409/2006 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 20. června 2006 v plénu ve složení Stanislav
Balík, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů,
Vladimír Kůrka, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav
Výborný, Eliška Wagnerová (soudce zpravodaj) a Michaela Židlická o
návrhu skupiny poslanců a skupiny senátorů Parlamentu České republiky
na zrušení některých ustanovení zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství,
ve znění platném dne 22. 7. 2004, a to konkrétně na zrušení ustanovení
§ 2e odst. 1 písm. c) a d), dále zrušení vět "Splnění skutečností
uvedených v písmenech a) až f) u právnické osoby musí prokázat její
odpovědný zástupce. Odpovědným zástupcem pro účely tohoto zákona je
fyzická osoba stanovená právnickou osobou, která odpovídá za řádný
provoz podnikání a která je v pracovněprávním vztahu k zemědělskému
podnikateli." v ustanovení § 2e odst. 1, zrušení celých ustanovení § 2e
odst. 3 a 5, § 2f odst. 2 písm. b) a odst. 3 písm. c), zrušení slov "a
c)" v ustanovení § 2f odst. 4 písm. c) a zrušení celého § 2f odst. 8,
jakož i o návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 85/2004 Sb.,
kterým se mění zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění
pozdějších předpisů, a některé další zákony, ve znění platném dne 22.
7. 2004, konkrétně na zrušení věty "Osvědčení vydané samostatně
hospodařícímu rolníkovi podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém
podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991
Sb., platí 5 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona" v čl. II bodu
1 a na zrušení článku II bodu 2 zákona č. 85/2004 Sb.,
takto:
I. Ustanovení § 2e odst. 1 písm. c), § 2e odst. 5 zákona č. 252/1997
Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, se ruší dnem
vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
II. Ustanovení § 2e odst. 1 písm. d), § 2f odst. 2 písm. b) a § 2f
odst. 3 písm. c), slova "a c)" v ustanovení § 2f odst. 4 písm. c) a §
2f odst. 8 zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších
předpisů, se ruší dnem 30. 6. 2007.
III. Článek II bod 2 zákona č. 85/2004 Sb. se ruší dnem vyhlášení
tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
IV. Návrh na zrušení vět "Splnění skutečností uvedených v písmenech a)
až f) u právnické osoby musí prokázat její odpovědný zástupce.
Odpovědným zástupcem pro účely tohoto zákona je fyzická osoba stanovená
právnickou osobou, která odpovídá za řádný provoz podnikání a která je
v pracovněprávním vztahu k zemědělskému podnikateli." obsažených v
ustanovení § 2e odst. 1 zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění
pozdějších předpisů, jakož i návrh na zrušení ustanovení § 2e odst. 3
téhož zákona se zamítají.
V. Návrh na zrušení věty "Osvědčení vydané samostatně hospodařícímu
rolníkovi podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů,
ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb., platí 5 let
ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona" v článku II bodu 1 zákona č.
85/2004 Sb. se zamítá.
Odůvodnění
I. Rekapitulace návrhu
1. Skupina 55 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a
23 senátorů Senátu Parlamentu České republiky se řádným návrhem [srov.
čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §
64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů, (dále též "zákon o Ústavním soudu")], podaným k
poštovní přepravě dne 22. 7. 2004, domáhala zrušení výše uvedených
částí zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, v tehdy platném znění
(dále též "zákon o zemědělství"), jakož i zrušení části přechodných
ustanovení zákona č. 85/2004 Sb., kterým se mění zákon č 252/1997 Sb.,
o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony,
(dále též "novela zákona o zemědělství").
2. Podstatu námitek navrhovatelé sami shrnuli tak, že napadená
ustanovení narušují jak princip rovnosti, tak především samotnou
podstatu svobody podnikání [čl. 26 odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod (dále jen "Listina"), kdy jednotlivá nově
zaváděná omezení (zejména požadavky bezúhonnosti a odborné
způsobilosti) nemají žádné zřetelné důvody z hlediska veřejného zájmu.
Z hlediska obecného pak jde o omezení nepřiměřená (čl. 26 odst. 2
Listiny).
I. A) Bezdůvodnost a nepřiměřenost podmínky bezúhonnosti
3. Ustanovení
§ 2e odst. 1 písm. c) zákona o zemědělství
podle navrhovatelů porušuje právo podnikat a provozovat jinou
hospodářskou činnost (čl. 26 Listiny), neboť při stanovení podmínek pro
výkon tohoto práva nešetří jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4
Listiny). Zde navrhovatelé poukázali na nálezy, v nichž Ústavní soud
konstatoval [sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 a sp. zn I. ÚS 504/03 (pozn. red.:
viz dále)], že ani relativní volnost zákonodárce vyplývající z čl. 41
odst. 1 Listiny neumožňuje zákonodárci porušit podstatu a smysl práva
garantovaného čl. 26 odst. 1 Listiny. Podmínky výkonu určitých činností
může veřejná moc stanovit jen k ochraně veřejného zájmu, avšak
proporcionálně. Pozitiva omezení musí podle ústavní judikatury
převažovat nad negativy [nález sp. zn. Pl. ÚS 25/97 - pozn. red.:
Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka
rozhodnutí"), svazek 11, nález č. 53; vyhlášen pod č. 159/1998 Sb.]. Z
příslušné důvodové zprávy však nelze veřejný zájem identifikovat a i
kdyby identifikován byl, pak by podle navrhovatelů zpřísňující úprava
neobstála v testu přiměřenosti, neboť podmínka bezúhonnosti nepřímo
dále trestá pachatele jakéhokoli úmyslného trestného činu či pachatele
nedbalostního trestného činu spáchaného v souvislosti s podnikáním v
zemědělství. Objektivní důvody pro takový zákaz nejsou a paušální
překážka podnikání je nepřiměřená. Spáchání trestného činu v
souvislosti s podnikáním může v konkrétním případě nalézt odraz v
zákazu činnosti (uloženém individuálně). Úprava je nelogická. Fyzická
osoba, která nemůže požadavku bezúhonnosti dostát, oprávnění nezíská,
avšak nenaplnění podmínky bezúhonnosti se nedotkne fyzické osoby, která
takové oprávnění již bude mít. Rozdílná úprava obdobných případů je v
rozporu s čl. 4 odst. 3 Listiny. Podmínka bezúhonnosti
[§ 2e odst. 1 písm. c)
a navazující
§ 2e odst. 5 zákona o zemědělství]
porušuje čl. 26 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 a 4. Listiny, a proto by
předmětná ustanovení měla být zrušena.
I. B) Nepřiměřenost podmínky odborné způsobilosti
4. Podmínka odborné způsobilosti stanovená
§ 2e odst. 1 písm. d), § 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství
zasahuje podle navrhovatelů do samotné podstaty svobody podnikání
zaručené čl. 26 odst. 1 Listiny, neboť na rozdíl do podmínky
bezúhonnosti nemá ani paralelu s úpravou obsaženou v živnostenském
zákoně. Živnostník může požadavku odbornosti dostát ustavením
odpovědného zástupce (§ 11 živnostenského zákona). Zpřísňující úprava
zákona o zemědělství však takovou možnost dává jen právnickým osobám. I
ve srovnání s požadavky na provozování volných živností je požadavek
odborné způsobilosti nepřiměřený (např. volnými živnostmi jsou výroba
drážních hnacích vozidel či výroba elektronických součástek). Ani u
odborně náročných vázaných živností (např. provádění staveb) nemusí
živnostník požadavek odborné způsobilosti splňovat sám. Nepřiměřeným
požadavkem je tak ztížen přístup k podnikání a selektivní podmínka
porušuje i čl. 3 Listiny. Navrhovatelé požadovali rovněž zrušení
ustanovení
§ 2f odst. 3 písm. c), § 2f odst. 8 a slov "a c)" v § 2f odst. 4 písm.
c) zákona o zemědělství,
neboť navazují na ustanovení § 2f odst. 2 písm. b) zákona o
zemědělství.
I. C) Neústavnost změny právní regulace podnikání vykonávaného v přímé
souvislosti se zemědělstvím
5. Definice pojmu zemědělská výroba obsažená v
§ 2e odst. 3 zákona o zemědělství
podle navrhovatelů výrazně změnila a zpřísnila právní režim podnikatelů
vykonávajících svou činnost v přímé souvislosti se zemědělstvím, neboť
je vyjímá z režimu živnostenského zákona s tím, že přechodná ustanovení
novely zákona o zemědělství stanoví jako sankci zánik oprávnění
podnikatelů, kteří podmínky nesplní do jednoho roku od účinnosti novely
zákona o zemědělství (srov.
čl. II bod 2 novely zákona o zemědělství
). Přitom do přijetí novely zákona o zemědělství řada osob
podnikajících v souvislosti se zemědělstvím podnikala na základě
živnostenského oprávnění v rámci nejrůznějších volných živností, aniž
šlo o samostatně hospodařící rolníky podle zákona č. 105/1990 Sb., o
soukromém podnikání občanů, ve znění pozdějších předpisů.
6. Navrhovatelé uvedli tyto příklady zásadních vad napadených
ustanovení:
a) Pouze obecně a s nejasnými kritérii se řeší, které osoby podnikající
na základě živnostenského oprávnění budou podléhat režimu zákona o
zemědělství. Může jít o volné živnosti
služby pro zemědělství, lesnictví, výroba potravinářských výrobků, chov
domácích zvířat
(viz nařízení vlády č. 140/2000 Sb., kterým se stanoví seznam oborů
živností volných).
Chov psů
by patrně oproti
chovu koní
měl být stále živností volnou, a nikoli zemědělským podnikáním.
b) Podle napadených ustanovení jsou
zpracování a prodej vlastní produkce zemědělské výroby
, včetně
výroby potravin
z ní, chápány jako činnost zemědělského podnikatele. Dosud přitom např.
existují řemeslné živnosti
mlynářství, řeznictví nebo mlékárenství
a volná živnost
výroba potravinářských výrobků
(viz nařízení vlády č. 469/2000 Sb., kterým se stanoví obsahové náplně
jednotlivých živností). Předmětem těchto živností je výroba potravin, a
není jasné, v jakém rozsahu a zda vůbec lze tyto dosavadní živnostníky
podřadit pod nově definovaný pojem zemědělský podnikatel. Požadavky na
odbornou způsobilost jsou sice u řemeslných živností přísnější (§ 20 a
21 živnostenského zákona) než v zákoně o zemědělství, avšak lze je
splnit prostřednictvím odpovědného zástupce.
c) Držitelé živnostenského oprávnění
"výroba potravinářských výrobků" (§ 42 živnostenského zákona)
zařazovaní nově do režimu zemědělského zákona, budou patrně nově
potřebovat i živnostenský list v oboru maloobchod. Stávající oprávnění
zanikne jen zčásti.
d) Nový zákon nepodchycuje (na rozdíl od živnostenského zákona) řadu
situací, k nimž v životě běžně dochází (ztráta způsobilosti, nedostatek
věku) a jimž nelze čelit ustanovením odpovědného zástupce. Zákon přitom
neřeší osud živnostníků podnikajících prostřednictvím odpovědného
zástupce. Po smrti zemědělského podnikatele není zřejmé, kdo provozuje
zemědělskou výrobu do skončení dědického řízení a správce dědictví
navíc nemá povinnost ustanovit
"odborného zástupce"
. Zákon o zemědělství neobsahuje úpravu překážek v podnikání a
prohlášení konkursu či trestní zákaz činnosti nebude mít podle
navrhovatelů žádný efekt.
7. Způsob, jakým byla změna provedena, resp. přechod k nové právní
regulaci, je dle navrhovatelů v rozporu se základními požadavky
právního státu (čl. 1 Ústavy). Změna je výrazem svévole, úprava je
vnitřně rozporná, nepředvídatelná a vyvolává mnoho interpretačních
problémů, což může ve smyslu nálezů Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS
9/95 (pozn. red.: Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16; vyhlášen
pod č. 107/1996 Sb.) a sp. zn. I. ÚS 504/03] založit protiústavnost
zákona. Takový zákon odporuje i judikatuře Evropského soudu pro lidská
práva (kupř. věc
Heinrich proti Francii
). Listina sice v čl. 26 odst. 2 Listiny umožňuje stanovení podmínek a
omezení pro výkon určitých povolání nebo činnosti, avšak musí jít o
podmínky transparentní, předvídatelné, s možností obrany dotčených
osob. Těmto nárokům nemůže zákon o zemědělství dostát. Navrhovatelé
upozornili, že podle Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (pozn. red.:
viz dále)] zásah zákonodárce vykazující silné znaky svévole narušuje
důvěru v právo, která je jedním ze základních atributů právního státu.
8. Navrhovatelé zdůraznili, že nenapadají myšlenku společného režimu
samostatně hospodařících rolníků a podnikatelů podnikajících v přímé
souvislosti se zemědělstvím, nýbrž protiústavní způsob provedení této
změny. Zákonodárce podle navrhovatelů v důsledku pozměňovacího návrhu
(koncepce zákona původně údajně nepočítala se změnami v oboru živností)
vytrhl určitou skupinu ze stabilního podnikatelského prostředí, jehož
regulace nabízela určitou pružnost, a převedl je do režimu úpravy
nedokonalé, nezohledňující různé dosavadní možnosti podnikání. Jde o
svévoli zákonodárce, který si neuvědomil veškeré dopady svého kroku.
Takový postup je v právním státě neakceptovatelný i při respektování
dispozice zákonodárce při volbě právní úpravy, neboť zákonodárce
neodůvodněnou, nepředvídatelnou, nepřiměřenou a vnitřně rozpornou
změnou překročil ústavní omezení. Proto návrh, vedle zrušení ustanovení
§ 2e odst. 3 zákona o zemědělství
, žádal i zrušení
čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství
.
I. D) Neodůvodnitelná nerovnost při zániku dosavadních oprávnění
9. V návaznosti na výše uvedenou argumentaci navrhovatelé napadli také
nerovnost, kterou založila samotná
novela zákona o zemědělství v čl. II bodu 1 přechodných ustanovení
, kde je upraven režim osob dosud podnikajících na základě zákona o
soukromém podnikání občanů (konkrétně jde o větu
"Osvědčení vydané samostatně hospodařícímu rolníkovi podle zákona č.
105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991
Sb. a zákona č. 455/1991 Sb., platí 5 let ode dne nabytí účinnosti
tohoto zákona"
). Rozdílnost lhůt zániku dosavadních oprávnění bezdůvodně zvýhodňuje
jednu skupinu podnikatelů (samostatně hospodařící rolníky), oproti jiné
skupině (podnikající dosud na základě živnostenského zákona), ačkoliv
jejich postavení je obdobné, což je v rozporu s čl. 4 odst. 3 Listiny.
Zákon zde porušuje rovnost v právech (čl. 1, čl. 3 a čl. 4 odst. 3
Listiny) a zrušení oprávnění a povinnost nové evidence nepochybně
omezují svobodu podnikání, přičemž znevýhodnění je bezdůvodné [srov.
nález sp. zn. Pl. ÚS 38/01 (pozn. red.: Sbírka rozhodnutí, svazek 29,
nález č. 39; vyhlášen pod č. 87/2003 Sb.)]. Nelze tolerovat stanovení
různého režimu pro obdobné případy, a to ani při zohlednění určité
volnosti zákonodárce při stanovování nových podmínek výkonu určitých
povolání, která byla vykonávána podle dosavadních předpisů [srov. např.
nález sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (pozn. red.: viz dále)]. Pro různý režim
přechodu blízkých činností (pročež jsou upraveny ve stejném zákoně)
nejsou objektivní důvody. Navíc živnostníci, na rozdíl od rolníků, musí
některé nově stanovené podmínky splňovat již nyní, což by mělo vést k
tomu, že režim přechodu by měl být (přihlédne-li se k účelu změny)
mírnější. Proto je postup zákonodárce i nepřiměřený. Z těchto důvodů
navrhovatelé požadovali vypuštění věty specifikované výše. Navrhovatelé
upozornili, že v případě vyslovení neústavnosti změny podnikatelského
režimu (viz odstavce 5 až 8), je tato část návrhu bezpředmětná.
I. E) Nerovnost mezi právnickými a fyzickými osobami při plnění
podmínek způsobilosti
10. Navrhovatelé požadovali i zrušení
dovětku prvního odstavce § 2e odst. 1 zákona o zemědělství,
jímž došlo k zakotvení nerovnosti, a tím i k porušení čl. 4 odst. 3
Listiny, neboť právnickým osobám bylo umožněno splnění podmínek zákona
jakoukoliv osobou v pracovněprávním vztahu, zatímco u fyzických osob
tato možnost dána není. Fyzické osoby budou nuceny účelově zakládat
právnické osoby, přičemž však neexistuje žádný veřejný zájem (jako u
bank či obchodníka s cennými papíry), který by omezení přístupu
fyzických osob k podnikání odůvodňoval. Navrhovatelé uvedli, že jsou si
vědomi, že zrušení tohoto zvýhodnění právnických osob si vyžádá
legislativní změny zákona o zemědělství (diferenciaci podmínek, jež
musí zemědělský podnikatel splňovat, zavedení obecné úpravy odpovědného
zástupce, či způsobu, jak má právnická osoba prokazovat splnění
podmínek zákona).
II. Rekapitulace vyjádření účastníků řízení
II. A) Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
11. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky zastoupená předsedou
PhDr. Lubomírem Zaorálkem ve svém vyjádření ze dne 10. 9. 2004 uvedla,
že podmínky podnikání stanovené v zákoně o zemědělství zajišťují
přiměřeně ochranu veřejného zájmu a nezakládají nerovnost různých
subjektů v možnosti podnikat. Právní názor navrhovatelů je účelový a
povrchní. Podle důvodové zprávy bylo cílem novely zákona o zemědělství
odstranit některé nedostatky stávající úpravy: vymezit pojmy zemědělská
výroba, zemědělský podnikatel a stanovit podmínky a povinnosti osobám,
které chtějí v zemědělství podnikat.
12. Požadavek
odborné způsobilosti
vyplývá ze skutečnosti, že zemědělské produkty se stávají součástí
potravinového řetězce. Také způsob hospodaření na půdě, produkce
ekologických potravin, používání biochemických přípravků, hnojiv,
krmiv, rostlinolékařské péče a rozvoj mimoprodukčních funkcí
zemědělství
"vyžadují nepochybně určitou odbornou způsobilost"
.
13. Požadavek
bezúhonnosti
(nepostihující delikty zahlazené a méně společensky nebezpečné) je
odůvodněn možností čerpat dotace ze státního rozpočtu a fondů Evropské
unie. Bez dotací by podnikatel nebyl konkurenceschopný. Stát je povinen
zajistit odpovědné a účelné nakládání s dotacemi. A stát garantuje i
potravinovou bezpečnost (§ 1 zákona o zemědělství).
14. Ani vymezení zemědělské výroby provedené ustanovením § 2e odst. 3
zákona o zemědělství, které přesouvá část činností z režimu
živnostenského zákona do zákona o zemědělství, není v rozporu s
principy právního státu, neboť jen sjednocuje právní režim osob
podnikajících v zemědělství a odstraňuje absenci vymezení pojmů
zemědělská výroba a zemědělský podnikatel.
15. Ani přechodná ustanovení novely zákona o zemědělství neporušují
rovnost v právech, neboť u obou skupin osob, které chtějí v oboru
(dále) působit, je lhůta k zaevidování stejná.
II. B) Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky
16. Senát Parlamentu České republiky zastoupený tehdejším předsedou
doc. JUDr. Petrem Pithartem ve svém vyjádření ze dne 9. 9. 2004 uvedl,
že návrh novely zákona o zemědělství byl ve výborech doporučen ke
schválení. Při rozpravě pléna se ale objevila celá řada připomínek
ústavního charakteru - zákon např. vytváří prostředí, jež může
vlastníkům půdy bránit v tom, aby (pokud chtějí) začali na své půdě
hospodařit. Někteří senátoři upozorňovali na ústavní požadavek, aby při
střetu práva jednotlivce s veřejným zájmem bylo zkoumáno, zda veřejný
zájem legitimizuje omezení privátní sféry a zda cíl skutečně sleduje
veřejný zájem. Jinak je omezení protiústavní. Proto byla podána celá
řada pozměňovacích návrhů, jejichž cílem bylo vypuštění veškerých
ustanovení týkajících se bezúhonnosti a odborné kvalifikace. Avšak přes
zmíněné obavy bylo výsledkem hlasování jen zkrácení minimální délky
povinného rekvalifikačního kursu z 300 na 150 hodin [§ 2f odst. 2 písm.
b) bod 1 zákona o zemědělství], s čímž se následně ztotožnila i
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky a zákon schválila ve
znění vráceném Senátem.
17. Nad rámec výše uvedeného předseda Senátu sdělil, že ustanovení
umožňující právnickým osobám splnit podmínky ustanovení § 2e odst. 1
zákona o zemědělství prostřednictvím odpovědného zástupce je v úpravě
tohoto zákona nezbytné, neboť v případě vypuštění tohoto ustanovení by
právnické osoby nebyly schopny splnit podmínky odbornosti a
bezúhonnosti. Odstraněním případných pochybností o nerovném postavení
fyzických a právnických osob by proto byla pozitivní právní úprava,
umožňující splnit zákonné podmínky prostřednictvím odpovědného zástupce
též fyzickým osobám.
18. Ústavní soud požádal účastníky řízení o souhlas s upuštěním od
ústního jednání (§ 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.), neboť od ústního
jednání nebylo možno očekávat další objasnění věci. Účastníci souhlas
poskytli. Poté bylo možno přistoupit k meritornímu projednání věci.
III. Formální předpoklady projednání návrhu
III. A) Dikce napadených ustanovení zákona o zemědělství
19. Napadená ustanovení zákona č. 252/1997 Sb. znějí takto (tučně jsou
zvýrazněny napadené části; není-li text psán kurzívou značí to, že byl
v mezidobí mezi podáním návrhu a rozhodováním Ústavního soudu změněn
nebo rozšířen - viz níže):
"§ 2e
Podnikání v zemědělství
(1) Zemědělským podnikatelem podle tohoto zákona je fyzická nebo
právnická osoba, která hodlá provozovat zemědělskou výrobu jako
soustavnou a samostatnou činnost vlastním jménem, na vlastní
odpovědnost, za účelem dosažení zisku, za podmínek stanovených tímto
zákonem a která, pokud jde o osobu fyzickou
c) je bezúhonná,
d) je odborně způsobilá (§ 2f odst. 2),
Splnění skutečností uvedených v písmenech a) až f) u právnické osoby
musí prokázat její odpovědný zástupce. Odpovědným zástupcem pro účely
tohoto zákona je fyzická osoba stanovená právnickou osobou, která
odpovídá za řádný provoz podnikání a která je v pracovněprávním vztahu
k zemědělskému podnikateli.
Nikdo nemůže být ustanoven do funkce odpovědného zástupce pro více než
dva zemědělské podnikatele. Odpovědným zástupcem právnické osoby nemůže
být člen dozorčí rady či jiného kontrolního orgánu této právnické
osoby. Přestane-li odpovědný zástupce vykonávat funkci nebo
nesplňuje-li podmínky, musí zemědělský podnikatel nejpozději do 15 dnů
ustanovit nového odpovědného zástupce.
(3) Zemědělskou výrobou včetně hospodaření v lesích 4i) a na vodních
plochách se rozumí
a) rostlinná výroba včetně chmelařství, ovocnářství, vinohradnictví,
vinařství a pěstování zeleniny, hub, okrasných rostlin, léčivých a
aromatických rostlin, rostlin pro technické a energetické užití na
pozemcích vlastních, pronajatých, nebo užívaných na základě jiného
právního důvodu, popřípadě provozovaná bez pozemků,
b) živočišná výroba zahrnující chov hospodářských a jiných zvířat či
živočichů za účelem získávání a výroby živočišných produktů, chov
hospodářských zvířat k tahu a chov sportovních a dostihových koní,
c) produkce chovných plemenných zvířat a využití jejich genetického
materiálu, pokud jde o zvířata uvedená v písmenu b),
d) výroba osiv a sadby, školkařských výpěstků a genetického materiálu
rostlin,
e) úprava, zpracování a prodej vlastní produkce zemědělské výroby
včetně výroby potravin
^4j)
z ní,
f) chov ryb, vodních živočichů a pěstování rostlin na vodní ploše na
pozemcích vlastních, pronajatých nebo užívaných na základě jiného
právního důvodu.
g) hospodaření v lese^4i), na pozemcích vlastních, pronajatých, nebo
užívaných na základě jiného právního důvodu,
h) hospodaření s vodou pro zemědělské a lesnické účely.
(5) Za bezúhonného se pro účely tohoto zákona považuje ten, kdo nebyl
pravomocně odsouzen nebo na koho se hledí, jako by nebyl odsouzen
^4k)
a) pro trestný čin spáchaný úmyslně k nepodmíněnému trestu odnětí
svobody v trvání alespoň jednoho roku,
b) pro trestný čin spáchaný úmyslně, kterého se dopustil v souvislosti
s podnikáním a který není trestným činem podle písmene a), nebo
c) pro trestný čin spáchaný z nedbalosti, kterého se dopustil v
souvislosti s podnikáním v zemědělství.
§ 2f
Evidence zemědělského podnikatele
(2) Zemědělského podnikatele zaeviduje místně příslušný obecní úřad
obce s rozšířenou působností (dále jen "obecní úřad"), pokud žadatel
b) splňuje odbornou způsobilost
1. získáním vzdělání nejméně na úrovni středního odborného vzdělání
^4l)
v některém zemědělském oboru, veterinářství a veterinární prevenci,
anebo na úrovni úplného středního vzdělání se zaměřením na zemědělství,
popřípadě absolvováním akreditovaného rekvalifikačního kurzu zaměřeného
na výkon obecných zemědělských činností v rozsahu minimálně 150 hodin,
nebo
2. tím, že prokáže zemědělskou praxi v zemědělském podniku nejméně po
dobu 5 let. Příslušným obecním úřadem k zaevidování žadatele o
zemědělské podnikání je obecní úřad obce s rozšířenou působností, v
jehož územní působnosti se nachází místo podnikání nebo sídlo
zemědělského podnikatele. Místem podnikání se pro účely tohoto zákona
rozumí místo, odkud zemědělský podnikatel řídí svoji podnikatelskou
činnost.
(3) V žádosti o zápis do evidence zemědělského podnikatele fyzická
osoba uvede
c) údaj o odborné způsobilosti, pokud ji splňuje,
(4) V žádosti o zápis do evidence zemědělského podnikatele, je-li
podána právnickou osobou, se uvede
c) údaje uvedené v odstavci 3 písm. a), b)
a c)
týkající se odpovědného zástupce,
(8) Při posuzování odborné způsobilosti žadatele o zaevidování se
postupuje v souladu se zvláštním právním předpisem.
^4m)
Při posuzování odborné způsobilosti rozhoduje ve sporných případech
krajský úřad."
4i) Zákon č. 289/1995 Sb., lesní zákon, ve znění pozdějších předpisů.
4j) Zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o
změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších
předpisů.
4k) Například § 60 , 60a a 70 trestního zákona.
4l) Zákon č. 29/1984 Sb., školský zákon,, ve znění pozdějších předpisů.
4m) Zákon č. 18/2004 Sb., zákon o uznávání odborné kvalifikace.".
20. V mezidobí od podání návrhu byla zákonem č. 441/2005 Sb.
novelizována některá napadená ustanovení, avšak jejich podstata nebyla
z hlediska věcného obsahu námitek navrhovatelů nijak dotčena, neboť
bylo pouze změněno (konec odstavce 1 § 2e), že odpovědný zástupce
právnické osoby může k ní mít
smluvní
nikoli
pracovněprávní vztah
, a byly formulovány (tamtéž) překážky výkonu funkce odpovědného
zástupce z důvodu neslučitelnosti (střet zájmů, singularita
zastupování). Dále byly doplněny další položky k zákonné definici pojmu
zemědělská výroba [§ 2e odst. 3 písm. g) a h)].
III. B) Dikce napadených ustanovení novely zákona o zemědělství
21. Napadená ustanovení zákona č. 85/2004 Sb. znějí takto:
"Čl.II
Přechodná ustanovení
1. Osoba provozující ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona zemědělskou
výrobu podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve
znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb., se považuje za
zemědělského podnikatele k provozování zemědělské výroby podle tohoto
zákona, pokud se ve lhůtě do 1 roku ode dne nabytí účinnosti tohoto
zákona zaeviduje na příslušném obecním úřadě obce s rozšířenou
působností podle § 2f zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění
tohoto zákona.
Osvědčení vydané samostatně hospodařícímu rolníkovi podle zákona č.
105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991
Sb. a zákona č. 455/1991 Sb., platí 5 let ode dne nabytí účinnosti
tohoto zákona
; držitel tohoto osvědčení se pro účely nemocenského a důchodového
pojištění a zdravotního pojištění považuje za zemědělského podnikatele
k provozování zemědělské výroby podle tohoto zákona. Pokud samostatně
hospodařící rolník nehodlá provozovat zemědělskou výrobu podle tohoto
zákona, požádá obecní úřad obce s rozšířenou působností o vydání
potvrzení o vyřazení z evidence osob vedené podle zákona č. 105/1990
Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a
zákona č. 455/1991 Sb.
2. Osoba provozující ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona na základě
živnostenského oprávnění získaného přede dnem účinnosti tohoto zákona
činnosti, které jsou zemědělskou výrobou podle tohoto zákona a do doby
jeho účinnosti byly živnostmi podle zákona č. 455/1991 Sb., o
živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších
předpisů, se považuje za zemědělského podnikatele podle tohoto zákona.
Osoba uvedená ve větě první je povinna se ve lhůtě 1 roku ode dne
nabytí účinnosti tohoto zákona zaevidovat na příslušném obecním úřadu
obce s rozšířenou působností podle § 2f zákona č. 252/1997 Sb., o
zemědělství, ve znění tohoto zákona. Nesplní-li tato osoba povinnost se
ve stanovené lhůtě zaevidovat, oprávnění k provozování těchto činností
zaniká. Do doby splnění povinnosti zaevidovat se podle § 2f tohoto
zákona je živnostenský list vydaný podle věty první průkazem oprávnění
příslušného zemědělského podnikatele k provozování zemědělské výroby
podle tohoto zákona.
"
22. Bod 1 přechodných ustanovení zákona č. 85/2004 Sb. doznal v
mezidobí změn legislativně-technického charakteru zákonem č. 441/2005
Sb., který však podstatu napadených ustanovení ponechal beze změny. V
souladu s účelem zákona o zemědělství a pravidly formální logiky bylo
zrušeno zúžení zákonné domněnky, která sice na dobu pěti let přiznávala
samostatně hospodařícím rolníkům status zemědělských podnikatelů podle
zákona o zemědělství, avšak jen
"pro účely nemocenského a důchodového pojištění a zdravotního
pojištění"
. Zúžení bylo zrušeno a pojmy
"zemědělský podnikatel podle tohoto zákona"
a
"osoba podnikající v zemědělství"
byly standardizovány do tvaru
"zemědělský podnikatel
[oprávněný]
k provozování zemědělské výroby podle tohoto zákona"
. Na konec bodu 1 byl připojen text:
"Pokud samostatně hospodařící rolník nehodlá provozovat zemědělskou
výrobu podle tohoto zákona, požádá obecní úřad obce s rozšířenou
působností o vydání potvrzení o vyřazení z evidence osob vedené podle
zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona
č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb."
.
23. Ani zde však nebyla podstata napadených ustanovení z hlediska
podstaty námitek navrhovatelů změněna. Z hlediska § 66 odst. 1 zákona o
Ústavním soudu tedy nevznikl důvod nepřípustnosti návrhu, resp. důvod k
zastavení řízení [srov. obdobně třetí odstavec část VII. c) nálezu ze
dne 31. 10. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 15/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 24,
nález č. 164, str. 201; vyhlášen pod č. 424/2001 Sb.].
III. C) Přípustnost návrhu na zrušení novely
24. Návrh byl přípustný i v té části, v níž navrhoval zrušení
přechodných ustanovení novely zákona o zemědělství, neboť tato
ustanovení jsou součástí pouze této novely. V samotném zákoně o
zemědělství se nevyskytují a nejsou jeho součástí (srov. III. část
nálezu ze dne 12. 3. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01, Sbírka rozhodnutí,
svazek 25, nález č. 28, str. 215; vyhlášen pod č. 145/2002 Sb.). Nešlo
tedy o případ shodný s věcí rozhodnutou nálezem ze dne 12. 2. 2002 sp.
zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, str. 97;
vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.), kde Ústavní soud konstatoval
neprojednatelnost návrhu v části, v níž napadal novelizující ustanovení
promítnutá v novelizovaném textu.
III. D) Ústavnost legislativní procedury
25. Před posouzením obsahu napadených ustanovení z hlediska jejich
souladu s ústavními zákony Ústavní soud musel (ve smyslu § 68 odst. 2
in fine zákona o Ústavním soudu) posoudit splnění formálních požadavků
přijetí napadeného zákona. Legislativní procedura nebyla účastníky
zpochybněna. Z příslušných dokumentů vystavených v digitální knihovně
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, resp. na internetových
stránkách Senátu Parlamentu České republiky (www.psp.cz či
www.senat.cz) vyplývá, že návrh zákona schválený dne 4. 11. 2003
Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky (116 hlasů pro) byl na
základě usnesení Senátu Parlamentu České republiky ze dne 10. 12. 2003
Sněmovně vrácen (33 hlasy pro ze 64 přítomných) s pozměňovacími návrhy,
které Sněmovna akceptovala a návrh ve znění pozměněném Senátem dne 14.
1. 2004 schválila (134 hlasů pro). Stejný postoj zaujala Poslanecká
sněmovna Parlamentu České republiky dne 10. 2. 2004, kdy 133 hlasy pro
návrh zákona přehlasovala veto Prezidenta republiky, který jí zákon
vrátil (čl. 50 odst. 1 Ústavy) dne 29. 1. 2004. Poté byl zákon dne 19.
2. 2004 pod číslem 85/2004 Sb. publikován ve Sbírce zákonů. Ústavní
soud konstatuje, že zákon č. 85/2004 Sb., kterým byla do zákona č.
252/1997 Sb., o zemědělství, vložena napadená ustanovení, byl přijat
Ústavou předvídaným způsobem.
IV. Vlastní přezkum
IV. A) Cíl sledovaný podmínkou bezúhonnosti
26. Navrhovatelé na prvním místě napadli podmínku bezúhonnosti
zemědělského podnikatele
[§ 2e odst. 1 písm. c)
a navazující
§ 2e odst. 5 zákona o zemědělství]
jako podmínku nepřiměřenou a protiústavně bránící v přístupu k
podnikání bez toho, aby takové omezení základního práva bylo nutné a
ospravedlnitelné z hlediska veřejného zájmu.
27. Ústavní soud v takové situaci standardně prověřuje ústavnost
omezení základních práv testem proporcionality. V nálezu ze dne 13. 8.
2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 Ústavní soud s odvoláním na preambuli a první
článek Ústavy konstatoval, že v případech střetů základních práv či
svobod s veřejným zájmem, resp. s jinými základními právy či svobodami:
"...je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým
prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada
proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také
nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná
zásada zahrnuje
tři kritéria
posuzování přípustnosti zásahu. Prvním z nich je
princip způsobilosti naplnění účelu
(nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec
schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního
práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o
princip potřebnosti
, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k
dotčeným základním právům a svobodám - z více možných prostředků.
Třetím principem je
princip přiměřenosti (v užším smyslu)
, dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k
zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a
svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným
zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která
představuje veřejný zájem na těchto opatřeních" (Sbírka rozhodnutí,
svazek 27, nález č. 105, str. 177 a 183; vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.).
Test proporcionality patří ke standardním právním nástrojům jak
evropských ústavních soudů, tak soudů mezinárodních, resp. nadnárodních
(srov. četná rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva; svou
variantu testu proporcionality používá pochopitelně i Evropský soudní
dvůr - k tomu viz i nález Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2006 sp. zn. Pl.
ÚS 50/04 vyhlášený dne 26. 4. 2006 pod č. 154/2006 Sb., a zde citovanou
judikaturu Evropského soudního dvora).
28. Provedení testu proporcionality vyžaduje vyhledání a identifikaci
cíle ustanovení omezujícího základní právo. Jaký cíl má sledovat
podmínka bezúhonnosti zemědělského podnikatele, není prima facie jasné,
a ani důvodová zpráva k vládnímu návrhu novely zákona o zemědělství
takový cíl neuvádí (srov. sněmovní tisk č. 305/0 rozeslaný poslancům
dne 12. 6. 2003, digitální knihovna Poslanecké sněmovny Parlamentu
České republiky na www.psp.cz). V prvotní rozpravě nebyla podmínka
bezúhonnosti ze strany předkladatelů v Poslanecké sněmovně nijak blíž
zdůvodňována (srov. tamtéž). Dne 10. 2. 2004 (při rozpravě nad
prezidentem republiky vráceným zákonem) ministr zemědělství Jaroslav
Palas v Poslanecké sněmovně uvedl:
"Požadovaná bezúhonnost je v návrhu zákona specifikována velmi úzce na
fyzické osoby, zemědělské podnikatele a odpovědné zástupce právnické
osoby
s cílem preventivně zabezpečit
, aby se tyto osoby výhradně s podnikáním v zemědělství nedopouštěly
zejména opakované trestné činnosti. Především je potřebné klást důraz
na dosavadní zkušenosti s trestnou činností, které se osoby podnikající
v zemědělství dopouštějí v souvislosti s neoprávněně získanými nebo
používanými dotacemi, tedy finančními prostředky ze státního rozpočtu.
Specifikace bezúhonnosti, která je uvedena v § 2e odstavce 5 návrhu,
nikterak neomezuje osoby, které mají záznam v rejstříku trestů, ale
tato trestná činnost byla menší společenské nebezpečnosti, nebo se
nevztahuje k podnikání v zemědělství. To vůbec nebrání možnosti
vlastníka či uživatele zemědělské půdy v případě, že není bezúhonný ve
smyslu tohoto návrhu zákona, zajistit
výživu
sobě, případně své rodině, avšak mimo režim podnikatelské činnosti.".
Ústavní soud proto za cíl zákonodárce považoval zajištění řádného
nakládání se zemědělskými dotacemi (srov. i vyjádření předsedy
Poslanecké sněmovny).
29. Článek 26 odst. 2 Listiny předpokládá možnost omezení výkonu
některých povolání nebo činností zákonem, aniž by specifikoval účel
omezení. Právní normy vydané na jeho základě však musí obstát v testu
proporcionality. Nejprve je třeba posuzovat i samotnou povahu cílů, jež
omezení sleduje. Zákonodárce odůvodnil podmínku bezúhonnosti veřejným
zájmem na řádném nakládání s veřejnými penězi, jehož intenzita a povaha
může (podle přesvědčení zákonodárce) legitimovat paušální omezení
vstupu do odvětví jen pro ty zemědělské podnikatele, kteří splní
podmínky nutné pro úspěšné čerpání dotací. Cíl, který toto ustanovení
sleduje, se jeví jako legitimní.
30. Zkoumat je však dále třeba potřebnost zvoleného prostředku z
pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k základnímu právu - tj. ke svobodnému
podnikání. Nelze přehlédnout, že smyslem zemědělství není čerpání
dotací, ale rostlinná a živočišná produkce. To, zda je možno zemědělsky
vyrábět jen s dotacemi, je třeba ponechat na každodenní realitě, na
výsledku aktivit pramenících ze svobodného rozhodnutí jednotlivců. Z
toho nezbytně plyne, že rozhodnutí o tom, zda vůbec podnikatelé budou
podnikat s využitím dotací, by z hlediska čl. 26 Listiny mělo být
ponecháno na jejich volbě. V případě, že se rozhodnou o dotaci požádat,
je myslitelné, aby zákonodárce vázal až právě pozitivní rozhodnutí o
poskytnutí dotace na bezúhonnost v rozsahu vážícímu se k zákonnému
využití veřejných prostředků poskytnutých žadateli v minulosti. Z
uvedeného vyplývá, že zvolené řešení není z hlediska konkurujícího
základního práva nejšetrnější. Proto nebylo třeba pokračovat v testu
proporcionality, neboť podmínka bezúhonnosti neobstála z hlediska
potřebnosti zvoleného prostředku, neboť je nešetrná k základní svobodě
podnikat a žádoucího stavu (sledovaného cíle) lze dosáhnout jinak
(např. v průběhu procesu přidělování a kontroly nakládání s dotacemi,
jak uvedeno shora).
31. Z těchto důvodů Ústavní soud rozhodl o zrušení ustanovení
§ 2e odst. 1 písm. c) zákona o zemědělství
, vymezujícího podmínku bezúhonnosti. Jako souvisící bylo zrušeno
ustanovení
§ 2e odst. 5 zákona o zemědělství
, které vymezuje pojem bezúhonnosti pro účely zákona o zemědělství [k
tomuto postupu srov. část VII. d) nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/01,
Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 164, str. 201; vyhlášen pod č.
424/2001 Sb.].
IV. B) Potřebnost a přiměřenost podmínky odbornosti
32. Cíl sledovaný podmínkou odbornosti
[§ 2e odst. 1, písm. d) a § 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství
a souvisící
§ 2f odst. 3 písm. c),
slova
"a c)" v § 2f odst. 4 písm. c) a § 2f odst. 8 zákona o zemědělství]
je zřejmý a pochopitelný a odpovídá i účelu zákona o zemědělství, jímž
je:
"a) vytváření podmínek pro zajištění schopnosti českého zemědělství
zabezpečit základní výživu obyvatel, potravinovou bezpečnost a potřebné
nepotravinářské suroviny; b) vytváření předpokladů pro podporu
mimoprodukčních funkcí zemědělství, které přispívají k ochraně složek
životního prostředí jako půdy, vody a ovzduší a k udržování osídlené a
kulturní krajiny; c) vytvoření podmínek pro provádění společné
zemědělské politiky a politiky rozvoje venkova Evropské unie."
[srov. § 1 zákona o zemědělství ve znění platném do 9. 11. 2005; po
tomto datu byl zákon doplněn o další účel, jímž je
"d) vytváření podmínek pro rozvoj rozmanitých hospodářských činností a
zvýšení kvality života ve venkovských oblastech a pro rozvoj vesnic."
].
33. Ministr zemědělství v prvním čtení návrhu novely zákona o
zemědělství v Poslanecké sněmovně dne 11. 6. 2003 uvedl:
"o předmětné novele zákona
[jsem]
diskutoval se širokou zemědělskou veřejností při různých setkáních,
včetně farmářů, fyzických osob. Oni pochopili to, že základní věcí
každého zemědělce je nejen pracovat na svěřeném majetku, ale také se
sebevzdělávat. Berou to jako přirozenou nutnost, protože vývoj i v
oblasti zemědělské výroby jde dopředu. Přicházejí nové a nové poznatky
vědy a výzkumu, takže i farmáři cítí potřebu se vzdělávat, a nově
začínající farmář tím spíše. Tuto věc jsem diskutoval, jak jsem již
řekl, s celou širokou škálou zemědělské veřejnosti a oni minimální
požadavek 300 hodin plně respektují a chápou. Takže já pokládám tyto
stesky a obavy za víceméně bezpředmětné."
(srov. stenozáznam k tisku 350/0, digitální knihovna Poslanecké
sněmovny). Dne 14. 1. 2004 ve sněmovní rozpravě nad Senátem vráceným
zákonem senátor Jan Fencl uvedl:
"jedině odborně vysoce zdatní sedláci a podnikatelé v zemědělství jsou
zárukou konkurenceschopnosti i celospolečenské prestiže sektoru, který
je dnes na dně celospolečenského hodnocení. Bez toho, že by se naši
zemědělci odborně připravovali, nejsou schopni - a s tím souhlasím -
dosíci potřebných dotačních prostředků z Evropské unie, na které tak
toužebně čekají. Tyto a možná další argumenty zřejmě převážily, protože
pozměňovací návrhy směřující k vypuštění bezúhonnosti a odborné
kvalifikace nebyly přijaty"
(tamtéž, stenozáznam k tisku 350/3).
34. Ústavní soud musel opět posoudit proporcionalitu omezení práva
podnikat stanovením podmínky odbornosti. Navrhovatelé zde poukazovali
na nález ze dne 25. 11. 2003, kde Ústavní soud konstatoval, že:
"je to do jisté míry i veřejná moc, která pozitivně formuje a stanoví
podmínky pro výkon povolání a hospodářských činností a vytváří tak
vlastně samotné předpoklady výkonu takových činností (status
positivus). Podstata práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny musí nutně vést
k diferenciaci hospodářských činností podle různého stupně ingerence,
resp. spoluúčasti veřejného prvku dokonce na samotném konstituování
takové hospodářské činnosti. Stanovení podmínek a omezení výkonu
určitého povolání a určitých hospodářských činností uskutečňuje veřejná
moc ve veřejném zájmu, jímž je především zájem na kvalitě výkonu
takových činností. Jedním z předpokladů ...je například i adekvátní
stupeň dosaženého
vzdělání
a příslušná délka
praxe
v daném oboru činnosti. V takových případech je třeba vždy sledovat,
zda omezení práva takovým veřejným zájmem je ještě
proporcionální
, nebo zda dokonce nedochází takovým omezením k narušení či popření
smyslu a podstaty základního práva (práva na svobodnou volbu
povolání)." (srov. nález sp. zn. I. ÚS 504/03, Sbírka rozhodnutí,
svazek 31, nález č. 138, str. 227).
35. Podmínku odbornosti zemědělského podnikatele, jíž se omezuje
svoboda podnikání, je třeba aprobovat z hlediska posouzení legitimity
cíle, který sleduje. Tím je v prvé řadě kvalita výkonu zemědělského
podnikání. Ta nepůsobí samoúčelně, nýbrž má garantovat nezávadnost
produktu pro spotřebitele.
36. Z hlediska principu potřebnosti situace tak jasná není, neboť
zákonodárce vymezil možnosti splnění podmínky odbornosti velmi přísně.
Pro nové podnikatele stanoví podmínku středního vzdělání, které je
nutno doplnit obligatorním rekvalifikačnímu kursem tam, kde
"uchazeči o podnikání v zemědělství"
nemají úzce zemědělsky (či veterinárně) orientované vzdělání.
Ekvivalentem tohoto vzdělání je pak pětiletá praxe v zemědělském
podniku, kdy není vyjasněno, zda se pojem podniku vztahuje i na
dosavadní samostatně hospodařící rolníky, resp. individuální
živnostníky. V případě, že by praxe konaná mimo kolektivní zemědělské
subjekty nebyla považována za praxi ve smyslu § 2f odst. 2 písm. b)
bodu 2 zákona o zemědělství, pak by taková aplikační praxe nemohla být
považována za ústavně konformní, neboť by nebylo možno zjistit
objektivní a rozumné kritérium zakládající preferování odborné
výtěžnosti praxe v kolektivním zemědělském podniku oproti praxi v
podniku provozovanému na individuálním principu. Přednost pochopitelně
musí mít ústavně konformní výklad.
37. Zbývalo tedy posoudit situaci z hlediska osob, které nemají
příslušné střední odborné vzdělání a nemají pětiletou praxi v
zemědělství. Takovým osobám zákon o zemědělství neumožňuje podnikat.
Jsou nuceny buď založit právnickou osobu a najmout odpovědného
zástupce, nebo podnikání odložit na dobu, kdy splní podmínku praxe,
resp. získat střední odborné vzdělání v zemědělském (či příbuzném)
oboru nebo absolvovat rekvalifikační kurs (po získání jakéhokoli jiného
středního odborného vzdělání).
38. Ústavní soud již v minulosti konstatoval, že:
"Při výkladu čl. 26 Listiny ...je nutno mít na zřeteli, že podle čl. 41
odst. 1 Listiny je možno se práv zakotvených v čl. 26 domáhat 'pouze v
mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí'. Zákonodárce má proto
relativně širokou dispozici pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu
realizace tohoto článku. Nicméně i v tomto případě je vázán ústavními
maximami, z nichž hlavní v tomto smyslu představuje čl. 4 odst. 4
Listiny. ...Jinak řečeno, ani zmíněná relativní volnost zákonodárce,
vyplývající z čl. 41 odst. 1, nemůže vést k tomu, aby formou zákona
porušil podstatu a smysl čl. 26 Listiny, zaručujícího v odstavci 1
každému právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i
právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost."
(nález ze dne 12. 7. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, Sbírka rozhodnutí,
svazek 23, nález č. 113, str. 105; vyhlášen pod č.322/2001 Sb.). Ve
smyslu citovaného právního názoru se jako nadměrně tvrdá a
neproporcionální jeví povinnost splnit podmínku odbornosti výhradně
osobně, což s ohledem na dikci dovětku k ustanovení § 2e odst. 1 zákona
o zemědělství platí pro všechny fyzické osoby, kterým je tak bráněno v
podnikání. Takové omezení však nemůže obstát při poměřování principem
potřebnosti, a tím spíše při poměřování kritériem přiměřenosti v užším
smyslu (viz výše). Jakkoli se zemědělské produkty stávají součástí
potravinového řetězce a jakkoli je zemědělství neodbytně spojeno s
hospodařením na půdě (resp. produkcí ekologických potravin, používání
biochemických přípravků, hnojiv, krmiv, rostlinolékařské péče a
rozvojem mimoprodukčních funkcí zemědělství), není zřejmé, proč by
zabezpečení veřejného zájmu v těchto oblastech vyžadovalo, aby
podnikatel nemající potřebné vzdělání či praxi vůbec nesměl v oboru
podnikat. Ústavní soud je nucen odmítnout požadavek odbornosti
zemědělského podnikatele v obecné rovině vztahující se na veškeré formy
zemědělského podnikání. Přitom si je vědom toho, že s ohledem na velmi
široce pojatou definici zemědělské výroby včetně hospodaření v lesích a
na vodních plochách v nově vloženém ustanovení § 2e odst. 3 se mohou po
této novele vyskytovat činnosti, u kterých je požadavek zvýšené
odbornosti nepochybně odůvodněný a povaze těchto činností i přiměřený
(například produkce a využití genetického materiálu plemenných zvířat
nebo rostlin), avšak zákonodárce pochybil, když nevztáhl požadavek
zvýšené odborné způsobilosti výlučně k těm formám zemědělské činnosti,
u kterých by byl odůvodněný a postuloval jej paušálně ve vztahu ke všem
formám zemědělské výroby.
39. Cíle sledovaného stanovením podmínky odbornosti však bylo možno
dosáhnout jinak, a to např. využitím praxí prověřeného institutu
odpovědného zástupce. Avšak tento institut mohou využít jen právnické
osoby (srov. dovětek k § 2e odst. 1 zákona o zemědělství). Ustanovení
ukládající povinnost splnit osobně podmínku odbornosti proto nedostojí
kritériu potřebnosti, neboť její stanovení není nejšetrnějším způsobem
(čl. 4 odst. 4 vzhledem k čl. 26 odst. 1 Listiny), jak dosáhnout cíle
sledovaného veřejným zájmem.
40. Ústavní soud proto zrušil jak ustanovení
§ 2e odst. 1, písm. d)
a
§ 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství,
tak souvisící ustanovení
§ 2f odst. 3 písm. c)
, slova
"a c)" v § 2f odst. 4 písm. c) a § 2f odst. 8 zákona o zemědělství
. Okamžik zrušení těchto ustanovení byl stanoven dnem 30. 6. 2007.
Zákonodárci je tak dán prostor, aby podmínku odbornosti stanovil
ústavně konformním způsobem a s ohledem na dosavadní zvyklosti v
oblasti veřejnoprávní regulace podnikání. V mezidobí mezi vyhlášením
nálezu ve Sbírce zákonů a zrušením těchto ustanovení je třeba zákon o
zemědělství aplikovat ústavně konformním způsobem.
IV. C) Způsob změny regulace podnikání vykonávaného v přímé souvislosti
se zemědělstvím
41. Změnu právní regulace podnikatelů podnikajících v přímé souvislosti
se zemědělstvím ("sekundární zemědělští podnikatelé") navrhovatelé
označili za porušení svobody podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny).
Hlavním argumentem byl poukaz na bezdůvodnost vytržení těchto osob ze
stabilního právního rámce do rámce nejistého. Proto požadovali zrušení
ustanovení
§ 2e odst. 3 zákona o zemědělství,
vymezujícího pojem zemědělská výroba, a zrušení
čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství,
stanovícího zánik dosavadního živnostenského oprávnění. Tato dvě
ustanovení je třeba díky konstrukci zákona posuzovat společně.
42. Z celkového kontextu zákona o zemědělství a z jeho srovnání s
živnostenským zákonem vyplývá, že nové podmínky nutno považovat za
přísnější u všech fyzických osob podnikajících v souvislosti se
zemědělstvím podle dosud platné úpravy, neboť zákon jim znemožnil
dostát zákonným požadavkům prostřednictvím odpovědného zástupce, což
dosavadní úprava umožňovala (zákon o zemědělství neobsahuje ustanovení
obdobné ustanovením § 11 - 14 platného živnostenského zákona nebo
ustanovení § 7 odst. 4 zrušeného zákona o soukromém podnikání občanů č.
105/1990 Sb.). Fyzické osoby podnikající v přímé souvislosti se
zemědělstvím musí požadavky zákona o zemědělství splnit osobně, jinak
jejich oprávnění podnikat zanikne, což vyplývá z bodu 2 čl. II novely
zákona o zemědělství.
43. Pozměňovací návrh k novele zákona o zemědělství jasně stanovil
zánik dosavadních živnostenských oprávnění (čl. II bod 2 novely zákona
o zemědělství) a vymezil, že podnikání v zemědělství je možné jen za
splnění podmínek zákona o zemědělství (návětí § 2e odst. 1 zákona o
zemědělství; srov. usnesení zemědělského výboru ze dne 1. 10. 2003,
digitální knihovna Poslanecké sněmovny, tisk 350/1). Cílem poslaneckého
návrhu bylo sjednocení právního režimu všech osob podnikajících v
zemědělství. Vyplývá to z rozpravy při druhém sněmovním čtení dne 22.
10. 2003, kdy poslanci zemědělského výboru zdůvodňovali navržené změny
samozřejmostí požadavku odbornosti a požadavky Evropské unie. Poslanec
Jan Grůza, řekl:
"Evropská unie po nás chce tři zásadní věci. Chce po nás jasný registr
zvířat, jasný registr půdy a jasný registr podnikatelů v zemědělské
výrobě. Jestliže tyto tři věci nebudeme mít v pořádku, nebudeme moci
čerpat a tento podnikatel také nebude moci čerpat peníze Evropské unie.
Jenom z tohoto důvodu potřebujeme vést jasnou evidenci o zemědělských
podnikatelích. Nikdo nebrání žádnému soukromému podnikateli, aby si
vzal půdu a začal na ní hospodařit. Přátelé, to může dělat okamžitě -
vzít si podle zákona o půdě a dalších svoji půdu a začít hospodařit.
Ale jestliže bude chtít dosáhnout na peníze Evropské unie, podle tohoto
zákona se bude muset řádně zaevidovat a podle tohoto zákona bude moci
začít žádat o peníze Evropské unie. Jen tento smyslu tohoto zákona je."
Další člen zemědělského výboru, poslanec Ladislav Skopal, ve sněmovní
rozpravě mj. řekl:
"...pět let praxe je v případě, že nesplňuje kvalifikační požadavky, v
podstatě to, co bylo řečeno. To znamená 300 hodin, aby prošel určitým
kursem. Každá živnost musí mít nějaké kvalifikační předpoklady. Myslím,
že zemědělství není taková živnost, že nemusíme znát vůbec nic. Mrzí mě
trochu, že zemědělskou činnost pan poslanec Kučera pokládá za tak
nízkou, že může podnikat kdokoliv, co nic neumí."
(srov. tamtéž stenozáznamy obecné a podrobné rozpravy k tisku č. 350).
44. Ústavní soud setrvale připomíná spjatost principu předvídatelnosti
důsledků právního předpisu s principy právního státu (např. sp. zn. Pl.
ÚS 6/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 21, nález č. 22, s. 195; vyhlášen
pod č. 77/2001 Sb., dále i sp. zn. Pl. ÚS 40/02, Sbírka rozhodnutí,
svazek 30, nález č. 88, str. 327; vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.).
Předvídatelnost právního předpisu je přitom nepochybně nutno posuzovat
i z hlediska dynamického. Jak upozornili navrhovatelé, Ústavní soud v
minulosti posuzoval ústavnost změny podmínek výkonu profese ve věci
rozhodnuté nálezem ze dne 7. 6. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29, str. 209; vyhlášen pod č. 168/1995
Sb.), kde byla věc poměřována z hlediska kategorie rovnosti. Aniž by se
Ústavní soud mínil od této judikatury odchýlit, nemohl přehlédnout, že
jeho vlastní judikatura se mezitím dále rozvinula. Změna regulace má
totiž přirozeně dopady i ve sféře legitimního očekávání. Jak bylo
připomenuto v nálezu ze dne 13. 12. 2005:
"...hledisky kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty dle dosavadní
judikatury Ústavního soudu jsou ...svévole zákonodárce při stanovení
lhůty. Ve smyslu tohoto hlediska posuzování ústavnosti lhůty postupoval
soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02 Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č.
35; vyhlášen pod č. 278/2004 Sb.), v níž za protiústavní označil
zrušení ustanovení... občanského zákoníku... jímž zákonodárce zasáhl do
legitimního očekávání ...subjektů pouhý jeden den před uplynutím lhůty,
ve které by došlo k nabytí vlastnického práva, v důsledku čehož
subjekty, které jednaly v důvěře v předem státem stanovené podmínky,
byly pouhý den před uplynutím zmíněné lhůty konfrontovány se svévolným
postupem státu, jejž soud shledal rozporným s čl. 1 Dodatkového
protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (a to s
odvoláním se na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva ve věcech
Broniowski proti Polsku z r. 2002, Gratzinger a Gratzingerová proti
České republice z r. 2002, Zvolský a Zvolská proti České republice z r.
2001)."
(srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/05, vyhlášen pod č. 531/2005 Sb. nebo na
www.judikatura.cz).
45. Z naznačených principů plyne, že zákonodárce musí při změně právní
regulace zohledňovat dosavadní právní stav a změny musí provádět
citlivě a jen v míře nezbytné pro dosažení cíle regulace. Trvat na
takovém chování zákonodárce je nutné, neboť se tím garantuje stabilita
sféry svobodného jednání. Zákony vymezují základní strukturu, v jejímž
rámci se realizují svobodné aktivity. Jsou-li nejisté hranice zákonných
požadavků, tj. nejsou-li respektována legitimní očekávání založená na
zákonu, je nejistá i svoboda. Proto je ochrana legitimního očekávání
integrální součástí vlády práva (srov. přiměřeně nález ze dne 26. 4.
2005 sp. zn. IV. ÚS 167/05, www.judikatura.cz). Přihlížení k legitimním
očekáváním je nepominutelnou dimenzí zákonnosti (srov. k tomu Rawls,
J., Teorie spravedlnosti, Praha, Victoria Publishing, 1995, str. 145).
Z příkazu respektovat legitimní očekávání vyplývající z dosavadní
právní úpravy samozřejmě nelze dovodit zákaz změny právní úpravy. Jde
jen o to, aby při rozhodování o volbě způsobu provedení změny
zákonodárce k těmto očekáváním přihlížel a neignoroval, že adresáti
norem své chování (a volbu mezi různými alternativami) po delší dobu
přizpůsobovali požadavkům odlišného obsahu.
46. Požadavek osobního splnění podmínky odbornosti a bezúhonnosti
společně s krátkou lhůtou zániku dosavadního oprávnění je velmi tvrdý.
Způsob, jímž byla změna provedena, nebyl nutný, resp. nebyl vyžadován
sledovaným cílem. Ostatně i když lze uznat sjednocení úpravy za
legitimní cíl zákonodárce, neboť sleduje zpřehlednění právního řádu, je
otázkou, zda zrovna zákon o zemědělství měl být tím zákonem, pod jehož
aplikační záběr měla být regulace zemědělského podnikání podřazena,
neboť veřejnoprávní podmínky podnikání již upravuje živnostenský zákon,
s jehož aplikací jsou navíc dlouholeté zkušenosti, a v něm obsažené
instituty je proto nutno považovat za praxí osvědčené.
47. Je nesporné, že vymezením pojmu zemědělská výroba, obsaženém v
ustanovení
§ 2e odst. 3 zákona o zemědělství
, došlo ke změně regulačního rámce sekundárních zemědělských
podnikatelů (jak ostatně potvrdila i Poslanecká sněmovna), avšak dosah
tohoto ustanovení přesahuje rámec vymezený projednávaným návrhem. Návrh
žádal zrušení tohoto ustanovení, avšak byl-li argumentačně napadán
zejména způsob, jejž zákonodárce zvolil při přechodu k nové úpravě, pak
je primární pochybení nutno spatřovat v
čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství
, která sekundárním podnikatelům stanoví povinnost evidence za nových
podmínek a zánik dosavadních oprávnění, neboť především toto ustanovení
je výrazem navrhovateli namítané neústavnosti změny právní regulace.
Proto Ústavní soud vyhověl návrhu na zrušení
čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství
a zamítl návrh na zrušení ustanovení
§ 2e odst. 3 zákona o zemědělství
.
48. Navrhovatelé dále žádali zrušení dovětků k ustanovení
§ 2e odst. 1 zákona o zemědělství
, který právnickým osobám umožňuje splnit podmínky bezúhonnosti a
odbornosti prostřednictvím odpovědného zástupce, avšak zrušením tohoto
ustanovení by se právnickým osobám znemožnilo zemědělsky podnikat, což
je zásah, který nelze odůvodnit argumentem, že i jiným subjektům je
bráněno v podnikání. Takové chápání principu rovnosti postrádá atributy
rozumného výkladu práva, a proto byl tento návrh zamítnut. Ostatně i
sami navrhovatelé uvedli (str. 13 návrhu), že pokud bude shledána
vadnost změny režimu podnikání, je návrh v této části irelevantní. Za
diskriminační považovali navrhovatelé i delší lhůtu zániku oprávnění
samostatně hospodařících rolníků (
výše uvedená část čl. II bodu 1 novely zákona o zemědělství
). Ani zde nemohl Ústavní soud návrhu vyhovět. Faktická situace těchto
osob (a z ní vyplývající schopnost reagovat na změny) se od
sekundárních zemědělských podnikatelů velmi liší a pro odlišný režim
lze prima facie nalézt rozumné důvody. Poskytnutí "výhody" by proto
nebylo možno považovat za výraz ústavně nepřijatelné libovůle (srov.
nález Pl. ÚS 16/93, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, str. 189;
vyhlášen pod č. 131/1994 Sb., a další nálezy). Proto Ústavní soud návrh
v těchto částech (srov. výše odstavce 9 a 10) zamítl.
49. Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud rozhodl tak, jak je uvedeno
v jeho výrocích.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.