o 600,-
Kč při dlouhodobém setrvání ve stavu hmotné nouze.
15. Podle navrhovatelů jde o kvalitu záchranné sociální sítě a o
přežití hendikepovaných uchazečů o zaměstnání. Zákon č. 261/2007 Sb.
přináší zásadní systémové změny v této oblasti jen krátce poté, co
nabyl účinnosti zákon č. 111/2006 Sb., spočívající v tom, že úřadům
práce a pověřeným obecným úřadům byla odejmuta kompetence rozhodovat o
navýšení částek k živobytí o 600,- Kč měsíčně u dlouhodobě
nezaměstnaných ve stadiu hmotné nouze. Dosavadní úprava tak byla
nahrazena taxativním určením osob, které ze zákona na zmíněné navýšení
nedosáhnou a zákon tak vkládá kvalitu života dotčených subjektů do
subjektivního rozhodování úředníků. Navrhovatelé vidí závažný problém v
tom, že skupina osob, které bude obligatorně navýšena částka k živobytí
o 600,- Kč, není kompletní, protože zákon nepamatuje např. na skupinu
uchazečů o zaměstnání starších 50 let. Kromě invalidních občanů by tedy
měli mít na automatické navýšení živobytí o 600,- Kč i dlouhodobě
nezaměstnaní „padesátníci“ ve stavu hmotné nouze.
16. Za princip, jsoucí v rozporu se smyslem záchranné sociální sítě a
nabourávající solidárnost mezi lidmi, považují navrhovatelé novou
úpravu § 39 odst. 2 písm. a) zákona o zaměstnanosti, která navrhuje
vázat přiznání dávek v nezaměstnanosti na vlastní odpovědnost
zaměstnance uchovat si svůj zaměstnanecký poměr. Jedná se o zásah státu
do vztahu mezi zaměstnavatelem a zaměstnaným. Zákon mění podmínky
pojištění v nezaměstnanosti, sazbu pojistného zachovává, ale rozsah
pojistného plnění zužuje pouze na případy nezaměstnanosti z
organizačních důvodů, či na případy rozvázání pracovního poměru dohodou
nebo běžnou výpovědí, podanou zaměstnancem. V případě okamžitého
zrušení pracovního poměru zaměstnavatelem z důvodu porušení pracovních
povinností zvlášť hrubým způsobem nebo z důvodu permanentního
porušování pracovní kázně po dobu šesti měsíců pojistný princip platit
nemá a zaměstnanec, přestože poctivě platil pojistné, by v případě
nezaměstnanosti pojistné plnění neobdržel. Zaměstnavatel tak dostává do
rukou významný nástroj, který zásadním způsobem mění poměr sil na trhu
práce, zlevňuje pracovní sílu a vychází jednostranně vstříc
zaměstnavatelům.
17. Tato skupina navrhovatelů rovněž navrhla zrušit část devatenáctou,
kterou se mění zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění
zaměstnanců. Předmětem úpravy je tak zákon, který byl zrušen zákonem č.
187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ale jeho účinnost je až od 1.
ledna 2009. Zmíněná část devatenáctá (bod 3 a násl.) přinesla odložení
poskytování nemocenského, které se nebude poskytovat po dobu prvních
tří kalendářních dnů dočasné pracovní neschopnosti či nařízené
karantény. S tím nelze souhlasit, protože systém nemocenského pojištění
je založen na pojistném principu, který má sloužit k ochraně při
pojistné události, jíž je v tomto případě nemoc. Tento systém byl
nastaven lépe už v zákonech na počátku minulého století. V ustanovení §
6 zákona č. 689/1920 Sb. bylo totiž stanoveno, že pokud trvá nemoc déle
tří dnů, a je-li nemocný neschopen výdělku, náleží mu, ode dne
onemocnění, v zákoně uvedené denní nemocenské. Novou úpravou tak došlo
k porušení práva pojištěnců a systém nemocenského pojištění tak jen
supluje zdroje ke krytí deficitu státního rozpočtu.
18. K bodu 10, stejné části, měnícímu výpočet denního vyměřovacího
základu pro stanovení nemocenského a podpory při ošetřování člena
rodiny, k bodu 14, snižujícímu procentní sazbu pro stanovení podpory
při ošetřování člena rodiny z dosavadních 69 % na 60 %, tj. na úroveň
nemocenského do 30. kalendářního dne pracovní neschopnosti, k bodu 17,
blokujícímu valorizaci částek stanovených pro uplatňování redukčních
hranic při výpočtu denního vyměřovacího základu, ze kterého se stanoví
výše peněžitých dávek nemocenského pojištění a k bodům 19 a 20 tato
skupina navrhovatelů uvedla, že tato úprava bude znamenat snížení
úrovně zabezpečení zaměstnanců, kteří jsou v důsledku přechodné
pracovní neschopnosti odkázáni na nemocenské dávky. Současně se
oslabuje pojistný princip nemocenského pojištění. Dopady se mohou
výrazně projevit ve zhoršování zdravotního stavu populace přecházením a
zatajováním nemocí, včetně infekčních.
19. Tato skupina navrhovatelů navrhla i zrušení části dvacáté první,
měnící zákon č. 88/1968 Sb. v bodech 4 až 6, kterými se ruší
poskytování peněžité pomoci v mateřství osamělým ženám, a v bodech 7 až
9, rušících nárok na peněžitou pomoc v mateřství u uchazečů o
zaměstnání. Závažným dopadem všech uvedených úprav je, že nízkopříjmové
skupiny obyvatelstva se dostanou do situace, kdy budou mít omezený
přístup k veřejným službám a k lékařskému ošetření, což se bude týkat
zejména rodin s více malými dětmi, kde bude žena na mateřské dovolené.
Zmíněná nová úprava tak odnímá pomoc lidem, kterým je stát povinen
poskytnout odpovídající hmotnou podporu, protože oni sami to nedokáží.
Tím je popírána úcta k lidským právům, garantovaná v preambuli Ústavy
ČR. Zákonem byly také popřeny principy chránící legitimní očekávání
nároku, který již byl přiznán právním aktem, a je dostatečně
individualizovaný na základě právní úpravy. V této souvislosti
navrhovatelé odkázali na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 40, nález č. 05, vyhlášen pod č. 154/2006 Sb.) a IV.
ÚS 167/05 (Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 94). Při jakékoli
změně regulace musí zákonodárce brát v úvahu dosavadní právní stav a
změny provádět jen citlivě a v míře nezbytné pro dosažení cíle
regulace.
20. Podle této skupiny navrhovatelů tak rovněž došlo k porušení čl. 14
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ve znění protokolů
č. 3, 5 a 8 (sdělení MZV č. 209/1992 Sb.), kde se výslovně stanoví, že
užívání práv a svobod přiznaných touto Úmluvou musí být zajištěno bez
diskriminace, založené na jakémkoli důvodu.
IV.
Vyjádření účastníků řízení
21. Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním
soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení
Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.
IV./a
Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
22. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze
dne 30. 11. 2007, podepsaném předsedou Ing. Miloslavem Vlčkem,
zrekapitulovala námitky navrhovatelů a vyslovila s nimi nesouhlas.
Vyjádření neobsahuje žádné konkrétní stanovisko k otázkám, které jsou
předmětem řízení v této věci a závěrem se konstatuje, že Poslanecká
sněmovna jednala v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou
ČR, ústavním pořádkem a právním řádem.
IV./b
Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky
23. Senát Parlamentu České republiky, zastoupený předsedou MUDr.
Přemyslem Sobotkou, ve vyjádření ze dne 28. 11. 2007, popsal zejména
proceduru posouzení zákona č. 261/2007 Sb. Senátem. V jeho plénu
neproběhla „klasická“ rozprava podle jednacího řádu Senátu. Před
hlasováním o návrhu, aby se Senát návrhem zákona nezabýval, někteří
funkcionáři Senátu a předsedové klubů využili svého práva na tzv.
přednostní udělení slova (§ 69 zákona o jednacím řádu Senátu). Senát
tím, že usnesením č. 192, ze dne 19. 9. 2007, většinově schválil návrh,
vyjadřující vůli návrhem zákona se nezabývat, jednal v přesvědčení, že
tato norma je v souladu s Ústavou a s Listinou. Ačkoliv zákon „...
na první pohled může připomínat soubor spolu nesouvisejících
samostatných dílčích právních úprav shrnutých jen do jednoho
komplexního zákona
“, přesto „...
obsahuje nosnou jednotící ideu ... stabilizace veřejných rozpočtů
“. Analogický postup není v českém legislativním procesu novinkou,
stejně bylo postupováno též např. při zřizování krajů (zákon č.
132/2000 Sb.) nebo při ukončování činnosti okresních úřadů (zákon č.
320/2002 Sb.). Prizmatem jednotící ideje návrhu zákona Senát akceptoval
i komplex pozměňovacích návrhů (poslanců Topolánka, Tluchoře a Rovana)
přijatých Poslaneckou sněmovnou. V závěru Senát konstatoval, že je na
Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost přijatého zákona a s konečnou
platností rozhodl.
V.
Repliky navrhovatelů k vyjádření
24. Navrhovatelé - skupina 67 poslanců - zaslali dne 18. 12. 2007 k
vyjádřením předsedy Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu svou
nesouhlasnou repliku. Její podstatou bylo konstatování, že účastníky
řízení před Ústavním soudem jsou komory Parlamentu, nikoli jejich
předsedové. Ti jen zastupují komoru navenek a nejsou oprávněni
samostatně tvořit její vůli. Mohou pouze tuto vůli, vytvořenou podle
pravidel stanovených Ústavou a zákonem, navenek sdělovat či projevovat.
Pokud předseda komory Parlamentu nepředloží návrh vyjádření jako
účastníka řízení ke schválení komoře, může Ústavnímu soudu, z titulu
své funkce, sdělit jen faktické a nesporné okolnosti projednávání
návrhu zákona.
VI.
Popis legislativní procedury přijímání zákona č. 261/2007 Sb.
25. Z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, připojených
příloh a z dokumentů, dostupných elektronickou cestou v digitální
knihovně na webových stránkách Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu
České republiky na www.psp.cz a www.senat.cz, Ústavní soud zjistil, že
Vláda ČR předložila Poslanecké sněmovně vládní návrh zákona dne 24. 5.
2007 (tisk 222/0). Návrh zákona byl rozeslán poslancům dne 25. 5. 2007.
Organizační výbor Poslanecké sněmovny projednání návrhu zákona
doporučil dne 24. 5. 2007. Určil zpravodaje Mgr. Bohuslava Sobotku a
navrhl přikázat návrh k projednání třem výborům: 1. výboru pro
zdravotnictví, 2. výboru pro sociální politiku, 3. rozpočtovému výboru.
První čtení proběhlo ve dnech 6. a 7. června 2007 na 15. schůzi
Sněmovny. Návrh zákona byl přikázán k projednání shora uvedeným výborům
(usnesení č. 335). Sněmovní výbor pro zdravotnictví projednal návrh
zákona dne 20. června 2007, nepřijal žádné usnesení. Výbor pro sociální
politiku projednal návrh zákona dne 2. 7. 2007 a ve svém usnesení
doporučil návrh zamítnout. Rozpočtový výbor projednal návrh zákona dne
8. 8. 2007 a ve svém usnesení doporučil návrh zamítnout.
26. Druhým čtením ve sněmovně prošel návrh zákona v obecné a podrobné
rozpravě dne 14. a 15. srpna 2007 na 18. schůzi. Podané pozměňovací
návrhy byly zpracovány jako tisk 222/3, který byl rozeslán 16. 8. 2007.
Třetí čtení ve Sněmovně proběhlo 21. 8. 2007 na 18. schůzi. Návrh
zákona byl schválen, z přítomných 200 poslanců hlasovalo pro přijetí
101 poslanců, 99 hlasů bylo proti. Poslanecká sněmovna postoupila dne
31. 8. 2007 návrh zákona Senátu jako tisk 106/0. Senát zařadil tisk na
svou 8. schůzi a projednal jej dne 19. 9. 2007. Usnesením č. 192 Senát
vyjádřil svou vůli návrhem zákona se nezabývat. Zákon byl doručen
prezidentovi republiky dne 25. 9. 2007, prezident jej podepsal dne 5.
10. 2007 a zákon byl vyhlášen dne 16. 10. 2007 ve Sbírce zákonů v
částce 85 pod číslem 261/2007 Sb.
VII.
Ústní jednání před Ústavním soudem
27. Při ústním jednání pléna Ústavního soudu, konaném dne 23. dubna
2008, zástupci navrhovatelů v podstatě zopakovali argumenty, které již
uvedli v návrzích na zrušení napadené právní úpravy. Další účastníci
řízení stručně odkázali na svá vyjádření, která Ústavnímu soudu
poskytli. Návrhu JUDr. V. Filipa na doplnění dokazování svědeckým
výslechem poslance Ludvíka Hovorky o okolnostech nátlaku na poslance
při projednávání zmíněného zákona v Poslanecké sněmovně plénum
Ústavního soudu nevyhovělo s odkazem na článek 26 Ústavy České
republiky.
VIII.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
28. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud, v rámci
řízení o kontrole norem, přezkoumává soulad zákona s ústavním pořádkem
ze tří základních hledisek. Prvním je kompetence orgánu, který napadený
zákon vydal, druhým je procedura, kterou byl zákon vydán, a třetím je
jeho vlastní obsah, tj. jeho obsahový soulad s ústavním pořádkem. Tím
je tedy dána logická posloupnost přezkumu. Při posuzování ústavnosti
napadeného zákona Ústavní soud akceptoval procesní námitku
navrhovatele, podle níž předsedové komor Parlamentu nejsou oprávněni
samostatně tvořit vůli komory. Ve svém vyjádření, z pozice účastníka
řízení, jsou oprávněni jménem příslušné komory sdělit Ústavnímu soudu
jen faktické a nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona. Hodnocení
napadeného zákona a polemika s návrhem na jeho zrušení Ústavním soudem
nad tuto mez není již vyjádřením komory, nýbrž osobním názorem jejího
předsedy.
29. Předmětem přezkumu v rozhodované věci je ústavnost shora označených
částí zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů č. 261/2007 Sb.
Kompetence Parlamentu České republiky, který tyto zákony přijal, a
ústavnost procedury přijímání zákona č. 261/2007 Sb. vyřešil nález sp.
zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008.
30. Návrh na zrušení jednotlivých částí zákona č. 261/2007 Sb., který
je předmětem tohoto řízení, se opírá v první řadě o námitky, dopadající
na tvrzené porušení ústavnosti přijímání předmětného zákona jako celku.
Zde nelze než opět odkázat na závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07. Totéž
lze vztáhnout i na procedurální pochybení, vztahující se k jednotlivým
částem zmíněného zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, která jsou
navrhovatelem a vedlejšími účastníky spatřována v absenci úzkého vztahu
pozměňovacích návrhů s předmětem navrhovaného zákona a v překročení
zákonného rámce pro podávání legislativně-technických návrhů ve třetím
čtení při jeho přijímání.
IX.
K námitce nekonzistentnosti zákona
31. Jak bylo konstatováno v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07, je zákon č.
261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, z hlediska legislativně
technického, zákonem smíšeným. Obsahuje jednak novely přesně označených
zákonů (části 1 až 36, 38 až 44, 48 až 50), dále původní novou zákonnou
úpravu (části 37, 45, 46, 47) a konečně zrušovací ustanovení (část 51)
a ustanovení o účinnosti (část 52). Jinými slovy vyjádřeno, jde o
zákon, jenž je zčásti „sběrnou novelou“ a zčásti novou zákonnou
úpravou. Jak tedy vyplývá z již citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07,
úprava sociálního systému, provedená zákonem č. 261/2007 Sb., o
stabilizaci veřejných rozpočtů, má obsahovou vazbu na oblast veřejných
rozpočtů. Nejedná se tedy, ze strany Parlamentu ČR, o extrémní
systémovou svévoli, která by zakládala ve vztahu k této části derogační
důvod pro porušení principů materiálního právního státu a parlamentní
demokracie.
X.
K námitkám absence úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s předmětem
zákona a překročení zákonného rámce pro podávání
legislativně-technických návrhů ve třetím čtení návrhu zákona
32. Ve vztahu k následujícím ustanovením zákona č. 261/2007 Sb.
navrhovatelé namítají absenci úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s
obsahem návrhu samotného zákona u shora označených částí. I tyto otázky
lze pokládat za vyřešené nálezem ze dne 31. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS
24/07.
XI.
Obsahový soulad napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem
33. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře konstatoval, že novela
právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává
součástí novelizovaného právního předpisu (nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96
(Sbírka rozhodnutí, svazek 6, nález č. 98, vyhlášen pod č. 286/1996
Sb.), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 19,
usn. č. 27), nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25,
nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.), Pl. ÚS 33/01 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 25, nález č. 28, vyhlášen pod č. 145/2002 Sb.)), a
jako taková je posuzována i její ústavnost. Jsou-li v řízení o kontrole
norem derogačními důvody absence normotvorné kompetence, resp. porušení
ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, je pak
posuzována ústavnost samotné novely (viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/02
(viz výše), Pl. ÚS 7/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113,
vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.)).
34. Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že při posuzování rozporu zákona,
příp. jeho jednotlivých ustanovení, s ústavním pořádkem je vázán pouze
petitem, a nikoli jeho odůvodněním (nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.) a
další). Brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s
ústavním pořádkem, pak pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko
označit zákon (příp. jeho jednotlivá ustanovení), navržený ke zrušení,
nýbrž je nezbytné uvést i důvod namítané protiústavnosti. Neunese-li
navrhovatel v řízení o kontrole norem břemeno tvrzení protiústavnosti,
nelze než považovat takový návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst. 1
zákona o Ústavním soudu, a tedy nezpůsobilý meritorního projednání (viz
nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 - viz výše). Důsledky uvedeného závěru
dopadají na ty části petitu, v nichž se skupina 67 poslanců domáhá
zrušení části patnácté až dvacáté druhé, dvacáté čtvrté až třicáté
deváté a části čtyřicáté čtvrté zákona. Kromě námitek procedurálních
nebyly, vůči těmto částem zákona, ze strany této skupiny navrhovatelů
(tj. skupiny 67 poslanců), vzneseny žádné obsahové (materiální) výtky.
35. Pouze skupina 43 poslanců Parlamentu České republiky (vedlejší
účastník v této věci), v petitu navrhla zrušení některých částí zákona
a v tomto směru přinesla i řadu argumentů - viz odstavec III./c shora.
To znamená, že Ústavní soud se mohl meritorně zabývat jen těmi částmi
zákona, které navrhla zrušit právě tato skupina navrhovatelů.
36. V zájmu přehledu o celé věci lze konstatovat, že předmět řízení,
vymezený návrhem skupiny 67 poslanců na zrušení shora označených částí
zákona č. 261/2007 Sb., se týká níže uvedených oblastí, které se dají
rozdělit do 4 skupin:
A. Změny v podmínkách nároku a výši některých dávek sociálního
zabezpečení
B. Související změny vymezení a doplnění některých pojmů a kategorií
C. Kompetenční změny příslušných orgánů a změny v řízení o dávkách
sociálního zabezpečení a nemocenského pojištění
D. Související technické změny a úpravy
Změny v některých dávkách sociálního zabezpečení, ve způsobu jejich
stanovení a v podmínkách nároku na tyto dávky.
Zákon č. 261/2007 Sb. přinesl změny v těchto oblastech:
37.
V oblasti dávek státní sociální podpory
(změna zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, čl. XXIII
zákona č. 261/2007 Sb. - část patnáctá) došlo ke změně kritérií při
určení některých druhů příjmů, z nichž se určuje tzv. rozhodný příjem
pro přiznání dávek, poskytovaných v závislosti na výši příjmu; dále
došlo ke zrušení příspěvku na školní pomůcky a ke změnám v podmínkách
nároku, způsobu stanovení a snížení přídavku na dítě, sociálního
příplatku, rodičovského příspěvku, příspěvku při převzetí dítěte do
pěstounské péče, porodného a pohřebného (body 1 - 12, 14 - 19).
38.
U dávek pomoci v hmotné nouzi
(změna zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, čl. XXV zákona
č. 261/2007 Sb. - část šestnáctá) byla nově stanovena částka živobytí u
osob, které nejsou zaměstnané nebo jinak výdělečně činné nepřetržitě po
dobu delší než 12 měsíců částkou existenčního minima s tím, že těmto
osobám nenáleží zvýšení částky živobytí podle § 25 - § 30 zákona č.
111/2006 Sb. Z tohoto ustanovení jsou vyjmuty osoby, které dosáhly věku
nejméně 55 let, osoby se zdravotním postižením podle § 67 odst. 2 písm.
b) zákona o zaměstnanosti, nebo rodiče osobně pečující o dítě ve věku
do 12 let (bod 18 a 19). Zákonem č. 261/2007 Sb. byl zrušen § 31 zákona
o pomoci v hmotné nouzi, který upravoval možnost zvýšení částky
živobytí při dlouhodobém setrvání ve stavu hmotné nouze. Jednalo se o
částku 600,- Kč u osoby, která je podle vyjádření úřadu práce osobou,
která vyžaduje zvýšenou péči při zprostředkování zaměstnání, po roce
nepřetržitého vedení v evidenci uchazečů a po roce současného pobírání
příspěvku na živobytí (bod 24). Novou právní úpravou došlo i k úpravě
podmínek nároku na doplatku na bydlení a k nové specifikaci
odůvodněných nákladů na bydlení (body 25 a 30).
39. V oblasti poskytování
sociálních služeb
(změna zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, čl. XXVIII zákona
č. 261/2007 Sb. - část osmnáctá) byla zrušena hlava III, upravující
zvyšování příspěvku na péči poskytovaného osobám závislým na pomoci
jiné fyzické osoby, za účelem zajištění potřebné pomoci, nařízením
vlády (bod 1). Novou úpravou došlo ke změně některých podmínek pro
vyplácení tohoto příspěvku (bod 4), změně u některých typů sociálních
služeb, poskytovaných bez úhrady, změnám ve výši úhrady za ubytování a
stravu v některých zařízeních sociálních služeb (bod 24, 27, 29 a 32) a
ke zrušení hlavy X, která upravovala posuzování neodůvodnitelné zátěže
systému v případech, kdy o poskytnutí příspěvku na základě zákona o
sociálních službách požádal, za stanovených podmínek, občan členského
státu Evropské unie (bod 20).
40. U poskytování
peněžité pomoci v mateřství
(změna zákona č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o
dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění,
čl. XXXIII zákona č. 261/2007 Sb. - část dvacátá první), došlo ke
zrušení poskytování peněžité pomoci v mateřství i po vyčerpání zákonem
stanovené doby v případě osamělých žen (bod 4). Dále bylo zrušeno
poskytování peněžité pomoci v mateřství občanům, kteří jsou vedeni v
evidenci uchazečů o zaměstnání (bod 7).
41.
V oblasti nemocenského pojištění zaměstnanců
(zákon. č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, čl. XXIX
zákona č. 261/2007 Sb. - část devatenáctá), došlo především ke změně v
poskytování nemocenského, které podle nové právní úpravy náleží
zaměstnanci v případě, pokud pracovní neschopnost trvá déle než tři
dny. Nemocenské se poskytuje až od čtvrtého kalendářního dne pracovní
neschopnosti, na rozdíl od předchozí právní úpravy, která přiznávala
poskytování nemocenského od prvního kalendářního dne pracovní
neschopnosti. Stejná úprava se týká karantény nařízené podle zvláštního
právního předpisu (bod 3 - 6). Zákon č. 261/2007 Sb. nově upravil výši
nemocenského tak, že oproti původní úpravě výše nemocenského, která
činila za kalendářní den 69 % denního vyměřovacího základu s tím, že
první tři dny pracovní neschopnosti nebo karantény činila 25 % denního
vyměřovacího základu, stanovil rozdílnou výši nemocenského,
odstupňovanou podle doby trvání pracovní neschopnosti nebo karantény.
Výše nemocenského za kalendářní den tak nově činí 60 % denního
vyměřovacího základu do 30. kalendářního dne pracovní neschopnosti nebo
karantény, 66 % od 31. do 60. kalendářního dne a 72 % od 61.
kalendářního dne pracovní neschopnosti nebo karantény (bod 7).
42. Další změna se týká úpravy částek při výpočtu denního vyměřovacího
základu pro stanovení nemocenského a podpory při ošetřování člena
rodiny (bod 10). Došlo také ke změně v poskytování nemocenského
poživatelům starobního nebo plného invalidního důchodu, které se dle
nové právní úpravy poskytuje po dobu 81 kalendářních dní (namísto
původních 84 kalendářních dní - bod 12). Toto nemocenské se poživatelům
starobního nebo plného invalidního důchodu poskytuje nejdéle do dne,
jímž končí zaměstnání (bod 13). Zákon č. 261/2007 Sb. snížil výši
podpory při ošetřování člena rodiny na 60 % denního vyměřovacího
základu za kalendářní den (namísto původních 69 % - bod 14) a tato
podpora nenáleží z tzv. ochranné lhůty po skončení zaměstnání (bod 18).
Nová zákonná úprava zkrátila obecně ochrannou lhůtu ze 42 na 7 dní od
skončení zaměstnání (bod 19).
43. Na tuto novou úpravu nemocenského pojištění zaměstnanců navazují
analogické změny v nemocenské péči v dalších právních předpisech,
provedené zákonem č. 261/2007 Sb. Jde o změny v zákoně č. 32/1957 Sb.,
o nemocenské péči v ozbrojených silách (čl. XXXI - část dvacátá) - tj.
zkrácení ochranné lhůty, zkrácení doby poskytování nemocenského
příslušníkům bezpečnostních sborů, kteří jsou poživateli starobního
nebo plného invalidního důchodu, úprava výše nemocenského, dále v
zákoně č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v
mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění (čl. XXXIII -
část dvacátá první) - stanovení denního vyměřovacího základu pro
vyrovnávací příspěvek v těhotenství a mateřství podle zákona o
nemocenském pojištění a v zákoně č. 155/1995 Sb., o důchodovém
pojištění (čl. XXXVIII - část dvacátá čtvrtá) - nová úprava pobírání
dávek nemocenského pojištění (péče) v době dočasné pracovní
neschopnosti nebo karantény (bod 8).
44. Dále jde především o změnu zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském
pojištění (čl. XXXIX - část dvacátá pátá), ve kterém došlo ke stejným
změnám ve výši nemocenského a zkrácení ochranné lhůty jako v zákoně č.
54/1956 Sb. (bod 3 a bod 9). Zákonem č. 261/2007 Sb. byla stanovena
změna částky rozhodného příjmu pro účely nemocenského pojištění, z
původních 1 500,- Kč na 2 000,- Kč (bod 1), změna výpočtu úhrnu
vyměřovacích základů pro pojistné na pojištění (bod 4), změna denního
vyměřovacího základu pro výpočet nemocenského a ošetřovného a peněžité
pomoci v mateřství a vyrovnávacího příspěvku v těhotenství (bod 5) a
změna výše ošetřovného z 65 % denního vyměřovacího základu na 60 % (bod
13).
45. V souvislosti se změnami v systému nemocenského pojištění došlo
také ke změnám v zákoně č. 262/2006 Sb. tj. zákoníku práce (čl. XLI -
část dvacátá sedmá), týkajících se úpravy náhrady mzdy nebo platu
dočasně práce neschopného zaměstnance nebo zaměstnance, kterému byla
nařízena karanténa, takže tato náhrada nepřísluší za první tři dny
dočasné pracovní neschopnosti nebo karantény (bod 3). Náhrada za ztrátu
na výdělku po dobu pracovní neschopnosti před vznikem škody způsobené
pracovním úrazem nebo nemocí z povolání přísluší zaměstnanci i v době
prvních tří kalendářních dnů pracovní neschopnosti (bod 8). Nově byla
stanovena náhrada mzdy nebo platu ve výši 60 % průměrného výdělku,
přičemž pro účely náhrady mzdy nebo platu se zjištěný průměrný výdělek
upravuje stejným způsobem, jakým se upravuje denní vyměřovací základ
pro výpočet nemocenského z nemocenského pojištění s tím, že se
příslušná redukční hranice, stanovená pro účely nemocenského pojištění,
násobí koeficientem 0.175 (bod 4).
46. Související změny platu či jiné odměny jsou pak zákonem č. 261/2007
Sb. provedeny v zákoně č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání (čl. XLII
- část dvacátá osmá), v zákoně č. 361/2003 Sb., o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů (čl. XLIV - část dvacátá devátá), v
zákoně č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s
výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a
soudů a poslanců Evropského parlamentu (čl. XLVI - část třicátá),
zákoně č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech
státních zástupců (čl. XLIX - část třicátá první), v zákoně č. 128/2000
Sb., o obcích (obecní zřízení), (čl. LII - část třicátá druhá), v
zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), (čl. LIV - část
třicátá třetí ), v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (čl.
LVI - část třicátá čtvrtá) a v zákoně č. 218/2002 Sb., o službě
státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto
zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební
zákon), (čl. LVIII - část třicátá pátá). Při určení platu a některých
náhrad výdajů u představitelů státní moci a některých státních orgánů a
soudců a při určení platu státních zástupců byla v příslušných zákonech
doplněna mimořádná opatření, podle nichž se vychází z platové základny
ve výši dosažené k 31. prosinci 2007 (v letech 2008 - 2010), (čl.
XLVIII - část třicátá a čl. LI - část třicátá první).
47. Na základě zákona č. 261/2007 Sb. došlo ke změně zákona č. 435/2004
Sb., o zaměstnanosti (čl. LIX - část třicátá šestá). Podle nové úpravy
nárok na podporu v nezaměstnanosti nemá uchazeč o zaměstnání, a) se
kterým byl, v době posledních 6 měsíců před zařazením do evidence
uchazečů o zaměstnání, zaměstnavatelem skončen pracovněprávní vztah z
důvodu porušení povinnosti, vyplývající z právních předpisů,
vztahujících se k jím vykonávané práci zvlášť hrubým způsobem (bod 3).
Dále došlo k omezení příspěvku na podporu zaměstnávání osob se
zdravotním postižením a stanovení jeho maximální výše (bod 6).
48. Zákonem č. 261/2007 Sb. byla upravena změna vyměřovacích základů
pro placení pojistného a stanovení maximálních vyměřovacích základů pro
placení pojistného (změna zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na
sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, čl.
XXXVI zákona č. 261/2007 Sb.- část dvacátá třetí).
49. Novou úpravou byl dále zrušen příspěvek na zvýšené životní náklady,
poskytovaný podle vyhlášky č. 182/1991 Sb., kterou se provádí zákon o
sociálním zabezpečení a zákon České národní rady o působnosti orgánů
České republiky v sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů
(čl. LXI - část třicátá sedmá).
50. Došlo i k úpravě stipendií podle zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých
školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách).
Změna se týká stanovení výpočtu stipendia, přiznávaného studentovi v
případě tíživé sociální situace, který má nárok na přídavek na dítě
(čl. LXIII - část třicátá devátá).
51. Na základě změny zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických
komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o
elektronických komunikacích), byla omezena povinnost podnikatelů,
poskytujících veřejně dostupnou telefonní službu, umožnit výběr cen
nebo cenových plánů, které se liší od cenových plánů za normálních
obchodních podmínek, na osoby zdravotně postižené, na rozdíl od
dřívější úpravy, která se týkala i osob s nízkými příjmy a zvláštními
sociálními potřebami (čl. LXX - část čtyřicátá čtvrtá).
XII.
Ústavněprávní hodnocení změn zařazených do skupiny A
52. Většina změn, provedených zákonem č. 261/2007 Sb., se týká práv,
náležejících mezi práva sociální. Jejich pojmovým znakem je skutečnost,
že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v
mezích zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod - dále
jen „Listina“). Toto ustanovení dává pravomoc zákonodárci stanovit
konkrétní podmínky realizace sociálních práv. Zákonné provedení nesmí
být v rozporu s ústavními principy, jinými slovy, příslušné zákony
nesmí ústavně zaručená sociální práva popřít či anulovat. Při provádění
ústavní úpravy, zakotvené v Listině, se zákonodárce musí řídit čl. 4
odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích
základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. U
sociálních práv lze konstatovat, že jejich souhrnným omezením je právě
skutečnost, že nejsou, na rozdíl např. od základních práv a svobod,
přímo vymahatelná na základě Listiny. Jejich omezenost spočívá právě v
nutnosti zákonného provedení, které je ovšem zároveň podmínkou
konkrétní realizace jednotlivých práv.
53. Tyto skutečnosti souvisí se specifickým charakterem sociálních
práv, která jsou závislá zejména na ekonomické situaci státu. Úroveň
jejich poskytování reflektuje nejen hospodářský a sociální vývoj státu,
ale i vztah státu a občana, založený na vzájemné odpovědnosti a na
uznání principu solidarity. Míra, v jaké se princip odpovědnosti a
solidarity projevuje v právním řádu daného státu, určuje také charakter
tohoto státu (např. jako státu sociálního). Míra uznání principu
solidarity závisí na úrovni etického chápání soužití ve společnosti,
její kulturnosti, ale i smyslu jednotlivce pro spravedlnost a
sounáležitost s ostatními a sdílení jejich osudu v určitém čase a
místě. Solidaritu lze, pohledu jednotlivce vnímat jako vnitřní či
vnější. Vnitřní solidarita je dána citovou blízkostí vztahu k ostatním,
je spontánní, uplatňuje se především v rodině a v dalších partnerských
společenstvích. Stát do tohoto vztahu zpravidla nezasahuje, nebo jen
velmi omezeně (viz rodině právní vztahy upravené zákonem o
rodině).Vnější solidarita tuto citovou blízkost postrádá, a souhlas
jednotlivce s jejím uplatňováním je proto zdráhavější. Jedná se na
příklad o solidaritu bohatých s chudými, schopných s méně schopnými,
zdravých s nemocnými. Stát se v této oblasti uplatňuje svojí
mocensko-vrchnostenskou funkcí velmi aktivně. Přes princip solidarity
se uskutečňuje přerozdělování, tj. pohyb přenášející zdroje od jedněch
k druhým - těm potřebným. Solidarita má své hranice. Nemůže mít natolik
vychýlenou podobu, aby ji ti, které postihuje, pociťovali jako
nepřiměřenou, neproporcionální, nebo dokonce nespravedlivou a odňali ji
svůj tichý souhlas. Ve jménu solidarity může stát postihovat pouze
takovou část majetku schopného, aby současně nedestruoval aktivitu jeho
výkonu a nedostal se za ústavní hranici ochrany majetku.
54. Při realizaci sociálních práv se tedy od státu vyžaduje nejen
jejich uznání, ale také jeho konkrétní aktivita, která umožní realizaci
těchto práv. Plnění, poskytovaná v rámci sociálních práv, pocházejí ze
státního rozpočtu a odpovědnost za tato plnění spočívá zcela na straně
státu. Je-li to stát, kdo je a bude vázán sociálními plněními, pak také
musí mít možnost stanovit konkrétní podmínky takového plnění. Stát si
nemůže dovolit tu nezodpovědnost stát se dlužníkem, který nebude
schopen dodržet své závazky. Tyto skutečnosti ale nesmí popřít samotnou
existenci konkrétního sociálního práva, či ve svém důsledku vyloučit
jeho realizaci. V rámci těchto mezí má zákonodárce poměrně širokou
možnost upravit provedení jednotlivých sociálních práv, včetně možnosti
jejich změn.
55. V tomto duchu ostatně hovoří i zpráva k Listině základních práv a
svobod (přednesená na 11. společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny
národů dne 8. ledna 1991). V ní se konstatuje, že: „
Zatímco práva a svobody upravené v předchozích hlavách mají povahu
absolutní a jako takové jsou ústavou chráněny, práva z této hlavy jsou
převážně relativní, a to v tom smyslu, že jejich rozvoj - a platí to
především o právech hospodářských a sociálních - je závislý na stavu
národního hospodářství a především na jeho hmotných výsledcích. Proto
také koncepce těchto práv sice dodržuje základní principy jejich
vynutitelnosti cestou soudní ochrany, nicméně u práv sociálních ve
většině nejsou ústavním zákonem dány podmínky, z nichž by obyčejný
zákon měl vycházet. Vlastní úprava normou nižšího stupně nemůže
nepodléhat změnám podle vývoje ekonomické a životní úrovně, takže
svazovat obyčejného zákonodárce ústavními bariérami by nebylo na místě
“.
56. Výše popsaný specifický charakter sociálních práv v žádném případě
neznamená, že by jimi zákonodárce nebyl vázán. Zakotvení jejich
existence v Listině znamená, že, při zákonné úpravě, musí být zachován
jistý minimální standard těchto sociálních práv. V žádném případě tedy
nesmí dojít k faktickému popření toho kterého sociálního práva, protože
je zároveň třeba dostát principům stanoveným v Listině. Míru jejich
dodržení je třeba posuzovat v každém jednotlivém případě realizace
těchto práv zákonnou úpravou. Novou právní úpravu, kterou přinesl
napadený zákon, je třeba posuzovat právě z tohoto hlediska, tj. z
hlediska intenzity, s jakou eventuálně zasáhl do jednotlivých
sociálních práv, zaručených ústavním pořádkem, a zda tato intenzita
dosahuje protiústavní dimenze.
57. Změny provedené zákonem č. 261/2007 Sb., popsané ve shora označené
oblasti, se týkají především práv upravených v hlavě čtvrté Listiny,
nadepsané „Hospodářská, sociální a kulturní práva“. U článku 26 Listiny
jde zejména o odstavec 3, v němž se stanoví, že „Každý má právo
získávat prostředky pro své životní potřeby prací. Občany, které toto
právo nemohou bez své viny vykonávat, stát v přiměřeném rozsahu hmotně
zajišťuje; podmínky stanoví zákon.“ Článek 29 Listiny formuluje právo
žen, mladistvých a zdravotně postižených osob na zvýšenou ochranu
zdraví při práci a právo těchto dvou kategorií osob na zvláštní ochranu
v pracovních vztazích. Článek 30 Listiny upravuje právo občanů na
přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci a
právo každého na takovou pomoc v hmotné nouzi, která je nezbytná pro
zajištění základních životních podmínek.
58. Ochranu rodičovství a rodiny, kam spadají další skupiny změn,
upravuje článek 32 Listiny. Podle odstavce 1 je ochrana rodičovství a
rodiny pod ochranou zákona a zvláštní ochrana dětí a mladistvých je
zaručena. Podle odstavce 5 rodiče, kteří pečují o děti, mají právo na
pomoc státu. Tento článek, stejně jako shora citované články 26, 29 a
30 Listiny, odkazuje na provedení těchto ustanovení zákonem.
59. Z hlediska konkrétní ústavně právní úpravy lze tedy konstatovat, že
Listina ponechala zákonodárci nejen provedení a určení podmínek výše
uvedených ústavních práv, ale zároveň vymezila realizaci těchto práv
již v samotném ústavním textu prostřednictvím termínů „
přiměřený rozsah
“, „
nezbytné pro zajištění základních životních podmínek
“, „
přiměřené hmotné zabezpečení
“ apod. Vzhledem k tomu, že Listina blíže nespecifikuje obsah těchto
termínů, je zřejmé, že jejich vymezení je, stejně jako stanovení
dalších podrobností, ponecháno na zákonné úpravě.
60. Do oblastí, upravených shora citovanými články Listiny spadá i
návrh skupiny 43 poslanců Poslanecké sněmovny. Podle názoru Ústavního
soudu jsou argumenty obsažené v tomto návrhu převážně povahy sociální,
nikoli ústavněprávní. Je nepochybné, že Listina zavazuje, v oblasti
sociálních práv, stát k pozitivnímu jednání a k zajištění ochrany
těchto práv. Obsahem této povinnosti státu je zajistit subjektům těchto
práv jistý minimální sociální standard, a nikoliv adekvátní životní
standard v souladu s jejich požadavky, jak je těmito subjekty někdy
mylně vnímáno a požadováno.
61. Pokud jde o návrh skupiny 43 poslanců na zrušení nové úpravy § 39
odst. 2 písm. a) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, která „
navrhuje vázat přiznání dávek v nezaměstnanosti na vlastní odpovědnost
zaměstnance uchovat si svůj zaměstnanecký poměr
“ (viz argumentaci v bodu 16. shora), tato změna, podle názoru
Ústavního soudu, v sobě nic protiústavního nepřináší. Pouze zvyšuje
odpovědnost pracovníků za vlastní jednání v pracovně právních vztazích,
protože „znevýhodňuje“ jen toho, kdo: „
porušil povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k
jím vykonávané práci zvlášť hrubým způsobem
“. Jedná se o trend ke zvyšování pracovní kázně a k tomu, aby si lidé
práce vážili. Navíc, každé rozvázání pracovního vztahu z uvedeného
důvodu je možné přezkoumat soudní cestou v rámci řízení podle § 72
zákona č. 262/2006 Sb. (zákoník práce) a tím se bránit eventuálnímu
svévolnému jednání zaměstnavatele. Trend, vedoucí ke zvyšování
odpovědnosti za vlastní jednání lze jen vítat.
62. Návrh skupiny 43 poslanců obsahuje i požadavek na zrušení části
devatenácté (bod 3 a násl.), která přinesla zásadní věcné změny v
odložení poskytování nemocenského, které se již nebude poskytovat po
dobu prvních tří kalendářních dnů dočasné pracovní neschopnosti či
nařízené karantény. Návrh argumentuje tím, že systém nemocenského
pojištění je založen na pojistném principu, který má sloužit k ochraně
při pojistné události, jíž je v tomto případě nemoc. Tento systém byl
nastaven lépe i v zákonech na počátku minulého století. V § 6 odst. 2
zákona č. 689/1920 Sb. bylo totiž stanoveno, že „
trvá-li nemoc déle tří dnů, a je-li nemocný neschopen výdělku, náleží
mu, ode dne onemocnění, v zákoně uvedené denní nemocenské
“. Podle této skupiny navrhovatelů tak došlo k porušení práva
pojištěnců a systém nemocenského pojištění tak jen supluje zdroje ke
krytí deficitu státního rozpočtu.
63. Podle názoru Ústavního soudu je návrh v této části důvodný, protože
zrušení poskytování nemocenského za prvé tři dny pracovní neschopnosti
je v rozporu s ustanovením čl. 30 odst. 1 Listiny, konkrétně s právem
na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci. Změna
ustanovení § 15 odst. 1, 3 a § 16 zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském
pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších zákonů, odebírá všem
zaměstnancům v pracovní neschopnosti či karanténě nárok na nemocenské
dávky po dobu prvních tří dnů pracovní neschopnosti či karantény. Jedná
se o poněkud pohodlný až svévolný postup ze strany státu, který kvůli
neurčitému počtu zneuživatelů nemocenských dávek, plošně postihuje
všechny kategorie zaměstnanců. Výsledkem je stav, kdy převážná většina
zaměstnanců zůstává, po dobu prvých tří dnů pracovní neschopnosti, bez
jakýchkoliv prostředků, zatímco jejich povinnost platit pojistné
zůstala nedotčena. Nedotčena samozřejmě zůstala i jejich povinnost
platit tzv. regulační poplatky, vyhledají-li lékařskou pomoc. Je
nepřípustné, aby stát pouze vyžadoval splnění povinností ze strany
zaměstnanců (v daném případě plnění pojistného) a nedbal přitom ochrany
jejich zájmů, postihne-li je zmíněná událost v podobě pracovní
neschopnosti. Došlo tak k porušení práv zaměstnanců, které dosahuje
ústavněprávní dimenze. Systém nemocenského pojištění by neměl sloužit
ke krytí deficitu státního rozpočtu.
64. Jelikož většina běžných onemocnění je krátkodobá, výsledkem může
být, že zaměstnanci budou na svou nemoc čerpat dovolenou (na
zotavenou!), což je ovšem v příkrém rozporu s jejím účelem. Dalším
řešením bude zpravidla „přecházení nemoci“ bez návštěvy lékaře a
pracovní neschopnosti. Tím se otevírají dveře jednak k šíření některých
onemocnění mezi spoluzaměstnance, jednak k eventuálním větším škodám na
zdraví v budoucnu a k vývoji zdravotních komplikací v důsledku neléčení
původního onemocnění. Tím může dojít i k nezanedbatelnému zvýšení
nákladů na léčení v případě komplikací, které poté může i převýšit výši
dávek nemocenského, které by mohly být či byly v prvních třech dnech
vyplaceny.
65. Nemoc je obdobou pojistné událostí a její existence musí být
prokázána odpovídajícím způsobem (lékařským vyšetřením). Místo řešení
ve formě zavedení důsledné kontroly lékařů i pojištěnců, stát přenáší
důsledky své neochoty či neschopnosti k realizaci této kontroly na
bedra většiny poctivých zaměstnanců. Totéž platí o předepsané
karanténě, která je pro zaměstnance objektivní skutečností, ve většině
případů pohromou, vynucenou správním rozhodnutím. Rozhodnutí o
karanténě je totiž preventivním opatřením na základě hygienických
právních předpisů, za splnění příslušných podmínek.
66. Na základě shora uvedených argumentů Ústavní soud vyhověl návrhu 43
poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR a rozhodl o zrušení: slov „
trvá-li pracovní neschopnost déle než 3 kalendářní dny
“ v ustanovení § 15 odst. 1 věty první, zákona č. 54/1956 Sb., o
nemocenském pojištění zaměstnanců. Dále zrušil slovo „
čtvrtého
“ v § 15 odst. 3 větě první téhož zákona a konečně zrušil i větu druhou
ustanovení § 16 téhož zákona, ve znění: „
Nemocenské podle věty první se poskytuje od čtvrtého kalendářního dne
karantény
“. Tato právní úprava je totiž v rozporu sčlánkem 30 odst. 1 Listiny.
67. V této souvislosti Ústavní soud upozorňuje, že shora uvedená změna
ve vyplácení nemocenských dávek zasahuje do řady dalších zákonů,
vyjmenovaných v části 27 až 35 zákona č. 261/2007 Sb., ( počínaje
zákoníkem práce), upravujících nároky zde vyjmenovaných kategorií
zaměstnanců. Jejich zrušení však žádný z navrhovatelů nenavrhl. Podle
ustáleného právního závěru, vyjádřeného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/01
(Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 164, vyhlášen pod č. 424/2001
Sb.), je Ústavní soud vázán petitem návrhu a z jeho hranic v podstatě
vykročit nemůže. Proto nezbývá než apelovat na zákonodárce, aby, vázán
právním názorem Ústavního soudu ve shora naznačeném směru, zmíněnou
nerovnost ve vyplácení nemocenských dávek odstranil. Jen proto Ústavní
soud odložil vykonatelnost tohoto nálezu do 30. 6. 2008.
68. Pokud je o argument „legitimního očekávání“, který je rovněž
obsažen v návrhu 43 poslanců Poslanecké sněmovny, jeho uplatnění není,
v oblasti sociálních práv, zcela na místě. Jak již bylo výše rozebráno,
tato práva jsou odvislá zejména od vývoje ekonomické a životní úrovně,
dané hospodařením státu. Ve vztahu ke státu, který upadne do
hospodářských potíží (viz v nedávné době Rusko, Argentina či Mexiko),
se každý, byť sebelegitimnější nárok, stává iluzorním a poškozeni jsou
v podstatě všichni. S tím souvisí i otázka „
již jednou přiznaných nároků
“, které v případě sociálních práv nelze brát jako statické. To
prokazuje i novodobá historie České republiky, kdy levicově orientované
vlády měly tendenci nejrůznější sociální dávky zmnožovat, zatímco
pravicověji orientované vlády mají tendenci opačnou. Vždy se ale musí
pohybovat ve shora již naznačených mezích, daných Listinou. Z hlediska
celkového souladu napadeného zákona s ústavně právní úpravou Ústavní
soud konstatuje, že přes jistá omezení v oblasti sociálního zabezpečení
tato omezení nedosahují takové intenzity, která by byla v rozporu s
ústavní úpravou obsaženou v Listině, natož pak, že by realizace
dotčených sociálních práv byla popřena.
XIII.
Ústavněprávní hodnocení změn zařazených do skupiny B
69. Do další skupiny změn, provedených zákonem č. 261/2007 Sb., lze
zařadit změny pojmů a kategorií a jejich specifikace související s
obsahovými změnami uvedenými pod bodem I. Tyto změny reagují na novou
právní úpravu, odrážejí provedené změny v poskytování dávek,
konkretizují výpočet dávek a doplňují, či upravují, některé nové
kategorie oprávněných osob. Jde o změny, které logicky navazují na
obsahové změny uvedené ve skupině A. shora, a tedy u nich platí stejné
závěry jako u skupiny A.
XIV.
Ústavněprávní hodnocení změn zařazených do skupiny C
70. Zákon č. 261/2007 Sb. dále přináší některé kompetenční a
organizační změny, související se změnami v systému sociálního
zabezpečení a nemocenského pojištění a změny v řízení o nárocích o
dávky. Jde především o úpravu a doplnění působení či působnosti
některých nových orgánů či zařízení v oblasti sociálního zabezpečení
(např. změna kompetencí u okresní správy sociálního zabezpečení na
základě zákona č. 582/1991 Sb., doplnění újezdních úřadů mezi orgány
pomoci v hmotné nouzi či doplnění zařízení následné péče v rámci
zařízení sociálních služeb), doplnění a úpravu některých kompetencí
příslušných orgánů, řešení otázky místní příslušnosti, doplnění odborné
způsobilosti k výkonu povolání a doplnění okruhu pracovníků
vykonávajících odbornou činnost a dobrovolníků v oblasti sociálních
služeb.
71. Zákon č. 261/2007 Sb. přinesl také některé změny v řízení o
dávkách, např. změny náležitostí v žádosti o některé dávky, v
podmínkách vydávání písemných rozhodnutí, změny lhůt, možností podávat
opravné prostředky v řízení o dávkách, novou úpravu oznamovací
povinnosti, zastupování a kontroly zákonného využití příslušných dávek,
včetně finanční kontroly využitých dotací ze státního rozpočtu na
zajištění poskytování sociálních služeb a problematiku přeplatků.
Podstata těchto změn spočívá opět v návaznosti na úpravy popsané u
skupiny A a týká se především oblasti procesního práva sociálního
zabezpečení. Tyto úpravy vycházejí z obsahových změn jednotlivých
zákonů a nejsou v rozporu s ústavně zaručenými principy upravujícími
podmínky vydávání rozhodnutí orgánů veřejné moci.
XV.
Ústavněprávní hodnocení změn zařazených do skupiny D.
72. Poslední skupinou změn, které zavádí zákon č. 261/2007 Sb., jsou
související technické změny a úpravy v zákonech, jakými jsou nová
označení zákonných ustanovení, související změny poznámkového aparátu a
nová přechodná ustanovení související se změnami v systému sociálních
dávek a nemocenského pojištění. Podle tvrzení navrhovatelů se jedná o
svévoli zákonodárce v nakládání a vymezováním zákonných pojmů, což
zakládá rozpor s principem materiálního právního státu z důvodu
neurčitosti a nejasnosti.
73. Podle závěru Ústavního soudu jsou tyto změny svou povahou změnami
technického charakteru a není v nich nic, co by je pozvedávalo na
ústavněprávní úroveň. Není totiž úlohou Ústavního soudu, aby hodnotil
technické změny a úpravy, které přináší běžné zákonodárství. Podle
ustálené judikatury Ústavního soudu, „
neurčitost některého ustanovení právního předpisu je nutno považovat za
rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1
odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti
vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých
interpretačních postupů
.“ (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č.
29, vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), Pl. ÚS 9/95 (Sbírka rozhodnutí,
svazek 5, nález č. 16, vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.), Pl. ÚS 2/97
(Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 91, vyhlášen pod č. 186/1997
Sb.), Pl. ÚS 23/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 33, nález č. 89, vyhlášen
pod č. 476/2004 Sb.), Pl. ÚS 40/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález
č. 88, vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.), Pl. ÚS 44/02 (Sbírka rozhodnutí,
svazek 30, nález č. 98, vyhlášen pod č. 210/2003 Sb.), Pl. ÚS 10/06
(vyhlášen pod č. 163/2007 Sb.), Pl. ÚS 25/06 (vyhlášen pod č. 487/2006
Sb.)). Takováto situace v této věci nenastala.
XVI.
Závěr
74. Závěrem je nutné poznamenat, že právní úprava, kterou do zmíněných
oblastí přinesl zákon č. 261/2007 Sb., o veřejných financích, má daleko
k dokonalosti. Nespokojená reakce veřejnosti, ze které v podstatě vyšli
i navrhovatelé, je přirozenou reakcí subjektů, kterým se „něco odebírá,
mění, nebo činí méně přehledným“. Základní myšlenkou, kterou je zmíněný
zákon odůvodněn, je ozdravění veřejných rozpočtů. Tato dobrá myšlenka
byla realizována jen částečně, způsobem, který nezískal širokou podporu
veřejnosti. Zmíněný zákon je v částech, které jsou předmětem tohoto
řízení, postaven na poměrně širokém a plošném omezování nejrůznějších
sociálních dávek. Do této, pro většinu obyvatelstva citlivé oblasti
bohužel nepřinesl ani zjednodušení systému, ani jeho zpřehlednění, ani
zjednodušení pravidel pro přiznávání dávek a ani důsledná opatření
proti jejich zneužívání.
75. Stát navíc začal s úsporami zdola, tj. omezením sociálních dávek
poměrně širokému okruhu subjektů. Nezačal s vytvořením účinných a
efektivních kontrolních mechanizmů, které by mohly přinést úspory tím,
že by zabránily či postihovaly zneužívání těchto dávek. Např. v oblasti
dávek poskytovaných v nemoci neskoncoval s nešvarem, pro který má
čeština výraz „
hodím se marod
“, tj. výraz, který v jiném jazyce pravděpodobně neexistuje. Posouzení
toho, zda je někdo nemocný, by samozřejmě nemělo být v rukou toho, pro
koho je to výhodné. V zařízeních poskytujících zdravotní péči a v praxi
zdravotních pojišťoven nebyly vybudovány účinné kontrolní mechanizmy,
umožňující postupně tyto nešvary odstraňovat.
76. Stát nezačal s úsporami sám u sebe rozborem, zda je současná
„správa věcí veřejných“ účelná, efektivní a hospodárná, zda nedochází k
plýtvání veřejnými prostředky. Pokud by stát začal, alespoň částečně,
nejprve u sebe, přesvědčil by do jisté míry značnou část obyvatelstva o
nutnosti a účelnosti změn i v oblasti sociálních dávek, která je
samozřejmě vázána na možnosti státního rozpočtu, jak poukázáno shora.
77. Stát tedy zvolil opět tu nejsnadnější cestu, ale bohužel jen pro
sebe, čímž ideu reformy učinil poněkud nedůvěryhodnou. Nicméně i tuto
reformní snahu lze uvítat a z tohoto hlediska je pak nutné posuzovat i
úpravy, které přinesl napadený zákon. Úkolem Ústavního soudu není
posuzovat správnost, praktičnost, nebo dostatečnou sociálnost zmíněných
reformních postupů, ale jen to, zda se jedná o úpravu protiústavní či
nikoli.
78. Kromě jisté nespokojenosti s úpravami, které přinesl zákon č.
261/2007 Sb., návrhy neobsahovaly (mimo shora citovaného návrhu skupiny
43 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR), pomineme-li výhrady ke
způsobu přijetí zákona, žádnou další relevantní ústavněprávní
argumentaci. Prostor k derogačnímu zásahu Ústavního soudu by nastal
pouze tehdy, pokud by bylo zjištěno a prokázáno, že nová právní úprava
snižuje realizaci ústavně zaručeného standardu sociálních dávek, až k
praktickému znemožnění jejich realizace, či dokonce k jejich plošnému
odejmutí. Návrh 67 poslanců takovouto argumentaci nepřinesl a v řízení
před Ústavním soudem nebylo zjištěno, že by stávající právní úprava
znamenala tak výrazný ústup od zmíněných závazků státu, které na sebe
převzal v zejména v článcích 26 odst. 3, 29, 30, 32 Listiny, jejichž
okruhu se tento případ týká. Pokles různých sociálních dávek je sice
pro řadu subjektů nepříjemný, ale neklesl pod úroveň, znemožňující
skromnou existenci dotčených subjektů. Posoudit otázku účelnosti,
vhodnosti a sociální spravedlnosti zákonné úpravy v této oblasti je
pouze v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud, kromě
případů zjištěné neústavnosti, zasahovat nemůže. Jedná se totiž o
otázky v podstatě politické, kam primárně spadá i celá oblast tzv.
sociálních práv.
79. Podle čl. 5 Ústavy je politický systém České republiky založen na
svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran,
respektujících základní demokratické principy. Politická rozhodnutí
vycházejí z vůle většiny, vyjádřené svobodným hlasováním. Rozhodování
většiny dbá ochrany menšin (čl. 6 Ústavy ČR). Ústavní soud proto
uzavírá, že mají-li navrhovatelé, jako představitelé moci zákonodárné,
za to, že jimi napadená právní úprava je nevhodná či vyvolávající
negativní důsledky, mohou usilovat o změnu v rámci politické soutěže,
nikoliv v rámci soudní kontroly ústavnosti, která ze své podstaty musí
být omezena pouze na otázky ústavně právní povahy. Pokud by snad
Ústavní soud návrhu vyhověl, a rozhodoval sám místo zákonodárce,
porušil by nejen shora citovaná ustanovení Ústavy ČR, ale zejména by
učinil zbytečnou soutěž politických stran. Především jejich úkolem je,
podle mandátu získaného od svých voličů a na základě toho stanovených
politických priorit, předkládat nejvhodnější způsoby realizace
sociálních práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny. To samozřejmě vždy
z hlediska možností státního rozpočtu, podložených výsledky hospodaření
státu, za které rovněž nesou politickou odpovědnost, a v rámci limitů
daných příslušnými články Listiny základních práv a svobod.
80. Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud vyhověl, podle § 70 odst. 1
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, pouze návrhu na zrušení částí
zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, a to slov „
trvá-li pracovní neschopnost déle než 3 kalendářní dny
“ v ustanovení § 15 odst. 1 věty první, dále zrušil slovo „
čtvrtého
“ v § 15 odst. 3 větě první téhož zákona, a konečně zrušil i větu
druhou ustanovení § 16 téhož zákona, ve znění: „
Nemocenské podle věty první se poskytuje od čtvrtého kalendářního dne
karantény
“. Učinil tak s účinností od 30.6.2008 z důvodů, uvedených v bodě 67
shora.
81. Ve zbývající části návrh zamítl podle § 70 odst. 2 zákona o
Ústavním soudu.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Jan
Musil, Pavel Rychetský a Eliška Wagnerová.
