45/2005 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 30. listopadu 2004 v plénu složeném z předsedy
soudu JUDr. Pavla Rychetského a soudců JUDr. Stanislava Balíka, JUDr.
Františka Duchoně, JUDr. Vojena Güttlera, JUDr. Pavla Holländera, JUDr.
Ivany Janů, JUDr. Dagmar Lastovecké, JUDr. Jiřího Muchy, JUDr. Jana
Musila, JUDr. Jiřího Nykodýma, JUDr. Miloslava Výborného, JUDr. Elišky
Wagnerové a JUDr. Michaely Židlické o návrhu IV. senátu Ústavního soudu
na zrušení ustanovení § 146 odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním
řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, se
souhlasem účastníků bez nařízení ústního jednání
takto:
Ustanovení § 146 odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení
soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem
30.9.2005.
Odůvodnění
Usnesením ze dne 10. března 2004 sp. zn. IV. ÚS 403/03 přerušil IV.
senát Ústavního soudu (dále též "senát") řízení ve věci ústavní
stížnosti Ing. J. N., zastoupeného JUDr. J. H., advokátem. Stížnost
směřuje proti usnesení státního zástupce Okresního státního
zastupitelství ve Zlíně ze dne 25.6.2003, č.j. Zn 2415/2003-5 a
usnesení policejního orgánu Policie České republiky, Služby kriminální
policie a vyšetřování ve Zlíně, ze dne 27.5.2003 ČTS:
ORZL-1212/KPV-233-2003. Důvodem přerušení byla skutečnost, že IV. senát
Ústavního soudu po opětovném a podrobném zvážení všech skutečností, a
zejména pak s přihlédnutím k řadě rozhodnutí Evropského soudu pro
lidská práva, dospěl k závěru, že ustanovení § 146 odst. 2 trestního
řádu (dále též "tr. řád") je ve své podstatě neústavním a že tuto
neústavnost nelze eliminovat toliko výkladem a apelováním na jeho
ústavně konformní výklad.
I.
Okolnosti případu
Stěžovatel byl jedním ze dvou jednatelů M., spol. s r.o.
Policejní orgán Policie České republiky, Okresní ředitelství Zlín,
služba kriminální policie a vyšetřování, odbor hospodářské kriminality,
(dále jen "policejní orgán") záznamem ze dne 19.3.2003 ČTS:
ORZL-1212/KPV-233-2003 o zahájení úkonů trestního řízení podle § 158
odst. 3 tr. řádu zahájil prověřování skutečností nasvědčujících tomu,
že byl spáchán trestný čin kvalifikovaný podle § 126 odst. 2 tr.
zákona. V popisu skutku policejní orgán uvedl, že ke dni 28.1.2003
nepodali stěžovatel Ing. J. N. a Ing. H. N., ač k tomu jako statutární
zástupci firmy M., spol. s r.o., byli povinni, návrh na prohlášení
konkursu, i když firma je předlužená, má více věřitelů, kterým
dlouhodobě není schopna plnit své splatné závazky a nachází se v úpadku
podle § 1 odst. 2 zákona č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve
znění pozdějších předpisů, a tímto svým jednáním způsobili oznamovateli
- V. z. p. ČR, OP Z. - škodu na nezaplaceném zdravotním pojištění ve
výši 1 549 185 Kč.
Výzvou ze dne 9.4.2003 k vydání věci podle § 78 odst. 1 tr. řádu
policejní orgán stěžovatele vyzval k vydání kompletního účetnictví
firmy od 1.1.1999 s tím, aby je předal osobně nejpozději do 11.4.2003
do 13.00 hod. Současně stěžovatele poučil, že nevyhoví-li výzvě, může
mu být uložena pořádková pokuta podle § 66 tr. řádu do výše 50 000 Kč.
Usnesením ze dne 27.5.2003 policejní orgán stěžovateli podle § 66 odst.
1 tr. řádu uložil pořádkovou pokutu ve výši 20 000 Kč s odůvodněním, že
i přes jeho výzvu podle § 78 odst. 1 tr. řádu požadované účetní doklady
nevydal, své jednání žádným způsobem neodůvodnil, ačkoliv dodání
účetních dokladů přislíbil již v podaném vysvětlení ze dne 19.3.2003.
Přípisem policejního orgánu z téhož dne byl stěžovatel opětovně vyzván
k vydání věci podle § 78 odst. 1 tr. řádu s příslušným poučením.
Proti usnesení policejního orgánu ze dne 27.5.2003 o uložení pořádkové
pokuty stěžovatel podal dne 17.6.2003 stížnost podle § 141 tr. řádu. V
ní namítl, že nelze po něm jako podezřelém vyžadovat, aby sám
předkládal policejnímu orgánu materiály, které by případně mohly vést k
jeho usvědčení ze spáchání trestného činu. Uvedl, že kompletní
účetnictví nemá doposud k dispozici, a navrhl, aby usnesení bylo
zrušeno.
Usnesením státního zástupce Okresního státního zastupitelství ve Zlíně
ze dne 25.6.2003 č.j. Zn 2415/2003-5 byla stížnost podle § 148 odst. 1
písm. c) tr. řádu zamítnuta jako nedůvodná. V odůvodnění svého
rozhodnutí státní zástupce uvedl, že stěžovatel na předchozí výzvu
nijak nereagoval. Poukaz stěžovatele na základní právo neobviňovat se
považoval za bezpředmětný, neboť podle § 78 odst. 1 tr. řádu je povinen
každý, kdo má u sebe věc důležitou pro trestní řízení, ji vydat, tedy i
podezřelý. Rovněž není pochyb o tom, že účetnictví společnosti je věcí
důležitou pro posouzení, zda byl či nebyl spáchán trestný čin porušení
povinností v řízení o konkursu podle § 126 odst. 2 tr. zákona. K
námitce nedostupnosti kompletního účetnictví stěžovatele uvedl, že o
případných problémech s vydáním kompletního účetnictví stěžovatel
policejní orgán neinformoval. Poukázal na zákon č. 563/1991 Sb., o
účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož je účetní
jednotka povinna účtovat o jednotlivých účetních případech průběžně.
K dotazu Ústavního soudu policejní orgán sdělil, že stěžovatel na
základě opětovné výzvy ze dne 27.5.2003, doručené dne 14.6.2003,
účetnictví firmy M., spol. s r.o., dobrovolně vydal (dle protokolu o
vydání věci ze dne 21.7.2003) a dne 12.9.2003 mu bylo vráceno.
Ustanovení § 66 tr. řádu zní:
"Pořádková pokuta
§ 66
(1) Kdo přes předchozí napomenutí ruší řízení nebo kdo se
k soudu, státnímu zástupci nebo policejnímu orgánu chová urážlivě
nebo kdo bez dostatečné omluvy neuposlechne příkazu nebo nevyhoví
výzvě, které mu byly dány podle tohoto zákona, může být předsedou
senátu a v přípravném řízení státním zástupcem nebo policejním
orgánem potrestán pořádkovou pokutou do 50 000 Kč.
(2) Dopustí-li se jednání uvedeného v odstavci 1 příslušník
ozbrojených sil nebo ozbrojeného sboru v činné službě, může se
přenechat příslušnému veliteli nebo náčelníku ke kázeňskému
potrestání. Dopustí-li se takového jednání osoba, která je ve
vazbě nebo ve výkonu trestu odnětí svobody, může se přenechat
řediteli věznice k uložení pořádkového opatření nebo ke kázeňskému
potrestání. Příslušný velitel, náčelník nebo ředitel je povinen
o výsledku vyrozumět orgán činný v trestním řízení.
(3) Dopustí-li se jednání uvedeného v odstavci 1 obhájce nebo
v řízení před soudem státní zástupce, předá se příslušnému orgánu
ke kárnému postihu. Tento orgán je povinen o výsledku vyrozumět
orgán činný v trestním řízení.
(4) Proti rozhodnutí podle odstavců 1 až 3 je přípustná
stížnost, jež má odkladný účinek."
II.
Argumentace IV. senátu v usnesení o přerušení řízení
Pokud jde o předmět stížnosti, dospěl senát k názoru, že pravomocné
rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty ve výši 20 000 Kč bylo, s ohledem
na svoji povahu (finanční sankce) a závažnost hrozícího následku
(pokuta do maximální výše 50 000 Kč), rozhodnutím o trestním obvinění
ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (dále jen "Úmluva"), byť skutková podstata deliktu nespadá do
oblasti trestního práva hmotného ani do oblasti práva přestupkového. Z
toho pak senát dovodil další závěr, že totiž stěžovatel měl a má v čl.
36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a
čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy ústavně zaručené základní právo na to,
aby oprávněnost jemu uložené pořádkové pokuty byla spravedlivě, veřejně
a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným tribunálem,
zřízeným zákonem.
Jak Evropský soud pro lidská práva (dále jen "ESLP") uvedl při mnoha
příležitostech, čl. 6 odst. 1 Úmluvy zaručuje každému právo na to, aby
jakákoliv jeho stížnost vztahující se k jeho trestnímu obvinění byla
projednána nezávislým a nestranným tribunálem. Tím toto ustanovení
zakotvuje "právo na soud", přičemž právo na přístup k soudu, tj. právo
iniciovat soudní řízení, je pouze jedním z jeho aspektů; je to ovšem
aspekt, který fakticky činí možným požívat dalších záruk uvedených v
čl. 6 odst. 1 Úmluvy. (Kreuz proti Polsku, 2001, ESLP 3/2002).
Podle čl. 13 Úmluvy pak "Každý, jehož práva a svobody přiznané touto
Úmluvou byly porušeny, musí mít účinné právní prostředky nápravy před
národním orgánem, i když se porušení dopustily osoby při plnění
úředních povinností.". Tento článek zaručuje existenci prostředku
nápravy ve vnitrostátním právu, kterým lze vymáhat práva a svobody
přiznané Úmluvou, ať jsou ve vnitrostátním právu zakotveny jakýmkoliv
způsobem. Důsledkem tohoto ustanovení tedy je, že vyžaduje vnitrostátní
prostředky nápravy zmocňující k posouzení obsahu "hájitelného tvrzení"
(grief défendable) založeného na Úmluvě a umožňující nabídnout
adekvátní nápravu. Dosah povinnosti, kterou čl. 13 Úmluvy ukládá
smluvním státům, se mění v závislosti na povaze stížnosti. Nicméně
prostředek požadovaný čl. 13 Úmluvy musí být "účinný" jak po právní
stránce, tak v praxi. "Účinnost" "prostředku nápravy" ve smyslu čl. 13
však nezávisí na jistotě příznivého výsledku pro stěžovatele (Čonka
proti Belgii, 2002, ESLP 3/2002).
Senát je toho názoru, že v čl. 6 odst. 1 Úmluvy jsou zahrnuta základní
práva obsažená ve zbývajících citovaných článcích Listiny a Úmluvy; z
toho důvodu nadále odkazoval pouze na čl. 6 odst. 1 Úmluvy (viz např.
rozsudek ESLP ve věci Lauko proti Slovensku, 1998, odstavec 61.).
Procesní prostředky nápravy poskytované tr. řádem
"§ 146
Řízení před orgánem, proti jehož
usnesení stížnost směřuje
(1) Orgán, proti jehož usnesení stížnost směřuje, může jí sám
vyhovět, nedotkne-li se změna původního usnesení práv jiné strany
trestního řízení. Jde-li o usnesení policejního orgánu, které bylo
vydáno s předchozím souhlasem státního zástupce nebo na jeho
pokyn, může policejní orgán sám stížnosti vyhovět jen s předchozím
souhlasem státního zástupce.
(2) Jestliže lhůta k podání stížnosti již všem oprávněným
osobám uplynula a stížnosti nebylo vyhověno podle odstavce 1,
předloží věc k rozhodnutí
a) policejní orgán státnímu zástupci, který vykonává nad
přípravným řízením dozor, a jde-li o stížnost proti usnesení,
k němuž tento státní zástupce dal souhlas nebo pokyn, jeho
prostřednictvím nadřízenému státnímu zástupci,
b) státní zástupce nadřízenému státnímu zástupci nebo soudu,
c) předseda senátu okresního soudu nadřízenému krajskému soudu,
předseda senátu krajského soudu nadřízenému vrchnímu soudu
a předseda senátu vrchního soudu Nejvyššímu soudu; přitom
doručí, je-li to potřebné, opis stížnosti státnímu zástupci
a osobě, která by mohla být rozhodnutím o stížnosti přímo
dotčena,
d) státní zástupce Nejvyššího státního zastupitelství nejvyššímu
státnímu zástupci."
Z citované právní úpravy lze dle názoru senátu dovodit následující:
- Osoba, které byla pořádková pokuta podle § 66 tr. řádu uložena
předsedou senátu, má k dispozici řádný opravný prostředek (stížnost), o
němž rozhoduje nadřízený stížnostní soud (krajský soud, vrchní soud
nebo Nejvyšší soud), a to vždy v senátě složeném ze tří soudců [§ 19
odst. 2, § 27, § 31 odst. 2 písm. b) zákona č. 6/2002 Sb., o soudech,
soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších
zákonů (zákon o soudech a soudcích), v platném znění], tedy orgány
splňující kritéria nezávislého a nestranného tribunálu ve smyslu čl. 6
odst. 1 Úmluvy. Těmto osobám ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu tudíž
zajišťuje možnost uplatit své ústavní procesní právo na soudní ochranu.
- Osoba, které byla pořádková pokuta podle § 66 tr. řádu uložena v
přípravném řízení policejním orgánem nebo státním zástupcem, má také k
dispozici řádný opravný prostředek (stížnost). Stížnostním orgánem však
v těchto případech není soud, nýbrž státní zástupce, který vykonává nad
přípravným řízením dozor (byla-li pokuta uložena policejním orgánem),
případně nadřízený státní zástupce. Uvedené stížnostní orgány však v
tomto případě nelze považovat za splňující kritéria nezávislého a
nestranného tribunálu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Osobám takto
postiženým tudíž § 146 tr. řádu nezaručuje možnost uplatit ústavní
procesní právo na soudní ochranu zakotvené v čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Tyto
osoby navíc jsou v ústavně neakceptovatelném nerovném procesním
postavení z hlediska praktického uplatnění základního práva zakotveného
v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ve srovnání s osobami, kterým byla pořádková
pokuta podle § 66 tr. řádu uložena předsedou senátu, což lze považovat
za porušení rovnosti v právech zakotvené v čl. 1 Listiny.
V tomto rozsahu senát považuje citované ustanovení § 146 odst. 2 tr.
řádu za neústavní z důvodů uvedených výše.
Dle názoru senátu proti stávající právní úpravě v ustanovení § 146
odst. 2 tr. řádu, pokud stanoví, že stížnost proti usnesení o pořádkové
pokutě předloží policejní orgán státnímu zástupci, který vykonává nad
přípravným řízením dozor, resp. státní zástupce nadřízenému státnímu
zástupci, z hlediska úzkého pohledu samotného znění tohoto ustanovení
zákona nelze nic namítat. Je věcí zákonodárce, jak upraví procesní
záruky zákonnosti usnesení o pořádkové pokutě, resp. kolik opravných
prostředků umožní. Z pohledu širšího, z hlediska existence účinných
procesních záruk či prostředků nápravy, však je senát nucen
konstatovat, že citované ustanovení trpí ve shora uvedeném rozsahu
ústavním deficitem, jehož podstata spočívá v absenci takové právní
úpravy, jež by splňovala požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
K neústavním mezerám v zákoně senát poukázal na článek Vojtěcha
Šimíčka, "Opomenutí zákonodárce jako porušení základních práv" ve
sborníku "Deset let Listiny základních práv a svobod v právním řádu
České republiky a Slovenské republiky", Brno 2001, a tam citovanou
judikaturu německého Spolkového ústavního soudu, a dále též na nález
Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (Sbírka nálezů a usnesení
Ústavního soudu, svazek 26, nález č. 80; vyhlášen pod č. 403/2002 Sb.).
V takových případech Spolkový ústavní soud ve výroku svého rozhodnutí
může toliko vyslovit, že existující zákonná úprava porušuje čl. 6 odst.
1 Úmluvy tím, že určité skupině osob neumožňuje realizovat své ústavní
procesní právo.
S ohledem na nezbytnost nápravy stávajícího neústavního stavu je však
senát toho názoru, že pouhé konstatování neústavnosti příslušných
ustanovení trestního řádu v tom smyslu, že obsahují neústavní mezery,
nepostačí. Dle jeho názoru ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu by mělo
být zrušeno buď zcela nebo jen zčásti s tím, že zákonodárci bude
poskytnut přiměřený časový prostor k takové úpravě části první, hlavy
sedmé - Stížnost a řízení o ní (§ 141 - 150) trestního řádu, která by
odpovídala požadavkům čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Při částečném zrušení ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu byla by
derogována v písmeni a) citovaného ustanovení slova "....státnímu
zástupci, který vykonává nad přípravným řízením dozor, ...jde-li o
stížnost proti usnesení, k němuž tento státní zástupce dal souhlas nebo
pokyn, jeho prostřednictvím nadřízenému státnímu zástupci ...", v
písmeni b) slova: "b)" a "...nadřízenému státnímu zástupci nebo...", a
celé písmeno d), takže ustanovení § 146 odst. 2 tr.řádu by pak znělo:
"(2) Jestliže lhůta k podání stížnosti již všem oprávněným osobám
uplynula a stížnosti nebylo vyhověno podle odstavce 1, předloží věc k
rozhodnutí
a) policejní orgán a státní zástupce soudu,
c) předseda senátu okresního soudu nadřízenému krajskému soudu,
předseda senátu krajského soudu nadřízenému vrchnímu soudu a předseda
senátu vrchního soudu Nejvyššímu soudu; přitom doručí, je-li to
potřebné, opis stížnosti státnímu zástupci a osobě, která by mohla být
rozhodnutím o stížnosti přímo dotčena."
Senát dále uvedl, že dle jeho názoru konstatovanou mezeru v zákoně
nelze překlenout jakoukoliv podpůrnou aplikací civilních či správních
procesních předpisů, zejména vzhledem k jejich odlišnému účelu, v nich
stanovené působnosti soudů a s tím související zásadě obsažené v čl. 2
odst. 2 Listiny, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech
a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Je
zřejmé, že civilní ani správní procesní předpisy se soudním přezkumem
zákonnosti pořádkových pokut uložených v trestním řízení, a tudíž ani s
reálným vlivem civilních či správních soudů na trestní řízení,
nepočítají.
Obdobně je třeba odmítnout i možnost přezkoumávat rozhodnutí o
pořádkové pokutě Ústavním soudem v rámci řízení o ústavní stížnosti. V
opačném případě by se Ústavní soud dostal do pozice odvolací instance,
ačkoliv další instancí v systému všeobecného soudnictví není a nemůže
být.
Ze všech výše uvedených důvodů rozhodl senát ve smyslu § 78 odst. 2
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění, o přerušení
řízení a o podání návrhu plénu Ústavního soudu na úplné, případně
částečné, zrušení ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu.
III.
Vyjádření účastníků a Ministerstva spravedlnosti
Ve vyjádření, které k návrhu podala Poslanecká sněmovna Parlamentu
České republiky dne 27.4.2004 a které je podepsáno předsedou této
sněmovny PhDr. Lubomírem Zaorálkem, se uvádí, že pro posouzení dané
věci je třeba se nejprve zabývat otázkou, zda čl. 6 odst. 1 Úmluvy
dopadá na rozhodování o stížnostech proti usnesení. Je konstatováno,
jak je pojem "trestní obvinění (criminal charge)" chápán v judikatuře
Evropského soudu pro lidská práva, např. ve věci Engel a další proti
Nizozemsku. Dále je poukázáno na nález Ústavního soudu ve věci sp. zn.
Pl. ÚS 28/98 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 16,
nález č. 161, str. 185 a násl.; vyhlášen pod č. 2/2000 Sb.), v němž
Ústavní soud dospěl k závěru, že pokuty v právním řádu České republiky
představují sankci za deliktní jednání ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Současně je poukázáno na skutečnost, že Ústavní soud se v minulosti již
zabýval případem skutkově obdobným, přičemž v rozhodnutí ze dne
28.1.2003 ve věci sp. zn. II. ÚS 118/01 (Sbírka nálezů a usnesení
Ústavního soudu, svazek 29, nález č. 13) uvedl, že neshledal důvod k
posuzování ústavnosti aplikovaného hmotného a procesního práva. S
ohledem na judikaturu ESLP a Ústavního soudu je třeba přisvědčit
názoru, že státní zástupce není orgánem splňujícím kritéria nezávislého
a nestranného tribunálu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Závěrem uvedl,
že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu
s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem České republiky. Je na
Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost
tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Ve vyjádření, které k návrhu podal Senát Parlamentu České republiky dne
26.4.2004 a které je podepsáno předsedou Senátu doc. JUDr. Petrem
Pithartem, se uvádí, že ustanovení § 146 odst. 2 je součástí trestního
řádu ode dne přijetí tohoto zákona Národním shromážděním, tj. dne
29.11.1961. Do současnosti nedoznalo z hlediska sledovaného ústavního
problému žádné změny. Několik novelizací daného ustanovení přineslo
pouze formální změny dikce v souvislosti se změnami struktury a
pojmenování jednotlivých orgánů činných v trestním řízení. Senát
Parlamentu České republiky byl ustaven a zahájil své ústavní působení v
prosinci roku 1996. Vyjádření k věci, které by vycházelo z přímého
projednávání a přijetí předmětného ustanovení trestního řádu, resp.
celého institutu řízení o stížnosti, nemůže senát Ústavnímu soudu
poskytnout, neboť dané legislativní události se uskutečnily před jeho
ustavením.
Za dobu existence Senátu se předmětného tématu dotkla jen tzv. "velká
novela trestního řádu" (zákon č. 265/2001 Sb.), která přinesla jednak
doplnění ustanovení § 146 odst. 2 o pravidlo, že o stížnosti proti
usnesení státního zástupce Nejvyššího státního zastupitelství rozhoduje
nejvyšší státní zástupce, což znamená jisté potvrzení kritizovaného
modelu, jednak rozšíření ustanovení § 146a, kterým se stanoví seznam
stížností proti rozhodnutím státního zástupce a policejního orgánu ve
věcech zajištění osob a majetku, o kterých musí rozhodovat výhradně
soud. V rozpravě komory k návrhu "velké novely trestního řádu" nebyla
problematika rozhodování o stížnostech jmenovitě dotčena.
Ve stanovisku, které na žádost Ústavního soudu podalo Ministerstvo
spravedlnosti dne 22.4.2004 a které je podepsáno ministrem
spravedlnosti JUDr. Karlem Čermákem, se uvádí, že z hlediska záruk, jež
by měly být v řízení o uložení pořádkové pokuty poskytnuty osobě, jež
je pokuta ukládána, je klíčovým pojmem pojem "trestní obvinění" podle
čl. 6 Úmluvy. Ministerstvo poukázalo na článek JUDr. J. Kmece "K
některým aspektům zásady ne bis in idem ve světle judikatury Evropského
soudu pro lidská práva", Trestní právo 1/2004, str. 24, v němž je
citován rozsudek ESLP ve věci Engel a ost. proti Nizozemí, a uvedlo, že
v dané oblasti je judikatura ESLP velmi kasuistická, a není proto
snadné určit, na řízení o kterých deliktech podle vnitrostátního práva
se vztahují záruky čl. 6 Úmluvy.
Dále ministerstvo poukázalo na nedávné rozhodnutí ESLP o přijatelnosti
stížnosti Tibora Juríka proti Slovenské republice, jež se týká uložení
pořádkové pokuty v trestním řízení, z jehož odůvodnění vyplývá, že čl.
6 Úmluvy se nevztahuje na řízení o uložení pořádkové pokuty v rámci
trestního řízení a na řízení o uložení pořádkové pokuty se nevztahují
záruky kladené na řízení, ve kterém se rozhoduje o trestním obvinění. Z
uvedeného rozhodnutí pak ministerstvo dovodilo, že úprava řízení o
uložení pořádkové pokuty a úprava řízení o stížnosti v trestním řádu
netrpí ústavním deficitem a zaručuje účastníkům dostatečná práva.
Navrhlo, aby ustanovení § 146 odst. 2 trestního řádu bylo ponecháno ve
stávající podobě.
IV.
Judikatura Ústavního soudu ve vztahu k pořádkovým pokutám
Ústavní soud se pořádkovými pokutami v civilním, správním i trestním
řízení vícekrát zabýval.
Ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/98 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního
soudu, svazek 16, nález č. 161, str. 185; vyhlášen pod č. 2/2000 Sb.)
dospěl k závěru, že pořádkové pokuty ukládané ve správním právu a při
kontrolní činnosti jsou svou povahou obecně způsobilé zasáhnout do
základních práv a svobod fyzické osoby s ohledem na jejich výši a
možnost opakovaného ukládání. Mohou být přitom vydávány na základě
volného uvážení, takže není vyloučen ani diskriminační efekt jejich
ukládání vůči různým subjektům. Jsou sankcí za deliktní jednání ve
smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Jsou stanoveny zákonem a zamýšleny jako
preventivní a současně represivní opatření veřejné moci. Jejich výši je
proto třeba srovnat s povahou trestných činů, za které je možno rovněž
uložit peněžitý trest. Takových trestných činů zná náš trestní zákon
desítky a souvisejí s problematikou vedení určitých právních procesů a
kontrol (jako blízké povahou např. § 124a až 124c, § 125, § 129, §
145a, § 148a, § 169b, § 171, § 175, § 176, § 255, § 257a trestního
zákona). Podle § 53 trestního zákona spočívá peněžitý trest v
povinnosti zaplatit státu od 2 tisíc do 5 miliónů Kč. Právo na
spravedlivý proces je v jejich případě zaručeno. Jestliže tedy u těchto
trestných činů je sankce v podobě peněžitého trestu (často nižší než
pořádková pokuta) v režimu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, není rozumný důvod,
proč by tomu nemělo být v případě pořádkových pokut, u kterých se často
ani nevyžaduje zavinění.
Obdobně ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 211/99 (Sbírka nálezů a usnesení
Ústavního soudu, svazek 20, č. 152) Ústavní soud uvedl, že pořádkové
pokuty ukládané v rámci občanského soudního řízení jsou rovněž
způsobilé zasáhnout do základních práv a svobod, a Ústavní soud proto
nevidí žádný racionální a ústavně právně akceptovatelný důvod pro
odlišné posuzování pořádkových pokut ukládaných v rámci jednotlivých
typů řízení, o to více, že účelem občanského soudního řízení je
zajištění spravedlivé ochrany práv a oprávněných zájmů účastníků.
Pořádkovými pokutami uloženými podle § 66 tr. řádu se Ústavní soud
zabýval mj. v nálezu ve věci sp. zn. IV. ÚS 13/99 (Sbírka nálezů a
usnesení Ústavního soudu, svazek 15, nález č. 120). Ústavní soud zrušil
usnesení vyšetřovatele Úřadu vyšetřování České republiky a usnesení
okresního státního zastupitelství, jímž byla stěžovatelce-fyzické osobě
uložena pořádková pokuta 20 000 Kč za nevyhovění výzvě. Důvodem pro
kasaci napadených usnesení bylo zjištění, že stěžovatelka nebyla
oprávněna disponovat s požadovanými údaji, a že tudíž bylo na místě
uložit pořádkovou pokutu obchodní společnosti, a nikoli její
zaměstnankyni. Otázkou absence soudního přezkumu se senát Ústavního
soudu nezabýval.
Obdobně nálezem ve věci sp. zn. II. ÚS 118/01 (Sbírka nálezů a usnesení
Ústavního soudu, svazek 29, nález č. 13) Ústavní soud zrušil usnesení
okresní státní zástupkyně a usnesení policejního orgánu o pořádkové
pokutě 15 000 Kč. Ústavní stížnosti bylo vyhověno především proto, že
jednak nedospělo trestní řízení v daném případě do stadia řízení
přípravného, takže (podle tehdejší úpravy trestního řízení) nemohla být
výzva k vydání peněžního deníku učiněna, a nemohla být tudíž ani
pořádková pokuta uložena, a jednak z toho důvodu, že v daném případě
uložení pořádkové pokuty nutilo stěžovatele k součinnosti spočívající k
předložení důkazu, který jej mohl usvědčovat. Ani v této věci se senát
Ústavního soudu otázkou absence soudního přezkumu nezabýval.
Usnesením ve věci sp. zn. III. ÚS 315/03 (nepublikováno) Ústavní soud
odmítl ústavní stížnost proti rozhodnutí Police České republiky a
usnesení okresního státního zastupitelství o pořádkové pokutě 5 000 Kč
uložené podle § 66 tr. řádu s odůvodněním, že postup orgánů veřejné
moci byl v souladu s trestním řádem. Otázkou absence soudního přezkumu
se senát Ústavního soudu nezabýval.
Ve všech třech posledně uvedených případech bylo předmětem ústavní
stížnosti pravomocné rozhodnutí o pořádkové pokutě uložené podle § 66
tr. řádu. V prvním stupni byla rozhodnutí vydána policejním orgánem.
Následné stížnosti byly zamítnuty státním zástupcem. Všechny uvedené
ústavní stížnosti byly senáty Ústavního soudu pojednány věcně. Otázkou,
zda platné právo dostatečně naplňuje ústavní záruky zakotvené v čl. 6
Úmluvy, se ovšem žádný z rozhodujících senátů Ústavního soudu
nezabýval.
V.
Judikatura ESLP ve vztahu k pořádkovým pokutám
Judikatura ESLP je při posuzování této otázky do značné míry
kazuistická a nejednotná, jak lze dovodit z rozhodnutí ESLP např. ve
věcech Engel a další proti Nizozemsku, 1976, Otztürk proti Německu,
1984, Weber proti Švýcarsku, 1990, Ravnsborg proti Švédsku, 1994, Putz
proti Rakousku, 1996, Lauko proti Slovensku, 1998, Jurík proti
Slovensku, 2003.
Test, který ESLP aplikuje při posuzovaní, zda určitá sankce je
"trestní", byl formulován v rozsudku ESLP ve věci Engel a další proti
Nizozemsku, 1976. Především je nezbytné zjistit, zda ustanovení
definující delikt náleží podle právního systému žalovaného státu do
oblasti trestního práva, disciplinárního (kázeňského) práva nebo obou
současně. To ovšem představuje pouze východisko a skutečnosti takto
získané mají pouze formální a relativní hodnotu. Větší význam má sama
podstata deliktu, zejména však přísnost sankce, jež hrozí dotčené
osobě. Tato kritéria bere Soud (ESLP - pozn. red.) v úvahu při
hodnocení, zda stěžovatel byl subjektem "trestního obvinění" ve smyslu
čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Z výše uvedených rozhodnutí ESLP však lze dovodit, že test aplikovaný
ESLP není zcela vyhovující, zejména při posuzování, zda určitý
disciplinární (kázeňský) trest stanovený v národním právu je "trestním
obviněním" ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Například ve věci Weber proti Švýcarsku, 1990, byla stěžovateli soudem
uložena pořádková pokuta 300 švýcarských franků za porušení důvěrnosti
trestního vyšetřování. ESLP dospěl k závěru, že pořádková pokuta
uložená soudem byla trestním obviněním podle čl. 6 odst. 1 a 3 Úmluvy.
Naopak ve věci Ravnsborg proti Švédsku, 1994, byly stěžovateli uloženy
3 pořádkové pokuty soudy různých stupňů za nevhodná vyjádření v
písemných podáních. ESLP dospěl k závěru, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy se na
daná porušení nevztahuje. Uvedl, že pravidla umožňující soudu
sankcionovat neřádné chování v řízení před ním jsou společným znakem
právních systémů smluvních států. Taková pravidla a sankce se odvozují
z nezbytné pravomoci soudu zajistit řádný a spořádaný průběh soudních
řízení. Opatření nařízená soudem podle takových pravidel se více
podobají výkonu kázeňských pravomocí než ukládání trestů za způsobení
trestného činu.
Na stejném základě jako ve věci Ravnsborg spočívá odůvodnění rozsudku
ESLP ve věci Jurík proti Slovensku, 2003 a rozsudku ve věci Putz proti
Rakousku, 1996 (viz níže).
Proti panu Putzovi bylo v roce 1985 vedeno rakouskými soudy trestní
řízení (v souvislosti s bankroty). Během řízení u Krajského soudu ve
Welsu mu byly uloženy dvě pokuty za rušení soudního řízení. Třetí
pokutu uložil Odvolací soud v Linci. Stěžovatel namítl mj. porušení čl.
6 a čl. 13 Úmluvy s tím, že neměl spravedlivý proces před nestranným
tribunálem ani žádný efektivní prostředek nápravy z hlediska rozhodnutí
o pořádkových pokutách. ESLP dospěl k závěru, že k porušení Úmluvy
nedošlo, což odůvodnil tak, že především ustanovení týkající se rušení
soudního řízení nejsou součástí rakouského trestního práva. Pokud jde o
povahu deliktu, pravidla umožňující soudu sankcionovat nikoliv řádné
chování v řízení před ním jsou společným rysem právních systémů
smluvních států. Taková pravidla a sankce se odvozují od vlastní
pravomoci soudu zajistit náležitý a ukázněný průběh svých řízení.
Opatření nařízená soudy podle takových pravidel se více podobají výkonu
kázeňských pravomocí než ukládání trestů za spáchání trestného činu. Z
toho ESLP dovodil, že druh nezákonného jednání, za který byla
stěžovateli uložena pokuta, spadá mimo dosah čl. 6 Úmluvy. Pokud jde o
povahu a stupeň přísnosti sankce ESLP byl toho názoru, že to, co bylo v
daném případě v sázce, nebylo dostatečně významné, aby si zasloužilo
klasifikaci deliktu jako "trestní".
K posledně uvedenému rozsudku ESLP ve věci pana Putze připojil
nesouhlasné stanovisko soudce de Meyer, zejména pokud jde o příliš
úzkou interpretaci pojmu "trestní obvinění" obsaženého v čl. 6 odst. 1
Úmluvy.
Dle jeho názoru zkušenosti ukazují, že test obsažený v rozsudku Engel a
další proti Nizozemsku a kritéria v něm aplikovaná, nejsou příliš
uspokojující. Již v samotném citovaném rozsudku je výslovně uvedeno, že
znaky poskytované prvním kritériem, tj. klasifikace deliktu v národním
právu, "mají pouze formální a relativní hodnotu" Z tohoto pohledu
nemělo mít žádný význam, že "peněžní pokuty uložené panu Putzovi byly
založeny" nikoliv na trestním zákoně ale na trestním řádu, zákonu o
soudech a zákonu o civilním řízení. Nic z toho nemůže ospravedlnit
výjimku ze závazku vyhovět principům fair procesu.
Význam druhého kritéria - povaha deliktu - z hlediska rozlišování
trestního práva od pořádkových ustanovení ESLP ozřejmil v rozsudku
Weber proti Švýcarsku, 1990, když uvedl, že pořádkové sankce jsou
obecně stanoveny k zajištění, aby členové zvláštních skupin dodržovali
zvláštní pravidla upravující jejich chování (odst. 33). Pokud jde o
řízení před soudy, ESLP v tomtéž rozsudku řekl, že "strany .... se
pouze účastní řízení jako osoby podřízené pravomoci soudů" a že "z toho
důvodu nespadají do pořádkové sféry soudního systému". Je proto dle
názoru jmenovaného soudce de Meyera těžké pochopit, v jakém směru se
případy Ravnsborg a Putz (na které podle názoru ESLP se čl. 6 Úmluvy
nevztahoval, neboť opatření proti přijatá těmto dvěma stěžovatelům byla
"více podobná výkonu pořádkových pravomocí než uložení trestu za
spáchání trestného činu") (Ravnsborg, odst. 33 a 34), mohou lišit od
rozsudku ve věci pana Webera. Stejně jako pan Weber, tak i pan Putz a
pan Ravnsborg neučinili nic víc než "účastnili se řízení jako osoby
podřízené jurisdikci soudů" a ustanovení, které byla na ně aplikována,
stejně jako ta aplikovaná na pana Webera, se vztahovala "potenciálně
... na celou populaci".
Stejně tak aplikace třetího kritéria, jímž je stupeň přísnosti trestu
který dotčené osobě hrozí, v uvedených případech, vedla k rozdílným
závěrům, což jasně prokazuje jeho nedostatečnost. Lze akceptovat, že
osoba nemá právo na řádné zacházení, když mu hrozí jenom malá pokuta
nebo krátká doba uvěznění? A pokud ano, kde leží práh přísnosti, který
zakládá toto právo? Jaká výše? Kolik dní? Přísnost trestu může být
brána v úvahu za účelem posouzení, zda byl spravedlivý, zvláště ve
světle principu proporcionality, nebo zkoumání postupu, ve němž byl
uložen, nebo opět k určení, zda vyžaduje existenci nápravných opatření.
Závěrem soudce de Meyer vyjádřil názor, že každá sankce uložená někomu
za určité chování, kterou lze považovat za odstrašující, je "trest",
proto tedy, svojí vlastní "povahou" spadá do trestní sféry. To musí
zvláště platit pro jakékoliv peněžní sankce či omezení svobody. Takové
sankce mohou být uloženy někomu pouze soudní autoritou nebo pod jejím
dohledem, která dotčené osobě umožní záruky stanovené více či méně
dokonale v čl. 6 Úmluvy. Je věcí států, aby to zajistily, pod dohledem
ESLP.
Nicméně tam, kde jde například o pořádek v ozbrojených silách nebo o
pravidla chování v rámci profesní organizace, soudní povaha,
nezávislost a nestrannost autority ukládající sankci nemusí nezbytně
být posouzeny stejně, jako v případě, když je věc upravena běžným
trestním právem. Při výkonu pořádkových (kázeňských) pravomocí
hierarchicky nadřízená nebo profesní rada nemusí být považována apriori
jako tribunál méně nezávislý nebo méně nestranný než "běžný" soud nebo
porota ve vztahu k deliktu podle běžného práva. Ale ve všech případech,
v oblastech zahrnutých specifickými sankčními systémy, stejně jako
podle obecného trestního práva, řízení musí být fair. Aby takovým mohlo
být, je nezbytné, mezi jiným, aby sankce byla rozumně proporcionální k
deliktu a aby bylo k dispozici přiměřené odvolání proti němu, pokud
přesahuje určitý práh přísnosti.
Případ pana Putze nespadá ani tak do oblasti udržování pořádku v
řízení, jako spíš se týká obvinění soudce, zahájení akce proti soudci
pro zneužití jeho autority nebo na základě odůvodněného podezření ze
zaujatosti. Tento aspekt případu, brán dohromady s faktem, že
stěžovatel nemá opravný prostředek proti daným rozhodnutím, soudce vedl
k závěru, že pan Putz neměl fair proces. Protože neměl k dispozici ani
prostředky nápravy, došlo též dle jeho názoru k porušení čl. 13 Úmluvy.
VI.
Posouzení plénem Ústavního soudu
Po vyhodnocení všech výše uvedených stanovisek a vyjádření dospělo
plénum Ústavního soudu k závěru, že návrh IV. senátu na zrušení celého
ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu je důvodný.
Skutečnost, že plénum Ústavního soudu považuje pořádkové pokuty svojí
povahou za obecně způsobilé zasáhnout do základních práv a svobod s
ohledem na jejich výši a možnost opakovaného ukládání, zřetelně vyplývá
již z jeho nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 28/98. Ústavní soud neshledal
důvod se od tam vysloveného názoru odchýlit. Pořádkové pokuty jsou
sankcí za deliktní jednání. Jsou stanoveny zákonem a zamýšleny jako
preventivní a současně represivní opatření veřejné moci. Mohou být
přitom vydávány na základě volného uvážení, takže není vyloučen ani
diskriminační efekt jejich ukládání vůči různým subjektům. Jsou tudíž
zpravidla rozhodnutím o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1
Úmluvy.
Z uvedeného konstatování nutno dále dovodit, že osoba postižená
pořádkovou pokutou musí mít k dispozici ústavní procesní záruky
předpokládané v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, dle něhož "Každý má právo na to,
aby jeho záležitost byla spravedlivě (...) projednána (...) soudem (.),
který rozhodne (...) o oprávněnosti jakéhokoliv trestního obvinění
proti němu. (...)".
Plénum Ústavního soudu proto akceptovalo shora uvedený názor IV.
senátu, dle něhož stávající znění § 146 odst. 2 tr. řádu z hlediska
existence účinných procesních záruk či prostředků nápravy trpí ústavním
deficitem, jehož podstata spočívá v absenci takové právní úpravy, jež
by splňovala požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy ve vztahu k osobám, kterým
byla pořádková pokuta podle § 66 tr. řádu uložena v přípravném řízení
policejním orgánem nebo státním zástupcem. Osobám takto postiženým
tudíž § 146 odst. 2 tr. řádu nezaručuje možnost uplatit ústavní
procesní právo na soudní ochranu zakotvené v čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Tyto
osoby navíc jsou v ústavně neakceptovatelném nerovném procesním
postavení z hlediska praktického uplatnění základního práva zakotveného
v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ve srovnání s osobami, kterým byla pořádková
pokuta podle § 66 tr. řádu uložena předsedou senátu, což lze považovat
za porušení rovnosti v právech zakotvené v čl. 1 Listiny.
Zvlášť výrazně se přitom protiústavnost dosavadního ustanovení § 146
odst. 2 tr. řádu projevuje v případech (obdobných cause, která
předcházela návrhu IV. senátu Ústavního soudu), v nichž je pořádková
pokuta ukládána sice již po zahájení přípravného řízení, avšak ještě
předtím, než je zahájeno trestní stíhání. Ústavní soud konstatuje, že
při možnosti zahájit přípravné řízení trestní nikoliv zahájením
trestního stíhání, nýbrž tím, že policejní orgán sepíše záznam, ve
kterém uvede skutkové okolnosti, pro něž trestní řízení zahajuje a
způsob, jak se o nich dozvěděl (§ 158 odst. 3 tr. řádu), v žádném
případě nemůže z hlediska ústavního v tomto úseku trestního řízení
obstát právo policejního orgánu ukládat, nota bene bez možnosti
soudního přezkumu, pořádkové pokuty. Otázka, zda možnost zahájení
přípravného řízení záznamem policejního orgánu je ústavně souladná,
nemohla být vzhledem k obsahu návrhu IV. senátu Ústavního soudu v tomto
řízení Ústavním soudem řešena.
Většinový názor pléna Ústavního soudu nepřiklonil se k možnosti zrušit
napadené ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu jen zčásti, neboť by tím -
de facto v roli pozitivního zákonodárce - zákonem stanovený systém
opravných prostředků proti usnesení o pořádkové pokutě (ale nejenom o
ní) změnil (nehledě na skutečnost, že samy o sobě nejsou tyto části
ustanovení § 146 odst. 2 neústavní; neústavní je mezera v zákoně), a to
ačkoliv přirozenou výhodou uplatnění takového postupu je okamžité
napravení ústavně nesouladného ustanovení zákona.
Neústavnost ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu přitom nevyplývá z
rozboru tohoto ustanovení samotného, ale zejména z v ní obsažené
ústavní mezery, kterou Ústavní soud konstatuje. S ohledem na nezbytnost
nápravy stávajícího neústavního stavu je Ústavní soud toho názoru, že k
odstranění neústavních mezer v zákoně je nezbytná pozitivní akce
zákonodárce, jejímž impulsem může být toliko zrušení jednotlivého
ustanovení zákona, jež svojí podstatou neústavní mezeru obsahuje, v
daném případě tedy ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu, s tím, že
zákonodárci bude poskytnut přiměřený časový prostor k takové úpravě
části první, hlavy sedmé - Stížnost a řízení o ní (§ 141 - 150)
trestního řádu, která by odpovídala požadavkům čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Bude tedy věcí zákonodárce, aby v intencích tohoto nálezu včas přijal
ústavně konformní úpravu rozhodování o opravném prostředku
(prostředcích) proti rozhodnutí policejního orgánu či státního zástupce
o uložení pořádkové pokuty podle § 66 tr. řádu. Vyloučeno není přijetí
takové úpravy, která ponechá rozhodování o takovýchto otázkách v rukou
státního zástupce, na jehož rozhodnutí bude navazovat rozhodování soudu
(takže tím založí rozhodování trojinstanční) nebo zda - podobně jako je
tomu v úpravě rozhodování o stížnosti proti rozhodnutí o zajištění osob
a majetku (§ 146a tr. řádu) - upraví pravomoc soudu přezkoumávat
rozhodnutí o pokutách bezprostředně.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v.r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci JUDr.
Stanislav Balík, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Nykodým a JUDr.
Eliška Wagnerová.
