88/2008 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 31. ledna 2008 ve složení Stanislav Balík,
František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer,
Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil,
Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a
Michaela Židlická o návrhu 1. skupiny 67 poslanců Parlamentu České
republiky, zastoupené poslancem Mgr. Michalem Haškem, 2. skupiny 43
poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem JUDr.
Vojtěchem Filipem a 3. skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky,
zastoupené JUDr. Kateřinou Šimáčkovou, advokátkou se sídlem Mojžíšova
17, 612 00 Brno, na zrušení části první, části druhé, části třetí,
části čtvrté, části páté, části šesté, části sedmé, části osmé, části
deváté, bodu 1 v čl. XVII části desáté, části jedenácté, části
dvanácté, části třinácté, části čtrnácté, části čtyřicáté páté, části
čtyřicáté šesté, části čtyřicáté sedmé, části padesáté, části padesáté
první a části padesáté druhé zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci
veřejných rozpočtů, a na zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věta první, § 6
odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věta první, § 16, § 21 odst. 1 a § 38h odst.
1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění
pozdějších předpisů, za účasti A) Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky a B) Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení
a C) skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené
poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem a D) skupiny 19 senátorů Parlamentu
České republiky, zastoupené JUDr. Kateřinou Šimáčkovou, advokátkou,
jako vedlejších účastníků řízení,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Předmět řízení v této věci
Skupina 67 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky,
zastoupená poslancem Mgr. Michalem Haškem, se návrhem, podaným
Ústavnímu soudu dne 22. října 2007, domáhá podle čl. 87 odst. 1 písm.
a) Ústavy ČR (dále jen „Ústava“) a podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,
zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných
rozpočtů, popřípadě jeho jednotlivých v návrhu blíže konkretizovaných
ustanovení.
Kromě toho se tato skupina 67 poslanců týmž návrhem domáhala zrušení
některých, v návrhu blíže konkretizovaných ustanovení těchto zákonů,
novelizovaných zákonem č. 261/2007 Sb.:
- zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění
pozdějších předpisů,
- zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České
republiky, ve znění pozdějších předpisů,
- zákona České národní rady č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových,
podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších
předpisů,
- zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších
předpisů.
Usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 8. ledna 2008 č. j. Pl. ÚS
24/07-147 byly vyloučeny k samostatnému řízení návrhy na zrušení těch
částí zákona č. 261/2007 Sb. a s tím související eventuální návrhy,
které se týkají obsahově samostatné problematiky financování zdravotní
péče z veřejného zdravotního pojištění a návrhy na zrušení těch částí
zákona č. 261/2007 Sb., které se týkají obsahově samostatné
problematiky sociálního zabezpečení. O těchto vyloučených částech
návrhů jsou vedena samostatná řízení pod sp. zn. Pl. ÚS 1/08 a Pl. ÚS
2/08.
Pod spisovou značkou Pl. ÚS 24/07 tak je vedeno řízení o zbývající
části návrhů, tj. o návrhu na zrušení části první (změna zákona o
daních z příjmů), části druhé (změna zákona o změně zákonů
souvisejících s přijetím zákona o úrazovém pojištění zaměstnanců),
části třetí (změna zákona o rezervách pro zjištění základu daně z
příjmů), části čtvrté (změna zákona o dani z přidané hodnoty), části
páté (změna zákona o dani z nemovitostí), části šesté (změna zákona o
dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí), části sedmé
(změna zákona o registračních pokladnách), části osmé (změna zákona o
správě daní a poplatků), části deváté (změna zákona č. 545/2005 Sb.),
bodu 1 v čl. XVII části desáté (změna zákona o správních poplatcích),
části jedenácté (změna zákona o spotřebních daních), části dvanácté
(změna zákona o existenčním minimu), části třinácté (změna zákona o
ocenění účastníků boje za vznik a osvobození Československa a některých
pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o
jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za
osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů), části
čtrnácté (změna zákona o registrovaném partnerství a o změně některých
souvisejících zákonů), části čtyřicáté páté (daň ze zemního plynu a
některých dalších plynů), části čtyřicáté šesté (daň z pevných paliv),
části čtyřicáté sedmé (daň z elektřiny), části padesáté (změna zákona o
účetnictví), části padesáté první (zrušovací ustanovení), části
padesáté druhé (účinnost) zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci
veřejných rozpočtů, o návrzích vedlejších účastníků řízení na zrušení v
tomto odstavci uvedených částí zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci
veřejných rozpočtů, a o návrhu na zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty
první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první, § 16 a § 21 odst. 1 a
§ 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve
znění pozdějších předpisů.
II.
Účastenství a vedlejší účastenství
Účastníkem - navrhovatelem tohoto řízení je skupina 67 poslanců
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem
Mgr. Michalem Haškem. Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje
všechny zákonné procesní náležitosti a předpoklady a že tedy nic
nebrání projednání a rozhodnutí věci samé. Ve smyslu ustanovení § 69
odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou účastníky tohoto řízení také 1.
Poslanecká sněmovna a 2. Senát Parlamentu České republiky.
Návrhem, Ústavnímu soudu doručeným dne 19. listopadu 2007, se domáhala
zrušení zákona č. 261/2007 Sb., popřípadě jeho jednotlivých, v návrhu
blíže konkretizovaných ustanovení, rovněž skupina 43 poslanců,
zastoupená poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem. Tento návrh Ústavní soud
svým usnesením ze dne 23. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 28/07 dle § 43 odst.
2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu
odmítl z důvodu překážky litispendence. Ústavní soud přibral tuto
skupinu 43 poslanců ve smyslu ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu jako vedlejšího účastníka nynějšího, dříve zahájeného řízení o
návrhu skupiny 67 poslanců. Vedlejší účastník má v řízení stejná práva
a povinnosti jako účastníci (§ 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
Návrhem, Ústavnímu soudu doručeným dne 7. prosince 2007, se domáhala
zrušení částí zákona č. 261/2007 Sb., v návrhu blíže konkretizovaných,
rovněž skupina 19 senátorů Parlamentu České republiky, zastoupená
advokátkou JUDr. Kateřinou Šimáčkovou. Tento návrh Ústavní soud svým
usnesením ze dne 12. 12. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 29/07 dle § 43 odst. 2
písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu
odmítl z důvodu překážky litispendence. Ústavní soud přibral tuto
skupinu 19 senátorů ve smyslu ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu jako vedlejšího účastníka nynějšího, dříve zahájeného řízení o
návrhu skupiny 67 poslanců. Vedlejší účastník má v řízení stejná práva
a povinnosti jako účastníci (§ 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
Podáním ze dne 21. 11. 2007 označeným jako „Oznámení Městského soudu v
Brně o vstupu do již zahájeného řízení jako vedlejší účastník“ se
Městský soud v Brně domáhal, aby s ním bylo dle § 35 odst. 2 zákona o
Ústavním soudu nakládáno jako s vedlejším účastníkem, neboť jeho
předchozí návrh ze dne 12. 11. 2007 byl usnesením Ústavního soudu sp.
zn. Pl. ÚS 27/07 ze dne 21. 11. 2007 odmítnut pro překážku
litispendence.
S Městským soudem v Brně však nemohlo být v tomto řízení jako s
vedlejším účastníkem jednáno, a to z následujících důvodů: Vedlejší
účastenství vzniká v případě, že Ústavní soud již v téže věci jedná,
podal-li pozdější návrh oprávněný navrhovatel. Tímto oprávněným
navrhovatelem by mohl být v obecné rovině i soud, a to na základě čl.
95 odst. 2 Ústavy. Tento článek uvádí, že dojde-li soud k závěru, že
zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním
pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Stěžejní otázkou v
projednávaném případu je, jak pohlížet na podmínku, že se musí jednat o
zákon, „jehož má být při řešení věci použito“. Není sporu o tom, že
tato podmínka je splněna vždy, jedná-li se o zákon, resp. jeho
jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, má tedy být
takové ustanovení užito při rozhodnutí ve věci samé. Ústavní soud ve
své judikatuře dovodil, že k tomu, aby soud mohl zpochybnit ústavnost
právního předpisu, je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace v dané věci a
nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti (srov.
usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního
soudu(dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 20, usn. č. 39, str. 353;
usnesení sp. zn. Pl. ÚS 20/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 28,usn. č. 42,
str. 477).
Ve věci Městského soudu v Brně sp. zn. 50 C 259/2007, z níž vzešel
shora uvedený návrh městského soudu, byla podána dne 5. 11. 2007
soudcem Městského soudu v Brně JUDr. Michaelem Vrtkem žaloba, kterou se
vůči České republice - Městskému soudu v Brně domáhá zaplacení částky
ve výši 2.600,- Kč, o kterou mu bude za měsíc leden 2008 zkrácen plat a
paušální náhrada výdajů, na které by měl nárok, nebýt zmrazení platu
provedeného ustanoveními čl. XLVIII, části třicáté zákona č. 261/2007
Sb.
Dle ustálené soudní praxe i doktríny lze uplatnit své právo u soudu ve
chvíli, kdy se stane nárokem, neboli actio nata. Tímto nárokem se stává
poté, co měl dlužník poprvé splnit svůj závazek. V projednávaném
případu však jde o nedospělou pohledávku, neboť vůbec není jisté, zda a
v jaké výši bude skutečně žalobci újma způsobena. Městský soud se tedy
vůbec neměl dostat k úvahám o případné protiústavnosti zákona č.
261/2007 Sb., neboť měl žalobu zamítnout jako předčasnou. Z ustanovení
čl. 95 odst. 2 Ústavy vyplývá pro obecný soud právo i povinnost
předložit věc Ústavnímu soudu pouze při existenci reálného sporu a
nikoliv za účelem zjištění názoru Ústavního soudu na určité právní
otázky. Na základě výše uvedeného dospěl Ústavní soud k závěru, že
Městský soud v Brně nebyl oprávněným navrhovatelem ve smyslu § 35 odst.
2 zákona o Ústavním soudu. Usnesením ze dne 15. 1. 2008 č. j. Pl. ÚS
24/07-158 Ústavní soud rozhodl, že Městský soud v Brně není vedlejším
účastníkem řízení.
III.
Argumentace navrhovatelů a vedlejších účastníků zpochybňující ústavně
předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č. 261/2007 Sb.
III/a
Argumentace skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky
zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č.
261/2007 Sb.
Skupina 67 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem
Mgr. Michalem Haškem, se domáhá zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb.,
o stabilizaci veřejných rozpočtů. Navrhovatelé tvrdí, že napadený zákon
č. 261/2007 Sb. byl přijat neústavním způsobem a dostal se tím do
rozporu s ústavním pořádkem. Důvody protiústavnosti spatřují v porušení
principu souladného, přehledného a předvídatelného práva, v porušení
principu dělby moci a v porušení principu demokratičnosti, kteréžto
principy tvoří atributy demokratického právního státu podle čl. 1 odst.
1 Ústavy. Poukazují na dosavadní judikaturu Ústavního soudu, který se
ústavními požadavky na legislativní proces zabýval již v několika svých
rozhodnutích, zejména v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 25, usn. č. 42, nález č. 14, vyhl. pod č. 95/2002
Sb.), Pl. ÚS 5/02 (vyhlášen pod č. 476/2002 Sb.) a Pl. ÚS 77/06 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 28, nález č. 117, vyhlášen pod č. 37/2007 Sb.) a
zdůrazňují, že při přijímání zákona č. 261/2007 Sb. byly tyto požadavky
porušeny.
Konkrétní výtky navrhovatelů, dovozující porušení ústavních pravidel
zákonodárného procesu (pomineme-li prozatím argumenty směřující proti
obsahovému rozporu konkrétních ustanovení předmětného zákona s ústavním
pořádkem), lze stručně shrnout zejména do těchto tvrzení:
1. Základní vadou předmětného zákona je to, že v jediném novelizujícím
zákoně došlo ke spojení mnoha novel různých zákonů, které spolu
bezprostředně nesouvisejí, čímž jsou porušeny zásady tvorby souladného,
předvídatelného a přehledného práva, jimiž mají být poměřovány nejen
pozměňovací návrhy, ale i návrhy zákonů.
2. Pojítko komplexu norem - stabilizace veřejných rozpočtů - je příliš
neurčité, srovnatelné např. se „zákonem o změnách v právním řádu“.
3. Úprava obsažená v mnoha z dotčených zákonů se vůbec netýká
stabilizace veřejných rozpočtů - např. ustavování orgánů Všeobecné
zdravotní pojišťovny či síť smluvních zdravotnických zařízení.
Navrhovatelé by proto z různých důvodů po formální stránce akceptovali
jen části první, druhou, třetí, čtvrtou, pátou, šestou, osmou, zčásti
desátou, jedenáctou, třináctou, čtrnáctou, dvacátou třetí a dvacátou
čtvrtou napadeného zákona.
4. V zákoně jsou vedle novel zákonů stávajících obsaženy i tři nové
zákony o ekologických daních, což odporuje mj. Legislativním pravidlům
vlády.
5. Formou pozměňovacích návrhů se součástí zákona staly tzv.
„přílepky“, jež neobstojí při posuzování obsahu a účelu původního
návrhu zákona a návrhů pozměňovacích: nový systém cen regulace léčiv,
zákon o účetnictví a zákon o cenách. Pozměňovacím návrhům lze vytýkat
krátkost času ke studiu na straně poslanců i k informování veřejnosti.
Limitována tím byla i parlamentní diskuse jako forma transparentního
vládnutí a jeho kontroly opozicí a veřejností. Za tzv. „přílepky“ jsou
dále výslovně považovány: 1. v části čtvrté (Změna zákona o dani z
přidané hodnoty) v čl. VIII - body 1, 3, 4, 5 a 15 až 21; 2. v části
desáté (Změna zákona o správních poplatcích) v čl. XVII - body 3 a 4;
3. v části dvacáté druhé (Změna zákona o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení) v čl. XXXV - body 1, 2 a 12; 4. v části dvacáté
čtvrté (Změna zákona o důchodovém pojištění) v čl. XXXVIII - body 1, 2,
3 a 5; 5. v části čtyřicáté (Změna zákona o veřejném zdravotním
pojištění) v čl. LXIV - body 1 až 9, 14 až 17, 24 až 26, 29, 30 a čl.
LXV (přechodná ustanovení); 6. v části čtyřicáté osmé (Změna zákona o
působnosti orgánů České republiky v oblasti cen) - čl. LXXV a LXXVI; 7.
v části čtyřicáté deváté (Změna zákona o cenách) - čl. LXXVII; 8. v
části padesáté (Změna zákona o účetnictví) - čl. LXXVIII. Navrhovatelé
upozorňují zejména na Ústavním soudem vyslovený požadavek „... aby
pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní
úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle
kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je
v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh
neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v
podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona.“
Navrhovatelé připomínají názor Ústavního soudu, že nesplněním tohoto
požadavku dochází „- k porušení dělby moci, s důsledky pro principy
tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, které Ústavní
soud již dříve spojil s atributy demokratického právního státu, dále k
obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy ČR a
porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy.“
(Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, vyhlášen pod č. 37/2007
Sb., bod 73).
6. Pozměňovací návrhy nebyly projednány ve výborech Poslanecké
sněmovny, chybí jim odůvodnění. Předseda vlády Mirek Topolánek je podal
jako poslanec na základě koaličních jednání, jež však nemohou
nahrazovat rozhodnutí vlády jako navrhovatele zákona.
7. V Senátu došlo přijetím usnesení, jímž vyjádřil vůli návrhem zákona
se nezabývat, k umlčení opozice.
8. Zákonodárný proces nedostál nejen požadavkům tvorby souladného,
předvídatelného a přehledného práva, ale ani požadavku demokratičnosti.
Z čl. 6 Ústavy totiž vyplývá, že za každým zásadním politickým
rozhodnutím má stát vůle většiny. Jelikož je předmětný zákon souhrnem
četných rozhodnutí, určených však k jedinému výslednému hlasování,
nemohla být existence většiny relevantně testována.
9. Zákonodárná moc jako moc stanovit obsah zákona, která náleží podle
čl. 15 Ústavy Parlamentu, se nemohla projevit a přesunula se na stranu
vlády, resp. jejího předsedu. Vládu by však bylo možné legitimně
posílit jen rozhodnutím ústavodárce, což se nestalo.
10. Zákon nabyl platnosti dnem vyhlášení, u některých ustanovení se to
týká i účinnosti. Vzhledem ke způsobu rozesílání částek Sbírky zákonů
se tak měli adresáti práva chovat nově stanoveným způsobem, který však
po nejméně dva dny neměli možnost seznat. Dotčen je tak problém
faktické retroaktivity zákona.
11. Po technické stránce došlo ke vzniku mezer v právním řádu, protože
stanoví-li více bodů úpravu s různým datem nabytí účinnosti, platí ten
poslední bod podle zásady lex posterior derogat legi priori. Tím však
byla pro období od 1. ledna 2008 zrušena sazba daně z příjmů.
12. Záměrem vlády bylo dostat Parlament pod tlak, krom toho tu je
krátká legisvakance.
Navrhovatelé dále podrobně popisují zákonodárnou proceduru při
přijímání napadeného zákona a vytýkají jí mnoho pochybení. Tvrdí, že
již ve stadiu přípravy zákona - nejpozději v okamžiku schválení jeho
návrhu vládou - vznikl návrh obsahově nekonzistentní, takže již pro
samotné zákonodárce byl návrh nepředvídatelný, překvapivý, nepřístupný,
nesrozumitelný a nepřehledný. Čas věnovaný tvorbě tak obsáhlé a
komplikované normy byl příliš krátký a neposkytující dostatečný prostor
pro seznámení se s obsahem normy, promyšlení všech souvislostí a pro
demokratickou diskusi.
V legislativním procesu bylo prý vzneseno velké množství
nesouvisejících pozměňovacích návrhů, některé z nich až v závěrečných
fázích projednávání v Poslanecké sněmovně, bez řádného zdůvodnění. To
vše mělo mít negativní dopady na možnost a kvalitu parlamentní rozpravy
a tím i na možnost a kvalitu veřejné diskuse, na právo zájmových
skupin, aby jejich názor byl slyšet, a konečně i na informování
veřejnosti o probíhajících politických rozhodnutích.
Narušení principů dělby moci a demokratičnosti bylo dle navrhovatelů
zesíleno tím, že nesouvisející pozměňovací návrhy vyšly z kruhů vlády.
Předseda vlády (v pozici poslance) podstatně změnil vládní návrh zákona
několik dnů před závěrečným hlasováním, aniž dal poslancům k dispozici
důvody nové právní úpravy, čas k jejímu prostudování a projednání,
natož reálnou možnost k ní předkládat další pozměňovací návrhy.
Předseda vlády, respektive vláda se svým rozsáhlým úřednickým aparátem
pak naprosto dominovali nad zákonodárným sborem, který nemá ani
dostatečné odborné zázemí k tomu, aby překvapivému vládnímu návrhu mohl
ve vytvořené časové tísni účinně argumentačně čelit. Vliv členů
zákonodárného sboru (a to jak opozičních, tak i vládních) na konkrétní
podobu zákona tak byl účinně minimalizován.
Tím, že Senát Parlamentu ČR, který je ovládán toutéž politickou
většinou jako Poslanecká sněmovna, vyjádřil vůli nezabývat se návrhem
zákona (čl. 48 Ústavy), znemožnil rozpravu v plénu Senátu; opoziční
názory pak nemohly účinně zaznít ani v Poslanecké sněmovně ani v
Senátu.
Navrhovatelé shrnují, že navržení a přijetí de facto vládního
(přesněji: „premiérského“) pozměňovacího návrhu, který obsahově
nesouvisel s předlohou, je v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1,
čl. 6 a čl. 15 odst. 1 Ústavy, je obcházením institutu zákonodárné
iniciativy podle čl. 41 Ústavy a odporuje i čl. 44 odst. 1 a čl. 76
Ústavy. Tím, že Parlament nevzal na zřetel dosavadní judikaturu
Ústavního soudu, nadto přijatou nedlouho před přijetím zákona č.
261/2007 Sb., byl porušen též čl. 89 odst. 2 Ústavy.
Navrhovatelé vyslovují názor, že postup, zvolený vládou při
projednávání napadeného zákona, pokud by byl akceptován, by mohl vést k
absurdním důsledkům: „- v extrémním případě by mohla vláda soustředit
jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona «o úpravě
právních poměrů v České republice» či dokonce do zákona «o zlepšení
osudu občanů České republiky» a vynutit si politickým tlakem, aby
vládní většina schválila návrh zákona právě v tomto znění. Tím by byl
faktický vliv poslanců na obsah zákonů zcela marginalizován a Parlament
by se stal takřka zbytečným. Vláda by Parlament v podstatě potřebovala
jen pro formální stvrzení své paušálně vyjádřené vůle a mohla by
znemožnit jakoukoli veřejnou parlamentní diskusi tím, že by sněmovní
většina odmítala připustit jiné body na pořad jednání. Takový parlament
by byl již jen fasádou zcela popírající principy demokratičnosti a
dělby moci.“
Navrhovatelé tedy uzavírají, že předložení a přijetí rozsáhlého,
obsahově nekonzistentního a nesrozumitelného vládního návrhu zákona
odporuje preambuli Ústavy (vyjadřující odhodlání občanů řídit se všemi
osvědčenými principy právního státu), jakož i čl. 1 odst. 1, čl. 2
odst. 1, čl. 6 a čl. 15 odst. 1 Ústavy.
Z těchto důvodů petit návrhu skupiny 67 poslanců obsahuje na prvním
místě požadavek, aby Ústavní soud zrušil celý zákon č. 261/2007 Sb.
Pokud by Ústavním soudem nebyl zrušen celý zákon č. 261/2007 Sb., potom
skupina 67 poslanců navrhuje v alternativním petitu pod bodem E) zrušit
ty části tohoto zákona, které nesouvisejí s jeho základním předmětem,
případně účelem zákona. V rámci nyní projednávaného řízení, vedeného
pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07, jsou navrhovány ke zrušení tyto části zákona
č. 261/2007 Sb.:
- část sedmá (změna zákona o registračních pokladnách) - čl. XIV,
- část devátá (změna zákona č. 545/2005 Sb.) - čl. XVI,
- část dvanáctá (změna zákona o existenčním minimu) - čl. XX,
- část čtyřicátá pátá (daň ze zemního plynu a některých dalších plynů)
- čl. LXXII,
- část čtyřicátá šestá (daň z pevných paliv) - čl. LXXIII,
- část čtyřicátá sedmá (daň z elektřiny) - čl. LXXIV,
- část padesátá (změna zákona o účetnictví) - čl. LXXVIII a LXXIX,
- část padesátá první (zrušovací ustanovení) - čl. LXXX,
- část padesátá druhá (účinnost) a to v čl. LXXXI, v bodu 1 v písmenu
a) slova „čl. XXVIII bodů 37 a 38, 40 až 49, 51, čl. XXIX bodu 1, čl.
XXXV bodu 7 a“, písmeno b), v písmenu c) slova „čl. XX bodů 4 a 7, čl.
XXIII bodů 4, 11 a 27, čl. XXV bodu 13, čl. XXXV bodů 3, 6 a 17, XLII
bodu 2, XLIX bodu 6, čl. L bodu 2 a čl. LII až LVIII“ a písmeno d).
O všech těchto částech zákona navrhovatelé tvrdí, že nesouvisejí s
předmětem a účelem zákona a jejich přijetí by vyžadovalo formu
zvláštního zákona. Platné legislativní řešení je nepřehledné a
legislativně chybné.
Pokud by Ústavním soudem nebyl zrušen celý zákon č. 261/2007 Sb., ani
ty části zákona, které jsou navrhovány ke zrušení v alternativním
petitu pod bodem E), potom skupina 67 poslanců navrhuje v alternativním
petitu pod bodem F) zrušit ty části tohoto zákona, které se do zákona
dostaly cestou pozměňovacích návrhů a mají povahu tzv. „přílepků“, tj.
nesplňují kritéria úzkého vztahu k předmětu zákona, nýbrž jde de facto
o zcela jiný zákon, s legislativní předlohou nesouvisející. V rámci
nyní projednávaného řízení, vedeného pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07, jsou
navrhovány ke zrušení tyto části zákona č. 261/2007 Sb.:
- část čtvrtá (změna zákona o dani z přidané hodnoty) - v čl. VIII body
1, 3, 4, 5 a 15 až 21,
- část padesátá (změna zákona o účetnictví) - čl. LXXVIII.
III/b
Argumentace skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky
zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č.
261/2007 Sb.
Jedna z alternativ petitu návrhu skupiny 43 poslanců obsahuje rovněž
(stejně jako v případě návrhu skupiny 69 poslanců) požadavek na zrušení
celého zákona č. 261/2007 Sb. pro ústavněprávní vady legislativního
procesu. Argumentace skupiny 43 poslanců v té části návrhu, která
namítá protiústavnost způsobu přijetí a vydání zákona č. 261/2007 Sb.,
je z velké části stejná, jako argumentace obsažená v návrhu skupiny 67
poslanců.
Navrhovatelé vytýkají přijatému zákonu závažné legislativní chyby.
Zdůrazňují, že zákon není obvyklou novelou nebo právní normou, ale
souborem dílčích úprav, představujících jednak novely několika desítek
zákonů, jednak úpravy, které by obstály jako samostatné zákony. Jsou
jimi např. změny v oblasti právní úpravy daní, včetně zavedení tzv.
ekologických daní, právní úpravy téměř všech sociálních systémů,
především systému státní sociální podpory, životního a existenčního
minima, systému nemocenského pojištění, úpravy platové základny pro
stanovení výše platu ústavních činitelů a státních zástupců,
zaměstnanosti, a právní úpravy veřejného zdravotního pojištění,
pojistného na toto zdravotní pojištění, změn působnosti ministerstev
aj.
Nesrozumitelnost zákona je podle navrhovatelů způsobena např. tím, že
byla zrušena toliko ustanovení novelizujícího zákona bez předchozího
navázání na novelizovaný zákon; tak došlo např. k novelizaci zákona č.
218/2007 Sb. (změna zákona o úrazovém pojištění a o změnách dalších
zákonů) přesto, že zákon č. 218/2007 Sb. v době projednávání zákona č.
261/2007 Sb. ještě nenabyl účinnosti.
Projednávání zákona v Poslanecké sněmovně bylo podle navrhovatelů
poznamenáno časovým tlakem, poslanci neměli dostatek času na
prostudování tak rozsáhlého návrhu zákona, měnícího 46 právních norem.
Projednávání navíc bylo zkomplikováno mnoha pozměňovacími návrhy, z
nichž je zmiňován zejména pozměňovací návrh premiéra Topolánka, který
se dotkl osmnácti stávajících částí vládního návrhu zákona a nadto
rozšířil vládní návrh o změny dalších tří zákonů. Opakující se návrhy
více opozičních poslanců na prodloužení lhůty k projednání zákona nebo
na jeho vrácení k dopracování byly vždy zamítnuty. Senát se návrhem
zákona, přes odpor opozice, nezabýval.
Navrhovatelé namítají rozpor zákonodárného procesu při přijímání tohoto
zákona s Legislativními pravidly vlády (např. s čl. 2 odst. 2, který
ukládá dbát na to, aby právní předpis byl v souladu s právními předpisy
vyšší právní síly a s nálezy Ústavního soudu a stal se organickou
součástí celého právního řádu a aby byl koncipován přehledně a
formulován jednoznačně, srozumitelně a jazykově a stylisticky
bezvadně).
Legislativní proces v tomto případě nerespektoval nález Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 77/06. Za tzv. „přílepky“ pokládají navrhovatelé
ustanovení o vedení Všeobecné zdravotní pojišťovny, doplnění úpravy
systému tvorby úhrad a cen léčivých přípravků a potravin pro zvláštní
lékařské účely o regulaci cen léků, zavedení tzv. ekologických daní,
jakož i změnu právní úpravy téměř všech sociálních systémů apod.
Protiústavnost způsobu přijetí a vydání zákona je v návrhu dovozována z
porušení zákazu svévole při legislativní proceduře, vyplývajícího z
ustanovení čl. 1 odst. 1 a z čl. 2 odst. 3 Ústavy. Dále je namítáno
také porušení čl. 23 odst. 3 Ústavy o slibu poslance a čl. 44 Ústavy o
kompetencích vlády při projednávání návrhů zákonů.
III/c
Argumentace skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky
zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání některých
částí zákona č. 261/2007 Sb.
Navrhovatelé zdůrazňují, že svým návrhem nezpochybňují obsahový soulad
napadeného zákona s ústavním pořádkem, nýbrž toliko způsob jeho
schválení, který považují za protiústavní.
V té části návrhu, jež je předmětem tohoto řízení, vedeného pod sp. zn.
Pl. ÚS 24/07, je požadováno zrušení části padesáté (čl. LXXVIII a čl.
LXXIX - změna zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších
předpisů) zákona č. 261/2007 Sb.
Námitky se v první řadě zaměřují proti rozhodnutí Senátu nezabývat se
návrhem zákona. Toto rozhodnutí je podle názoru navrhovatelů v rozporu
s ústavní rolí Senátu a s obsahem § 63, § 101 a § 102 zákona o jednacím
řádu Senátu. Je také v rozporu s dosavadní parlamentní praxí a s účelem
tohoto institutu.
Argumentace této skupiny 19 senátorů se shoduje s argumentací skupiny
67 poslanců a skupiny 43 poslanců v těch hastech návrhu, kde jsou
legislativní proceduře vytýkány vady spočívající v tzv. „přílepcích“,
obsažených v doplňovacích návrzích poslance Mirka Topolánka.
Ty části zákona, které skupina senátorů navrhuje ke zrušení, byly podle
názoru navrhovatelů přijaty v rozporu s Ústavou a se zákonem stanovenou
legislativní procedurou. Konkrétně je vytýkáno porušení zásady
srozumitelnosti, přehlednosti a jasnosti právního řádu a zásady
respektování demokratických principů v legislativním procesu, porušení
zákazu svévole při legislativní proceduře a porušení principu ochrany
politické menšiny - tedy porušení čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 6, čl. 37
odst. 2, čl. 41 a 44 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a
svobod (dále jen „Listina“). Došlo prý rovněž k obcházení institutu
zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a k porušení práv senátorů
podle čl. 46 a 48 Ústavy. Vytýkáno je dále porušení několika ustanovení
zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a zákona o jednacím řádu
Senátu.
Navrhovatelé odkazují na několik nálezů Ústavního soudu, v nichž je
zdůrazňován význam dodržování ústavně předepsaného způsobu přijímání
zákonů, např. na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/97(Sbírka rozhodnutí, svazek
9, nález č. 163, vyhlášen pod č. 30/1988 Sb.), Pl. ÚS 5/02, Pl. ÚS
21/01 a zejména na nález Pl. ÚS 77/06 (viz výše). Zásady vyslovené v
těchto nálezech Ústavního soudu nebyly prý při přijímání zákona č.
261/2007 Sb. respektovány. Posledně uvedený nález Ústavního soudu podle
názoru navrhovatelů otevřel důležité otázky též před Senátem, který by
měl být mj. též pojistkou ústavnosti a kvality zákonodárství.
Proces přijímání zákona č. 261/2007 Sb. podle názoru navrhovatelů znovu
akcentuje nutnost dodržování principu, „že parlamentní většina nemůže
vše, co jí jednací řády výslovně nezakazují“. Navrhovatelé vyslovují
očekávání, že Ústavní soud ve svém rozhodnutí napomůže kultivaci
parlamentního legislativního procesu a určí hranice, kde se jedná pouze
o porušení právní kultury a kde porušení pravidel legislativního
procesu získává ústavně sankcionovanou podobu.
IV.
Argumentace navrhovatelů zpochybňující soulad obsahu zákona s ústavními
zákony (pokud se týká předmětu řízení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07)
IV/a
Argumentace skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky proti obsahu
zákona
Petit návrhu skupiny 67 poslanců požaduje z důvodu obsahových
protiústavních vad zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst.
13 a 14, § 7 odst. 8 věty první a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č.
586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů; vytýkané
vady způsobila dle navrhovatelů novelizace provedená zákonem č.
261/2007 Sb.
Podstata těchto změn, zavedených zákonem č. 261/2007 Sb., spočívá v
tom, že nově mají být od 1. ledna 2008 zdaněny nejenom povinné odvody
do systémů zdravotního a sociálního pojištění, ale také platby, které
jsou uloženy zaměstnavateli [§ 6 odst. 13 a 14, § 38h odst. 1 písm. b)
zákona ČNR č. 586/1992 Sb.]. Daň z příjmů ze závislé činnosti a
funkčních požitků (a zálohu na tuto daň) má z těchto částek platit
příslušná fyzická osoba - zaměstnanec. Zákon tedy do příjmu fyzické
osoby pro účely zdanění nově započítává jak odváděné pojistné, tak
platby uložené zaměstnavatelům. Ačkoliv zákon hovoří o dani z příjmu, v
případě výpočtu daňové povinnosti zaměstnanců mají být do jejich příjmů
započteny, a tedy i zdaněny, také odvody uložené zaměstnavatelům
zvláštními zákony. Tyto odvody ale nemají s příjmem zaměstnance nic
společného a nejsou předmětem jeho pracovní smlouvy. Ve skutečnosti jde
věcně o veřejnoprávní povinnost uloženou zaměstnavateli zákonem, jejímž
prostřednictvím se zaměstnavatel podílí na udržování systémů veřejného
pojištění. Navrhovatelé soudí, že napadená zákonná úprava neodpovídá
svou terminologií skutečnosti a odporuje jiným platným ustanovením
zákona č. 589/1992 Sb. a vyvolává nerovné postavení, neboť daň je nucen
platit subjekt, který není žádným způsobem spojen s předmětem zdanění.
Porušena je tak nejenom zásada rovnosti, ale také zásada alespoň
minimální racionality a spravedlnosti právních předpisů, která je
dalším z předpokladů existence právního státu. Tím má být porušen čl. 1
odst. 1 Ústavy a čl. 3 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 11 odst. 5, čl.
30 odst. 1 a 3 a čl. 31 Listiny.
Protiústavnost napadených ustanovení zákona spočívá podle názoru
navrhovatelů v jejich rozporu s principy právního státu, mezi které
patří také srozumitelnost a seznatelnost práva, racionalita a
spravedlnost zákonné úpravy. Zákon užívá terminologii, která nejenže
neodpovídá skutečnému stavu, ale dokonce jej účelově zastírá, když
dosavadní ujasněné pojmosloví znejasňuje a zamlžuje. Tam, kde hovoří v
případě odvodů pojistného do systému zdravotního a sociálního pojištění
o zdanění příjmu, jde ve skutečnosti o daň ze zdravotního a sociálního
pojištění. Tím se však naprosto stírá zásadní rozdíl mezi systémem daní
a poplatků, který má svůj ústavní základ v čl. 11 odst. 5 Listiny, a
systémy veřejného sociálního a zdravotního pojištění, jež se opírají o
čl. 30 a 31 Listiny.
Další v návrhu vytýkaná obsahová vada se týká části čtvrté zákona č.
261/2007 Sb. (změna zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty,
ve znění pozdějších předpisů). Vládní návrh zákona č. 261/2007 Sb.
vůbec nepočítal se zcela nově doplněnou právní úpravou nového subjektu
- skupiny spojených osob registrovaných k dani jako plátce
prostřednictvím skupinové registrace (nové § 5a až 5c, § 28 odst. 11, §
93a, § 95a, § 99 odst. 11, § 100 odst. 5, § 105 odst. 2, § 106a, § 107
odst. 3 zákona č. 235/2004 Sb.). Jde o zcela nový, zákonu o dani z
přidané hodnoty dosud neznámý právní institut, který nebyl projednán ve
výborech Poslanecké sněmovny a nebyl nijak odůvodněn. Tento nový právní
institut s sebou podle navrhovatelů přináší řadu nevyřešených otázek,
zejména otázku, jakou povahu má „skupina“ ve smyslu platného právního
řádu (zda jde o osobu fyzickou či právnickou) a jaké má postavení v
daňovém řízení.
Souhrnně jsou návrhem napadány změny v sociálních dávkách a v procesním
právu sociálního zabezpečení. V té části předmětu řízení, která je
projednávána v této věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07, je napadána část
dvanáctá zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona č. 110/2006 Sb., o
životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů).
Navrhovatelé vyslovují názor, že tato významná a rozsáhlá proměna
celého systému sociálního zabezpečení, obsažená v souhrnné novele, by
měla být z důvodů předvídatelnosti práva i demokratické legitimity
tvorby práva provedena v odděleném zákoně či spíše ve více zákonech.
Právo sociálního zabezpečení je právním odvětvím odlišným od finančního
práva a jejich propojení v téže zákonné předloze nedává smysl.
Výslovně je návrhem zpochybňována skutečnost, že zákonem č. 261/2007
Sb. došlo (v části sedmé, deváté a padesáté první) de facto ke zrušení
zákona č. 215/2005 Sb., o registračních pokladnách, ve znění pozdějších
předpisů, ačkoliv zákonodárce v nadpisu části sedmé klamavě předstírá,
že jde toliko o „změnu zákona“. Způsob evidování daňových dokladů
prostřednictvím registrační pokladny sice vzdáleně souvisí s daňovým
právem, avšak nikoli se stabilizací veřejných rozpočtů. Zrušení de
facto celého zákona o registračních pokladnách by vyžadovalo zřetelné
politické rozhodnutí parlamentní většiny, vyjádřené svobodným
hlasováním (čl. 6 Ústavy). Derogace tohoto zákona, jenž byl v minulých
letech předmětem ostrých politických střetů, by měla být provedena
transparentně, nikoli být skryta uprostřed obrovského zákona měnícího
desítky jiných zákonů.
Navrhovatelé kritizují jako závažnou vadu legislativního procesu
skutečnost, že do rámce souhrnného novelizačního „balíku“ byla pojata
materiálně zcela samostatná úprava nových daní k ochraně životního
prostředí (část čtyřicátá pátá - daň ze zemního plynu a některých
dalších plynů, ččást čtyřicátá šestá - daň z pevných paliv, ččást
čtyřicátá sedmá - daň z elektřiny). Úprava ekologických daní sice
obecně souvisí s problematikou zdanění a má svůj shodný ústavněprávní
základ v čl. 11 odst. 5 Listiny, tato oblast finančního práva však měla
být upravena když ne samostatnými zákony (pro každou tuto daň zvlášť),
tak alespoň v jednom samostatném zákoně týkajícím se daného druhu daní.
Přijaté legislativní řešení je dle názoru navrhovatelů nepřehledné a
legislativně chybné.
Stejně vadná je dle navrhovatelů část padesátá zákona č. 261/2007 Sb.
(změna zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších
předpisů). Problematika účetnictví souvisí se stabilizací veřejných
rozpočtů jen velmi nepřímo. Této změně lze z hlediska principů
demokratického právního státu přičíst k tíži i okolnost, že se do
napadeného zákona dostala až cestou nesouvisejícího pozměňovacího
návrhu (tzv. „přílepku“).
Konečně navrhovatelé napadají část padesátou první (zrušovací
ustanovení) a v petitu blíže vymezená ustanovení části padesáté druhé
(účinnost). Těmto částem vytýkají, že nesouvisejí s předmětem a účelem
zákona č. 261/2007 Sb.
IV/b
Argumentace skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky proti obsahu
zákona
Petit návrhu skupiny 43 poslanců, vztahující se k obsahovým vadám
zákona č. 261/2007 Sb., je formulován velmi neurčitě a požaduje (vedle
zrušení celého zákona z důvodu protiústavnosti procedury přijetí a
vydání zákona) „zrušení těch částí - zákona, jejichž protiústavnost
bude shledána“. Konkrétní části zákona, jimž jsou vytýkány obsahové
vady, jsou proto seznatelné nikoli z petitu, nýbrž toliko z odůvodnění
návrhu (v části III. odůvodnění). Konkrétní obsahové výtky v té části
předmětu řízení, která je projednávána ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07, se
týkají těchto částí zákona č. 261/2007 Sb.:
V části první napadeného zákona (týkající se novelizace zákona č.
586/1992 Sb., o daních z příjmů) v čl. I jsou napadány body 16, 69 a
58; v čl. II je napadán bod 18. Je kritizována nově zaváděná konstrukce
tzv. „superhrubé mzdy“, spočívající v tom, že základ daně zaměstnance
se navyšuje o částky, které za zaměstnance platí zaměstnavatel a které
platí zaměstnanec sám za sebe na veřejné pojištění. Je namítáno, že
tyto částky nejsou ve skutečnosti součástí příjmu zaměstnance, a proto
mu nemohou být ani zdaňovány. Protiústavnost je spatřována také v tom,
že u osob samostatně výdělečně činných přestalo být jimi placené
pojistné na sociální a zdravotní pojištění pokládáno za výdaj (náklad).
Tím dochází k navýšení základu pro výpočet daně a pro výpočet
zdravotního a důchodového pojištění, takže tyto osoby (podnikatelé)
zaplatí některé částky dvakrát. Porušení principu zákazu retroaktivity
spatřují navrhovatelé v tom, že podle nového ustanovení čl. II, bod 18
se novelizované znění § 38na zákona č. 586/1992 Sb. má zpětně použít i
pro posouzení skutečností, které nastaly po 1. lednu 2004.
V části druhé (čl. IV) napadeného zákona (týkající se novelizace zákona
č. 267/2006 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o
úrazovém pojištění zaměstnanců) je vytýkáno legislativně vadné zrušení
části sedmé zákona č. 267/2006 Sb., která toliko doplnila dřívější
znění § 4 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb. o písmeno zo); chyba prý
spočívá v tom, že bylo zrušeno toliko novelizující ustanovení, aniž by
to bylo promítnuto do „těla“ původně novelizovaného zákona o daních z
příjmů.
V části čtvrté (čl. VIII) napadeného zákona (týkající se novelizace
zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších
předpisů) je napadán bod 4, vkládající do textu novelizovaného zákona
nový § 5a a zavádějící zcela neznámý daňový subjekt zvaný „skupina“. Je
nejasné, jakou právní povahu taková „skupina“ má, jak je to s její
odpovědností, jaké je postavení členů skupiny. Celá tato konstrukce je
prý pochybná a odporuje principům českého práva.
Navrhovatelé vyjadřují názor, že obsahem zákona č. 261/2007 Sb. byl
porušen čl. 1, čl. 2 odst. 2, čl. 4, čl. 26 odst. 3 a čl. 31 Listiny,
dále čl. 10 Ústavy a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (dále jen „Úmluva“). Namítají také, že napadený zákon
nerespektuje judikaturu Ústavního soudu, např. nálezy sp. zn. Pl. 77/06
a IV. ÚS 167/05.
V.
Vyjádření účastníků řízení
Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním
soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení
Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.
V/a
Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne
30. 11. 2007, podepsaném předsedou Ing. Miloslavem Vlčkem, rekapituluje
námitky navrhovatelů a vyslovuje s nimi nesouhlas.
Navrhovatelé prý nesprávně argumentují nálezem Ústavního soudu sp. zn.
Pl. ÚS 77/06 (týkajícím se tzv. „přílepků“) a zvolili jeho chybný
rozšiřující výklad, přičemž právní závěry, vyjádřené Ústavním soudem,
vztáhli nejen na způsob předkládání a přijímání pozměňovacích návrhů v
Parlamentu, nýbrž i na způsob zpracování samotného návrhu zákona.
Navrhovatelé prý využili toho, že odůvodnění citovaného nálezu
Ústavního soudu „je natolik argumentačně bohaté, že se nabízejí zásadně
rozdílné interpretace toho, co chtěl Ústavní soud tímto nálezem
vyjádřit“. Ve vyjádření se zastává názor, že citovaný nález Ústavního
soudu je nutno vykládat restriktivně v tom smyslu, že se týká
„především problematiky pozměňování podaného návrhu zákona v průběhu
zákonodárného procesu, tj. v komorách Parlamentu“.
Vyjádření polemizuje též s některými dalšími závěry, vyslovenými v
nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ohledně požadavku
předvídatelnosti, souladnosti a přehlednosti práva, na něž poukazují
navrhovatelé. Pokud by prý Ústavní soud důsledně vycházel z jím
vyslovených názorů, „.. tak by musel zrušovat zákony tak dlouho, dokud
by se právní řád České republiky nestal přístupným i bez pomoci
právního informačního systému, což by bylo v současné legislativní
situaci nejen nerealistické, nýbrž by to představovalo závažné
překročení kompetencí Ústavního soudu. -Pokud by v širokém smyslu
chápaná nepředvídatelnost, rozpornost a nepřehlednost zákona měla být
důvodem pro zrušení zákona Ústavním soudem (jakožto porušení pomyslného
abstraktního «práva na dobré zákony»), znamenalo by to, že bychom
dovozovali kompetenci Ústavního soudu zrušit jakýkoli zákon, aniž by se
musel při hledání důvodů pro zrušení zákona omezovat na znění
konkrétních ustanovení Ústavy. Ústavní soud by tak současně formuloval
legislativní politiku státu. Tvorba politiky však přísluší
reprezentaci, kterou si lid v demokratických volbách zvolil a která je
také lidu ze své činnosti odpovědná.“ Ústavní soud prý nemůže být
„garantem kvality právních přepisů“ posuzované podle kritérií
předvídatelnosti, souladnosti a přehlednosti práva, protože se to prý
„- příčí ústavnímu vymezení postavení tohoto soudu“.
Ve vyjádření se vyslovuje nesouhlas s tvrzením navrhovatelů, že vládní
návrh zákona a zákon sám je obsahově nekonzistentní. Předmět návrhu
zákona byl prý určen „- jednotícím záměrem vlády, kterým podle důvodové
zprávy byla optimalizace příjmů státního rozpočtu, jejímž
prostřednictvím měl být současně podpořen hospodářský růst a ochrana
životního prostředí“. Z rámce vymezeného předmětem návrhu zákona prý
nevybočily ani předložené pozměňovací návrhy, přijaté ve třetím čtení.
Vyjádření obsahuje nesouhlasné stanovisko také k návrhu na zrušení
jednotlivých ustanovení napadeného zákona nebo novelizovaných zákonů
pro nesoulad jejich obsahu s ústavními předpisy. Předmětu tohoto řízení
se týká polemika s navrhovateli, pokud jde o jejich námitky proti změně
konstrukce daně z příjmů fyzických osob podle tzv. „superhrubé mzdy“,
kterou přinesla novelizace zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,
ve znění pozdějších předpisů. Vyjádření Poslanecké sněmovny v polemice
s navrhovateli vyslovuje přesvědčení, že nová úprava, která rozšiřuje
základ daně o sociální a zdravotní pojistné placené zaměstnancem i
zaměstnavatelem, je správná, protože uvedené výdaje prý jsou příjmem
fyzické osoby. Nová úprava je prý srozumitelná a seznatelná a
transparentně ozřejmuje, jaké jsou skutečné mzdové náklady osob
platících daň ze závislé činnosti.
Závěrem je vyjádřeno souhrnné stanovisko, že Poslanecká sněmovna
jednala v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou,
ústavním pořádkem a právním řádem.
V/b
Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky
Senát Parlamentu České republiky, zastoupený předsedou MUDr. Přemyslem
Sobotkou, ve vyjádření ze dne 28. 11. 2007 popsal zejména proceduru
posouzení zákona č. 261/2007 Sb. Senátem.
Uvedl, že návrh zákona, schválený Poslaneckou sněmovnou, byl po jeho
postoupení Senátu přikázán k projednání třem výborům - výboru pro
hospodářství, zemědělství a dopravu (který vystupoval jako garanční
výbor), výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí a
výboru pro zdravotnictví a sociální politiku. Všechny tři výbory
doporučily návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou
sněmovnou. Senát jednal o návrhu zákona na své 8. schůzi dne 19. 9.
2007. Ve vyjádření se uvádí, že v plénu Senátu neproběhla „klasická“
rozprava ve smyslu jednacího řádu Senátu. Před hlasováním o návrhu, aby
se Senát návrhem zákona nezabýval, však využili svého práva na tzv.
přednostní udělení slova (§ 69 zákona o jednacím řádu Senátu) někteří
funkcionáři Senátu a předsedové klubů.
Předseda Senátu ve vyjádření uvádí, že na schůzi Senátu, stejně jako
předtím v senátních výborech, zazněly názory, že návrh zákona
představuje rozsáhlou, nepřehlednou a v našem právním řádu ojedinělou
právní normu. Kritizován byl postup, jímž byly při projednávání v
Poslanecké sněmovně doplněny do vládního návrhu zákona některé nové
části, vznášeny byly i některé další námitky.
Senát prý tím, že svým usnesením č. 192 ze dne 19. 9. 2007 většinově
schválil návrh vyjadřující vůli návrhem zákona se nezabývat, jednal v
přesvědčení, že tato norma je v souladu s Ústavou a s Listinou. Ačkoliv
zákon prý -„ na první pohled může připomínat soubor spolu
nesouvisejících samostatných dílčích právních úprav shrnutých jen do
jednoho komplexního zákona“, přesto ...„ obsahuje nosnou jednotící ideu
... stabilizace veřejných rozpočtů“. Analogický postup prý není v
českém legislativním procesu novinkou, stejně bylo postupováno též
např. při zřizování krajů (zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení
některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcich,
zákonem o obecních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, ve znění
pozdějších předpisů) nebo při ukončování činnosti okresních úřadů
(zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v
souvislosti s ukončením činnosti obecních úřadů, ve znění pozdějších
předpisů). Prizmatem jednotící ideje návrhu zákona Senát akceptoval i
komplex pozměňovacích návrhů (poslanců Topolánka, Tluchoře a Rovana)
přijatých Poslaneckou sněmovnou.
Vyjádření Senátu také obsahuje některá nesouhlasná stanoviska k návrhu
na zrušení jednotlivých ustanovení napadeného zákona nebo
novelizovaných zákonů pro nesoulad jejich obsahu s ústavními předpisy.
Předmětu tohoto řízení se týká polemika s navrhovateli, pokud jde o
jejich námitky proti změně konstrukce daně z příjmů fyzických osob
podle tzv. „superhrubé mzdy“. Vyslovuje se podiv nad tím, proč
navrhovatelé napadají neústavnost navýšení základu daně o výdaje na
veřejné pojištění toliko v případě ustanovení věty první § 7 odst. 8
zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, a nikoli též v případě
ustanovení § 25 odst. 1 písm. g) téhož zákona, v němž je obsažena
stejná konstrukce základu daně. Pokud by se vyhovělo návrhu, došlo by
prý k nerovnému přístupu k druhově shodným skupinám podnikatelů.
Senát nechává na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost přijatého
zákona a rozhodl.
V/c
Vyjádření Ministerstva zdravotnictví
Dne 27. 12. 2007 obdržel Ústavní soud (aniž by o ně žádal) vyjádření
Ministerstva zdravotnictví ze dne 19. 12. 2007, podepsané ministrem
zdravotnictví MUDr. Tomášem Julínkem. Ministerstvo zdravotnictví v něm
sděluje, že jako ústřední orgán státní správy pro zdravotní péči,
povinný respektovat veřejný zájem, předkládá své stanovisko k návrhu
skupiny poslanců a senátorů jako amicus curiae.
Ve stanovisku Ministerstva zdravotnictví je vysloven ostrý nesouhlas s
předloženým návrhem. Ministerstvo zastává názor, že navrhovatelé se
pokoušejí prostřednictvím svého návrhu realizovat vlastní politický
program, pro nějž nenalezli dostatečnou podporu v Parlamentu. Převážná
část vyjádření Ministerstva zdravotnictví obhajuje ústavní konformitu
zavedených regulačních poplatků za poskytovanou zdravotní péči. Protože
tato problematika není předmětem v nynějším řízení, vedeném Ústavním
soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07, nebudou zde tato stanoviska
Ministerstva zdravotnictví blíže rozebírána.
Ministerstvo zdravotnictví ve svém stanovisku vyjadřuje názor, že také
legislativní proces přijetí zákona č. 261/2007 Sb. byl v souladu s
ústavními předpisy. Námitky vznášené navrhovateli proti části čtyřicáté
zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona o veřejném zdravotním pojištění),
které spočívají v tom, že obsah nové úpravy obsažené v hlavě čtyřicáté
nesouvisí se základním předmětem, případně účelem zákona, kterým má být
„stabilizace veřejných rozpočtů“, označuje Ministerstvo zdravotnictví
za liché. Ministerstvo naopak tvrdí, že nová regulace stanovování úhrad
a cen léčivých přípravků má shodný předmět úpravy jako celý zákon,
který prý má jasnou „jednotící ideu“, tj. „optimalizaci příjmů státního
rozpočtu“. Ministerstvo zdravotnictví dále tvrdí, že neobstojí ani
námitky vznášené proti proceduře předložení a přijetí pozměňovacích
návrhů poslance Tluchoře (týkajících se stanovování úhrad a cen
léčivých přípravků), protože i tyto pozměňovací návrhy prý souvisely s
předmětem úpravy celého zákona.
VI.
Repliky navrhovatelů k vyjádření
Navrhovatelé - skupina 67 poslanců zaslali dne 18. 12. 2007 k
vyjádřením předsedy Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu svou
nesouhlasnou repliku. Poukazují především na skutečnost, že účastníky
řízení před Ústavním soudem jsou komory Parlamentu, nikoli jejich
předsedové - ti jen zastupují komoru navenek. Předsedové komor nejsou
podle repliky oprávněni samostatně tvořit vůli komory, jíž předsedají,
ale mohou tuto vůli - vytvořenou podle pravidel stanovených Ústavou a
zákonem - toliko navenek sdělovat a projevovat. Pokud předseda komory
Parlamentu nepředloží návrh vyjádření účastníka řízení ke schválení
komoře, může Ústavnímu soudu z titulu své funkce sdělit jen faktické a
nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona. Hodnocení schváleného
zákona i návrhu na jeho zrušení Ústavním soudem nad tuto mez není
relevantním vyjádřením komory, ale jen osobním názorem jejího předsedy.
Navrhovatelé vytýkají vyjádření poskytnutému předsedou Senátu Přemyslem
Sobotkou to, že v něm předseda interpretuje postoj Senátu k napadenému
zákonu, ačkoli v plénu Senátu se o něm nekonala ani rozprava, neboť
Senát se usnesl, že se návrhem zákona nebude zabývat.
Navrhovatelé zpochybňují relevanci vyjádření předsedy Poslanecké
sněmovny Miloslava Vlčka i z důvodu jeho příslušnosti ke skupině
poslanců, která návrh na zrušení zákona č. 261/2007 Sb. předložila.
Jedna a tatáž osoba tak vystupuje na straně dvou účastníků řízení -
navrhovatele a současně i orgánu, který napadený předpis vydal.
Miloslav Vlček tedy jako poslanec tvrdí protiústavnost napadeného
zákona č. 261/2007 Sb., kdežto jako předseda Poslanecké sněmovny žádné
procedurální ani obsahové vady na schváleném zákonu neshledává.
Navrhovatelé ve své replice polemizují s vyjádřením předsedy Poslanecké
sněmovny, který návrhu na zrušení zákona vytýká „vágní aplikaci
principu předvídatelnosti práva“. Navrhovatelé naopak tvrdí, že
namítají porušení konkrétních ustanovení Ústavy, zejména čl. 41 Ústavy
(obcházení zákonodárné iniciativy), čl. 6 Ústavy (politická rozhodnutí
vycházející z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním), čl. 15
Ústavy (zákonodárná moc Parlamentu) a čl. 89 odst. 2 Ústavy (obecná
závaznost vykonatelných rozhodnutí Ústavního soudu).
Navrhovatelé nesouhlasí s tím, že ve vyjádření předsedy Poslanecké
sněmovny jsou bagatelizovány zásady legislativní techniky obsažené v
Legislativních pravidlech vlády. To je prý s podivem právě tehdy, pokud
je předkladatelem návrhu zákona vláda, která legislativní pravidla sama
stanovila. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že hrubé porušování těchto
velmi tradičních a osvědčených zásad tvorby zákonů může mít devastující
účinky na úroveň právní jistoty a tím i na ústavně chráněné základy
právního státu.
Replika reaguje také na vyjádření ke zdanění tzv. „superhrubé mzdy“,
pokud předseda Poslanecké sněmovny hájí zdaňování již odvedených plateb
na sociální a zdravotní pojištění a pokud tvrdí, že tyto odvedené
platby „jsou příjmem fyzické osoby“. Ztotožnění výdajů s příjmy v této
větě prý jen dokládá, jak protismyslná a svévolná je nová konstrukce v
napadeném zákoně.
K vyjádření předsedy Senátu, který obhajoval praxi přijímání
komplexních zákonů, shrnujících soubor spolu nesouvisejících dílčích
právních úprav spojených nosnou jednotící ideou, poukazem na podobné
zákony přijímané v souvislosti se zřizováním krajů (zákony č. 132/2000
Sb., č. 320/2002 Sb.), replika namítá, že tyto zákony se liší výrazně
intenzivnější tématickou i teleologickou sevřeností a jsou rozsahem
daleko menší, než zákon č. 261/2007 Sb.
Navrhovatelé - skupina 67 poslanců dodatečně zaslali dne 17. 1. 2008
Ústavnímu soudu své stanovisko k vyjádření Ministerstva zdravotnictví
ze dne 19. 12. 2007, s nímž vyslovují zásadní nesouhlas. Převážná část
tohoto stanoviska navrhovatelů je polemikou s argumenty Ministerstva
zdravotnictví ohledně regulačních poplatků ve zdravotnictví a ohledně
nové úpravy stanovování úhrad a cen léčiv. Protože tato problematika
není součástí předmětu tohoto řízení před Ústavním soudem, nebude na
tomto místě zmiňována. Navrhovatelé se však zároveň ostře ohrazují
proti tvrzení Ministerstva zdravotnictví, že cílem jejich návrhu prý
není přezkum ústavnosti, nýbrž pouze „přenesení politického boje ... na
pole moci soudní“, jíž taková role nepřísluší. Navrhovatelé znovu
připomínají, že svým návrhem směřují k ochraně ústavnosti a legitimity
zákonodárného procesu a k ochraně základních ústavních práv a svobod.
VII.
Důkazní materiály získané Ústavním soudem z veřejných zdrojů
Ústavní soud si jako podklad pro své rozhodnutí opatřil stenografické
záznamy z jednání Poslanecké sněmovny, Senátu a jejich výborů, dále
jejich usnesení a sněmovní tisky volně dostupné v digitální knihovně na
webových stránkách Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České
republiky na www.psp.cz a www.senat.cz.
VIII.
Popis legislativní procedury přijímání zákona č. 261/2007 Sb.
Z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, připojených příloh a
z dokumentů dostupných elektronickou cestou Ústavní soud zjistil:
- Vláda předložila Poslanecké sněmovně vládní návrh zákona dne 24. 5.
2007 (tisk 222/0). Návrh zákona byl rozeslán poslancům dne 25. 5. 2007.
Organizační výbor Poslanecké sněmovny projednání návrhu zákona
doporučil dne 24. 5. 2007. Určil zpravodaje Mgr. Bohuslava Sobotku a
navrhl přikázat návrh k projednání třem výborům: 1. výboru pro
zdravotnictví, 2. výboru pro sociální politiku, 3. rozpočtovému výboru.
- První čtení proběhlo ve dnech 6. a 7. června 2007 na 15. schůzi
sněmovny. Návrh zákona byl přikázán k projednání shora uvedeným výborům
(usnesení č. 335).
- Sněmovní výbor pro zdravotnictví projednal návrh zákona dne 20.
června 2007, nepřijal žádné usnesení. Výbor pro sociální politiku
projednal návrh zákona dne 2. 7. 2007 a ve svém usnesení doporučil
návrh zamítnout. Rozpočtový výbor projednal návrh zákona dne 8. 8. 2007
a ve svém usnesení doporučil návrh zamítnout.
- Druhým čtením ve sněmovně prošel návrh zákona v obecné a podrobné
rozpravě dne 14. a 15. srpna 2007 na 18. schůzi. Podané pozměňovací
návrhy byly zpracovány jako tisk 222/3, který byl rozeslán 16. 8. 2007.
- Třetí čtení ve sněmovně proběhlo 21. 8. 2007 na 18. schůzi. Návrh
zákona byl schválen; z přítomných 200 poslanců hlasovalo pro přijetí
101 poslanců, 99 hlasů bylo proti.
- Poslanecká sněmovna postoupila dne 31. 8. 2007 návrh zákona Senátu
jako tisk 106/0. Senát zařadil tisk na svou 8. schůzi a projednal jej
dne 19. 9. 2007. Usnesením č. 192 Senát vyjádřil svou vůli návrhem
zákona se nezabývat.
- Zákon byl doručen prezidentovi republiky k podepsání dne 25. 9. 2007
a prezident jej podepsal dne 5. 10. 2007.
- Zákon byl vyhlášen dne 16. 10. 2007 ve Sbírce zákonů v částce 85 pod
číslem 261/2007 Sb.
IX.
Ústní jednání před Ústavním soudem
Při ústním jednání před Ústavním soudem, které se konalo dne 31. ledna
2008, účastníci i vedlejší účastníci řízení zopakovali argumenty
obsažené v jejich návrzích, příp. vyjádřeních Ústavnímu soudu a
setrvali na svých stanoviscích, jakož i návrzích na rozhodnutí
Ústavního soudu v předmětné věci. Nadto JUDr. Vojtěch Filip, v
postavení osoby oprávněné jednat jménem vedlejšího účastníka - skupiny
43 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, uplatnil
obsahovou námitku vůči zavedení nového subjektu daně z přidané hodnoty
- skupiny osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím
skupinové registrace. Obsahem námitky byla skutečnost, že daný subjekt
nedisponuje právní subjektivitou.
Dále JUDr. Vojtěch Filip přednesl návrh na doplnění dokazování
analytickým materiálem vypracovaným k návrhu zákona o stabilizaci
veřejných rozpočtů legislativním odborem Kanceláře Senátu Parlamentu
České republiky.
Ústavní soud dle § 48 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, uvedený návrh na doplnění dokazování zamítl,
jelikož z povahy věci vyplývá, že daný analytický materiál se týká
právních a nikoli skutkových okolnosti.
X.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
Dle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud v rámci
řízení o kontrole norem přezkoumává tři komponenty tvořící ve svém
souhrnu problematiku souladu zákona s ústavním pořádkem, v případě
jiného právního předpisu i se zákony. Těmito komponenty jsou kompetence
orgánu, který napadený právní předpis vydal, procedura, kterou byl
předpis vydán, a jeho obsah. Posloupnost přezkumu je dána přesným
algoritmem: z povahy věci se Ústavní soud zabývá nejdříve kompetencí
příslušného orgánu veřejné moci návrhem napadený právní předpis vydat,
potom, a to v případě pozitivní odpovědi o existenci takové kompetence,
dodržením ústavně předepsaného způsobu vydání napadeného právního
předpisu a nakonec, za podmínky konstatování dodržení procedury,
posuzuje obsahový soulad napadeného předpisu s ústavním pořádkem,
případně se zákony.
Při posuzování ústavnosti napadeného zákona Ústavní soud akceptoval
procesní námitku navrhovatele, dle níž předsedové komor Parlamentu
nejsou oprávněni samostatně tvořit vůli komory, pročež ve vyjádření
účastníka řízení jsou oprávněni jménem komory Ústavnímu soudu sdělit
jen faktické a nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona. Hodnocení
napadeného zákona a polemika s návrhem na jeho zrušení Ústavním soudem
nad tuto mez není již vyjádřením komory, nýbrž osobním názorem jejího
předsedy.
Předmětem přezkumu v rozhodované věci je ústavnost přesně označených
částí zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů a zákona o daních z
příjmů. Kompetence Parlamentu České republiky, jenž tyto zákony přijal,
plyne z čl. 15 odst. 1 Ústavy.
Ústavnost procedury přijímání zákona č. 261/2007 Sb. tvoří první
skupinu námitek navrhovatele i vedlejších účastníků.
Návrh na zrušení uvedených částí zákona č. 261/2007 Sb. se opírá v
první řadě o námitky dopadající na tvrzené porušení ústavnosti
přijímání předmětného zákona jako celku. Jde o námitku
nekonzistentnosti předmětného zákona a námitku druhého vedlejšího
účastníka (skupiny senátorů) protiústavností rozhodnutí Senátu
nezabývat se návrhem zákona na stabilizaci veřejných rozpočtů.
Z pohledu takto koncipovaných procedurálních námitek nutno připomenout
maximu, jež v této souvislosti plyne pro petit rozhodované věci (nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/03, Sbírka rozhodnutí, svazek 34,
nález č. 113, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.): „Je-li navrhovatelem v
řízení o kontrole norem namítáno porušení ústavním pořádkem vymezených
kautel kompetence a legislativního procesu (§ 68 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb.), je pak petit dán okruhem všech ustanovení tvořících
právní předpis, na který vytýkané deficity ústavnosti dopadají.“
Procedurální pochybení vztahující se k jednotlivým částem, příp.
ustanovením zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů jsou pak
navrhovatelem a vedlejšími účastníky spatřována v absenci úzkého vztahu
pozměňovacích návrhů s předmětem navrhovaného zákona, v překročení
zákonného rámce pro podávání legislativně-technických návrhů ve třetím
čtení návrhu zákona a v porušení Legislativních pravidel vlády v těch
částech předmětného zákona, jež představují původní novou
(nenovelizující) právní úpravu.
X/a
K námitce nekonzistentnosti zákona
Nekonzistentnost, vnitřní nesouladnost, nepřehlednost zákona č.
261/2007 Sb. dle navrhovatele je jednak v rozporu s principem právního
státu a jednak tím, že má za následek omezení reálné možnosti
Parlamentu takový zákon projednat, je v rozporu s principem parlamentní
demokracie a dělby moci mezi exekutivou a legislativou.
Zákon č. 261/2007 Sb. je z hlediska legislativně-technického zákonem
smíšeným. Obsahuje jednak novely přesně označených zákonů (části 1 až
36, 38 až 44, 48 až 50), dále původní novou zákonnou úpravu (části 37,
45, 46, 47) a konečně zrušovací ustanovení (část 51) a ustanovení o
účinnosti (část 52). Jinými slovy vyjádřeno, jde o zákon, jenž je
zčásti „sběrnou novelou“ a zčásti novou zákonnou úpravou.
Ústavní soud se k ústavnosti tzv. „sběrných novel“ vyslovil v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14,
vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.). Konstatoval, že „praxe, kdy jedním
zákonem je současně novelizováno několik různých zákonů, je v
legislativní praxi relativně častá ... tato praxe je v zásadě ústavně
konformní, leč pouze tehdy, jestliže novelizované zákony vzájemně
meritorně souvisí. Naopak za nežádoucí jev, nekorespondující se smyslem
a zásadami legislativního procesu, je nutno označit situaci, kdy jedním
zákonem jsou novelizovány zákony vzájemně obsahově bezprostředně
nesouvisející, k čemuž dochází např. z důvodu urychlení legislativní
procedury, a to začasté formou podaných pozměňovacích návrhů. Takový
postup totiž neodpovídá základním principům právního státu, mezi které
patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada
jeho vnitřní bezrozpornosti. Jestliže totiž jedním zákonem (ve
formálním smyslu) je zasahováno do materie upravované několika zákony
jinými a tyto zákony spolu nejsou obsahově a systematicky provázány,
vzniká nezřídka značně nepřehledný právní stav, který princip
předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona již
nerespektuje.“ Ústavní soud připomíná, že v dané věci rozhodl zamítavým
výrokem, a tudíž požadavek vnitřní obsahové konzistentnosti „sběrné
novely“ obsažený v předmětném nálezu nelze hodnotit ve smyslu k
derogaci směřující argumentace.
Obdobně se vyslovil k praxi „sběrných novel“ v nálezu ze dne 16. března
2001 (G 150/00-12) Ústavní soud Rakouské republiky. Na adresu „běžné
zákonodárné praxe přijímání sběrných novel“ uvedl, že je „nanejvýš
škodlivá pro poznatelnost práva“. Nicméně i v tomto případě uvedená
výtka nepředstavovala derogační důvod, nýbrž toliko obiter dictum.
V dosavadní judikatuře Ústavní soud rušil z důvodu neurčitosti,
nesrozumitelnosti, nejasnosti toliko jednotlivá zákonná ustanovení,
nikoli zákon ve svém celku. Tato skutečnost vyplynula i z chápání
samotného pojmu neurčitosti zákona, jenž byl definován absencí
stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních
postupů. Uvedené hledisko lze totiž transparentně a přesvědčivě
uplatnit toliko ve vztahu ke konkrétnímu, testu určitosti podrobenému
zákonnému ustanovení. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/06(vyhlášen pod č.
163/2007 Sb.) Ústavní soud v této souvislosti výslovně uvedl: „Obecně
lze konstatovat, že neurčitost některého ustanovení právního předpisu
nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i
právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita
této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu
pomocí obvyklých interpretačních postupů.“ (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 4/95
(Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29, vyhlášen pod č. 168/1995
Sb.), Pl. ÚS 9/95(Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16, vyhlášen
pod č. 107/1996 Sb.), Pl. ÚS 2/97(Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č.
91, vyhlášen pod č. 186/1997 Sb.), Pl. ÚS 23/02(Sbírka rozhodnutí,
svazek 33, nález č. 89, vyhlášen pod č. 476/2004 Sb.), Pl. ÚS
40/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88, vyhlášen pod č.
199/2003 Sb.), Pl. ÚS 44/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 98,
vyhlášen pod č. 210/2003 Sb.), Pl. ÚS 25/06)(vyhlášen pod č. 487/2006
Sb.).
Zrušení celého zákona, případně jeho kompaktních částí založil Ústavní
soud ve své dosavadní judikatuře důvodem rozdílnosti ústavní a zákonné
procedury přijímání zákona, rozdílnosti, jež dopadá na jeho jednotlivé
strukturální části. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí,
svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.) vyslovil k tomu v
návaznosti na přijímání zákona o státním rozpočtu následující tezi:
„Protože Ústava ve vztahu k zákonu o státním rozpočtu neumožňuje
ingerenci Senátu do legislativního procesu a tento zákon může být - na
návrh vlády - projednáván a schvalován pouze Poslaneckou sněmovnou, je
zřejmé, že jediný možný ústavně konformní postup je takový, kdy je
tento zákon projednáván a schvalován zcela samostatně. Proto také
jednací řád Poslanecké sněmovny (zákon č. 90/1995 Sb.) v ustanovení §
101 odst. 3 výslovně stanoví, že ,Součástí zákona o státním rozpočtu
nemohou být změny, doplnění nebo zrušení jiných zákonů.‘ (Poznámka:
Zákon č. 10/1993 Sb., o státním rozpočtu na rok 1993 byl ovšem schválen
ještě před nabytím účinnosti citovaného zákona č. 90/1995 Sb.) Podle
názoru Ústavního soudu lze z této zákonné dikce dovodit, že ani
součástí ,běžného‘ zákona nemůže být změna, doplnění nebo zrušení
zákona o státním rozpočtu. Situace, kdy společně s návrhem zákona o
státním rozpočtu jsou navrhovány též zákony jiné, případně kdy jedním
zákonem je novelizován zákon o státním rozpočtu i zákony další, je tedy
- jak již bylo řečeno - stavem, který není v souladu ani s Ústavou ani
se zákonem (viz citovaný zákon č. 90/1995 Sb.).“
Argumentuje-li navrhovatel nekonzistentností zákona č. 261/2007 Sb.,
zakládající důvod jeho protiústavnosti, jde o argument lišící se od
dosavadní argumentace neurčitostí zákonného ustanovení, příp. porušení
procedury přijímání zákona vzhledem k jejím rozdílům ve vztahu k
jednotlivým jeho částem.
Bylo již konstatováno, že zákon č. 261/2007 Sb. je z hlediska
legislativně-technického zákonem smíšeným, tj. že obsahuje jednak
novely přesně označených zákonů (části 1 až 36, 38 až 44, 48 až 50),
dále původní novou zákonnou úpravu zákony (části 37, 45, 46, 47) a
konečně zrušovací ustanovení (část 51) a ustanovení o účinnosti (část
52), že tedy jde o zákon, jenž je zčásti „sběrnou novelou“ a zčásti
novou samostatnou (nenovelizující) úpravou.
V případě, byl-li by předmětný zákon přijat formou 50 samostatných
zákonů, z toho 46 novel a 4 samostatných zákonů, argument
nekonzistentnosti by ztratil svoje opodstatnění. Jeho obsahem tudíž
není námitka nemožnosti rekonstrukce normativního obsahu zákonných
ustanovení pomocí obvyklých argumentačních postupů, ani námitka
nedodržení rozdílné procedury vzhledem k jednotlivým částem přijatého
zákona. Připomeňme, že u „sběrné novely“ se novelizující ustanovení
stávají součástí „úplných znění“ jednotlivých novelizovaných zákonů a
jsou adresátům takto přístupná v automatizovaných právních informačních
systémech, ustanovení nová, nenovelizující, jsou adresátům přístupná
stejně, jak je tomu u jiných zákonných úprav.
Obsahem námitky protiústavnosti tedy je „nepřehlednost“ a „neurčitost“,
jež je založena „masou“ nově přijatého práva, a to jednak pro adresáty
zákona, a jednak z hlediska reálné způsobilosti Parlamentu takovou
„masu“ práva projednat v rámci přijetí jednoho zákona, tj. z hlediska
principů parlamentní demokracie a dělby moci. Uvedený obsah námitky
„nekonzistentnosti“ je kromě jiného vyjádřen následujícím tvrzením
navrhovatele: „V absurdním extrémním případě by mohla vláda soustředit
jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona ,o úpravě
právních poměrů v České republice‘, či dokonce do zákona ,o zlepšení
osudu občanů České republiky‘ a vynutit si politickým tlakem, aby
vládní většina schválila návrh zákona právě v tomto znění. Tím by byl
faktický vliv poslanců na obsah zákonů zcela marginalizován ... Takový
parlament by byl již jen fasádou zcela popírající principy
demokratičnosti a dělby moci.“
Druhým komponentem navrhovatelem uplatněné námitky nekonzistentnosti je
poukaz na ústavní meze platné pro zákonodárce při utváření systému
práva koncipováním struktury a obsahu přijímaných zákonů.
Z pohledu ústavnosti nutno v této souvislosti chránit dvě ústavním
pořádkem garantované hodnoty:
První je hodnota parlamentarismu a dělby moci, promítající se do
procedury, jež musí i v takovýchto případech umožnit reálné posouzení a
projednání předlohy parlamentem (a to zejména parlamentní opozicí).
Tou druhou je pak hodnota materiálního právního státu, promítající se
do maximy, zformulované v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06:
„Zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat
jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem.
Materiálně nazíraný právní stát naopak vyžaduje, aby zákon byl jak z
hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelným konzistentním pramenem
práva.“
Ad a) Vládní návrh zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů byl
Poslaneckou sněmovnou na její 18. schůzi konané dne 21. srpna 2007
přijat v hlasování pod pořadovým č. 23, v němž z 200 přítomných
poslankyň a poslanců pro návrh hlasovalo 101, proti 99 (viz
stenografický záznam z jednání Poslanecké sněmovny, digitální archiv
Poslanecké sněmovny, www.psp.cz). Návrh byl dne 19. září 2007 projednán
na 8. schůzi Senátu, tento přijatým usnesením č. 192 vyjádřil vůli se
jím nezabývat, přičemž pro dané usnesení se z 80 přítomných senátorů a
senátorek vyslovilo 49, proti hlasovalo 27 a hlasování se zdrželi 4
(viz záznam o hlasování Senátu, www.senat.cz). Po podepsání příslušnými
ústavními činiteli byl zákon vyhlášen dne 16. října 2007 v částce 85
Sbírky zákonů pod číslem 261/2007 Sb.
Z pohledu ochrany hodnoty parlamentarismu a dělby moci promítající se
do zákonodárné procedury nutno přezkoumat možnost reálného posouzení a
projednání předlohy parlamentem (a to zejména parlamentní opozicí).
Jednací řád Poslanecké sněmovny zakotvuje pro jednotlivá čtení návrhu
zákona lhůty, jejichž smyslem je vytvoření dostatečného časového
prostoru k parlamentnímu projednání zákonné předlohy (§ 89, § 91 odst.
2, § 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.). Jednu z těchto lhůt, lhůtu 60
dnů pro projednání návrhu zákona ve výboru, jako součásti prvního čtení
návrhu zákona, může Poslanecká sněmovna dle ustanovení § 91 odst. 3
zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny prodloužit až o 20 dnů. Jde
o zákonný nástroj sloužící k vytvoření většího časového rámce pro
projednání rozsáhlejších zákonných předloh.
V průběhu prvního čtení návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů
dne 6. a 7. června 2007 (viz stenografický záznam z 15. schůze
Poslanecké sněmovny, konané ve dnech 6. a 7. června 2007, www.psp.cz)
poslanci Bohuslav Sobotka, Stanislav Křeček, Václav Votava, Zdeněk
Jičínský a Jeroným Tejc poukázali na rozsah a vnitřní nejednotnost
projednávané osnovy. Bohuslav Sobotka v této souvislosti učinil návrh
na přikázání projednání předlohy předmětného zákona jednotlivým výborům
po jednotlivých částech, Kosta Dimitrov navrhl zamítnutí vládního
návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, v případě nepřijetí
tohoto návrhu navrhl „prodloužení lhůty jeho projednávání ve výboru o
30 dnů“. Jeroným Tejc pak předložil procedurální návrh na prodloužení
lhůty pro projednání návrhu z důvodu jeho rozsahu o 20 dnů.
Jako reakci na návrh poslance Bohuslava Sobotky ministr financí
Miroslav Kalousek dne 7. června 2007 předložil Poslanecké sněmovně
návrh, aby „celý tento tisk 222 byl přikázán výboru rozpočtovému,
sociálnímu a zdravotnímu. Nikoli po částech, ale aby byl celý tisk
přikázán těmto třem výborům.“ V hlasování pod pořadovým číslem 60 z
přítomných 197 se pro návrh ministra financí vyslovilo 113, proti
hlasovalo 8 poslanců. Z uvedeného plyne, že se pro vyslovili i poslanci
opozice, resp. nehlasovali proti.
Návrhy poslanců Dimitrova a Tejce, aniž by na ně obsahovou argumentací
reagoval kdokoli z členů vlády, příp. poslanců vládní koalice, byly
zamítnuty (z přítomných 198 poslankyň a poslanců pro jejich zamítnutí
hlasovalo 97, proti 94).
Z pohledu dodržení v zákoně o jednacím řádu Poslanecké sněmovny
vymezeného časového a procedurálního rámce projednání zákona, v němž se
promítá ochrana ústavních garancí reálného fungování parlamentarismu,
byly všechny lhůty i procedurální postupy v rámci projednávání vládního
návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů dodrženy, v tom rámci i
lhůta dle § 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.
Nebyla-li prodloužena pro projednání návrhu zákona ve výborech, rovněž
tímto nedošlo k porušení kautel parlamentní procedury. V této
souvislosti došlo ale k jevu, jenž sice dopadá „toliko“ do oblasti
politické kultury, který ale nelze v posouzení průběhu projednávání
návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů obejít. Princip
demokracie se nevyčerpává toliko vládou většiny, ale nalézá svůj obsah
v demokratické konkurenci názorů, v demokratické diskusi. Stěží si lze
představit zákonnou předlohu, u níž by návrh na prodloužení lhůty k
jejímu projednání s ohledem na její rozsah a složitost mohl být
opodstatněnější. Byl-li uvedený návrh opozice zamítnut, nota bene bez
jakékoli věcné argumentace, nelze než tuto skutečnost hodnotit jako
deficit demokratické politické kultury na straně vládní většiny. Stejná
výtka dopadá i na okolnosti přednesení pozměňovacího návrhu zákona
předsedou vlády dne 15. srpna 2007, návrhu čítajícího 37 stránek textu
- jakkoli byla lhůta 72 hodin mezi druhým a třetím čtením návrhu zákona
dodržena (§ 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), ze strany vládní většiny
nebyl učiněn pokus vytvořit parlamentní menšině adekvátnější časový
prostor pro posouzení takového rozsahu a významu navrhovaných změn.
Ad b) Hledání odpovědi na oba výše uvedené komponenty námitky
nekonzistentnosti, tj. porušení principu parlamentarismu a dělby moci a
nepřehlednost struktury přijímaného zákona a tím systému práva, lze
spojit do jednoho tématu. To téma zní, lze-li „reformní“ záměry
parlamentní většiny provést toliko metodou souladnou s tradičními
představami o systému práva a legislativní technice, jak se tyto
vyvinuly od konce 19. století, anebo tomu tak není. Je-li tedy z
pohledu principů parlamentarismu a dělby moci akceptovatelná reforma
soukromého práva přijetím nového občanského zákoníku, čítajícího přes
2700 paragrafů, z jakých důvodů pak není ale přijatelná reforma
veřejných financí ve formě rozsáhlého zákona zahrnujícího zčásti
„sběrnou novelu“ a zčásti novou zákonnou úpravu. Některé kategorie se
stávají totiž přirozenou součástí právního myšlení až s odstupem času,
přičemž jejich původní spornost je již dávno zapomenuta. K
nejslavnějším právnickým polemikám evropské právní historie patří spor
Friedricha Carla von Savigny a Antona Friedricha Justuse Thibauta ze
začátku 19. století o nutnosti, resp. naopak nepotřebě kodifikace
občanského práva v Německu (viz Thibaut und Savigny. Ein
programmatischer Rechtsstreit auf Grund ihrer Schriften. Hrsg. J.
Stern, Darmstadt 1959) - nelze nepřipomenout, že to byl názor
Savignyho, směřující proti kodifikačnímu úsilí v oboru soukromého
práva, jenž v tehdejším Německu převládl a posunul tak přijetí
civilního kodexu ve srovnání s Francií a Rakouskem o sto let později.
Podstatné změny právního řádu v oblasti veřejného i soukromého práva
jsou nevyhnutelnou součástí společenského vývoje a je v dispozici
demokratického zákonodárce určovat přitom strukturu práva a vymezovat
předmět právní regulace jednotlivými zákony - v tom rámci rovněž zvážit
míru uskutečnění podstatných změn určitého segmentu právního řádu
zčásti provedením novelizace platných zákonů a zčásti přijetím nové
zákonné úpravy. Reforma, ve smyslu zásadní změny určitého segmentu
soukromého a veřejného práva v jednom zákoně, není ekvivalentní s
kodifikací, nýbrž lze jí provést i jinou legislativně-technickou
metodou. Na tomto místě je namístě empirický exkurz, poukazující na
posun v metodách tvorby práva. Kvantitativní výzkum českého právního
řádu ukazuje, že u zákonů a vyhlášek „produkce novelizací po roce 1990
nemá v historii českého právního řádu obdobu“, přičemž „v zásadě platí,
že se novelizují především předpisy přijaté v minulém volebním období a
předpisy stávajícího volebního období. Zásahy do vzdálenější minulosti
jsou spíše výjimečné. Zdá se, že v současnosti, s jistou nadsázkou
řečeno, se parlament soustředí na novelizování svých vlastních novel.“
(F. Čvrček, Základní kvantitativní parametry českého právního řádu.
Právník, č. 4, 2006, s. 442-443).
Tato úvaha Ústavního soudu není ale filipikou ve prospěch přijímání
„sběrných novel“. Je toliko poukazem na měnící se podobu právního
systému i na rozdílnost legislativních účelů současnosti a minulých
dob. Je výrazem zdrženlivého hodnocení, nikoli ale bezvýjimečné
akceptace.
Má-li být maxima obsahové konzistentnosti zákona, vyslovená v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 77/06, dle níž „zákon ve formálním smyslu nelze v
materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn
prováděných napříč právním řádem“, chápána ve smyslu derogačního
důvodu, pak toliko pro extrémní situace, jakou by byl např.
navrhovatelem uváděný příklad, v němž by vláda soustředila „jednou
ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona ,o úpravě
právních poměrů v České republice‘, či dokonce do zákona ,o zlepšení
osudu občanů České republiky‘“. Navzdory všem možným doktrinárním
pochybnostem o akceptovatelnosti a vhodnosti rozsáhlé kombinace sběrné
novely a původních zákonných úprav o takovýto případ v posuzované věci
nejde.
Dle důvodové zprávy k návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů
„předložený soubor právních úprav se týká oblasti daní, včetně
ekologických daní, téměř všech sociálních systémů (jde především o
změny v systému státní sociální podpory, životního a existenčního
minima, systému nemocenského pojištění, oblasti platové a oblasti
zaměstnanosti) a v oblasti zdravotnictví veřejného zdravotního
pojištění, pojistného na toto pojištění a činnosti zdravotních
pojišťoven. Jeho účelem je optimalizací příjmů státního rozpočtu
podpořit hospodářský růst a úpravou ekologických daní posílit ochranu
životního prostředí, na straně výdajů navržená opatření sledují
zastavit vzestup finančních prostředků vynakládaných v uvedených
systémech, který je s ohledem na zvyšující se podíl těchto výdajů na
vývoji deficitů veřejných rozpočtů neudržitelný.“ Jinými slovy, resp.
jiným „slovníkem“, popsal účel návrhu zákona o stabilizaci veřejných
rozpočtů ve svém vystoupení v Poslanecké sněmovně dne 6. června 2007 na
její 15. schůzi při 1. čtení daného návrhu předseda vlády Mirek
Topolánek když uvedl: „Snažíme se zatáhnout za záchrannou brzdu v
několika oblastech. A tady vůči oponentům, kteří tvrdí, že to je
neústavní, chci říci, že ten ústavní rozbor existuje. To není žádný
přílepek, to je nazváno stabilizace veřejných rozpočtů a všechny normy
se týkají stabilizace veřejných rozpočtů. Tam žádný přílepek není.“
Připomeňme, že termín „přílepek“ předseda vlády nepoužil ve významu,
jenž byl použit Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 pro
pozměňující návrh ve druhém čtení, u něhož absentuje úzký vztah s
předmětem projednávané předlohy zákona, nýbrž ve významu odlišném, ve
významu obsahové nekonzistentnosti částí původního návrhu zákona.
Zákon č. 261/2007 Sb. se skládá ze tří rozhodujících částí - úpravy
daní, sociálního systému a veřejného zdravotního pojištění - jež mají
obsahovou vazbu na oblast veřejných rozpočtů. Nelze v jeho případě
tudíž dospět k závěru o extrémní systémové svévoli, jež by zakládala ve
vztahu k němu jako celku derogační důvod pro porušení principů
materiálního právního státu a parlamentní demokracie.
X/b
K námitce protiústavnosti rozhodnutí Senátu návrhem zákona se nezabývat
Kromě námitky nekonzistentnosti druhou obecnou námitkou dopadající na
zákon č. 261/2007 Sb. jako celek je námitka protiústavnosti rozhodnutí
Senátu nezabývat se návrhem zákona na stabilizaci veřejných rozpočtů.
Dle čl. 46 odst. 2 Ústavy jednou z forem projednání návrhu zákona je
vyjádření jeho vůle se jím nezabývat. Podrobnější promítnutí nachází
uvedené ústavní ustanovení v § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím
řádu Senátu, dle něhož „po vystoupení zpravodaje, neobsahuje-li
doporučení výboru návrh, aby Senát projevil vůli návrhem zákona se
nezabývat, vyzve předsedající senátory, aby sdělili, zda takový návrh
chtějí podat. Byl-li takový návrh obsažen v doporučení výboru nebo
podán, hlasuje se o něm bez rozpravy. Byl-li tento návrh přijat,
jednání Senátu o návrhu zákona končí.“ Jestliže Senát vyjádří vůli
nezabývat se návrhem zákona, je tímto usnesením ve smyslu čl. 48 Ústavy
návrh zákona přijat.
V předmětné věci Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne
30. srpna 2007. Organizační výbor následujícího dne přikázal senátní
tisk k projednání výborům, a to garančnímu výboru, jímž byl Výbor pro
hospodářství, zemědělství a dopravu, jenž návrh projednal dne 13. září
2007, a dále Výboru pro zdravotnictví a sociální politiku, jenž návrh
projednal dne 12. září 2007, a konečně Výboru pro územní rozvoj,
veřejnou správu a životní prostředí, jenž návrh projednal téhož dne,
tj. 12. září 2007. Projednání návrhu zákona o stabilizaci veřejných
rozpočtů dne 19. září 2007 bylo v plénu Senátu zahájeno obsáhlými
zahajovacími projevy předsedy vlády a ministrů financí, práce a
sociálních věcí a zdravotnictví. Jak bylo již uvedeno výše, na své 8.
schůzi, konané dne 19. září 2007, Senát vyslovil svoji vůli návrhem se
nezabývat, kdy se pro uvedený návrh přednesený senátorem Jiřím
Oberfalzerem z 80 přítomných senátorek a senátorů při kvoru 41
vyslovilo 49, proti bylo 27 (viz www.senat.cz).
Senátor Jiří Oberfalzer návrh nezabývat se návrhem zákona o stabilizaci
veřejných rozpočtů odůvodnil takto: „Při předkládání tohoto návrhu
zákona zde již padlo, že jeho současná podoba byla schválena PS jen
těsnou a křehkou politickou většinou. Jinými slovy řečeno, na
vylepšování formou pozměňovacích návrhů a vracení do Sněmovny není
politický prostor. Na vylepšování tohoto návrhu a jeho vracení do PS
není ani fyzikální čas. Platnost tohoto souboru zákonů je podmínkou
stabilizační podoby rozpočtu, čili akceptovatelné výše jeho schodku.
Taková podoba rozpočtu zas je nutná, aby ČR dodržela konvergenční
program. A dodržení konvergenčního programu je nezbytnou podmínkou pro
čerpání prostředků z evropských fondů. To si myslím, že samo o sobě
jsou dostatečně pádné důvody, abychom co nejsnadněji umožnili tomuto
návrhu projít Senátem. Tento tisk projednávaly tři výbory Senátu a
všechny uzavřely své jednání stejným návrhem - doporučily plénu tento
návrh schválit.“
V reakci na uvedený návrh vystoupili předsedové senátních klubů, příp.
místopředsedové Senátu.
Část z nich návrh podrobila kritice z hlediska omezení principů
parlamentní demokracie. Dle senátorky Aleny Gajdůškové „tento návrh nás
skutečně velmi zaskočil, protože ho považujeme za směřování k
autoritářským procesům, režimům. Protože jestliže není možné připustit
ani diskusi, tak skutečně nejsme v demokratickém a právním státě. ...
Skutečně považujeme tuto situaci za - v demokracii - velmi
nestandardní. Premiér Topolánek řekl, že zákon, o kterém v této chvíli
jednáme, je zásadní materie, která si zaslouží v Senátu obecnější
debatu. V přímém rozporu s tím je návrh ze strany ODS na hlasování o
tom, že se tímto zákonem nebudeme zabývat. Pokud si pamatuji, za pět
let, které zde v Senátu jsem, tento institut jsme používali vždycky
zcela výjimečně a jenom tam, kde se jednalo o vysloveně technické
záležitosti. U těch norem, které Senát nepovažoval za tak říkajíc hodné
svého zájmu. Pokud tedy ODS v Senátu nepovažuje za hodnu svého zájmu
tuto normu, pak upřímně nechápu orloj na počátku projednávání tohoto
bodu počínaje premiérem a pokračuje dalšími třemi ministry, a to v
rozporu s jednacím řádem Senátu. Pokud Senát skutečně odhlasuje návrh
nezabývat se a zamezí tím obecné případně podrobné rozpravě, pak to
bude znamenat, že Česká republika dospěla opět k vládě jedné strany. A
pak by se vážně všichni, kdo to myslí s demokracií a lidskými právy v
této zemi vážně, měli rychle a vážně a velmi podrobně zabývat úrovní
současné české demokracie.“ Dle senátora Josefa Novotného nutno
„připomenout slova předsedy Senátu, který koncem srpna odmítl pokusy o
zrychlenou formu projednávání této normy a slíbil, že se touto normou
bude Senát vážně zabývat a že ji zodpovědně posoudí. Institut nezabývat
se popírá zcela tento slib, daný předsedou Senátu. ... Já bych jenom
chtěl podotknout, že pokud odhlasujeme nezabývat se, tak bychom na
závěr jednání měli zde zhasnout.“ Místopředseda Senátu Jan Rakušan
upozornil, „že v úvodu pan premiér řekl, že si tento zákon zaslouží v
Senátu dostatečnou rozpravu a debatu. Bohužel tu už není, ale chápal
jsem to tak, že má být slyšena i druhá strana. Před měsícem jsem četl,
jak náš pan předseda Senátu, pan dr. Sobotka, kterého si velmi vážím,
řekl, že Senát není hlasovací mašina a potřebuje alespoň měsíc na řádné
projednání. Chápal jsem to tedy i tak, že nějakým způsobem to tady
budeme projednávat. Tak jak já chápu § 107, možná se mýlím, to je zákon
nezabývat se, považoval jsem to jako zrychlené ano, považoval jsem to
jako účinnou metodu u marginálních zákonů s tím, aby nám zbylo dostatek
času na zákony, které jsou velmi důležité. Možná, že si to vůbec
neuvažujete ale tím, že pokud odhlasujeme souhlas nezabývat se, vracíme
se před rok 89, kdy režim a vláda se bály slov, vět a vyslovených
názorů. Nezabývat se znamená v tomto případě konec svobody slova.“
Na straně druhé senátor Adolf Jílek konstatoval, „že bychom se měli
dnes s tímto zákonem vypořádat. Jestliže někdo tvrdí, že tady není
prostor, tak jsou to jenom ti, kteří ten prostor chtějí kvůli tomu, že
jsou tady kamery a v noci naše jednání bude přenášet ČT na druhém
programu někdy mezi třetí až šestou hodinou ranní a někteří jsou rádi,
když se tam uvidí. Proto chtějí, aby měli možnost se tady objevit. Já
bych chtěl připomenout, že tento zákon, který byl projednáván v PS,
všichni zpravodajové jak výborů, tak i klubů sledovali od jeho počátku.
Byl tady u nás seminář na toto téma, pan ministr byl na výboru, byl na
klubech, které ho o to požádaly. Takže těch diskusí si myslím, že už
proběhlo hodně a já nevidím cestu, jak z toho ven.“
Předsedové klubů přitom využili svých vystoupení nejen k vyjádření
stanoviska k návrhu senátora Jiřího Oberfalzera nezabývat se návrhem
zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, nýbrž i k přednesu svého
stanoviska k meritu, tj. k samotnému návrhu zákona o stabilizaci
veřejných rozpočtů, přičemž na jejich vystoupení věcně reagovali
ministři financí M. Kalousek a zdravotnictví T. Julínek (viz
těsnopisecká zpráva z 8. schůze Senátu Parlamentu České republiky,
konané dne 19. září 2007, www.senat.cz).
Vztah obou komor Parlamentu České republiky není symetrický. Až na
Ústavou stanovené výjimky přijímání ústavních zákonů a přesně určených
zákonů jejich schválením oběma sněmovnami (čl. 39 odst. 4, čl. 40
Ústavy) pravidlem je postup, v němž Poslanecká sněmovna disponuje
silnějším postavením, umožňujícím zvrátit nesouhlas Senátu s návrhem
zákona (čl. 47 odst. 3 Ústavy). Takto ústavně vymezený vztah obou komor
je nutným východiskem i pro interpretaci čl. 46 odst. 2 Ústavy. Čl. 46
Ústavy zakotvuje dvě formy postupu, v jejichž důsledku je návrh zákona
přijat i bez jeho projednání v Senátě. Jde jednak o alternativu
pasivity Senátu (čl. 46 odst. 3 Ústavy) a jednak o alternativu výslovně
projevené vůle Senátu návrhem zákona se nezabývat. Původní intence
ústavodárce je v této souvislosti spjata s představou výběru návrhů
zákonů, jimiž se Senát v zákonodárném procesu bude zabývat [viz J.
Syllová, Ústavní charakteristika Parlamentu ČR a její naplňování. In:
J. Kysela (ed.), Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav,
perspektivy. Praha 2003, s. 263 a násl.]. Dle J. Kysely ale „není možné
vysledovat jasnou koncepci v užívání institutu ,nezabývání se návrhem
zákona‘, neboť vedle dokonale korektního důvodu spočívajícího v absenci
námitek (zrychlené schválení) bývají v rozpravě formulovány i důvody
jiné (zákon špatný, ale potřebný), případně je možné spekulovat o
důvodech nevyslovených (znemožnit rozpravu způsobilou ovlivnit
nerozhodnuté, zabránit kritice pravděpodobné hlasovací koalice
menšinou, zrychlit průběh schůze v jejích závěrečných fázích apod.). V
některých případech tak jsou touto cestou ,schvalovány‘ návrhy zákonů
prosté věcných i legislativně- technických nedostatků, jindy sice
nikoli zcela dokonalé, leč povýtce ,technické‘ novely zákonů. Nelze ale
mluvit o zřetelném vyhranění zájmu Senátu o určitý typ zákonů, jímž by
se usnesení o ,nezabývání se‘ vyhýbalo.“ (J. Kysela, Dvoukomorové
systémy. Teorie, historie a srovnání dvoukomorových parlamentů. Praha
2004, s. 552-553.) Jinými slovy vyjádřeno, z pohledu dosavadní
legislativní praxe nelze formulovat zřetelnou ústavní zvyklost v
postupu Senátu dle čl. 46 odst. 2 Ústavy a § 107 zákona č. 107/1999
Sb., o jednacím řádu Senátu. K interpretaci čl. 46 Ústavy nadto nutno
poznamenat, že v situaci, kdy ústavodárce neomezil okruh zákonů, na
jejichž přijímání se vztahuje možnost rozhodnutí Senátu se jejich
návrhy nezabývat, je interpretace tohoto okruhu výsledkem procedury,
tj. hlasování Senátu v jednotlivých případech. Pakliže by se obsah
tohoto okruhu utvářel následně (ex post) judikaturou Ústavního soudu v
řízení o kontrole norem, znamenalo by to pro zákonodárný proces značnou
míru nejistoty v otázce platnosti přijímaných zákonů.
Rozdíl v postupu Senátu, kterým schválí návrh zákona a kterým vyjádří
vůli se jím nezabývat, se promítá do skutečnosti, že v případě druhém
možnost plenární rozpravy a tím i možnost kritického opozičního
hodnocení návrhu dána není. Na tomto místě nutno zodpovědět základní
otázku, zdali situace, v níž většina ve druhé sněmovně Parlamentu může
svým rozhodnutím znemožnit veřejné projednání návrhu zákona a tím
zabránit svobodnému parlamentnímu projevu menšiny, je anebo není v
souladu s principy parlamentarismu. V kolizi s takto formulovaným
znakem demokratického fungování parlamentu, tj. právem parlamentní
menšiny svobodně v rámci projednávání zákonů se k jejich obsahu
vyjadřovat, stojí v posuzovaném případě principy vzájemného vztahu obou
komor v ústavní konstrukci Parlamentu České republiky.
Nelze na tomto místě nepřipomenout, že dvoukomorová struktura
Parlamentu České republiky je výrazem principu dělby moci i uvnitř moci
zákonodárné. Za účelem zajištění reálnosti jejího fungování Ústava v
čl. 18 odst. 1, 2 zakotvila pro volby do obou sněmoven rozdílný volební
systém s cílem dosáhnout tak jejich odlišné politické struktury, tj.
stavu, ve kterém by se Senát nestal toliko politickou kopií Poslanecké
sněmovny a byl tudíž s to reálně funkci kontrolní brzdy a protiváhy
uvnitř moci zákonodárné plnit. V takto koncipovaném ústavním modelu
nejeví se aktuální eventualita zneužití institutu nezabývání se návrhem
zákona při jeho projednání v Senátě. Odlišná situace ale nastává tehdy,
pokud se původní intence ústavodárce nenaplnila a Senát je z pohledu
své politické struktury toliko kopií Poslanecké sněmovny. Jakkoli se
tato poznámka jeví spíše úvahou de constitutione ferenda, v případech
extrémních (tj. v případech opakování a nadužívání tohoto postupu,
směřujících ve svých důsledcích k vyřazení druhé komory Parlamentu z
její reálné participace na přijímání zákonů) může se stát i
interpretačním východiskem příslušných ustanovení Ústavy a založit
derogační důvod pro porušení ústavních kautel přijímání zákonů.
V systému, v němž Poslanecká sněmovna v zákonodárném procesu disponuje
dominantním postavením, přičemž ústavní i zákonné kautely projednávání
návrhů zákonů vylučují možnost zamezení parlamentní diskusi v
Poslanecké sněmovně, dále za situace, kdy v dané věci byl návrh zákona
projednán ve třech výborech Senátu a reálným obsahem rozpravy k návrhu
nezabývat se zákonem o stabilizaci veřejných rozpočtů ze strany
předsedů klubů byl z větší části obsah samotného zákona, a konečně za
situace, v níž zatím nešlo o opakovaný postup signalizující snahu
parlamentní většiny vyřadit druhou komoru Parlamentu z reálné
participace na přijímání zákonů, nelze v postupu Senátu dle čl. 46
odst. 2 Ústavy a § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu,
v předmětné věci spatřovat porušení principu parlamentní demokracie.
Lze v něm spatřovat spíše projev dopadající do oblasti, jež z oblasti
ústavního přezkumu již vykračuje, do oblasti úrovně demokratické
politické kultury senátní většiny.
X/c
K námitkám absence úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s předmětem
zákona a překročení zákonného rámce pro podávání
legislativně-technických návrhů ve třetím čtení návrhu zákona
Ve vztahu k následujícím ustanovením zákona č. 261/2007 Sb. navrhovatel
namítá absenci úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s obsahem návrhu
samotného zákona u následujících ustanovení:
- v části čtvrté (změna zákona o dani z přidané hodnoty) v čl. VIII u
bodů 1, 3, 4, 5 a 15 až 21,
- části padesáté (změna zákona o účetnictví) u čl. LXXVIII a LXXIX.
V případě prvním navrhovatel na podporu své argumentace upozorňuje na
skutečnost, že pozměňovací návrh přednesený ve druhém čtení návrhu
zákona předsedou vlády M. Topolánkem obsahoval doplnění nového subjektu
daně z přidané hodnoty - skupiny osob registrovaných k dani jako plátce
prostřednictvím skupinové registrace (bod 4, 5, 15 až 21 čl. VIII
zákona č. 261/2007 Sb., jímž byl změněn a doplněn zákon č. 235/2004
Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a to v
ustanoveních § 5a až 5c, § 28 odst. 11, § 93a, § 95a, § 99 odst. 11, §
100 odst. 5, § 105 odst. 2, § 106a, § 107 odst. 3). V případě druhém
pak druhý vedlejší účastník namítá, že dle jeho přesvědčení zákon o
účetnictví není právním předpisem, který by se jakkoli dotýkal reformy
veřejných financí, jde o zákon upravující zejména techniku účtování,
nikoli o zákon zasahující do daňové soustavy či ovlivňující výdaje
státního rozpočtu.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 zformuloval Ústavní soud kautely ústavně
konformního výkladu § 63 odst. 1, 5 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím
řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu Heské republiky, jenž upravuje
právo podávat pozměňovací návrhy k projednávanému návrhu zákona.
Zdůraznil v této souvislosti podmínku úzkého vztahu mezi předmětem
návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, a
pozměňovacím návrhem, předneseným ve druhém čtení návrhu zákona. V
rozhodované věci Poslanecká sněmovna projednávala návrh poslanců M.
Haška, M. Krause a J. Dolejše na vydání zákona, kterým se mění zákon č.
178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku České republiky a o
působnosti Ministerstva financí při privatizaci majetku České republiky
(zákon o zrušení Fondu národního majetku) (sněmovní tisk č. 1222/0). Ve
druhém čtení předmětného návrhu byl poslancem M. Doktorem přednesen
pozměňovací návrh a zařazen do tisku č. 1222/3, jímž byl doplněn název
původního návrhu zákona o slova „...a zákon č. 319/2001 Sb., kterým se
mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů“, a
jímž za čl. I návrhu zákona byla vložena nová část druhá, která včetně
nadpisu zněla: „ČÁST DRUHÁ - Změna zákona č. 319/2001 Sb., o bankách,“
a která obsahovala ustanovení, jež mění a doplňují úpravu vyplácení
dodatečných náhrad z Fondu pojištění vkladů. O tomto pozměňovacím
návrhu pak bylo ve 3. čtení dne 23. května 2006 na 56. schůzi hlasováno
pod pořadovým číslem 16, kdy se pro jeho přijetí vyslovilo ze 167
přítomných poslanců a poslankyň 142, proti 3. Nato byl takto pozměněný
návrh zákona Poslaneckou sněmovnou schválen (usnesení č. 2470).
Důsledkem tohoto postupu byl vytvořen stav, kdy původní návrh zákona
obsahoval změnu § 5 odst. 3 písm. j) zákona č. 178/2005 Sb., o zrušení
Fondu národního majetku, dle níž majetek určený k privatizaci, výnosy z
prodeje tohoto majetku a zisk z účasti státu v obchodních společnostech
lze použít rovněž k převodu 2 mld. Kč Ministerstvu práce a sociálních
věcí na podporu výstavby domovů důchodců, pozměňovací návrh obsahoval
ale úpravu naprosto odlišné oblasti, a to úpravu vyplácení dodatečných
náhrad z Fondu pojištění vkladů. Jinými slovy, předmětem návrhu zákona
byla problematika účelů využití prostředků z Fondu národního majetku,
předmětem pozměňovacího návrhu pak problematika naprosto odlišná, a to
vyplácení náhrad z Fondu pojištění vkladů v bankách.
O případ takového vybočení z rámce předmětu vytyčeného původní
předlohou návrhu zákona v rozhodované věci nejde.
Argumentuje-li v případě prvním navrhovatel skutečností, že pozměňovací
návrh přednesený ve druhém čtení návrhu zákona předsedou vlády M.
Topolánkem obsahoval doplnění nového subjektu daně z přidané hodnoty -
skupiny osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím
skupinové registrace (bod 4, 5, 15 až 21 čl. VIII. zákona č. 261/2007
Sb., jímž byl změněn a doplněn zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané
hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a to v ustanoveních § 5a až 5c,
§ 28 odst. 11, § 93a, § 95a, § 99 odst. 11, § 100 odst. 5, § 105 odst.
2, § 106a, § 107 odst. 3), šlo o případ ve srovnání s věci posuzovanou
v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 odlišný. Pozměňovací návrh nevybočil z
rámce projednávaného původního návrhu zákona, jímž byla změna a
doplnění zákona o daních z příjmů.
Obdobné konstatování platí i ve vztahu k námitce druhého vedlejšího
účastníka, dle níž zákon o účetnictví, jenž upravuje zejména techniku
účtování a nezasahuje do daňové soustavy, resp. neovlivňuje výdaje
státního rozpočtu, není právním předpisem, který by se jakkoli dotýkal
reformy veřejných financí.
Na společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů Federálního
shromáždění, konané dne 12. prosince 1991, místopředseda vlády a
ministr financí ČSFR Václav Klaus zformuloval účel a smysl zákona o
účetnictví takto: „Zákon o účetnictví stanoví rozsah a způsob vedení
účetnictví a jeho průkaznosti pro všechny právnické osoby a dále pro
fyzické osoby, které provozují podnikatelskou nebo jinou výdělečnou
činnost podle zvláštních předpisů, pokud pro daňové účely prokazují
kromě svých příjmů i své výdaje založené na dosažení, zajištění a
udržení těchto příjmů. Z fyzických osob, které provozují podnikatelskou
nebo jinou výdělečnou činnost, se zákon nevztahuje na ty, jimž je
stanovena daň z příjmu obyvatelstva paušální částkou nebo u nichž se
daň stanoví odečtením výdajů stanoveným procentem příjmů podle daňového
zákona. Tyto osoby tedy podléhají povinnostem, které jim ukládá pouze
daňový orgán podle daňových předpisů.“ (viz digitální archiv Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky, www.psp.cz).
Obdobně vymezuje účel předmětného zákona i soudní judikatura:
„Účetnictví daňovým subjektem řádně vedené a předložené v rámci
daňového řízení správci daně je základním přímým důkazem pro vyměření
daně z příjmů. Při neúplnosti účetnictví pak musí daňový subjekt v
rámci svého důkazního břemene snést takové důkazy, které by takovou
neúplnost nahradily a bezpochybně tak doložily veškeré příjmy a
uznatelné výdaje daňového subjektu, které v daňovém přiznání uvedl. Je
tomu tak proto, že skutečnosti týkající se výše zdanitelných příjmů
prokazuje daňový subjekt svým účetnictvím, které je povinen vést, pokud
pro daňové účely uplatňuje a prokazuje své výdaje vynaložené na
dosažení, zajištění a udržení příjmů.“ (Rozhodnutí Krajského soudu v
Hradci Králové sp. zn. Ca 25/2005 ze dne 31. října 2005.).
Je-li dle zákona řádně vedené účetnictví základním předpokladem plnění
daňové povinnosti, a stanovila-li posuzovaná novela zákona o účetnictví
definiční znak legální definice okruhu fyzických osob, které jsou
podnikateli a nejsou zapsáni do obchodního rejstříku, pro účely vedení
účetnictví dle zákona č. 563/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
pak nelze v zákoně č. 261/2007 Sb. neuznat úzkou vazbu mezi daňovou
zákonnou úpravou a zákonnou úpravou účetnictví.
K procedurálním pochybením vztahujícím se k jednotlivým částem, příp.
ustanovením zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů navrhovatel řadí i
překročení zákonného rámce pro podávání legislativně-technických návrhů
ve třetím čtení návrhu zákona.
Dle ustanovení § 95 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb. se ve třetím čtení
koná rozprava, ve které lze navrhnout pouze opravu
legislativně-technických chyb, gramatických chyb, chyb písemných nebo
tiskových, úpravy, které logicky vyplývají z přednesených pozměňovacích
návrhů.
Ve třetím čtení návrhu vlády na přijetí zákona o stabilizaci veřejných
rozpočtů (tisk 222), konaném dne 21. srpna 2007, poslanec Daniel Rovan
předložil k těm částem uvedeného zákona, přezkum ústavnosti kterých je
předmětem tohoto řízení před Ústavním soudem, dle vlastního označení,
Dlegislativně-technický pozměňovací návrh“, jenž „se týká upřesnění
bodu 7 části šesté tisku 222. Bod 7 by správně měl znít - cituji: V §
13a odst. 2 písm. d) se za první slovo ,daně‘ vkládají slova ,jestliže
tak obec stanoví obecně závaznou vyhláškou podle § 4 odst. 1 písm. v)
nebo‘, čímž do stávajícího textu vkládáme slovo ,první‘ vzhledem k
tomu, že slovo daně se v textu vyskytuje celkem třikrát.“ (viz
stenografický záznam z 18. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky, konané dne 21. srpna 2007, www.psp.cz).
Z hlediska jeho obsahu lze uvedený návrh hodnotit ve smyslu opravy
legislativně-technických chyb, a tudíž jako návrh, jenž z mezí
ustanovení § 95 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb. nevybočuje.
X/d
K námitce porušení Legislativních pravidel vlády
Navrhovatel dále namítá porušení Legislativních pravidel vlády v těch
částech předmětného zákona, jež představují původní novou
(nenovelizující) právní úpravu.
Hlediska posouzení tohoto typu procedurálních výtek v řízení o kontrole
norem zformuloval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03(Sbírka
rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.).
Konstatoval v něm, že porušení Legislativních pravidel bez dalšího, tj.
bez porušení Ústavou a zákonem stanovené kompetence, příp. bez porušení
ústavně předepsaného způsobu přijetí a vydání zákona, příp. jiného
právního předpisu, derogační důvod dle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993
Sb. pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo
jiného právního předpisu nezakládá.
Vybočení z metodických pravidel členění právních předpisů dle čl. 28
Legislativních pravidel vlády, přijatých usnesením vlády ze dne 19.
března 1998 č. 188, by zakládalo rozpor s ústavním principem právního
státu toliko tehdy, neumožnilo- li by zákonodárcem použité označení
právního předpisu (zákona) jeho přesnou identifikaci, odlišující jej od
jiných právních předpisů (zákonů), resp. jiného právního předpisu
(zákona).
O takovýto případ ale u částí čtyřicáté páté až čtyřicáté sedmé (čl.
LXXII až LXXIV) zákona č. 261/2007 Sb. nejde. Všechna zákonná
ustanovení v nich obsažená jsou označena určitě a v systému právního
řádu nezaměnitelně identifikovatelná.
XI.
Obsahový soulad napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem
Ústavní soud ve své ustálené judikatuře konstatoval, že novela právního
předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí
novelizovaného právního předpisu (nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 6, nález č. 98, vyhlášen pod č. 286/1996 Sb.),
usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 19, usn. č.
27), nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (viz výše), Pl. ÚS 33/01(Sbírka
rozhodnutí, svazek 25, nález č. 28, vyhlášen pod č. 142/2002 Sb.)), a
jako taková je posuzována i její ústavnost. Jsou-li v řízení o kontrole
norem derogačními důvody absence normotvorné kompetence, resp. porušení
ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, je pak
posuzována ústavnost samotné novely (viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/02,
Pl. ÚS 7/03).
Vycházeno z uvedené ustálené judikatury je předmětem obsahového
přezkumu v předmětné věci toliko:
- část čtyřicátá pátá (daň ze zemního plynu a některých dalších plynů),
- část čtyřicátá šestá (daň z pevných paliv),
- část čtyřicátá sedmá (daň z elektřiny) zákona č. 261/2007 Sb., a
- ustanovení § 6 odst. 4 věta první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8
věta první, § 16 a § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č.
586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.
Uvedl-li u ústního jednání první vedlejší účastník skutečnost, že dle
zákona č. 261/2007 Sb. nový subjekt daně z přidané hodnoty - skupina
osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím skupinové
registrace - nedisponuje právní subjektivitou, nedošlo ale ze strany
navrhovatele k rozšíření petitu návrhu, jenž by danou argumentaci ve
shodě s výše uvedenou maximou explicitně vyjádřil.
Jakkoli Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že při posuzování rozporu
zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, s ústavním pořádkem je
vázán pouze petitem a nikoli jeho odůvodněním (nález sp. zn. Pl. ÚS
16/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, vyhlášen pod č.
131/1994 Sb.) a další), z uvedeného neplyne závěr, dle něhož
navrhovatele v řízení o kontrole norem, argumentuje-li obsahovým
nesouladem zákona s ústavním pořádkem, nezatěžuje břemeno tvrzení.
Jinými slovy, brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s
ústavním pořádkem, pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko
označení ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých
ustanovení, nýbrž je nezbytné z jeho strany i uvést důvod namítané
protiústavnosti. Ústavní soud pak v rámci přezkumu není tímto důvodem
vázán - je vázán toliko petitem, nikoli ale rozsahem přezkumu, daným
důvody obsaženými v návrhu na kontrolu norem. Neunese-li navrhovatel v
řízení o kontrole norem břemeno tvrzení protiústavnosti, nelze než
považovat takový návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst. 1 zákona č.
182/1993 Sb., a tedy nezpůsobilý meritorního projednání (viz nález sp.
zn. Pl. ÚS 7/03).
Důsledky uvedené maximy plně dopadají na ty části petitu, v nichž se
navrhovatel (vedlejší účastníci) domáhají zrušení částí 45, 46 a 47
zákona č. 261/2007 Sb. Kromě námitek procedurálních vůči těmto částem
zákona totiž nebyly z jejich strany vzneseny žádné obsahové
(materiální) výtky.
XI/a
Návrhové body vůči zákonu o daních z příjmů
Na rozdíl od částí 45, 46 a 47 zákona č. 261/2007 Sb. vůči ustanovení §
6 odst. 4 větě první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 větě první a § 38h
odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění
zákona č. 261/2007 Sb., navrhovatel uvádí konkrétní námitky rozporu
jejich obsahu s ústavním pořádkem.
Upozorňuje, že daň z příjmu byla doposud vypočítávána z příjmu
jednotlivce, a to po odečtení pojistného na sociální zabezpečení, jež
zahrnuje pojistné na důchodové pojištění, pojistné na nemocenské
pojištění a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti (placené podle
zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku
na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů) a
pojistného na veřejné zdravotní pojištění (placené podle zákona č.
592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění
pozdějších předpisů, přičemž tento princip se uplatňuje jak u příjmů ze
závislé činnosti a funkčních požitků (§ 6 zákona č. 586/1992 Sb.), tak
u příjmů z podnikání a z jejich samostatné výdělečné činnosti (§ 7
citovaného zákona). Zdaňován byl tedy pouze příjem, kterým může
jednotlivec disponovat po odečtení pojistného odváděného povinně do
veřejných systémů sociálního a zdravotního pojištění.
Dle navrhovatele bylo až do přijetí zákona č. 261/2007 Sb. na tato
pojistná plnění nahlíženo tak, že nejde o součást základu pro výpočet
daně z příjmu (§ 6 odst. 13, § 7 odst. 6, 7 a 10 zákona o daních z
příjmů, ve znění do 31. prosince 2007), jelikož nejsou příjmem fyzické
osoby, nýbrž jde o její podíl na udržování systémů veřejného pojištění,
resp. systémů dávek garantovaných státem. Napadená zákonná úprava
vytváří podle něj fikci, že placené pojistné je příjmem, resp. částí
příjmů fyzické osoby v širším slova smyslu. Kromě rozporu s čl. 30 a 31
Listiny, s Úmluvou o minimální normě sociálního zabezpečení (čl. 102) -
(sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 461/1991 Sb.), s
Evropskou sociální chartou (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č.
14/2000 Sb.m.s.) a Evropským zákoníkem sociálního zabezpečení (sdělení
Ministerstva zahraničních věcí č. 90/2001 Sb.m.s.) namítá v této
souvislosti i rozpor se zásadou srozumitelnosti a poznatelnosti práva,
jejichž naplňování je jedním ze základních předpokladů existence
právního státu.
Kromě odvodu pojistného hrazeného z příjmů fyzických osob, zvláště u
daně z příjmů ze závislé činnosti a funkčních požitků, další platby do
veřejných systémů sociálního a zdravotního pojištění odvádějí také
zaměstnavatelé. Navrhovatel při popisu jejich právní povahy zdůrazňuje,
že odvody zaměstnavatelů nejsou součástí příjmu zaměstnanců a souvisí s
příjmy zaměstnance pouze zprostředkovaně. Za situace, kdy jsou od 1.
ledna 2008 zdaněny nejenom povinné odvody do systémů zdravotního a
sociálního pojištění, ale také platby, které jsou uloženy
zaměstnavateli (§ 6 odst. 13 a 14, § 38h odst. 1 písm. b) zákona č.
586/1992 Sb.), nová zákonná úprava tedy do příjmu fyzické osoby pro
účely zdanění započítává jak odváděné pojistné, tak platby uložené
zaměstnavatelům. Odvody uložené zaměstnavatelům ale dle navrhovatele
nemají s příjmem zaměstnance nic společného a nejsou předmětem jeho
pracovní smlouvy, jelikož jde o veřejnoprávní povinnost uloženou
zaměstnavateli zákonem, jejímž prostřednictvím se zaměstnavatel podílí
na udržování systémů veřejného pojištění. Uvedené tvrzení navrhovatel
opírá i o odkaz na ustanovení § 2 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném
na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, v
platném znění, dle kterého je pojistné příjmem státního rozpočtu, z
čehož dovozuje, že v případě odvodů zaměstnavatelů jde o převod
finančních prostředků přímo státu, a to z vlastních příjmů, nikoli z
příjmu zaměstnance, pročež v daném případě jde o zákonem založený
dvoustranný veřejnoprávní vztah mezi zaměstnavatelem a státem, jehož
zaměstnanec není účastníkem. Uvedenou právní konstrukci, jež dle něj
vyvolává nerovné postavení, v němž je daň nucen platit subjekt, který
není žádným způsobem spojen s předmětem zdanění, považuje za rozpornou
se zásadou rovnosti (čl. 1 a 3 Listiny) a zásadou minimální racionality
a spravedlnosti právních předpisů, jež je dalším z předpokladů
existence právního státu (čl. 1 Ústavy).
Dle navrhovatele na zdanění pojistného hrazeného fyzickými osobami a
odvodů hrazených zaměstnavateli nelze nahlížet jako na zdanění příjmů,
jež vzniknou v budoucnu, jelikož mezi odvedeným pojistným a možným
budoucím příjmem v podobě některého z důchodů, resp. zdravotní péče,
zdravotních pomůcek, příp. léčivých přípravků, není „přímá souvislost
co do vzájemné výše a doby odvádění“ (není ani zaručeno, že konkrétní
pojištěné osobě nárok na vyplácení důchodů vůbec vznikne, a tedy zda
získá v budoucnu příjem, který má být zdaněn v současné době). V této
souvislosti je namítán i rozpor napadené zákonné konstrukce se základní
zásadou zdanění příjmu, dle níž k tomuto dochází vždy v okamžiku jeho
vzniku a nikoli předem. Předmětná zákonná úprava tak dle navrhovatele
užívá terminologii, která neodpovídá současnému stavu, dosavadní
ujasnění pojmosloví znejasňuje, jelikož tam, kde hovoří v případě
odvodů pojistného do systému zdravotního a sociálního pojištění o
zdanění příjmů, jde ve skutečnosti o daň ze zdravotního a sociálního
pojištění, čímž se dle něj stírá zásadní rozdíl mezi systémem daní a
poplatků, který má svůj ústavní základ v čl. 11 odst. 5 Listiny, a
systémy veřejného sociálního a zdravotního pojištění, jež se opírají o
čl. 30 a 31 Listiny.
Nadto navrhovatel namítá protiústavnost § 16 a § 21 odst. 1 zákona č.
586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., a to
z důvodu jejich neurčitosti, zakládající rozpor s principem právního
státu.
Článek I zákona č. 261/2007 Sb. v bodech 49 a 50 novelizuje totéž
ustanovení zákona o daních z příjmů (§ 16), přičemž jinak identický
text obsahuje rozdílnou daňovou sazbu - bod 49 sazbu 15 % daňového
základu, bod 50 pak sazbu 12,5 % daňového základu. Ve smyslu
eventuálního postupu uvažuje navrhovatel o možnosti dát při
interpretaci uvedených ustanovení bodu 50 přednost, a to vycházeje z
argumentu lex posterior derogat legi priori.
Dle bodu 64 téhož článku se v § 21 odst. 1 zákona o daních z příjmů
číslo „24“ nahrazuje číslem „21“, v bodě 65 v témže ustanovení zákona o
daních z příjmů se číslo „21“ nahrazuje číslem „20“, a v bodě 66 se
opět ve stejném ustanovení číslo „20“ nahrazuje číslem „19“. Dle čl.
LXXXI bodu 1 písm. c) zákona č. 261/2007 Sb. pak čl. I bod 65 uvedeného
zákona nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2009, dle čl. LXXXI bodu 1 písm.
e) zákona č. 261/2007 Sb. čl. I bod 66 uvedeného zákona nabývá
účinnosti dnem 1. ledna 2010. Důsledkem této úpravy, jak tvrdí
navrhovatel, je neurčitost ve stanovení, podle jaké sazby budou
právnické osoby zdaňovány po 1. lednu 2008, když k tomu zákon
neobsahuje žádné výslovné ustanovení.
XI/b
Dikce napadených ustanovení v zákoně o daních z příjmů
Bylo již uvedeno, že navrhovatel se v petitu svého návrhu domáhá
zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst.
8 věty první, § 16 a § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č.
586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.
Dle věty první § 6 odst. 4 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,
ve znění zákona č. 261/2007 Sb. „příjmy zúčtované nebo vyplacené
zaměstnavatelem se sídlem nebo bydlištěm na území České republiky a
příjmy od plátců daně vymezených v § 38c jsou po zvýšení podle odstavce
13 samostatným základem daně pro zdanění daní vybíranou srážkou sazbou
daně podle § 36 odst. 2, jedná-li se o příjmy podle odstavce 1 písm. a)
a d) a podle odstavce 10, jejichž úhrnná výše před zvýšením podle
odstavce 13 u téhož zaměstnavatele nepřesáhne za kalendářní měsíc
částku 5 000 Kč.
Ustanovení § 6 odst. 13 a 14 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,
ve znění zákona č. 261/2007 Sb., stanoví:
„(13) Základem daně (dílčím základem daně) jsou příjmy ze závislé
činnosti nebo funkční požitky, s výjimkou uvedenou v odstavcích 4 a 5,
zvýšené o částku odpovídající pojistnému na sociální zabezpečení a
příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a pojistnému na všeobecné
zdravotní pojištění, které je z těchto příjmů podle zvláštních právních
předpisů povinen platit zaměstnavatel sám za sebe, a u zaměstnance, na
kterého se vztahuje povinné zahraniční pojištění stejného druhu,
zvýšené o částku odpovídající příspěvkům zaměstnavatele na toto
zahraniční pojištění.
(14) Jedná-li se o příjem plynoucí ze zdrojů v zahraničí, je u
poplatníka uvedeného v § 2 odst. 2 základem daně jeho příjem ze závislé
činnosti vykonávané ve státě, s nímž Česká republika neuzavřela smlouvu
o zamezení dvojího zdanění, zvýšený o částku odpovídající příspěvkům
zaměstnavatele na pojištění povinně placené podle odstavce 13 a snížený
o daň zaplacenou z tohoto příjmu v zahraničí. Je-li závislá činnost
vykonávána ve státě, s nímž Česká republika uzavřela smlouvu o zamezení
dvojího zdanění, je základem daně příjem ze závislé činnosti vykonávané
v tomto státě zvýšený o částku odpovídající příspěvkům zaměstnavatele
na pojištění povinně placené podle odstavce 13 a snížený o daň
zaplacenou z tohoto příjmu v zahraničí, ale pouze v rozsahu, v němž
nebyla tato daň započtena na daňovou povinnost v tuzemsku podle § 38f v
předchozím zdaňovacím období.“
Dle věty první § 7 odst. 8 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,
ve znění zákona č. 261/2007 Sb., „uplatní- li poplatník výdaje podle
odstavce 7, má se za to, že v částce výdajů jsou zahrnuty veškeré
výdaje poplatníka vynaložené v souvislosti s dosahováním příjmů z
podnikání a z jiné samostatné výdělečné činnosti.“
Ustanovení § 16 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění
zákona č. 261/2007 Sb., jenž je dalším z napadených ustanovení daného
zákona, stanoví: „Daň ze základu daně sníženého o nezdanitelnou část
základu daně (§ 15) a o odčitatelné položky od základu daně (§ 34)
zaokrouhleného na celá sta Kč dolů činí 12,5 %.“ Dle § 21 odst. 1 téhož
zákona pak platí: „Sazba daně činí 19 %, pokud v odstavcích 2 a 3 není
stanoveno jinak. Tato sazba daně se vztahuje na základ daně snížený o
položky podle § 34 a § 20 odst. 7 a 8, který se zaokrouhluje na celé
tisícikoruny dolů.“
Dikce posledního z napadených ustanovení - § 38h odst. 1 písm. b)
zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007
Sb., zní: „Plátce daně vypočte zálohu z příjmů fyzických osob ze
závislé činnosti a z funkčních požitků ze základu pro výpočet zálohy.
Základem pro výpočet zálohy je úhrn příjmů ze závislé činnosti a z
funkčních požitků zúčtovaný nebo vyplacený poplatníkovi za kalendářní
měsíc nebo za zdaňovací období, vyjma příjmů zdanitelných daní
vybíranou srážkou sazbou daně podle § 36 a příjmů, které nejsou
předmětem daně zvýšené o částku odpovídající pojistnému na sociální
zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a pojistnému
na všeobecné zdravotní pojištění (dále jen ,pojistné‘), které je podle
zvláštních právních předpisů ze zúčtovaných nebo vyplacených příjmů
povinen platit zaměstnavatel sám za sebe, a u zaměstnance, na kterého
se vztahuje povinné zahraniční pojištění stejného druhu, zvýšený o
částku odpovídající příspěvkům zaměstnavatele na toto zahraniční
pojištění.“
XI/c
Předmět a základ daně u daně z příjmů ve vazbě na maximu určitosti a
jasnosti právního řádu, jako komponentu principu materiálního právního
státu
První skupinu rozhodnutí Ústavního soudu k otázkám ústavnosti právní
úpravy daní a poplatků tvoří judikatura k interpretaci a aplikaci
ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny ve vazbě na ustanovení čl. 79 odst. 3
a čl. 104 odst. 3 Ústavy ve věcech mezí podzákonné právní úpravy daní a
poplatků (viz zejména nálezy sp. zn. Pl. ÚS 3/95(Sbírka rozhodnutí,
svazek 4, nález č. 59, vyhlášen pod č. 265/1995 Sb.), Pl. ÚS 63/04
(Sbírka rozhodnutí, svazek 36, nález č. 61, vyhlášen pod č. 210/2005
Sb.), Pl. ÚS 20/06(vyhlášen pod č. 164/2007 Sb.)).
Druhou skupinu tvoří přezkum ústavnosti zákonné úpravy daně, poplatku,
příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné dávky (v tom rámci i
zákonem stanoveného povinného pojištění), jakož i peněžních sankcí.
Ústavní soud nastínil pro něj následující kautely [sp. zn. Pl. ÚS 3/02
((Sbírka rozhodnutí, svazek 27, nález č. 105, str. 177, vyhlášen pod č.
405/2002 Sb.), Pl. ÚS 12/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 37,
str. 367, vyhlášen pod č. 300/2004 Sb.), Pl. ÚS 7/03 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113, str. 184, vyhlášen pod č. 512/2004
Sb.)]: Z ústavního principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy), jakož i
z ústavního vymezení zákonodárné moci (čl. 15 odst. 1 Ústavy) plyne pro
zákonodárce široký prostor pro rozhodování o předmětu, míře a rozsahu
daní, poplatků a peněžních sankcí. Zákonodárce přitom nese za důsledky
tohoto rozhodování politickou odpovědnost. Jakkoli je daň, poplatek,
příp. peněžitá sankce veřejnoprávním povinným peněžitým plněním státu,
a tedy zásahem do majetkového substrátu, a tudíž i vlastnického práva
povinného subjektu, bez naplnění dalších podmínek nepředstavuje dotčení
v ústavním pořádkem chráněné vlastnické pozici (čl. 11 Listiny, čl. 1
Dodatkového protokolu Úmluvy). Ústavní přezkum daně, poplatku a
peněžité sankce zahrnuje posouzení z pohledu dodržení kautel plynoucích
z ústavního principu rovnosti, a to jak neakcesorické (čl. 1 Listiny),
tj. plynoucí z požadavku vyloučení svévole při odlišování subjektů a
práv, tak i akcesorické v rozsahu vymezeném v čl. 3 odst. 1 Listiny
(hypotetickou ilustrací porušení kautel akcesorické nerovnosti by byla
úprava odlišující výši daní s ohledem na náboženské vyznání, jež by ve
smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny byla diskriminační a zároveň by zasáhla do
základního práva plynoucího z čl. 15 odst. 1). Je-li předmětem
posouzení ústavnost akcesorické nerovnosti vzhledem k vyloučení
majetkové diskriminace, případně toliko posouzení skutečnosti,
nepředstavuje-li daň, poplatek, příp. peněžitá sankce případné dotčení
v právu vlastnickém (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu
Úmluvy), je takový přezkum omezen na případy, v nichž hranice
veřejnoprávního povinného peněžitého plnění jednotlivcem státu vůči
majetkovému substrátu jednotlivce nabývá škrtícího (rdousícího)
působení; jinými slovy vyjádřeno, má-li posuzovaná daň, poplatek, příp.
peněžní sankce ve svých důsledcích konfiskační dopady ve vztahu k
majetkové podstatě jednotlivce.
Konečně třetí skupinu rozhodnutí k otázkám ústavnosti právní úpravy
daní, poplatků, příp. jiných obdobných zákonem stanovených dávek,
představuje nález Ústavního soudu ČSFR sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (Sbírka
usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, č.11, str. 37), jenž stanovil
hlediska přezkumu daňové rovnosti, resp. daňové proporcionality. Uvedl,
že „ani svrchovanost státu nezakládá pro stát možnost ukládání
libovolných daní, třeba by se tak stalo na základě zákona ... V oblasti
daňové je třeba požadovat, aby zákonodárný orgán podložil svoje
rozhodnutí objektivními a racionálními kritérii. V zásadě nelze
vyloučit, aby zákonodárce stanovil diferencované daně podle zásady, že
výkonnější subjekt bude odvádět vyšší daně. Není však možno postupovat
opačně a více zatížit hospodářsky a sociálně slabší subjekty. Je věcí
státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině
poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně.“
K závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR pro svoji judikaturu
Ústavní soud České republiky pak v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/01(Sbírka
rozhodnutí, svazek 24, nález č. 192, vyhlášen pod č. 35/2002 Sb.)
konstatoval následující: „Za ,Ústavní soud‘ ve smyslu § 35 odst. 1
zákona o Ústavním soudu nelze považovat ,Ústavní soud ČSFR‘.
Systematický výklad § 35 odst. 1 tohoto zákona vede k závěru, že
uvedené ustanovení má na mysli pouze Ústavní soud ČR, neboť je součástí
té části Ústavy ČR, kterou se zřizuje Ústavní soud ČR. ... I když
nálezy Ústavního soudu ČSFR nevytvářejí pro Ústavní soud ČR formálně
překážku rozhodnuté věci, představují pro něj reálnou autoritu
založenou na tom, že Ústavní soud ČSFR byl ,soudním orgánem ochrany
ústavnosti‘ s působností na území České republiky, jímž je nyní on sám.
Postulát kontinuity poskytované ochrany, jenž je příznačný pro
rozhodování soudního orgánu, který vstupuje na místo orgánu zaniklého
nebo zrušeného, má dvě stránky. Na jedné straně novému soudu dovoluje
odchýlit se od právního názoru soudu předchozího, pokud došlo ke změně
okolností, za nichž tento předchozí soud rozhodoval, na straně druhé mu
ukládá nezpochybňovat rozhodnutí předchozího soudu, jestliže k takové
změně okolností nedošlo.“
Žádný z návrhových bodů namítajících protiústavnost § 6 odst. 4 věty
první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první a § 38h odst. 1 písm.
b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č.
261/2007 Sb., pod takto naznačený rámec přezkumu ústavnosti právní
úpravy daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné
dávky podřadit nelze. Nutno tudíž zodpovědět otázku, zdali nezakládá
některý z těchto návrhových bodů další z derogačních důvodů ve věcech
ústavnosti právní úpravy daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem
stanovené povinné dávky.
Právní teorie vymezuje kategorie předmětu a základu daně následujícím
způsobem: „Objektem daně neboli předmětem daně je hospodářská
skutečnost, na jejímž základě je možné uložit poplatníkovi daňovou
povinnost. Může to být určitý příjem, věc, úkon nebo majetek. Objekt
daně též rozhoduje o názvu daně (např. daň z příjmů, daň z pozemků, daň
ze staveb). Určení daňového objektu je východiskem pro stanovení
daňového základu. Základem daně je v penězích, eventuálně i jinak
stanovený daňový objekt, z něhož se daň vyměřuje. Zatímco objekt daně
nám říká, co je důvodem stanovení daňové povinnosti, daňový základ
určuje, z čeho se daň vyměřuje. Cílem zjišťování základu daně je
stanovení celkové částky zdanitelného objektu.“ (M. Bakeš a kol.,
Finanční právo, 4. vyd., Praha 2006, s. 194.).
Zákon o daních z příjmů ve znění zákona č. 261/2007 Sb. vymezuje tyto
základní prvky konstrukce daní z příjmu legálními definicemi. Předmětem
daně z příjmů fyzických osob jsou příjmy ze závislé činnosti a funkční
požitky [§ 3 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona], základem daně jsou
příjmy ze závislé činnosti nebo funkční požitky, zvýšené o částku
odpovídající pojistnému na sociální zabezpečení a příspěvku na státní
politiku zaměstnanosti a pojistnému na všeobecné zdravotní pojištění,
které je z těchto příjmů podle zvláštních právních předpisů povinen
platit zaměstnavatel sám za sebe (§ 6 odst. 13 daného zákona).
Vyměřovacím základem nemocenského pojištění, důchodového pojištění a
odvodu na státní politiku zaměstnanosti, a to jak pro zaměstnance, tak
i zaměstnavatele, je úhrn příjmů, které jsou předmětem daně z příjmů
fyzických osob podle zákona o daních z příjmů [§ 5 odst. 1, § 5a písm.
a), b) zákona č. 589/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů],
vyměřovacím základem veřejného zdravotního pojištění je obdobně úhrn
příjmů ze závislé činnosti a funkčních požitků, které jsou předmětem
daně z příjmů fyzických osob podle zákona o daních z příjmů (§ 3 odst.
1, § 5 odst. 1 zákona č. 592/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, §
9 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění).
Jinými slovy vyjádřeno, nemocenské pojištění, důchodové pojištění,
odvod na státní politiku zaměstnanosti, jakož i veřejné zdravotní
pojištění se vypočítává z tzv. „hrubé“ mzdy, daň z příjmu pak z
odlišného předmětu, z tzv. „superhrubé“ mzdy, zahrnující kromě „hrubé“
mzdy i odvody zaměstnavatele i zaměstnance na nemocenské pojištění,
důchodové pojištění, odvod na státní politiku zaměstnanosti, i veřejné
zdravotní pojištění. Základem výpočtu daně z příjmů je tedy i jiný
objekt (předmět), než je zákonem stanovený předmět daní z příjmů, z
hlediska skutečného předmětu je tedy daň upravená zákonem č. 592/1992
Sb., ve znění pozdějších předpisů, daní z příjmů ze závislé činnosti a
z funkčních požitků a z odvodů na nemocenské pojištění, důchodové
pojištění, odvod na státní politiku zaměstnanosti, i veřejné zdravotní
pojištění. Nelze v této souvislosti přijmout protiargument, dle něhož
odvody na nemocenské pojištění, důchodové pojištění, odvod na státní
politiku zaměstnanosti, i veřejné zdravotní pojištění představují
eventuelní příjem poplatníka daně v budoucnu. V případě akceptace
takovéto konstrukce by, dovedeno do absurdních důsledků, pak bylo lze
za příjem považovat i daň (např. daň z příjmů), jelikož jejím
prostřednictvím jsou financovány veřejné statky (veřejná dobra), na
jejichž užívání se subjekt daně v budoucnu eventuálně bude podílet.
Nutno na tomto místě reagovat na námitku, dle níž uvedená svévole
zákonodárce v nakládání a vymezování zákonných pojmů zakládá rozpor s
principem materiálního právního státu z důvodu neurčitosti a
nejasnosti.
Dle ustálené judikatury Ústavního soudu „neurčitost některého
ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem
právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko
tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení
jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů.“
(nálezy sp. zn. Pl. ÚS 4/95, Pl. ÚS 9/95, Pl. ÚS 2/97, Pl. ÚS 23/02,
Pl. ÚS 40/02, Pl. ÚS 44/02, Pl. ÚS 10/06, Pl. ÚS 25/06 - viz výše).
Požadavek určitosti daňové úpravy zákonem je obsažen i v ekonomické
vědě. Dle Karla Engliše, „požaduje-li se, aby povinnosti daňové byly
normovány zákonem, hledá se ochrana poplatníků proti libovůli veřejného
svazku, a tudíž jest i samozřejmým požadavkem, aby tato povinnost byla
normována určitě, způsobem vylučujícím libovůli, určitě co do povinného
subjektu, základu daňového i platební povinnosti, jejího rozsahu i
doby“ (K. Engliš, Soustava národního hospodářství. Sv. II., Praha 1937,
s. 193; tentýž, Finanční věda. Nástin theorie hospodářství veřejných
svazků. Brno 1929, s. 196).
Jakkoli nelze než přisvědčit navrhovateli, že zákonodárce použil
kategorie předmětu a základu daně v zákoně č. 592/1992 Sb., ve znění
zákona č. 261/2007 Sb., svévolně a v důsledku toho daný zákon zakotvuje
daň, jejímž skutečným předmětem nejsou toliko příjmy ze závislé
činnosti a z funkčních požitků, nýbrž i odvody na nemocenské pojištění,
důchodové pojištění, na státní politiku zaměstnanosti a na veřejné
zdravotní pojištění, navzdory této skutečnosti posuzovaná úprava
nezakládá neurčitost, jež by vylučovala možnost stanovení jejího obsahu
pomocí obvyklých interpretačních postupů (čili stanovení základu a
sazeb daně).
Nutno tudíž reagovat na důsledek, jež z předchozích úvah vyplývá. Je
ústavně akceptovatelné zdanění jakéhokoli předmětu? Opouští-li
zákonodárce v zákonné úpravě tradiční pojmové vymezení daně z příjmů,
její rozpor s ústavním pořádkem by byl dán toliko tehdy, měla-li by
tato konstrukce konfiskační dopady, byla-li by extrémně
disproporcionální, resp. byla-li by neurčitá v té míře, jež by
vylučovala stanovení jejího obsahu obvyklými interpretačními postupy.
Žádná z těchto alternativ, zakládajících derogační důvod, v daném
případě, a to zejména s ohledem na sazby daně z příjmů dle zákona č.
586/1992 Sb., ve znění zákona č. 261/2007 Sb., naplněna nebyla.
Zbývá toliko poznámka na okraj, aneb v řeči soudní obiter dictum.
Zdanění daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné
dávky je určitě myšlenka v současné době „originální“. Připomíná ale
jednu v historii slavnou daň římského císaře Vespasiána, jenž v reakci
na výtku svého syna Tita, týkající se její nedůstojnosti, pronesl
slavnou větu: „Pecunia non olet“.
XI/d
Námitka legislativně-technických vad
Namítá-li navrhovatel protiústavnost § 16 a § 21 odst. 1 zákona č.
586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., a to
z důvodu jejich neurčitosti, zakládající rozpor s principem právního
státu, nelze se s jeho argumenty ztotožnit.
Čl. I zákona č. 261/2007 Sb. v bodech 49 a 50 novelizuje totéž
ustanovení zákona o daních z příjmů (§ 16) - jinak identický text
obsahuje rozdílnou daňovou sazbu (bod 49 sazbu 15 % daňového základu,
bod 50 pak sazbu 12,5 % daňového základu), přičemž dle čl. LXXXI odst.
1 zákona č. 261/2007 Sb. ustanovení § 16 zákona č. 586/1992 Sb. ve
znění čl. I bodu 49 zákona č. 261/2007 Sb. nabývá účinnosti dnem 1.
ledna 2008, dle čl. LXXXI odst. 1 písm. c) zákona č. 261/2007 Sb.
ustanovení § 16 zákona č. 586/1992 Sb. ve znění čl. I bodu 50 zákona č.
261/2007 Sb. pak nabývá účinnosti teprve dnem 1. ledna 2009. Pro
uvedené žádná neurčitost mezi body 49 a 50 čl. I zákona č. 261/2007 Sb.
nevzniká.
Jak bylo již uvedeno, dle bodu 64 téhož článku se v § 21 odst. 1 zákona
o daních z příjmů číslo „24“ nahrazuje číslem „21“, v bodě 65 v témže
ustanovení zákona o daních z příjmů se číslo „21“ nahrazuje číslem „20“
a v bodě 66 se opět ve stejném ustanovení číslo „20“ nahrazuje číslem
„19“. Dle čl. LXXXI bodu 1 písm. c) zákona č. 261/2007 Sb. pak čl. I
bod 65 uvedeného zákona nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2009, dle čl.
LXXXI bodu 1 písm. e) zákona č. 261/2007 Sb. čl. I bod 66 uvedeného
zákona nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2010. Sazba, jíž budou právnické
osoby zdaňovány po 1. lednu 2008, je přitom určena čl. LXXXI odst. 1,
dle něhož ustanovení § 21 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb., ve znění čl.
I bodu 64 zákona č. 261/2007 Sb., nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2008,
pročež ani v daném případě nevzniká v zákonné úpravě ani neurčitost ani
mezera ve stanovení data účinnosti.
XII.
Vycházeje ze všech uvedených důvodů Ústavní soud návrh na zrušení části
první, části druhé, části třetí, části čtvrté, části páté, části šesté,
části sedmé, části osmé, části deváté, bodu 1 v čl. XVII části desáté,
části jedenácté, části dvanácté, části třinácté, části čtrnácté, části
čtyřicáté páté, části čtyřicáté šesté, části čtyřicáté sedmé, části
padesáté, části padesáté první a části padesáté druhé zákona č.
261/2007 Sb. a na zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst.
13 a 14, § 7 odst. 8 věty první, § 16 a § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1
písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších
předpisů, zamítl [§ 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.].
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujaly k rozhodnutí pléna soudci
František Duchoň, Jan Musil, Pavel Rychetský a Eliška Wagnerová.