43/2012 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 24/11 dne 20. prosince 2011 v
plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského (soudce zpravodaj) a
soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vojena Güttlera, Pavla
Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího
Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky
Wagnerové a Michaely Židlické o návrhu Obvodního soudu pro Prahu 6, za
který jedná předseda senátu 37 Nt JUDr. Kryštof Nový, na zrušení § 88a
zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve
znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu
České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků
řízení,
takto:
Ustanovení § 88a zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním
(trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, se ruší uplynutím dne 30.
září 2012.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Ústavnímu soudu byl dne 27. května 2011 doručen návrh Obvodního
soudu pro Prahu 6 (dále též „navrhovatel“), doplněný podáním ze dne 1.
července 2011, na zrušení § 88a zákona č. 141/1961 Sb., o trestním
řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále též
„napadené ustanovení“).
2. Navrhovatel, před kterým probíhá řízení o návrhu Vojenské policie na
vydání příkazu ke sdělení údajů o uskutečněném telekomunikačním provozu
podle § 88a trestního řádu, se domnívá, že o tomto návrhu nemůže
rozhodnout z důvodu rozporu uvedeného ustanovení s ústavním pořádkem. V
této souvislosti odkazuje na právní závěry obsažené v nálezu Ústavního
soudu ze dne 22. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 24/10 (94/2011 Sb.),
zejména jeho bod 54, podle nichž napadené ustanovení nerespektuje
některé ústavněprávní limity a požadavky. Má za to, že toto ustanovení
není v souladu se základním právem na ochranu tajemství zpráv
podávaných telefonem, telegrafem nebo jiným podobným zařízením ve
smyslu čl. 13 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“),
neboť pro případ nařízení sdělení údajů o telekomunikačním provozu za
účelem objasnění skutečností důležitých pro trestní řízení neobsahuje
dostatečné garance práv uživatelů služeb elektronických komunikací, jež
by byly srovnatelné s těmi, které pro případ nařízení odposlechu a
záznamu telekomunikačního provozu předpokládá § 88 trestního řádu. V
případě obou institutů se procesní postup zásadně rozchází, aniž by
bylo zřejmé, z jakého důvodu zákonodárce restriktivně přistoupil k
úpravě procesního postupu podle § 88 trestního řádu, zatímco procesní
postup podle napadeného ustanovení pojal značně benevolentně. Z úřední
činnosti je přitom navrhovateli známo, že tato benevolence zapříčiňuje
inflaci návrhů na předmětný procesní postup, zejména ze strany Policie
České republiky, orgánů celního ředitelství, orgánů Vojenské policie,
což znesnadňuje roli soudu jako garanta a ochránce práv osob zaručených
ústavním pořádkem v trestním řízení.
II.
Průběh řízení před Ústavním soudem
3. Ve smyslu § 42 odst. 4 a § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o
Ústavním soudu“) zaslal Ústavní soud předmětný návrh na zrušení
napadeného ustanovení účastníkům řízení.
4. Senát ve svém vyjádření ze dne 29. července 2011, podepsaném jeho
předsedou Milanem Štěchem, stručně shrnul průběh legislativního
procesu. Napadené ustanovení se stalo součástí trestního řádu na
základě jeho novely provedené zákonem č. 265/2001 Sb., kterým se mění
zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve
znění pozdějších předpisů, zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve
znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, jejímž předmětem
byly významné reformní změny trestního řízení. Senátní projednávání
novely se tohoto ustanovení nedotklo, bylo však zaznamenáno, že k jeho
doplnění do vládního návrhu zákona došlo na základě jednoho ze dvou
pozměňovacích návrhů různých výborů. Navzdory tomu, že vláda podpořila
s argumentací o ústavní vhodnosti jeden z nich, však Poslanecká
sněmovna upřednostnila ten druhý, jenž jako podmínku nařízení sdělení
údajů o uskutečněném telekomunikačním provozu blíže nespecifikoval
závažnost trestného činu, pro který se vede trestní řízení. Závěrem
Senát uvedl, že v době přijímání napadeného ustanovení odkazoval § 88a
trestního řádu k poněkud spořejšímu rozsahu užívaných provozních a
lokalizačních údajů, který tehdy vymezoval ještě zákon č. 151/2000 Sb.,
o telekomunikacích a o změně dalších zákonů.
5. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření ze dne 1. srpna 2011,
podepsaném její předsedkyní Miroslavou Němcovou, rovněž stručně shrnula
průběh legislativního procesu, k čemuž dodala, že v reakci na nález sp.
zn. Pl. ÚS 24/10 zpracovává Ministerstvo vnitra ve spolupráci s
Ministerstvem spravedlnosti a Ministerstvem průmyslu a obchodu návrh
novely zákona o elektronických komunikacích a trestního řádu. Lze tedy
předpokládat, že na podzim tohoto roku bude příslušný vládní návrh
projednávat Poslanecká sněmovna.
6. Všichni účastníci řízení vyslovili souhlas s upuštěním od ústního
jednání. Protože ani Ústavní soud neočekával od tohoto jednání další
objasnění věci, upustil od něj podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu.
III.
Dikce napadeného ustanovení
7. Předmětem posouzení souladu s ústavním pořádkem je ustanovení § 88a
trestního řádu, které zní následovně:
„(1) Je-li k objasnění skutečností důležitých pro trestní řízení třeba
zjistit údaje o uskutečněném telekomunikačním provozu, které jsou
předmětem telekomunikačního tajemství anebo na něž se vztahuje ochrana
osobních a zprostředkovacích dat, nařídí předseda senátu a v přípravném
řízení soudce, aby je právnické nebo fyzické osoby, které vykonávají
telekomunikační činnost, sdělily jemu a v přípravném řízení buď
státnímu zástupci nebo policejnímu orgánu. Příkaz k zjištění údajů o
telekomunikačním provozu musí být vydán písemně a odůvodněn.
(2) Příkazu podle odstavce 1 není třeba, pokud k poskytnutí údajů dá
souhlas uživatel telekomunikačního zařízení, ke kterému se mají údaje o
uskutečněném telekomunikačním provozu vztahovat.“.
IV.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
8. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a §
64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu je soud oprávněn podat návrh na
zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení, jež mají být
aplikovány v rámci jeho rozhodovací činnosti, dojde-li k závěru o
jejich rozporu s ústavním pořádkem.
9. Obvodní soud pro Prahu 6 podal návrh na zrušení § 88a trestního řádu
v souvislosti s rozhodováním o žádosti Vojenské policie o vydání
příkazu ke sdělení údajů o uskutečněném telekomunikačním provozu ve
věci důvodného podezření z trestného činu ohrožení utajované informace
podle § 317 odst. 1 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník. Řízení o
této žádosti je před navrhovatelem vedeno pod sp. zn. 37 Nt 2309/2011.
Poněvadž právě napadené ustanovení stanoví předmětnou pravomoc předsedy
senátu, resp. v přípravném řízení soudce, jakož i podmínky, na jejichž
základě může k vydání příkazu ke sdělení uvedených údajů dojít, je
zřejmé, že má být v dané věci aplikováno. Tím je zároveň dána aktivní
legitimace tohoto soudu k podání návrhu na jeho zrušení.
V.
Posouzení kompetence a ústavní konformity legislativního procesu
10. V řízení o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů posuzuje
Ústavní soud podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, zda byl zákon
nebo jiný právní předpis přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené
kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho
obsah je v souladu s ústavními zákony a v případě jiného právního
předpisu i se zákony.
11. Jak již bylo zmíněno ve vyjádření Senátu, napadené ustanovení bylo
do trestního řádu doplněno zákonem č. 265/2001 Sb., přičemž poté, co
tento zákon nabyl platnosti, nebylo předmětem žádných dalších změn nebo
doplnění. Vzhledem k tomu, že v dané věci je mimo jakoukoliv
pochybnost, že Parlament České republiky měl ve smyslu čl. 15 odst. 1
Ústavy kompetenci přijmout tento zákon, přistoupil Ústavní soud k
posouzení, zda k jeho přijetí došlo ústavně předepsaným způsobem. Vyšel
přitom z vyjádření účastníků řízení, jakož i z těsnopiseckých zpráv
Poslanecké sněmovny a Senátu a dalších veřejně přístupných dokumentů
vztahujících se k legislativnímu procesu.
12. Napadené ustanovení se stalo součástí vládního návrhu zákona, jenž
byl poslancům rozeslán jako sněmovní tisk č. 785/0 (Poslanecká
sněmovna, 3. volební období, 1998-2002), na základě pozměňovacího
návrhu výboru pro obranu a bezpečnost. Návrh zákona ve znění tohoto
pozměňovacího návrhu byl Poslaneckou sněmovnou schválen ve třetím čtení
dne 25. května 2001 na její 36. schůzi, kdy pro něj hlasovalo 169 z
přítomných 174 poslanců, žádný z nich nebyl proti a pět poslanců se
hlasování zdrželo. Senát projednal a schválil návrh zákona, který byl
senátorům rozeslán jako senátní tisk č. 66/1 (Senát, 3. funkční období,
2000-2002), dne 29. června 2001 na své 8. schůzi. Z přítomných 60
senátorů hlasovalo pro jeho přijetí 58, dva se zdrželi hlasování. Zákon
byl dne 2. července 2001 doručen prezidentu republiky, který jej 11.
července 2001 podepsal. Dne 31. července 2001 byl zákon vyhlášen ve
Sbírce zákonů v částce 102 pod číslem 265/2001 Sb., přičemž účinnost
nabyl dnem 1. ledna 2002.
13. Uvedená zjištění považoval Ústavní soud za dostačující pro závěr,
že napadené ustanovení bylo do trestního řádu doplněno zákonem přijatým
ústavně předepsaným způsobem. Vzal přitom rovněž v úvahu, že
navrhovatel ve svém návrhu nijak nezpochybňoval ústavnost přijetí a
vydání tohoto zákona. Z tohoto důvodu přistoupil k věcnému posouzení
napadeného ustanovení.
VI.
Právo na respekt k soukromému životu v podobě práva na informační
sebeurčení
14. Hned v úvodu vlastního posouzení je třeba zdůraznit, že Ústavní
soud se k otázce souladu napadeného ustanovení s ústavním pořádkem
částečně vyjádřil již ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/10, kterým na
návrh skupiny poslanců zrušil § 97 odst. 3 a 4 zákona č. 127/2005 Sb.,
o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů
(zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů,
jakož i prováděcí vyhlášku k těmto ustanovením. Tato ustanovení
stanovovala fyzickým a právnickým osobám, které zajišťují veřejnou
komunikační síť nebo poskytují veřejně dostupnou službu elektronických
komunikací, povinnost uchovávat při této činnosti po určitou dobu
vytvořené a zpracované provozní a lokalizační údaje. Napadené
ustanovení sice nebylo v dané věci předmětem řízení, Ústavní soud ale
nemohl přehlédnout jeho věcnou souvislost s tehdy napadenou právní
úpravou, neboť až jím byl vymezen, byť nikoliv výlučně, účel předmětné
povinnosti, jakož i podmínky, za nichž bylo možné tyto údaje použít. Z
tohoto hlediska tak všechna zmíněná ustanovení vytvářela určitou
komplexní právní úpravu uchovávání předmětných dat pro účely trestního
řízení, pročež k ní jako k celku musel ve svém posouzení přihlédnout i
Ústavní soud.
15. Na právní závěry obsažené v uvedeném nálezu lze navázat i v dané
věci, a to nejen z hlediska vymezení obecných východisek pro přezkum
napadeného ustanovení, nýbrž i jeho vlastního posouzení. Ve shodě s
navrhovatelem považuje Ústavní soud čl. 13 Listiny za relevantní
kritérium pro přezkum napadeného ustanovení, neboť jak konstatuje ve
své ustálené judikatuře, ochrana poskytovaná tajemství zpráv podávaných
telefonem, telegrafem nebo jiným podobným zařízením se netýká jen
jejich vlastního obsahu, nýbrž i dalších údajů evidovaných při
registraci telekomunikačního provozu ve vztahu ke konkrétním osobám
[srov. např. nález ze dne 22. ledna 2001 sp. zn. II. ÚS 502/2000 (N
11/21 SbNU 83); nález ze dne 13. února 2001 sp. zn. IV. ÚS 536/2000 (N
29/21 SbNU 251); nález ze dne 27. srpna 2001 sp. zn. IV. ÚS 78/01 (N
123/23 SbNU 197); nález ze dne 13. září 2006 sp. zn. I. ÚS 191/05 (N
161/42 SbNU 327); nález ze dne 27. září 2007 sp. zn. II. ÚS 789/06 (N
150/46 SbNU 489)]. Z hlediska systematiky základních práv zaručených
ústavním pořádkem je však nezbytné posuzovat napadené ustanovení v
širším kontextu, tedy především z hlediska práva uživatelů služeb
elektronických komunikací na respekt k soukromému životu, jehož garanci
lze dovozovat z čl. 7 odst. 1, čl. 10, 12 a 13 Listiny, jakož i z čl. 8
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“).
Skutečnost, že Listina vymezuje toto základní právo na více místech,
neznamená, že by na něj při výkladu nemělo být nahlíženo jako na celek.
Vzhledem k úzké provázanosti požadavků na respekt k soukromí a jeho
ochranu s rozvojem technických a technologických možností, jež zvyšují
svobodu ohrožující potenciál státu, je totiž i při výkladu jednotlivých
jejích ustanovení nezbytné respektovat účel obecně chápaného a
dynamicky se vyvíjejícího práva na soukromí jako takového a uvažovat o
něm v jeho dobové celistvosti (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/10, body
28 a 31).
16. V posledně citovaném nálezu bylo uvedeno, že „primární funkcí práva
na respekt k soukromému životu je zajistit prostor pro rozvoj a
seberealizaci individuální osobnosti. Vedle tradičního vymezení
soukromí v jeho prostorové dimenzi (ochrana obydlí v širším slova
smyslu) a v souvislosti s autonomní existencí a veřejnou mocí nerušenou
tvorbou sociálních vztahů (v manželství, v rodině, ve společnosti),
právo na respekt k soukromému životu zahrnuje i garanci sebeurčení ve
smyslu zásadního rozhodování jednotlivce o sobě samém. Jinými slovy,
právo na soukromí garantuje rovněž právo jednotlivce rozhodnout podle
vlastního uvážení, zda, popř. v jakém rozsahu, jakým způsobem a za
jakých okolností mají být skutečnosti a informace z jeho osobního
soukromí zpřístupněny jiným subjektům.“ (bod 29). Uvedený aspekt tohoto
práva nachází své výslovné vyjádření v čl. 10 odst. 3 Listiny, podle
něhož má každý právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním,
zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě. Tímto způsobem
vymezené základní právo, jež lze ve spojení s čl. 13 Listiny zkráceně
označit jako právo na informační sebeurčení [k tomuto pojmu srov. nález
ze dne 17. července 2007 sp. zn. IV. ÚS 23/05 (N 111/46 SbNU 41), body
34 a 35; nález ze dne 1. prosince 2008 sp. zn. I. ÚS 705/06 (N 207/51
SbNU 577), bod 27; nález sp. zn. Pl. ÚS 24/10, body 29 až 35], dotváří
spolu se svobodou osobní, svobodou v prostorové dimenzi (domovní),
svobodou komunikační a dalšími ústavně garantovanými základními právy
osobnostní sféru jedince, jehož individuální integritu je jako zcela
nezbytnou podmínku důstojné existence jedince a rozvoje lidského života
vůbec nutno respektovat a důsledně chránit (bod 31). Nebude-li totiž
jednotlivci garantována možnost hlídat a kontrolovat obsah i rozsah
osobních dat a informací jím poskytnutých, jež mají být zveřejněny,
uchovány či použity k jiným než původním účelům, a tedy on sám nebude
mít možnost rozpoznat a zhodnotit důvěryhodnost svého potenciálního
komunikačního partnera a případně tomu uzpůsobit i své jednání, pak
nutně dochází k omezení až potlačování jeho práv a svobod, jež není ve
svobodné a demokratické společnosti akceptovatelné (srov. též
rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 15. prosince
1983, BVerfGE 65, 1 -
Volkszählungsurteil
, odst. 154).
17. Uvedené pojetí práva na informační sebeurčení je kompatibilní
rovněž se závěry Evropského soudu pro lidská práva, který jeho ochranu
dovodil z práva na respektování soukromého a rodinného života podle čl.
8 Úmluvy. Tento soud v řadě svých rozhodnutí zdůraznil, že sběr a
uchovávání údajů týkajících se soukromého života jednotlivce spadají
pod rozsah uvedeného článku, neboť výraz „soukromý život“ nesmí být
interpretován restriktivně. Za zásahy do soukromí jednotlivců přitom
označil mimo jiné zásahy v podobě kontroly dat, obsahu pošty,
odposlechu telefonních hovorů (např. rozhodnutí ze dne 6. září 1978 ve
věci stížnosti č. 5029/71 -
Klass a další proti Německu
, bod 41; rozhodnutí ze dne 2. srpna 1984 ve věci stížnosti č. 8691/79
-
Malone proti Spojenému království
, bod 64; rozhodnutí ze dne 24. dubna 1990 ve věci stížnosti č.
11801/85 -
Kruslin proti Francii
, bod 26; rozhodnutí ze dne 25. března 1998 ve věci stížnosti č.
23224/94 -
Kopp proti Švýcarsku
, bod 50) nebo zjišťování údajů o telefonních spojeních (např.
rozhodnutí ze dne 25. září 2001 ve věci stížnosti č. 44787/98 -
P. G. a J. H. proti Spojenému království
, bod 42; rozhodnutí ze dne 16. února 2000 ve věci stížnosti č.
27798/95 -
Amann proti Švýcarsku
).
18. Ústavní soud připomíná, že uvedená obecná východiska týkající se
práva na respekt k soukromému životu v podobě práva na informační
sebeurčení, včetně relevantní judikatury Evropského soudu pro lidská
práva nebo zahraničních soudů, podrobně vyložil v bodech 26 až 35
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/10, na které na tomto místě s ohledem na
jejich relevanci v dané věci odkazuje.
VII.
Přezkum napadeného ustanovení z hlediska základního práva na informační
sebeurčení
19. Napadené ustanovení zakládá orgánům činným v trestním řízení
oprávnění, aby za účelem objasnění skutečností důležitých pro trestní
řízení získaly od provozovatelů služeb elektronických komunikací údaje
o uskutečněném telekomunikačním provozu, které jsou jinak předmětem
telekomunikačního tajemství anebo se na ně vztahuje ochrana osobních a
zprostředkovacích dat. Je zřejmé, že přístup orgánů veřejné moci k
těmto údajům bez souhlasu uživatelů těchto služeb se vzhledem k
možnosti dovodit z nich informace o místě, čase, účastnících a způsobu
jejich komunikace bezprostředně a citelně dotýká jejich práva na
informační sebeurčení, neboť je v tomto rozsahu zbavuje možnosti, aby
sami rozhodli, zda tyto informace zpřístupní jiným osobám. Tato
skutečnost sice nevylučuje přípustnost takovéhoto zásahu, musí však pro
něj být splněny podmínky vyplývající z ústavního pořádku. Jde především
o to, aby předmětné omezení bylo stanoveno na základě zákona a aby jeho
právní úprava splňovala požadavek určitosti plynoucí ze zásady právního
státu, tedy aby byla přesná a zřetelná ve svých formulacích a současně
předvídatelná v tom smyslu, aby potenciálně dotčeným jednotlivcům
poskytovala dostatečnou informaci o podmínkách, za kterých může k
omezení jejich základního práva dojít (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS
24/10, bod 37; dále též např. rozhodnutí
Malone proti Spojenému království
, bod 67; rozhodnutí ze dne 4. května 2000 ve věci stížnosti č.
28341/95 -
Rotaru proti Rumunsku
, body 55 až 57). Zároveň musí omezení práva na informační sebeurčení
sledovat ústavně aprobovaný účel, jímž je ochrana jiného základního
práva nebo veřejného statku, přičemž posouzení vzájemné kolize těchto
hodnot musí dbát imperativu minimalizace zásahů do základních práv a
svobod, berouc přitom zřetel na jejich podstatu a smysl. Zásah do
tohoto základního práva tak musí obstát z hlediska proporcionality,
jejíž posouzení (v širším smyslu) sestává podle ustálené judikatury
Ústavního soudu ze tří kroků. V prvním kroku je posuzována způsobilost
konkrétního opatření k naplnění svého účelu (neboli jeho vhodnost),
čímž se rozumí, zda je vůbec schopno dosáhnout sledovaného legitimního
cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku.
Dále je zkoumána jeho potřebnost z toho hlediska, zda byl při výběru
prostředků použit ten z nich, který je k základnímu právu nejšetrnější.
Konečně ve třetím a zároveň posledním kroku je předmětem posouzení jeho
proporcionalita v užším smyslu, tedy zda újma na základním právu není
nepřiměřená ve vazbě na zamýšlený cíl. To znamená, že opatření
omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi
základního práva nebo svobody s veřejným zájmem, svými negativními
důsledky převyšovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto
opatřeních [srov. např. nález ze dne 12. října 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94
(N 46/2 SbNU 57, 214/1994 Sb.); nález ze dne 13. srpna 2002 sp. zn. Pl.
ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177, 405/2002 Sb.); nález ze dne 28. ledna 2004
sp. zn. Pl. ÚS 41/02 (N 10/32 SbNU 61, 98/2004 Sb.)].
20. Stíhání trestných činů, respektive jejich předcházení, odhalování a
vyšetřování, jakož i spravedlivé potrestání jejich pachatelů, lze
nepochybně označit za ústavně aprobovaný veřejný zájem neboli účel,
jenž v obecné rovině odůvodňuje zásah do tohoto práva [srov. nález ze
dne 23. května 2007 sp. zn. II. ÚS 615/06 (N 88/45 SbNU 291), zejména
bod 16; nález sp. zn. II. ÚS 789/06, body 15 až 22; nález ze dne 29.
února 2008 sp. zn. I. ÚS 3038/07 (N 46/48 SbNU 549)]. Jeho smyslem je
postihování nejzávažnějších porušování základních práv a svobod nebo
případů poškozování ústavním pořádkem nebo zákonem chráněných veřejných
statků ze strany státu, čímž je jím současně poskytována právní ochrana
v širším slova smyslu. Předmětný veřejný zájem obstojí i jako účel
aprobovaný čl. 8 odst. 2 Úmluvy, který umožňuje, je-li to nezbytné v
demokratické společnosti, zasáhnout do práva na respektování soukromého
života v zájmu ochrany práv a svobod jiných, národní a veřejné
bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a
zločinnosti či ochrany zdraví a morálky. Zároveň jej předpokládá i
harmonizace povinností poskytovatelů služeb elektronických komunikací
uchovávat určité údaje a zajistit jejich dostupnost podle směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2006/24/ES ze dne 15. března 2006 o
uchovávání údajů vytvářených nebo zpracovávaných v souvislosti s
poskytováním veřejně dostupných služeb elektronických komunikací nebo
veřejných komunikačních sítí a o změně směrnice 2002/58/ES (dále jen
„směrnice o data retenci“). Jak totiž vyplývá z jejího čl. 1 odst. 1,
cílem uchovávání některých dat poskytovateli předmětných služeb podle
této směrnice je zajištění dostupnosti těchto údajů pro účely
vyšetřování, odhalování a stíhání závažných trestných činů, jak jsou
vymezeny každým členským státem v jeho vnitrostátních právních
předpisech.
21. Z hlediska výše uvedených kritérií není sporné, že případný zásah
do základního práva na informační sebeurčení v důsledku nařízení
sdělení údajů o uskutečněném telekomunikačním provozu určité osoby má
zákonný základ v napadeném ustanovení. Rovněž lze bez dalšího
konstatovat, že takovéto opatření je způsobilé dosáhnout sledovaného
účelu, a tedy obstojí v prvním kroku testu proporcionality. Ústavní
soud proto přistoupil k jeho druhému kroku, kterým je posouzení jeho
potřebnosti.
22. Ústavní soud v dané věci posuzuje napadené ustanovení v konkrétní
kontrole ústavnosti, tedy na návrh soudu, který jím sleduje primárně
to, aby v řízení před ním nebo jeho rozhodnutím nedošlo k porušení
ústavního pořádku. Přesto však jeho posouzení nelze omezit toliko na
otázku, zda toto ustanovení vzhledem k okolnostem věci a závažnosti
trestného činu, na jehož spáchání mají orgány činné v trestním řízení
důvodné podezření, umožňuje nařídit v konkrétním případě sdělení údajů
o uskutečněném telekomunikačním provozu za respektování omezení
plynoucích z principu proporcionality. K takovémuto posouzení by byl
navrhující soud nepochybně oprávněn i bez rozhodnutí Ústavního soudu,
neboť napadené ustanovení mu neukládá povinnost vydat předmětný příkaz.
Pokud by tedy dospěl k závěru o jeho nepřiměřenosti z hlediska práva na
informační sebeurčení, nic by mu nebránilo, aby žádosti orgánu činnému
v trestním řízení nevyhověl.
23. Napadené ustanovení má ale v abstraktní rovině širší přesah, neboť
představuje úplnou právní úpravu zjišťování údajů o uskutečněném
telekomunikačním provozu v trestním řízení, a tedy vymezuje nejen to,
co je předmětem platné právní úpravy, nýbrž i to, že něco jejím
předmětem není. Navrhovatelem namítané nedostatky jsou způsobilé
negativně se promítnout do základních práv a svobod uživatelů služeb
elektronických komunikací, neboť ti na nich mohou být dotčeni nejen
samotným sdělením předmětných údajů orgánům činným v trestním řízení,
nýbrž i jejich další dispozicí s nimi, například jejich zpřístupněním
dalším osobám nebo zneužitím k jiným účelům. Jde tedy o to, zda
napadené ustanovení poskytuje z hlediska základního práva na informační
sebeurčení dostatečné garance proti zneužití předmětných údajů během
celého trvání trestního řízení. Těmito garancemi je přitom třeba
rozumět jak stanovení podmínek, za nichž mají mít příslušné orgány
přístup k údajům o uskutečněném telekomunikačním provozu, tak i
existenci účinné kontroly jejich dodržování. V této souvislosti Ústavní
soud již v minulosti uvedl, že „umožňuje-li trestní právo realizaci
veřejného zájmu na stíhání trestné činnosti pomocí robustních nástrojů,
jejichž užití má za následek vážné omezení osobní integrity a
základních práv a svobod jednotlivce, pak při jejich aplikaci musí být
respektovány ústavněprávní limity. K omezení osobní integrity a
soukromí osob (tj. k prolomení respektu k nim) tak ze strany veřejné
moci může dojít jen zcela výjimečně, ... je-li to akceptovatelné z
pohledu zákonné existence a dodržení účinných a konkrétních záruk proti
libovůli.“ [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/10, bod 36; rovněž nález ze
dne 7. listopadu 2006 sp. zn. I. ÚS 631/05 (N 205/43 SbNU 289), bod
26]. Nezbytnost disponovat takovýmito zárukami se přitom pro
jednotlivce stává naléhavější právě v dnešní době, kdy díky enormnímu
rozvoji a výskytu nových a komplikovanějších informačních technologií a
elektronické komunikace (v tzv. kyberprostoru) jsou, zejména díky
rozvoji internetu a mobilní komunikace, každou minutou zaznamenávány,
shromažďovány a fakticky zpřístupněny tisíce, ba miliony dat, údajů a
informací, které zasahují i do soukromé sféry každého jednotlivce,
ačkoliv on sám do ní vědomě nikoho vpustit nechtěl (srov. nález sp. zn.
Pl. ÚS 24/10, bod 50).
24. Z dikce napadeného ustanovení vyplývá, že nařízení sdělení údajů o
uskutečněném telekomunikačním provozu výslovně podmiňuje pouze tím, že
takovéto opatření musí sledovat účel „objasnění skutečností důležitých
pro trestní řízení“. Ústavní soud má za to, že tímto způsobem upravené
meze základního práva na informační sebeurčení jsou formulovány velmi
široce a neurčitě a ve své podstatě umožňují vyžádání a použití
předmětných údajů ze strany orgánů činných v trestním řízení pokaždé,
je-li jim možné přiznat nějakou souvislost s probíhajícím trestním
řízením. Je si přitom vědom povinnosti orgánů veřejné moci aplikovat
podústavní právní předpisy v souladu s ústavním pořádkem, z čehož v
daném případě plyne i jejich povinnost zkoumat v každé konkrétní věci,
zda zjištění údajů o uskutečněném telekomunikačním provozu určité osoby
není vzhledem k závažnosti trestného činu, možnosti dosáhnout účelu
trestního řízení jinak nebo z jiného důvodu nepřiměřeným zásahem do
jejího základního práva. Rovněž považuje za významné, že ochrana
základních práv a svobod podléhá v každém jednotlivém případě kontrole
ze strany nezávislého a nestranného soudu, neboť rozhodování o vydání
předmětného příkazu svěřuje napadené ustanovení předsedovi senátu,
resp. v přípravném řízení soudci, přičemž tento příkaz musí být vydán
písemně a být odůvodněn. Jedná se však o garance, jež sice umožňují
poskytnout ochranu před nepřiměřeným zásahem do práva na informační
sebeurčení s ohledem na skutkové okolnosti konkrétního případu, nemohou
však odstranit nedostatky spočívající v neurčitosti a přílišné
obecnosti napadené právní úpravy tím, že samy v obecné rovině nahradí
úvahu zákonodárce o intenzitě určitého veřejného zájmu na omezení
základního práva nebo svobody v případě jednotlivých trestných činů a
způsobu (tedy konkrétní formě) tohoto omezení včetně výše uvedených
následných garancí při dispozici s předmětnými údaji, jež jsou v mezích
stanovených ústavním pořádkem politickým rozhodnutím, svou vlastní
detailní abstraktní úvahou. Takovýto postup soudů by neodpovídal ani
čl. 4 odst. 2 Listiny, podle něhož lze meze základních práv a svobod
stanovit pouze zákonem, neboť jen zákonodárce je ústavně legitimován k
tomu, aby na základě svého uvážení za respektování principu
proporcionality přiznal stanovením určité povinnosti přednost ústavním
pořádkem aprobovanému veřejnému zájmu před základním právem v typově
vymezeném právním vztahu. Ponechání určení ústavně souladných mezí
toliko na rozhodovací praxi soudů by navíc nebylo slučitelné ani s
požadavkem právní jistoty, neboť případný zásah do základního práva na
informační sebeurčení není v důsledku neurčitosti současné právní
úpravy pro jednotlivce předvídatelný v takové míře, která by odpovídala
závažnosti případných negativních důsledků pro jeho soukromí. Lze tedy
konstatovat, že právě tato neurčitost představuje hlavní nedostatek
napadené právní úpravy, pokud jde o její ústavněprávní přezkum.
25. Pokud zákonodárce stanovil jako jedinou podmínku pro zjištění údajů
o uskutečněném telekomunikačním provozu to, že musí vést k objasnění
skutečností důležitých pro trestní řízení, vytvořil tím základ pro
omezení základního práva na informační sebeurčení v takové míře, která
zcela pomíjí požadavek nezbytnosti takovéhoto zásahu s ohledem na jím
sledovaný cíl (srov. nález sp. zn. II. ÚS 789/06, bod 16). Oprávnění
orgánů činných v trestním řízení zjistit údaje o tom, s kým a jak často
určitá osoba komunikuje a z jakého místa a jakými prostředky tak činí,
nemůže být vzhledem k intenzitě, se kterou zasahuje do tohoto
základního práva, považována za obvyklý nebo rutinní prostředek
prevence a odhalování trestné činnosti, nýbrž k jejímu užití může dojít
pouze tehdy, pokud pro dosažení tohoto účelu nebude existovat jiný a ve
vztahu k tomuto základnímu právu šetrnější postup. Již samotná možnost
seznámení se s údaji o komunikaci a pohybu určité osoby bez jejího
souhlasu totiž znamená omezení jejího práva disponovat informacemi o
svém soukromí, a to bez ohledu na to, zda v závislosti na jejich
relevanci pro trestní řízení dojde nebo nedojde k jejich následnému
zničení.
26. Ústavní soud zdůrazňuje, že zmíněné riziko nadužívání (a s ním i
zneužívání) tohoto opatření jako běžného nebo rutinního prostředku není
dáno jen v rovině abstraktní, nýbrž o něm vypovídají i relevantní
statistické údaje. Jak uvedl již ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/10
(bod 49), podle zprávy o situaci v oblasti vnitřní bezpečnosti a
veřejného pořádku na území České republiky za rok 2008, vypracované
Ministerstvem vnitra, bylo v uvedeném roce na území České republiky
zjištěno celkem 343 799 trestných činů, z toho bylo objasněno 127 906
trestných činů. Ve stejném období představoval počet žádostí o
poskytnutí údajů o uskutečněném telekomunikačním provozu, resp.
provozních a lokalizačních údajů číslo 131 560 [srov. zprávu Komise
Radě a Evropskému parlamentu ze dne 18. dubna 2011 s názvem „Hodnotící
zpráva o směrnici o uchovávání údajů (směrnice 2006/24/EU)“, přístupnou
na eur-lex.europa.eu, CELEX: 52011DC0225; předmětné oficiální údaje si
Evropská komise vyžádala od české strany]. Podle obdobné zprávy
vypracované Ministerstvem vnitra za rok 2009 bylo v tomto roce zjištěno
celkem 332 829 trestných činů, přičemž objasněno jich bylo 127 604.
Počet žádostí o poskytnutí předmětných údajů však podle uvedené zprávy
Evropské komise dosáhl až čísla 280 271, tedy víc než dvojnásobek počtu
z předchozího roku. Tyto údaje nasvědčují závěru, že nástroj v podobě
vyžádání si a použití uchovávaných údajů (včetně údajů o
neuskutečněných hovorech, na které napadené ustanovení vůbec
nepamatuje) je orgány činnými v trestním řízení využíván ve značném
rozsahu, a to i pro účely vyšetřování běžné, tj. méně závažné trestné
činnosti.
27. Kromě vyjádření požadavku nezbytnosti v demokratické společnosti by
měla napadená právní úprava obsahovat i nakládání s těmito údaji ze
strany orgánů činných v trestním řízení. Její součástí by měla být
jasná a detailní pravidla obsahující minimální požadavky na zabezpečení
uchovávaných údajů, která by zaručovala, že nedojde k jejich využití k
jiným než zákonem stanoveným účelům. Jde zejména o zamezení přístupu
třetích osob a stanovení procedury vedoucí k ochraně jejich celistvosti
a důvěrnosti, jakož i procedury jejich ničení (nález sp. zn. Pl. ÚS
24/10, bod 50). Účinná ochrana před nezákonným zásahem do základních
práv a svobod dotčených osob by měla být zaručena prostřednictvím
povinnosti dodatečně informovat osobu uživatele služeb elektronické
komunikace, je- li tato osoba známá, o tom, že jí týkající se provozní
a lokalizační údaje byly sděleny orgánům činným v trestním řízení.
Zároveň by tato osoba měla mít k dispozici právní prostředek, na jehož
základě by se domohla soudního přezkumu jejich postupu při získávání a
nakládání s předmětnými údaji. Výjimku z této povinnosti by přitom bylo
možné připustit pouze ze zákonem stanovených důvodů, u nichž převáží
zájem na zachování utajení této informace. I v těchto případech ale
musí zákonodárce garantovat, aby posouzení příslušných orgánů, zda jsou
dány důvody pro utajení této informace, nebylo svévolné, ale podléhalo
povinně soudní kontrole (srov. též obdobné závěry obsažené v rozhodnutí
německého Spolkového ústavního soudu ze dne 2. března 2010 sp. zn. 1
BvR 256/08, 1 BvR 263/08, 1 BvR 586/08, zejména body 281 a 282). V této
souvislosti Ústavní soud dodává, že nevidí důvod, pro který by se
rozsah zákonem stanovených garancí ve vztahu k nařízení sdělení údajů o
uskutečněném telekomunikačním provozu měl z hlediska svého obsahu
odlišovat, neplyne-li takovéto odlišení z povahy věci, od garancí
stanovených ve vztahu k nařízení odposlechu a záznamu telekomunikačního
provozu, a to bez ohledu na aktuální právní úpravu, neboť v obou
případech je intenzita zásahu do práva na soukromí srovnatelná.
28. V neposlední řadě by měl zákonodárce zvážit účelnost stanovení
podrobnějších pravidel pro obsah příkazu ke sdělení údajů o
uskutečněném telekomunikačním provozu, případně stanovení určitých
formálních náležitostí samotné žádosti ze strany orgánů činných v
trestním řízení u takového opatření. Vzhledem k ročnímu počtu žádostí o
nařízení sdělení předmětných údajů, jenž v roce 2009 dokonce překročil
čtvrt milionu, by bylo nepochybně iluzorní předpokládat, že se tyto
žádosti v praxi neomezují toliko na sdělení nejnutnějších údajů a
stručné odůvodnění. Z tohoto důvodu si lze představit, aby tyto
nezbytné obsahové náležitosti byly vymezeny přímo na úrovni zákona.
Jejich smyslem by bylo přitom zabezpečit, že soudce bude při svém
rozhodování disponovat všemi potřebnými informacemi, jež jsou pro
orgány činné v trestním řízení bez větších obtíží dostupné, např.
informace o uživateli nebo majiteli uživatelské adresy či zařízení,
lze-li takovéto údaje získat od příslušného provozovatele služeb
elektronických komunikací, aniž by tím došlo k ohrožení účelu trestního
řízení. K tomu je třeba dodat, že již dnes jsou některé obsahové
náležitosti příkazu předmětem obecně uznávaného výkladu napadeného
ustanovení (srov. Šámal, P. a kol. Trestní řád. Komentář. I. díl. 6.
vydání. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 748), přičemž jejich nerespektování
může vést bez ohledu na absenci jejich zákonné úpravy k porušení
základního práva dotčených jednotlivců na informační sebeurčení. V této
souvislosti Ústavní soud zdůrazňuje požadavek důslednosti a efektivity
soudní kontroly, a to zejména s ohledem na povahu daného řízení, které
nepředpokládá účast protistrany před rozhodnutím soudu. Úloha soudu tak
spočívá i ve „vyvažování“ procesní situace, přičemž je nepřípustné, aby
se soud dostal do pozice pouhého „pomocníka“ veřejné žaloby, protože
musí být vždy nestranný (nález sp. zn. II. ÚS 789/06, bod 17).
29. Již uvedené skutečnosti odůvodňují závěr, že napadené ustanovení
neobstojí ve druhém kroku testu proporcionality, neboť zjišťování údajů
o uskutečněném telekomunikačním provozu ze strany orgánů činných v
trestním řízení nepodmiňuje požadavkem nezbytnosti a pro jeho aplikaci
nestanoví účinné prostředky kontroly, jež by umožňovaly účinnou ochranu
základního práva na informační sebeurčení dotčených uživatelů v průběhu
celého období, kdy tyto orgány disponují předmětnými údaji. Pro úplnost
je však třeba uvést, že by neprošlo ani v jeho třetím a zároveň
finálním kroku, jehož podstatou je posouzení proporcionality v užším
smyslu. Napadené ustanovení totiž nepřikládá žádný význam povaze a
závažnosti trestného činu, pro který je trestní stíhání vedeno, a to
navzdory tomu, že tyto skutečnosti jsou již v obecné rovině významné
pro výsledek poměřování v kolizi stojícího základního práva na
informační sebeurčení a veřejného zájmu na předcházení a postihování
trestných činů. Jinými slovy, tomuto veřejnému zájmu nelze ani za
splnění výše uvedené podmínky potřebnosti přiznat přednost v předmětné
kolizi pokaždé. Je naopak třeba vždy zvažovat, zda vzhledem k významu
objektu určitého trestného činu, jenž měl být spáchán, převáží zájem na
jeho stíhání nad právem jednotlivce rozhodovat sám o tom, zda a komu
zpřístupní svá osobní data. Je věcí zákonodárce, aby určil, v případě
kterých trestných činů tento veřejný zájem převažuje, přičemž ve svém
rozhodnutí musí, obdobně jako např. v případě stanovení výše trestních
sazeb, zohlednit jejich závažnost. Zbývá dodat, že ze stejných zásad
vychází i omezení možnosti vydat příkaz k odposlechu a záznamu
telekomunikačního provozu podle § 88 odst. 1 trestního řádu pouze na
trestní řízení pro zvlášť závažný zločin nebo pro jiný úmyslný trestný
čin, k jehož stíhání zavazuje vyhlášená mezinárodní smlouva, byť
zákonodárce mohl uvedený výčet trestných činů vymezit i jiným způsobem.
Obdobně právní úprava uchovávání dat podle směrnice o data retenci
stanoví, že jejím cílem je zajistit dostupnost těchto údajů pro účely
vyšetřování, odhalování a stíhání závažných trestných činů, k čemuž je
třeba zdůraznit, že v tomto nálezu uvedené požadavky ve vztahu k
zákonodárci nijak neznemožňují adekvátní transpozici této směrnice,
nýbrž jsou naopak plně v souladu s jejím takto vymezeným účelem.
VIII.
Závěr
30. Lze shrnout, že ačkoliv § 88a trestního řádu obsahuje úplnou právní
úpravu přístupu orgánů činných v trestním řízení k údajům o
uskutečněném telekomunikačním provozu, tento přístup výslovně podmiňuje
pouze tím, že předmětné údaje umožňuje zjistit výlučně k objasnění
skutečností důležitých pro trestní řízení. Posouzení splnění této
podmínky sice svěřuje předsedovi senátu, základního práva s ohledem na
sledovaný účel, neboť přístup k předmětným údajům upravil v podstatě
jako běžný prostředek zaopatřování důkazů pro účely trestního řízení, a
to dokonce vedeného pro jakýkoliv trestný čin. Takovéto omezení přitom
vzhledem k závažnosti předmětného zásahu do soukromé sféry jednotlivce
obstojí toliko tehdy, bude-li respektovat podmínky vyplývající z
principu proporcionality. To znamená, že přístup orgánů činných v
trestním řízení k údajům o uskutečněném telekomunikačním provozu
přichází v úvahu pouze za předpokladu, že účelu trestního řízení nelze
dosáhnout jinak, že právní úprava obsahuje dostatečné garance, aby
nedošlo k použití těchto údajů k jinému než zákonem předpokládanému
účelu, a že omezení práva jednotlivce na informační sebeurčení není
nepřiměřeným zásahem s ohledem na význam konkrétních společenských
vztahů, zájmů nebo hodnot, jež jsou objektem trestného činu, pro který
je vedeno předmětné trestní řízení. Tato omezení napadené ustanovení
nerespektuje, přičemž tento nedostatek nelze odstranit ani
prostřednictvím jím stanovené soudní kontroly. Soudy při svém
rozhodování o nařízení sdělení předmětných údajů sice mohou poskytnout
ochranu základnímu právu na informační sebeurčení s ohledem na skutkové
okolnosti konkrétní věci, svoji judikaturou však nemohou nahrazovat
absenci dostatečně určité zákonné právní úpravy, jež je ve smyslu čl. 4
odst. 2 Listiny předpokladem omezení základních práv a svobod v obecné
rovině.
31. Na základě výše uvedené argumentace Ústavní soud konstatuje, že
napadené ustanovení je v rozporu se základním právem na respektování
soukromého života v podobě práva na informační sebeurčení podle čl. 10
odst. 3 a čl. 13 Listiny, jakož i čl. 8 odst. 2 Úmluvy, neboť umožňuje
orgánům činným v trestním řízení zasahovat do něj za účelem prevence a
stíhání trestných činů způsobem neodpovídajícím požadavku
proporcionality jeho omezení, vyplývajícímu ze zásady právního státu
vyjádřené v čl. 1 odst. 1 Ústavy. Pro úplnost zároveň dodává, že
uvedený derogační důvod se sice obsahově nedotýká i § 88a odst. 2
trestního řádu, Ústavní soud však přistoupil k jeho zrušení, neboť
vyhověním návrhu toliko ve vztahu k odstavci 1 napadeného ustanovení by
se i tak stal obsoletním.
32. Závěrem Ústavní soud podotýká, že uvedené derogační důvody nelze
vykládat tím způsobem, že samotná aplikace napadeného ustanovení měla v
případě dotčených uživatelů služeb elektronických komunikací pokaždé za
následek porušení jejich základního práva na soukromí. Napadené
ustanovení i dosud umožňovalo, aby soud v konkrétní věci posoudil
přiměřenost nařízení sdělení údajů o uskutečněném telekomunikačním
provozu z hlediska základního práva na informační sebeurčení a žádost
orgánu činného v trestním řízení v neodůvodněných případech zamítl.
Nelze tedy učinit apriorní závěr, že každým rozhodnutím vydaným na
základě § 88a trestního řádu před vyhlášením tohoto nálezu ve Sbírce
zákonů došlo k porušení základního práva nebo svobody dotčeného
uživatele služeb elektronických komunikací. Rovněž tímto nálezem není
dán žádný důvod, který by obecně bránil použití doposud získaných údajů
o uskutečněném telekomunikačním provozu v rámci dokazování v trestním
řízení. Oprávnění obecných soudů posoudit v rámci své rozhodovací
činnosti, zda předmětným postupem orgánů činných v trestním řízení
nedošlo k porušení základních práv nebo svobod, těmito závěry není
dotčeno. Zároveň je Ústavní soud přesvědčen, že výše uvedené nedostatky
vytvářejí významný prostor pro nepřiměřený nebo svévolný postup orgánů
činných v trestním řízení při zjišťování a nakládání s předmětnými
údaji, který vzhledem k možným budoucím negativním dopadům znemožňuje
ponechání napadeného ustanovení v účinnosti na delší než jen minimálně
potřebnou přechodnou dobu. Ústavní soud proto - i při vědomí přípravy
nové právní úpravy - odložil účinnost derogačního výroku ve vztahu k
napadenému zákonnému ustanovení pouze na dobu do 30. září 2012, kterou
považuje za dostatečnou pro dovršení nového legislativního procesu.
33. Ze všech těchto důvodů rozhodl Ústavní soud podle § 70 odst. 1
zákona o Ústavním soudu tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto nálezu.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujala k rozhodnutí pléna soudkyně Ivana
Janů.
