ve věci návrhu na zrušení některých částí zákona č. 261/2007 Sb.


Published: 2008

Subscribe to a Global-Regulation Premium Membership Today!

Key Benefits:

Get a Day Pass for only USD$49.99.
88/2008 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 31. ledna 2008 ve složení Stanislav Balík,

František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer,

Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil,

Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a

Michaela Židlická o návrhu 1. skupiny 67 poslanců Parlamentu České

republiky, zastoupené poslancem Mgr. Michalem Haškem, 2. skupiny 43

poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem JUDr.

Vojtěchem Filipem a 3. skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky,

zastoupené JUDr. Kateřinou Šimáčkovou, advokátkou se sídlem Mojžíšova

17, 612 00 Brno, na zrušení části první, části druhé, části třetí,

části čtvrté, části páté, části šesté, části sedmé, části osmé, části

deváté, bodu 1 v čl. XVII části desáté, části jedenácté, části

dvanácté, části třinácté, části čtrnácté, části čtyřicáté páté, části

čtyřicáté šesté, části čtyřicáté sedmé, části padesáté, části padesáté

první a části padesáté druhé zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci

veřejných rozpočtů, a na zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věta první, § 6

odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věta první, § 16, § 21 odst. 1 a § 38h odst.

1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění

pozdějších předpisů, za účasti A) Poslanecké sněmovny Parlamentu České

republiky a B) Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení

a C) skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené

poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem a D) skupiny 19 senátorů Parlamentu

České republiky, zastoupené JUDr. Kateřinou Šimáčkovou, advokátkou,

jako vedlejších účastníků řízení,



takto:



Návrh se zamítá.



Odůvodnění



I.



Předmět řízení v této věci



Skupina 67 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky,

zastoupená poslancem Mgr. Michalem Haškem, se návrhem, podaným

Ústavnímu soudu dne 22. října 2007, domáhá podle čl. 87 odst. 1 písm.

a) Ústavy ČR (dále jen „Ústava“) a podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona

č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,

zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných

rozpočtů, popřípadě jeho jednotlivých v návrhu blíže konkretizovaných

ustanovení.



Kromě toho se tato skupina 67 poslanců týmž návrhem domáhala zrušení

některých, v návrhu blíže konkretizovaných ustanovení těchto zákonů,

novelizovaných zákonem č. 261/2007 Sb.:



- zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění

pozdějších předpisů,



- zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České

republiky, ve znění pozdějších předpisů,



- zákona České národní rady č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových,

podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších

předpisů,



- zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších

předpisů.



Usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 8. ledna 2008 č. j. Pl. ÚS

24/07-147 byly vyloučeny k samostatnému řízení návrhy na zrušení těch

částí zákona č. 261/2007 Sb. a s tím související eventuální návrhy,

které se týkají obsahově samostatné problematiky financování zdravotní

péče z veřejného zdravotního pojištění a návrhy na zrušení těch částí

zákona č. 261/2007 Sb., které se týkají obsahově samostatné

problematiky sociálního zabezpečení. O těchto vyloučených částech

návrhů jsou vedena samostatná řízení pod sp. zn. Pl. ÚS 1/08 a Pl. ÚS

2/08.



Pod spisovou značkou Pl. ÚS 24/07 tak je vedeno řízení o zbývající

části návrhů, tj. o návrhu na zrušení části první (změna zákona o

daních z příjmů), části druhé (změna zákona o změně zákonů

souvisejících s přijetím zákona o úrazovém pojištění zaměstnanců),

části třetí (změna zákona o rezervách pro zjištění základu daně z

příjmů), části čtvrté (změna zákona o dani z přidané hodnoty), části

páté (změna zákona o dani z nemovitostí), části šesté (změna zákona o

dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí), části sedmé

(změna zákona o registračních pokladnách), části osmé (změna zákona o

správě daní a poplatků), části deváté (změna zákona č. 545/2005 Sb.),

bodu 1 v čl. XVII části desáté (změna zákona o správních poplatcích),

části jedenácté (změna zákona o spotřebních daních), části dvanácté

(změna zákona o existenčním minimu), části třinácté (změna zákona o

ocenění účastníků boje za vznik a osvobození Československa a některých

pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o

jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za

osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů), části

čtrnácté (změna zákona o registrovaném partnerství a o změně některých

souvisejících zákonů), části čtyřicáté páté (daň ze zemního plynu a

některých dalších plynů), části čtyřicáté šesté (daň z pevných paliv),

části čtyřicáté sedmé (daň z elektřiny), části padesáté (změna zákona o

účetnictví), části padesáté první (zrušovací ustanovení), části

padesáté druhé (účinnost) zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci

veřejných rozpočtů, o návrzích vedlejších účastníků řízení na zrušení v

tomto odstavci uvedených částí zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci

veřejných rozpočtů, a o návrhu na zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty

první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první, § 16 a § 21 odst. 1 a

§ 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve

znění pozdějších předpisů.



II.



Účastenství a vedlejší účastenství



Účastníkem - navrhovatelem tohoto řízení je skupina 67 poslanců

Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem

Mgr. Michalem Haškem. Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje

všechny zákonné procesní náležitosti a předpoklady a že tedy nic

nebrání projednání a rozhodnutí věci samé. Ve smyslu ustanovení § 69

odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou účastníky tohoto řízení také 1.

Poslanecká sněmovna a 2. Senát Parlamentu České republiky.



Návrhem, Ústavnímu soudu doručeným dne 19. listopadu 2007, se domáhala

zrušení zákona č. 261/2007 Sb., popřípadě jeho jednotlivých, v návrhu

blíže konkretizovaných ustanovení, rovněž skupina 43 poslanců,

zastoupená poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem. Tento návrh Ústavní soud

svým usnesením ze dne 23. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 28/07 dle § 43 odst.

2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu

odmítl z důvodu překážky litispendence. Ústavní soud přibral tuto

skupinu 43 poslanců ve smyslu ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním

soudu jako vedlejšího účastníka nynějšího, dříve zahájeného řízení o

návrhu skupiny 67 poslanců. Vedlejší účastník má v řízení stejná práva

a povinnosti jako účastníci (§ 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).



Návrhem, Ústavnímu soudu doručeným dne 7. prosince 2007, se domáhala

zrušení částí zákona č. 261/2007 Sb., v návrhu blíže konkretizovaných,

rovněž skupina 19 senátorů Parlamentu České republiky, zastoupená

advokátkou JUDr. Kateřinou Šimáčkovou. Tento návrh Ústavní soud svým

usnesením ze dne 12. 12. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 29/07 dle § 43 odst. 2

písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu

odmítl z důvodu překážky litispendence. Ústavní soud přibral tuto

skupinu 19 senátorů ve smyslu ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním

soudu jako vedlejšího účastníka nynějšího, dříve zahájeného řízení o

návrhu skupiny 67 poslanců. Vedlejší účastník má v řízení stejná práva

a povinnosti jako účastníci (§ 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).



Podáním ze dne 21. 11. 2007 označeným jako „Oznámení Městského soudu v

Brně o vstupu do již zahájeného řízení jako vedlejší účastník“ se

Městský soud v Brně domáhal, aby s ním bylo dle § 35 odst. 2 zákona o

Ústavním soudu nakládáno jako s vedlejším účastníkem, neboť jeho

předchozí návrh ze dne 12. 11. 2007 byl usnesením Ústavního soudu sp.

zn. Pl. ÚS 27/07 ze dne 21. 11. 2007 odmítnut pro překážku

litispendence.



S Městským soudem v Brně však nemohlo být v tomto řízení jako s

vedlejším účastníkem jednáno, a to z následujících důvodů: Vedlejší

účastenství vzniká v případě, že Ústavní soud již v téže věci jedná,

podal-li pozdější návrh oprávněný navrhovatel. Tímto oprávněným

navrhovatelem by mohl být v obecné rovině i soud, a to na základě čl.

95 odst. 2 Ústavy. Tento článek uvádí, že dojde-li soud k závěru, že

zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním

pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Stěžejní otázkou v

projednávaném případu je, jak pohlížet na podmínku, že se musí jednat o

zákon, „jehož má být při řešení věci použito“. Není sporu o tom, že

tato podmínka je splněna vždy, jedná-li se o zákon, resp. jeho

jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, má tedy být

takové ustanovení užito při rozhodnutí ve věci samé. Ústavní soud ve

své judikatuře dovodil, že k tomu, aby soud mohl zpochybnit ústavnost

právního předpisu, je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace v dané věci a

nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti (srov.

usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního

soudu(dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 20, usn. č. 39, str. 353;

usnesení sp. zn. Pl. ÚS 20/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 28,usn. č. 42,

str. 477).



Ve věci Městského soudu v Brně sp. zn. 50 C 259/2007, z níž vzešel

shora uvedený návrh městského soudu, byla podána dne 5. 11. 2007

soudcem Městského soudu v Brně JUDr. Michaelem Vrtkem žaloba, kterou se

vůči České republice - Městskému soudu v Brně domáhá zaplacení částky

ve výši 2.600,- Kč, o kterou mu bude za měsíc leden 2008 zkrácen plat a

paušální náhrada výdajů, na které by měl nárok, nebýt zmrazení platu

provedeného ustanoveními čl. XLVIII, části třicáté zákona č. 261/2007

Sb.



Dle ustálené soudní praxe i doktríny lze uplatnit své právo u soudu ve

chvíli, kdy se stane nárokem, neboli actio nata. Tímto nárokem se stává

poté, co měl dlužník poprvé splnit svůj závazek. V projednávaném

případu však jde o nedospělou pohledávku, neboť vůbec není jisté, zda a

v jaké výši bude skutečně žalobci újma způsobena. Městský soud se tedy

vůbec neměl dostat k úvahám o případné protiústavnosti zákona č.

261/2007 Sb., neboť měl žalobu zamítnout jako předčasnou. Z ustanovení

čl. 95 odst. 2 Ústavy vyplývá pro obecný soud právo i povinnost

předložit věc Ústavnímu soudu pouze při existenci reálného sporu a

nikoliv za účelem zjištění názoru Ústavního soudu na určité právní

otázky. Na základě výše uvedeného dospěl Ústavní soud k závěru, že

Městský soud v Brně nebyl oprávněným navrhovatelem ve smyslu § 35 odst.

2 zákona o Ústavním soudu. Usnesením ze dne 15. 1. 2008 č. j. Pl. ÚS

24/07-158 Ústavní soud rozhodl, že Městský soud v Brně není vedlejším

účastníkem řízení.



III.



Argumentace navrhovatelů a vedlejších účastníků zpochybňující ústavně

předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č. 261/2007 Sb.



III/a



Argumentace skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky

zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č.

261/2007 Sb.



Skupina 67 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem

Mgr. Michalem Haškem, se domáhá zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb.,

o stabilizaci veřejných rozpočtů. Navrhovatelé tvrdí, že napadený zákon

č. 261/2007 Sb. byl přijat neústavním způsobem a dostal se tím do

rozporu s ústavním pořádkem. Důvody protiústavnosti spatřují v porušení

principu souladného, přehledného a předvídatelného práva, v porušení

principu dělby moci a v porušení principu demokratičnosti, kteréžto

principy tvoří atributy demokratického právního státu podle čl. 1 odst.

1 Ústavy. Poukazují na dosavadní judikaturu Ústavního soudu, který se

ústavními požadavky na legislativní proces zabýval již v několika svých

rozhodnutích, zejména v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka

rozhodnutí, svazek 25, usn. č. 42, nález č. 14, vyhl. pod č. 95/2002

Sb.), Pl. ÚS 5/02 (vyhlášen pod č. 476/2002 Sb.) a Pl. ÚS 77/06 (Sbírka

rozhodnutí, svazek 28, nález č. 117, vyhlášen pod č. 37/2007 Sb.) a

zdůrazňují, že při přijímání zákona č. 261/2007 Sb. byly tyto požadavky

porušeny.



Konkrétní výtky navrhovatelů, dovozující porušení ústavních pravidel

zákonodárného procesu (pomineme-li prozatím argumenty směřující proti

obsahovému rozporu konkrétních ustanovení předmětného zákona s ústavním

pořádkem), lze stručně shrnout zejména do těchto tvrzení:



1. Základní vadou předmětného zákona je to, že v jediném novelizujícím

zákoně došlo ke spojení mnoha novel různých zákonů, které spolu

bezprostředně nesouvisejí, čímž jsou porušeny zásady tvorby souladného,

předvídatelného a přehledného práva, jimiž mají být poměřovány nejen

pozměňovací návrhy, ale i návrhy zákonů.



2. Pojítko komplexu norem - stabilizace veřejných rozpočtů - je příliš

neurčité, srovnatelné např. se „zákonem o změnách v právním řádu“.



3. Úprava obsažená v mnoha z dotčených zákonů se vůbec netýká

stabilizace veřejných rozpočtů - např. ustavování orgánů Všeobecné

zdravotní pojišťovny či síť smluvních zdravotnických zařízení.

Navrhovatelé by proto z různých důvodů po formální stránce akceptovali

jen části první, druhou, třetí, čtvrtou, pátou, šestou, osmou, zčásti

desátou, jedenáctou, třináctou, čtrnáctou, dvacátou třetí a dvacátou

čtvrtou napadeného zákona.



4. V zákoně jsou vedle novel zákonů stávajících obsaženy i tři nové

zákony o ekologických daních, což odporuje mj. Legislativním pravidlům

vlády.



5. Formou pozměňovacích návrhů se součástí zákona staly tzv.

„přílepky“, jež neobstojí při posuzování obsahu a účelu původního

návrhu zákona a návrhů pozměňovacích: nový systém cen regulace léčiv,

zákon o účetnictví a zákon o cenách. Pozměňovacím návrhům lze vytýkat

krátkost času ke studiu na straně poslanců i k informování veřejnosti.

Limitována tím byla i parlamentní diskuse jako forma transparentního

vládnutí a jeho kontroly opozicí a veřejností. Za tzv. „přílepky“ jsou

dále výslovně považovány: 1. v části čtvrté (Změna zákona o dani z

přidané hodnoty) v čl. VIII - body 1, 3, 4, 5 a 15 až 21; 2. v části

desáté (Změna zákona o správních poplatcích) v čl. XVII - body 3 a 4;

3. v části dvacáté druhé (Změna zákona o organizaci a provádění

sociálního zabezpečení) v čl. XXXV - body 1, 2 a 12; 4. v části dvacáté

čtvrté (Změna zákona o důchodovém pojištění) v čl. XXXVIII - body 1, 2,

3 a 5; 5. v části čtyřicáté (Změna zákona o veřejném zdravotním

pojištění) v čl. LXIV - body 1 až 9, 14 až 17, 24 až 26, 29, 30 a čl.

LXV (přechodná ustanovení); 6. v části čtyřicáté osmé (Změna zákona o

působnosti orgánů České republiky v oblasti cen) - čl. LXXV a LXXVI; 7.

v části čtyřicáté deváté (Změna zákona o cenách) - čl. LXXVII; 8. v

části padesáté (Změna zákona o účetnictví) - čl. LXXVIII. Navrhovatelé

upozorňují zejména na Ústavním soudem vyslovený požadavek „... aby

pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní

úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle

kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je

v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh

neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v

podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona.“

Navrhovatelé připomínají názor Ústavního soudu, že nesplněním tohoto

požadavku dochází „- k porušení dělby moci, s důsledky pro principy

tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, které Ústavní

soud již dříve spojil s atributy demokratického právního státu, dále k

obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy ČR a

porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy.“

(Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, vyhlášen pod č. 37/2007

Sb., bod 73).



6. Pozměňovací návrhy nebyly projednány ve výborech Poslanecké

sněmovny, chybí jim odůvodnění. Předseda vlády Mirek Topolánek je podal

jako poslanec na základě koaličních jednání, jež však nemohou

nahrazovat rozhodnutí vlády jako navrhovatele zákona.



7. V Senátu došlo přijetím usnesení, jímž vyjádřil vůli návrhem zákona

se nezabývat, k umlčení opozice.



8. Zákonodárný proces nedostál nejen požadavkům tvorby souladného,

předvídatelného a přehledného práva, ale ani požadavku demokratičnosti.

Z čl. 6 Ústavy totiž vyplývá, že za každým zásadním politickým

rozhodnutím má stát vůle většiny. Jelikož je předmětný zákon souhrnem

četných rozhodnutí, určených však k jedinému výslednému hlasování,

nemohla být existence většiny relevantně testována.



9. Zákonodárná moc jako moc stanovit obsah zákona, která náleží podle

čl. 15 Ústavy Parlamentu, se nemohla projevit a přesunula se na stranu

vlády, resp. jejího předsedu. Vládu by však bylo možné legitimně

posílit jen rozhodnutím ústavodárce, což se nestalo.



10. Zákon nabyl platnosti dnem vyhlášení, u některých ustanovení se to

týká i účinnosti. Vzhledem ke způsobu rozesílání částek Sbírky zákonů

se tak měli adresáti práva chovat nově stanoveným způsobem, který však

po nejméně dva dny neměli možnost seznat. Dotčen je tak problém

faktické retroaktivity zákona.



11. Po technické stránce došlo ke vzniku mezer v právním řádu, protože

stanoví-li více bodů úpravu s různým datem nabytí účinnosti, platí ten

poslední bod podle zásady lex posterior derogat legi priori. Tím však

byla pro období od 1. ledna 2008 zrušena sazba daně z příjmů.



12. Záměrem vlády bylo dostat Parlament pod tlak, krom toho tu je

krátká legisvakance.



Navrhovatelé dále podrobně popisují zákonodárnou proceduru při

přijímání napadeného zákona a vytýkají jí mnoho pochybení. Tvrdí, že

již ve stadiu přípravy zákona - nejpozději v okamžiku schválení jeho

návrhu vládou - vznikl návrh obsahově nekonzistentní, takže již pro

samotné zákonodárce byl návrh nepředvídatelný, překvapivý, nepřístupný,

nesrozumitelný a nepřehledný. Čas věnovaný tvorbě tak obsáhlé a

komplikované normy byl příliš krátký a neposkytující dostatečný prostor

pro seznámení se s obsahem normy, promyšlení všech souvislostí a pro

demokratickou diskusi.



V legislativním procesu bylo prý vzneseno velké množství

nesouvisejících pozměňovacích návrhů, některé z nich až v závěrečných

fázích projednávání v Poslanecké sněmovně, bez řádného zdůvodnění. To

vše mělo mít negativní dopady na možnost a kvalitu parlamentní rozpravy

a tím i na možnost a kvalitu veřejné diskuse, na právo zájmových

skupin, aby jejich názor byl slyšet, a konečně i na informování

veřejnosti o probíhajících politických rozhodnutích.



Narušení principů dělby moci a demokratičnosti bylo dle navrhovatelů

zesíleno tím, že nesouvisející pozměňovací návrhy vyšly z kruhů vlády.

Předseda vlády (v pozici poslance) podstatně změnil vládní návrh zákona

několik dnů před závěrečným hlasováním, aniž dal poslancům k dispozici

důvody nové právní úpravy, čas k jejímu prostudování a projednání,

natož reálnou možnost k ní předkládat další pozměňovací návrhy.

Předseda vlády, respektive vláda se svým rozsáhlým úřednickým aparátem

pak naprosto dominovali nad zákonodárným sborem, který nemá ani

dostatečné odborné zázemí k tomu, aby překvapivému vládnímu návrhu mohl

ve vytvořené časové tísni účinně argumentačně čelit. Vliv členů

zákonodárného sboru (a to jak opozičních, tak i vládních) na konkrétní

podobu zákona tak byl účinně minimalizován.



Tím, že Senát Parlamentu ČR, který je ovládán toutéž politickou

většinou jako Poslanecká sněmovna, vyjádřil vůli nezabývat se návrhem

zákona (čl. 48 Ústavy), znemožnil rozpravu v plénu Senátu; opoziční

názory pak nemohly účinně zaznít ani v Poslanecké sněmovně ani v

Senátu.



Navrhovatelé shrnují, že navržení a přijetí de facto vládního

(přesněji: „premiérského“) pozměňovacího návrhu, který obsahově

nesouvisel s předlohou, je v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1,

čl. 6 a čl. 15 odst. 1 Ústavy, je obcházením institutu zákonodárné

iniciativy podle čl. 41 Ústavy a odporuje i čl. 44 odst. 1 a čl. 76

Ústavy. Tím, že Parlament nevzal na zřetel dosavadní judikaturu

Ústavního soudu, nadto přijatou nedlouho před přijetím zákona č.

261/2007 Sb., byl porušen též čl. 89 odst. 2 Ústavy.



Navrhovatelé vyslovují názor, že postup, zvolený vládou při

projednávání napadeného zákona, pokud by byl akceptován, by mohl vést k

absurdním důsledkům: „- v extrémním případě by mohla vláda soustředit

jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona «o úpravě

právních poměrů v České republice» či dokonce do zákona «o zlepšení

osudu občanů České republiky» a vynutit si politickým tlakem, aby

vládní většina schválila návrh zákona právě v tomto znění. Tím by byl

faktický vliv poslanců na obsah zákonů zcela marginalizován a Parlament

by se stal takřka zbytečným. Vláda by Parlament v podstatě potřebovala

jen pro formální stvrzení své paušálně vyjádřené vůle a mohla by

znemožnit jakoukoli veřejnou parlamentní diskusi tím, že by sněmovní

většina odmítala připustit jiné body na pořad jednání. Takový parlament

by byl již jen fasádou zcela popírající principy demokratičnosti a

dělby moci.“



Navrhovatelé tedy uzavírají, že předložení a přijetí rozsáhlého,

obsahově nekonzistentního a nesrozumitelného vládního návrhu zákona

odporuje preambuli Ústavy (vyjadřující odhodlání občanů řídit se všemi

osvědčenými principy právního státu), jakož i čl. 1 odst. 1, čl. 2

odst. 1, čl. 6 a čl. 15 odst. 1 Ústavy.



Z těchto důvodů petit návrhu skupiny 67 poslanců obsahuje na prvním

místě požadavek, aby Ústavní soud zrušil celý zákon č. 261/2007 Sb.



Pokud by Ústavním soudem nebyl zrušen celý zákon č. 261/2007 Sb., potom

skupina 67 poslanců navrhuje v alternativním petitu pod bodem E) zrušit

ty části tohoto zákona, které nesouvisejí s jeho základním předmětem,

případně účelem zákona. V rámci nyní projednávaného řízení, vedeného

pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07, jsou navrhovány ke zrušení tyto části zákona

č. 261/2007 Sb.:



- část sedmá (změna zákona o registračních pokladnách) - čl. XIV,



- část devátá (změna zákona č. 545/2005 Sb.) - čl. XVI,



- část dvanáctá (změna zákona o existenčním minimu) - čl. XX,



- část čtyřicátá pátá (daň ze zemního plynu a některých dalších plynů)

- čl. LXXII,



- část čtyřicátá šestá (daň z pevných paliv) - čl. LXXIII,



- část čtyřicátá sedmá (daň z elektřiny) - čl. LXXIV,



- část padesátá (změna zákona o účetnictví) - čl. LXXVIII a LXXIX,



- část padesátá první (zrušovací ustanovení) - čl. LXXX,



- část padesátá druhá (účinnost) a to v čl. LXXXI, v bodu 1 v písmenu

a) slova „čl. XXVIII bodů 37 a 38, 40 až 49, 51, čl. XXIX bodu 1, čl.

XXXV bodu 7 a“, písmeno b), v písmenu c) slova „čl. XX bodů 4 a 7, čl.

XXIII bodů 4, 11 a 27, čl. XXV bodu 13, čl. XXXV bodů 3, 6 a 17, XLII

bodu 2, XLIX bodu 6, čl. L bodu 2 a čl. LII až LVIII“ a písmeno d).



O všech těchto částech zákona navrhovatelé tvrdí, že nesouvisejí s

předmětem a účelem zákona a jejich přijetí by vyžadovalo formu

zvláštního zákona. Platné legislativní řešení je nepřehledné a

legislativně chybné.



Pokud by Ústavním soudem nebyl zrušen celý zákon č. 261/2007 Sb., ani

ty části zákona, které jsou navrhovány ke zrušení v alternativním

petitu pod bodem E), potom skupina 67 poslanců navrhuje v alternativním

petitu pod bodem F) zrušit ty části tohoto zákona, které se do zákona

dostaly cestou pozměňovacích návrhů a mají povahu tzv. „přílepků“, tj.

nesplňují kritéria úzkého vztahu k předmětu zákona, nýbrž jde de facto

o zcela jiný zákon, s legislativní předlohou nesouvisející. V rámci

nyní projednávaného řízení, vedeného pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07, jsou

navrhovány ke zrušení tyto části zákona č. 261/2007 Sb.:



- část čtvrtá (změna zákona o dani z přidané hodnoty) - v čl. VIII body

1, 3, 4, 5 a 15 až 21,



- část padesátá (změna zákona o účetnictví) - čl. LXXVIII.



III/b



Argumentace skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky

zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č.

261/2007 Sb.



Jedna z alternativ petitu návrhu skupiny 43 poslanců obsahuje rovněž

(stejně jako v případě návrhu skupiny 69 poslanců) požadavek na zrušení

celého zákona č. 261/2007 Sb. pro ústavněprávní vady legislativního

procesu. Argumentace skupiny 43 poslanců v té části návrhu, která

namítá protiústavnost způsobu přijetí a vydání zákona č. 261/2007 Sb.,

je z velké části stejná, jako argumentace obsažená v návrhu skupiny 67

poslanců.



Navrhovatelé vytýkají přijatému zákonu závažné legislativní chyby.

Zdůrazňují, že zákon není obvyklou novelou nebo právní normou, ale

souborem dílčích úprav, představujících jednak novely několika desítek

zákonů, jednak úpravy, které by obstály jako samostatné zákony. Jsou

jimi např. změny v oblasti právní úpravy daní, včetně zavedení tzv.

ekologických daní, právní úpravy téměř všech sociálních systémů,

především systému státní sociální podpory, životního a existenčního

minima, systému nemocenského pojištění, úpravy platové základny pro

stanovení výše platu ústavních činitelů a státních zástupců,

zaměstnanosti, a právní úpravy veřejného zdravotního pojištění,

pojistného na toto zdravotní pojištění, změn působnosti ministerstev

aj.



Nesrozumitelnost zákona je podle navrhovatelů způsobena např. tím, že

byla zrušena toliko ustanovení novelizujícího zákona bez předchozího

navázání na novelizovaný zákon; tak došlo např. k novelizaci zákona č.

218/2007 Sb. (změna zákona o úrazovém pojištění a o změnách dalších

zákonů) přesto, že zákon č. 218/2007 Sb. v době projednávání zákona č.

261/2007 Sb. ještě nenabyl účinnosti.



Projednávání zákona v Poslanecké sněmovně bylo podle navrhovatelů

poznamenáno časovým tlakem, poslanci neměli dostatek času na

prostudování tak rozsáhlého návrhu zákona, měnícího 46 právních norem.

Projednávání navíc bylo zkomplikováno mnoha pozměňovacími návrhy, z

nichž je zmiňován zejména pozměňovací návrh premiéra Topolánka, který

se dotkl osmnácti stávajících částí vládního návrhu zákona a nadto

rozšířil vládní návrh o změny dalších tří zákonů. Opakující se návrhy

více opozičních poslanců na prodloužení lhůty k projednání zákona nebo

na jeho vrácení k dopracování byly vždy zamítnuty. Senát se návrhem

zákona, přes odpor opozice, nezabýval.



Navrhovatelé namítají rozpor zákonodárného procesu při přijímání tohoto

zákona s Legislativními pravidly vlády (např. s čl. 2 odst. 2, který

ukládá dbát na to, aby právní předpis byl v souladu s právními předpisy

vyšší právní síly a s nálezy Ústavního soudu a stal se organickou

součástí celého právního řádu a aby byl koncipován přehledně a

formulován jednoznačně, srozumitelně a jazykově a stylisticky

bezvadně).



Legislativní proces v tomto případě nerespektoval nález Ústavního soudu

sp. zn. Pl. ÚS 77/06. Za tzv. „přílepky“ pokládají navrhovatelé

ustanovení o vedení Všeobecné zdravotní pojišťovny, doplnění úpravy

systému tvorby úhrad a cen léčivých přípravků a potravin pro zvláštní

lékařské účely o regulaci cen léků, zavedení tzv. ekologických daní,

jakož i změnu právní úpravy téměř všech sociálních systémů apod.



Protiústavnost způsobu přijetí a vydání zákona je v návrhu dovozována z

porušení zákazu svévole při legislativní proceduře, vyplývajícího z

ustanovení čl. 1 odst. 1 a z čl. 2 odst. 3 Ústavy. Dále je namítáno

také porušení čl. 23 odst. 3 Ústavy o slibu poslance a čl. 44 Ústavy o

kompetencích vlády při projednávání návrhů zákonů.



III/c



Argumentace skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky

zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání některých

částí zákona č. 261/2007 Sb.



Navrhovatelé zdůrazňují, že svým návrhem nezpochybňují obsahový soulad

napadeného zákona s ústavním pořádkem, nýbrž toliko způsob jeho

schválení, který považují za protiústavní.



V té části návrhu, jež je předmětem tohoto řízení, vedeného pod sp. zn.

Pl. ÚS 24/07, je požadováno zrušení části padesáté (čl. LXXVIII a čl.

LXXIX - změna zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších

předpisů) zákona č. 261/2007 Sb.



Námitky se v první řadě zaměřují proti rozhodnutí Senátu nezabývat se

návrhem zákona. Toto rozhodnutí je podle názoru navrhovatelů v rozporu

s ústavní rolí Senátu a s obsahem § 63, § 101 a § 102 zákona o jednacím

řádu Senátu. Je také v rozporu s dosavadní parlamentní praxí a s účelem

tohoto institutu.



Argumentace této skupiny 19 senátorů se shoduje s argumentací skupiny

67 poslanců a skupiny 43 poslanců v těch hastech návrhu, kde jsou

legislativní proceduře vytýkány vady spočívající v tzv. „přílepcích“,

obsažených v doplňovacích návrzích poslance Mirka Topolánka.



Ty části zákona, které skupina senátorů navrhuje ke zrušení, byly podle

názoru navrhovatelů přijaty v rozporu s Ústavou a se zákonem stanovenou

legislativní procedurou. Konkrétně je vytýkáno porušení zásady

srozumitelnosti, přehlednosti a jasnosti právního řádu a zásady

respektování demokratických principů v legislativním procesu, porušení

zákazu svévole při legislativní proceduře a porušení principu ochrany

politické menšiny - tedy porušení čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 6, čl. 37

odst. 2, čl. 41 a 44 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a

svobod (dále jen „Listina“). Došlo prý rovněž k obcházení institutu

zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a k porušení práv senátorů

podle čl. 46 a 48 Ústavy. Vytýkáno je dále porušení několika ustanovení

zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a zákona o jednacím řádu

Senátu.



Navrhovatelé odkazují na několik nálezů Ústavního soudu, v nichž je

zdůrazňován význam dodržování ústavně předepsaného způsobu přijímání

zákonů, např. na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/97(Sbírka rozhodnutí, svazek

9, nález č. 163, vyhlášen pod č. 30/1988 Sb.), Pl. ÚS 5/02, Pl. ÚS

21/01 a zejména na nález Pl. ÚS 77/06 (viz výše). Zásady vyslovené v

těchto nálezech Ústavního soudu nebyly prý při přijímání zákona č.

261/2007 Sb. respektovány. Posledně uvedený nález Ústavního soudu podle

názoru navrhovatelů otevřel důležité otázky též před Senátem, který by

měl být mj. též pojistkou ústavnosti a kvality zákonodárství.



Proces přijímání zákona č. 261/2007 Sb. podle názoru navrhovatelů znovu

akcentuje nutnost dodržování principu, „že parlamentní většina nemůže

vše, co jí jednací řády výslovně nezakazují“. Navrhovatelé vyslovují

očekávání, že Ústavní soud ve svém rozhodnutí napomůže kultivaci

parlamentního legislativního procesu a určí hranice, kde se jedná pouze

o porušení právní kultury a kde porušení pravidel legislativního

procesu získává ústavně sankcionovanou podobu.



IV.



Argumentace navrhovatelů zpochybňující soulad obsahu zákona s ústavními

zákony (pokud se týká předmětu řízení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07)



IV/a



Argumentace skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky proti obsahu

zákona



Petit návrhu skupiny 67 poslanců požaduje z důvodu obsahových

protiústavních vad zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst.

13 a 14, § 7 odst. 8 věty první a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č.

586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů; vytýkané

vady způsobila dle navrhovatelů novelizace provedená zákonem č.

261/2007 Sb.



Podstata těchto změn, zavedených zákonem č. 261/2007 Sb., spočívá v

tom, že nově mají být od 1. ledna 2008 zdaněny nejenom povinné odvody

do systémů zdravotního a sociálního pojištění, ale také platby, které

jsou uloženy zaměstnavateli [§ 6 odst. 13 a 14, § 38h odst. 1 písm. b)

zákona ČNR č. 586/1992 Sb.]. Daň z příjmů ze závislé činnosti a

funkčních požitků (a zálohu na tuto daň) má z těchto částek platit

příslušná fyzická osoba - zaměstnanec. Zákon tedy do příjmu fyzické

osoby pro účely zdanění nově započítává jak odváděné pojistné, tak

platby uložené zaměstnavatelům. Ačkoliv zákon hovoří o dani z příjmu, v

případě výpočtu daňové povinnosti zaměstnanců mají být do jejich příjmů

započteny, a tedy i zdaněny, také odvody uložené zaměstnavatelům

zvláštními zákony. Tyto odvody ale nemají s příjmem zaměstnance nic

společného a nejsou předmětem jeho pracovní smlouvy. Ve skutečnosti jde

věcně o veřejnoprávní povinnost uloženou zaměstnavateli zákonem, jejímž

prostřednictvím se zaměstnavatel podílí na udržování systémů veřejného

pojištění. Navrhovatelé soudí, že napadená zákonná úprava neodpovídá

svou terminologií skutečnosti a odporuje jiným platným ustanovením

zákona č. 589/1992 Sb. a vyvolává nerovné postavení, neboť daň je nucen

platit subjekt, který není žádným způsobem spojen s předmětem zdanění.

Porušena je tak nejenom zásada rovnosti, ale také zásada alespoň

minimální racionality a spravedlnosti právních předpisů, která je

dalším z předpokladů existence právního státu. Tím má být porušen čl. 1

odst. 1 Ústavy a čl. 3 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 11 odst. 5, čl.

30 odst. 1 a 3 a čl. 31 Listiny.



Protiústavnost napadených ustanovení zákona spočívá podle názoru

navrhovatelů v jejich rozporu s principy právního státu, mezi které

patří také srozumitelnost a seznatelnost práva, racionalita a

spravedlnost zákonné úpravy. Zákon užívá terminologii, která nejenže

neodpovídá skutečnému stavu, ale dokonce jej účelově zastírá, když

dosavadní ujasněné pojmosloví znejasňuje a zamlžuje. Tam, kde hovoří v

případě odvodů pojistného do systému zdravotního a sociálního pojištění

o zdanění příjmu, jde ve skutečnosti o daň ze zdravotního a sociálního

pojištění. Tím se však naprosto stírá zásadní rozdíl mezi systémem daní

a poplatků, který má svůj ústavní základ v čl. 11 odst. 5 Listiny, a

systémy veřejného sociálního a zdravotního pojištění, jež se opírají o

čl. 30 a 31 Listiny.



Další v návrhu vytýkaná obsahová vada se týká části čtvrté zákona č.

261/2007 Sb. (změna zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty,

ve znění pozdějších předpisů). Vládní návrh zákona č. 261/2007 Sb.

vůbec nepočítal se zcela nově doplněnou právní úpravou nového subjektu

- skupiny spojených osob registrovaných k dani jako plátce

prostřednictvím skupinové registrace (nové § 5a až 5c, § 28 odst. 11, §

93a, § 95a, § 99 odst. 11, § 100 odst. 5, § 105 odst. 2, § 106a, § 107

odst. 3 zákona č. 235/2004 Sb.). Jde o zcela nový, zákonu o dani z

přidané hodnoty dosud neznámý právní institut, který nebyl projednán ve

výborech Poslanecké sněmovny a nebyl nijak odůvodněn. Tento nový právní

institut s sebou podle navrhovatelů přináší řadu nevyřešených otázek,

zejména otázku, jakou povahu má „skupina“ ve smyslu platného právního

řádu (zda jde o osobu fyzickou či právnickou) a jaké má postavení v

daňovém řízení.



Souhrnně jsou návrhem napadány změny v sociálních dávkách a v procesním

právu sociálního zabezpečení. V té části předmětu řízení, která je

projednávána v této věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07, je napadána část

dvanáctá zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona č. 110/2006 Sb., o

životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů).

Navrhovatelé vyslovují názor, že tato významná a rozsáhlá proměna

celého systému sociálního zabezpečení, obsažená v souhrnné novele, by

měla být z důvodů předvídatelnosti práva i demokratické legitimity

tvorby práva provedena v odděleném zákoně či spíše ve více zákonech.

Právo sociálního zabezpečení je právním odvětvím odlišným od finančního

práva a jejich propojení v téže zákonné předloze nedává smysl.



Výslovně je návrhem zpochybňována skutečnost, že zákonem č. 261/2007

Sb. došlo (v části sedmé, deváté a padesáté první) de facto ke zrušení

zákona č. 215/2005 Sb., o registračních pokladnách, ve znění pozdějších

předpisů, ačkoliv zákonodárce v nadpisu části sedmé klamavě předstírá,

že jde toliko o „změnu zákona“. Způsob evidování daňových dokladů

prostřednictvím registrační pokladny sice vzdáleně souvisí s daňovým

právem, avšak nikoli se stabilizací veřejných rozpočtů. Zrušení de

facto celého zákona o registračních pokladnách by vyžadovalo zřetelné

politické rozhodnutí parlamentní většiny, vyjádřené svobodným

hlasováním (čl. 6 Ústavy). Derogace tohoto zákona, jenž byl v minulých

letech předmětem ostrých politických střetů, by měla být provedena

transparentně, nikoli být skryta uprostřed obrovského zákona měnícího

desítky jiných zákonů.



Navrhovatelé kritizují jako závažnou vadu legislativního procesu

skutečnost, že do rámce souhrnného novelizačního „balíku“ byla pojata

materiálně zcela samostatná úprava nových daní k ochraně životního

prostředí (část čtyřicátá pátá - daň ze zemního plynu a některých

dalších plynů, ččást čtyřicátá šestá - daň z pevných paliv, ččást

čtyřicátá sedmá - daň z elektřiny). Úprava ekologických daní sice

obecně souvisí s problematikou zdanění a má svůj shodný ústavněprávní

základ v čl. 11 odst. 5 Listiny, tato oblast finančního práva však měla

být upravena když ne samostatnými zákony (pro každou tuto daň zvlášť),

tak alespoň v jednom samostatném zákoně týkajícím se daného druhu daní.

Přijaté legislativní řešení je dle názoru navrhovatelů nepřehledné a

legislativně chybné.



Stejně vadná je dle navrhovatelů část padesátá zákona č. 261/2007 Sb.

(změna zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších

předpisů). Problematika účetnictví souvisí se stabilizací veřejných

rozpočtů jen velmi nepřímo. Této změně lze z hlediska principů

demokratického právního státu přičíst k tíži i okolnost, že se do

napadeného zákona dostala až cestou nesouvisejícího pozměňovacího

návrhu (tzv. „přílepku“).



Konečně navrhovatelé napadají část padesátou první (zrušovací

ustanovení) a v petitu blíže vymezená ustanovení části padesáté druhé

(účinnost). Těmto částem vytýkají, že nesouvisejí s předmětem a účelem

zákona č. 261/2007 Sb.



IV/b



Argumentace skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky proti obsahu

zákona



Petit návrhu skupiny 43 poslanců, vztahující se k obsahovým vadám

zákona č. 261/2007 Sb., je formulován velmi neurčitě a požaduje (vedle

zrušení celého zákona z důvodu protiústavnosti procedury přijetí a

vydání zákona) „zrušení těch částí - zákona, jejichž protiústavnost

bude shledána“. Konkrétní části zákona, jimž jsou vytýkány obsahové

vady, jsou proto seznatelné nikoli z petitu, nýbrž toliko z odůvodnění

návrhu (v části III. odůvodnění). Konkrétní obsahové výtky v té části

předmětu řízení, která je projednávána ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07, se

týkají těchto částí zákona č. 261/2007 Sb.:



V části první napadeného zákona (týkající se novelizace zákona č.

586/1992 Sb., o daních z příjmů) v čl. I jsou napadány body 16, 69 a

58; v čl. II je napadán bod 18. Je kritizována nově zaváděná konstrukce

tzv. „superhrubé mzdy“, spočívající v tom, že základ daně zaměstnance

se navyšuje o částky, které za zaměstnance platí zaměstnavatel a které

platí zaměstnanec sám za sebe na veřejné pojištění. Je namítáno, že

tyto částky nejsou ve skutečnosti součástí příjmu zaměstnance, a proto

mu nemohou být ani zdaňovány. Protiústavnost je spatřována také v tom,

že u osob samostatně výdělečně činných přestalo být jimi placené

pojistné na sociální a zdravotní pojištění pokládáno za výdaj (náklad).

Tím dochází k navýšení základu pro výpočet daně a pro výpočet

zdravotního a důchodového pojištění, takže tyto osoby (podnikatelé)

zaplatí některé částky dvakrát. Porušení principu zákazu retroaktivity

spatřují navrhovatelé v tom, že podle nového ustanovení čl. II, bod 18

se novelizované znění § 38na zákona č. 586/1992 Sb. má zpětně použít i

pro posouzení skutečností, které nastaly po 1. lednu 2004.



V části druhé (čl. IV) napadeného zákona (týkající se novelizace zákona

č. 267/2006 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o

úrazovém pojištění zaměstnanců) je vytýkáno legislativně vadné zrušení

části sedmé zákona č. 267/2006 Sb., která toliko doplnila dřívější

znění § 4 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb. o písmeno zo); chyba prý

spočívá v tom, že bylo zrušeno toliko novelizující ustanovení, aniž by

to bylo promítnuto do „těla“ původně novelizovaného zákona o daních z

příjmů.



V části čtvrté (čl. VIII) napadeného zákona (týkající se novelizace

zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších

předpisů) je napadán bod 4, vkládající do textu novelizovaného zákona

nový § 5a a zavádějící zcela neznámý daňový subjekt zvaný „skupina“. Je

nejasné, jakou právní povahu taková „skupina“ má, jak je to s její

odpovědností, jaké je postavení členů skupiny. Celá tato konstrukce je

prý pochybná a odporuje principům českého práva.



Navrhovatelé vyjadřují názor, že obsahem zákona č. 261/2007 Sb. byl

porušen čl. 1, čl. 2 odst. 2, čl. 4, čl. 26 odst. 3 a čl. 31 Listiny,

dále čl. 10 Ústavy a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních

svobod (dále jen „Úmluva“). Namítají také, že napadený zákon

nerespektuje judikaturu Ústavního soudu, např. nálezy sp. zn. Pl. 77/06

a IV. ÚS 167/05.



V.



Vyjádření účastníků řízení



Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním

soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení

Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.



V/a



Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky



Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne

30. 11. 2007, podepsaném předsedou Ing. Miloslavem Vlčkem, rekapituluje

námitky navrhovatelů a vyslovuje s nimi nesouhlas.



Navrhovatelé prý nesprávně argumentují nálezem Ústavního soudu sp. zn.

Pl. ÚS 77/06 (týkajícím se tzv. „přílepků“) a zvolili jeho chybný

rozšiřující výklad, přičemž právní závěry, vyjádřené Ústavním soudem,

vztáhli nejen na způsob předkládání a přijímání pozměňovacích návrhů v

Parlamentu, nýbrž i na způsob zpracování samotného návrhu zákona.

Navrhovatelé prý využili toho, že odůvodnění citovaného nálezu

Ústavního soudu „je natolik argumentačně bohaté, že se nabízejí zásadně

rozdílné interpretace toho, co chtěl Ústavní soud tímto nálezem

vyjádřit“. Ve vyjádření se zastává názor, že citovaný nález Ústavního

soudu je nutno vykládat restriktivně v tom smyslu, že se týká

„především problematiky pozměňování podaného návrhu zákona v průběhu

zákonodárného procesu, tj. v komorách Parlamentu“.



Vyjádření polemizuje též s některými dalšími závěry, vyslovenými v

nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ohledně požadavku

předvídatelnosti, souladnosti a přehlednosti práva, na něž poukazují

navrhovatelé. Pokud by prý Ústavní soud důsledně vycházel z jím

vyslovených názorů, „.. tak by musel zrušovat zákony tak dlouho, dokud

by se právní řád České republiky nestal přístupným i bez pomoci

právního informačního systému, což by bylo v současné legislativní

situaci nejen nerealistické, nýbrž by to představovalo závažné

překročení kompetencí Ústavního soudu. -Pokud by v širokém smyslu

chápaná nepředvídatelnost, rozpornost a nepřehlednost zákona měla být

důvodem pro zrušení zákona Ústavním soudem (jakožto porušení pomyslného

abstraktního «práva na dobré zákony»), znamenalo by to, že bychom

dovozovali kompetenci Ústavního soudu zrušit jakýkoli zákon, aniž by se

musel při hledání důvodů pro zrušení zákona omezovat na znění

konkrétních ustanovení Ústavy. Ústavní soud by tak současně formuloval

legislativní politiku státu. Tvorba politiky však přísluší

reprezentaci, kterou si lid v demokratických volbách zvolil a která je

také lidu ze své činnosti odpovědná.“ Ústavní soud prý nemůže být

„garantem kvality právních přepisů“ posuzované podle kritérií

předvídatelnosti, souladnosti a přehlednosti práva, protože se to prý

„- příčí ústavnímu vymezení postavení tohoto soudu“.



Ve vyjádření se vyslovuje nesouhlas s tvrzením navrhovatelů, že vládní

návrh zákona a zákon sám je obsahově nekonzistentní. Předmět návrhu

zákona byl prý určen „- jednotícím záměrem vlády, kterým podle důvodové

zprávy byla optimalizace příjmů státního rozpočtu, jejímž

prostřednictvím měl být současně podpořen hospodářský růst a ochrana

životního prostředí“. Z rámce vymezeného předmětem návrhu zákona prý

nevybočily ani předložené pozměňovací návrhy, přijaté ve třetím čtení.



Vyjádření obsahuje nesouhlasné stanovisko také k návrhu na zrušení

jednotlivých ustanovení napadeného zákona nebo novelizovaných zákonů

pro nesoulad jejich obsahu s ústavními předpisy. Předmětu tohoto řízení

se týká polemika s navrhovateli, pokud jde o jejich námitky proti změně

konstrukce daně z příjmů fyzických osob podle tzv. „superhrubé mzdy“,

kterou přinesla novelizace zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,

ve znění pozdějších předpisů. Vyjádření Poslanecké sněmovny v polemice

s navrhovateli vyslovuje přesvědčení, že nová úprava, která rozšiřuje

základ daně o sociální a zdravotní pojistné placené zaměstnancem i

zaměstnavatelem, je správná, protože uvedené výdaje prý jsou příjmem

fyzické osoby. Nová úprava je prý srozumitelná a seznatelná a

transparentně ozřejmuje, jaké jsou skutečné mzdové náklady osob

platících daň ze závislé činnosti.



Závěrem je vyjádřeno souhrnné stanovisko, že Poslanecká sněmovna

jednala v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou,

ústavním pořádkem a právním řádem.



V/b



Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky



Senát Parlamentu České republiky, zastoupený předsedou MUDr. Přemyslem

Sobotkou, ve vyjádření ze dne 28. 11. 2007 popsal zejména proceduru

posouzení zákona č. 261/2007 Sb. Senátem.



Uvedl, že návrh zákona, schválený Poslaneckou sněmovnou, byl po jeho

postoupení Senátu přikázán k projednání třem výborům - výboru pro

hospodářství, zemědělství a dopravu (který vystupoval jako garanční

výbor), výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí a

výboru pro zdravotnictví a sociální politiku. Všechny tři výbory

doporučily návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou

sněmovnou. Senát jednal o návrhu zákona na své 8. schůzi dne 19. 9.

2007. Ve vyjádření se uvádí, že v plénu Senátu neproběhla „klasická“

rozprava ve smyslu jednacího řádu Senátu. Před hlasováním o návrhu, aby

se Senát návrhem zákona nezabýval, však využili svého práva na tzv.

přednostní udělení slova (§ 69 zákona o jednacím řádu Senátu) někteří

funkcionáři Senátu a předsedové klubů.



Předseda Senátu ve vyjádření uvádí, že na schůzi Senátu, stejně jako

předtím v senátních výborech, zazněly názory, že návrh zákona

představuje rozsáhlou, nepřehlednou a v našem právním řádu ojedinělou

právní normu. Kritizován byl postup, jímž byly při projednávání v

Poslanecké sněmovně doplněny do vládního návrhu zákona některé nové

části, vznášeny byly i některé další námitky.



Senát prý tím, že svým usnesením č. 192 ze dne 19. 9. 2007 většinově

schválil návrh vyjadřující vůli návrhem zákona se nezabývat, jednal v

přesvědčení, že tato norma je v souladu s Ústavou a s Listinou. Ačkoliv

zákon prý -„ na první pohled může připomínat soubor spolu

nesouvisejících samostatných dílčích právních úprav shrnutých jen do

jednoho komplexního zákona“, přesto ...„ obsahuje nosnou jednotící ideu

... stabilizace veřejných rozpočtů“. Analogický postup prý není v

českém legislativním procesu novinkou, stejně bylo postupováno též

např. při zřizování krajů (zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení

některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcich,

zákonem o obecních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, ve znění

pozdějších předpisů) nebo při ukončování činnosti okresních úřadů

(zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v

souvislosti s ukončením činnosti obecních úřadů, ve znění pozdějších

předpisů). Prizmatem jednotící ideje návrhu zákona Senát akceptoval i

komplex pozměňovacích návrhů (poslanců Topolánka, Tluchoře a Rovana)

přijatých Poslaneckou sněmovnou.



Vyjádření Senátu také obsahuje některá nesouhlasná stanoviska k návrhu

na zrušení jednotlivých ustanovení napadeného zákona nebo

novelizovaných zákonů pro nesoulad jejich obsahu s ústavními předpisy.

Předmětu tohoto řízení se týká polemika s navrhovateli, pokud jde o

jejich námitky proti změně konstrukce daně z příjmů fyzických osob

podle tzv. „superhrubé mzdy“. Vyslovuje se podiv nad tím, proč

navrhovatelé napadají neústavnost navýšení základu daně o výdaje na

veřejné pojištění toliko v případě ustanovení věty první § 7 odst. 8

zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, a nikoli též v případě

ustanovení § 25 odst. 1 písm. g) téhož zákona, v němž je obsažena

stejná konstrukce základu daně. Pokud by se vyhovělo návrhu, došlo by

prý k nerovnému přístupu k druhově shodným skupinám podnikatelů.



Senát nechává na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost přijatého

zákona a rozhodl.



V/c



Vyjádření Ministerstva zdravotnictví



Dne 27. 12. 2007 obdržel Ústavní soud (aniž by o ně žádal) vyjádření

Ministerstva zdravotnictví ze dne 19. 12. 2007, podepsané ministrem

zdravotnictví MUDr. Tomášem Julínkem. Ministerstvo zdravotnictví v něm

sděluje, že jako ústřední orgán státní správy pro zdravotní péči,

povinný respektovat veřejný zájem, předkládá své stanovisko k návrhu

skupiny poslanců a senátorů jako amicus curiae.



Ve stanovisku Ministerstva zdravotnictví je vysloven ostrý nesouhlas s

předloženým návrhem. Ministerstvo zastává názor, že navrhovatelé se

pokoušejí prostřednictvím svého návrhu realizovat vlastní politický

program, pro nějž nenalezli dostatečnou podporu v Parlamentu. Převážná

část vyjádření Ministerstva zdravotnictví obhajuje ústavní konformitu

zavedených regulačních poplatků za poskytovanou zdravotní péči. Protože

tato problematika není předmětem v nynějším řízení, vedeném Ústavním

soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07, nebudou zde tato stanoviska

Ministerstva zdravotnictví blíže rozebírána.



Ministerstvo zdravotnictví ve svém stanovisku vyjadřuje názor, že také

legislativní proces přijetí zákona č. 261/2007 Sb. byl v souladu s

ústavními předpisy. Námitky vznášené navrhovateli proti části čtyřicáté

zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona o veřejném zdravotním pojištění),

které spočívají v tom, že obsah nové úpravy obsažené v hlavě čtyřicáté

nesouvisí se základním předmětem, případně účelem zákona, kterým má být

„stabilizace veřejných rozpočtů“, označuje Ministerstvo zdravotnictví

za liché. Ministerstvo naopak tvrdí, že nová regulace stanovování úhrad

a cen léčivých přípravků má shodný předmět úpravy jako celý zákon,

který prý má jasnou „jednotící ideu“, tj. „optimalizaci příjmů státního

rozpočtu“. Ministerstvo zdravotnictví dále tvrdí, že neobstojí ani

námitky vznášené proti proceduře předložení a přijetí pozměňovacích

návrhů poslance Tluchoře (týkajících se stanovování úhrad a cen

léčivých přípravků), protože i tyto pozměňovací návrhy prý souvisely s

předmětem úpravy celého zákona.



VI.



Repliky navrhovatelů k vyjádření



Navrhovatelé - skupina 67 poslanců zaslali dne 18. 12. 2007 k

vyjádřením předsedy Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu svou

nesouhlasnou repliku. Poukazují především na skutečnost, že účastníky

řízení před Ústavním soudem jsou komory Parlamentu, nikoli jejich

předsedové - ti jen zastupují komoru navenek. Předsedové komor nejsou

podle repliky oprávněni samostatně tvořit vůli komory, jíž předsedají,

ale mohou tuto vůli - vytvořenou podle pravidel stanovených Ústavou a

zákonem - toliko navenek sdělovat a projevovat. Pokud předseda komory

Parlamentu nepředloží návrh vyjádření účastníka řízení ke schválení

komoře, může Ústavnímu soudu z titulu své funkce sdělit jen faktické a

nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona. Hodnocení schváleného

zákona i návrhu na jeho zrušení Ústavním soudem nad tuto mez není

relevantním vyjádřením komory, ale jen osobním názorem jejího předsedy.



Navrhovatelé vytýkají vyjádření poskytnutému předsedou Senátu Přemyslem

Sobotkou to, že v něm předseda interpretuje postoj Senátu k napadenému

zákonu, ačkoli v plénu Senátu se o něm nekonala ani rozprava, neboť

Senát se usnesl, že se návrhem zákona nebude zabývat.



Navrhovatelé zpochybňují relevanci vyjádření předsedy Poslanecké

sněmovny Miloslava Vlčka i z důvodu jeho příslušnosti ke skupině

poslanců, která návrh na zrušení zákona č. 261/2007 Sb. předložila.

Jedna a tatáž osoba tak vystupuje na straně dvou účastníků řízení -

navrhovatele a současně i orgánu, který napadený předpis vydal.

Miloslav Vlček tedy jako poslanec tvrdí protiústavnost napadeného

zákona č. 261/2007 Sb., kdežto jako předseda Poslanecké sněmovny žádné

procedurální ani obsahové vady na schváleném zákonu neshledává.



Navrhovatelé ve své replice polemizují s vyjádřením předsedy Poslanecké

sněmovny, který návrhu na zrušení zákona vytýká „vágní aplikaci

principu předvídatelnosti práva“. Navrhovatelé naopak tvrdí, že

namítají porušení konkrétních ustanovení Ústavy, zejména čl. 41 Ústavy

(obcházení zákonodárné iniciativy), čl. 6 Ústavy (politická rozhodnutí

vycházející z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním), čl. 15

Ústavy (zákonodárná moc Parlamentu) a čl. 89 odst. 2 Ústavy (obecná

závaznost vykonatelných rozhodnutí Ústavního soudu).



Navrhovatelé nesouhlasí s tím, že ve vyjádření předsedy Poslanecké

sněmovny jsou bagatelizovány zásady legislativní techniky obsažené v

Legislativních pravidlech vlády. To je prý s podivem právě tehdy, pokud

je předkladatelem návrhu zákona vláda, která legislativní pravidla sama

stanovila. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že hrubé porušování těchto

velmi tradičních a osvědčených zásad tvorby zákonů může mít devastující

účinky na úroveň právní jistoty a tím i na ústavně chráněné základy

právního státu.



Replika reaguje také na vyjádření ke zdanění tzv. „superhrubé mzdy“,

pokud předseda Poslanecké sněmovny hájí zdaňování již odvedených plateb

na sociální a zdravotní pojištění a pokud tvrdí, že tyto odvedené

platby „jsou příjmem fyzické osoby“. Ztotožnění výdajů s příjmy v této

větě prý jen dokládá, jak protismyslná a svévolná je nová konstrukce v

napadeném zákoně.



K vyjádření předsedy Senátu, který obhajoval praxi přijímání

komplexních zákonů, shrnujících soubor spolu nesouvisejících dílčích

právních úprav spojených nosnou jednotící ideou, poukazem na podobné

zákony přijímané v souvislosti se zřizováním krajů (zákony č. 132/2000

Sb., č. 320/2002 Sb.), replika namítá, že tyto zákony se liší výrazně

intenzivnější tématickou i teleologickou sevřeností a jsou rozsahem

daleko menší, než zákon č. 261/2007 Sb.



Navrhovatelé - skupina 67 poslanců dodatečně zaslali dne 17. 1. 2008

Ústavnímu soudu své stanovisko k vyjádření Ministerstva zdravotnictví

ze dne 19. 12. 2007, s nímž vyslovují zásadní nesouhlas. Převážná část

tohoto stanoviska navrhovatelů je polemikou s argumenty Ministerstva

zdravotnictví ohledně regulačních poplatků ve zdravotnictví a ohledně

nové úpravy stanovování úhrad a cen léčiv. Protože tato problematika

není součástí předmětu tohoto řízení před Ústavním soudem, nebude na

tomto místě zmiňována. Navrhovatelé se však zároveň ostře ohrazují

proti tvrzení Ministerstva zdravotnictví, že cílem jejich návrhu prý

není přezkum ústavnosti, nýbrž pouze „přenesení politického boje ... na

pole moci soudní“, jíž taková role nepřísluší. Navrhovatelé znovu

připomínají, že svým návrhem směřují k ochraně ústavnosti a legitimity

zákonodárného procesu a k ochraně základních ústavních práv a svobod.



VII.



Důkazní materiály získané Ústavním soudem z veřejných zdrojů



Ústavní soud si jako podklad pro své rozhodnutí opatřil stenografické

záznamy z jednání Poslanecké sněmovny, Senátu a jejich výborů, dále

jejich usnesení a sněmovní tisky volně dostupné v digitální knihovně na

webových stránkách Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České

republiky na www.psp.cz a www.senat.cz.



VIII.



Popis legislativní procedury přijímání zákona č. 261/2007 Sb.



Z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, připojených příloh a

z dokumentů dostupných elektronickou cestou Ústavní soud zjistil:



- Vláda předložila Poslanecké sněmovně vládní návrh zákona dne 24. 5.

2007 (tisk 222/0). Návrh zákona byl rozeslán poslancům dne 25. 5. 2007.

Organizační výbor Poslanecké sněmovny projednání návrhu zákona

doporučil dne 24. 5. 2007. Určil zpravodaje Mgr. Bohuslava Sobotku a

navrhl přikázat návrh k projednání třem výborům: 1. výboru pro

zdravotnictví, 2. výboru pro sociální politiku, 3. rozpočtovému výboru.



- První čtení proběhlo ve dnech 6. a 7. června 2007 na 15. schůzi

sněmovny. Návrh zákona byl přikázán k projednání shora uvedeným výborům

(usnesení č. 335).



- Sněmovní výbor pro zdravotnictví projednal návrh zákona dne 20.

června 2007, nepřijal žádné usnesení. Výbor pro sociální politiku

projednal návrh zákona dne 2. 7. 2007 a ve svém usnesení doporučil

návrh zamítnout. Rozpočtový výbor projednal návrh zákona dne 8. 8. 2007

a ve svém usnesení doporučil návrh zamítnout.



- Druhým čtením ve sněmovně prošel návrh zákona v obecné a podrobné

rozpravě dne 14. a 15. srpna 2007 na 18. schůzi. Podané pozměňovací

návrhy byly zpracovány jako tisk 222/3, který byl rozeslán 16. 8. 2007.



- Třetí čtení ve sněmovně proběhlo 21. 8. 2007 na 18. schůzi. Návrh

zákona byl schválen; z přítomných 200 poslanců hlasovalo pro přijetí

101 poslanců, 99 hlasů bylo proti.



- Poslanecká sněmovna postoupila dne 31. 8. 2007 návrh zákona Senátu

jako tisk 106/0. Senát zařadil tisk na svou 8. schůzi a projednal jej

dne 19. 9. 2007. Usnesením č. 192 Senát vyjádřil svou vůli návrhem

zákona se nezabývat.



- Zákon byl doručen prezidentovi republiky k podepsání dne 25. 9. 2007

a prezident jej podepsal dne 5. 10. 2007.



- Zákon byl vyhlášen dne 16. 10. 2007 ve Sbírce zákonů v částce 85 pod

číslem 261/2007 Sb.



IX.



Ústní jednání před Ústavním soudem



Při ústním jednání před Ústavním soudem, které se konalo dne 31. ledna

2008, účastníci i vedlejší účastníci řízení zopakovali argumenty

obsažené v jejich návrzích, příp. vyjádřeních Ústavnímu soudu a

setrvali na svých stanoviscích, jakož i návrzích na rozhodnutí

Ústavního soudu v předmětné věci. Nadto JUDr. Vojtěch Filip, v

postavení osoby oprávněné jednat jménem vedlejšího účastníka - skupiny

43 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, uplatnil

obsahovou námitku vůči zavedení nového subjektu daně z přidané hodnoty

- skupiny osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím

skupinové registrace. Obsahem námitky byla skutečnost, že daný subjekt

nedisponuje právní subjektivitou.



Dále JUDr. Vojtěch Filip přednesl návrh na doplnění dokazování

analytickým materiálem vypracovaným k návrhu zákona o stabilizaci

veřejných rozpočtů legislativním odborem Kanceláře Senátu Parlamentu

České republiky.



Ústavní soud dle § 48 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění

pozdějších předpisů, uvedený návrh na doplnění dokazování zamítl,

jelikož z povahy věci vyplývá, že daný analytický materiál se týká

právních a nikoli skutkových okolnosti.



X.



Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu



Dle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud v rámci

řízení o kontrole norem přezkoumává tři komponenty tvořící ve svém

souhrnu problematiku souladu zákona s ústavním pořádkem, v případě

jiného právního předpisu i se zákony. Těmito komponenty jsou kompetence

orgánu, který napadený právní předpis vydal, procedura, kterou byl

předpis vydán, a jeho obsah. Posloupnost přezkumu je dána přesným

algoritmem: z povahy věci se Ústavní soud zabývá nejdříve kompetencí

příslušného orgánu veřejné moci návrhem napadený právní předpis vydat,

potom, a to v případě pozitivní odpovědi o existenci takové kompetence,

dodržením ústavně předepsaného způsobu vydání napadeného právního

předpisu a nakonec, za podmínky konstatování dodržení procedury,

posuzuje obsahový soulad napadeného předpisu s ústavním pořádkem,

případně se zákony.



Při posuzování ústavnosti napadeného zákona Ústavní soud akceptoval

procesní námitku navrhovatele, dle níž předsedové komor Parlamentu

nejsou oprávněni samostatně tvořit vůli komory, pročež ve vyjádření

účastníka řízení jsou oprávněni jménem komory Ústavnímu soudu sdělit

jen faktické a nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona. Hodnocení

napadeného zákona a polemika s návrhem na jeho zrušení Ústavním soudem

nad tuto mez není již vyjádřením komory, nýbrž osobním názorem jejího

předsedy.



Předmětem přezkumu v rozhodované věci je ústavnost přesně označených

částí zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů a zákona o daních z

příjmů. Kompetence Parlamentu České republiky, jenž tyto zákony přijal,

plyne z čl. 15 odst. 1 Ústavy.



Ústavnost procedury přijímání zákona č. 261/2007 Sb. tvoří první

skupinu námitek navrhovatele i vedlejších účastníků.



Návrh na zrušení uvedených částí zákona č. 261/2007 Sb. se opírá v

první řadě o námitky dopadající na tvrzené porušení ústavnosti

přijímání předmětného zákona jako celku. Jde o námitku

nekonzistentnosti předmětného zákona a námitku druhého vedlejšího

účastníka (skupiny senátorů) protiústavností rozhodnutí Senátu

nezabývat se návrhem zákona na stabilizaci veřejných rozpočtů.



Z pohledu takto koncipovaných procedurálních námitek nutno připomenout

maximu, jež v této souvislosti plyne pro petit rozhodované věci (nález

Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/03, Sbírka rozhodnutí, svazek 34,

nález č. 113, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.): „Je-li navrhovatelem v

řízení o kontrole norem namítáno porušení ústavním pořádkem vymezených

kautel kompetence a legislativního procesu (§ 68 odst. 2 zákona č.

182/1993 Sb.), je pak petit dán okruhem všech ustanovení tvořících

právní předpis, na který vytýkané deficity ústavnosti dopadají.“



Procedurální pochybení vztahující se k jednotlivým částem, příp.

ustanovením zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů jsou pak

navrhovatelem a vedlejšími účastníky spatřována v absenci úzkého vztahu

pozměňovacích návrhů s předmětem navrhovaného zákona, v překročení

zákonného rámce pro podávání legislativně-technických návrhů ve třetím

čtení návrhu zákona a v porušení Legislativních pravidel vlády v těch

částech předmětného zákona, jež představují původní novou

(nenovelizující) právní úpravu.



X/a



K námitce nekonzistentnosti zákona



Nekonzistentnost, vnitřní nesouladnost, nepřehlednost zákona č.

261/2007 Sb. dle navrhovatele je jednak v rozporu s principem právního

státu a jednak tím, že má za následek omezení reálné možnosti

Parlamentu takový zákon projednat, je v rozporu s principem parlamentní

demokracie a dělby moci mezi exekutivou a legislativou.



Zákon č. 261/2007 Sb. je z hlediska legislativně-technického zákonem

smíšeným. Obsahuje jednak novely přesně označených zákonů (části 1 až

36, 38 až 44, 48 až 50), dále původní novou zákonnou úpravu (části 37,

45, 46, 47) a konečně zrušovací ustanovení (část 51) a ustanovení o

účinnosti (část 52). Jinými slovy vyjádřeno, jde o zákon, jenž je

zčásti „sběrnou novelou“ a zčásti novou zákonnou úpravou.



Ústavní soud se k ústavnosti tzv. „sběrných novel“ vyslovil v nálezu

sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14,

vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.). Konstatoval, že „praxe, kdy jedním

zákonem je současně novelizováno několik různých zákonů, je v

legislativní praxi relativně častá ... tato praxe je v zásadě ústavně

konformní, leč pouze tehdy, jestliže novelizované zákony vzájemně

meritorně souvisí. Naopak za nežádoucí jev, nekorespondující se smyslem

a zásadami legislativního procesu, je nutno označit situaci, kdy jedním

zákonem jsou novelizovány zákony vzájemně obsahově bezprostředně

nesouvisející, k čemuž dochází např. z důvodu urychlení legislativní

procedury, a to začasté formou podaných pozměňovacích návrhů. Takový

postup totiž neodpovídá základním principům právního státu, mezi které

patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada

jeho vnitřní bezrozpornosti. Jestliže totiž jedním zákonem (ve

formálním smyslu) je zasahováno do materie upravované několika zákony

jinými a tyto zákony spolu nejsou obsahově a systematicky provázány,

vzniká nezřídka značně nepřehledný právní stav, který princip

předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona již

nerespektuje.“ Ústavní soud připomíná, že v dané věci rozhodl zamítavým

výrokem, a tudíž požadavek vnitřní obsahové konzistentnosti „sběrné

novely“ obsažený v předmětném nálezu nelze hodnotit ve smyslu k

derogaci směřující argumentace.



Obdobně se vyslovil k praxi „sběrných novel“ v nálezu ze dne 16. března

2001 (G 150/00-12) Ústavní soud Rakouské republiky. Na adresu „běžné

zákonodárné praxe přijímání sběrných novel“ uvedl, že je „nanejvýš

škodlivá pro poznatelnost práva“. Nicméně i v tomto případě uvedená

výtka nepředstavovala derogační důvod, nýbrž toliko obiter dictum.



V dosavadní judikatuře Ústavní soud rušil z důvodu neurčitosti,

nesrozumitelnosti, nejasnosti toliko jednotlivá zákonná ustanovení,

nikoli zákon ve svém celku. Tato skutečnost vyplynula i z chápání

samotného pojmu neurčitosti zákona, jenž byl definován absencí

stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních

postupů. Uvedené hledisko lze totiž transparentně a přesvědčivě

uplatnit toliko ve vztahu ke konkrétnímu, testu určitosti podrobenému

zákonnému ustanovení. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/06(vyhlášen pod č.

163/2007 Sb.) Ústavní soud v této souvislosti výslovně uvedl: „Obecně

lze konstatovat, že neurčitost některého ustanovení právního předpisu

nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i

právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita

této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu

pomocí obvyklých interpretačních postupů.“ (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 4/95

(Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29, vyhlášen pod č. 168/1995

Sb.), Pl. ÚS 9/95(Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16, vyhlášen

pod č. 107/1996 Sb.), Pl. ÚS 2/97(Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č.

91, vyhlášen pod č. 186/1997 Sb.), Pl. ÚS 23/02(Sbírka rozhodnutí,

svazek 33, nález č. 89, vyhlášen pod č. 476/2004 Sb.), Pl. ÚS

40/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88, vyhlášen pod č.

199/2003 Sb.), Pl. ÚS 44/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 98,

vyhlášen pod č. 210/2003 Sb.), Pl. ÚS 25/06)(vyhlášen pod č. 487/2006

Sb.).



Zrušení celého zákona, případně jeho kompaktních částí založil Ústavní

soud ve své dosavadní judikatuře důvodem rozdílnosti ústavní a zákonné

procedury přijímání zákona, rozdílnosti, jež dopadá na jeho jednotlivé

strukturální části. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí,

svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.) vyslovil k tomu v

návaznosti na přijímání zákona o státním rozpočtu následující tezi:

„Protože Ústava ve vztahu k zákonu o státním rozpočtu neumožňuje

ingerenci Senátu do legislativního procesu a tento zákon může být - na

návrh vlády - projednáván a schvalován pouze Poslaneckou sněmovnou, je

zřejmé, že jediný možný ústavně konformní postup je takový, kdy je

tento zákon projednáván a schvalován zcela samostatně. Proto také

jednací řád Poslanecké sněmovny (zákon č. 90/1995 Sb.) v ustanovení §

101 odst. 3 výslovně stanoví, že ,Součástí zákona o státním rozpočtu

nemohou být změny, doplnění nebo zrušení jiných zákonů.‘ (Poznámka:

Zákon č. 10/1993 Sb., o státním rozpočtu na rok 1993 byl ovšem schválen

ještě před nabytím účinnosti citovaného zákona č. 90/1995 Sb.) Podle

názoru Ústavního soudu lze z této zákonné dikce dovodit, že ani

součástí ,běžného‘ zákona nemůže být změna, doplnění nebo zrušení

zákona o státním rozpočtu. Situace, kdy společně s návrhem zákona o

státním rozpočtu jsou navrhovány též zákony jiné, případně kdy jedním

zákonem je novelizován zákon o státním rozpočtu i zákony další, je tedy

- jak již bylo řečeno - stavem, který není v souladu ani s Ústavou ani

se zákonem (viz citovaný zákon č. 90/1995 Sb.).“



Argumentuje-li navrhovatel nekonzistentností zákona č. 261/2007 Sb.,

zakládající důvod jeho protiústavnosti, jde o argument lišící se od

dosavadní argumentace neurčitostí zákonného ustanovení, příp. porušení

procedury přijímání zákona vzhledem k jejím rozdílům ve vztahu k

jednotlivým jeho částem.



Bylo již konstatováno, že zákon č. 261/2007 Sb. je z hlediska

legislativně-technického zákonem smíšeným, tj. že obsahuje jednak

novely přesně označených zákonů (části 1 až 36, 38 až 44, 48 až 50),

dále původní novou zákonnou úpravu zákony (části 37, 45, 46, 47) a

konečně zrušovací ustanovení (část 51) a ustanovení o účinnosti (část

52), že tedy jde o zákon, jenž je zčásti „sběrnou novelou“ a zčásti

novou samostatnou (nenovelizující) úpravou.



V případě, byl-li by předmětný zákon přijat formou 50 samostatných

zákonů, z toho 46 novel a 4 samostatných zákonů, argument

nekonzistentnosti by ztratil svoje opodstatnění. Jeho obsahem tudíž

není námitka nemožnosti rekonstrukce normativního obsahu zákonných

ustanovení pomocí obvyklých argumentačních postupů, ani námitka

nedodržení rozdílné procedury vzhledem k jednotlivým částem přijatého

zákona. Připomeňme, že u „sběrné novely“ se novelizující ustanovení

stávají součástí „úplných znění“ jednotlivých novelizovaných zákonů a

jsou adresátům takto přístupná v automatizovaných právních informačních

systémech, ustanovení nová, nenovelizující, jsou adresátům přístupná

stejně, jak je tomu u jiných zákonných úprav.



Obsahem námitky protiústavnosti tedy je „nepřehlednost“ a „neurčitost“,

jež je založena „masou“ nově přijatého práva, a to jednak pro adresáty

zákona, a jednak z hlediska reálné způsobilosti Parlamentu takovou

„masu“ práva projednat v rámci přijetí jednoho zákona, tj. z hlediska

principů parlamentní demokracie a dělby moci. Uvedený obsah námitky

„nekonzistentnosti“ je kromě jiného vyjádřen následujícím tvrzením

navrhovatele: „V absurdním extrémním případě by mohla vláda soustředit

jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona ,o úpravě

právních poměrů v České republice‘, či dokonce do zákona ,o zlepšení

osudu občanů České republiky‘ a vynutit si politickým tlakem, aby

vládní většina schválila návrh zákona právě v tomto znění. Tím by byl

faktický vliv poslanců na obsah zákonů zcela marginalizován ... Takový

parlament by byl již jen fasádou zcela popírající principy

demokratičnosti a dělby moci.“



Druhým komponentem navrhovatelem uplatněné námitky nekonzistentnosti je

poukaz na ústavní meze platné pro zákonodárce při utváření systému

práva koncipováním struktury a obsahu přijímaných zákonů.



Z pohledu ústavnosti nutno v této souvislosti chránit dvě ústavním

pořádkem garantované hodnoty:



První je hodnota parlamentarismu a dělby moci, promítající se do

procedury, jež musí i v takovýchto případech umožnit reálné posouzení a

projednání předlohy parlamentem (a to zejména parlamentní opozicí).



Tou druhou je pak hodnota materiálního právního státu, promítající se

do maximy, zformulované v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06:

„Zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat

jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem.

Materiálně nazíraný právní stát naopak vyžaduje, aby zákon byl jak z

hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelným konzistentním pramenem

práva.“



Ad a) Vládní návrh zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů byl

Poslaneckou sněmovnou na její 18. schůzi konané dne 21. srpna 2007

přijat v hlasování pod pořadovým č. 23, v němž z 200 přítomných

poslankyň a poslanců pro návrh hlasovalo 101, proti 99 (viz

stenografický záznam z jednání Poslanecké sněmovny, digitální archiv

Poslanecké sněmovny, www.psp.cz). Návrh byl dne 19. září 2007 projednán

na 8. schůzi Senátu, tento přijatým usnesením č. 192 vyjádřil vůli se

jím nezabývat, přičemž pro dané usnesení se z 80 přítomných senátorů a

senátorek vyslovilo 49, proti hlasovalo 27 a hlasování se zdrželi 4

(viz záznam o hlasování Senátu, www.senat.cz). Po podepsání příslušnými

ústavními činiteli byl zákon vyhlášen dne 16. října 2007 v částce 85

Sbírky zákonů pod číslem 261/2007 Sb.



Z pohledu ochrany hodnoty parlamentarismu a dělby moci promítající se

do zákonodárné procedury nutno přezkoumat možnost reálného posouzení a

projednání předlohy parlamentem (a to zejména parlamentní opozicí).



Jednací řád Poslanecké sněmovny zakotvuje pro jednotlivá čtení návrhu

zákona lhůty, jejichž smyslem je vytvoření dostatečného časového

prostoru k parlamentnímu projednání zákonné předlohy (§ 89, § 91 odst.

2, § 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.). Jednu z těchto lhůt, lhůtu 60

dnů pro projednání návrhu zákona ve výboru, jako součásti prvního čtení

návrhu zákona, může Poslanecká sněmovna dle ustanovení § 91 odst. 3

zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny prodloužit až o 20 dnů. Jde

o zákonný nástroj sloužící k vytvoření většího časového rámce pro

projednání rozsáhlejších zákonných předloh.



V průběhu prvního čtení návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů

dne 6. a 7. června 2007 (viz stenografický záznam z 15. schůze

Poslanecké sněmovny, konané ve dnech 6. a 7. června 2007, www.psp.cz)

poslanci Bohuslav Sobotka, Stanislav Křeček, Václav Votava, Zdeněk

Jičínský a Jeroným Tejc poukázali na rozsah a vnitřní nejednotnost

projednávané osnovy. Bohuslav Sobotka v této souvislosti učinil návrh

na přikázání projednání předlohy předmětného zákona jednotlivým výborům

po jednotlivých částech, Kosta Dimitrov navrhl zamítnutí vládního

návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, v případě nepřijetí

tohoto návrhu navrhl „prodloužení lhůty jeho projednávání ve výboru o

30 dnů“. Jeroným Tejc pak předložil procedurální návrh na prodloužení

lhůty pro projednání návrhu z důvodu jeho rozsahu o 20 dnů.



Jako reakci na návrh poslance Bohuslava Sobotky ministr financí

Miroslav Kalousek dne 7. června 2007 předložil Poslanecké sněmovně

návrh, aby „celý tento tisk 222 byl přikázán výboru rozpočtovému,

sociálnímu a zdravotnímu. Nikoli po částech, ale aby byl celý tisk

přikázán těmto třem výborům.“ V hlasování pod pořadovým číslem 60 z

přítomných 197 se pro návrh ministra financí vyslovilo 113, proti

hlasovalo 8 poslanců. Z uvedeného plyne, že se pro vyslovili i poslanci

opozice, resp. nehlasovali proti.



Návrhy poslanců Dimitrova a Tejce, aniž by na ně obsahovou argumentací

reagoval kdokoli z členů vlády, příp. poslanců vládní koalice, byly

zamítnuty (z přítomných 198 poslankyň a poslanců pro jejich zamítnutí

hlasovalo 97, proti 94).



Z pohledu dodržení v zákoně o jednacím řádu Poslanecké sněmovny

vymezeného časového a procedurálního rámce projednání zákona, v němž se

promítá ochrana ústavních garancí reálného fungování parlamentarismu,

byly všechny lhůty i procedurální postupy v rámci projednávání vládního

návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů dodrženy, v tom rámci i

lhůta dle § 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.



Nebyla-li prodloužena pro projednání návrhu zákona ve výborech, rovněž

tímto nedošlo k porušení kautel parlamentní procedury. V této

souvislosti došlo ale k jevu, jenž sice dopadá „toliko“ do oblasti

politické kultury, který ale nelze v posouzení průběhu projednávání

návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů obejít. Princip

demokracie se nevyčerpává toliko vládou většiny, ale nalézá svůj obsah

v demokratické konkurenci názorů, v demokratické diskusi. Stěží si lze

představit zákonnou předlohu, u níž by návrh na prodloužení lhůty k

jejímu projednání s ohledem na její rozsah a složitost mohl být

opodstatněnější. Byl-li uvedený návrh opozice zamítnut, nota bene bez

jakékoli věcné argumentace, nelze než tuto skutečnost hodnotit jako

deficit demokratické politické kultury na straně vládní většiny. Stejná

výtka dopadá i na okolnosti přednesení pozměňovacího návrhu zákona

předsedou vlády dne 15. srpna 2007, návrhu čítajícího 37 stránek textu

- jakkoli byla lhůta 72 hodin mezi druhým a třetím čtením návrhu zákona

dodržena (§ 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), ze strany vládní většiny

nebyl učiněn pokus vytvořit parlamentní menšině adekvátnější časový

prostor pro posouzení takového rozsahu a významu navrhovaných změn.



Ad b) Hledání odpovědi na oba výše uvedené komponenty námitky

nekonzistentnosti, tj. porušení principu parlamentarismu a dělby moci a

nepřehlednost struktury přijímaného zákona a tím systému práva, lze

spojit do jednoho tématu. To téma zní, lze-li „reformní“ záměry

parlamentní většiny provést toliko metodou souladnou s tradičními

představami o systému práva a legislativní technice, jak se tyto

vyvinuly od konce 19. století, anebo tomu tak není. Je-li tedy z

pohledu principů parlamentarismu a dělby moci akceptovatelná reforma

soukromého práva přijetím nového občanského zákoníku, čítajícího přes

2700 paragrafů, z jakých důvodů pak není ale přijatelná reforma

veřejných financí ve formě rozsáhlého zákona zahrnujícího zčásti

„sběrnou novelu“ a zčásti novou zákonnou úpravu. Některé kategorie se

stávají totiž přirozenou součástí právního myšlení až s odstupem času,

přičemž jejich původní spornost je již dávno zapomenuta. K

nejslavnějším právnickým polemikám evropské právní historie patří spor

Friedricha Carla von Savigny a Antona Friedricha Justuse Thibauta ze

začátku 19. století o nutnosti, resp. naopak nepotřebě kodifikace

občanského práva v Německu (viz Thibaut und Savigny. Ein

programmatischer Rechtsstreit auf Grund ihrer Schriften. Hrsg. J.

Stern, Darmstadt 1959) - nelze nepřipomenout, že to byl názor

Savignyho, směřující proti kodifikačnímu úsilí v oboru soukromého

práva, jenž v tehdejším Německu převládl a posunul tak přijetí

civilního kodexu ve srovnání s Francií a Rakouskem o sto let později.



Podstatné změny právního řádu v oblasti veřejného i soukromého práva

jsou nevyhnutelnou součástí společenského vývoje a je v dispozici

demokratického zákonodárce určovat přitom strukturu práva a vymezovat

předmět právní regulace jednotlivými zákony - v tom rámci rovněž zvážit

míru uskutečnění podstatných změn určitého segmentu právního řádu

zčásti provedením novelizace platných zákonů a zčásti přijetím nové

zákonné úpravy. Reforma, ve smyslu zásadní změny určitého segmentu

soukromého a veřejného práva v jednom zákoně, není ekvivalentní s

kodifikací, nýbrž lze jí provést i jinou legislativně-technickou

metodou. Na tomto místě je namístě empirický exkurz, poukazující na

posun v metodách tvorby práva. Kvantitativní výzkum českého právního

řádu ukazuje, že u zákonů a vyhlášek „produkce novelizací po roce 1990

nemá v historii českého právního řádu obdobu“, přičemž „v zásadě platí,

že se novelizují především předpisy přijaté v minulém volebním období a

předpisy stávajícího volebního období. Zásahy do vzdálenější minulosti

jsou spíše výjimečné. Zdá se, že v současnosti, s jistou nadsázkou

řečeno, se parlament soustředí na novelizování svých vlastních novel.“

(F. Čvrček, Základní kvantitativní parametry českého právního řádu.

Právník, č. 4, 2006, s. 442-443).



Tato úvaha Ústavního soudu není ale filipikou ve prospěch přijímání

„sběrných novel“. Je toliko poukazem na měnící se podobu právního

systému i na rozdílnost legislativních účelů současnosti a minulých

dob. Je výrazem zdrženlivého hodnocení, nikoli ale bezvýjimečné

akceptace.



Má-li být maxima obsahové konzistentnosti zákona, vyslovená v nálezu

sp. zn. Pl. ÚS 77/06, dle níž „zákon ve formálním smyslu nelze v

materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn

prováděných napříč právním řádem“, chápána ve smyslu derogačního

důvodu, pak toliko pro extrémní situace, jakou by byl např.

navrhovatelem uváděný příklad, v němž by vláda soustředila „jednou

ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona ,o úpravě

právních poměrů v České republice‘, či dokonce do zákona ,o zlepšení

osudu občanů České republiky‘“. Navzdory všem možným doktrinárním

pochybnostem o akceptovatelnosti a vhodnosti rozsáhlé kombinace sběrné

novely a původních zákonných úprav o takovýto případ v posuzované věci

nejde.



Dle důvodové zprávy k návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů

„předložený soubor právních úprav se týká oblasti daní, včetně

ekologických daní, téměř všech sociálních systémů (jde především o

změny v systému státní sociální podpory, životního a existenčního

minima, systému nemocenského pojištění, oblasti platové a oblasti

zaměstnanosti) a v oblasti zdravotnictví veřejného zdravotního

pojištění, pojistného na toto pojištění a činnosti zdravotních

pojišťoven. Jeho účelem je optimalizací příjmů státního rozpočtu

podpořit hospodářský růst a úpravou ekologických daní posílit ochranu

životního prostředí, na straně výdajů navržená opatření sledují

zastavit vzestup finančních prostředků vynakládaných v uvedených

systémech, který je s ohledem na zvyšující se podíl těchto výdajů na

vývoji deficitů veřejných rozpočtů neudržitelný.“ Jinými slovy, resp.

jiným „slovníkem“, popsal účel návrhu zákona o stabilizaci veřejných

rozpočtů ve svém vystoupení v Poslanecké sněmovně dne 6. června 2007 na

její 15. schůzi při 1. čtení daného návrhu předseda vlády Mirek

Topolánek když uvedl: „Snažíme se zatáhnout za záchrannou brzdu v

několika oblastech. A tady vůči oponentům, kteří tvrdí, že to je

neústavní, chci říci, že ten ústavní rozbor existuje. To není žádný

přílepek, to je nazváno stabilizace veřejných rozpočtů a všechny normy

se týkají stabilizace veřejných rozpočtů. Tam žádný přílepek není.“

Připomeňme, že termín „přílepek“ předseda vlády nepoužil ve významu,

jenž byl použit Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 pro

pozměňující návrh ve druhém čtení, u něhož absentuje úzký vztah s

předmětem projednávané předlohy zákona, nýbrž ve významu odlišném, ve

významu obsahové nekonzistentnosti částí původního návrhu zákona.



Zákon č. 261/2007 Sb. se skládá ze tří rozhodujících částí - úpravy

daní, sociálního systému a veřejného zdravotního pojištění - jež mají

obsahovou vazbu na oblast veřejných rozpočtů. Nelze v jeho případě

tudíž dospět k závěru o extrémní systémové svévoli, jež by zakládala ve

vztahu k němu jako celku derogační důvod pro porušení principů

materiálního právního státu a parlamentní demokracie.



X/b



K námitce protiústavnosti rozhodnutí Senátu návrhem zákona se nezabývat



Kromě námitky nekonzistentnosti druhou obecnou námitkou dopadající na

zákon č. 261/2007 Sb. jako celek je námitka protiústavnosti rozhodnutí

Senátu nezabývat se návrhem zákona na stabilizaci veřejných rozpočtů.



Dle čl. 46 odst. 2 Ústavy jednou z forem projednání návrhu zákona je

vyjádření jeho vůle se jím nezabývat. Podrobnější promítnutí nachází

uvedené ústavní ustanovení v § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím

řádu Senátu, dle něhož „po vystoupení zpravodaje, neobsahuje-li

doporučení výboru návrh, aby Senát projevil vůli návrhem zákona se

nezabývat, vyzve předsedající senátory, aby sdělili, zda takový návrh

chtějí podat. Byl-li takový návrh obsažen v doporučení výboru nebo

podán, hlasuje se o něm bez rozpravy. Byl-li tento návrh přijat,

jednání Senátu o návrhu zákona končí.“ Jestliže Senát vyjádří vůli

nezabývat se návrhem zákona, je tímto usnesením ve smyslu čl. 48 Ústavy

návrh zákona přijat.



V předmětné věci Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne

30. srpna 2007. Organizační výbor následujícího dne přikázal senátní

tisk k projednání výborům, a to garančnímu výboru, jímž byl Výbor pro

hospodářství, zemědělství a dopravu, jenž návrh projednal dne 13. září

2007, a dále Výboru pro zdravotnictví a sociální politiku, jenž návrh

projednal dne 12. září 2007, a konečně Výboru pro územní rozvoj,

veřejnou správu a životní prostředí, jenž návrh projednal téhož dne,

tj. 12. září 2007. Projednání návrhu zákona o stabilizaci veřejných

rozpočtů dne 19. září 2007 bylo v plénu Senátu zahájeno obsáhlými

zahajovacími projevy předsedy vlády a ministrů financí, práce a

sociálních věcí a zdravotnictví. Jak bylo již uvedeno výše, na své 8.

schůzi, konané dne 19. září 2007, Senát vyslovil svoji vůli návrhem se

nezabývat, kdy se pro uvedený návrh přednesený senátorem Jiřím

Oberfalzerem z 80 přítomných senátorek a senátorů při kvoru 41

vyslovilo 49, proti bylo 27 (viz www.senat.cz).



Senátor Jiří Oberfalzer návrh nezabývat se návrhem zákona o stabilizaci

veřejných rozpočtů odůvodnil takto: „Při předkládání tohoto návrhu

zákona zde již padlo, že jeho současná podoba byla schválena PS jen

těsnou a křehkou politickou většinou. Jinými slovy řečeno, na

vylepšování formou pozměňovacích návrhů a vracení do Sněmovny není

politický prostor. Na vylepšování tohoto návrhu a jeho vracení do PS

není ani fyzikální čas. Platnost tohoto souboru zákonů je podmínkou

stabilizační podoby rozpočtu, čili akceptovatelné výše jeho schodku.

Taková podoba rozpočtu zas je nutná, aby ČR dodržela konvergenční

program. A dodržení konvergenčního programu je nezbytnou podmínkou pro

čerpání prostředků z evropských fondů. To si myslím, že samo o sobě

jsou dostatečně pádné důvody, abychom co nejsnadněji umožnili tomuto

návrhu projít Senátem. Tento tisk projednávaly tři výbory Senátu a

všechny uzavřely své jednání stejným návrhem - doporučily plénu tento

návrh schválit.“



V reakci na uvedený návrh vystoupili předsedové senátních klubů, příp.

místopředsedové Senátu.



Část z nich návrh podrobila kritice z hlediska omezení principů

parlamentní demokracie. Dle senátorky Aleny Gajdůškové „tento návrh nás

skutečně velmi zaskočil, protože ho považujeme za směřování k

autoritářským procesům, režimům. Protože jestliže není možné připustit

ani diskusi, tak skutečně nejsme v demokratickém a právním státě. ...

Skutečně považujeme tuto situaci za - v demokracii - velmi

nestandardní. Premiér Topolánek řekl, že zákon, o kterém v této chvíli

jednáme, je zásadní materie, která si zaslouží v Senátu obecnější

debatu. V přímém rozporu s tím je návrh ze strany ODS na hlasování o

tom, že se tímto zákonem nebudeme zabývat. Pokud si pamatuji, za pět

let, které zde v Senátu jsem, tento institut jsme používali vždycky

zcela výjimečně a jenom tam, kde se jednalo o vysloveně technické

záležitosti. U těch norem, které Senát nepovažoval za tak říkajíc hodné

svého zájmu. Pokud tedy ODS v Senátu nepovažuje za hodnu svého zájmu

tuto normu, pak upřímně nechápu orloj na počátku projednávání tohoto

bodu počínaje premiérem a pokračuje dalšími třemi ministry, a to v

rozporu s jednacím řádem Senátu. Pokud Senát skutečně odhlasuje návrh

nezabývat se a zamezí tím obecné případně podrobné rozpravě, pak to

bude znamenat, že Česká republika dospěla opět k vládě jedné strany. A

pak by se vážně všichni, kdo to myslí s demokracií a lidskými právy v

této zemi vážně, měli rychle a vážně a velmi podrobně zabývat úrovní

současné české demokracie.“ Dle senátora Josefa Novotného nutno

„připomenout slova předsedy Senátu, který koncem srpna odmítl pokusy o

zrychlenou formu projednávání této normy a slíbil, že se touto normou

bude Senát vážně zabývat a že ji zodpovědně posoudí. Institut nezabývat

se popírá zcela tento slib, daný předsedou Senátu. ... Já bych jenom

chtěl podotknout, že pokud odhlasujeme nezabývat se, tak bychom na

závěr jednání měli zde zhasnout.“ Místopředseda Senátu Jan Rakušan

upozornil, „že v úvodu pan premiér řekl, že si tento zákon zaslouží v

Senátu dostatečnou rozpravu a debatu. Bohužel tu už není, ale chápal

jsem to tak, že má být slyšena i druhá strana. Před měsícem jsem četl,

jak náš pan předseda Senátu, pan dr. Sobotka, kterého si velmi vážím,

řekl, že Senát není hlasovací mašina a potřebuje alespoň měsíc na řádné

projednání. Chápal jsem to tedy i tak, že nějakým způsobem to tady

budeme projednávat. Tak jak já chápu § 107, možná se mýlím, to je zákon

nezabývat se, považoval jsem to jako zrychlené ano, považoval jsem to

jako účinnou metodu u marginálních zákonů s tím, aby nám zbylo dostatek

času na zákony, které jsou velmi důležité. Možná, že si to vůbec

neuvažujete ale tím, že pokud odhlasujeme souhlas nezabývat se, vracíme

se před rok 89, kdy režim a vláda se bály slov, vět a vyslovených

názorů. Nezabývat se znamená v tomto případě konec svobody slova.“



Na straně druhé senátor Adolf Jílek konstatoval, „že bychom se měli

dnes s tímto zákonem vypořádat. Jestliže někdo tvrdí, že tady není

prostor, tak jsou to jenom ti, kteří ten prostor chtějí kvůli tomu, že

jsou tady kamery a v noci naše jednání bude přenášet ČT na druhém

programu někdy mezi třetí až šestou hodinou ranní a někteří jsou rádi,

když se tam uvidí. Proto chtějí, aby měli možnost se tady objevit. Já

bych chtěl připomenout, že tento zákon, který byl projednáván v PS,

všichni zpravodajové jak výborů, tak i klubů sledovali od jeho počátku.

Byl tady u nás seminář na toto téma, pan ministr byl na výboru, byl na

klubech, které ho o to požádaly. Takže těch diskusí si myslím, že už

proběhlo hodně a já nevidím cestu, jak z toho ven.“



Předsedové klubů přitom využili svých vystoupení nejen k vyjádření

stanoviska k návrhu senátora Jiřího Oberfalzera nezabývat se návrhem

zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, nýbrž i k přednesu svého

stanoviska k meritu, tj. k samotnému návrhu zákona o stabilizaci

veřejných rozpočtů, přičemž na jejich vystoupení věcně reagovali

ministři financí M. Kalousek a zdravotnictví T. Julínek (viz

těsnopisecká zpráva z 8. schůze Senátu Parlamentu České republiky,

konané dne 19. září 2007, www.senat.cz).



Vztah obou komor Parlamentu České republiky není symetrický. Až na

Ústavou stanovené výjimky přijímání ústavních zákonů a přesně určených

zákonů jejich schválením oběma sněmovnami (čl. 39 odst. 4, čl. 40

Ústavy) pravidlem je postup, v němž Poslanecká sněmovna disponuje

silnějším postavením, umožňujícím zvrátit nesouhlas Senátu s návrhem

zákona (čl. 47 odst. 3 Ústavy). Takto ústavně vymezený vztah obou komor

je nutným východiskem i pro interpretaci čl. 46 odst. 2 Ústavy. Čl. 46

Ústavy zakotvuje dvě formy postupu, v jejichž důsledku je návrh zákona

přijat i bez jeho projednání v Senátě. Jde jednak o alternativu

pasivity Senátu (čl. 46 odst. 3 Ústavy) a jednak o alternativu výslovně

projevené vůle Senátu návrhem zákona se nezabývat. Původní intence

ústavodárce je v této souvislosti spjata s představou výběru návrhů

zákonů, jimiž se Senát v zákonodárném procesu bude zabývat [viz J.

Syllová, Ústavní charakteristika Parlamentu ČR a její naplňování. In:

J. Kysela (ed.), Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav,

perspektivy. Praha 2003, s. 263 a násl.]. Dle J. Kysely ale „není možné

vysledovat jasnou koncepci v užívání institutu ,nezabývání se návrhem

zákona‘, neboť vedle dokonale korektního důvodu spočívajícího v absenci

námitek (zrychlené schválení) bývají v rozpravě formulovány i důvody

jiné (zákon špatný, ale potřebný), případně je možné spekulovat o

důvodech nevyslovených (znemožnit rozpravu způsobilou ovlivnit

nerozhodnuté, zabránit kritice pravděpodobné hlasovací koalice

menšinou, zrychlit průběh schůze v jejích závěrečných fázích apod.). V

některých případech tak jsou touto cestou ,schvalovány‘ návrhy zákonů

prosté věcných i legislativně- technických nedostatků, jindy sice

nikoli zcela dokonalé, leč povýtce ,technické‘ novely zákonů. Nelze ale

mluvit o zřetelném vyhranění zájmu Senátu o určitý typ zákonů, jímž by

se usnesení o ,nezabývání se‘ vyhýbalo.“ (J. Kysela, Dvoukomorové

systémy. Teorie, historie a srovnání dvoukomorových parlamentů. Praha

2004, s. 552-553.) Jinými slovy vyjádřeno, z pohledu dosavadní

legislativní praxe nelze formulovat zřetelnou ústavní zvyklost v

postupu Senátu dle čl. 46 odst. 2 Ústavy a § 107 zákona č. 107/1999

Sb., o jednacím řádu Senátu. K interpretaci čl. 46 Ústavy nadto nutno

poznamenat, že v situaci, kdy ústavodárce neomezil okruh zákonů, na

jejichž přijímání se vztahuje možnost rozhodnutí Senátu se jejich

návrhy nezabývat, je interpretace tohoto okruhu výsledkem procedury,

tj. hlasování Senátu v jednotlivých případech. Pakliže by se obsah

tohoto okruhu utvářel následně (ex post) judikaturou Ústavního soudu v

řízení o kontrole norem, znamenalo by to pro zákonodárný proces značnou

míru nejistoty v otázce platnosti přijímaných zákonů.



Rozdíl v postupu Senátu, kterým schválí návrh zákona a kterým vyjádří

vůli se jím nezabývat, se promítá do skutečnosti, že v případě druhém

možnost plenární rozpravy a tím i možnost kritického opozičního

hodnocení návrhu dána není. Na tomto místě nutno zodpovědět základní

otázku, zdali situace, v níž většina ve druhé sněmovně Parlamentu může

svým rozhodnutím znemožnit veřejné projednání návrhu zákona a tím

zabránit svobodnému parlamentnímu projevu menšiny, je anebo není v

souladu s principy parlamentarismu. V kolizi s takto formulovaným

znakem demokratického fungování parlamentu, tj. právem parlamentní

menšiny svobodně v rámci projednávání zákonů se k jejich obsahu

vyjadřovat, stojí v posuzovaném případě principy vzájemného vztahu obou

komor v ústavní konstrukci Parlamentu České republiky.



Nelze na tomto místě nepřipomenout, že dvoukomorová struktura

Parlamentu České republiky je výrazem principu dělby moci i uvnitř moci

zákonodárné. Za účelem zajištění reálnosti jejího fungování Ústava v

čl. 18 odst. 1, 2 zakotvila pro volby do obou sněmoven rozdílný volební

systém s cílem dosáhnout tak jejich odlišné politické struktury, tj.

stavu, ve kterém by se Senát nestal toliko politickou kopií Poslanecké

sněmovny a byl tudíž s to reálně funkci kontrolní brzdy a protiváhy

uvnitř moci zákonodárné plnit. V takto koncipovaném ústavním modelu

nejeví se aktuální eventualita zneužití institutu nezabývání se návrhem

zákona při jeho projednání v Senátě. Odlišná situace ale nastává tehdy,

pokud se původní intence ústavodárce nenaplnila a Senát je z pohledu

své politické struktury toliko kopií Poslanecké sněmovny. Jakkoli se

tato poznámka jeví spíše úvahou de constitutione ferenda, v případech

extrémních (tj. v případech opakování a nadužívání tohoto postupu,

směřujících ve svých důsledcích k vyřazení druhé komory Parlamentu z

její reálné participace na přijímání zákonů) může se stát i

interpretačním východiskem příslušných ustanovení Ústavy a založit

derogační důvod pro porušení ústavních kautel přijímání zákonů.



V systému, v němž Poslanecká sněmovna v zákonodárném procesu disponuje

dominantním postavením, přičemž ústavní i zákonné kautely projednávání

návrhů zákonů vylučují možnost zamezení parlamentní diskusi v

Poslanecké sněmovně, dále za situace, kdy v dané věci byl návrh zákona

projednán ve třech výborech Senátu a reálným obsahem rozpravy k návrhu

nezabývat se zákonem o stabilizaci veřejných rozpočtů ze strany

předsedů klubů byl z větší části obsah samotného zákona, a konečně za

situace, v níž zatím nešlo o opakovaný postup signalizující snahu

parlamentní většiny vyřadit druhou komoru Parlamentu z reálné

participace na přijímání zákonů, nelze v postupu Senátu dle čl. 46

odst. 2 Ústavy a § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu,

v předmětné věci spatřovat porušení principu parlamentní demokracie.

Lze v něm spatřovat spíše projev dopadající do oblasti, jež z oblasti

ústavního přezkumu již vykračuje, do oblasti úrovně demokratické

politické kultury senátní většiny.



X/c



K námitkám absence úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s předmětem

zákona a překročení zákonného rámce pro podávání

legislativně-technických návrhů ve třetím čtení návrhu zákona



Ve vztahu k následujícím ustanovením zákona č. 261/2007 Sb. navrhovatel

namítá absenci úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s obsahem návrhu

samotného zákona u následujících ustanovení:



- v části čtvrté (změna zákona o dani z přidané hodnoty) v čl. VIII u

bodů 1, 3, 4, 5 a 15 až 21,



- části padesáté (změna zákona o účetnictví) u čl. LXXVIII a LXXIX.



V případě prvním navrhovatel na podporu své argumentace upozorňuje na

skutečnost, že pozměňovací návrh přednesený ve druhém čtení návrhu

zákona předsedou vlády M. Topolánkem obsahoval doplnění nového subjektu

daně z přidané hodnoty - skupiny osob registrovaných k dani jako plátce

prostřednictvím skupinové registrace (bod 4, 5, 15 až 21 čl. VIII

zákona č. 261/2007 Sb., jímž byl změněn a doplněn zákon č. 235/2004

Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a to v

ustanoveních § 5a až 5c, § 28 odst. 11, § 93a, § 95a, § 99 odst. 11, §

100 odst. 5, § 105 odst. 2, § 106a, § 107 odst. 3). V případě druhém

pak druhý vedlejší účastník namítá, že dle jeho přesvědčení zákon o

účetnictví není právním předpisem, který by se jakkoli dotýkal reformy

veřejných financí, jde o zákon upravující zejména techniku účtování,

nikoli o zákon zasahující do daňové soustavy či ovlivňující výdaje

státního rozpočtu.



V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 zformuloval Ústavní soud kautely ústavně

konformního výkladu § 63 odst. 1, 5 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím

řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu Heské republiky, jenž upravuje

právo podávat pozměňovací návrhy k projednávanému návrhu zákona.

Zdůraznil v této souvislosti podmínku úzkého vztahu mezi předmětem

návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, a

pozměňovacím návrhem, předneseným ve druhém čtení návrhu zákona. V

rozhodované věci Poslanecká sněmovna projednávala návrh poslanců M.

Haška, M. Krause a J. Dolejše na vydání zákona, kterým se mění zákon č.

178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku České republiky a o

působnosti Ministerstva financí při privatizaci majetku České republiky

(zákon o zrušení Fondu národního majetku) (sněmovní tisk č. 1222/0). Ve

druhém čtení předmětného návrhu byl poslancem M. Doktorem přednesen

pozměňovací návrh a zařazen do tisku č. 1222/3, jímž byl doplněn název

původního návrhu zákona o slova „...a zákon č. 319/2001 Sb., kterým se

mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů“, a

jímž za čl. I návrhu zákona byla vložena nová část druhá, která včetně

nadpisu zněla: „ČÁST DRUHÁ - Změna zákona č. 319/2001 Sb., o bankách,“

a která obsahovala ustanovení, jež mění a doplňují úpravu vyplácení

dodatečných náhrad z Fondu pojištění vkladů. O tomto pozměňovacím

návrhu pak bylo ve 3. čtení dne 23. května 2006 na 56. schůzi hlasováno

pod pořadovým číslem 16, kdy se pro jeho přijetí vyslovilo ze 167

přítomných poslanců a poslankyň 142, proti 3. Nato byl takto pozměněný

návrh zákona Poslaneckou sněmovnou schválen (usnesení č. 2470).

Důsledkem tohoto postupu byl vytvořen stav, kdy původní návrh zákona

obsahoval změnu § 5 odst. 3 písm. j) zákona č. 178/2005 Sb., o zrušení

Fondu národního majetku, dle níž majetek určený k privatizaci, výnosy z

prodeje tohoto majetku a zisk z účasti státu v obchodních společnostech

lze použít rovněž k převodu 2 mld. Kč Ministerstvu práce a sociálních

věcí na podporu výstavby domovů důchodců, pozměňovací návrh obsahoval

ale úpravu naprosto odlišné oblasti, a to úpravu vyplácení dodatečných

náhrad z Fondu pojištění vkladů. Jinými slovy, předmětem návrhu zákona

byla problematika účelů využití prostředků z Fondu národního majetku,

předmětem pozměňovacího návrhu pak problematika naprosto odlišná, a to

vyplácení náhrad z Fondu pojištění vkladů v bankách.



O případ takového vybočení z rámce předmětu vytyčeného původní

předlohou návrhu zákona v rozhodované věci nejde.



Argumentuje-li v případě prvním navrhovatel skutečností, že pozměňovací

návrh přednesený ve druhém čtení návrhu zákona předsedou vlády M.

Topolánkem obsahoval doplnění nového subjektu daně z přidané hodnoty -

skupiny osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím

skupinové registrace (bod 4, 5, 15 až 21 čl. VIII. zákona č. 261/2007

Sb., jímž byl změněn a doplněn zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané

hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a to v ustanoveních § 5a až 5c,

§ 28 odst. 11, § 93a, § 95a, § 99 odst. 11, § 100 odst. 5, § 105 odst.

2, § 106a, § 107 odst. 3), šlo o případ ve srovnání s věci posuzovanou

v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 odlišný. Pozměňovací návrh nevybočil z

rámce projednávaného původního návrhu zákona, jímž byla změna a

doplnění zákona o daních z příjmů.



Obdobné konstatování platí i ve vztahu k námitce druhého vedlejšího

účastníka, dle níž zákon o účetnictví, jenž upravuje zejména techniku

účtování a nezasahuje do daňové soustavy, resp. neovlivňuje výdaje

státního rozpočtu, není právním předpisem, který by se jakkoli dotýkal

reformy veřejných financí.



Na společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů Federálního

shromáždění, konané dne 12. prosince 1991, místopředseda vlády a

ministr financí ČSFR Václav Klaus zformuloval účel a smysl zákona o

účetnictví takto: „Zákon o účetnictví stanoví rozsah a způsob vedení

účetnictví a jeho průkaznosti pro všechny právnické osoby a dále pro

fyzické osoby, které provozují podnikatelskou nebo jinou výdělečnou

činnost podle zvláštních předpisů, pokud pro daňové účely prokazují

kromě svých příjmů i své výdaje založené na dosažení, zajištění a

udržení těchto příjmů. Z fyzických osob, které provozují podnikatelskou

nebo jinou výdělečnou činnost, se zákon nevztahuje na ty, jimž je

stanovena daň z příjmu obyvatelstva paušální částkou nebo u nichž se

daň stanoví odečtením výdajů stanoveným procentem příjmů podle daňového

zákona. Tyto osoby tedy podléhají povinnostem, které jim ukládá pouze

daňový orgán podle daňových předpisů.“ (viz digitální archiv Poslanecké

sněmovny Parlamentu České republiky, www.psp.cz).



Obdobně vymezuje účel předmětného zákona i soudní judikatura:

„Účetnictví daňovým subjektem řádně vedené a předložené v rámci

daňového řízení správci daně je základním přímým důkazem pro vyměření

daně z příjmů. Při neúplnosti účetnictví pak musí daňový subjekt v

rámci svého důkazního břemene snést takové důkazy, které by takovou

neúplnost nahradily a bezpochybně tak doložily veškeré příjmy a

uznatelné výdaje daňového subjektu, které v daňovém přiznání uvedl. Je

tomu tak proto, že skutečnosti týkající se výše zdanitelných příjmů

prokazuje daňový subjekt svým účetnictvím, které je povinen vést, pokud

pro daňové účely uplatňuje a prokazuje své výdaje vynaložené na

dosažení, zajištění a udržení příjmů.“ (Rozhodnutí Krajského soudu v

Hradci Králové sp. zn. Ca 25/2005 ze dne 31. října 2005.).



Je-li dle zákona řádně vedené účetnictví základním předpokladem plnění

daňové povinnosti, a stanovila-li posuzovaná novela zákona o účetnictví

definiční znak legální definice okruhu fyzických osob, které jsou

podnikateli a nejsou zapsáni do obchodního rejstříku, pro účely vedení

účetnictví dle zákona č. 563/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů,

pak nelze v zákoně č. 261/2007 Sb. neuznat úzkou vazbu mezi daňovou

zákonnou úpravou a zákonnou úpravou účetnictví.



K procedurálním pochybením vztahujícím se k jednotlivým částem, příp.

ustanovením zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů navrhovatel řadí i

překročení zákonného rámce pro podávání legislativně-technických návrhů

ve třetím čtení návrhu zákona.



Dle ustanovení § 95 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb. se ve třetím čtení

koná rozprava, ve které lze navrhnout pouze opravu

legislativně-technických chyb, gramatických chyb, chyb písemných nebo

tiskových, úpravy, které logicky vyplývají z přednesených pozměňovacích

návrhů.



Ve třetím čtení návrhu vlády na přijetí zákona o stabilizaci veřejných

rozpočtů (tisk 222), konaném dne 21. srpna 2007, poslanec Daniel Rovan

předložil k těm částem uvedeného zákona, přezkum ústavnosti kterých je

předmětem tohoto řízení před Ústavním soudem, dle vlastního označení,

Dlegislativně-technický pozměňovací návrh“, jenž „se týká upřesnění

bodu 7 části šesté tisku 222. Bod 7 by správně měl znít - cituji: V §

13a odst. 2 písm. d) se za první slovo ,daně‘ vkládají slova ,jestliže

tak obec stanoví obecně závaznou vyhláškou podle § 4 odst. 1 písm. v)

nebo‘, čímž do stávajícího textu vkládáme slovo ,první‘ vzhledem k

tomu, že slovo daně se v textu vyskytuje celkem třikrát.“ (viz

stenografický záznam z 18. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České

republiky, konané dne 21. srpna 2007, www.psp.cz).



Z hlediska jeho obsahu lze uvedený návrh hodnotit ve smyslu opravy

legislativně-technických chyb, a tudíž jako návrh, jenž z mezí

ustanovení § 95 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb. nevybočuje.



X/d



K námitce porušení Legislativních pravidel vlády



Navrhovatel dále namítá porušení Legislativních pravidel vlády v těch

částech předmětného zákona, jež představují původní novou

(nenovelizující) právní úpravu.



Hlediska posouzení tohoto typu procedurálních výtek v řízení o kontrole

norem zformuloval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03(Sbírka

rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.).

Konstatoval v něm, že porušení Legislativních pravidel bez dalšího, tj.

bez porušení Ústavou a zákonem stanovené kompetence, příp. bez porušení

ústavně předepsaného způsobu přijetí a vydání zákona, příp. jiného

právního předpisu, derogační důvod dle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993

Sb. pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo

jiného právního předpisu nezakládá.



Vybočení z metodických pravidel členění právních předpisů dle čl. 28

Legislativních pravidel vlády, přijatých usnesením vlády ze dne 19.

března 1998 č. 188, by zakládalo rozpor s ústavním principem právního

státu toliko tehdy, neumožnilo- li by zákonodárcem použité označení

právního předpisu (zákona) jeho přesnou identifikaci, odlišující jej od

jiných právních předpisů (zákonů), resp. jiného právního předpisu

(zákona).



O takovýto případ ale u částí čtyřicáté páté až čtyřicáté sedmé (čl.

LXXII až LXXIV) zákona č. 261/2007 Sb. nejde. Všechna zákonná

ustanovení v nich obsažená jsou označena určitě a v systému právního

řádu nezaměnitelně identifikovatelná.



XI.



Obsahový soulad napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem



Ústavní soud ve své ustálené judikatuře konstatoval, že novela právního

předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí

novelizovaného právního předpisu (nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (Sbírka

rozhodnutí, svazek 6, nález č. 98, vyhlášen pod č. 286/1996 Sb.),

usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 19, usn. č.

27), nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (viz výše), Pl. ÚS 33/01(Sbírka

rozhodnutí, svazek 25, nález č. 28, vyhlášen pod č. 142/2002 Sb.)), a

jako taková je posuzována i její ústavnost. Jsou-li v řízení o kontrole

norem derogačními důvody absence normotvorné kompetence, resp. porušení

ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, je pak

posuzována ústavnost samotné novely (viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/02,

Pl. ÚS 7/03).



Vycházeno z uvedené ustálené judikatury je předmětem obsahového

přezkumu v předmětné věci toliko:



- část čtyřicátá pátá (daň ze zemního plynu a některých dalších plynů),



- část čtyřicátá šestá (daň z pevných paliv),



- část čtyřicátá sedmá (daň z elektřiny) zákona č. 261/2007 Sb., a



- ustanovení § 6 odst. 4 věta první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8

věta první, § 16 a § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č.

586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.



Uvedl-li u ústního jednání první vedlejší účastník skutečnost, že dle

zákona č. 261/2007 Sb. nový subjekt daně z přidané hodnoty - skupina

osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím skupinové

registrace - nedisponuje právní subjektivitou, nedošlo ale ze strany

navrhovatele k rozšíření petitu návrhu, jenž by danou argumentaci ve

shodě s výše uvedenou maximou explicitně vyjádřil.



Jakkoli Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že při posuzování rozporu

zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, s ústavním pořádkem je

vázán pouze petitem a nikoli jeho odůvodněním (nález sp. zn. Pl. ÚS

16/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, vyhlášen pod č.

131/1994 Sb.) a další), z uvedeného neplyne závěr, dle něhož

navrhovatele v řízení o kontrole norem, argumentuje-li obsahovým

nesouladem zákona s ústavním pořádkem, nezatěžuje břemeno tvrzení.

Jinými slovy, brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s

ústavním pořádkem, pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko

označení ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých

ustanovení, nýbrž je nezbytné z jeho strany i uvést důvod namítané

protiústavnosti. Ústavní soud pak v rámci přezkumu není tímto důvodem

vázán - je vázán toliko petitem, nikoli ale rozsahem přezkumu, daným

důvody obsaženými v návrhu na kontrolu norem. Neunese-li navrhovatel v

řízení o kontrole norem břemeno tvrzení protiústavnosti, nelze než

považovat takový návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst. 1 zákona č.

182/1993 Sb., a tedy nezpůsobilý meritorního projednání (viz nález sp.

zn. Pl. ÚS 7/03).



Důsledky uvedené maximy plně dopadají na ty části petitu, v nichž se

navrhovatel (vedlejší účastníci) domáhají zrušení částí 45, 46 a 47

zákona č. 261/2007 Sb. Kromě námitek procedurálních vůči těmto částem

zákona totiž nebyly z jejich strany vzneseny žádné obsahové

(materiální) výtky.



XI/a



Návrhové body vůči zákonu o daních z příjmů



Na rozdíl od částí 45, 46 a 47 zákona č. 261/2007 Sb. vůči ustanovení §

6 odst. 4 větě první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 větě první a § 38h

odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění

zákona č. 261/2007 Sb., navrhovatel uvádí konkrétní námitky rozporu

jejich obsahu s ústavním pořádkem.



Upozorňuje, že daň z příjmu byla doposud vypočítávána z příjmu

jednotlivce, a to po odečtení pojistného na sociální zabezpečení, jež

zahrnuje pojistné na důchodové pojištění, pojistné na nemocenské

pojištění a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti (placené podle

zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku

na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů) a

pojistného na veřejné zdravotní pojištění (placené podle zákona č.

592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění

pozdějších předpisů, přičemž tento princip se uplatňuje jak u příjmů ze

závislé činnosti a funkčních požitků (§ 6 zákona č. 586/1992 Sb.), tak

u příjmů z podnikání a z jejich samostatné výdělečné činnosti (§ 7

citovaného zákona). Zdaňován byl tedy pouze příjem, kterým může

jednotlivec disponovat po odečtení pojistného odváděného povinně do

veřejných systémů sociálního a zdravotního pojištění.



Dle navrhovatele bylo až do přijetí zákona č. 261/2007 Sb. na tato

pojistná plnění nahlíženo tak, že nejde o součást základu pro výpočet

daně z příjmu (§ 6 odst. 13, § 7 odst. 6, 7 a 10 zákona o daních z

příjmů, ve znění do 31. prosince 2007), jelikož nejsou příjmem fyzické

osoby, nýbrž jde o její podíl na udržování systémů veřejného pojištění,

resp. systémů dávek garantovaných státem. Napadená zákonná úprava

vytváří podle něj fikci, že placené pojistné je příjmem, resp. částí

příjmů fyzické osoby v širším slova smyslu. Kromě rozporu s čl. 30 a 31

Listiny, s Úmluvou o minimální normě sociálního zabezpečení (čl. 102) -

(sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 461/1991 Sb.), s

Evropskou sociální chartou (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č.

14/2000 Sb.m.s.) a Evropským zákoníkem sociálního zabezpečení (sdělení

Ministerstva zahraničních věcí č. 90/2001 Sb.m.s.) namítá v této

souvislosti i rozpor se zásadou srozumitelnosti a poznatelnosti práva,

jejichž naplňování je jedním ze základních předpokladů existence

právního státu.



Kromě odvodu pojistného hrazeného z příjmů fyzických osob, zvláště u

daně z příjmů ze závislé činnosti a funkčních požitků, další platby do

veřejných systémů sociálního a zdravotního pojištění odvádějí také

zaměstnavatelé. Navrhovatel při popisu jejich právní povahy zdůrazňuje,

že odvody zaměstnavatelů nejsou součástí příjmu zaměstnanců a souvisí s

příjmy zaměstnance pouze zprostředkovaně. Za situace, kdy jsou od 1.

ledna 2008 zdaněny nejenom povinné odvody do systémů zdravotního a

sociálního pojištění, ale také platby, které jsou uloženy

zaměstnavateli (§ 6 odst. 13 a 14, § 38h odst. 1 písm. b) zákona č.

586/1992 Sb.), nová zákonná úprava tedy do příjmu fyzické osoby pro

účely zdanění započítává jak odváděné pojistné, tak platby uložené

zaměstnavatelům. Odvody uložené zaměstnavatelům ale dle navrhovatele

nemají s příjmem zaměstnance nic společného a nejsou předmětem jeho

pracovní smlouvy, jelikož jde o veřejnoprávní povinnost uloženou

zaměstnavateli zákonem, jejímž prostřednictvím se zaměstnavatel podílí

na udržování systémů veřejného pojištění. Uvedené tvrzení navrhovatel

opírá i o odkaz na ustanovení § 2 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném

na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, v

platném znění, dle kterého je pojistné příjmem státního rozpočtu, z

čehož dovozuje, že v případě odvodů zaměstnavatelů jde o převod

finančních prostředků přímo státu, a to z vlastních příjmů, nikoli z

příjmu zaměstnance, pročež v daném případě jde o zákonem založený

dvoustranný veřejnoprávní vztah mezi zaměstnavatelem a státem, jehož

zaměstnanec není účastníkem. Uvedenou právní konstrukci, jež dle něj

vyvolává nerovné postavení, v němž je daň nucen platit subjekt, který

není žádným způsobem spojen s předmětem zdanění, považuje za rozpornou

se zásadou rovnosti (čl. 1 a 3 Listiny) a zásadou minimální racionality

a spravedlnosti právních předpisů, jež je dalším z předpokladů

existence právního státu (čl. 1 Ústavy).



Dle navrhovatele na zdanění pojistného hrazeného fyzickými osobami a

odvodů hrazených zaměstnavateli nelze nahlížet jako na zdanění příjmů,

jež vzniknou v budoucnu, jelikož mezi odvedeným pojistným a možným

budoucím příjmem v podobě některého z důchodů, resp. zdravotní péče,

zdravotních pomůcek, příp. léčivých přípravků, není „přímá souvislost

co do vzájemné výše a doby odvádění“ (není ani zaručeno, že konkrétní

pojištěné osobě nárok na vyplácení důchodů vůbec vznikne, a tedy zda

získá v budoucnu příjem, který má být zdaněn v současné době). V této

souvislosti je namítán i rozpor napadené zákonné konstrukce se základní

zásadou zdanění příjmu, dle níž k tomuto dochází vždy v okamžiku jeho

vzniku a nikoli předem. Předmětná zákonná úprava tak dle navrhovatele

užívá terminologii, která neodpovídá současnému stavu, dosavadní

ujasnění pojmosloví znejasňuje, jelikož tam, kde hovoří v případě

odvodů pojistného do systému zdravotního a sociálního pojištění o

zdanění příjmů, jde ve skutečnosti o daň ze zdravotního a sociálního

pojištění, čímž se dle něj stírá zásadní rozdíl mezi systémem daní a

poplatků, který má svůj ústavní základ v čl. 11 odst. 5 Listiny, a

systémy veřejného sociálního a zdravotního pojištění, jež se opírají o

čl. 30 a 31 Listiny.



Nadto navrhovatel namítá protiústavnost § 16 a § 21 odst. 1 zákona č.

586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., a to

z důvodu jejich neurčitosti, zakládající rozpor s principem právního

státu.



Článek I zákona č. 261/2007 Sb. v bodech 49 a 50 novelizuje totéž

ustanovení zákona o daních z příjmů (§ 16), přičemž jinak identický

text obsahuje rozdílnou daňovou sazbu - bod 49 sazbu 15 % daňového

základu, bod 50 pak sazbu 12,5 % daňového základu. Ve smyslu

eventuálního postupu uvažuje navrhovatel o možnosti dát při

interpretaci uvedených ustanovení bodu 50 přednost, a to vycházeje z

argumentu lex posterior derogat legi priori.



Dle bodu 64 téhož článku se v § 21 odst. 1 zákona o daních z příjmů

číslo „24“ nahrazuje číslem „21“, v bodě 65 v témže ustanovení zákona o

daních z příjmů se číslo „21“ nahrazuje číslem „20“, a v bodě 66 se

opět ve stejném ustanovení číslo „20“ nahrazuje číslem „19“. Dle čl.

LXXXI bodu 1 písm. c) zákona č. 261/2007 Sb. pak čl. I bod 65 uvedeného

zákona nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2009, dle čl. LXXXI bodu 1 písm.

e) zákona č. 261/2007 Sb. čl. I bod 66 uvedeného zákona nabývá

účinnosti dnem 1. ledna 2010. Důsledkem této úpravy, jak tvrdí

navrhovatel, je neurčitost ve stanovení, podle jaké sazby budou

právnické osoby zdaňovány po 1. lednu 2008, když k tomu zákon

neobsahuje žádné výslovné ustanovení.



XI/b



Dikce napadených ustanovení v zákoně o daních z příjmů



Bylo již uvedeno, že navrhovatel se v petitu svého návrhu domáhá

zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst.

8 věty první, § 16 a § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č.

586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.



Dle věty první § 6 odst. 4 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,

ve znění zákona č. 261/2007 Sb. „příjmy zúčtované nebo vyplacené

zaměstnavatelem se sídlem nebo bydlištěm na území České republiky a

příjmy od plátců daně vymezených v § 38c jsou po zvýšení podle odstavce

13 samostatným základem daně pro zdanění daní vybíranou srážkou sazbou

daně podle § 36 odst. 2, jedná-li se o příjmy podle odstavce 1 písm. a)

a d) a podle odstavce 10, jejichž úhrnná výše před zvýšením podle

odstavce 13 u téhož zaměstnavatele nepřesáhne za kalendářní měsíc

částku 5 000 Kč.



Ustanovení § 6 odst. 13 a 14 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,

ve znění zákona č. 261/2007 Sb., stanoví:



„(13) Základem daně (dílčím základem daně) jsou příjmy ze závislé

činnosti nebo funkční požitky, s výjimkou uvedenou v odstavcích 4 a 5,

zvýšené o částku odpovídající pojistnému na sociální zabezpečení a

příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a pojistnému na všeobecné

zdravotní pojištění, které je z těchto příjmů podle zvláštních právních

předpisů povinen platit zaměstnavatel sám za sebe, a u zaměstnance, na

kterého se vztahuje povinné zahraniční pojištění stejného druhu,

zvýšené o částku odpovídající příspěvkům zaměstnavatele na toto

zahraniční pojištění.



(14) Jedná-li se o příjem plynoucí ze zdrojů v zahraničí, je u

poplatníka uvedeného v § 2 odst. 2 základem daně jeho příjem ze závislé

činnosti vykonávané ve státě, s nímž Česká republika neuzavřela smlouvu

o zamezení dvojího zdanění, zvýšený o částku odpovídající příspěvkům

zaměstnavatele na pojištění povinně placené podle odstavce 13 a snížený

o daň zaplacenou z tohoto příjmu v zahraničí. Je-li závislá činnost

vykonávána ve státě, s nímž Česká republika uzavřela smlouvu o zamezení

dvojího zdanění, je základem daně příjem ze závislé činnosti vykonávané

v tomto státě zvýšený o částku odpovídající příspěvkům zaměstnavatele

na pojištění povinně placené podle odstavce 13 a snížený o daň

zaplacenou z tohoto příjmu v zahraničí, ale pouze v rozsahu, v němž

nebyla tato daň započtena na daňovou povinnost v tuzemsku podle § 38f v

předchozím zdaňovacím období.“



Dle věty první § 7 odst. 8 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,

ve znění zákona č. 261/2007 Sb., „uplatní- li poplatník výdaje podle

odstavce 7, má se za to, že v částce výdajů jsou zahrnuty veškeré

výdaje poplatníka vynaložené v souvislosti s dosahováním příjmů z

podnikání a z jiné samostatné výdělečné činnosti.“



Ustanovení § 16 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění

zákona č. 261/2007 Sb., jenž je dalším z napadených ustanovení daného

zákona, stanoví: „Daň ze základu daně sníženého o nezdanitelnou část

základu daně (§ 15) a o odčitatelné položky od základu daně (§ 34)

zaokrouhleného na celá sta Kč dolů činí 12,5 %.“ Dle § 21 odst. 1 téhož

zákona pak platí: „Sazba daně činí 19 %, pokud v odstavcích 2 a 3 není

stanoveno jinak. Tato sazba daně se vztahuje na základ daně snížený o

položky podle § 34 a § 20 odst. 7 a 8, který se zaokrouhluje na celé

tisícikoruny dolů.“



Dikce posledního z napadených ustanovení - § 38h odst. 1 písm. b)

zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007

Sb., zní: „Plátce daně vypočte zálohu z příjmů fyzických osob ze

závislé činnosti a z funkčních požitků ze základu pro výpočet zálohy.

Základem pro výpočet zálohy je úhrn příjmů ze závislé činnosti a z

funkčních požitků zúčtovaný nebo vyplacený poplatníkovi za kalendářní

měsíc nebo za zdaňovací období, vyjma příjmů zdanitelných daní

vybíranou srážkou sazbou daně podle § 36 a příjmů, které nejsou

předmětem daně zvýšené o částku odpovídající pojistnému na sociální

zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a pojistnému

na všeobecné zdravotní pojištění (dále jen ,pojistné‘), které je podle

zvláštních právních předpisů ze zúčtovaných nebo vyplacených příjmů

povinen platit zaměstnavatel sám za sebe, a u zaměstnance, na kterého

se vztahuje povinné zahraniční pojištění stejného druhu, zvýšený o

částku odpovídající příspěvkům zaměstnavatele na toto zahraniční

pojištění.“



XI/c



Předmět a základ daně u daně z příjmů ve vazbě na maximu určitosti a

jasnosti právního řádu, jako komponentu principu materiálního právního

státu



První skupinu rozhodnutí Ústavního soudu k otázkám ústavnosti právní

úpravy daní a poplatků tvoří judikatura k interpretaci a aplikaci

ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny ve vazbě na ustanovení čl. 79 odst. 3

a čl. 104 odst. 3 Ústavy ve věcech mezí podzákonné právní úpravy daní a

poplatků (viz zejména nálezy sp. zn. Pl. ÚS 3/95(Sbírka rozhodnutí,

svazek 4, nález č. 59, vyhlášen pod č. 265/1995 Sb.), Pl. ÚS 63/04

(Sbírka rozhodnutí, svazek 36, nález č. 61, vyhlášen pod č. 210/2005

Sb.), Pl. ÚS 20/06(vyhlášen pod č. 164/2007 Sb.)).



Druhou skupinu tvoří přezkum ústavnosti zákonné úpravy daně, poplatku,

příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné dávky (v tom rámci i

zákonem stanoveného povinného pojištění), jakož i peněžních sankcí.

Ústavní soud nastínil pro něj následující kautely [sp. zn. Pl. ÚS 3/02

((Sbírka rozhodnutí, svazek 27, nález č. 105, str. 177, vyhlášen pod č.

405/2002 Sb.), Pl. ÚS 12/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 37,

str. 367, vyhlášen pod č. 300/2004 Sb.), Pl. ÚS 7/03 (Sbírka

rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113, str. 184, vyhlášen pod č. 512/2004

Sb.)]: Z ústavního principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy), jakož i

z ústavního vymezení zákonodárné moci (čl. 15 odst. 1 Ústavy) plyne pro

zákonodárce široký prostor pro rozhodování o předmětu, míře a rozsahu

daní, poplatků a peněžních sankcí. Zákonodárce přitom nese za důsledky

tohoto rozhodování politickou odpovědnost. Jakkoli je daň, poplatek,

příp. peněžitá sankce veřejnoprávním povinným peněžitým plněním státu,

a tedy zásahem do majetkového substrátu, a tudíž i vlastnického práva

povinného subjektu, bez naplnění dalších podmínek nepředstavuje dotčení

v ústavním pořádkem chráněné vlastnické pozici (čl. 11 Listiny, čl. 1

Dodatkového protokolu Úmluvy). Ústavní přezkum daně, poplatku a

peněžité sankce zahrnuje posouzení z pohledu dodržení kautel plynoucích

z ústavního principu rovnosti, a to jak neakcesorické (čl. 1 Listiny),

tj. plynoucí z požadavku vyloučení svévole při odlišování subjektů a

práv, tak i akcesorické v rozsahu vymezeném v čl. 3 odst. 1 Listiny

(hypotetickou ilustrací porušení kautel akcesorické nerovnosti by byla

úprava odlišující výši daní s ohledem na náboženské vyznání, jež by ve

smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny byla diskriminační a zároveň by zasáhla do

základního práva plynoucího z čl. 15 odst. 1). Je-li předmětem

posouzení ústavnost akcesorické nerovnosti vzhledem k vyloučení

majetkové diskriminace, případně toliko posouzení skutečnosti,

nepředstavuje-li daň, poplatek, příp. peněžitá sankce případné dotčení

v právu vlastnickém (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu

Úmluvy), je takový přezkum omezen na případy, v nichž hranice

veřejnoprávního povinného peněžitého plnění jednotlivcem státu vůči

majetkovému substrátu jednotlivce nabývá škrtícího (rdousícího)

působení; jinými slovy vyjádřeno, má-li posuzovaná daň, poplatek, příp.

peněžní sankce ve svých důsledcích konfiskační dopady ve vztahu k

majetkové podstatě jednotlivce.



Konečně třetí skupinu rozhodnutí k otázkám ústavnosti právní úpravy

daní, poplatků, příp. jiných obdobných zákonem stanovených dávek,

představuje nález Ústavního soudu ČSFR sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (Sbírka

usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, č.11, str. 37), jenž stanovil

hlediska přezkumu daňové rovnosti, resp. daňové proporcionality. Uvedl,

že „ani svrchovanost státu nezakládá pro stát možnost ukládání

libovolných daní, třeba by se tak stalo na základě zákona ... V oblasti

daňové je třeba požadovat, aby zákonodárný orgán podložil svoje

rozhodnutí objektivními a racionálními kritérii. V zásadě nelze

vyloučit, aby zákonodárce stanovil diferencované daně podle zásady, že

výkonnější subjekt bude odvádět vyšší daně. Není však možno postupovat

opačně a více zatížit hospodářsky a sociálně slabší subjekty. Je věcí

státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině

poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně.“

K závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR pro svoji judikaturu

Ústavní soud České republiky pak v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/01(Sbírka

rozhodnutí, svazek 24, nález č. 192, vyhlášen pod č. 35/2002 Sb.)

konstatoval následující: „Za ,Ústavní soud‘ ve smyslu § 35 odst. 1

zákona o Ústavním soudu nelze považovat ,Ústavní soud ČSFR‘.

Systematický výklad § 35 odst. 1 tohoto zákona vede k závěru, že

uvedené ustanovení má na mysli pouze Ústavní soud ČR, neboť je součástí

té části Ústavy ČR, kterou se zřizuje Ústavní soud ČR. ... I když

nálezy Ústavního soudu ČSFR nevytvářejí pro Ústavní soud ČR formálně

překážku rozhodnuté věci, představují pro něj reálnou autoritu

založenou na tom, že Ústavní soud ČSFR byl ,soudním orgánem ochrany

ústavnosti‘ s působností na území České republiky, jímž je nyní on sám.

Postulát kontinuity poskytované ochrany, jenž je příznačný pro

rozhodování soudního orgánu, který vstupuje na místo orgánu zaniklého

nebo zrušeného, má dvě stránky. Na jedné straně novému soudu dovoluje

odchýlit se od právního názoru soudu předchozího, pokud došlo ke změně

okolností, za nichž tento předchozí soud rozhodoval, na straně druhé mu

ukládá nezpochybňovat rozhodnutí předchozího soudu, jestliže k takové

změně okolností nedošlo.“



Žádný z návrhových bodů namítajících protiústavnost § 6 odst. 4 věty

první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první a § 38h odst. 1 písm.

b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č.

261/2007 Sb., pod takto naznačený rámec přezkumu ústavnosti právní

úpravy daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné

dávky podřadit nelze. Nutno tudíž zodpovědět otázku, zdali nezakládá

některý z těchto návrhových bodů další z derogačních důvodů ve věcech

ústavnosti právní úpravy daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem

stanovené povinné dávky.



Právní teorie vymezuje kategorie předmětu a základu daně následujícím

způsobem: „Objektem daně neboli předmětem daně je hospodářská

skutečnost, na jejímž základě je možné uložit poplatníkovi daňovou

povinnost. Může to být určitý příjem, věc, úkon nebo majetek. Objekt

daně též rozhoduje o názvu daně (např. daň z příjmů, daň z pozemků, daň

ze staveb). Určení daňového objektu je východiskem pro stanovení

daňového základu. Základem daně je v penězích, eventuálně i jinak

stanovený daňový objekt, z něhož se daň vyměřuje. Zatímco objekt daně

nám říká, co je důvodem stanovení daňové povinnosti, daňový základ

určuje, z čeho se daň vyměřuje. Cílem zjišťování základu daně je

stanovení celkové částky zdanitelného objektu.“ (M. Bakeš a kol.,

Finanční právo, 4. vyd., Praha 2006, s. 194.).



Zákon o daních z příjmů ve znění zákona č. 261/2007 Sb. vymezuje tyto

základní prvky konstrukce daní z příjmu legálními definicemi. Předmětem

daně z příjmů fyzických osob jsou příjmy ze závislé činnosti a funkční

požitky [§ 3 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona], základem daně jsou

příjmy ze závislé činnosti nebo funkční požitky, zvýšené o částku

odpovídající pojistnému na sociální zabezpečení a příspěvku na státní

politiku zaměstnanosti a pojistnému na všeobecné zdravotní pojištění,

které je z těchto příjmů podle zvláštních právních předpisů povinen

platit zaměstnavatel sám za sebe (§ 6 odst. 13 daného zákona).



Vyměřovacím základem nemocenského pojištění, důchodového pojištění a

odvodu na státní politiku zaměstnanosti, a to jak pro zaměstnance, tak

i zaměstnavatele, je úhrn příjmů, které jsou předmětem daně z příjmů

fyzických osob podle zákona o daních z příjmů [§ 5 odst. 1, § 5a písm.

a), b) zákona č. 589/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů],

vyměřovacím základem veřejného zdravotního pojištění je obdobně úhrn

příjmů ze závislé činnosti a funkčních požitků, které jsou předmětem

daně z příjmů fyzických osob podle zákona o daních z příjmů (§ 3 odst.

1, § 5 odst. 1 zákona č. 592/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, §

9 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění).



Jinými slovy vyjádřeno, nemocenské pojištění, důchodové pojištění,

odvod na státní politiku zaměstnanosti, jakož i veřejné zdravotní

pojištění se vypočítává z tzv. „hrubé“ mzdy, daň z příjmu pak z

odlišného předmětu, z tzv. „superhrubé“ mzdy, zahrnující kromě „hrubé“

mzdy i odvody zaměstnavatele i zaměstnance na nemocenské pojištění,

důchodové pojištění, odvod na státní politiku zaměstnanosti, i veřejné

zdravotní pojištění. Základem výpočtu daně z příjmů je tedy i jiný

objekt (předmět), než je zákonem stanovený předmět daní z příjmů, z

hlediska skutečného předmětu je tedy daň upravená zákonem č. 592/1992

Sb., ve znění pozdějších předpisů, daní z příjmů ze závislé činnosti a

z funkčních požitků a z odvodů na nemocenské pojištění, důchodové

pojištění, odvod na státní politiku zaměstnanosti, i veřejné zdravotní

pojištění. Nelze v této souvislosti přijmout protiargument, dle něhož

odvody na nemocenské pojištění, důchodové pojištění, odvod na státní

politiku zaměstnanosti, i veřejné zdravotní pojištění představují

eventuelní příjem poplatníka daně v budoucnu. V případě akceptace

takovéto konstrukce by, dovedeno do absurdních důsledků, pak bylo lze

za příjem považovat i daň (např. daň z příjmů), jelikož jejím

prostřednictvím jsou financovány veřejné statky (veřejná dobra), na

jejichž užívání se subjekt daně v budoucnu eventuálně bude podílet.



Nutno na tomto místě reagovat na námitku, dle níž uvedená svévole

zákonodárce v nakládání a vymezování zákonných pojmů zakládá rozpor s

principem materiálního právního státu z důvodu neurčitosti a

nejasnosti.



Dle ustálené judikatury Ústavního soudu „neurčitost některého

ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem

právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko

tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení

jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů.“

(nálezy sp. zn. Pl. ÚS 4/95, Pl. ÚS 9/95, Pl. ÚS 2/97, Pl. ÚS 23/02,

Pl. ÚS 40/02, Pl. ÚS 44/02, Pl. ÚS 10/06, Pl. ÚS 25/06 - viz výše).



Požadavek určitosti daňové úpravy zákonem je obsažen i v ekonomické

vědě. Dle Karla Engliše, „požaduje-li se, aby povinnosti daňové byly

normovány zákonem, hledá se ochrana poplatníků proti libovůli veřejného

svazku, a tudíž jest i samozřejmým požadavkem, aby tato povinnost byla

normována určitě, způsobem vylučujícím libovůli, určitě co do povinného

subjektu, základu daňového i platební povinnosti, jejího rozsahu i

doby“ (K. Engliš, Soustava národního hospodářství. Sv. II., Praha 1937,

s. 193; tentýž, Finanční věda. Nástin theorie hospodářství veřejných

svazků. Brno 1929, s. 196).



Jakkoli nelze než přisvědčit navrhovateli, že zákonodárce použil

kategorie předmětu a základu daně v zákoně č. 592/1992 Sb., ve znění

zákona č. 261/2007 Sb., svévolně a v důsledku toho daný zákon zakotvuje

daň, jejímž skutečným předmětem nejsou toliko příjmy ze závislé

činnosti a z funkčních požitků, nýbrž i odvody na nemocenské pojištění,

důchodové pojištění, na státní politiku zaměstnanosti a na veřejné

zdravotní pojištění, navzdory této skutečnosti posuzovaná úprava

nezakládá neurčitost, jež by vylučovala možnost stanovení jejího obsahu

pomocí obvyklých interpretačních postupů (čili stanovení základu a

sazeb daně).



Nutno tudíž reagovat na důsledek, jež z předchozích úvah vyplývá. Je

ústavně akceptovatelné zdanění jakéhokoli předmětu? Opouští-li

zákonodárce v zákonné úpravě tradiční pojmové vymezení daně z příjmů,

její rozpor s ústavním pořádkem by byl dán toliko tehdy, měla-li by

tato konstrukce konfiskační dopady, byla-li by extrémně

disproporcionální, resp. byla-li by neurčitá v té míře, jež by

vylučovala stanovení jejího obsahu obvyklými interpretačními postupy.

Žádná z těchto alternativ, zakládajících derogační důvod, v daném

případě, a to zejména s ohledem na sazby daně z příjmů dle zákona č.

586/1992 Sb., ve znění zákona č. 261/2007 Sb., naplněna nebyla.



Zbývá toliko poznámka na okraj, aneb v řeči soudní obiter dictum.

Zdanění daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné

dávky je určitě myšlenka v současné době „originální“. Připomíná ale

jednu v historii slavnou daň římského císaře Vespasiána, jenž v reakci

na výtku svého syna Tita, týkající se její nedůstojnosti, pronesl

slavnou větu: „Pecunia non olet“.



XI/d



Námitka legislativně-technických vad



Namítá-li navrhovatel protiústavnost § 16 a § 21 odst. 1 zákona č.

586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., a to

z důvodu jejich neurčitosti, zakládající rozpor s principem právního

státu, nelze se s jeho argumenty ztotožnit.



Čl. I zákona č. 261/2007 Sb. v bodech 49 a 50 novelizuje totéž

ustanovení zákona o daních z příjmů (§ 16) - jinak identický text

obsahuje rozdílnou daňovou sazbu (bod 49 sazbu 15 % daňového základu,

bod 50 pak sazbu 12,5 % daňového základu), přičemž dle čl. LXXXI odst.

1 zákona č. 261/2007 Sb. ustanovení § 16 zákona č. 586/1992 Sb. ve

znění čl. I bodu 49 zákona č. 261/2007 Sb. nabývá účinnosti dnem 1.

ledna 2008, dle čl. LXXXI odst. 1 písm. c) zákona č. 261/2007 Sb.

ustanovení § 16 zákona č. 586/1992 Sb. ve znění čl. I bodu 50 zákona č.

261/2007 Sb. pak nabývá účinnosti teprve dnem 1. ledna 2009. Pro

uvedené žádná neurčitost mezi body 49 a 50 čl. I zákona č. 261/2007 Sb.

nevzniká.



Jak bylo již uvedeno, dle bodu 64 téhož článku se v § 21 odst. 1 zákona

o daních z příjmů číslo „24“ nahrazuje číslem „21“, v bodě 65 v témže

ustanovení zákona o daních z příjmů se číslo „21“ nahrazuje číslem „20“

a v bodě 66 se opět ve stejném ustanovení číslo „20“ nahrazuje číslem

„19“. Dle čl. LXXXI bodu 1 písm. c) zákona č. 261/2007 Sb. pak čl. I

bod 65 uvedeného zákona nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2009, dle čl.

LXXXI bodu 1 písm. e) zákona č. 261/2007 Sb. čl. I bod 66 uvedeného

zákona nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2010. Sazba, jíž budou právnické

osoby zdaňovány po 1. lednu 2008, je přitom určena čl. LXXXI odst. 1,

dle něhož ustanovení § 21 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb., ve znění čl.

I bodu 64 zákona č. 261/2007 Sb., nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2008,

pročež ani v daném případě nevzniká v zákonné úpravě ani neurčitost ani

mezera ve stanovení data účinnosti.



XII.



Vycházeje ze všech uvedených důvodů Ústavní soud návrh na zrušení části

první, části druhé, části třetí, části čtvrté, části páté, části šesté,

části sedmé, části osmé, části deváté, bodu 1 v čl. XVII části desáté,

části jedenácté, části dvanácté, části třinácté, části čtrnácté, části

čtyřicáté páté, části čtyřicáté šesté, části čtyřicáté sedmé, části

padesáté, části padesáté první a části padesáté druhé zákona č.

261/2007 Sb. a na zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst.

13 a 14, § 7 odst. 8 věty první, § 16 a § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1

písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších

předpisů, zamítl [§ 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.].



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.



Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

ve znění pozdějších předpisů, zaujaly k rozhodnutí pléna soudci

František Duchoň, Jan Musil, Pavel Rychetský a Eliška Wagnerová.

Related Laws