115/2015 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 1/14 dne 31. března 2015 v
plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka
Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Vladimíra
Kůrky, Jana Musila (soudce zpravodaj), Vladimíra Sládečka, Radovana
Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida
Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Okresního soudu v Karviné na zrušení
ustanovení článku LII bodu 2 zákona č. 303/2013 Sb., kterým se mění
některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva,
za účasti Okresního soudu v Karviné, Poslanecké sněmovny Parlamentu
České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků
řízení a Mgr. Anny Šabatové, veřejné ochránkyně práv, jako vedlejšího
účastníka řízení,
takto:
Ustanovení článku LII, bodu 2 zákona č. 303/2013 Sb., kterým se mění
některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva,
se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění:
I.
Rekapitulace návrhu
1. Návrhem ze dne 30. 1. 2014, doručeným Ústavnímu soudu dne 3. 2.
2014, Okresní soud v Karviné (dále též jen "exekuční soud" případně
"navrhovatel"), předsedou senátu Mgr. Jiřím Ordeltem, podle ustanovení
§ 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a podle článku
95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") navrhl, aby
Ústavní soud nálezem zrušil přechodné ustanovení článku LII, bodu 2
zákona č. 303/2013 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s
přijetím rekodifikace soukromého práva.
2. Podstatou návrhu bylo přesvědčení navrhovatele o rozporu citovaného
přechodného ustanovení s ústavním pořádkem, v důsledku jím založené
nepřípustné retroaktivity, která od 1. 1. 2014 zpětně umožňuje - v
řízeních zahájených před 1. 1. 2013 - postih výlučného majetku manžela
povinného, je-li vymáhán závazek, který vznikl za trvání manželství jen
jednomu z manželů.
3. Navrhovatel svůj návrh podal v průběhu exekučního řízení vedeného u
něj pod sp. zn. 46 Nc 1689/2006 na majetek povinného, včetně
nemovitostí a majetku patřícího do společného jmění manželů, a to v
souvislosti s rozhodováním o návrhu manželky povinného na zastavení
exekučního příkazu, jímž soudní exekutor rozhodl o provedení exekuce
přikázáním všech jejích peněžitých pohledávek (a to splatných i v
budoucnu), které má z titulu smlouvy o penzijním připojištění.
II.
Dikce napadeného ustanovení
4. Napadené přechodné ustanovení článku LII, bodu 2 zákona č. 303/2013
Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím
rekodifikace soukromého práva, zní:
"2. Exekuční příkaz vydaný po dni nabytí účinnosti zákona č. 396/2012
Sb. v řízeních zahájených před nabytím účinnosti zákona č. 396/2012 Sb.
se řídí zákonem č. 120/2001 Sb., ve znění účinném po dni nabytí
účinnosti zákona č. 396/2012 Sb."
5. Jinak řečeno, exekuční příkaz vydaný po 1. 1. 2013 v řízeních
zahájených před tímto datem se řídí zákonem č. 120/2001 Sb., o soudních
exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů
(dále též jen "ex. ř."), ve znění účinném po 1. 1. 2013.
III.
Okolnosti případu
6. Z návrhu a vyžádaného spisu exekučního soudu sp. zn. 46 Nc 1689/2006
vyplývají následující skutečnosti.
7. Dne 21. 9. 2005 platebním rozkazem č. j. 33 Ro 1373/2005-12 exekuční
soud v právní věci žalobkyně České pojišťovny, a. s., se sídlem v Praze
1 (dále též jen "oprávněná" nebo "žalobkyně") proti žalovanému Jiřímu
Feberovi (dále jen "žalovaný" případně "povinný"), o zaplacení částky 6
196 Kč s příslušenstvím, žalovanému uložil, aby do 15 dnů ode dne
doručení platebního rozkazu zaplatil žalobkyni pohledávku ve výši 6 196
Kč s příslušenstvím [výrok a)], a náhradu nákladů řízení ve výši 600 Kč
[výrok b)], nebo aby podal proti tomuto platebnímu rozkazu ve stanovené
lhůtě ode dne jeho doručení u jmenovaného soudu odpor. Platební rozkaz
se stal pravomocným a vykonatelným dne 17. 1. 2006. Žalovaná částka 6
196 Kč byla dluhem vzniklým žalovanému za trvání manželství.
8. Dne 21. 11. 2006 byl exekučnímu soudu doručen návrh oprávněné na
nařízení exekuce proti povinnému pro částku 6 196 Kč s příslušenstvím a
náklady řízení ve výši 600 Kč. Exekučním titulem byl výše zmíněný
platební rozkaz jmenovaného soudu ze dne 21. 9. 2005 č. j. 33 Ro
1373/2005-12.
III/1 Nařízení exekuce exekučním soudem
9. Dne 24. 11. 2006 usnesením č. j. 46 Nc 1689/2006-3, které nabylo
právní moci dne 22. 2. 2007, exekuční soud, podle vykonatelného
platebního rozkazu téhož soudu ze dne 21. 9. 2005 č. j. 33 Ro
1373/2005-12, k uspokojení peněžité pohledávky oprávněné ve výši 6 196
Kč s příslušenstvím, nákladů oprávněné a nákladů exekuce, nařídil
exekuci na majetek povinného. Provedením exekuce byl pověřen navržený
Mgr. David Koncz, soudní exekutor Exekutorského úřadu Cheb (dále jen
"soudní exekutor").
III/2 Exekuční příkazy soudního exekutora
10. Dne 25. 9. 2013 exekučním příkazem č. 1 č. j. 074 EX 08280/06-024
soudní exekutor podle § 59 odst. 1 zák. č. 120/2001 Sb., o soudních
exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), mimo jiné rozhodl, že
exekuce se provede přikázáním všech peněžitých pohledávek (a to
splatných i v budoucnu) povinného vůči dlužníku povinného: AXA penzijní
fond, a. s., od 1. 1. 2013 AXA penzijní společnost a. s., se sídlem
Úzká 8/488, 602 00 Brno, z právního titulu: smlouva o penzijním
připojištění č. 1602029576.
11. Dne 25. 9. 2013 exekučním příkazem č. 2 č. j. 074 EX 08280/06-025
soudní exekutor podle § 59 odst. 1 exekučního řádu mimo jiné rozhodl,
že exekuce se provede přikázáním všech peněžitých pohledávek (a to
splatných i v budoucnu) manželky povinného, vůči dlužníku ING Penzijní
fond, a. s., se sídlem Nádražní 25/344, 150 00 Praha 5, z právního
titulu smlouvy o penzijním připojištění č. 0070126514.
III/3 Návrhy na zastavení exekuce
12. Dne 27. 11. 2013 byla exekučnímu soudu doručena podání z téhož dne,
jimiž povinný i jeho manželka navrhli zastavení exekučního příkazu č.
1, resp. č. 2 v plném rozsahu. V odůvodnění shodně uvedli, že a)
společné jmění manželů netvoří dle ust. § 143 zákona č. 40/1964 Sb.,
občanský zákoník (dále jen "obč. zák."), důchodové připojištění
náležející do výlučného vlastnictví jen jednoho manžela, b) nabytí
důchodového pojištění nezakládá nabytí podílu druhému manželovi a c)
důchodové připojištění není užíváno a udržováno dle ust. § 145 obč.
zák., což taktéž přímo vylučuje, že jde o společné jmění manželů ve
smyslu obč. zák. a dalších právních úprav, z čehož dovodili, že
penzijní připojištění nemůže být zatíženo exekucí peněžních pohledávek
manžela povinného.
13. Oprávněná ve vyjádření ze dne 14. 1. 2014 k návrhu povinného na
zastavení exekuce uvedla, že trvá na provedení exekuce způsobem, který
soudní exekutor zvolil jako nejvhodnější s ohledem na zjištění o
povinném a jeho majetku, pokud povinný dlužnou částku neuhradil
dobrovolně.
14. Jelikož pověřený exekutor s přihlédnutím ke stanovisku oprávněné
nemohl návrhům povinného a jeho manželky na zastavení exekuce vyhovět,
postoupil je dle ust. § 55 odst. 2 ex. ř. (ve znění platném a účinném
do 31. 12. 2012) k rozhodnutí exekučnímu soudu.
15. Dne 31. 1. 2014 usnesením č. j. 46 Nc 1689/2006-27 exekuční soud
návrh povinného, aby ve vztahu k exekučnímu příkazu pověřeného soudního
exekutora ze dne 25. 9. 2013 č. j. 074 EX 08280/06-024 byla exekuce
nařízená usnesením exekučního soudu ze dne 24. 11. 2006 č. j. 46 Nc
1689/2006-3 zastavena, zamítl (výrok I); ve vztahu k exekučnímu příkazu
pověřeného soudního exekutora ze dne 25. 9. 2013 č. 2 č. j. 074 EX
08280/06-025, jímž rozhodl o provádění exekuce nařízené dne 24. 11.
2006 usnesením exekučního soudu ze dne 24. 11. 2006 č. j. 46 Nc
1689/2006-3 přikázáním pohledávky manželky povinného, do doby
rozhodnutí Ústavního soudu o podaném návrhu exekučního soudu na zrušení
článku LII bodu 2 zákona č. 303/2013 Sb., návrh odložil (výrok II).
IV.
Argumentace navrhovatele
16. Navrhovatel uvedl, že po dni 1. 1. 2013, kdy nabyla účinnosti tzv.
velká exekuční novela, jako součást zákona č. 396/2012 Sb., kterým se
mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších
předpisů, a další související zákony, při rozhodování o obdobných
návrzích v průběhu roku 2013 dospěl k závěru, že v exekučních řízeních
zahájených do 31. 12. 2012 bylo nutno exekuce prováděné na základě
exekučních příkazů postihujících výlučný majetek manželů povinných ve
smyslu ustanovení § 268 odst. 1 písm. h) zákona č. 99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen "o. s.
ř."), hodnotit jako nepřípustné, a proto exekuce z tohoto zákonného
důvodu zastavoval nejen k návrhu účastníka řízení, nýbrž i bez takového
návrhu.
17. Ke stejným právním závěrům prý dospěl i Krajský soud v Ostravě,
který navíc např. již ve svém rozhodnutí č. j. 9 Co 431/2013-137 ze dne
30. 5. 2013 vyjádřil přesvědčení, že Okresním soudem v Karviné
vyjádřený právní názor je v soudní praxi většinový, přičemž zcela
shodně pak bylo rozhodováno Krajským soudem v Ostravě rovněž v
následném období (viz např. usnesení č. j. 10 Co 371/2013-79 a č. j. 66
Co 541/2013-37, vydaná shodně dne 30. 10. 2013).
18. Navrhovatel dále konstatoval, že dne 1. 1. 2014 nabyl účinnosti
zákon č. 303/2013 Sb., jímž došlo "v souvislosti s přijetím
rekodifikace soukromého práva" mimo jiné ke změně exekučního řádu, a
který v bodě 2 přechodných ustanovení článku LII stanovil, že exekuční
příkaz vydaný po dni nabytí účinnosti zákona č. 396/2012 Sb. v řízeních
zahájených před nabytím účinnosti zákona č. 396/2012 Sb., se má řídit
exekučním řádem ve znění účinném po dni nabytí účinnosti zákona č.
396/2012 Sb.
19. Podle názoru navrhovatele citované přechodné ustanovení porušuje
princip právní jistoty povinných a jejich manželů v exekučních řízeních
zahájených před datem 31. 12. 2012, je-li jím, a to teprve po roce
účinnosti zákona č. 396/2012 Sb., dodatečně stanoveno, že exekuční
příkaz vydaný na základě novely exekučního řádu provedené tímto zákonem
se má i v těch řízeních, která byla zahájena před nabytím jeho
účinnosti, řídit exekučním řádem ve znění účinném po dni nabytí
účinnosti zákona č. 396/2012 Sb. Tato dodatečná konstrukce by podle
navrhovatele mohla otřást důvěrou v právní řád, a to zejména v
případech, v nichž by pověřený exekutor po nabytí účinnosti zákona č.
303/2013 Sb. v jedné a téže věci opětovně rozhodl obsahově naprosto
stejným exekučním příkazem o provádění exekuce způsobem, který byl
exekučním soudem v průběhu roku 2013 shledán nepřípustným.
20. Navrhovatel poukázal na čl. 1 odst. 1 Ústavy, z něhož plyne, že
Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát
založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana, a uvedl, že
jedním z jeho základních pilířů by měla být právní jistota. Poukázal na
judikaturu Ústavního soudu, který již dříve ve svých nálezech dovodil,
že právě pod tímto zorným úhlem musí být posuzován i obsah normativních
právních aktů (včetně prováděcích předpisů) a působení právních
předpisů do doby minulé, resp. jejich vliv na minulé právní
skutečnosti, protože jejich nejasné a neurčité konstrukce ve svých
důsledcích mohou vést též k porušení chráněného práva na spravedlivý
proces (viz článek 36 odst. 2 Listiny) a případná nepřípustná
retroaktivita je též v rozporu s postuláty demokratického právního
státu.
21. Z uvedeného navrhovatel dovodil, že přechodné ustanovení obsažené v
bodě 2 článku LII zákona č. 303/2013 Sb. má zpětnou účinnost, a jako
takové je v rozporu s principy demokratického právního státu, resp. se
zásadou ochrany důvěry občana v právo a se zásadou zákazu pravé
retroaktivity, tedy s článkem 1 Ústavy. Toto ustanovení totiž mění
právní následky, které podle práva nastaly přede dnem účinnosti
napadených ustanovení, navíc za stavu, kdy jím zákonodárce doplňuje
přechodná ustanovení, obsažená již v zákoně č. 396/2012 Sb. Zamýšlel-li
zákonodárce skutečně tuto otázku přechodnými ustanoveními řešit, mohl a
měl tak učinit již v roce 2012, tedy v době, kdy zákon č. 396/2012 Sb.
přijímal, přičemž nelze přehlížet, že od přijetí tohoto zákona již byl
zákon č. 120/2001 Sb. novelizován také zákonem č. 45/2013 Sb., přičemž
teprve po roce účinnosti zákona č. 396/2012 Sb. je tak zpětně
zasahováno do přechodných ustanovení této novely exekučního řádu.
22. Jinak řečeno, pravá retroaktivita dotyčného přechodného ustanovení
dle navrhovatele spočívá v tom, že umožňuje od 1. 1. 2014 zpětně
postihnout (dosud nepostižitelný) výlučný majetek jednoho z manželů, a
to v řízeních zahájených před 1. 1. 2013.
23. Kromě již uvedeného nelze podle názoru navrhovatele ani
přehlédnout, že dané přechodné ustanovení bylo přijato Parlamentem
České republiky v právní normě, důvodem jejíhož přijetí měla být
potřeba reagovat na základní předpisy rekodifikace civilního práva,
zejména na přijetí zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, zákona č.
90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o
obchodních korporacích), a zákona č. 91/2012 Sb., o mezinárodním právu
soukromém, které tvořily první fázi rekodifikace soukromého práva
hmotného v České republice.
24. Navrhovatel poukázal na skutečnost, že z důvodové zprávy ze dne 27.
2. 2013, podepsané tehdejším předsedou vlády RNDr. Petrem Nečasem a
ministrem spravedlnosti JUDr. Pavlem Blažkem, vyplývá, že důvodem
přijetí navrhované úpravy byla potřeba reagovat na základní předpisy
rekodifikace civilního práva a dovršit tak celý rekodifikační proces s
tím, že jednou z oblastí přijímaných změn jsou rovněž změny v právních
předpisech upravujících postavení profesních komor, tedy vedle zákona
České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti
(notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 85/1996 Sb., o
advokacii, ve znění pozdějších předpisů a č. 6/2002 Sb., zákona o
soudech a soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně
některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), rovněž změna
exekučního řádu, ve znění pozdějších předpisů.
25. Ve vztahu k navrhovaným změnám exekučního řádu však z důvodové
zprávy (viz obsah její části nazvaný "K části čtyřicáté druhé - změna
exekučního řádu") vyplývá, že navržené přechodné ustanovení reaguje
pouze na změnu pojištění soudního exekutora za škodu, které je povinen
uzavřít podle platné právní úpravy, na pojištění odpovědnosti za újmu s
tím, že ke změně pojištění by mělo dojít do jednoho roku ode dne nabytí
účinnosti předkládaného návrhu.
26. Z uvedeného je proto dle navrhovatele patrné, že důvodová zpráva k
vládnímu návrhu nikterak nepředpokládala přijetí dalšího přechodného
ustanovení, na jehož základě je dodatečně zákonem upravováno, že
exekuční příkazy vydané po novele exekučního řádu zákonem č. 396/2012
Sb. se mají i v těch řízeních, která byla zahájena před nabytím
účinnosti cit. zákona, řídit exekučním řádem ve znění účinném po dni
nabytí jeho účinnosti.
27. Navrhovatel z těchto zjištění dovodil názor, že předmětné přechodné
ustanovení se do zákona č. 303/2013 Sb., měnícího některé zákony v
souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva, mohlo, resp.
muselo dostat jedině na základě pozměňovacího návrhu. Návrh zákona byl
totiž rozeslán poslancům dne 5. 3. 2013, přičemž jeho první čtení
proběhlo dne 19. 3. 2013 na 52. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu
(5. volební období), na které byl přikázán k projednání výborům.
Písemný pozměňovací návrh (který by měl být součástí zápisu ze schůze
výboru - viz § 43 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu
Poslanecké sněmovny v platném znění) byl zapracován do usnesení
přijatého ústavně právním výborem, a návrh zákona prošel obecnou
rozpravou na 54. schůzi konané dne 12. 6. 2013. Závěrečné třetí čtení
proběhlo na 57. schůzi konané dne 8. 8. 2013, kdy byl návrh zákona
schválen.
28. Podle navrhovatele možnost podání pozměňovacího návrhu nevyplývá z
Ústavy, ale toliko z jednacího řádu Poslanecké sněmovny, který v
ustanovení § 63 zákona č. 90/1995 Sb. v platném znění, umožňuje
poslanci podávat (avšak pouze k projednávané věci) mj. rovněž návrhy,
jimiž se vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního
návrhu. Navrhovatel připomíná, že Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 2.
2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 dovodil, že pozměňovací návrh by měl skutečně
toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy že by ji ani neměl
zásadně měnit ani rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo
předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona. Z toho ale také
vyplývá, že pozměňovací návrh se musí týkat téhož předmětu, přičemž
není-li tento požadavek dodržen, může se v důsledku toho, že státní moc
je uplatňována způsobem, který jí zákon (a tím spíše Ústava)
neumožňuje, jednat nejen o rozpor se zásadami respektování
demokratických principů v legislativním procesu, ale především o rozpor
se zásadami předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti
zákona, které bezesporu patří mezi základní předpoklady právního státu.
29. Navrhovatel porovnáním obsahu a účelu původního vládního návrhu
zákona podávaného v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého
práva a jeho zněním po přijetí pozměňovacího návrhu dospěl k závěru, že
obsahy i účely obou zkoumaných předmětů se v tomto směru zásadně liší,
a proto je prý namístě konstatovat, že ve věci článku LII bodu 2 zákona
č. 303/2013 Sb. podaný pozměňovací návrh z omezeného prostoru,
vyhrazeného pozměňovacím návrhům, zjevně vybočil.
30. Navrhovatel se domnívá, že pokud k přijetí článku LII, bodu 2
zákona č. 303/2013 Sb. došlo nikoli z důvodu potřeby "reagovat na
základní předpisy rekodifikace civilního práva a dovršit tak celý
rekodifikační proces", ale s přihlédnutím ke změnám, provedeným v
dřívější době již zákonem č. 396/2012 Sb. ze dne 19. září 2012, potom
takto podaný pozměňovací návrh (pro který se v českém prostředí vžilo
označení "přílepek") překročil předmět vymezený návrhem zákona.
Navrhovatel poukazuje na to, že skutečný úmysl zákonodárce, který vedl
k přijetí napadené úpravy, nejenže z důvodové zprávy vůbec nevyplývá,
ale není možné jej zjistit ani vzhledem k již shora uvedenému účelu
přijetí celého zákona.
31. Navrhovatel zdůrazňuje, že zákon je normativní právní akt, který
zavazuje blíže neurčený okruh subjektů a upravuje situace, které
nastanou v budoucnosti. V případě napadených ustanovení však jde o
situace, které nastaly v minulosti, a o konkrétní subjekty.
32. Proto má navrhovatel za to, že napadené ustanovení zákona je v
rozporu s principem dělby moci, tedy v rozporu s jedním ze základních
pravidel demokratického právního státu, jakým je Česká republika
definována v čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 a 3 Ústavy, kde je
stanoveno, že lid vykonává veškerou státní moc, která slouží všem
občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které
stanoví zákon, prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a
soudní.
33. V této souvislosti je dle navrhovatele namístě zdůraznit a uvést,
že podle zjištěných poznatků v běžné soudní praxi k žádným výkladovým
problémům přechodného ustanovení obsaženého v části druhé, článku IV,
bodu 1 zákona č. 396/2012 Sb. nedocházelo, a proto "selektivní a z
časového hlediska dodatečně přijaté novelizační přechodné ustanovení",
kterým napadená úprava fakticky je, představuje z hlediska právní
teorie exces.
34. Navrhovatel se domnívá, že úprava obsažená v článku LII, bodu 2
zákona č. 303/2013 Sb., patrně vyvolá zjevné aplikační potíže, a to
zejména při vědomí nedůvodně odlišného právního režimu v období od 1.
1. 2013 do 31. 12. 2013 na straně jedné, a po 1. 1. 2014 nadále na
straně druhé, což by vedlo ke zvýhodnění (a tedy nerovnosti) jedné
skupiny účastníků oproti jiným.
35. Navrhovatel připomíná, že z článku 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2
Listiny vyplývá, že stát je omezen pravidly, která si stanovil, a že
zákonodárce je povinen dodržovat při přijímání zákonů určitá
legislativní pravidla. Podle názoru navrhovatele Parlament České
republiky svým postupem při přijetí napadeného článku LII, bodu 2
zákona č. 303/2013 Sb., a stanovením jeho retroaktivity, překročil své
pravomoci (stanovené v hlavě druhé Ústavy). Aplikace napadeného
ustanovení ve svých důsledcích (kromě již výše zmiňovaného porušení čl.
1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 a 3 Ústavy) může vést též k porušení
chráněného práva povinných a jejich manželů na spravedlivý proces dle
čl. 36 odst. 1 Listiny, jakož i k porušení jejich vlastnických práv dle
čl. 11 Listiny.
V.
Posouzení přípustnosti návrhu
36. Ústavní soud konstatuje, že návrh byl podán oprávněným subjektem
dle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.
Ustanovení zákona navržené ke zrušení souvisí s rozhodovací činností
navrhovatele a má být bezprostředně při řešení věci použito. Návrh tak
splňuje podmínky pro řízení před Ústavním soudem pro takový případ.
37. Ústavní soud kladně posoudil též otázku, zda je v posuzované věci
vůbec oprávněn přezkoumat (a případně též zrušit) příslušnou část
novely exekučního řádu, neboť ve své judikatuře zastává názor, že
návrhem na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení zásadně
nelze brojit proti novelizujícímu právnímu předpisu. Takový právní
předpis nemá zpravidla samostatnou právní existenci, kterou získává až
jako součást právního předpisu novelizovaného. V posuzované věci však
nejde v případě napadeného ustanovení o ustanovení novelizující
exekuční řád, ale o přechodné ustanovení doplněné do jeho novely
provedené zákonem č. 303/2013 Sb., pročež shledal Ústavní soud podaný
derogační návrh projednatelným a mohl přistoupit k přezkumu napadeného
přechodného ustanovení.
VI.
Vyjádření účastníků řízení a vedlejšího účastníka řízení
38. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, jako účastník
řízení, ve vyjádření podepsaném jejím předsedou Janem Hamáčkem v
částech I až III zrekapitulovala obsah návrhu a argumentaci
navrhovatele, a popsala způsob přijímání zákona č. 303/2013 Sb. V části
IV vyjádřila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že
přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem, a je na
Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost ke zrušení navrhovaného
ustanovení.
39. Senát Parlamentu České republiky, jako účastník řízení, ve
vyjádření podepsaném jejím předsedou Milanem Štěchem zrekapituloval
obsah návrhu a argumentaci navrhovatele a konstatoval, že navrhované
zrušení tohoto ustanovení představuje návrat k úpravě obsažené v
přechodných ustanoveních zákona č. 396/2012 Sb., platné a účinné do 31.
12. 2013. Senát připustil, že ve zpravodajské zprávě k senátnímu tisku
č. 173, kromě jiného, zaznělo upozornění, že "v mnoha případech se
tento zákon použil jako nosič pro některé věci, jež s rekodifikací
nesouvisejí"; v části V svého vyjádření Senát uvedl, že je na Ústavním
soudu, aby posoudil ústavnost napadeného ustanovení.
40. Veřejná ochránkyně práv, jako vedlejší účastník řízení, v části I
svého vyjádření k návrhu mimo jiné uvedla, že napadené přechodné
ustanovení ve skutečnosti představuje výsledek snahy vyřešit spor o
výklad jiného přechodného ustanovení zakotveného novelou občanského
soudního řádu zákonem č. 396/2012 Sb., dle něhož "[ř]ízení zahájená
přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních
právních předpisů.", a vyjádřila názor, že případné zrušení napadeného
ustanovení by mohlo obnovit nejistotu a podpořit rozčarování všech
účastníků exekučních řízení zahájených před 1. lednem 2013.
41. V části II veřejná ochránkyně práv uvedla, že nezpochybňuje okamžik
začátku exekučního řízení (jako celku), nepochybuje ani o tom, že každý
exekuční příkaz soudního exekutora má účinky nařízení výkonu rozhodnutí
podle občanského soudního řádu. Každé exekuční řízení se proto
prakticky skládá z množství "řízení" srovnatelných se soudními výkony
rozhodnutí.
42. Veřejná ochránkyně práv dále poukázala na nezdůvodnitelně nerovné
(horší) postavení oprávněných, kteří návrh na nařízení exekuce podali
před 1. lednem 2013, a rovněž obecně nerovné (horší) postavení
povinných s ohledem na množství pozitivních změn zakotvených velkou
exekuční novelou. Manželé povinných však skutečně mohou o situaci
uvažovat tak, že se v průběhu exekučního řízení jako celku změnila
"pravidla hry", s nimiž počítali v době, kdy se jejich manželé
vystavili riziku exekuce.
43. V závěru této části svého vyjádření Veřejná ochránkyně práv uvedla,
že se kloní k závěru, že exekuční řízení představuje soubor
jednotlivých "soudních výkonů rozhodnutí"; proto za "řízení" podle
dřívějšího přechodného ustanovení v bodu 1, čl. II, části první zákona
č. 396/2012 Sb. nepovažuje exekuční řízení jako celek. Z toho dovozuje
možnost soudního exekutora aplikovat občanský soudní řád ve znění velké
exekuční novely i v exekučních řízeních zahájených před její účinností.
44. V části III veřejná ochránkyně práv uznala, že není běžné zakotvit
přechodné ustanovení k novele až po roce od nabytí účinnosti. Jako
řešení sporu o výklad dřívějších přechodných ustanovení to však chápe.
Rovněž si dovede představit, že zákonodárce pochybí při formulaci
přechodných ustanovení a chybu pak napraví pozdějším zakotvením
odlišného pravidla.
45. V části IV veřejná ochránkyně práv uvedla, že pro účely svého
vyjádření se soustředila pouze na přímé dopady novely na podobu
postižení majetku povinných a jejich manželů (manželek), a tím i na
míru uspokojení oprávněných. Se zjednodušením lze říci, že novela
zlepšila ochranu zájmů všech účastníků (povinných i oprávněných).
Odstranila totiž dosavadní neospravedlnitelné překážky řádného
uspokojení oprávněných, změnila dlouhodobě kritizovaná pravidla
některých způsobů výkonu rozhodnutí (zejména v rozsahu zpeněžení účasti
povinného v bytovém družstvu) a doplnila nové instituty podporující
účelné vymáhání pohledávek (správa věcí a hodnot, elektronická dražba
movitých věcí, předražek a další).
46. V části V svého vyjádření k ústavní stížnosti Veřejná ochránkyně
práv uzavřela, že napadené přechodné ustanovení čl. LII, bodu 2 zákona
č. 303/2013 Sb. není ustanovením s nepřípustnými retroaktivními účinky,
a proto nevidí důvod k jeho zrušení.
VII.
Replika navrhovatele
47. Navrhovatel v replice k vyjádření veřejné ochránkyně práv mimo jiné
uvedl, že na svém návrhu v celém rozsahu setrvává, neboť má zato, že
byl podán důvodně; polemizoval s jednotlivými tvrzeními a názory
veřejné ochránkyně práv a rozvedl svoji argumentaci v návrhu již
uvedenou.
48. Podle navrhovatele lze souhlasit, že napadené ustanovení
představuje výsledek snahy řešit spor o výklad dřívějšího přechodného
ustanovení zakotveného již v zákoně č. 396/2012 Sb., avšak toto
dřívější přechodné ustanovení není možné vykládat tak, jak to učinila
ve svém vyjádření k návrhu veřejná ochránkyně práv.
49. Ve vztahu k napadenému čl. LII, bodu 2 zákona č. 303/2013 Sb.
navrhovatel dodal, že toto zákonné ustanovení neříká nic o tom, že by
se v exekučních řízeních zahájených do 31. 12. 2012 měla či dala použít
ustanovení občanského soudního řádu, ohledně postihu mzdy a účtu
manžela (manželky) povinného, ve znění účinném od 1. 1. 2013.
Ustanovení § 262a odst. 3 o. s. ř., umožňující výkon rozhodnutí
srážkami ze mzdy nebo z jiného příjmu manžela povinného (a s ohledem na
ustanovení § 52 odst. 1 ex. ř. pak i provedení exekuce uvedeným
způsobem), bylo totiž zákonem č. 396/2012 Sb., kterým se mění zákon č.
99/1963 Sb., občanský soudní řád, doplněno do občanského soudního řádu
a nikoli do exekučního řádu.
50. O tom, jak by mělo být napadené přechodné ustanovení vykládáno,
nehovoří ani důvodová zpráva k zákonu č. 303/2013 Sb., neboť je tzv.
přílepkem k uvedenému zákonu, a s rekodifikací soukromého práva nejeví
žádnou spojitost; navíc je atypické, je-li jím doplňováno přechodné
ustanovení exekučního řádu či občanského soudního řádu, uvedené již
dříve v zákoně č. 396/2012 Sb. Vedle sebe tak stojí dvě přechodná
ustanovení k exekučnímu řádu, avšak to novější na starším přechodném
ustanovení nic nemění, pokud nestanoví, že by se i v exekučních
řízeních zahájených do 31. 12. 2012 měla použít ustanovení občanského
soudního řádu ohledně postihu mzdy a účtu manžela (manželky) povinného,
tj. o. s. ř. ve znění účinném od 1. 1. 2013.
51. Navrhovatel se neztotožnil ani s názorem veřejné ochránkyně práv o
nezdůvodnitelně nerovném (horším) postavení oprávněných, kteří návrh na
nařízení exekuce podali před 1. lednem 2013, a obecně nerovném (horším)
postavení povinných "s ohledem na množství pozitivních změn zakotvených
velkou exekuční novelou", pokud jak oprávnění, avšak především povinní,
mohli důvodně a jedině očekávat průběh nařízené exekuce dle procesních
předpisů platných a účinných v době zahájení exekučního řízení.
Navrhovatel je přesvědčen, že s ohledem na požadavek právní jistoty
občanů nelze připustit, aby probíhající exekuce byla prováděna
způsobem, který v době zahájení daného exekučního řízení právní
předpisy neumožňovaly. Z týchž důvodů se zásadně neztotožňuje s právním
názorem soudních exekutorů, kteří vydávání exekučních příkazů
postihujících mzdu manželek povinných zdůvodňují odkazem na ustanovení
§ 47 odst. 2 exekučního řádu.
52. Navrhovatel dále uvedl, že podle zjištěných poznatků v běžné soudní
praxi k žádným výkladovým problémům přechodného ustanovení obsaženého v
části druhé, čl. IV, bodu 1 zákona č. 396/2012 Sb. nedocházelo, a proto
"selektivní a z časového hlediska dodatečně přijaté novelizační
přechodné ustanovení", představuje z hlediska právní teorie exces.
Přechodné ustanovení v čl. LII, bodu 2 porušuje princip právní jistoty
povinných a jejich manželů v exekučních řízeních zahájených před datem
31. 12. 2012, je-li jím, a to teprve po roce účinnosti zákona č.
396/2012 Sb., dodatečně stanovováno, že exekuční příkaz vydaný na
základě novely exekučního řádu provedené tímto zákonem se má i v těch
řízeních, která byla zahájena před nabytím účinnosti novely, řídit
exekučním řádem ve znění účinném po dni nabytí účinnosti zákona č.
396/2012 Sb.
53. Ve vztahu k argumentu veřejné ochránkyně práv, že oprávnění mohou
navrhnout zastavení exekuce a zahájit exekuční řízení nové, ve kterém
již mzdu a účet manželky postihnout lze, navrhovatel uvedl, že
oprávnění v takovém případě již nebudou mít v nově zahájeném řízení
právo na náhradu nákladů řízení, neboť by zjevně nemohlo jít o náklady,
které byly vynakládány účelně.
54. Závěrem své repliky k vyjádření veřejné ochránkyně práv navrhovatel
obecně konstatoval, že návrhem je reagováno též na v jisté fázi
společenského vývoje velmi negativní a ve své podstatě základy právního
státu ohrožující tendence, projevující se v tom, že zákonodárcem byly
přijímány účelové novely právních přepisů prosazované zájmovými
skupinami (např. problematika rozhodčích řízení, novelizace exekučního
řádu apod.), evidentně jdoucí proti dosavadní ("nepohodlné") judikatuře
soudů, kteréžto negativní tendence vnímá rovněž širší veřejnost velmi
citlivě. To, že nejde o čistě subjektivní pocit nebo dojem, vyplývá v
posuzované věci např. z absence zřetelně a jasně formulované vůle
zákonodárce v důvodové zprávě, kterážto má být vodítkem při výskytu
aplikačních potíží.
VIII.
Upuštění od ústního jednání
55. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci,
pročež od něj upustil dle ustanovení § 44 věty první zákona o Ústavním
soudu.
IX.
Posouzení ústavní konformity legislativního procesu
56. V řízení o kontrole norem Ústavní soud podle ustanovení § 68 odst.
2 zákona o Ústavním soudu též zjišťuje, zda napadený zákon byl přijat a
vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným
způsobem.
57. Z vyjádření účastníků řízení a sněmovních tisků veřejně dostupných
na http://www.psp.cz plyne, že vláda dne 5. 3. 2013 předložila
Poslanecké sněmovně návrh zákona, kterým se mění některé zákony v
souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva; téhož dne byl
návrh rozeslán poslancům jako tisk 930/0.
58. Součástí vládního návrhu nebylo ke zrušení navržené přechodné
ustanovení. To se objevilo jako pozměňovací návrh až v usnesení
ústavněprávního výboru doručeném poslancům jako tisk 930/2 (pozměňovací
návrhy). Ve druhém čtení byly pozměňovací návrhy zpracovány jako tisk
930/3, který byl poslancům rozeslán 13. 6. 2013. Ve třetím čtení dne 8.
8. 2013 na 57. schůzi byl návrh zákona schválen sněmovnou usnesením č.
1746, přičemž z přítomných 128 poslankyň a poslanců se pro jeho přijetí
vyslovilo 67 poslankyň a poslanců a 43 bylo proti. Senát Parlamentu
České republiky návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou
schválil usnesením č. 330 ze 13. schůze dne 12. září 2013. Zákon
prezident republiky podepsal dne 17. 9. 2013. Zákon byl vyhlášen dne
30. 9. 2013 ve Sbírce zákonů v částce 116 pod číslem 303/2013 Sb., a
nabyl účinnosti dne 1. 1. 2014.
59. O kompetenci Parlamentu České republiky neměl Ústavní soud pochyb,
a proto přistoupil k přezkumu procedury přijímání napadeného
ustanovení.
60. Navrhovatel ve svém návrhu zpochybnil způsob přijetí napadeného
přechodného ustanovení a tvrdil, že je "přílepkem", přijatým ústavně
neakceptovatelným postupem.
IX/1 Obecné principy přezkumu ústavnosti legislativní procedury
pozměňovacích návrhů
61. Ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu ukládá v řízení o
zrušení zákonů posoudit nejen obsah zákona z hlediska jeho souladu s
ústavními zákony, a zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené
kompetence, ale též zkoumat, zda byl přijat a vydán ústavně předepsaným
způsobem. Logický výklad citovaného ustanovení vyžaduje nejprve zkoumat
kompetenci, posléze proceduru a nakonec obsah napadeného ustanovení
[srov. nález Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06,
bod 61 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)]. Citované ustanovení přitom
nerozlišuje mezi různými subjekty aktivně legitimovanými k podání
návrhu, z čehož zřejmě plyne, že uvedené zjišťování je pravidelnou
součástí každého řízení o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu.
62. Za nežádoucí jev, nekorespondující se smyslem a zásadami
legislativního procesu, Ústavní soud označil situaci, kdy jedním
zákonem jsou novelizovány zákony vzájemně obsahově bezprostředně
nesouvisející, k čemuž dochází např. z důvodu urychlení legislativní
procedury, a to začasté formou podaných pozměňovacích návrhů. Takový
postup neodpovídá základním principům právního státu, mezi které patří
zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho
vnitřní bezrozpornosti. Jestliže totiž jedním zákonem (ve formálním
smyslu) je zasahováno do materie upravované několika zákony jinými a
tyto zákony spolu nejsou obsahově a systematicky provázány, vzniká
nezřídka značně nepřehledný právní stav, který princip
předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona již
nerespektuje. Požadavek předvídatelnosti zákona, jako součást principu
právního státu, přestává být naplňován v okamžiku, kdy novelizace
zákona je součástí jiného zákona ve formálním smyslu, jehož obsah s
novelizovaným zákonem nijak nesouvisí, jak Ústavní soud konstatoval v
nálezu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 39 (N 30/44 SbNU
349; 37/2007 Sb.).
63. V bodě 50 a násl. citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 Ústavní
soud odlišil "vybočení" z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacímu
návrhu (který by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní
úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a
tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp.
návrhu zákona), které je sice považováno za nežádoucí, nikoliv však za
protiústavní, na straně jedné - od případu, kdy se technikou
pozměňovacího návrhu k návrhu zákona připojí úprava zcela jiného
zákona, s legislativní předlohou nesouvisejícího. Pro posledně uvedený
případ se v českém prostředí vžilo označení tzv. "přílepek", který je
předmětem "testu úzkého vztahu", jehož aplikací se posuzuje, zda či
nikoliv se technikou pozměňovacího návrhu k návrhu zákona připojila
úprava zcela jiného zákona, s legislativní předlohou nesouvisejícího
(bod 51 cit. nálezu).
64. V bodě 66 téhož nálezu Ústavní soud uvedl, že při hodnocení
ústavnosti legislativní procedury přijetí napadených ustanovení zákona
je rozhodující posoudit otázku, zda předmětný pozměňovací návrh jím
skutečně v materiálním smyslu byl, tzn. posoudit, zda předmětný
pozměňovací návrh vybočil z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím
návrhům, tj. zda šlo o nepřípustnou extenzi při výkladu toho, co je
pozměňovací návrh, při respektování tzv. pravidla úzkého vztahu.
65. V zamítavém nálezu ze dne 31. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07, v části
X/c (N 26/48 SbNU 303, 88/2008 Sb.) Ústavní soud s odkazem na nález sp.
zn. Pl. ÚS 77/06 opakovaně zdůraznil "podmínku úzkého vztahu mezi
předmětem návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, a
pozměňovacím návrhem předneseným ve druhém čtení návrhu zákona." Dospěl
však současně k závěru, že "?m?á-li být maxima obsahové konzistentnosti
zákona, vyslovená v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, dle níž "zákon ve
formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý
nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem", chápána ve
smyslu derogačního důvodu, pak toliko pro extrémní situace"". V této
otázce tedy Ústavní soud uzavřel, že "[o] případ takového vybočení z
rámce předmětu vytyčeného původní předlohou návrhu zákona v rozhodované
věci nejde" a že "[p]ozměňovací návrh nevybočil z rámce projednávaného
původního návrhu zákona, jímž byla změna a doplnění zákona o daních z
příjmů."
IX/2 Aplikace obecných principů na projednávaný případ
66. Jak bylo konstatováno již výše, napadené přechodné ustanovení se
stalo součástí zákona č. 303/2013 Sb. nikoliv jako součást vládního
návrhu, ale jako akceptovaný pozměňovací návrh ústavněprávního výboru k
vládnímu návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s
přijetím rekodifikace soukromého práva.
67. Pokud jde o "test úzkého vztahu" předmětného pozměňovacího návrhu k
vládnímu návrhu zákona, Ústavní soud je toho názoru, že daný
pozměňovací návrh lze sice označit za "vybočení" z omezeného prostoru
vyhrazeného pozměňovacím návrhům, neboť se míjí s vládou sledovaným
účelem přechodného ustanovení, avšak přechodné ustanovení nelze označit
za protiústavní "přílepek" rozporný s požadavkem úzkého vztahu k
novelizované zákonné úpravě, neboť vládní návrh se - stejně jako
pozměňovací návrh - týkaly stejného zákona, tj. exekučního řádu, a
požadavek "úzkého vztahu" legislativní předlohy a pozměňovacího návrhu
byl v projednávaném případě evidentně splněn. Jinak řečeno, věcná vazba
pozměňovacího návrhu a legislativní předlohy zde byla dána.
68. Z uvedených důvodů Ústavní soud nesdílí přesvědčení navrhovatele,
že předmětné přechodné ustanovení je ústavně nepřípustným "přílepkem",
který by bylo nutné z toho důvodu zrušit.
X.
K námitce nepřípustné retroaktivity
69. V podstatné části svého návrhu navrhovatel tvrdil rozpor
přechodného ustanovení s ústavním pořádkem, v důsledku jím založené
nepřípustné pravé retroaktivity, která od 1. 1. 2014 zpětně umožňuje -
v exekučních řízeních zahájených před 1. 1. 2013 - postih dosud
nepostižitelného výlučného majetku manžela povinného, je-li vymáhán
závazek, který vznikl za trvání manželství jen jednomu z manželů. Tato
námitka je důvodná.
X/1 Obecně k retroaktivitě právních norem
70. Ústavněprávními souvislostmi pravé a nepravé retroaktivity
zákonodárným sborem přijímaných norem se Ústavní soud zabýval v řadě
svých rozhodnutí, což mimo jiné konstatoval i v nálezu ze dne 12. 11.
2013 sp. zn. Pl. ÚS 22/13, bod 22 a násl. (22/2014 Sb.), a nálezu ze
dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 144 a násl. (N 75/61 SbNU
137; 119/2011 Sb.), v nichž odkázal především na nález ze dne 4. 2.
1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.).
71. Právní teorie rozeznává zpětnou účinnost (retroaktivitu) pravou a
nepravou. O pravou zpětnou účinnost (retroaktivitu) jde tehdy, jestliže
se novým právním předpisem má řídit vznik právního vztahu a nároků
účastníků z tohoto vztahu také v případě, kdy právní vztah nebo nároky
z něj vyplývající vznikly před účinností nového právního předpisu.
72. Nepravá zpětná účinnost (retroaktivita) znamená, že novým právním
předpisem se sice mají řídit i právní vztahy, vzniklé před jeho
účinností, avšak až ode dne jeho účinnosti; samotný vznik těchto
právních vztahů a nároky z těchto vztahů, vzniklé před účinností nového
právního předpisu, se spravují dosavadní právní úpravou.
73. Ústavní soud ve výše citovaných nálezech při vymezení pravé a
nepravé retroaktivity odkázal na definice právní doktríny, obsažené v
publikaci Tilsch E.: Občanské právo. Obecná část, Praha 1925, s. 75-78,
podle které "Pravé zpětné působení nového zákona jest tu jen tehdy,
když působí i pro dobu minulou... Nepravé zpětné působení... tu jest,
když nový zákon nařizuje, že ho má být užito i na staré právní poměry
již založené, ale teprve od doby, kdy počíná působnost nového zákona,
anebo od doby ještě pozdější." Ústavní soud poukázal též na článek
Tichý, L.: K časové působnosti novely občanského zákoníku, uveřejněný v
časopise Právník č. 12, ročník 1984, str. 1104, a zdůraznil, že pravá
retroaktivita pak "zahrnuje v podstatě dvě odlišné situace", a to za
prvé "stav, že nová úprava dávala vznik (novým právním) vztahům před
její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila", a za
druhé "novela může měnit právní vztahy vzniklé podle staré právní
úpravy, a to ještě před účinností nového zákona". Pro pravou
retroaktivitu tudíž platí, že lex posterior ruší (neuznává) právní
účinky existující v době účinnosti legis prioris, popřípadě vyvolává
nebo spojuje práva a povinnosti subjektů s takovými skutečnostmi, jež v
době účinnosti legis prioris neměly povahu právních skutečností. V
případě retroaktivity nepravé "nový zákon sice nezakládá právních
následků pro minulost, avšak buď povyšuje minulé skutečnosti za
podmínku budoucího právního následku (prostá výlučnost), nebo
modifikuje pro budoucnost právní následky podle dřívějších zákonů
založené... Nepravé zpětné působení zákona pouze znamená, že nový zákon
zachycuje (právně kvalifikuje) minulé skutečnosti nebo že se dotýká
(modifikuje, ruší) existujících právních následků, tj. na skutkové
podstaty je založivší váže pro budoucnost jiná práva a jiné povinnosti
než zákonodárství dosavadní. Jde zde tudíž o zásah nového zákona jednak
do předchozích skutečností, jednak do tzv. práv nabytých." (Procházka,
A.: Retroaktivita zákonů. In: Slovník veřejného práva. Sv. III, Brno
1934, str. 800).
74. Z výše uvedených nálezů též plyne, že Ústavní soud pravou
retroaktivitu obecně považuje za protiústavní, s omezenými výjimkami, a
nepravou retroaktivitu obecně připouští, též s omezenými výjimkami.
X/2 Pravá retroaktivita a interpretace
75. V řízení o zrušení zákona pro jeho ústavně nepřípustnou pravou
retroaktivitu (v civilních věcech především pro zásah do právní jistoty
resp. do nabytých práv) Ústavní soud především zkoumá, zda lze soulad
ustanovení právního předpisu s ústavním pořádkem zajistit jeho ústavně
konformní interpretací, a kdy tak učinit nelze, a je tedy nutno
přistoupit k jeho zrušení. Soud přitom není absolutně vázán doslovným
znění zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v
případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho
vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj
základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku (srov.
výše cit. nález sp. zn. Pl. ÚS 22/13, bod 22).
X/3 Aplikace obecných principů na projednávaný případ
76. V projednávaném případě Ústavní soud, shodně s navrhovatelem,
dospěl k závěru, že přechodné ustanovení není ústavně konformně
vyložitelné, a to zejména s přihlédnutím ke skutečnosti, že vedle něj
již existuje přechodné ustanovení v čl. IV bodu 1 zákona č. 396/2012
Sb.
77. Napadené přechodné ustanovení vyvolává retroaktivní účinky, jež lze
označit jako účinky pravé retroaktivity, a to ve vztahu k exekučním
řízením zahájeným do 31. 12. 2012, neboť (od 1. 1. 2014) na ně vztahuje
právní úpravu exekučního příkazu účinnou až od 1. 1. 2013, a to
navzdory výslovnému znění přechodných ustanovení k zákonu č. 396/2012
Sb., dle nichž řízení zahájená přede dnem 1. 1. 2013 se dokončí podle
dosavadních právních předpisů (čl. IV, bod 1 zákona č. 396/2012 Sb.).
78. Doplněním ustanovení § 262a o. s. ř. o nový odstavec 3, k čemuž
došlo s účinností od 1. 1. 2015 zákonem č. 293/2013 Sb. (viz čl. I bod
187), bylo umožněno postihnout v exekuci i majetek manžela povinného,
který dosud postižitelný nebyl, neboť byl vykládán jako "ještě" nikoli
společné jmění manželů, např. typicky manželovu mzdu, jakož i - stejně
jako v projednávaném případě - peněžitou pohledávku manželky povinného
z titulu smlouvy o penzijním připojištění.
79. Přechodné ustanovení zákona č. 396/2012 Sb. v čl. II bodu 1 ovšem
stanovilo, že "Řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto
zákona se dokončí podle dosavadních předpisů." To znamená, že nové
znění § 262a odst. 3 o. s. ř. se nemohlo použít v řízení o soudní výkon
rozhodnutí, kde návrh na nařízení výkonu došel soudu před 1. 1. 2013
(neboť právě tím se zahajuje řízení).
80. Nové znění § 262a odst. 3 o. s. ř. se prostřednictvím obecné
subsidiarity občanského soudního řádu muselo uplatnit i v režimu úpravy
exekučním řádem, zejména s ohledem na jeho obecné ustanovení § 52 odst.
1 a na ustanovení speciální k jednotlivým způsobům provedení exekuce v
§ 58 a násl. ex. řádu.
81. Zákonem č. 396/2012 Sb. byl novelizován i exekuční řád, a podle
přechodného ustanovení v čl. VI bodu 1 "Řízení zahájená přede dnem
nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních
předpisů."
82. Podle ustanovení § 35 odst. 2 ex. řádu platí (nyní i před účinností
zákona č. 396/2012 Sb.), že exekuční řízení je zahájeno dnem, kdy
exekuční návrh došel exekutorovi.
83. Jestliže exekuční návrh došel exekutorovi před účinností zákona č.
396/2012 Sb. (tj. před 1. lednem 2013), pak pro toto exekuční řízení
musel být aplikován jak občanský soudní řád, tak exekuční řád ve znění
účinném do 31. 12. 2013, a tudíž "nové" instrumentárium dle § 262a
odst. 3 o. s. ř. užít možné nebylo. Jinak řečeno, nemohl být vydán
exekuční příkaz, který by postihl jiné majetkové právo manžela
povinného, jak se v dané věci stalo. V posuzovaném případě by musel
soud exekuci podle exekučního příkazu ze dne 25. 9. 2013 (bod 11)
zastavit dle § 268 odst. 1 písm. h) o. s. ř., kdyby se k tomu ovšem
dostal včas, tj. do 31. 12. 2013, což se mu zřejmě nezdařilo.
84. Po datu 31. 12. 2013 se situace zkomplikovala, a to právě zněním
napadeného přechodného ustanovení článku LII, bodu 2 v zákoně č.
303/2013 Sb. Jestliže do 31. 12. 2013 exekuční soud mohl zastavit
exekuci, pak od 1. 1. 2014 to již učinit nemohl, neboť zasáhl předmětný
článek LII, bod 2, jímž byl exekuční příkaz proti manželu povinného
podle 262a odst. 2 o. s. ř. prohlášen - zpětně - za legální. V tom
spočívá podstata pravé retroaktivity napadeného článku LII bodu 2
zákona č. 303/2013 Sb.
85. Od 1. 1. 2014, po novele zákonem č. 293/2013 Sb., kterým se mění
zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších
předpisů, a některé další zákony, se dosavadní třetí odstavec
ustanovení § 262a o. s. ř. stal odstavcem druhým.
XI.
K zásahu do základního práva na ochranu vlastnictví dle čl. 11 Listiny
resp. na pokojné užívání majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu
k Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod
86. Pravá retroaktivita napadeného přechodného ustanovení, umožňujícího
aplikací ustanovení § 262a odst. 2 o. s. ř. exekučně postihnout dosud
nepostižitelný majetek manžela povinného, potenciálně zakládá
protiústavní zásah do základního práva manželky povinného na ochranu
vlastnictví dle čl. 11 Listiny, resp. na pokojné užívání majetku ve
smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
87. K této otázce Nejvyšší soud v usnesení ze dne 18. 4. 2006 sp. zn.
20 Cdo 2892/2005, uvedl: "Závěr odvolacího soudu, že pro pohledávku
vůči povinné nelze provést exekuci srážkami ze mzdy jejího manžela, je
v souladu s ustálenou soudní praxí vycházející z toho, že mzda náleží
za vykonanou práci zaměstnanci a jemu se i vyplácí (§ 111 odst. 1 a §
120 odst. 1, věta první, zákoníku práce, § 4 odst. 1 zákona č. 1/1992
Sb., o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku).
Právo na mzdu musí - aby mohlo být exekucí postiženo - náležet
povinnému, proti němuž směřuje exekuční titul. Do společného jmění
manželů náleží jen vyplacená a převzatá mzda; způsob exekuce srážkami
ze mzdy ovšem vylučuje, aby k takovému vyplacení a převzetí mzdy
zaměstnanci došlo (srov. usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze
dne 24. 11. 2003, sp. zn. 17 Co 46/2003 nebo usnesení Nejvyššího soudu
ze dne 29. 6. 2005, sp. zn. 20 Cdo 1642/2004, uveřejněné v Soudní
judikatuře č. 9, ročník 2005 pod č. 148).
V souladu s ustálenou soudní praxí je i závěr, že pro pohledávku vůči
povinné nelze provést exekuci přikázáním pohledávky z účtu jejího
manžela. Vzhledem k tomu, že tento způsob exekuce se týká pohledávky,
kterou má majitel účtu na základě smlouvy o účtu vůči peněžnímu ústavu,
je zcela nerozhodné, čí byly peněžní prostředky, které byly na účet
uloženy; podstatná je pouze skutečnost, kdo je majitelem účtu, neboť
jedině on má pohledávku z účtu u peněžního ústavu, kterou lze exekucí
postihnout. Pohledávka z účtu, jehož majitelem je jeden z manželů,
přitom není součástí společného jmění; do něj mohou patřit jen peněžní
prostředky z účtu již vybrané (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne
14. 4. 2000, sp. zn. 21 Cdo 1774/99, uveřejněné ve Sbírce soudních
rozhodnutí a stanovisek č. 1, ročník 2001 pod č. 4, nebo rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 14. 3. 2002, sp. zn. 20 Cdo 681/2001,
uveřejněný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek č. 10, ročník
2002 pod č. 75). To platí i v případě, že pohledávka z účtu byla
(nesprávně) postižena přikázáním jiné peněžité pohledávky."
88. Vzhledem k uvedené standardní judikatuře obecných soudů manželka
povinného v okamžiku zahájení exekučního řízení mohla důvodně očekávat,
že - v souladu s tehdy ustálenou judikaturou obecných soudů - její
pohledávka vůči penzijnímu fondu nemůže být předmětem exekuce formou
přikázání peněžitých pohledávek vůči svému dlužníku z titulu smlouvy o
penzijním připojištění.
89. Retroaktivní změna ohledně použitelných způsobů exekuce a rozsahu
exekučně postižitelného majetku manžela povinného tak ve svém důsledku
může vést k vyloučení zákonné výluky ze společného jmění manželů dle
ust. § 143 odst. 1 písm. a) občanského zákoníku č. 40/1964 Sb., resp.
dle ust. § 711 nového občanského zákoníku č. 89/2012 Sb., což
potenciálně zakládá zásah do ústavně zaručeného základního práva
manžela povinného vlastnit a pokojně užívat majetek dle článku 11
Listiny, resp. článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně
lidských práv a svobod, jak Ústavní soud v jiné souvislosti vyslovil v
nálezu ze dne 2. 11. 2010 sp. zn. IV. ÚS 362/10 (N 217/59 SbNU 151).
90. Ústavní soud dospěl k závěru, že přechodné ustanovení, obsažené v
článku LII, bodu 2 zákona č. 303/2013 Sb., je v rozporu se zásadou
zákazu pravé retroaktivity, vyplývajícího z principu demokratického
právního státu, obsaženého v článku 1 odst. 1 Ústavy. Proto vyhověl
návrhu a napadené ustanovení podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu
zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.