185/1997 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
1. Podle čl. 11 odst. 2 Listiny základních práv a svobod "zákon může
také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů
nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské Federativní
Republice" (přičemž dle čl. 42 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 2
ústavního zákona č. 4/1993 Sb. se jedná o státní občanství České
republiky a území České republiky). Čl. 11 odst. 2 Listiny je tudíž
speciálním ustanovením k ústavnímu principu rovnosti všech subjektů
ohledně nabývání a ochrany vlastnického práva (příkladem jeho
promítnutí do právního řádu je ustanovení § 17 zákona č. 219/1995 Sb.,
devizového zákona). Je to právě čl. 11 odst. 2 Listiny, jenž vytváří
pro zákonodárce ústavní prostor omezení okruhu oprávněných osob v
restitučním zákonodárství.
2. Mezinárodní pakt o občanských a politických právech princip rovnosti
upravuje v čl. 2 odst. 1 a čl. 26. Rovnost dle prvního z citovaných
ustanovení má povahu akcesorickou, čili vztahuje se pouze na rovnost v
paktem zakotvených právech, přičemž právo vlastnické mezi ně zařazeno
není. Čl. 26 zakotvuje jednak rovnost před zákonem a jednak vyloučení
diskriminace. V demonstrativním výčtu důvodů vylučujících nerovný
přístup přitom není obsaženo státní občanství.
Výbor OSN pro lidská práva v opakovaně vyjádřeném názoru připouští při
aplikaci čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech
nerovnost pouze za podmínky vyloučení libovůle, resp. pokud se tato
zakládá na rozumných a objektivních rozlišovacích znacích (reasonable
and objective criteria). Za takové v posuzované věci Ústavní soud
považuje důsledky, plynoucí z čl. 11 odst. 2 Listiny, jakož i cíle
restitučního zákonodárství a konečně právní úpravu státního občanství
dle čl. II zákona č. 88/1990 Sb.
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 4. června 1997 v plénu o návrhu J. D., podaném
spolu s ústavní stížností, na zrušení ustanovení vyjádřeného v § 3
odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění
pozdějších předpisů, slovy "pokud je státním občanem České a Slovenské
Federativní Republiky" a na zrušení ustanovení vyjádřeného v § 3 odst.
4 téhož zákona slovy "pokud jsou státními občany České a Slovenské
Federativní Republiky"
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Navrhovatel podal ústavní stížnost proti rozsudku Krajského soudu v
Praze ze dne 30. ledna 1996 č. j. 20 Co 751/95-44, ve spojení s
rozsudkem Okresního soudu Praha-západ ze dne 4. října 1995 č. j. 4 C
352/95-27, jimiž byla zamítnuta jeho žaloba na vydání domu č. p. 363 se
stavební parcelou č. p. 459, garáže se stavební parcelou č. p. 460 a
zahrady č. p. 462, vše v katastrálním území V., s odůvodněním, že
stěžovatel neprokázal státní občanství České republiky a nesplnil tak
jednu z podmínek zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích,
ve znění pozdějších předpisů. Současně stěžovatel podal návrh na
zrušení ustanovení vyjádřeného v § 3 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., ve
znění pozdějších předpisů, slovy "pokud je státním občanem České a
Slovenské Federativní Republiky" a ustanovení vyjádřeného v § 3 odst. 4
uvedeného zákona slovy "pokud jsou státními občany České a Slovenské
Federativní Republiky".
Na odůvodnění svého návrhu na zrušení citovaných ustanovení zákona o
mimosoudních rehabilitacích uvedl, že Ústavní soud již v nálezu ze dne
12. července 1994, kterým byla v zákoně č. 87/1991 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, zrušena podmínka trvalého pobytu, dospěl k závěru,
že ze slov preambule zákona nelze dovodit "prostor pro vyloučení
určitých subjektů z okruhu těch, které znaky některého restitučního
titulu naplní", tedy ani pro vyloučení osob bez státního občanství.
Stejně tak, uvádí stěžovatel, platí i nadále závěr Ústavního soudu, že
"mezi definicí pojmu oprávněné osoby podle § 3 odst. 1 a 4 napadeného
zákona a textem i smyslem jeho preambule není souladu", neboť,
pokračuje stěžovatel, aby text zákona byl skutečně naplněním preambule,
je třeba zrušit i podmínku státního občanství. Dále ve své ústavní
stížnosti připustil, že čl. 11 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
(dále jen "Listina") sice umožňuje, aby zákon stanovil, že určité věci
mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v
České a Slovenské Federativní Republice, přičemž občanem se podle čl.
42 odst. 1 Listiny rozumí státní občan České republiky, toto omezení
však neplatí obecně, ale jen ohledně určitých v zákoně vymezených věcí.
V případě střetu mezi takovou úpravou, uvádí dále stěžovatel, a
proklamovanou vůlí státu napravit nejzávažnější majetkové křivdy musí
mít ve státě, který se prohlašuje za právní stát, přednost napravení
spáchaných křivd. V této souvislosti poukázal zejména na čl. 1 Ústavy
České republiky (dále jen "Ústava") a rovnost v právech dle čl. 1
Listiny. V dalších vývodech svého návrhu zdůraznil, že osoby, kterým
podmínka státního občanství brání v účasti na restituci, o svůj majetek
přišly stejným způsobem jako osoby splňující podmínky zákona, když v
obou případech jde o stejnou křivdu. Každé rozdělování má potom dle
stěžovatele diskriminační charakter a odporuje tak čl. 3 odst. 1
Listiny. Uvedený diskriminační charakter napadených částí ustanovení je
dle stěžovatele zřejmý zejména z toho, že de facto jediným rozdílem
mezi osobami, které podle současné úpravy nárok na restituci mají, a
těmi, které tento nárok nemají, je jen to, v jaké zemi se rozhodly tyto
osoby samy, popřípadě jejich rodiče žít poté, co odešly z komunisty
ovládaného Československa. Dále se ve své ústavní stížnosti zabýval
problematikou našich občanů žijících na území USA, kde se získáním
občanství Spojených států amerických je spojena ztráta občanství
dřívějšího, což je dle stěžovatele v demokratickém státě nemyslitelné
připisovat k tíži dotčených osob. V této souvislosti také poukázal na
význam československé emigrace žijící v USA, kterou označil za hybnou
sílu obou válečných odbojů včetně finanční výpomoci. Poté ve své
ústavní stížnosti poukázal na to, že jeho rodina i v době ohrožení
republiky nacistickým Německem zaujala vlastenecké postoje, což vedlo v
roce 1942 k zabrání jejího majetku a posléze k jeho následnému
poválečnému navrácení. Pokud jde problematiku protiústavnosti
napadených ustanovení, stěžovatel dále rozvedl, že tato podmínka je,
stejně tak jako podmínka trvalého pobytu, v rozporu s čl. 14 odst. 1
Listiny, neboť ignoruje svobodu pobytu a pohybu. Závěrem znovu poukázal
na rozpor napadených ustanovení s čl. 1 Listiny, který zaručuje všem
lidem rovnost v právech, a s čl. 1 Ústavy, v němž se stanoví, že Česká
republika je právní stát, založený na úctě k právům a svobodám člověka,
což napadený zákon vyloučením určitého okruhu osob z možností domáhat
se navrácení svého původního majetku porušuje.
Podle ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, může
být spolu s ústavní stížností podán návrh na zrušení zákona nebo jiného
právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž
uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti,
jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem
nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popřípadě se zákonem,
jedná-li se o jiný právní předpis.
Podle § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., jestliže byl spolu s ústavní
stížností podán návrh na zrušení právního předpisu podle § 74, senát
řízení přeruší a návrh na zrušení právního předpisu postoupí plénu k
rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) nebo b) Ústavy.
II. senát Ústavního soudu se v prvé řadě zabýval otázkou, zda-li jsou
splněny podmínky citovaného ustanovení § 74. Dospěl k závěru, že návrh
na zrušení ustanovení vyjádřeného v § 3 odst. 1 zákona o mimosoudních
rehabilitacích slovy "pokud je státním občanem České a Slovenské
Federativní Republiky" a na zrušení ustanovení vyjádřeného v § 3 odst.
4 téhož zákona slovy "pokud jsou státními občany České a Slovenské
Federativní Republiky" byl podán v souladu s ustanovením § 74, neboť
jeho aplikace vedla k rozhodnutí Krajského soudu v Praze touto
stížností napadenému. Proto usnesením ze dne 30. října 1996 sp. zn. II.
ÚS 159/96 senát řízení o ústavní stížnosti přerušil a návrh na zrušení
ustanovení vyjádřeného v § 3 odst. 1 zákona o mimosoudních
rehabilitacích slovy "pokud je státním občanem České a Slovenské
Federativní Republiky" a na zrušení ustanovení vyjádřeného v § 3 odst.
4 téhož zákona slovy "pokud jsou státními občany České a Slovenské
Federativní Republiky" postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí
podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. Vzhledem k tomu, že soudce
zpravodaj neshledal důvody k odmítnutí návrhu na zrušení zákona, byl
návrh doručen Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky podle § 42
odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb. a § 28 odst. 1 uvedeného zákona,
ačkoliv zákony, jejichž částečné zrušení je navrhováno, byly vydány
Federálním shromážděním České a Slovenské Federativní Republiky, a to
proto, že nástupnictví Parlamentu České republiky vyplývá jednak z čl.
3 odst. 1 ústavního zákona České národní rady č. 4/1993 Sb., o
opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní
Republiky, jednak z Ústavy České republiky.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky - její předseda Ing.
Miloš Zeman - ve svém vyjádření předeslala, že Česká a Slovenská
Federativní Republika byla jediným státem východoevropského bloku,
který přistoupil k řešení problematiky odškodňování majetkových a
jiných křivd vzniklých v dřívějším období, jak je konstatováno i v
důvodové zprávě k napadenému zákonu. Obtížnost řešení problematiky
odškodňování se projevila přitom nejenom při projednávání návrhu
zákona, ale i v nutnosti jeho novelizací. Dále uvedla, že svou povahou
jde o zákon výjimečný a jednorázový, který vycházel z principu alespoň
částečného zmírnění vzniklých křivd, ke kterým došlo v období od 25.
února 1948 do 1. ledna 1990. Přitom se vycházelo z platnosti právních
předpisů v uvedeném období, a pokud se některé rušily, nerušily se s
účinností od samého počátku, ale ode dne účinnosti zrušujícího
ustanovení. Snahou bylo, podle vyjádření Poslanecké sněmovny, pouze
odstranit následky použití dřívějších předpisů v rozhodném období. Z
těchto důvodů nelze proto hovořit o navrácení v předešlý stav či o
vydání vyvlastněné věci. Protože účelem zákona nebylo odstranění všech
křivd, nýbrž jen jejich zmírnění, bylo možno je provést pouze v takovém
rozsahu, aby se neprohloubila vnitřní zadluženost státu. Z tohoto
hlediska bylo navrženo odškodnění pouze československých státních
občanů, což odpovídalo dle Poslanecké sněmovny i mezinárodním
zvyklostem. Dále je ve vyjádření Poslanecké sněmovny uvedeno, že se
nelze domnívat, že podmínka státního občanství by byla v rozporu s
naším právním řádem již proto, že každé osobě, která nechtěla přijít o
svůj majetek, zákon umožňoval obnovení občanství v dostatečně dlouhé
lhůtě. Této skutečnosti plně odpovídá ustanovení čl. 3 odst. 2 Listiny,
podle kterého má každý právo svobodně rozhodovat o své národnosti.
Kromě toho, když Ústavní soud ve svém nálezu č. 164/1994 Sb. posuzoval
interpretační význam preambule k definici pojmu oprávněné osoby podle
ustanovení § 3 odst. 1 a 4 zákona o mimosoudních rehabilitacích, dospěl
k závěru, že byl zúžen zákonný prostor pro okruh oprávněných subjektů,
byla-li stanovena podmínka trvalého pobytu, neboť výše uvedené
ustanovení není v souladu se smyslem preambule, dále však Ústavní soud
vycházel i z čl. 11 odst. 2 Listiny, který stanoví možnost, aby zákon
stanovil omezení nabývání určitých věcí do vlastnictví občanů nebo
právnických osob se sídlem v České a Slovenské Federativní Republice
(České republice), přičemž čl. 42 odst. 1 Listiny pod pojmem občan
rozumí státního občana České a Slovenské Federativní Republiky (České
republiky). Z těchto závěrů Poslanecká sněmovna dovodila, že vypuštěním
podmínky trvalého pobytu byl dán dostatečný zákonný prostor pro
oprávněné subjekty k uplatnění jejich restitučních nároků a že zrušení
podmínky státního občanství by ve svých důsledcích bylo v rozporu s
naším právním řádem. V závěru vyjádření se pak uvádí, že zákonodárný
sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a
naším právním řádem a že je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s
podaným návrhem posoudil ústavnost napadených částí ustanovení zákona
č. 87/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a vydal příslušné
rozhodnutí.
Ústavní soud nejprve zkoumal, jak mu ukládá § 68 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., byl-li napadený zákon přijat a vydán v mezích Ústavou
stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V době vydání
zákonů byly kompetence zákonodárných sborů dány ustanoveními čl. 29 a
násl., resp. čl. 102 a násl. ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o
československé federaci, ve znění pozdějších předpisů. Z předložených
sněmovních tisků Federálního shromáždění a zprávy o 13. společné schůzi
Sněmovny lidu a Sněmovny národů, které si Ústavní soud vyžádal v
kanceláři Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, bylo
zjištěno, že schůze, na níž se o zákonu hlasovalo, se zúčastnil
dostatečný počet poslanců, zákon byl přijat potřebným počtem hlasů, byl
podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen ve Sbírce
zákonů. Jednotlivá ustanovení zákona, jež navrhuje stěžovatel zrušit,
se tak stala platnou součástí našeho právního řádu a jsou jí, jak
vyplývá z čl. 1 odst. 1 ústavního zákona České národní rady č. 4/1993
Sb., dosud.
II.
Ústavní soud se ústavností vymezení okruhu oprávněných osob v zákoně o
mimosoudních rehabilitacích zabýval ve svém nálezu ve věci vedené pod
sp. zn. Pl. ÚS 3/94 (ÚS ČR: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1 C. H.
Beck Praha, 1994, str. 279 - 291). V úvodu své argumentace přitom
posoudil interpretační význam preambule zákona č. 87/1991 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, z níž vyplývá, že cílem zákona o mimosoudních
rehabilitacích je "snaha zmírnit následky některých majetkových a
jiných křivd", k nimž došlo v období let 1948 až 1989. První otázka,
kterou si Ústavní soud v této souvislosti položil, byla, zda "zmírnění"
následků "některých" křivd lze s ohledem na princip rovnosti chápat
toliko ve vztahu k okruhu a intenzitě majetkových zásahů, zejména do
vlastnictví občanů, v rozhodném období anebo zda je možné v něm
spatřovat i zákonný prostor pro zúžení okruhu oprávněných subjektů s
ohledem na jejich trvalý pobyt. Na danou otázku soud odpověděl záporně,
když konstatoval, že prostor pro vyloučení určitých subjektů z okruhu
těch, které znaky některého restitučního titulu naplní, z uvedené
formulace preambule zákona dovodit nelze. Rámec možného omezení okruhu
oprávněných osob je, dle názoru Ústavního soudu, dán pouze ustanovením
čl. 11 odst. 2 Listiny, podle něhož zákon může stanovit, že určité věci
mohou být pouze ve vlastnictví občanů České republiky. Z tohoto
ustanovení pak dovodil závěr, že Listina v daném ustanovení "nezmocňuje
zákonodárce ke stanovení dalších podmínek nabytí vlastnictví (ať už v
rámci restitučního procesu, či obecně)". A contrario tudíž platí, že
čl. 11 odst. 2 Listiny zmocňuje zákonodárce ke stanovení podmínky
státního občanství při nabývání vlastnictví v rámci restitučního
procesu [přičemž okruh věcí stanovených zákonem, na které se vztahuje
nárok na vydání věcí oprávněnými osobami disponujícími státním
občanstvím (České a Slovenské Federativní Republiky, resp. České
republiky), je vymezen v § 6 zákona o mimosoudních rehabilitacích]. Na
jiném místě odůvodnění nálezu Ústavního soudu ve věci Pl. ÚS 3/94 se
shodně uvádí, že podmínka trvalého pobytu je "v rozporu s čl. 11 odst.
2 Listiny, který zmocňuje zákonodárce toliko stanovit, že určité věci
mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v
České a Slovenské Federativní Republice".
V návaznosti na závěry obsažené v uvedeném nálezu Ústavního soudu, od
nichž ani v posuzované věci nemá Ústavní soud důvodu se odchylovat, lze
uvést následující:
Podle čl. 11 odst. 2 Listiny "zákon může také stanovit, že určité věci
mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v
České a Slovenské Federativní Republice" (přičemž dle čl. 42 odst. 1
Listiny a čl. 1 odst. 2 ústavního zákona ČNR č. 4/1993 Sb. se jedná o
státní občanství České republiky a území České republiky). Čl. 11 odst.
2 Listiny je tudíž speciálním ustanovením k ústavnímu principu rovnosti
všech subjektů ohledně nabývání a ochrany vlastnického práva (příkladem
jeho promítnutí do právního řádu je ustanovení § 17 devizového zákona
č. 219/1995 Sb.). Je to právě čl. 11 odst. 2 Listiny, jenž vytváří pro
zákonodárce ústavní prostor omezení okruhu oprávněných osob v
restitučním zákonodárství.
Cílem restitučního zákonodárství bylo nejen zmírnění některých
majetkových křivd spáchaných komunistickým režimem, nýbrž i chápání
restitucí jako jedné z forem privatizace. V podmínce státního občanství
se proto promítla snaha zákonodárce provést restituci tehdy, když je
dána přítomnost restituenta, a tím i pravděpodobnost péče řádného
hospodáře o restituovaný majetek. Čl. II zákona č. 88/1990 Sb., kterým
se mění a doplňují předpisy o nabývání a pozbývání československého
státního občanství, umožňoval přitom v době od 29. března 1990 do 31.
prosince 1993 případným restituentům pouhým sdělením svého zájmu o
československé (resp. ode dne 1. ledna 1993 o české) občanství získat
je s účinky ex tunc zpět. Tímto byl vnitrostátním právem vytvořen
dostatečný prostor pro uplatnění restitučních nároků podle zákona o
mimosoudních rehabilitacích i pro osoby, které nesplňovaly podmínku
státního občanství.
Jakkoli čl. 11 odst. 2 Listiny vytváří ústavní prostor pro omezení
vlastnických práv osob bez státní příslušnosti České republiky, nutno
jej interpretovat s ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny, tj. s ohledem na
požadavek minimalizace každého ústavně akceptovatelného omezení
základního práva nebo svobody, restriktivně. V návaznosti na právní
konstrukci zákona o mimosoudních rehabilitacích (upřednostňujícího
vydání věci a subsidiárně v případě nemožnosti vydání zakotvujícího
poskytování finanční náhrady) je proto úkolem demokratického
zákonodárce, aby hledal prostor pro zmírnění následků některých
majetkových křivd spáchaných komunistickým režimem i u osob bez státní
příslušnosti České republiky.
Při posuzování ústavnosti napadených ustanovení právních předpisů
Ústavní soud zkoumá jejich soulad nejenom s ústavními zákony, nýbrž i s
mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy.
V této souvislosti jde zejména o soulad napadených ustanovení zákona o
mimosoudních rehabilitacích s čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a
politických právech (dále jen "Pakt") a s čl. 14 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
Výbor OSN pro lidská práva v Ženevě ve svých rozhodnutích z 19.
července 1995 č. 516/1992 (Šimůnek) a z 23. července 1996 č. 586/1994
(Adam) dospěl k závěru, podle něhož v případě zákona č. 87/1991 Sb.
není dán žádný důvod, který by odůvodnil rozhodnutí zákonodárce
rozlišovat mezi oběťmi konfiskování z titulu občanství. Podmínku
občanství považuje proto za neslučitelnou se zákazem diskriminace dle
čl. 26 Paktu, který sice dle Výboru nepožaduje úplně stejné zacházení,
nicméně vyžaduje, aby tu byl dostatečný důvod pro odlišný přístup.
Evropská komise pro lidská práva ve Štrasburku naopak v rozhodnutích ze
dne 4. března 1996 č. 23131/93 (Brežný v. Slovenská republika), ze dne
11. dubna 1996 č. 28390/95 (Pezoldová v. Česká republika), ze dne 13.
května 1996 č. 23899/93 (Nohejl v. Česká republika) a ze dne 13. května
1996 č. 23063/93 (Jonas) předeslala, že k zásahům do vlastnického práva
došlo v době, kdy Česká republika (resp. Československo) ještě
nepřevzala záruky za dodržování lidských práv. Dále konstatovala, že
dle Úmluvy neexistuje právo na restituci vlastnictví, a protože
diskriminace dle čl. 14 Úmluvy je možná jen v souvislosti s porušením
některého jiného hmotného práva zaručeného Úmluvou, nelze dovodit v
případě podmínky státního občanství a trvalého pobytu dle restitučních
předpisů porušení zákazu diskriminace. Jestliže tedy dle Úmluvy
neexistuje právo na restituci vlastnictví, jsou dle Komise restituce
zcela v rukou toho kterého státu jako suveréna.
Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí vyložil obsah ústavního principu
rovnosti. Ztotožnil se v nich (a to zejména v nálezech ve věcech
vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (ÚS ČR: Sbírka nálezů a usnesení -
svazek 1 C. H. Beck Praha, 1994, str. 205 - 206), Pl. ÚS 36/93 (ÚS ČR:
Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1 C. H. Beck Praha, 1994, str. 179),
Pl. ÚS 5/95 (ÚS ČR: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 4 C. H. Beck
Praha 1996, str. 218), Pl. ÚS 9/95 (ÚS ČR: Sbírka nálezů a usnesení -
svazek 5 C. H. Beck Praha, 1997, str. 137) s chápáním ústavního
principu rovnosti, jak byl vyjádřen Ústavním soudem České a Slovenské
Federativní Republiky (ÚS ČSFR, 1992, R 11): "Je věcí státu, aby v
zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně
výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně... Pokud
zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné
povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné
hodnoty."
Ústavní soud tímto odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž
dále konstatoval: "rovnost občanů nelze chápat jako kategorii
abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny
moderní ústavy" [Pl. ÚS 36/93 (ÚS ČR: Sbírka nálezů a usnesení - svazek
1 C. H. Beck Praha, 1994, str. 179)]. Obsah principu rovnosti tím
posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování
subjektů a práv. Hledisko první spatřuje přitom ve vyloučení libovůle.
Hledisko druhé vyplývá z právního názoru vyjádřeného v nálezu ve věci
vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (ÚS ČR: Sbírka nálezů a usnesení -
svazek 3 C. H. Beck Praha, 1995, str. 209): "nerovnost v sociálních
vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout
intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu
rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti
spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit
majetek podle čl. 11 Listiny, některého z politických práv podle čl. 17
a násl. Listiny apod." [shodně Pl. ÚS 5/95 (ÚS ČR: Sbírka nálezů a
usnesení - svazek 4 C. H. Beck Praha, 1996, str. 217 - 218)]. Hlediskem
druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího
nerovnost je tedy tímto založené dotčení některého ze základních práv a
svobod.
Pakt princip rovnosti upravuje v čl. 2 odst. 1 a čl. 26. Rovnost dle
prvního z citovaných ustanovení má povahu akcesorickou, čili vztahuje
se pouze na rovnost v Paktem zakotvených právech, přičemž právo
vlastnické mezi ně zařazeno není. Čl. 26 zakotvuje jednak rovnost před
zákonem a jednak vyloučení diskriminace. V demonstrativním výčtu důvodů
vylučujících nerovný přístup přitom není obsaženo státní občanství.
Výbor OSN pro lidská práva v opakovaně vyjádřeném názoru připouští při
aplikaci čl. 26 Paktu nerovnost pouze za podmínky vyloučení libovůle,
resp. pokud se tato zakládá na rozumných a objektivních rozlišovacích
znacích (reasonable and objective criteria). Za takové Ústavní soud
považuje důsledky plynoucí z čl. 11 odst. 2 Listiny, jakož i cíle
restitučního zákonodárství a konečně právní úpravu státního občanství
dle čl. II zákona č. 88/1990 Sb.
Pokud jde o navrhovatelem namítané porušení čl. 14 odst. 1 Listiny,
nutno konstatovat, že podmínka státního občanství v zákoně o
mimosoudních rehabilitacích není omezením svobody pohybu a pobytu [a to
na rozdíl od podmínky trvalého pobytu, jež byla nálezem Ústavního soudu
ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 3/94 (ÚS ČR: Sbírka nálezů a usnesení
- svazek 1 C. H. Beck Praha, 1994, str. 291) zrušena]. Tato svoboda je
státním občanům České republiky garantována nejen na úrovni ústavní,
nýbrž i na úrovni právní úpravy zákonné (a to zejména ustanoveními §
231, 232 a 233 tr. zák., zákonem č. 216/1991 Sb., o cestovních
dokladech a cestování do zahraničí, ve znění zákona č. 150/1996 Sb.).
Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení
vyjádřeného v § 3 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, slovy "pokud je státním občanem České a Slovenské Federativní
Republiky" a na zrušení ustanovení vyjádřeného v § 3 odst. 4 téhož
zákona slovy "pokud jsou státními občany České a Slovenské Federativní
Republiky" zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
III.
Odlišná stanoviska
Odlišné stanovisko soudkyně JUDr. Ivy Brožové
Ve věci ústavnosti podmínky státního občanství mám za to, že je věcí
toho kterého státu, zda vydá restituční předpis či nikoliv. Když už ho
ale vydá, musí tak učinit ústavně konformním způsobem. Je proto třeba
uvážit, zda za existence pouze relativní rovnosti, která není chráněna
sama o sobě, ale jen v souvislosti s porušením jiného základního práva
nebo svobody (sp. zn. Pl. ÚS 5/95; sp. zn. Pl. ÚS 4/95), a která státu
umožňuje, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině
poskytne méně výhod než jiné, nicméně jen s odvoláním na veřejné
hodnoty, neboli jen v odůvodněných případech (nález ÚS ČSFR sp. zn. Pl.
ÚS 11/92; nálezy ÚS ČR sp. zn. Pl. ÚS 16/93; III. ÚS 36/94), je
podmínka státního občanství, zužující okruh subjektů dle zák. č.
87/1991 Sb., v rozporu s čl. 1 Listiny, zakazujícím diskriminaci, či
nikoliv. Protože zák. č. 87/1991 Sb. je jako restituční zákon
specifický svou snahou zaujmout hodnotové stanovisko k naší totalitní
minulosti, kdy veřejnou hodnotou je princip neboli zásada s morálním a
etickým základem, totiž že křivdy mají být odčiněny, pak nelze než
konstatovat, že z tohoto zásadního hlediska jsou si všechny subjekty
restitučních předpisů rovny, a to spáchanou křivdou. Na druhé straně
připouštím, že není dost dobře možné absolutní odčinění spáchaných
křivd, jak z hlediska filozofického, tak právního, proto jsou také
přípustné modifikace, nicméně jen z pohledu věcného, což zákonodárce
vyjadřuje v preambuli zák. č. 87/1991 Sb. slovy, že jde o zmírnění
některých křivd. Tato nemožnost plného odčinění tedy neumožňuje zásah
do subjektů rovných si spáchanou křivdou výběrem mezi nimi, protože
taková úprava by navíc znamenala znásobení křivd u těch, které
zákonodárce z restituce vyloučil. Nelze přitom přehlédnout, že
oprávněnými osobami jsou dle zák. č. 87/1991 Sb. fyzické osoby. Je také
na místě v této souvislosti odkázat na závěry učiněné již ve věci
protiústavnosti podmínky trvalého pobytu a obsažené v nálezu pod sp.
zn. Pl. ÚS 3/94, v němž se výslovně uvádí, že prostor pro vyloučení
některých subjektů z preambule dovodit nelze. Za situace, kdy veřejnou
hodnotou je náprava křivd, není proto přípustné, aby stát určité
skupině, tj. státním občanům, odčinění křivd spáchaných totalitním
režimem přiznal a jiným nikoliv, aniž by neporušil čl. 1, čl. 3 odst. 1
Listiny, ale též čl. 1 Ústavy, v němž se Česká republika prohlašuje za
demokratický právní stát, založený na úctě k právům a svobodám člověka
a občana. Řečeno jinak, z pohledu zák. č. 87/1991 Sb., usilujícího o
nápravu křivd, jsem neshledala žádné rozumné či dostatečné důvody,
které by odůvodňovaly vyloučení těch osob, které dnes nejsou našimi
státními občany, neboť k tomu došlo z důvodů spočívajících v chování
našeho státu v době totality a navíc se mnohdy jedná o ty bývalé
občany, jejichž činy byly a jsou nepostradatelné z hlediska budování
naší nové identity. Na uvedeném nic nemůže změnit, že nešlo při
stanovení podmínky občanství ze strany zákonodárce o libovůli, neboť
neexistence libovůle ještě neznamená dostatek rozumných důvodů pro
odlišný přístup. Učiněný závěr o porušení principu rovnosti dle čl. 1 a
čl. 3 odst. 1 Listiny nelze zpochybnit ani poukazem na rovnost jakožto
relativní kategorii, která je chráněna jen v souvislosti s porušením
jiného základního práva nebo svobody, protože i tato vazba na jiné
základní právo, a to právo vlastnit dle čl. 11 odst. 1 Listiny, je dána
vzhledem k tomu, že restituční nárok dle zák. č. 87/1991 Sb. vychází
nejen z protiprávního zásahu do majetkových práv, kde nosným titulem je
právo vlastnit, ale také upřednostnění naturálního principu, to vše při
snaze v mezích možností sanovat ústavní princip práva vlastnit, který
byl totalitním režimem pošlapán. Jak již bylo předesláno, nelze tedy
při analýze ústavnosti podmínky státního občanství neshledat vazbu na
právo vlastnit dle čl. 11 odst. 1 Listiny. Taktéž čl. 11 odst. 2
Listiny, v němž se uvádí: "Zákon stanoví, který majetek nezbytný k
zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a
veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených
právnických osob; zákon může také stanovit, že určité věci mohou být
pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a
Slovenské Federativní Republice", a stejně tak ani čl. 42 odst. 1
Listiny, který stanoví: "Pokud Listina používá pojmu občan, rozumí se
tím státní občan České a Slovenské Federativní Republiky", není v dané
věci relevantní, a to z toho důvodu, že zák. č. 87/1991 Sb., jako
restituční předpis, je předpisem sledujícím nápravu křivd a snahu
vyrovnat se s minulostí, zatímco Listina v čl. 11 odst. 2 vyjadřuje
určité strategické zájmy pro futuro s tím, že nositelem těchto zájmů
může být i občan. Ostatně Ústavní soud již ve svém nálezu pod sp. zn.
Pl. ÚS 3/94 konstatoval, že podstata omezení ve smyslu čl. 11 odst. 2
Listiny netkví v tom, že by uvedený článek akcentoval podmínku státního
občanství, nýbrž v tom, že se uvedené omezení týká určitých věcí,
vymezených zákonem. Stejně tak mám za to, že se v souvislosti se
zvažováním protiústavnosti podmínky občanství nelze dovolávat snahy
zákonodárce zajistit přítomností restituenta péči řádného hospodáře,
když v tomto směru zůstal sám zákonodárce nedůsledný, jak vyplývá z
úpravy obsažené v jiném restitučním zákoně, tj. v zák. č. 403/1990 Sb.,
jenž podmínku občanství nestanovil. Kromě toho byla tato péče řádného
hospodáře daleko lépe zajištěna podmínkou trvalého pobytu, kterou
Ústavní soud bez ohledu na tento dnes respektovaný záměr zákonodárce
zrušil. Rovněž čl. II zák. č. 88/1990 Sb., dle něhož bylo lze české
občanství získat pouhým sdělením v době od 29. 3. 1990 do 31. 12. 1993
zpět, nic na diskriminační povaze podmínky občanství nemění, neboť se
uvedeným zákonem pouze vytvořil prostor, jak se této diskriminační
podmínce vyhnout. Jinými slovy, možnost diskriminující podmínku obejít
postupem dle zák. č. 88/1990 Sb. nic nemění na její diskriminační
povaze. Z předeslaných důvodů mám proto za to, že bylo na místě
podmínku občanství zrušit, a to pro její rozpor
- s čl. 1 Ústavy, který prohlašuje Českou republiku za právní stát,
založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana,
- s čl. 1 Listiny, zaručujícím rovnost v právech,
- s čl. 3 odst. 1 Listiny, zakazujícím diskriminaci v oblasti
základních práv a svobod,
- s čl. 11 odst. 1 Listin,y v němž se upravuje právo každého vlastnit
majetek.
Zcela mimo rámec odlišného stanoviska, a to proto, že Česká republika
podléhá jurisdikci jak Výboru OSN pro lidská práva (jenž shledal
podmínku státního občanství v rozporu s čl. 26 Paktu), tak Evropské
komise pro lidská práva si dovoluji oponovat jejímu názoru, pokud
shledala podmínku státního občanství za slučitelnou s Úmluvou s
odůvodněním, že k zásahům (křivdám) došlo před převzetím závazků
vyplývajících z Úmluvy, a to proto, že k zásahům sice došlo před
převzetím závazků plynoucích z Úmluvy, nicméně předmětem zkoumání byla
nynější právní úprava a nikoliv předchozí akty.
