ve věci návrhu na zrušení části § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb.


Published: 2014

Subscribe to a Global-Regulation Premium Membership Today!

Key Benefits:

Subscribe Now for only USD$20 per month, or Get a Day Pass for only USD$4.99.
161/2014 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 28/13 dne 10. července 2014 v

plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka

Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Ivany Janů,

Vladimíra Kůrky, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka,

Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové (soudkyně

zpravodajky) a Jiřího Zemánka o návrhu Městského soudu v Brně podaném

podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení slova

"2,75násobek" v ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu

a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní

moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského

parlamentu, ve znění zákona č. 11/2013 Sb., a ustanovení čl. II v části

první zákona č. 11/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o

platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů

státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského

parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, za

účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu

Parlamentu České republiky jako účastníků řízení,



takto:



I. Ustanovení obsažené v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a

dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní

moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského

parlamentu, naposledy ve znění zákona č. 11/2013 Sb., vyjádřené slovem

"2,75násobek", pokud se týká soudců okresních, krajských, vrchních

soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu, se ruší uplynutím

dne 31. prosince 2014.



II. Ve zbývající části se návrh zamítá.



Odůvodnění



I.



Vymezení věci a rekapitulace návrhu



1. Ústavnímu soudu byl dne 24. května 2013 doručen návrh Městského

soudu v Brně na zrušení slova „2,75násobek“ v ustanovení § 3 odst. 3

zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s

výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a

soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 11/2013

Sb., a ustanovení článku II části první zákona č. 11/2013 Sb., kterým

se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech

spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých

státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění

pozdějších předpisů, a některé další zákony, spolu s návrhem na

přednostní rozhodnutí v předmětné věci podle § 39 zákona č. 182/1993

Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.



2. Městský soud v Brně předmětný návrh podal dle § 64 odst. 3 zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen

„zákon o Ústavním soudu“), a to poté, co v souvislosti se svou

rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 ústavního zákona České

národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, (dále jen „Ústava“)

dospěl k závěru, že



. ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č.

11/2013 Sb., ve slově „2,75násobek“ a



. ustanovení části první článku II zákona č. 11/2013 Sb.,



jichž má být při řešení věci sp. zn. 50 C 22/2012 použito, jsou v

rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy, s

čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a s čl. 1

Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních

svobod (dále jen „Protokol“).



3. V uvedené věci sp. zn. 50 C 22/2012 je Městským soudem v Brně

rozhodováno o žalobě, kterou se soudce Krajského soudu v Brně domáhá

vůči České republice - Krajskému soudu v Brně zaplacení částky dané

rozdílem mezi nárokem žalobce na plat ve smyslu § 28 až 31 zákona č.

236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem

funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a

poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též

jen „zákon č. 236/1995 Sb.“, případně „zákon o platu“) a nárokem na

víceúčelovou paušální náhradu výdajů (dále jen „náhrada výdajů“) ve

smyslu § 32 odst. 1 písm. a) zákona č. 236/1995 Sb., a to dle původního

žalobního nároku za leden 2012 a dle jeho rozšíření i za leden a únor

2013, a mezi skutečně vyplaceným platem a náhradou výdajů, jež byly ve

vztahu k období leden a únor 2013 dle zákona č. 11/2013 Sb. sníženy s

účinností od 1. ledna 2013.



4. S odkazem na tvrzení žalobce ve výše uvedené věci navrhovatel

konkrétně uvádí, že za leden 2013 nebyl žalobci vyplacen celý plat ve

výši 105 800 Kč a celá náhrada výdajů ve výši 4 100 Kč, na jaké by měl

nárok nebýt snížení platu a náhrady výdajů zákonem č. 11/2013 Sb.

Žalobci byl vyplacen plat pouze 90 600 Kč a náhrada výdajů pouze ve

výši 3 500 Kč, rozdíl na platu a náhradě výdajů tak v součtu

představuje žalovanou částku 15 800 Kč. Totéž se vztahuje k únoru 2013.



5. Navrhovatel v Ústavním soudem posuzovaném návrhu v této souvislosti

dále odkazuje na ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve

znění zákona č. 11/2013 Sb., dle něhož nově činí platová základna od 1.

ledna do 31. prosince kalendářního roku 2,75násobek průměrné nominální

měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle

zveřejněných údajů Českého statistického úřadu (dále převážně jen

„ČSÚ“) za předminulý kalendářní rok, přičemž výši platové základny pro

příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí

ve Sbírce zákonů sdělením. Toto sdělení bylo vyhlášeno ve Sbírce zákonů

dne 22. 1. 2013 pod č. 18/2013 Sb. a jako platová základna soudců pro

rok 2013 byla stanovena částka 62 856,75 Kč.



6. Ve vztahu k namítané protiústavnosti výše uvedených ustanovení pak

navrhovatel předestřel Ústavnímu soudu následující argumenty. Předně

napadl vady týkající se legislativního procesu a namítal nepřípustnou

retroaktivitu zákona č. 11/2013 Sb. Následně předestřel obecnou

ústavněprávní argumentaci, ústavněprávní argumentaci pro konkrétní

posouzení dané věci, představil ekonomickou argumentaci a popsal vývoj

platových restrikcí vůči soudcům.



7. Navrhovatel nejprve namítal, že nebyly splněny důvody pro vyhlášení

stavu legislativní nouze předsedkyní Poslanecké sněmovny Parlamentu

České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) uvedené v § 99 zákona

č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění

pozdějších předpisů, (dále též jen „jednací řád“). Navrhovatel na úvod

zrekapituloval, že Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 33/11 ze dne 3.

května 2012 (N 95/65 SbNU 259; 181/2012 Sb.) zrušil slovo „2,5násobek“

v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb.,

uplynutím dne 31. prosince 2012, načež vláda předložila Poslanecké

sněmovně novelizaci zákona č. 236/1995 Sb. jako tisk č. 763 dne 30.

července 2012. Podle navrhovatele ovšem bylo možno jen stěží tento

návrh považovat za vládní návrh zákona ve smyslu čl. 41 Ústavy, neboť

tento návrh nemohl být bez dalšího schválen (byl předložen v pěti

variantách), přičemž komplexní pozměňovací návrh k němu byl dne 12.

prosince 2012 zamítnut. Vláda nato dne 14. prosince 2012 předložila

Poslanecké sněmovně návrh novelizace § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995

Sb., kterým výši platové základny stanovila jako 2,75násobek průměrné

mzdy v nepodnikatelské sféře (tisk č. 880). Tento návrh byl projednán

ve stavu legislativní nouze a schválen Poslaneckou sněmovnou dne 18.

prosince 2012 (ve Sbírce zákonů byl jako zákon č. 11/2013 Sb.

publikován dne 17. ledna 2013) s účinností upravenou v části čtvrté

článku V dnem 1. ledna 2013. V důvodové zprávě k tisku č. 880 vláda

doslova uvedla, že tisk č. 763 „vnímala především jako legislativní

nosič pro řešení vzešlé ze všeobecné politické shody“. Navrhovatel

namítá, že vláda v tak závažné věci, jakou je určení výše platu soudců,

nepostupovala ústavně konformně, neboť včas nepředložila řádný návrh

zákona, jenž by zákonodárný sbor mohl včas projednat. Následné použití

institutu legislativní nouze pak bylo jeho zneužitím vyplývajícím z

nekvalitního návrhu předloženého jako tisk č. 763. Projednání návrhu

zákona ve stavu legislativní nouze nemůže být nástrojem pro laxnost

moci výkonné. Další navrhovatelovy námitky směřují proti skutečnosti,

že přestože předmětem právní úpravy byla výše platu soudců, nebyla

novelizace zákona vyhlášená pod č. 11/2013 Sb. se soudní mocí

projednána, tudíž soudní moc neměla žádnou možnost v průběhu přípravy

rozhodnutí vlády hájit svou pozici. V této souvislosti navrhovatel

uvádí, že Ústavní soud k této otázce již jednou zaujal alarmující

stanovisko, a to v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. září 2010 (N

188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.), ovšem nedočkal se ze strany

navrhovatele zákona žádné reflexe.



8. Navrhovatel se dále vyjádřil k otázce retroaktivity zákona č.

11/2013 Sb. Podle části čtvrté článku V zákona č. 11/2013 Sb. měl zákon

nabýt účinnosti dnem 1. ledna 2013. Ve Sbírce zákonů byl zákon

publikován dne 17. ledna 2013. Navrhovatel je přesvědčen, že v souladu

s ustanovením § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o

Sbírce mezinárodních smluv, nabyl zákon č. 11/2013 Sb. účinnosti

patnáctým dnem po vyhlášení, tj. dnem 1. února 2013. K tomuto závěru

dle navrhovatele dospělo i Ministerstvo práce a sociálních věcí, které

upozornilo rezort Ministerstva spravedlnosti na tuto skutečnost a

potřebu odvést pojistné na sociální zabezpečení z náhrad výdajů za

leden 2013. Došlo tedy k situaci, kdy k 1. lednu 2013 nebyla určena

platová základna pro stanovení platu soudců. Na tuto situaci pak dopadá

článek II části první zákona č. 11/2013 Sb., který stanoví, že platová

základna podle tohoto zákona se použije poprvé pro určení platu a

náhrady výdajů za měsíc leden 2013. Tuto úpravu nepovažuje navrhovatel

za takovou, která by



in favorem

soudní moci zpětně, tedy retroaktivně přiznávala určité plnění, nýbrž

má za to, že jde o úpravu restriktivní, a tedy nepřípustně

retroaktivní.



9. Zdůvodnění hmotněprávní protiústavnosti napadených zákonných

ustanovení odvíjí navrhovatel od rekapitulace relevantní judikatury

Ústavního soudu týkající se různých aspektů materiálního zabezpečení

soudců. Dle jeho názoru obsahuje následující základní teze:



- posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní

období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské

nezávislosti [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 ze dne 16.

ledna 2007 (N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.), bod 49],



- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci

zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se

vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje,

z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým

restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto

restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry (nález Ústavního soudu sp.

zn. Pl. ÚS 55/05, bod 49),



- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí

být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady

proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou

finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být

zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a

výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k

obavám, zda se nedotýká omezení důstojnosti soudců, např. není-li

výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na

moc soudní (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 49),



- princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí

demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy (nález

Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 50),



- svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců,

v tom rámci i platové restrikce, nutno do rámce chráněného principem

jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů. Nezávislost soudců je v

první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní,

zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním.

Druhým důvodem podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního

zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich

nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné,

resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné

zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu

„penalizace“ soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy

nátlaku na jejich rozhodování [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS

43/04 ze dne 14. července 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.)],



- platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní

nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje

to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců

příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání

s jinou profesní skupinou. Usilování o takovou rovnost vybočuje z

kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně

chápaném principu rovnosti [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/02

ze dne 11. června 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.)],



- za další formu platové restrikce je třeba považovat i zmrazení

zákonem předpokládaného růstu příjmů soudců nebo i jiných ústavních

činitelů, přičemž např. „trvalé“ zmrazení platů by Ústavní soud

nepochybně posuzoval jako krok ústavně nepřípustný. Platové poměry

soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou,

pokud nenastanou zcela výjimečné, mimořádné okolnosti státu [nález

Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 13/08 ze dne 2. března 2010 (N 36/56

SbNU 405; 104/2010 Sb.), bod 41; obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05,

bod 55],



- za výrazný prvek záruky přiměřeného materiálního zabezpečení soudců z

hlediska principu dělby státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a

soudní a požadavku jejich vzájemné vyváženosti je třeba považovat i

přímou vazbu mezi platem představitelů moci zákonodárné a výkonné na

straně jedné a platem soudců na straně druhé. Konstrukce zákona o platu

představitelů státní moci, která s pomocí jednotné platové základny a

zákonem stanovených koeficientů zaručuje, že spolu se zvýšením platů

představitelů moci zákonodárné a výkonné se ve stejném poměru

automaticky zvýší i platy soudců, tak představuje významnou, v právním

řádu vestavěnou pojistku, že poměr v materiálním zabezpečení

představitelů jednotlivých mocí bude i v budoucnu zachováván (nález

Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 59).



10. Navrhovatel dále uvádí, že uvedené teze jsou obsaženy i v mnoha

dalších nálezech Ústavního soudu vztahujících se k platovým restrikcím

vůči soudcům. Připomíná, že k těmto zobecňujícím tezím se Ústavní soud

přihlásil rovněž ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 a dále ve svém

posledním nálezu týkajícím se platových restrikcí soudců, tj. v nálezu

sp. zn. Pl. ÚS 33/11.



11. Z uvedeného posledního nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/11

ještě vybírá následující dvě zobecňující teze:



- soudcovské platy i na rozdíl od platů ostatních služebníků státu po

dlouhé období i s následující zamýšlenou perspektivou podléhají pouze

restrikcím. Opatření ve vztahu k nim se pak již nejeví jako mimořádná a

proporční, ale jako cílený proces směřující k tomu, aby se soudcovské

platy vrátily do nižších úrovní, a tedy aby se touto cestou odstranila

ze zorného úhlu moci zákonodárné a výkonné v minulosti učiněná „chyba“

při stanovení pravidel pro výpočty soudcovských platů v polovině 90.

let 20. století. Taková nivelizace pak ve svých důsledcích vede

zákonitě i k sestupu soudcovského stavu uvnitř středostavovské

společenské vrstvy, jeho příjmové degradaci ve vztahu k ostatním

právnickým povoláním a k umenšování jeho potřebné společenské prestiže,



- restrikce obsažená ve snížení koeficientu pro určení platové základny

z hodnoty trojnásobku na hodnotu 2,5násobku průměrné nominální měsíční

mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře představuje nepřiměřený a

pouze vůči soudcům zaměřený zásah, nesplňuje ty podmínky, jež pro

akceptaci restrikcí platů soudců vytyčil Ústavní soud v již nastíněné

judikatuře.



12. Z jiného nálezu Ústavního soudu, který se netýká platových

restrikcí vůči soudcům, pak připomíná také závěry vyslovené v nálezu

sp. zn. Pl. ÚS 22/09 ze dne 7. září 2010 (N 186/58 SbNU 633; 309/2010

Sb.), bodu 40:



„Na rozdíl od legislativy a exekutivy je na soudce kladen jasný

požadavek dokončeného vysokoškolského vzdělání, složení odborné

justiční zkoušky a dalšího odborného vzdělávání. Nepřehlédnutelným

požadavkem na soudce je jejich morální bezúhonnost, kterou vyžaduje a

předpokládá zákon. S pozicí soudce je také spojeno mnoho restriktivních

opatření, která zasahují do osobního života soudce, včetně omezení

vedlejších příjmů - Právě proto se stát zavázal soudce důstojně hmotně

zabezpečit.“



13. Ve prospěch závěru o protiústavnosti napadených zákonných

ustanovení Městský soud v Brně odkazuje i na řadu mezinárodních

dokumentů. V první řadě poukazuje na doporučení Výboru ministrů Rady

Evropy ze dne 17. listopadu 2010 o soudcích CM/Rec(2010)12

(http://www.coe.int), které nahradilo dřívější doporučení R (94)12. Z

článků 53 až 55, které se týkají odměňování soudců, vyplývá, že:



- odměňování soudců musí vyjadřovat jejich roli a odpovědnost a být na

dostatečné úrovni,



- v době nemoci a mateřství by mělo být zajištěno udržení rozumné výše

jejich odměny,



- penze soudců by měla být v rozumném vztahu k dřívějšímu platu,



- měla by existovat speciální zákonná ustanovení bránící snižování

platů soudců.



14. Z dalších mezinárodních dokumentů navrhovatel upozorňuje na zprávu

Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva (Benátská komise),

přijatou ve dnech 12. až 13. března 2010 (http://www.venice.coe.int),

která v části III článku 6 uvádí: „Benátská komise je toho názoru, že

finanční ohodnocení soudců musí korespondovat s důstojností jejich

profese a že adekvátní ohodnocení je nezbytným předpokladem ochrany

soudců před nežádoucími externími vlivy - Výše ohodnocení by měla být

stanovena s ohledem na společenské poměry v zemi a porovnána s mírou

ohodnocení vyšších úředníků.“ Konečně v rámci srovnávací analýzy

argumentuje i závěry Poradního výboru soudců v rámci aktivit Rady

Evropy z roku 2001, který ve svém stanovisku č. 1 (Avis No 1, body č.

61 a 62) klade důraz na potřebu takových zákonných ustanovení, která

budou bránit snižování platu soudců a která zajistí faktické zvyšování

platů tak, aby byla udržena jejich hodnota ve vztahu k životním

nákladům (http://wcd.coe.int/).



15. Než navrhovatel přistoupil k ústavněprávní argumentaci relevantní

pro posouzení daného případu, zmínil se stručně o vývoji odměňování

soudců, přičemž odkázal na odůvodnění návrhů ve věcech sp. zn. Pl. ÚS

16/11 [rozhodnuto nálezem sp. zn. Pl. ÚS 16/11 ze dne 2. srpna 2011 (N

135/62 SbNU 99; 267/2011 Sb.)] a sp. zn. Pl. ÚS 33/11, ve kterých tehdy

Městský soud v Brně podrobně rozebral demontáž systému odměňování

ústavních činitelů obsaženého v zákoně č. 236/1995 Sb. Tu lze dle něj

charakterizovat jako snahu ve vztahu k soudcům snížit jejich platovou

úroveň desítkami zásahů do složek materiálního zabezpečení. Především

připomněl závěry Ústavního soudu obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS

33/11, v němž dal navrhovateli za pravdu v tom, že bylo neústavně

zasaženo do práv soudce snížením platové základny z trojnásobku

průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře na 2,5násobek. K tak razantnímu

zásahu do úrovně odměňování soudců neshledal Ústavní soud důvod

(„restrikce - představuje nepřiměřený a pouze vůči soudcům zaměřený

zásah -“). Navrhovatel je přesvědčen, že Ústavní soud v tomto nálezu

nevytvořil zákonodárci žádný prostor pro úvahu, jaká hranice platové

základny je ústavně konformní. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 33/11 dle něj

posuzoval Ústavní soud toliko dvě hranice, ke kterým směřovala veškerá

argumentace navrhovatele: totiž že snížení platové základny z

trojnásobku na 2,5násobek je za situace, jaká byla v oblasti odměňování

ve veřejné sféře, vůči soudcům neproporcionální, a tedy i neústavní,

neboť soudci požívají v tomto ohledu zvýšené ústavní ochrany. Jediným

ústavně konformním opatřením tedy dle názoru navrhovatele bylo vrátit

výši platové základny na trojnásobek.



16. Zákonodárce však k 1. lednu 2013 nedokázal přijmout právní úpravu,

která by zaručila soudní moci realizaci práva na materiální

zabezpečení; až s měsíčním odstupem zpětně snížil již dosaženou úroveň

platové základny na 2,75násobek průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře.

Navrhovatel má za to, že jediným ústavně možným výkladem otázky, jaký

plat náležel soudci dne 1. ledna 2013 a po celý leden 2013, je ten,

který jako východisko použije nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS

33/11 a dovodí, že soudci náležel plat odpovídající platové základně ve

výši trojnásobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře za rok 2011

(neboť to byla úroveň, kterou považoval Ústavní soud za konformní).

Vláda jako navrhovatel snížení základny na 2,75násobek (tisk č. 880)

dle Městského soudu v Brně neuvedla ničeho relevantního, toliko, že

návrat k trojnásobku by kladl vysoké nároky na prostředky státního

rozpočtu v roce 2013 i v letech dalších, tj. v období, kdy se uplatňují

úsporná opatření prakticky u všech skupin obyvatelstva.



17. Na podporu svých tvrzení navrhovatel použil i ekonomické argumenty.

Zejména uvedl, že z údajů Českého statistického úřadu lze zjistit, že

průměrná mzda v nepodnikatelské sféře na tzv. přepočtené počty (tabulka

1b jako příloha k publikaci Českého statistického úřadu č. e-3106-12 s

názvem „Evidenční počet zaměstnanců a jejich mzdy 4. čtvrtletí 2012“

zveřejněné dne 2. dubna 2013) nominálně v letech 2000-2012 vůbec

nepoklesla (za rok 2011 se uvádí údaj 24 469 Kč, za rok 2012 údaj 25

015 Kč). Na fyzické osoby (což je údaj zkreslující, neboť nezohledňuje

délku pracovních úvazků) mezi rokem 2009 a 2010 průměrná mzda v

nepodnikatelské sféře poklesla o 36 Kč a mezi roky 2010 a 2011 o 42 Kč,

v roce 2012 již vzrostla na 23 453 Kč (tj. růst o 455 Kč). Tyto

marginální výkyvy ve směru poklesu pak právní úprava zcela reflektuje

tím, že platová základna sleduje stav průměrné mzdy v nepodnikatelské

sféře i směrem k poklesu, tzn. že Česká republika je patrně jednou z

mála zemí, kde platy soudců klesají úměrně poklesu platů ve veřejné

sféře zcela automaticky. Na tuto úpravu se přitom nebere vůbec ze

strany zákonodárce zřetel. Důvody pro daleko podstatnější pokles úrovně

odměňování soudců tak stále zůstávají zastřeny, respektive nesnesou

ústavní světlo. Ve skutečnosti se totiž dle navrhovatele jedná o

dlouholetou snahu snížit relativně odměňování soudců v zemi, jakkoli

platy soudců nelze považovat ani z mezinárodního srovnání za odtržené

od reality. Státní závěrečný účet za rok 2011 publikovaný na webu

Ministerstva financí uvádí v části |i|. Výdaje státního rozpočtu v

kapitole 3 „Čerpání mzdových prostředků v rozpočtové sféře“, že v roce

2011 došlo ke zvýšení platů pedagogických pracovníků regionálního

školství ve výši 1 554,4 mil. Kč, přičemž pokud jde o počty

zaměstnanců, v ústředních orgánech (tab. 52) došlo k poklesu o 676

zaměstnanců při růstu neobsazených funkčních míst z 6 209 v roce 2010

na 14 745 v roce 2011. Navrhovatel za této situace neshledává žádnou

přiměřenost ve snížení platové základny soudců téměř o 12 %. Mediálně

šířené zprávy dle něj ostatně svědčí o tom, že na ústředních orgánech

státní správy jsou i přes proklamované úspory stále přidělovány odměny

v řádech statisíců korun.



18. Navrhovatel proto svou hmotněprávní argumentaci uzavřel s tím, že

považuje slovo 2,75násobek uvedené v ustanovení § 3 odst. 3 zákona č.

236/1995 Sb., ve znění zákona č. 11/2013 Sb., za neústavní z důvodu

rozporu výše tohoto násobku s právem soudců na stabilní materiální

zabezpečení. V případě navrhovaného zrušení části první článku II

zákona č. 11/2013 Sb. pak k rozporu s právem soudců na materiální

zabezpečení přistupuje ještě jako další důvod porušení zákazu

retroaktivity zákona. Na základě výše uvedeného proto shledal daná

ustanovení v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 81 a čl. 82 odst.

1 Ústavy, s čl. 1 Listiny a s čl. 1 Protokolu.



19. Navrhovatel dodává, že z ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním

soudu vyplývá, že dojde-li Ústavní soud k závěru, že zákon nebo jeho

jednotlivá ustanovení jsou v rozporu s ústavním zákonem, nálezem

rozhodne, že takový zákon nebo jejich jednotlivá ustanovení se zrušují

dnem, který v nálezu určí. Navrhovatel je toho názoru, že Ústavní soud

by měl v případě vyhovění návrhu zákonodárci stanovit relativně krátkou

lhůtu k přijetí nové úpravy, jež bude v souladu s nosnými důvody

vyjádřenými v nálezu. Jinými slovy, den zrušení napadených ustanovení,

který Ústavní soud musí ve smyslu § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu

v nálezu určit, by měl být určen tak, aby na jedné straně měl

zákonodárce určitý prostor k přijetí nové úpravy, avšak na druhé straně

aby nedocházelo ke zbytečným průtahům při přijímání nové úpravy. Je

obecně známo, že zákonodárce si je dlouhodobě vědom existence mnoha

nálezů Ústavního soudu ohledně platových restrikcí soudců a že tato

problematika je mu podrobně známa. Zákonodárce je schopen novou právní

úpravu přijmout v relativně velmi krátkém čase, což ostatně prokázal i

v případě napadaného zákona č. 11/2013 Sb., který byl Poslanecké

sněmovně předložen vládou dne 14. prosince 2012, Poslanecká sněmovna

návrh schválila dne 18. prosince 2012, Senát Parlamentu České republiky

(dále jen „Senát“) návrh projednal dne 28. prosince 2012 a ještě téhož

dne byl schválený zákon doručen prezidentovi k podepsání. Navíc čím

delší lhůta je zákonodárci k přijetí nové úpravy poskytnuta, tím déle

trvá protiústavní stav.



20. Navrhovatel současně navrhl, aby Ústavní soud v souladu s § 39

zákona o Ústavním soudu rozhodl o podaném návrhu přednostně, a to s

argumentem opakovaného zásahu zákonodárce ve směru restrikcí platů

soudců, jeho intenzity, jakož i obecného dopadu na rozhodnutí ve věci

vysokého počtu žalob soudců na doplatek platu a náhrady výdajů za leden

roku 2013.



II.



Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení



21. Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal Ústavní

soud předmětný návrh k vyjádření účastníkům řízení. Ve stanovené lhůtě

svá vyjádření zaslala Poslanecká sněmovna a Senát. Veřejný ochránce

práv dopisem doručeným Ústavnímu soudu dne 10. června 2013 oznámil, že

svého práva přistoupit do řízení nevyužije. Stejně tak dopisem doručným

Ústavnímu soudu dne 22. července 2013 učinila vláda.



22. Ve svém vyjádření ze dne 3. července 2013 předsedkyně Poslanecké

sněmovny Miroslava Němcová uvedla, že návrh zákona, který byl později

vyhlášen jako zákon č. 11/2013 Sb., předložila vláda Poslanecké

sněmovně dne 14. prosince 2012 a byl rozeslán poslancům jako tisk č.

880. Obsahem návrhu je, jak vláda v důvodové zprávě uvádí, v reakci na

nález Ústavního soudu vyhlášený pod č. 181/2012 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS

33/11), kterým se uplynutím dne 31. prosince 2012 ruší obecná úprava

výše platové základny stanovená v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb.,

stanovení nové výše platové základny pro určení platu a některých

náhrad výdajů, a to na úrovni 2,75násobku průměrné nominální měsíční

mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných

údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok. V

důvodové zprávě dále vláda uvádí, že snížení relace platové základny k

průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře z trojnásobku na 2,5násobek, k

němuž došlo od 1. ledna 2011 zákonem č. 425/2010 Sb., označil Ústavní

soud za platovou restrikci vůči soudcům, která je v rozporu s čl. 1

odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy. Návrat k trojnásobku by

kladl vysoké nároky na prostředky ze státního rozpočtu v roce 2013 i v

letech dalších, tj. v období, ve kterém se uplatňují úsporná opatření

prakticky u všech skupin obyvatelstva. Za přiměřené řešení, zejména

vzhledem k současné ekonomické situaci a možnostem státního rozpočtu,

proto vláda považuje stanovení relace platové základny k průměrné mzdě

v nepodnikatelské sféře ve výši 2,75násobku. Rovněž, jak vláda v

důvodové zprávě uvádí, navrhované řešení vychází z předpokladu, že

Ústavním soudem zrušená relace platové základny k průměrné mzdě v

nepodnikatelské sféře ve výši 2,5násobku je příliš nízká, avšak

současně bylo Ústavním soudem ponecháno na vůli moci zákonodárné a

výkonné, v jaké úrovni ji nově stanoví. Jestliže byla Ústavním soudem

platová základna vypočtená jako násobek číslovky 2,5 shledána jako

protiústavní a v logice pak původní platová základna vypočtená násobkem

číslovky 3 jako bezpečně ústavně konformní, pak za kompromisní řešení

bylo zvoleno stanovení násobku číslovkou 2,75, tedy v polovině krajních

řešení. Pokud jde o čl. II návrhu zákona, důvodová zpráva konstatuje,

že Ústavní soud zrušil uplynutím dne 31. prosince 2012 výši platové

základny v obecné úpravě (tj. jak pro všechny soudce včetně soudců

Ústavního soudu, tak i pro představitele moci zákonodárné a výkonné) a

bez provedení příslušné změny by se ustanovení § 3 odst. 3 zákona č.

236/1995 Sb. stalo neaplikovatelným. Ve zvláštní části důvodové zprávy

týkající se článku II je tedy zdůrazněno, že nově stanovená výše

platové základny se použije pro určení platů a náhrad výdajů za celý

měsíc leden 2013, a to i pro případ, že by k vyhlášení zákona ve Sbírce

zákonů došlo až v průběhu tohoto měsíce, z důvodu právní jistoty.



23. Na návrh vlády vyhlásila předsedkyně Poslanecké sněmovny stav

legislativní nouze. Návrh byl přikázán k projednání rozpočtovému

výboru, který jej projednal a vydal dne 18. prosince 2012 usnesení, ve

kterém doporučuje Poslanecké sněmovně, aby návrh zákona předložený

vládou schválila, neprojednávala jej v obecné rozpravě, pouze v

rozpravě podrobné, projednala jej do úterý 18. prosince do 19 hodin a

přijala usnesení, podle kterého ve smyslu § 99 odst. 7 jednacího řádu

upouští od obecné rozpravy. Téhož dne Poslanecká sněmovna při

projednávání návrhu zákona počtem hlasů z přihlášených 168 poslanců 160

pro a 3 proti schválila usnesení, které konstatuje, že nadále existují

podmínky pro projednávání návrhu zákona ve zkráceném jednání. Usnesení

rozpočtového výboru bylo pak přijato počtem hlasů z přítomných 161

poslanců 133 pro a 2 proti. V podrobné rozpravě k návrhu zákona byly

předloženy dva pozměňovací návrhy, z nichž návrh poslankyně Jany Suché,

který v článku I návrhu zákona nahrazoval slovo „2,75násobek“ slovem

„3násobek“ nebyl přijat počtem hlasů z přihlášených 106 poslanců 24 pro

a 32 proti. Poslanecká sněmovna poté závěrečným hlasováním vyslovila

souhlas s vládním návrhem počtem hlasů z přihlášených 99 poslanců 80

pro a 8 proti. Poslanecká sněmovna postoupila dne 19. prosince 2012

návrh zákona Senátu, který jej projednal na své schůzi dne 28. prosince

2012, kdy vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat. Prezident

republiky zákon podepsal dne 11. ledna 2013. Dne 15. ledna 2013 byl

schválený zákon doručen k podpisu premiérovi a ve Sbírce zákonů byl

zákon vyhlášen dne 17. ledna 2013.



24. Dle předsedkyně Poslanecké sněmovny tedy lze konstatovat, že

návrhem Městského soudu v Brně napadené části zákona č. 236/1995 Sb.,

ve znění zákona č. 11/2013 Sb., byly přijaty po řádně provedeném

zákonodárném procesu a že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že

tato ustanovení jsou v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Je

proto na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem Městského

soudu v Brně posoudil ústavnost předmětných ustanovení a vydal

příslušné rozhodnutí.



25. Předseda Senátu Milan Štěch zaslal k výzvě Ústavního soudu

vyjádření, jež bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 24. června 2013. Návrh

zákona, který byl po jeho přijetí vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č.

11/2013 Sb., byl vládou předložen do Poslanecké sněmovny 14. prosince

2012 poté, co nebyl v závěrečném hlasování schválen předchozí návrh

zákona, který vláda předložila na konci července 2012 a který byl

projednáván jako sněmovní tisk č. 763. V Poslanecké sněmovně byl návrh

zákona projednáván jako sněmovní tisk č. 880 ve stavu legislativní

nouze, kterou na návrh vlády vyhlásila předsedkyně Poslanecké sněmovny

na dobu od 17. prosince 2012 do 21. prosince 2012. Vládní návrh zákona

byl schválen spolu s pozměňovacími návrhy, kterými byl doplněn o úpravu

spočívající v tom, aby v příslušných zákonech upravujících pojistné na

sociální zabezpečení a pojistné na veřejné zdravotní pojištění byly z

okruhu příjmů podléhajících pojistnému vypuštěny náhrady výdajů

poskytované procentem z platové základny představitelů státní moci a

některých státních orgánů a soudců.



26. Senátu byl návrh zákona postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 19.

prosince 2012, přičemž vláda prostřednictvím svého předsedy požádala

předsedu Senátu, aby Senát návrh zákona projednal ve zkráceném jednání.

Návrh zákona byl projednáván jako senátní tisk č. 10, byl přikázán k

projednání třem výborům, a to výboru pro hospodářství, zemědělství a

dopravu, výboru pro zdravotnictví a sociální politiku a výboru

ústavně-právnímu. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu jako

výbor garanční návrh zákona projednal na své 3. schůzi konané dne 28.

prosince 2012 a ve svém usnesení č. 18 doporučil Senátu návrhem zákona

se nezabývat. Výbor pro zdravotnictví a sociální politiku návrh zákona

projednal na své 3. schůzi konané dne 28. prosince 2012 a poté, co

podporu nezískal návrh na schválení návrhu zákona v předloženém znění,

výbor ve svém usnesení č. 6 doporučil Senátu návrh zákona zamítnout.

Výbor ústavně-právní návrh zákona projednal na své 4. schůzi konané dne

27. prosince 2012 a poté, co podporu nezískal návrh nezabývat se

návrhem zákona, výbor ve svém usnesení č. 14 doporučil Senátu

projednávaný návrh zákona vrátit Poslanecké sněmovně s pozměňovacími

návrhy, které výbor přijal. Smyslem pozměňovacích návrhů byla celková

změna návrhu zákona postoupeného z Poslanecké sněmovny založená na tom,

aby v zákoně č. 236/1995 Sb. v ustanovení § 3 odst. 3 byla výše platové

základny stanovena na úrovni trojnásobku průměrné nominální měsíční

mzdy, dále šlo o změny spočívající v tom, aby se u soudců Ústavního

soudu používala platová základna platná pro soudce a aby z návrhu

zákona byly vypuštěny změny doplněné formou pozměňovacích návrhů

vztahujících se k příjmům podléhajícím pojistnému na sociální

zabezpečení a pojistnému na zdravotní pojištění.



27. Senát předložený návrh zákona projednal na své 3. schůzi dne 28.

prosince 2012, přičemž v úvodu jeho projednávání vyslovil souhlas se

žádostí vlády o zkrácené jednání. Po vystoupení zástupce předkladatele

a zpravodajů výborů, kterým byl návrh zákona přikázán k projednání, se

podle § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, bez

rozpravy hlasovalo o návrhu doporučeném garančním výborem, aby Senát

vyjádřil vůli návrhem zákona se nezabývat. Senát s tímto návrhem

vyslovil souhlas svým usnesením č. 50, přičemž pro toto usnesení ze 74

přítomných senátorů hlasovalo 57 a 11 bylo proti. K projednávání návrhu

zákona ve výborech lze uvést, že k návrhu zákona proběhla poměrně

obsáhlá rozprava, která vedla v příslušných výborech k rozdílným

závěrům, jak vyplývá z přijatých usnesení výboru. Ze strany

předkladatele bylo k navrhované úpravě výše platové základny uváděno,

že podle názoru vlády je navrhovaná úprava v souladu s nálezy Ústavního

soudu, což bylo uvedeno také v důvodové zprávě, a bylo poukazováno na

časové aspekty vzniklé v důsledku nepřijetí předchozího vládního návrhu

zákona v Poslanecké sněmovně, v důsledku kterých bylo nutné přistoupit

ke zkrácenému jednání. K těmto argumentům předkladatele řada senátorů

uvedla jiný názor, zejména v ústavně-právním výboru, kde byly vzneseny

jednak výhrady z hlediska naplnění podmínek pro stav legislativní

nouze, jednak výhrady k navrhované výši platové základny ve vztahu k

soudcům, kde byly vysloveny názory, že v souladu s nálezem Ústavního

soudu by pro soudce měla být v zákoně zachována původní úprava

vyjádřená slovem „trojnásobek“, a výhrady byly také k úpravě, která

byla do vládního návrhu doplněna formou pozměňovacích návrhů přijatých

v Poslanecké sněmovně ve vztahu k pojistnému. Ve výboru pro

zdravotnictví a sociální politiku výhrady některých senátorů vedly k

usnesení o zamítnutí návrhu zákona, ve výboru ústavně-právním pak vedly

k přijetí pozměňovacích návrhů, které by nepochybně byly v souladu s

nálezem Ústavního soudu. Ve výboru pro hospodářství, zemědělství a

dopravu, což byl výbor garanční, však získaly podporu argumenty, které

byly uvedeny i v důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona, dovozující,

že jde o kompromisní řešení, které by v budoucím možném testu ústavní

konformity mohlo obstát, a na základě toho bylo všemi přítomnými

senátory přijato usnesení doporučující Senátu návrhem zákona se

nezabývat. Toto usnesení bylo následně přijato i Senátem, takže na

plénu Senátu k návrhu zákona nebyla vedena rozprava.



III.



Upuštění od ústního jednání



28. Ústavní soud seznal, že ústní jednání by nemohlo přinést významný

posun v objasnění věci, než jaké plyne z písemných úkonů účastníků

řízení. S ohledem na § 44 zákona o Ústavním soudu, ve znění po novele

provedené zákonem č. 404/2012 Sb., není třeba se dotazovat účastníků

řízení na jejich postoj k této otázce, proto bylo možno ve věci

rozhodnout bez konání ústního jednání.



IV.



Dikce napadených ustanovení



29. Ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č.

11/2013 Sb., stanoví: Platová základna činí od 1. ledna do 31. prosince

kalendářního roku 2,75násobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických

osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého

statistického úřadu za předminulý kalendářní rok. Výši platové základny

pro příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních

věcí ve Sbírce zákonů sdělením.



30. Ustanovení části první čl. II zákona č. 11/2013 Sb. zní:



Přechodné ustanovení



Platová základna podle tohoto zákona se použije poprvé pro určení platu

a náhrady výdajů za měsíc leden 2013.



V.



Aktivní legitimace navrhovatele



31. Návrh na zrušení části zákona č. 236/1995 Sb. a přechodného

ustanovení včleněného do části první zákona č. 11/2013 Sb. spolu s

návrhem na přednostní rozhodnutí věci podle § 39 zákona o Ústavním

soudu byl podán Městským soudem v Brně dle ustanovení § 64 odst. 3

zákona o Ústavním soudu.



32. Městský soud v Brně pod sp. zn. 50 C 22/2012 vede řízení, v němž se

soudce Krajského soudu v Brně domáhá vůči České republice - Krajskému

soudu v Brně zaplacení částky dané rozdílem mezi nárokem žalobce na

plat a na paušální náhradu výdajů, podle rozšíření žalobního nároku, za

leden a únor 2013 a mezi skutečně vyplaceným platem a náhradou výdajů,

jež byly ve vztahu k období leden a únor 2013 sníženy zákonem č.

11/2013 Sb. Toto tvrzené snížení činí za každý měsíc částku v úhrnu 15

800 Kč.



33. Podmínkou aktivní legitimace obecného soudu dle § 64 odst. 3 zákona

o Ústavním soudu je taková pozice zákona, resp. jeho jednotlivého

ustanovení, jehož zrušení je navrhováno, k předmětu řízení, jež zakládá

pro posouzení věci ze strany obecného soudu rozhodovací důvody. Při

posouzení nároku na doplatek platu a náhrady výdajů za měsíce leden a

únor musí obecný soud aplikovat § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb.

stanovící výši platové základny včetně přechodného ustanovení

určujícího, kdy se poprvé změna platové základny má projevit (čl. II

zákona č. 11/2013 Sb.).



34. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře opakovaně zaujal právní

názor, dle něhož novela právního předpisu nemá samostatnou normativní

existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu;

připustil posouzení novelizace toliko v případech námitky její

protiústavnosti z důvodu neexistence normotvorné kompetence nebo

nedodržení ústavně předepsaného způsobu jejího přijetí a vydání.

Obdobou této situace je i případ, kdy je napadáno přechodné ustanovení

[srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. dubna 2013 (112/2013 Sb.)],

neboť toto ustanovení normativně existuje právě a jen jako součást

novelizujícího zákona, součástí zákona novelizovaného se nestává.



35. Aktivní legitimace navrhovatele je tedy dána.



VI.



Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu



36. Ústavní soud je v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o

Ústavním soudu v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený

zákon (jeho jednotlivé ustanovení) byl přijat a vydán v mezích Ústavou

stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.



37. Ze sněmovního tisku č. 880/0 (vládní návrh zákona), těsnopiseckých

zpráv, jakož i z vyjádření účastníka řízení, usnesení vlády č. 934 ze

dne 14. prosince 2012 (veřejně dostupného) a rozhodnutí předsedkyně

Poslanecké sněmovny č. 48 a 49 ze dne 14. prosince 2012 (dostupných v

digitální knihovně Poslanecké sněmovny) bylo zjištěno, že vláda

schválila předmětný návrh předložený ministryní práce a sociálních věcí

dne 14. prosince 2012 usnesením č. 934, přičemž současně navrhla

předsedkyni Poslanecké sněmovny, aby vyhlásila na období od 17. do 21.

prosince 2012 stav legislativní nouze pro projednání tohoto vládního

návrhu zákona, a požádala, aby tento vládní návrh byl projednán ve

zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze.

Současně vláda požádala předsedu Senátu, aby Senát projednal vládní

návrh zákona ve zkráceném jednání.



38. Předsedkyně Poslanecké sněmovny vyhlásila rozhodnutím č. 48 ze dne

14. prosince 2012 na dobu od 17. do 21. prosince 2012 stav legislativní

nouze, přičemž v rozhodnutí uvedla, že žádost odůvodňuje předseda vlády

„mimořádnými okolnostmi, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní

práva a svobody občanů“. V rozhodnutí č. 49 z téhož dne rozhodla, že

sněmovní tisk č. 880 bude projednán ve zkráceném jednání (s vynecháním

1. čtení), přikázala tento tisk rozpočtovému výboru k projednání a

stanovila nepřekročitelnou lhůtu pro předložení usnesení do 18.

prosince 2012 do 10.00 hodin.



39. Podle údajů digitálního repozitáře Poslanecké sněmovny byl tisk č.

880/0 rozeslán poslancům 14. prosince 2012; rozpočtový výbor k němu

zaujal stanovisko ve svém usnesení (č. 880/1) z 18. prosince 2012, v

němž doporučil, aby Poslanecká sněmovna návrh neprojednávala v obecné

rozpravě a projednala jej do 18. prosince 2012 do 19.00 hodin.



40. Návrh zákona byl projednán na 49. schůzi Poslanecké sněmovny dne

18. prosince 2012 jako bod č. 164; v úvodu Poslanecká sněmovna (podle

těsnopisecké zprávy) posoudila, zda jsou dány podmínky pro projednání

ve zkráceném jednání; v rozpravě k této otázce se nikdo z poslanců

nepřihlásil, v hlasování č. 241 bylo rozhodnuto, že nadále existují

podmínky pro projednání vládního návrhu zákona (tisk č. 880) ve

zkráceném jednání; přihlášeno bylo 168 poslanců, pro hlasovalo 160,

proti 3.



41. Ministryně práce a sociálních věcí jako důvod předložení návrhu

zákona uvedla, že „vláda poté, co nebyl schválen její předchozí návrh

řešení - navrhla výši platové základny ve výši 2,75násobku průměrné

měsíční nominální mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře - podle

této platové základny mají být od 1. ledna 2013 určovány platy pouze

soudcům a zprostředkovaně též státním zástupcům - pevně věřím, že

předložený vládní návrh bude schválen, protože v opačném případě nebude

stanovena pro určení platů soudců a státních zástupců žádná platová

základna -“.



42. Poté Poslanecká sněmovna hlasováním č. 242 (přihlášeno 161, pro

133, proti 2) rozhodla o upuštění od obecné rozpravy (podle § 99 odst.

7 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny).



43. V podrobné rozpravě byly vzneseny dva pozměňovací návrhy (poslanec

Jan Čechlovský navrhl rozšířit vládní návrh o novelizaci předpisů o

pojistném na sociální zabezpečení a na veřejné zdravotní pojištění tak,

aby náhrady výdajů poskytované podle zákona č. 236/1995 Sb. nepodléhaly

odvodům pojistného, a poslankyně Jana Suchá navrhla, aby namísto

2,75násobku činila platová základna 3násobek průměrného platu v

nepodnikatelské sféře). Ministr spravedlnosti v rozpravě upozornil

Poslaneckou sněmovnu na rizika spojená s přijetím vládního návrhu a

uvedl, že by byl rád, kdyby byl přijat „ten takzvaný 3násobek“, který

by byl „nepochybně ústavně konformnější“, a „možná by byl konečně v

této otázce klid“. Prvý pozměňovací návrh přijat byl (vynětí náhrad

výdajů z platby pojistného), druhý - návrat platové základny na

trojnásobek - přijat nebyl.



44. Návrh zákona byl přijat v hlasování č. 245 (přihlášeno bylo 99

poslanců, pro hlasovalo 80, proti 8).



45. Senát projednal vládní návrh zákona jako tisk č. 10; Poslanecká

sněmovna jej postoupila Senátu dne 19. prosince 2012, Senát tisk

zařadil na 3. schůzi dne 28. prosince 2012; ministryně práce a

sociálních věcí při projednání v Senátu podle stenozáznamu uvedla, že

„předložený návrh zákona Poslanecká sněmovna projednala ve stavu

legislativní nouze, a shledala tedy, že jde o mimořádnou okolnost, kdy

jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů,

zejména tedy právo občanů na spravedlivou odměnu za práci, proto také

ten důvod legislativní nouze“. Ústavně-právní výbor Senátu ve svém

usnesení navrhl vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně; odmítl ústy

svého předsedy, který informoval o obsahu usnesení výboru,

interpretaci, že 2,75násobek určující platovou základnu znamená zvýšení

platů soudců, a s poukazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS

33/11 uvedl, že podle závazného nálezu Ústavního soudu mají být platy

soudců odvozeny od platové základny, která bude trojnásobkem průměrného

platu v nepodnikatelské sféře. Také upozornil na problematický stav

legislativní nouze vyhlášený podle jeho názoru jen proto, že vláda

nestíhá předložit zákony tak, jak má. Garančním výborem byl výbor pro

hospodářství, zemědělství a dopravu, který navrhl nezabývat se návrhem

zákona. Tento návrh byl Senátem v hlasování č. 4 přijat (usnesení č.

50, registrováno 74 senátorů, pro návrh 57, proti 11).



46. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu 28. prosince 2012,

prezident zákon podepsal 11. ledna 2013, k podpisu předsedovi vlády byl

doručen 15. ledna 2013, k vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 17. ledna

2013 pod č. 11/2013 Sb.



47. Navrhovatel namítá, že institut legislativní nouze byl zneužit,

neboť vláda byla při předkládání návrhu řešícího výši platové základny

pro určení platů soudců nepřípustně liknavá, a dále zdůrazňuje, že

návrh nebyl projednán před předložením Poslanecké sněmovně s mocí

soudní. Nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11 ze dne 3. května 2012 zrušil ke dni

31. prosince 2012 úpravu, podle níž měla být platová základna pro

soudce odvíjena od 2,5násobku průměrné měsíční mzdy v nepodnikatelské

sféře za předminulý kalendářní rok. Vláda předložila sice dne 30.

července 2012 Poslanecké sněmovně návrh zákona (tisk č. 763/0), kterým

měl být změněn zákon č. 236/1995 Sb., učinila tak však způsobem

raritním: předložila pět variant výše platové základny (od 2,51 po

3násobek) a současně navrhla ve všech variantách zrušit zmrazení

platové základny obsažené v § 3a zákona č. 236/1995 Sb. K tisku č.

763/0 byl podán komplexní pozměňovací návrh poslance Vladislava

Vilímce, jenž pro výši základny určoval 2,75násobek průměrné měsíční

mzdy v nepodnikatelské sféře a předpokládal pro tzv. představitele

odměňované podle zákona č. 236/1995 Sb. v letech 2015 a 2016 postupné

rozmrazení jejich platové základny (koeficienty 2,51 a 2,61). Byly

podány rovněž některé další pozměňovací návrhy, které řešily zdaňování

náhrad výdajů, prodloužení zmrazení platové základny představitelů do

roku 2015, ale také návrh na řešení propadu platů soudců Ústavního

soudu vůči platům soudců obecných soudů či výše platové základny

odvíjející se od 3násobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře. Třetí

čtení návrhu proběhlo 12. prosince 2012, přičemž návrh zákona (ve znění

komplexního pozměňovacího návrhu) nebyl přijat.



48. Ústavní soud nepochybuje, že napadený zákon byl přijat v rámci

Ústavou stanovené kompetence Parlamentu; odpověď na otázku, zda k tomu

došlo i ústavně předepsaným způsobem, již není tak nabíledni.



49. Ústavní soud se v minulosti již opakovaně vadami legislativního

procesu včetně vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání návrhu

zákona ve zkráceném jednání zabýval; jeho názory se vyvíjely od značné

zdrženlivosti [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. ledna 2008

(N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27.

března 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS

12/10 ze dne 7. září 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)] k

důraznému připomenutí nutnosti dodržování principů tvorby souladného,

přehledného a předvídatelného práva jako jednoho z atributů materiálně

chápaného právního státu [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1.

března 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS

53/10 ze dne 19. dubna 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)]. Třebaže

je institut legislativní nouze výhradně institutem zákonným, je třeba

na něj nesporně nahlížet pod zorným úhlem principů dělby moci,

pluralismu, svobodné soutěže politických sil a ochrany parlamentních

menšin. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 Ústavní soud vyložil, že institut

vyhlášení stavu legislativní nouze omezuje či relativizuje tyto uvedené

ústavní principy, a proto musí být podmínky jeho použití vykládány

restriktivně. Podmínkou vyhlášení stavu legislativní nouze je existence

mimořádné okolnosti, která má potenciál ohrozit základní práva a

svobody zásadním způsobem, anebo kdy státu hrozí značné hospodářské

škody (§ 99 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké

sněmovny). Závěr o existenci mimořádné okolnosti musí mít rozumný

základ a musí být podložen skutkovými okolnostmi, důvodnost vyhlášení

stavu legislativní nouze je pak nutno opřít rovněž o poměření intenzity

důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze ve vztahu k omezení

dotčených ústavních principů, neboť zájem na zabránění nebo odstranění

jejích důsledků by měl s ohledem na chráněné hodnoty v konkrétním

případě převážit nad zájmem na řádném průběhu legislativní procedury

(srov. body 84-85 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Nelze také odhlédnout

od skutečnosti, že v praxi parlamentní je tento institut užíván - jak

již Ústavní soud v minulosti také upozornil - velmi často.



50. Vyhlášení stavu legislativní nouze bylo v rozhodnutí předsedkyně

Poslanecké sněmovny č. 48 ze dne 14. prosince 2012 odůvodněno v

podstatě dikcí zákona („mimořádné okolnosti, kdy jsou zásadním způsobem

ohrožena základní práva a svobody občanů“). Skutkové okolnosti však lze

spolehlivě rekonstruovat ze shora podaného přehledu legislativního

procesu; důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze byla skutečnost, že

od 1. ledna 2013 neexistovalo v právním řádu ustanovení, z něhož by

bylo lze konstruovat výši platu soudce (a návazně na to i státního

zástupce), a Poslanecká sněmovna dne 12. prosince 2012 zamítla tisk č.

763/0, který projednávala od 31. července 2012 v návaznosti na zrušení

části ustanovení o platové základně v zákoně č. 236/1995 Sb. Ústavním

soudem (nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11). Ústavní soud poskytl zákonodárci

sedm měsíců na to, aby neústavní snížení platové základny a relaci

platu soudce vůči průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře vyřešil ústavně

konformním způsobem. Prvého pochybení, které v zásadě s největší

pravděpodobností spustilo řetěz událostí, které byly završeny

zamítnutím návrhu obsaženého v tisku č. 763/0, se dopustila vláda,

která v tomto tisku nepředložila v materiálním slova smyslu návrh

zákona, jenž by býval mohl být Poslaneckou sněmovnou schválen, nýbrž -

jak sama uvedla v důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona podanému 14.

prosince 2012 - „nosič pro řešení vzešlé ze všeobecné politické shody“.

Po zamítnutí „nosiče“ vláda během dvou dnů (během nichž jistě nestihla

připomínkové řízení, natož projednání s reprezentací soudní moci, za

niž nutno za současného stavu věcí považovat vrcholy soudní soustavy,

totiž Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud) předložila Poslanecké

sněmovně nový návrh (tisk č. 880/0) spojený se žádostí o vyhlášení

stavu legislativní nouze. V tomto časovém „presu“ (do 31. prosince

zbývalo pouhých 17 dnů) musely návrh zákona projednat dvě komory

Parlamentu, přičinit podpisy prezident republiky a předseda vlády a

zákon musel být vyhlášen. Není divu, že se to nepodařilo zcela, třebaže

i tento čas „postačoval“ k doplnění návrhu o novelizaci předpisů

upravujících odvod pojistného na sociální zabezpečení a veřejné

zdravotní pojištění - tuto část zákona ovšem navrhovatel neučinil

předmětem svých námitek a ani tak nejspíše učinit nemohl s ohledem na

předmět řízení, a proto ji Ústavní soud ponechává stranou (zákon byl

nakonec vyhlášen ve Sbírce zákonů 17. ledna 2013).



51. Poměří-li Ústavní soud intenzitu důvodů pro vyhlášení stavu

legislativní nouze (zde právo soudců na odměnu za práci, jak ostatně

uvedla ministryně práce a sociálních věcí při projednávání návrhu v

Senátu) se zájmem na řádné a kvalitní legislativní proceduře, musí

konstatovat, že v dané časové situaci to byla jediná možnost, jak se

pokusit o to, aby soudci nezůstali od 1. ledna 2013 bez odměny za svou

práci. Také nelze odhlédnout od faktu, že při zahájení projednání tisku

č. 880 ze 168 přihlášených poslanců hlasovalo 160 (tedy více než

třípětinová většina všech poslanců) pro závěr, že jsou dány podmínky

pro projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání. Jakkoli lze

namítnout, že za čtyři dny nemohla Poslanecká sněmovna řádně o návrhu

uvážit, nelze opomenout skutečnost, že předmětné téma Sněmovna

projednávala od 31. července 2012 v podobě tisku č. 763, takže poslanci

byli velmi dobře informováni o podstatě a charakteru právní úpravy,

jejíž jedinou ambicí mělo být nahrazení koeficientu 2,5 koeficientem

jiným, ústavně konformním, jak vyložil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11

Ústavní soud, když koeficient 2,5 vyřadil svým rozhodnutím ze zákona.

Obdobně byl v obrovském časovém stresu Senát, jenž měl na projednání

návrhu 10 dnů včetně vánočních svátků.



52. Ústavní soud je nucen konstatovat, že vláda i Parlament opakovaně

zachází - pokud jde o způsob přijetí zákona, jenž zásadním způsobem

zasahuje materiální zabezpečení soudců - s třetí součástí státní moci,

totiž mocí soudní, způsobem, jenž v evropském demokratickém a právním

prostoru lze jen stěží nalézt. Ústavní soud v minulosti již několikrát

apeloval, aby exekutiva i moc zákonodárná respektovaly pravidla

demokratické politické kultury; v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 Ústavní

soud (bod 25) uvedl: „Soudci se ocitli z hlediska možnosti relevantně

projevit svoji vůli a bránit se v otázce platu v horší pozici než

ostatní profese - v případě výjimečných okolností, např. tíživé

finanční situace státu, by napříště neměli být soudci takto

znevýhodněni a k tomu, aby zákonodárce mohl přistoupit k platovým

restrikcím, by si měl opatřit relevantní stanovisko reprezentantů

soudní moci, jež by se mělo stát i součástí důvodové zprávy.“ V nálezu

sp. zn. Pl. ÚS 16/11 Ústavní soud připomněl s veškerou naléhavostí

konstitutivní principy demokratické společnosti, s nimiž stojí a padá

ústavní stát - tehdejšími slovy nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/93 ze dne 21.

prosince 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.) „- není právo a spravedlnost

předmětem volné dispozice zákonodárce, a tím ani zákona, protože

zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami, jež Ústava

prohlašuje za nedotknutelné“. Platové restrikce soudců vždy budou

znamenat určitou formu zásahu do jednoho z komponentů soudcovské

nezávislosti (jak bude znovu odůvodněno dále), proto je nepřípustné,

aby k takovému zásahu docházelo jednostranně; soudci představují z

pohledu osobního rozsahu zákona č. 236/1995 Sb. nejpočetnější skupinu

osob, navíc skupinu, jež požívá - jak rovněž bude dále zdůrazněno - z

hlediska ústavního zvláštní ochrany, a prostor pro zásahy do jejich

postavení je užší než u skupin jiných ústavních činitelů. Moc soudní

nemá v našich ústavních podmínkách reprezentaci, přesto je však soudní

soustava završena dvěma nejvyššími soudy - ty musejí chtě nechtě za

této situace plnit i nezbytnou roli reprezentantů moci soudní. Již v

nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/11 bylo konstatováno, že „tento negativní stav

vytváří tlak na extenzi interpretace principů plynoucích z ústavního

pořádku, tlak na podřazení pravidel demokratické politické kultury pod

konstitucionalistický rámec“.



53. Derogační zásah by v posuzované věci tedy byl jen prostým důsledkem

setrvalého doslova přehlíživého přístupu vlády a zákonodárce k moci

soudní, kterou snad i s odstupem téměř 25 let od zásadní společenské

změny vnímají toliko jako skupinu státních úředníků závislých na státu

a placených tak, jak se zachce té které politické reprezentaci; Ústavní

soud však musel vážit důsledky takového postupu, rovněž s přihlédnutím

k tomu, že navrhovatel, ač pregnantně formuloval výhrady k vadám

legislativního procesu, formulací petitu dal zřetelně najevo, že hodlá

vznést i námitky materiální a dává přednost posouzení ústavnosti

napadeného zákona z hlediska materiálního. Z hlediska nároků na

legislativní proces do budoucna nebude možné, aby Ústavní soud

aproboval jakýkoli postup, který pomine projednání s představiteli,

resp. zástupci nezávislé justice, a to jak na úrovni exekutivní, tak

zákonodárné. Zásahy do materiálního postavení soudců musejí být řádně

odůvodněny včetně komplexního ekonomického rozboru, z něhož budou

patrny možnosti státního rozpočtu v návaznosti na hospodářskou situaci

státu, a musí být poskytnuty řádné údaje o situaci v odměňování zejména

vyšších státních úředníků a dalších osob s nejvyššími odměnami za práci

poskytovanými ze státního rozpočtu. Nelze než připomenout, že v zemích

s dlouholetou demokratickou tradicí je možnost zasáhnout do

materiálního zabezpečení soudců například omezena toliko na základě

závěrů komplexního stanoviska skupiny nezávislých odborníků (srov.

například situaci v Kanadě).



54. Formální zrušení právní úpravy vtělené do zákona č. 11/2013 Sb.

(jeho čl. I, tedy novelizace § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb.) - bez

hodnocení dopadu zákona na materiální ústavnost - by za těchto

okolností z hlediska principu proporcionality mělo ustoupit požadavkům

efektivní ochrany ústavnosti. Tím ovšem Ústavní soud nikterak

nepředjímá situace, ve kterých - jako to už učinil v minulosti -

derogační zásah z důvodů neústavnosti legislativního procesu bude

považovat za jediný možný. V projednávané věci dal přednost efektivní

ochraně ústavnosti a v dalším kroku svého přezkumu přistoupil k

posouzení ústavnosti těch ustanovení, která navrhovatel ve svém návrhu

označil.



VII.



Soulad napadených ustanovení s ústavním pořádkem



VII./A



Ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., naposledy ve znění

zákona č. 11/2013 Sb.



VII./A.1



Přehled situace v odměňování soudců



55. Ústavní soud považuje za potřebné pro rozsah posouzení ústavnosti

napadeného ustanovení připomenout, tak jak to učinil již několikrát

(zejména v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a sp. zn. Pl. ÚS 33/11), že

zásahy do materiálního postavení soudců trvají od roku 1997

nepřetržitě. Není třeba zde opakovat obsah všech restriktivních úprav,

postačí následující shrnutí reflektující zejména vývoj platové

základny, která je určující pro stanovení platu soudce a paušální

náhrady výdajů.



56. V souvislosti se změnou koncepce stanovení platové základny osob

odměňovaných podle zákona č. 236/1995 Sb. zákonem č. 309/2002 Sb.

(vazbou na průměrnou měsíční mzdu fyzických osob v nepodnikatelské

sféře za předminulý kalendářní rok) došlo v roce 2003 ke zmrazení, tedy

ukotvení platové základny k 31. prosinci 2002 (zákon č. 425/2002 Sb.),

jež trvalo do roku 2005 a mělo za následek snížení relace průměrného

výdělku v nepodnikatelské sféře a platové základny (která například v

roce 1996 činila hodnotu 4,38: platová základna 31 200 Kč, průměrný

plat v nepodnikatelské sféře podle údajů ČSÚ v roce 1994 činil 7 122

Kč; v roce 2002 hodnotu 3,65: platová základna 46 440 Kč, průměrný plat

v nepodnikatelské sféře podle údajů ČSÚ v roce 2000 činil 12 731 Kč) z

hodnoty cca 3,33 v roce 2003 na hodnotu 3,00 v roce 2005. Model, podle

něhož měla platová základna kopírovat (s posunem o dva roky) vývoj

průměrných platů v nepodnikatelské sféře, byl aplikován toliko v letech

2005, 2006 a 2007 a od roku 2008 v důsledku zákona č. 261/2007 Sb., o

stabilizaci veřejných rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, dochází k

opětovnému zmrazení platové základny s ukotvením k datu 31. prosince

2007 (výše základny 56 847 Kč). Toto zmrazení trvá do roku 2010 (kdy

nominální snížení bylo zrušeno nálezem sp. zn. Pl. ÚS 12/10), relace

platové základny a průměrného platu v nepodnikatelské sféře za rok 2008

činila v roce 2010 hodnotu cca 2,5.



57. Toto snížení relace platové základny a platu v nepodnikatelské

sféře z hodnoty 4,38 na hodnotu 2,5 mezi lety 1996-2010 bylo důsledkem

změny koncepce stanovení platů ústavních činitelů v roce 2002 a dvojího

zmrazení platové základny v letech 2003-2004 a 2008-2010. Počínaje

rokem 2011 až do roku 2014 (zákon č. 425/2010 Sb.) měly platit ad hoc

stanovené platové základny v jednotlivých letech a pouze jako „pojistka

proti rozhodnutí Ústavního soudu“ byla „obecná“ platová základna

snížena na hodnotu 2,5násobku, tedy na hodnotu dosaženou v důsledku

zmrazení základny v letech 2008-2010, přičemž zákonodárce předpokládal,

že tato základna se použije znovu až v roce 2015.



VII./A.2



Nálezy Ústavního soudu vztahující se k platové základně v období po 31.

prosinci 2010



58. Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 16/11 zrušil § 3b odst. 1

zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb., dnem vyhlášení

ve Sbírce zákonů (dnem 12. září 2011), tedy základnu platnou pro soudce

ve výši 54 005 Kč v roce 2011 pro rozpor s čl. 1 odst. 1 ve spojení s

čl. 82 odst. 1 Ústavy. S ohledem na dřívější judikaturu Ústavní soud

zdůraznil, že



- posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní

období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské

nezávislosti,



- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci

zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se

vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje,

z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým

restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovým

restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,



- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí

být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady

proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou

finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být

zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a

výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k

obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců, případně není-li

výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na

moc soudní. V posuzovaném případě Ústavní soud neshledal např. deficit

veřejných financí v mezinárodním srovnání nikterak mimořádným, dále

akcentoval dlouhodobý trend snižování a zmrazování soudcovských platů,

což vyhodnotil jako opuštění racionálních relací mezi úrovní platů

soudců a platů ve veřejné správě. Taková nivelizace vede k sestupu

soudcovského stavu uvnitř středostavovské společenské vrstvy a ke

snížení společenské prestiže. Přitom Ústavní soud poukázal na mimořádný

růst platů ve veřejné sféře v roce 2010, což považoval za rozporné s

deklarovaným cílem nutnosti úspor.



59. Důsledkem zrušení platové základny pro rok 2011 byla aktivizace

zákonodárcem a exekutivou vytvořené „pojistky - která by zabránila

nevratnému skokovému nárůstu platů soudců, který by nastal beze změny

obecné úpravy v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č.

309/2002 Sb. - Takto dosažené platy by již patrně nebylo možné vzhledem

k dosavadní judikatuře Ústavního soudu v budoucnosti výrazně snížit“

(důvodová zpráva k tisku č. 133/0). Sdělením Ministerstva práce a

sociálních věcí publikovaným pod č. 271/2011 Sb. byla pak pro rok 2011

vyhlášena platová základna 57 747,50 Kč (2,5násobek průměrného platu

fyzických osob v nepodnikatelské sféře za rok 2009).



60. Nálezem sp. zn. Pl. ÚS 33/11 Ústavní soud zrušil jednak ad hoc

stanovenou platovou základnu pro roky 2012 až 2014 (§ 3b odst. 2 zákona

č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb.) dnem vyhlášení nálezu

ve Sbírce zákonů, tj. 1. června 2012, jednak zrušil slovo „2,5násobek“

v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., naposledy ve znění zákona č.

425/2010 Sb., uplynutím dne 31. prosince 2012.



61. Poukázal přitom na již dříve vymezené zobecňující teze stanovící

hranice možných restrikcí v materiálním zabezpečení soudců, dále na

komparaci s judikaturou evropských ústavních soudů a zdůraznil a

objasnil princip nezávislého soudnictví jako jedné z podstatných

náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy).

Požadavek nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců

jako garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení

a ze zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem odčleněným od

politické moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního

právního postavení (mezi něž nutno zařadit nesesaditelnost,

neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční

nezávislosti na orgánech reprezentujících zákonodárnou a zejména

výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od moci zákonodárné a

výkonné (zejména uplatněním zásady inkompatibility). Z hlediska

obsahového je pak soudcovská nezávislost zajištěna vázaností soudců

toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v

soudcovském rozhodování. Základními komponenty principu nezávislosti

soudnictví se Ústavní soud komplexně zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS

7/02 ze dne 18. června 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.).



62. Ústavní soud na okraj ustanovení § 3 odst. 3 a § 3b odst. 2 zákona

č. 236/1995 Sb. v citovaném nálezu zopakoval konstatování, jež vyslovil

již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10: „- soudcovské platy i na rozdíl od

platů ostatních ‚služebníků státu‘ po dlouhé období i s následující

zamýšlenou perspektivou podléhají pouze restrikcím. Opatření ve vztahu

k nim se pak již nejeví jako mimořádná a proporční, ale jako cílený

proces směřující k tomu, aby se soudcovské platy vrátily do nižších

úrovní, a tedy aby se touto cestou odstranila ze zorného úhlu moci

zákonodárné a výkonné v minulosti učiněná ‚chyba‘ při stanovení

pravidel pro výpočty soudcovských platů v polovině 90. let 20. století.

Taková nivelizace pak ve svých důsledcích vede zákonitě i k sestupu

soudcovského stavu uvnitř středostavovské společenské vrstvy, jeho

příjmové degradaci ve vztahu k ostatním právnickým povoláním a k

umenšování jeho potřebné společenské prestiže.“ Na této skutečnosti nic

nemění ani tvrzení předkladatele zákona, dle něhož úprava obsažená v §

3b odst. 2 zákona o platu vrací platovou základnu „cca“ na úroveň roků

2007 až 2009.



63. Naopak, restrikce obsažená ve snížení koeficientu pro určení

platové základny z hodnoty trojnásobku na hodnotu 2,5násobku průměrné

nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře (§ 3

odst. 3 zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb.) představuje

nepřiměřený a pouze vůči soudcům zaměřený zásah a nesplňuje ty

podmínky, jež pro akceptaci restrikcí platů soudců vytyčil Ústavní soud

v již nastíněné judikatuře.



64. Důsledkem nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 bylo, že Ministerstvo práce a

sociálních věcí toliko pro období od 1. června 2012 do 31. prosince

2012 vyhlásilo sdělením č. 183/2012 Sb. výši platové základny ve výši

2,5násobku v relaci k dosaženému průměrnému platu v nepodnikatelské

sféře v roce 2010 ve výši 57 222,50 Kč (soudci tak v období 1. ledna až

31. května 2012 měli plat stanovený ze základny „zmrazené“ ve výši 56

849 Kč, tedy platové základny oproti roku 2011 téměř o 1 000 Kč

nominálně snížené).



65. Ústavní soud nepovažuje za referenční kritéria závěry, které

Ústavní soud vyslovil v nálezech vážících se ke „zmrazení“ platové

základny v letech 2003-2010, neboť tyto závěry byly vývojem a

judikatorní praxí po 31. prosinci 2010 v podstatné míře překonány.



VII./A.3



Stanovení platové základny pro soudce 2,75násobkem průměrné mzdy

fyzických osob v nepodnikatelské sféře



66. Ústavní soud především poukazuje na výchozí maximy, které označil

za relevantní v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 33/11 a sp. zn. Pl. ÚS 16/11,

jimiž hodlá poměřovat i navrhovatelem napadenou právní úpravu.



67. Postup exekutivy i Poslanecké sněmovny poté, co Ústavní soud

vyhlásil nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11, je popsán v části VI tohoto

nálezu. Výkonná moc předložila návrh zákona v pěti variantách a

Poslanecká sněmovna nemohla najít potřebnou většinu pro názor, jak

upravit platovou základnu pro soudce, třebaže při přečtení nálezu

Ústavního soudu nebylo třeba váhat a třebaže v průběhu projednávání

zazněly upomínky na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 z úst

samotného ministra spravedlnosti a v Senátu z úst předsedy

ústavně-právního výboru, přičemž v tomto směru byly podány i návrhy ze

strany poslanců na vrácení příslušné relace na trojnásobek.



68. Ústavní soud pod sp. zn. Pl. ÚS 33/11 posuzoval snížení platové

základny, která určuje relaci mezi průměrnou mzdou v nepodnikatelské

sféře a základnou pro plat soudce od 1. ledna 2011 z 3násobku na

2,5násobek, a konstatoval shora uvedené závěry. Pokud exekutivní i

zákonodárná moc neuměla či nechtěla závěry Ústavního soudu pochopit,

nezbývá než zcela přímočaře konstatovat: snížení relativních hodnot v

systému odměňování soudců bylo důsledkem dlouholetého zmrazení platové

základny v prvním desetiletí po roce 2000, o čemž exekutiva i

zákonodárná moc měla dobře vědět, včetně toho, že „odmrazení“ po delší

době musí být spojeno s jistým „skokovým navýšením“, má-li jít toliko o

zmrazení, a ne o cílený postup směřující k trvalému snížení relativních

poměrů, nadto šlo o důsledek cíleného tlaku (dokumentovatelného

citacemi z důvodových zpráv v řadě nálezů Ústavního soudu) na snížení

platů soudců a jejich sblížení s platy úřednictva (ovšem nebylo nikdy

řečeno které jeho skupiny).



69. Ústavní soud nepovažuje relativní poměr mezi základnou pro platy

soudců a průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře za ústavně

nedotknutelný parametr; v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 však bylo

zdůvodněno, proč Ústavní soud snížení o cca 16 % považoval za

neproporcionální vzhledem ke všem skutečnostem, k nimž přihlédl.



70. Důvodová zpráva k tisku č. 880/0 obsahuje toliko jediný údaj

odůvodňující hranici 2,75násobku, totiž „návrat k trojnásobku by kladl

vysoké nároky na prostředky ze státního rozpočtu v roce 2013 i v letech

dalších, tj. v období, ve kterém se uplatňují úsporná opatření

prakticky u všech skupin obyvatelstva. Za přiměřené řešení, zejména

vzhledem k současné ekonomické situaci a možnostem státního rozpočtu,

se považuje stanovení relace - ve výši 2,75násobku“.



71. Není rolí Ústavního soudu, aby ve svém rozhodnutí formuloval

rozsáhlé ekonomické analýzy a zkoumal možnosti státního rozpočtu; to

mělo být součástí důvodové zprávy k návrhu zákona. Nebylo tomu tak ani

v zákoně č. 425/2010 Sb. ani v zákoně č. 11/2013 Sb. Pokud jde o

úsporná opatření vůči obyvatelstvu v důsledku finanční a hospodářské

krize, je potřeba, aby exekutiva i zákonodárná moc nepoužívaly

populistická obecná vyjádření: platy soudců podlehly významnému

reálnému poklesu své hodnoty (patrně jako žádné skupině zaměstnanců

odměňovaných ze státního rozpočtu) v důsledku zásahů v letech

2002-2010, kdy se v oblasti odměňování ve veřejné sféře neuplatnila

žádná úsporná opatření, jež by se projevila v údaji o průměrné mzdě v

nepodnikatelské sféře. Podle údajů ČSÚ veřejně dostupných (publikace

e-3106-13 zveřejněná 25. března 2014) průměrná hrubá měsíční mzda v

nepodnikatelské sféře - přepočtené počty - v letech 2000-2013 (příloha

1b) ani v jednom roce neklesla, a to ani v letech deklarovaných jako

období krize; do roku 2009 je vykazován růst 4,2 až 9,5 %, v roce 2010

a 2011 stagnace (růst 0,2 %), v roce 2012 růst 2,2 % a v roce 2013 růst

0,9 %.



72. Tento vývoj pak platy soudců reflektují jen se zpožděním v čase

(klesne-li průměrný plat, klesne i plat soudců toliko s časovou

prodlevou - to plyne z úpravy obsažené v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995

Sb.). Solidarita soudců s ostatními zaměstnanci v nepodnikatelské sféře

je tedy v systému zabudována velmi pevně.



73. Tvrzená úsporná opatření (jak je v důvodové zprávě k tisku č. 880/0

uvedeno „prakticky u všech skupin obyvatelstva“) tak nenalezla svůj

výraz ve výši průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře. Zákonodárce nijak

analyticky neargumentoval strukturálními změnami zaměstnanosti ve

veřejné sféře ani poklesem platů zaměstnanců v nejvyšší hierarchii

státní správy. Podle dostupných veřejně přístupných údajů (informační

systém o průměrném výdělku publikovaný na www.mpsv.cz) medián hrubého

měsíčního platu nejvyšších státních úředníků ústředních státních orgánů

vzrostl mezi lety 2012 a 2013 z 80 271 (revidované výsledky ke dni 26.

března 2014) na 84 139 Kč (výsledky ke dni 26. března 2014; průměr

činil v roce 2013 hodnotu 91 398 Kč). Makroekonomické predikce (např.

Ministerstva financí zpřesněné 11. dubna 2014) říkají, že pozvolné

oživování ekonomické aktivity by mělo pokračovat, HDP by v letošním

roce mohl vzrůst o 1,7 %, v roce 2015 by se růst mohl zrychlit na 2 %;

jiné prognózy publikované ve veřejně dostupných zdrojích uvádějí

možnost až 3% růstu, analytický konsenzus počítá s letošním růstem

české ekonomiky od 2,5 do 3 %.



74. Ústavní soud tedy shledává, že ani snížení relace mezi platovou

základnou a průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře z 3násobku na

2,75násobek není opřeno o analytický rozbor, jenž by svědčil tomu, že

jde o zásah přiměřený, pohybující se v mezích ústavně vymezeného

prostoru pro zásahy do materiálního zabezpečení soudců. Z citovaných

veřejných zdrojů lze naopak usuzovat, že platová základna snížená od

roku 2013 z trojnásobku na 2,75násobek, tedy o 8,3 %, se vymyká růstu -

byť mírnému - průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře (přepočtené počty)

podle údajů ČSÚ v tomtéž období, a už vůbec není v korelaci k cca 4,6%

růstu mediánu průměrného platu nejvyšších státních úředníků mezi lety

2012 a 2013. Platy soudců jsou navíc stanoveny fixní částkou a na

rozdíl od státních úředníků je nelze navyšovat přiznáváním žádných

odměn.



75. Zmrazení platů soudců v desetiletí mezi roky 2002-2011 již přineslo

úspory státnímu rozpočtu v řádech miliard Kč; úsporu na platu jednoho

soudce okresního soudu na počátku jeho kariéry v důsledku zmrazení

platu lze jen v letech 2007-2011 odhadovat na více než 400 000 Kč.

Další značné úspory (v řádech miliard) státní rozpočet zaznamenal

„díky“ zvolené metodě regulace platů, tzn.



ad hoc

stanovovaným základnám pro léta 2011-2014, patrně při vědomí, že

rozhodnutí Ústavního soudu v zásadě působí



ex nunc

. K temporálním otázkám se však Ústavní soud vyjádří později.



76. Lze proto shrnout, že při stanovení relace mezi průměrnou mzdou v

nepodnikatelské sféře a platovou základnou soudců nebyly zohledněny

maximy, které ve své judikatuře k této otázce vytyčil v minulosti

Ústavní soud; nebyl nijak reflektován zúžený dispoziční prostor, který

zákonodárce v této oblasti má. Po letech zmrazení platů soudci

legitimně očekávali v roce 2011 obnovení systému pravidelné vazby na

dosaženou průměrnou mzdu v nepodnikatelské sféře. Tíživá hospodářská

situace mohla zavdat příčinu k určitým restrikcím, ovšem právě s

ohledem na minulost již tento prostor byl maximálně zúžen, ne-li

vyčerpán za situace, kdy nebylo a není možno hodnotit hospodářskou

situaci v naší zemi jako stav před úpadkem (naštěstí). Ústavní soud,

jsa vystaven sérii návrhů soudů, se opakovaně seznámil i s postojem

soudcovské veřejnosti, která nesporně chápe a musí chápat, že v případě

hospodářských těžkostí se ve vymezeném ústavním prostoru mohou

restrikce dotknout i moci soudní. Taková restrikce však musí v rámci

pro ni vyhrazeného prostoru být vždy přiměřená a nesmí vyvolávat

nerovnosti. Pokud by se každého zaměstnance (nebo alespoň většiny z

nich) ve veřejné sféře dotklo takové reálné snížení hodnoty jeho odměny

za práci v rozmezí let 2002-2013, jako tomu bylo u soudců, pak by

restriktivní opatření, byť v ústavně vymezeném dispozičním prostoru,

mohla teoreticky zasáhnout i soudce. Nelze ovšem nevidět, že i v období

snižování objemu mezd ve veřejné sféře byly vyčleňovány oblasti, v

nichž ani k těmto restrikcím nedošlo (např. školství, zdravotnictví). K

tomu ovšem přistupují i restriktivní zásahy v minulosti do oblasti

zabezpečení soudců v nemoci či danění náhrad výdajů; přestože Ústavní

soud nemíní následovat závěry, které vyslovil v minulosti v nálezu sp.

zn. Pl. ÚS 13/08, v němž se odvolal na čistý příjem soudce, částečně

zvýšený v důsledku změny daně z příjmů, lze poukázat na fakt, že v

letech 2010 a 2011 byly zvýšeny tzv. stropy pojistného na sociální

zabezpečení, kterážto úprava vedla k poklesu příjmu části soudcovského

sboru. Nadto se soudci odlišují od ostatních ústavních činitelů

podstatným omezením jakékoli možnosti získat další příjem např. z

titulu výkonu další funkce, pracovního vztahu anebo dokonce podnikání,

výpadek příjmu si tedy soudce nemůže nijak nahradit jinou pracovní

činností (ty povolené většinou nejsou s to výpadek nahradit -

pedagogická či vědecká činnost). Nadto je povolání soudce většinou

celoživotní volbou, která by neměla být ovlivňována neustálými zásahy

do materiálního zabezpečení. V tomto ohledu je soudní moc

nejstabilnějším pilířem státní moci, neboť nepodléhá volebním cyklům,

jejichž zákonitosti patrně mohou vést u představitelů zákonodárné moci

a exekutivy ke snaze vyjít vstříc náladě veřejnosti i v oblasti odměn

za výkon poslaneckého mandátu. Tento přístup ovšem ve vztahu k soudní

moci není aplikovatelný a vede k poruchám v hierarchii vztahů

jednotlivých součástí státní moci, pokud jde o úroveň materiálního

zabezpečení, jak byly nastoleny při zavedení systému jednotné platové

základny představitelů státní moci a soudců.



77. Zákonodárná moc a exekutiva se ve vztahu k regulaci materiálního

zabezpečení soudců dopustily strategické chyby: na rozdíl od některých

okolních států rovněž zasažených finanční a hospodářskou krizí

nepřijaly obecná a dlouhodobá zásadní opatření ve vztahu k zaměstnancům

veřejné správy a dílčí a časově omezené opatření vůči soudcům, leč

postup zcela opačný. Například polský ústavní soud mohl v rozhodnutí

sp. zn. K 1/12, P 35/12 vyslovit, že zmrazení platů soudců v roce 2012

nebylo protiústavní; svůj závěr přitom opřel o zjištění, že od roku

2008 bylo odměňování všech zaměstnanců a funkcionářů státních institucí

zmrazeno a obecný mechanismus zvýšení platů soudců zůstal nezměněn -

jednalo se toliko o příležitostné jednoroční přizpůsobení finanční

situaci státu. Současně ovšem dodal, že dlouhodobě by plat soudce měl

vykazovat vzestupný trend, který by neměl být nižší než obdobný trend

týkající se průměrné odměny ve veřejném sektoru. Jinak mezinárodní

komparace rozhodování evropských ústavních soudů ukazuje, že tyto

orgány ochrany ústavnosti dbají o to, aby se ústava nevzdálila

ekonomické realitě země, nicméně zdůrazňují, že ústava je nadána

specifickou normativní autonomií, která brání tomu, aby ekonomické cíle

neomezeně převládly nad rovností, popř. komplexně chápanou nezávislostí

soudní moci, již ústavní principy chrání (např. portugalský ústavní

tribunál v rozhodnutí č. 353/12 ze dne 5. července 2012, Ústavní soud

Slovenské republiky v nálezu sp. zn. PL. ÚS 99/2011 ze dne 11. prosince

2013).



78. Nezbývá než opakovaně poukázat na to, co Ústavní soud vyslovil již

v roce 2003 (nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02): „Platové poměry soudců v

širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoliv

pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení

například proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání

s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní

skupinou.“ A znovu opakovat to, co řekl Ústavní soud v roce 2012 (nález

sp. zn. Pl. ÚS 33/11): „Opuštění jakýchkoli racionálních relací mezi

úrovní platu soudců a úrovní platů ve veřejné správě se v úpravě zákona

o platu promítlo ve svých absurdních důsledcích i vůči platům soudců

Ústavního soudu“ - v důsledku čehož mají nejen předsedové senátů a

funkcionáři obou nejvyšších soudů, předsedové senátů vrchních soudů s

30letou praxí a jejich funkcionáři, ale od 1. ledna 2014 dokonce již i

předsedové senátů krajských soudů a jejich funkcionáři vyšší plat než

soudci Ústavního soudu.



79. Za těchto okolností nelze akceptovat tezi o omezených možnostech

státního rozpočtu, přičemž nebyl v zákonné úpravě předložen žádný

argument, jenž by mohl být hodnocen jako „výjimečná okolnost“

odůvodňující prioritu rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování

státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem

komplexně chápané nezávislosti soudců. Nadto, jak bylo shora uvedeno,

Ústavní soud neshledává ani argumenty, které by svědčily pro rovné

zacházení v oblasti odměňování státních zaměstnanců a soudců (ve smyslu

rovných restrikcí - snížení objemu mezd ve veřejné sféře nemusí vést ke

snížení či zmrazení platu každému jednotlivci, na rozdíl od každého

soudce).



80. Platová restrikce obsažená v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb.,

naposledy ve znění zákona č. 11/2013 Sb., ve slově „2,75násobek“ je v

rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy, a proto

plénum Ústavního soudu rozhodlo podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním

soudu o derogaci předmětného ustanovení, jak je uvedeno ve výroku

nálezu sub I. S ohledem na shora uvedené důvody tak není v současné

době již prostor pro restriktivní zásahy do relativního poměru

zakotveného v § 3 odst. 3 zákona o platu, jak byl založen zákonem č.

309/2002 Sb. (na úrovni 3násobku). Pro přijetí ústavně konformní relace

mezi průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře a platovou základnou

soudců stanovil Ústavní soud odklad vykonatelnosti nálezu po přiměřenou

dobu, která postačuje k řádnému zákonodárnému procesu této legislativně

jednoduché změny.



VII./B



Soulad čl. II zákona č. 11/2013 Sb. s ústavním pořádkem



81. Ustanovení čl. II zákona č. 11/2013 Sb. představuje přechodné

ustanovení, v jehož důsledku se snížená platová základna podle čl. I

použije poprvé pro plat soudce za leden 2013. Toto ustanovení nutno

číst současně s ustanovením čl. V o účinnosti, podle něhož tento zákon

nabyl účinnosti dnem 1. ledna 2013. Ve Sbírce zákonů byl publikován 17.

ledna 2013. Podle důvodové zprávy k tisku č. 880/0 je přechodné

ustanovení odůvodněno takto: „Z důvodu právní jistoty se zdůrazňuje, že

nově stanovená výše platové základny se použije pro určení platů a

náhrad výdajů za celý měsíc leden 2013, a to i pro případ, že by k

vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů došlo až v průběhu tohoto měsíce.“ K

účinnosti zákona bylo uvedeno: „Účinnost navrhovaného řešení musí

nastat bezprostředně po zrušení výše platové základny Ústavním soudem,

tj. po 31. 12. 2012.“



82. Navrhovatel dovozuje, že se jedná o právní úpravu nepřípustně

zpětně retroaktivní.



83. Podle čl. 52 odst. 1 Ústavy je k platnosti zákona třeba, aby byl

vyhlášen, podle odstavce 2 způsob vyhlášení stanoví zákon. Tímto

zákonem je zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce

mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. Podle § 3 odst. 1

zákona č. 309/1999 Sb. právní předpisy nabývají platnosti dnem jejich

vyhlášení ve Sbírce zákonů. Podle § 3 odst. 2 tohoto zákona je dnem

vyhlášení právního předpisu den rozeslání příslušné částky Sbírky

zákonů, uvedený v jejím záhlaví, a podle odstavce 3, pokud není

stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy účinnosti

patnáctým dnem po vyhlášení (obecná



vacatio legis

). Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit

dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení. Uvedená

ustanovení Ústavy a zákona č. 309/1999 Sb. vylučují, aby přijatý právní

předpis působil zamýšlené účinky dříve, než byl vyhlášen.



84. Zákon č. 11/2013 Sb. byl publikován v částce 7 Sbírky zákonů, která

byla rozeslána dne 17. ledna 2013. Jestliže je tedy v čl. V uvedeno, že

zákon nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2013, pak je zcela zjevné, že

účinnost zákona je stanovena v rozporu s čl. 52 odst. 1 Ústavy a § 3

odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb. Pokud tedy zákon č. 11/2013 Sb. stanovil

prostřednictvím čl. II a V, že jeho účinky nastávají již přede dnem

publikace, tedy dříve, než byl vyhlášen, působí se zpětnou účinností.

Účinnost tohoto právního předpisu tak předchází jeho platnosti a právní

předpis stanoví závazné pravidlo spočívající ve snížení platové

základny z 3násobku na 2,75násobek zpětně k době, kdy zákon nebyl

publikován. Pro úplnost je třeba dodat, že navrhovatel Ústavnímu soudu

předložil k přezkumu toliko přechodné ustanovení, nikoli ustanovení o

účinnosti zákona.



85. Ústava neobsahuje explicitní zákaz retroaktivity právních norem pro

všechny oblasti práva, ten však vyplývá z principu právního státu podle

čl. 1 odst. 1 Ústavy, k jehož znakům patří i princip právní jistoty a

ochrany důvěry v právo. Tento zákaz se zásadně vztahuje na případy

pravé retroaktivity; obsahem zákazu jako ústavního principu není

vyloučení jakéhokoliv zpětného působení právní normy, nýbrž pouze

takového, jež současně představuje zásah do principu ochrany důvěry v

právo, právní jistoty, resp. nabytých práv. Ústavní soud již v

minulosti formuloval rozsah přípustných výjimek ze zákazu pravé

retroaktivity [srov. bod 146 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19.

dubna 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)]: takovou je situace, kdy

subjekt musel s retroaktivní regulací počítat, dále působení právní

normy stojící v příkrém rozporu se zásadními, obecně uznanými principy

humanity a morálky, v občanskoprávních vztazích by mohl být užit též

poukaz na „ordre public“, veřejný pořádek, jestliže by byly dotčeny

předpisy absolutně kogentní, jež byly vydány v důsledku určité mezní

situace přerodu hodnot ve společnosti.



86. Ustanovení čl. II zákona č. 11/2013 Sb. (který nemohl - navzdory

ustanovení o účinnosti směřující k 1. lednu 2013 - nabýt účinnosti

dříve jak 1. února 2013) proto nese znaky pravé retroaktivity a v

okolnostech jeho přijetí nelze shledat důvod pro připuštění některé z

výjimek dříve Ústavním soudem vymezených pro průlom do zákazu pravé

retroaktivity. Nejde ani o úpravu



in favorem

, ve prospěch soudců obecných soudů; po derogaci „2,5násobku“ Ústavním

soudem k 31. prosinci 2012 nelze na novou úpravu pohlížet jinak než

jako na snížení dosažené úrovně dlouhodobě v právní úpravě obsažené

(„trojnásobku“). Shora citovaný obsah rozpravy v obou komorách

Parlamentu jen dokládá, že někteří členové zákonodárného sboru

upozorňovali na přehlednost a jasnost posledního nálezu Ústavního

soudu, tím spíše adresáti této normy nemohli očekávat, že zákonodárce

bude opětovně s výší základny licitovat. Jak uvedl Ústavní soud již v

roce 2002 [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. března 2002 (N

28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.)]: „- pravá retroaktivita nemá v právním

státu místo tam, kde zákonodárce se již dříve mohl ‚dostat ke slovu‘,

nicméně tak neučinil.“



87. V posuzované věci se zákonodárce z hlediska běhu času mohl dostat

ke slovu (Ústavní soud poskytl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 časový

prostor cca 7 měsíců) a jen v důsledku postupu vlády a neshody na

řešení zasáhl do materiálního zabezpečení soudců retroaktivně. Soudce,

jenž započal výkon funkce 1. ledna 2013, nevěděl, zda a jak bude

odměňován, v rozporu s ustanovením § 34 odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb.,

jež stanoví, že soudci náleží plat ode dne, v němž splnil zákonné

podmínky pro výkon funkce. Dokonce takovému soudci nebylo možno v

souvislosti se začátkem výkonu funkce vyhotovit platový výměr (ač pro

všechny ostatní zaměstnance tak zaměstnavatel podle § 136 odst. 1

zákoníku práce musí učinit v den nástupu do práce). Na tom nic nemění

skutečnost, že plat za leden 2013 byl splatný nejpozději v kalendářním

měsíci následujícím po měsíci, ve kterém vzniklo právo na plat (§ 37

odst. 1 poslední věta zákona č. 236/1995 Sb. ve spojení s § 141 odst. 1

zákoníku práce).



88. Jakkoli Ústavní soud shledává napadené ustanovení čl. II zákona č.

11/2013 Sb. normou protiústavní, jeho absence v důsledku derogace by

vedla k ještě většímu zásahu do ústavním pořádkem chráněné hodnoty

nezávislosti soudce, totiž k absenci právního základu pro materiální

zabezpečení soudců v období měsíce ledna 2013. Nemůže-li zásah

Ústavního soudu vést k ústavně konformnímu stavu, bylo by proti

principu efektivity ochrany ústavnosti aplikovat derogaci mechanicky

bez přihlédnutí k jejím důsledkům. Běh času v minulosti nelze zvrátit

ani rozhodnutím Ústavního soudu, právní následky s posuzovaným

ustanovením spojené nastaly k 1. únoru 2013, vyhovující nález Ústavního

soudu mající účinky ex nunc by s ohledem na § 71 odst. 4 zákona o

Ústavním soudu neměl schopnost ničeho změnit; Ústavní soud proto podle

§ 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu ve zbývající části návrh zamítl

[srov. též například obdobné závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne

9. července 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)].



VIII.



Právní důsledky derogačního výroku sub I pro zákonodárce a soudy



89. Zrušení zákona podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy zásadně

nevyvolává zpětné účinky, a pokud derogační výrok není spojen s

odkladem vykonatelnosti, působí s účinky



ex nunc

. K pozbytí platnosti zrušeného zákonného ustanovení tak dochází až k

datu vykonatelnosti nálezu. Zrušení protiústavní zákonné úpravy samo o

sobě neznamená revizi individuálních právních aktů založených na její

aplikaci. Proto také podle ustanovení § 71 odst. 4 zákona o Ústavním

soudu platí, že „práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před

zrušením právního předpisu zůstávají nedotčena“. Na druhé straně nelze

přehlédnout, že jestliže Ústavní soud ve svém nálezu konstatuje, že

zákon nebo jiný právní předpis je v rozporu s ústavním pořádkem, pak

tento rozpor byl dán i po dosavadní dobu jeho účinnosti. Zejména v

případech, kdy je derogačním důvodem zjištění, že aplikace zrušeného

právního předpisu působí porušení základních práv jednotlivců, je proto

přirozeným důsledkem, že se dotčeným jednotlivcům poskytne ochrana

jejich základních práv a svobod právě tím, že se předmětný právní

předpis v rozsahu, na který dopadá derogační důvod vyslovený v nálezu

Ústavního soudu, zpětně neaplikuje. Poskytnutí této ochrany je nakonec,

jak bude potvrzeno i níže, hlavní smysl oprávnění soudu podle čl. 95

odst. 2 Ústavy (s přihlédnutím k čl. 4 Ústavy). Platí to však pouze za

předpokladu, že poskytnutí této ochrany nebrání jiné základní právo

nebo důležitý veřejný zájem, jemuž je v případě vzájemné kolize třeba

dát přednost. Jestliže by například v právních vztazích mezi

jednotlivci znamenalo zpětné neaplikování protiústavního zákona sice

ochranu základních práv jednoho účastníka tohoto právního vztahu, avšak

současně negativní zásah do základních práv jiného účastníka, jenž v

minulosti jednal v důvěře v zákon, byl by takovýto následek derogace s

ohledem na princip právní jistoty zásadně (s výjimkou některých

extrémních případů zásahů do základních práv) vyloučen. Naopak v

případě vertikálních právních vztahů mezi státem a jednotlivcem má

zásadně přednost ochrana základních práv a svobod jednotlivce. I zde je

ovšem třeba brát zřetel na to, že zpětné neaplikování protiústavního

zákona by mohlo za určitých okolností vést k ohrožení schopnosti státu

plnit své funkce (např. s ohledem na dopad na státní rozpočet) či k

ohrožení jiného důležitého veřejného zájmu, v důsledku čehož bude

naopak třeba dát přednost právě právní jistotě a zachování současného

stavu [blíže k výše uvedenému výkladu např. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06

ze dne 6. února 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.) ve znění opravného

usnesení sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 3. dubna 2007; nález sp. zn. IV.

ÚS 1777/07 ze dne 18. prosince 2007 (N 228/47 SbNU 983); nález sp. zn.

Pl. ÚS 16/09 ze dne 19. ledna 2010 (N 8/56 SbNU 69; 48/2010 Sb.); nález

sp. zn. Pl. ÚS 15/09 ze dne 8. července 2010 (N 139/58 SbNU 141;

244/2010 Sb.), bod 53; nález sp. zn. IV. ÚS 1572/11 ze dne 6. března

2012 (N 45/64 SbNU 551), body 25 až 28; nález sp. zn. III. ÚS 3489/12

ze dne 23. května 2013 (dostupný na http://nalus.usoud.cz), body 12 a

13].



90. Uvedený následek se uplatní obdobně v případě derogačního nálezu

Ústavního soudu jak v abstraktní, tak i konkrétní kontrole norem.

Nakonec samotný § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu předpokládá

nevykonatelnost rozhodnutí vydaných na základě protiústavního zákona

(za předpokladu, že na tuto aplikaci dopadá příslušný derogační důvod,

srov. nález sp. zn. IV. ÚS 1777/07), což nepochybně nelze vykládat v

tom smyslu, že obecné soudy nebo jiné orgány veřejné moci mají nadále

vydávat rozhodnutí, u nichž bude předem zřejmé, že nebudou vykonatelná.

V těchto případech je však třeba odlišovat abstraktní a konkrétní

kontrolu norem. Jestliže totiž pro abstraktní kontrolu norem platí

shora uvedené prakticky bezvýjimečně, je třeba u konkrétní kontroly

norem pečlivě vážit presumpci ústavnosti napadeného zákona a zájem na

právní jistotě na straně jedné a zájem toho, kdo svým jednáním

inicioval řízení o kontrole norem u Ústavního soudu, na straně druhé.

Lapidárně řečeno, nedávalo by žádný rozumný smysl, pakliže by se

vyhovující nález Ústavního soudu ohledně návrhu na zrušení aplikovaného

zákonného ustanovení nemohl pozitivně projevit v právní sféře toho

účastníka řízení, který buď sám podal tento návrh na zrušení zákonného

ustanovení spolu s ústavní stížností (§ 74 zákona o Ústavním soudu),

anebo byl účastníkem řízení u obecného soudu, který podle čl. 95 odst.

2 Ústavy předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona, který má

při řešení věci použít [srov. též stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st.

31/10 ze dne 14. prosince 2010 (ST 31/59 SbNU 607; 426/2010 Sb.)]. Ani

toto pravidlo ovšem nemusí platit bezvýjimečně, a to právě s ohledem na

nezbytnost poměřování základních práv tohoto účastníka řízení na straně

jedné a požadavku právní jistoty, ochrany základních práv jiných

účastníků řízení či jiných ústavně chráněných hodnot na straně druhé

(viz výše). Výsledek tohoto poměřování přitom nemusí být z pohledu

obecného soudu, jenž věc předkládá Ústavnímu soudu, zřejmý, přičemž pro

její posouzení budou klíčovým východiskem právě závěry obsažené v

případném derogačním nálezu.



91. Podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu platí, že ke

zrušení napadeného právního předpisu dojde „dnem, který v nálezu určí“.

Podle ustanovení § 58 odst. 1 stejného zákona nálezy vydávané v řízení

o kontrole norem „jsou vykonatelné dnem jejich vyhlášení ve Sbírce

zákonů, pokud nerozhodne Ústavní soud jinak“. Z toho podle konstantní

judikatury Ústavního soudu plyne, že Ústavnímu soudu je dána možnost v

odůvodněných případech odložit vykonatelnost zrušovacího nálezu v

řízení o kontrole norem. Tímto důvodem je zejména situace, kdy by

okamžité zrušení právního předpisu vyvolalo více negativní důsledky než

jeho dočasná tolerance. Proto i v nyní projednávané věci Ústavní soud k

odkladu vykonatelnosti přistoupil (viz bod 80).



92. Protože se však v daném případě jedná o případ tzv. konkrétní

kontroly norem, je třeba vážit, jaké dopady bude mít tento odklad

vykonatelnosti na řízení, které vedlo k vydání tohoto nálezu, resp. i

na řízení ve věcech dalších soudců, jež byla z důvodu podání tohoto

návrhu Městským soudem v Brně přerušena a v nichž by tento nález mohl

být zohledněn při rozhodování.



93. K tomu Ústavní soud uvádí, že stanovení časových účinků zrušení

protiústavního právního předpisu je do určité míry otázkou, při níž se

nelze omezit na čistě ústavněprávní argumentaci. Pokud by totiž Ústavní

soud nemohl zohledňovat i argumenty, zájmy a hodnoty další, pak by k

odkladu vykonatelnosti neměl vlastně vůbec přistupovat. Při hodnocení

toho, zda k odkladu vykonatelnosti přistoupit a na jakou dobu, totiž

nutně zohledňuje např. náročnost právní úpravy, která by měla nahradit

úpravu zrušenou, anebo délku legislativního procesu, a nemůže

odhlédnout ani od takových aspektů, jako je třeba termín voleb do

Poslanecké sněmovny. Pokud by tak totiž nečinil, nebylo by stanovení

odkladu vykonatelnosti takového nálezu účelné. Není proto nahodilé, že

v minulosti stanovoval Ústavní soud odklad vykonatelnosti v délce jak

několika málo měsíců, tak i přesahující jeden rok.



94. V nyní projednávané věci Ústavní soud konstatuje, že jakkoliv

obecně platí, že by se i při stanovení odkladu vykonatelnosti

zrušovacího nálezu toto zrušení mělo reálně projevit v právní sféře

těch účastníků, jejichž řízení vedlo k vydání vyhovujícího nálezu, v

projednávané věci jsou splněny podmínky pro závěr, že se toto pravidlo

neuplatní. Při úvaze o právních účincích derogačního nálezu v řízení o

kontrole norem je totiž třeba zvažovat i jiné aspekty než čistě

procesněprávní, což ostatně činí i ústavní soudy jiných evropských

zemí. Ústavní soud má přitom za to, že tyto aspekty ve svém souhrnu

vedou k závěru, že účinky tohoto nálezu mohou být aplikovány i na

případy těchto účastníků teprve od okamžiku jeho vykonatelnosti a že

tento nález nezakládá nárok na zpětné doplacení rozdílu na platu a

dalších náležitostech plynoucího z výše základny ve výši 2,75 násobku

průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře za předminulý kalendářní rok a

ústavně konformního trojnásobku, jenž měl být do zákonné úpravy vložen

již k datu 1. ledna 2013.



95. K tomuto závěru vede Ústavní soud především zájem na zklidnění

celkové atmosféry, která ve věci platů soudců dlouhodobě panuje jak na

politické scéně, tak zejména v širší veřejnosti. Jakkoliv Ústavní soud

trvá na tom, že zákonodárce v této věci dlouhodobě postupuje vědomě

protiústavním, a tedy neomluvitelným způsobem, je třeba současně vidět,

že zpětné doplacení těchto částek by znamenalo významný a zejména též

nepředvídaný zásah do státního rozpočtu, který by nutně vedl k dalšímu

růstu zmíněného napětí mezi společností a soudci. Ústavní soud přitom

nemohl přehlédnout, že zpětné doplacení požadovaných částek by se

týkalo i období, kdy se Česká republika nacházela ve finanční krizi,

resp. teprve se z této krize pomalu zotavovala. Toto řešení by proto

zřejmě vedlo k nepochopení ze strany společnosti a bylo by i způsobilé

oslabit pozici soudců a znevážit jejich funkci. Ústavní soud se totiž

ani nedomnívá, že by aplikovaný koeficient 2,75násobku průměrné mzdy v

nepodnikatelské sféře u soudců vyvolával situaci, již by bylo možno

označit za natolik neúnosnou, že by bezpodmínečně vyžadovala nápravu

nejen do budoucna, nýbrž i zpět. Ve svých úvahách vycházel rovněž z

toho, že funkce soudce by měla být vnímána nejen v rovině profesní,

nýbrž také osobnostní. Jednoduše řečeno, od soudce se neočekává pouze

odbornost a vysoké pracovní nasazení, nýbrž také bezúhonnost a

nadprůměrná osobní integrita [viz např. § 80 zákona č. 6/2002 Sb., o

soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně

některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)]. Proto má

Ústavní soud za to, že od této skupiny, která by měla představovat

skutečnou elitu společnosti, lze požadovat i větší míru velkorysosti a

vstřícnosti než od skupin jiných.



IX.



Obiter dictum



96. Ústavní soud vydal tento nález v pomyslném „průběžném číslování“

pod pořadovým číslem XIV. Již čtrnáctkrát se v uplynulých letech musel

zaobírat zásahy do materiálního zabezpečení soudců. Několikrát také již

vyjádřil naději, že je to snad naposled a že zákonodárce bude vnímat

meze možných zásahů prizmatem ústavních principů platných pro

nezávislost moci soudní.



97. Právní úprava materiálního zabezpečení soudců vystavěná na relaci

trojnásobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře s dvouletým časovým

zpožděním reflektující vývoj v nepodnikatelské sféře by mohla soudce

řadit do vyšší středostavovské vrstvy. Je to úprava, jež se nevymyká

evropským standardům a představuje v zásadě průměr postavení soudce

například v členských zemích Rady Evropy. Obsahuje rovněž raritní

možnost nominálního snížení platu, pokud se sníží průměrný plat v

nepodnikatelské sféře - v řadě zemí je plat soudce před takovýmto

poklesem chráněn. V opakovaných řízeních před Ústavním soudem se zásahy

zákonodárce ukázaly arbitrárními, ba podle důvodových zpráv lze

usuzovat na záměr vytvořit tlak na ponížení relace průměrného platu a

platové základny platné pro soudce. Takový tlak nelze prostě odůvodnit

rozpočtovými náklady na platy soudců; na druhé straně soudní moc

neexistuje mimo ekonomickou realitu státu a uvedená relace není ústavně

nedotknutelnou veličinou. Pro zásah do ní by však musely být velmi

pádné argumenty doložené řádnými analýzami odměňování ve veřejné sféře

za situace značně omezených možností státu při respektování ústavních

garancí nezávislosti soudní moci. Ústavní soud nezaložil svým

rozhodnutím nárok na zpětné doplatky za období, kdy soudci byli

neústavně poškozeni snížením úrovně jejich materiálního zabezpečení,

což neznamená jednou provždy, že protiústavní zásahy nemohou mít i

velmi citelný dopad na státní rozpočet. Předpokládá, že zákonodárce k

datu vykonatelnosti tohoto nálezu do právní úpravy vloží úpravu vážící

platovou základnu na ústavně konformní úroveň trojnásobku průměrného

platu v nepodnikatelské sféře, a na druhé straně by Ústavní soud

nepřekvapilo, pokud by soudci od započatých sporů ustoupili a po

několikaletém období sporů bylo nastoleno období pochopení a vzájemné

úcty, která přináleží činitelům představujícím pilíře státní moci.



X.



98. Ústavní soud nemohl vyhovět navrhovateli v jeho žádosti o

přednostní projednání návrhu (§ 39 zákona o Ústavním soudu) s ohledem

na personální obměnu většiny pléna Ústavního soudu v roce 2013.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.



Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

ve znění pozdějších předpisů, zaujali k výroku I rozhodnutí pléna

soudci Jan Musil a Radovan Suchánek a k části výroku I rozhodnutí pléna

soudce Vladimír Sládeček.

Related Laws