Advanced Search

ve věci návrhu na zrušení částí zákonů 252/1997 Sb. a 85/2004 Sb.


Published: 2006
Read law translated into English here: https://www.global-regulation.com/translation/czech-republic/508432/ve-vci-nvrhu-na-zruen-st-zkon-252-1997-sb.-a-85-2004-sb.html

Subscribe to a Global-Regulation Premium Membership Today!

Key Benefits:

Subscribe Now for only USD$40 per month.
409/2006 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 20. června 2006 v plénu ve složení Stanislav

Balík, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů,

Vladimír Kůrka, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav

Výborný, Eliška Wagnerová (soudce zpravodaj) a Michaela Židlická o

návrhu skupiny poslanců a skupiny senátorů Parlamentu České republiky

na zrušení některých ustanovení zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství,

ve znění platném dne 22. 7. 2004, a to konkrétně na zrušení ustanovení

§ 2e odst. 1 písm. c) a d), dále zrušení vět "Splnění skutečností

uvedených v písmenech a) až f) u právnické osoby musí prokázat její

odpovědný zástupce. Odpovědným zástupcem pro účely tohoto zákona je

fyzická osoba stanovená právnickou osobou, která odpovídá za řádný

provoz podnikání a která je v pracovněprávním vztahu k zemědělskému

podnikateli." v ustanovení § 2e odst. 1, zrušení celých ustanovení § 2e

odst. 3 a 5, § 2f odst. 2 písm. b) a odst. 3 písm. c), zrušení slov "a

c)" v ustanovení § 2f odst. 4 písm. c) a zrušení celého § 2f odst. 8,

jakož i o návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 85/2004 Sb.,

kterým se mění zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění

pozdějších předpisů, a některé další zákony, ve znění platném dne 22.

7. 2004, konkrétně na zrušení věty "Osvědčení vydané samostatně

hospodařícímu rolníkovi podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém

podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991

Sb., platí 5 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona" v čl. II bodu

1 a na zrušení článku II bodu 2 zákona č. 85/2004 Sb.,



takto:



I. Ustanovení § 2e odst. 1 písm. c), § 2e odst. 5 zákona č. 252/1997

Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, se ruší dnem

vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.



II. Ustanovení § 2e odst. 1 písm. d), § 2f odst. 2 písm. b) a § 2f

odst. 3 písm. c), slova "a c)" v ustanovení § 2f odst. 4 písm. c) a §

2f odst. 8 zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších

předpisů, se ruší dnem 30. 6. 2007.



III. Článek II bod 2 zákona č. 85/2004 Sb. se ruší dnem vyhlášení

tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.



IV. Návrh na zrušení vět "Splnění skutečností uvedených v písmenech a)

až f) u právnické osoby musí prokázat její odpovědný zástupce.

Odpovědným zástupcem pro účely tohoto zákona je fyzická osoba stanovená

právnickou osobou, která odpovídá za řádný provoz podnikání a která je

v pracovněprávním vztahu k zemědělskému podnikateli." obsažených v

ustanovení § 2e odst. 1 zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění

pozdějších předpisů, jakož i návrh na zrušení ustanovení § 2e odst. 3

téhož zákona se zamítají.



V. Návrh na zrušení věty "Osvědčení vydané samostatně hospodařícímu

rolníkovi podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů,

ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb., platí 5 let

ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona" v článku II bodu 1 zákona č.

85/2004 Sb. se zamítá.



Odůvodnění



I. Rekapitulace návrhu



1. Skupina 55 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a

23 senátorů Senátu Parlamentu České republiky se řádným návrhem [srov.

čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §

64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění

pozdějších předpisů, (dále též "zákon o Ústavním soudu")], podaným k

poštovní přepravě dne 22. 7. 2004, domáhala zrušení výše uvedených

částí zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, v tehdy platném znění

(dále též "zákon o zemědělství"), jakož i zrušení části přechodných

ustanovení zákona č. 85/2004 Sb., kterým se mění zákon č 252/1997 Sb.,

o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony,

(dále též "novela zákona o zemědělství").



2. Podstatu námitek navrhovatelé sami shrnuli tak, že napadená

ustanovení narušují jak princip rovnosti, tak především samotnou

podstatu svobody podnikání [čl. 26 odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny

základních práv a svobod (dále jen "Listina"), kdy jednotlivá nově

zaváděná omezení (zejména požadavky bezúhonnosti a odborné

způsobilosti) nemají žádné zřetelné důvody z hlediska veřejného zájmu.

Z hlediska obecného pak jde o omezení nepřiměřená (čl. 26 odst. 2

Listiny).



I. A) Bezdůvodnost a nepřiměřenost podmínky bezúhonnosti



3. Ustanovení



§ 2e odst. 1 písm. c) zákona o zemědělství

podle navrhovatelů porušuje právo podnikat a provozovat jinou

hospodářskou činnost (čl. 26 Listiny), neboť při stanovení podmínek pro

výkon tohoto práva nešetří jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4

Listiny). Zde navrhovatelé poukázali na nálezy, v nichž Ústavní soud

konstatoval [sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 a sp. zn I. ÚS 504/03 (pozn. red.:

viz dále)], že ani relativní volnost zákonodárce vyplývající z čl. 41

odst. 1 Listiny neumožňuje zákonodárci porušit podstatu a smysl práva

garantovaného čl. 26 odst. 1 Listiny. Podmínky výkonu určitých činností

může veřejná moc stanovit jen k ochraně veřejného zájmu, avšak

proporcionálně. Pozitiva omezení musí podle ústavní judikatury

převažovat nad negativy [nález sp. zn. Pl. ÚS 25/97 - pozn. red.:

Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka

rozhodnutí"), svazek 11, nález č. 53; vyhlášen pod č. 159/1998 Sb.]. Z

příslušné důvodové zprávy však nelze veřejný zájem identifikovat a i

kdyby identifikován byl, pak by podle navrhovatelů zpřísňující úprava

neobstála v testu přiměřenosti, neboť podmínka bezúhonnosti nepřímo

dále trestá pachatele jakéhokoli úmyslného trestného činu či pachatele

nedbalostního trestného činu spáchaného v souvislosti s podnikáním v

zemědělství. Objektivní důvody pro takový zákaz nejsou a paušální

překážka podnikání je nepřiměřená. Spáchání trestného činu v

souvislosti s podnikáním může v konkrétním případě nalézt odraz v

zákazu činnosti (uloženém individuálně). Úprava je nelogická. Fyzická

osoba, která nemůže požadavku bezúhonnosti dostát, oprávnění nezíská,

avšak nenaplnění podmínky bezúhonnosti se nedotkne fyzické osoby, která

takové oprávnění již bude mít. Rozdílná úprava obdobných případů je v

rozporu s čl. 4 odst. 3 Listiny. Podmínka bezúhonnosti



[§ 2e odst. 1 písm. c)

a navazující



§ 2e odst. 5 zákona o zemědělství]

porušuje čl. 26 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 a 4. Listiny, a proto by

předmětná ustanovení měla být zrušena.



I. B) Nepřiměřenost podmínky odborné způsobilosti



4. Podmínka odborné způsobilosti stanovená



§ 2e odst. 1 písm. d), § 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství

zasahuje podle navrhovatelů do samotné podstaty svobody podnikání

zaručené čl. 26 odst. 1 Listiny, neboť na rozdíl do podmínky

bezúhonnosti nemá ani paralelu s úpravou obsaženou v živnostenském

zákoně. Živnostník může požadavku odbornosti dostát ustavením

odpovědného zástupce (§ 11 živnostenského zákona). Zpřísňující úprava

zákona o zemědělství však takovou možnost dává jen právnickým osobám. I

ve srovnání s požadavky na provozování volných živností je požadavek

odborné způsobilosti nepřiměřený (např. volnými živnostmi jsou výroba

drážních hnacích vozidel či výroba elektronických součástek). Ani u

odborně náročných vázaných živností (např. provádění staveb) nemusí

živnostník požadavek odborné způsobilosti splňovat sám. Nepřiměřeným

požadavkem je tak ztížen přístup k podnikání a selektivní podmínka

porušuje i čl. 3 Listiny. Navrhovatelé požadovali rovněž zrušení

ustanovení



§ 2f odst. 3 písm. c), § 2f odst. 8 a slov "a c)" v § 2f odst. 4 písm.

c) zákona o zemědělství,

neboť navazují na ustanovení § 2f odst. 2 písm. b) zákona o

zemědělství.



I. C) Neústavnost změny právní regulace podnikání vykonávaného v přímé

souvislosti se zemědělstvím



5. Definice pojmu zemědělská výroba obsažená v



§ 2e odst. 3 zákona o zemědělství

podle navrhovatelů výrazně změnila a zpřísnila právní režim podnikatelů

vykonávajících svou činnost v přímé souvislosti se zemědělstvím, neboť

je vyjímá z režimu živnostenského zákona s tím, že přechodná ustanovení

novely zákona o zemědělství stanoví jako sankci zánik oprávnění

podnikatelů, kteří podmínky nesplní do jednoho roku od účinnosti novely

zákona o zemědělství (srov.



čl. II bod 2 novely zákona o zemědělství

). Přitom do přijetí novely zákona o zemědělství řada osob

podnikajících v souvislosti se zemědělstvím podnikala na základě

živnostenského oprávnění v rámci nejrůznějších volných živností, aniž

šlo o samostatně hospodařící rolníky podle zákona č. 105/1990 Sb., o

soukromém podnikání občanů, ve znění pozdějších předpisů.



6. Navrhovatelé uvedli tyto příklady zásadních vad napadených

ustanovení:



a) Pouze obecně a s nejasnými kritérii se řeší, které osoby podnikající

na základě živnostenského oprávnění budou podléhat režimu zákona o

zemědělství. Může jít o volné živnosti



služby pro zemědělství, lesnictví, výroba potravinářských výrobků, chov

domácích zvířat

(viz nařízení vlády č. 140/2000 Sb., kterým se stanoví seznam oborů

živností volných).



Chov psů

by patrně oproti



chovu koní

měl být stále živností volnou, a nikoli zemědělským podnikáním.



b) Podle napadených ustanovení jsou



zpracování a prodej vlastní produkce zemědělské výroby

, včetně



výroby potravin

z ní, chápány jako činnost zemědělského podnikatele. Dosud přitom např.

existují řemeslné živnosti



mlynářství, řeznictví nebo mlékárenství

a volná živnost



výroba potravinářských výrobků

(viz nařízení vlády č. 469/2000 Sb., kterým se stanoví obsahové náplně

jednotlivých živností). Předmětem těchto živností je výroba potravin, a

není jasné, v jakém rozsahu a zda vůbec lze tyto dosavadní živnostníky

podřadit pod nově definovaný pojem zemědělský podnikatel. Požadavky na

odbornou způsobilost jsou sice u řemeslných živností přísnější (§ 20 a

21 živnostenského zákona) než v zákoně o zemědělství, avšak lze je

splnit prostřednictvím odpovědného zástupce.



c) Držitelé živnostenského oprávnění



"výroba potravinářských výrobků" (§ 42 živnostenského zákona)

zařazovaní nově do režimu zemědělského zákona, budou patrně nově

potřebovat i živnostenský list v oboru maloobchod. Stávající oprávnění

zanikne jen zčásti.



d) Nový zákon nepodchycuje (na rozdíl od živnostenského zákona) řadu

situací, k nimž v životě běžně dochází (ztráta způsobilosti, nedostatek

věku) a jimž nelze čelit ustanovením odpovědného zástupce. Zákon přitom

neřeší osud živnostníků podnikajících prostřednictvím odpovědného

zástupce. Po smrti zemědělského podnikatele není zřejmé, kdo provozuje

zemědělskou výrobu do skončení dědického řízení a správce dědictví

navíc nemá povinnost ustanovit



"odborného zástupce"

. Zákon o zemědělství neobsahuje úpravu překážek v podnikání a

prohlášení konkursu či trestní zákaz činnosti nebude mít podle

navrhovatelů žádný efekt.



7. Způsob, jakým byla změna provedena, resp. přechod k nové právní

regulaci, je dle navrhovatelů v rozporu se základními požadavky

právního státu (čl. 1 Ústavy). Změna je výrazem svévole, úprava je

vnitřně rozporná, nepředvídatelná a vyvolává mnoho interpretačních

problémů, což může ve smyslu nálezů Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS

9/95 (pozn. red.: Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16; vyhlášen

pod č. 107/1996 Sb.) a sp. zn. I. ÚS 504/03] založit protiústavnost

zákona. Takový zákon odporuje i judikatuře Evropského soudu pro lidská

práva (kupř. věc



Heinrich proti Francii

). Listina sice v čl. 26 odst. 2 Listiny umožňuje stanovení podmínek a

omezení pro výkon určitých povolání nebo činnosti, avšak musí jít o

podmínky transparentní, předvídatelné, s možností obrany dotčených

osob. Těmto nárokům nemůže zákon o zemědělství dostát. Navrhovatelé

upozornili, že podle Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (pozn. red.:

viz dále)] zásah zákonodárce vykazující silné znaky svévole narušuje

důvěru v právo, která je jedním ze základních atributů právního státu.



8. Navrhovatelé zdůraznili, že nenapadají myšlenku společného režimu

samostatně hospodařících rolníků a podnikatelů podnikajících v přímé

souvislosti se zemědělstvím, nýbrž protiústavní způsob provedení této

změny. Zákonodárce podle navrhovatelů v důsledku pozměňovacího návrhu

(koncepce zákona původně údajně nepočítala se změnami v oboru živností)

vytrhl určitou skupinu ze stabilního podnikatelského prostředí, jehož

regulace nabízela určitou pružnost, a převedl je do režimu úpravy

nedokonalé, nezohledňující různé dosavadní možnosti podnikání. Jde o

svévoli zákonodárce, který si neuvědomil veškeré dopady svého kroku.

Takový postup je v právním státě neakceptovatelný i při respektování

dispozice zákonodárce při volbě právní úpravy, neboť zákonodárce

neodůvodněnou, nepředvídatelnou, nepřiměřenou a vnitřně rozpornou

změnou překročil ústavní omezení. Proto návrh, vedle zrušení ustanovení



§ 2e odst. 3 zákona o zemědělství

, žádal i zrušení



čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství

.



I. D) Neodůvodnitelná nerovnost při zániku dosavadních oprávnění



9. V návaznosti na výše uvedenou argumentaci navrhovatelé napadli také

nerovnost, kterou založila samotná



novela zákona o zemědělství v čl. II bodu 1 přechodných ustanovení

, kde je upraven režim osob dosud podnikajících na základě zákona o

soukromém podnikání občanů (konkrétně jde o větu



"Osvědčení vydané samostatně hospodařícímu rolníkovi podle zákona č.

105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991

Sb. a zákona č. 455/1991 Sb., platí 5 let ode dne nabytí účinnosti

tohoto zákona"

). Rozdílnost lhůt zániku dosavadních oprávnění bezdůvodně zvýhodňuje

jednu skupinu podnikatelů (samostatně hospodařící rolníky), oproti jiné

skupině (podnikající dosud na základě živnostenského zákona), ačkoliv

jejich postavení je obdobné, což je v rozporu s čl. 4 odst. 3 Listiny.

Zákon zde porušuje rovnost v právech (čl. 1, čl. 3 a čl. 4 odst. 3

Listiny) a zrušení oprávnění a povinnost nové evidence nepochybně

omezují svobodu podnikání, přičemž znevýhodnění je bezdůvodné [srov.

nález sp. zn. Pl. ÚS 38/01 (pozn. red.: Sbírka rozhodnutí, svazek 29,

nález č. 39; vyhlášen pod č. 87/2003 Sb.)]. Nelze tolerovat stanovení

různého režimu pro obdobné případy, a to ani při zohlednění určité

volnosti zákonodárce při stanovování nových podmínek výkonu určitých

povolání, která byla vykonávána podle dosavadních předpisů [srov. např.

nález sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (pozn. red.: viz dále)]. Pro různý režim

přechodu blízkých činností (pročež jsou upraveny ve stejném zákoně)

nejsou objektivní důvody. Navíc živnostníci, na rozdíl od rolníků, musí

některé nově stanovené podmínky splňovat již nyní, což by mělo vést k

tomu, že režim přechodu by měl být (přihlédne-li se k účelu změny)

mírnější. Proto je postup zákonodárce i nepřiměřený. Z těchto důvodů

navrhovatelé požadovali vypuštění věty specifikované výše. Navrhovatelé

upozornili, že v případě vyslovení neústavnosti změny podnikatelského

režimu (viz odstavce 5 až 8), je tato část návrhu bezpředmětná.



I. E) Nerovnost mezi právnickými a fyzickými osobami při plnění

podmínek způsobilosti



10. Navrhovatelé požadovali i zrušení



dovětku prvního odstavce § 2e odst. 1 zákona o zemědělství,

jímž došlo k zakotvení nerovnosti, a tím i k porušení čl. 4 odst. 3

Listiny, neboť právnickým osobám bylo umožněno splnění podmínek zákona

jakoukoliv osobou v pracovněprávním vztahu, zatímco u fyzických osob

tato možnost dána není. Fyzické osoby budou nuceny účelově zakládat

právnické osoby, přičemž však neexistuje žádný veřejný zájem (jako u

bank či obchodníka s cennými papíry), který by omezení přístupu

fyzických osob k podnikání odůvodňoval. Navrhovatelé uvedli, že jsou si

vědomi, že zrušení tohoto zvýhodnění právnických osob si vyžádá

legislativní změny zákona o zemědělství (diferenciaci podmínek, jež

musí zemědělský podnikatel splňovat, zavedení obecné úpravy odpovědného

zástupce, či způsobu, jak má právnická osoba prokazovat splnění

podmínek zákona).



II. Rekapitulace vyjádření účastníků řízení



II. A) Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky



11. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky zastoupená předsedou

PhDr. Lubomírem Zaorálkem ve svém vyjádření ze dne 10. 9. 2004 uvedla,

že podmínky podnikání stanovené v zákoně o zemědělství zajišťují

přiměřeně ochranu veřejného zájmu a nezakládají nerovnost různých

subjektů v možnosti podnikat. Právní názor navrhovatelů je účelový a

povrchní. Podle důvodové zprávy bylo cílem novely zákona o zemědělství

odstranit některé nedostatky stávající úpravy: vymezit pojmy zemědělská

výroba, zemědělský podnikatel a stanovit podmínky a povinnosti osobám,

které chtějí v zemědělství podnikat.



12. Požadavek



odborné způsobilosti

vyplývá ze skutečnosti, že zemědělské produkty se stávají součástí

potravinového řetězce. Také způsob hospodaření na půdě, produkce

ekologických potravin, používání biochemických přípravků, hnojiv,

krmiv, rostlinolékařské péče a rozvoj mimoprodukčních funkcí

zemědělství



"vyžadují nepochybně určitou odbornou způsobilost"

.



13. Požadavek



bezúhonnosti

(nepostihující delikty zahlazené a méně společensky nebezpečné) je

odůvodněn možností čerpat dotace ze státního rozpočtu a fondů Evropské

unie. Bez dotací by podnikatel nebyl konkurenceschopný. Stát je povinen

zajistit odpovědné a účelné nakládání s dotacemi. A stát garantuje i

potravinovou bezpečnost (§ 1 zákona o zemědělství).



14. Ani vymezení zemědělské výroby provedené ustanovením § 2e odst. 3

zákona o zemědělství, které přesouvá část činností z režimu

živnostenského zákona do zákona o zemědělství, není v rozporu s

principy právního státu, neboť jen sjednocuje právní režim osob

podnikajících v zemědělství a odstraňuje absenci vymezení pojmů

zemědělská výroba a zemědělský podnikatel.



15. Ani přechodná ustanovení novely zákona o zemědělství neporušují

rovnost v právech, neboť u obou skupin osob, které chtějí v oboru

(dále) působit, je lhůta k zaevidování stejná.



II. B) Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky



16. Senát Parlamentu České republiky zastoupený tehdejším předsedou

doc. JUDr. Petrem Pithartem ve svém vyjádření ze dne 9. 9. 2004 uvedl,

že návrh novely zákona o zemědělství byl ve výborech doporučen ke

schválení. Při rozpravě pléna se ale objevila celá řada připomínek

ústavního charakteru - zákon např. vytváří prostředí, jež může

vlastníkům půdy bránit v tom, aby (pokud chtějí) začali na své půdě

hospodařit. Někteří senátoři upozorňovali na ústavní požadavek, aby při

střetu práva jednotlivce s veřejným zájmem bylo zkoumáno, zda veřejný

zájem legitimizuje omezení privátní sféry a zda cíl skutečně sleduje

veřejný zájem. Jinak je omezení protiústavní. Proto byla podána celá

řada pozměňovacích návrhů, jejichž cílem bylo vypuštění veškerých

ustanovení týkajících se bezúhonnosti a odborné kvalifikace. Avšak přes

zmíněné obavy bylo výsledkem hlasování jen zkrácení minimální délky

povinného rekvalifikačního kursu z 300 na 150 hodin [§ 2f odst. 2 písm.

b) bod 1 zákona o zemědělství], s čímž se následně ztotožnila i

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky a zákon schválila ve

znění vráceném Senátem.



17. Nad rámec výše uvedeného předseda Senátu sdělil, že ustanovení

umožňující právnickým osobám splnit podmínky ustanovení § 2e odst. 1

zákona o zemědělství prostřednictvím odpovědného zástupce je v úpravě

tohoto zákona nezbytné, neboť v případě vypuštění tohoto ustanovení by

právnické osoby nebyly schopny splnit podmínky odbornosti a

bezúhonnosti. Odstraněním případných pochybností o nerovném postavení

fyzických a právnických osob by proto byla pozitivní právní úprava,

umožňující splnit zákonné podmínky prostřednictvím odpovědného zástupce

též fyzickým osobám.



18. Ústavní soud požádal účastníky řízení o souhlas s upuštěním od

ústního jednání (§ 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.), neboť od ústního

jednání nebylo možno očekávat další objasnění věci. Účastníci souhlas

poskytli. Poté bylo možno přistoupit k meritornímu projednání věci.



III. Formální předpoklady projednání návrhu



III. A) Dikce napadených ustanovení zákona o zemědělství



19. Napadená ustanovení zákona č. 252/1997 Sb. znějí takto (tučně jsou

zvýrazněny napadené části; není-li text psán kurzívou značí to, že byl

v mezidobí mezi podáním návrhu a rozhodováním Ústavního soudu změněn

nebo rozšířen - viz níže):



"§ 2e



Podnikání v zemědělství



(1) Zemědělským podnikatelem podle tohoto zákona je fyzická nebo

právnická osoba, která hodlá provozovat zemědělskou výrobu jako

soustavnou a samostatnou činnost vlastním jménem, na vlastní

odpovědnost, za účelem dosažení zisku, za podmínek stanovených tímto

zákonem a která, pokud jde o osobu fyzickou



c) je bezúhonná,



d) je odborně způsobilá (§ 2f odst. 2),



Splnění skutečností uvedených v písmenech a) až f) u právnické osoby

musí prokázat její odpovědný zástupce. Odpovědným zástupcem pro účely

tohoto zákona je fyzická osoba stanovená právnickou osobou, která

odpovídá za řádný provoz podnikání a která je v pracovněprávním vztahu

k zemědělskému podnikateli.

Nikdo nemůže být ustanoven do funkce odpovědného zástupce pro více než

dva zemědělské podnikatele. Odpovědným zástupcem právnické osoby nemůže

být člen dozorčí rady či jiného kontrolního orgánu této právnické

osoby. Přestane-li odpovědný zástupce vykonávat funkci nebo

nesplňuje-li podmínky, musí zemědělský podnikatel nejpozději do 15 dnů

ustanovit nového odpovědného zástupce.



(3) Zemědělskou výrobou včetně hospodaření v lesích 4i) a na vodních

plochách se rozumí



a) rostlinná výroba včetně chmelařství, ovocnářství, vinohradnictví,

vinařství a pěstování zeleniny, hub, okrasných rostlin, léčivých a

aromatických rostlin, rostlin pro technické a energetické užití na

pozemcích vlastních, pronajatých, nebo užívaných na základě jiného

právního důvodu, popřípadě provozovaná bez pozemků,



b) živočišná výroba zahrnující chov hospodářských a jiných zvířat či

živočichů za účelem získávání a výroby živočišných produktů, chov

hospodářských zvířat k tahu a chov sportovních a dostihových koní,



c) produkce chovných plemenných zvířat a využití jejich genetického

materiálu, pokud jde o zvířata uvedená v písmenu b),



d) výroba osiv a sadby, školkařských výpěstků a genetického materiálu

rostlin,



e) úprava, zpracování a prodej vlastní produkce zemědělské výroby

včetně výroby potravin

^4j)



z ní,



f) chov ryb, vodních živočichů a pěstování rostlin na vodní ploše na

pozemcích vlastních, pronajatých nebo užívaných na základě jiného

právního důvodu.



g) hospodaření v lese^4i), na pozemcích vlastních, pronajatých, nebo

užívaných na základě jiného právního důvodu,



h) hospodaření s vodou pro zemědělské a lesnické účely.



(5) Za bezúhonného se pro účely tohoto zákona považuje ten, kdo nebyl

pravomocně odsouzen nebo na koho se hledí, jako by nebyl odsouzen

^4k)



a) pro trestný čin spáchaný úmyslně k nepodmíněnému trestu odnětí

svobody v trvání alespoň jednoho roku,



b) pro trestný čin spáchaný úmyslně, kterého se dopustil v souvislosti

s podnikáním a který není trestným činem podle písmene a), nebo



c) pro trestný čin spáchaný z nedbalosti, kterého se dopustil v

souvislosti s podnikáním v zemědělství.



§ 2f



Evidence zemědělského podnikatele



(2) Zemědělského podnikatele zaeviduje místně příslušný obecní úřad

obce s rozšířenou působností (dále jen "obecní úřad"), pokud žadatel



b) splňuje odbornou způsobilost



1. získáním vzdělání nejméně na úrovni středního odborného vzdělání

^4l)



v některém zemědělském oboru, veterinářství a veterinární prevenci,

anebo na úrovni úplného středního vzdělání se zaměřením na zemědělství,

popřípadě absolvováním akreditovaného rekvalifikačního kurzu zaměřeného

na výkon obecných zemědělských činností v rozsahu minimálně 150 hodin,

nebo



2. tím, že prokáže zemědělskou praxi v zemědělském podniku nejméně po

dobu 5 let. Příslušným obecním úřadem k zaevidování žadatele o

zemědělské podnikání je obecní úřad obce s rozšířenou působností, v

jehož územní působnosti se nachází místo podnikání nebo sídlo

zemědělského podnikatele. Místem podnikání se pro účely tohoto zákona

rozumí místo, odkud zemědělský podnikatel řídí svoji podnikatelskou

činnost.



(3) V žádosti o zápis do evidence zemědělského podnikatele fyzická

osoba uvede



c) údaj o odborné způsobilosti, pokud ji splňuje,



(4) V žádosti o zápis do evidence zemědělského podnikatele, je-li

podána právnickou osobou, se uvede



c) údaje uvedené v odstavci 3 písm. a), b)



a c)

týkající se odpovědného zástupce,



(8) Při posuzování odborné způsobilosti žadatele o zaevidování se

postupuje v souladu se zvláštním právním předpisem.

^4m)



Při posuzování odborné způsobilosti rozhoduje ve sporných případech

krajský úřad."



4i) Zákon č. 289/1995 Sb., lesní zákon, ve znění pozdějších předpisů.



4j) Zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o

změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších

předpisů.



4k) Například § 60 , 60a a 70 trestního zákona.



4l) Zákon č. 29/1984 Sb., školský zákon,, ve znění pozdějších předpisů.



4m) Zákon č. 18/2004 Sb., zákon o uznávání odborné kvalifikace.".



20. V mezidobí od podání návrhu byla zákonem č. 441/2005 Sb.

novelizována některá napadená ustanovení, avšak jejich podstata nebyla

z hlediska věcného obsahu námitek navrhovatelů nijak dotčena, neboť

bylo pouze změněno (konec odstavce 1 § 2e), že odpovědný zástupce

právnické osoby může k ní mít



smluvní

nikoli



pracovněprávní vztah

, a byly formulovány (tamtéž) překážky výkonu funkce odpovědného

zástupce z důvodu neslučitelnosti (střet zájmů, singularita

zastupování). Dále byly doplněny další položky k zákonné definici pojmu

zemědělská výroba [§ 2e odst. 3 písm. g) a h)].



III. B) Dikce napadených ustanovení novely zákona o zemědělství



21. Napadená ustanovení zákona č. 85/2004 Sb. znějí takto:



"Čl.II



Přechodná ustanovení



1. Osoba provozující ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona zemědělskou

výrobu podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve

znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb., se považuje za

zemědělského podnikatele k provozování zemědělské výroby podle tohoto

zákona, pokud se ve lhůtě do 1 roku ode dne nabytí účinnosti tohoto

zákona zaeviduje na příslušném obecním úřadě obce s rozšířenou

působností podle § 2f zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění

tohoto zákona.



Osvědčení vydané samostatně hospodařícímu rolníkovi podle zákona č.

105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991

Sb. a zákona č. 455/1991 Sb., platí 5 let ode dne nabytí účinnosti

tohoto zákona

; držitel tohoto osvědčení se pro účely nemocenského a důchodového

pojištění a zdravotního pojištění považuje za zemědělského podnikatele

k provozování zemědělské výroby podle tohoto zákona. Pokud samostatně

hospodařící rolník nehodlá provozovat zemědělskou výrobu podle tohoto

zákona, požádá obecní úřad obce s rozšířenou působností o vydání

potvrzení o vyřazení z evidence osob vedené podle zákona č. 105/1990

Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a

zákona č. 455/1991 Sb.



2. Osoba provozující ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona na základě

živnostenského oprávnění získaného přede dnem účinnosti tohoto zákona

činnosti, které jsou zemědělskou výrobou podle tohoto zákona a do doby

jeho účinnosti byly živnostmi podle zákona č. 455/1991 Sb., o

živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších

předpisů, se považuje za zemědělského podnikatele podle tohoto zákona.

Osoba uvedená ve větě první je povinna se ve lhůtě 1 roku ode dne

nabytí účinnosti tohoto zákona zaevidovat na příslušném obecním úřadu

obce s rozšířenou působností podle § 2f zákona č. 252/1997 Sb., o

zemědělství, ve znění tohoto zákona. Nesplní-li tato osoba povinnost se

ve stanovené lhůtě zaevidovat, oprávnění k provozování těchto činností

zaniká. Do doby splnění povinnosti zaevidovat se podle § 2f tohoto

zákona je živnostenský list vydaný podle věty první průkazem oprávnění

příslušného zemědělského podnikatele k provozování zemědělské výroby

podle tohoto zákona.

"



22. Bod 1 přechodných ustanovení zákona č. 85/2004 Sb. doznal v

mezidobí změn legislativně-technického charakteru zákonem č. 441/2005

Sb., který však podstatu napadených ustanovení ponechal beze změny. V

souladu s účelem zákona o zemědělství a pravidly formální logiky bylo

zrušeno zúžení zákonné domněnky, která sice na dobu pěti let přiznávala

samostatně hospodařícím rolníkům status zemědělských podnikatelů podle

zákona o zemědělství, avšak jen



"pro účely nemocenského a důchodového pojištění a zdravotního

pojištění"

. Zúžení bylo zrušeno a pojmy



"zemědělský podnikatel podle tohoto zákona"

a



"osoba podnikající v zemědělství"

byly standardizovány do tvaru



"zemědělský podnikatel

[oprávněný]



k provozování zemědělské výroby podle tohoto zákona"

. Na konec bodu 1 byl připojen text:



"Pokud samostatně hospodařící rolník nehodlá provozovat zemědělskou

výrobu podle tohoto zákona, požádá obecní úřad obce s rozšířenou

působností o vydání potvrzení o vyřazení z evidence osob vedené podle

zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona

č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb."

.



23. Ani zde však nebyla podstata napadených ustanovení z hlediska

podstaty námitek navrhovatelů změněna. Z hlediska § 66 odst. 1 zákona o

Ústavním soudu tedy nevznikl důvod nepřípustnosti návrhu, resp. důvod k

zastavení řízení [srov. obdobně třetí odstavec část VII. c) nálezu ze

dne 31. 10. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 15/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 24,

nález č. 164, str. 201; vyhlášen pod č. 424/2001 Sb.].



III. C) Přípustnost návrhu na zrušení novely



24. Návrh byl přípustný i v té části, v níž navrhoval zrušení

přechodných ustanovení novely zákona o zemědělství, neboť tato

ustanovení jsou součástí pouze této novely. V samotném zákoně o

zemědělství se nevyskytují a nejsou jeho součástí (srov. III. část

nálezu ze dne 12. 3. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01, Sbírka rozhodnutí,

svazek 25, nález č. 28, str. 215; vyhlášen pod č. 145/2002 Sb.). Nešlo

tedy o případ shodný s věcí rozhodnutou nálezem ze dne 12. 2. 2002 sp.

zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, str. 97;

vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.), kde Ústavní soud konstatoval

neprojednatelnost návrhu v části, v níž napadal novelizující ustanovení

promítnutá v novelizovaném textu.



III. D) Ústavnost legislativní procedury



25. Před posouzením obsahu napadených ustanovení z hlediska jejich

souladu s ústavními zákony Ústavní soud musel (ve smyslu § 68 odst. 2

in fine zákona o Ústavním soudu) posoudit splnění formálních požadavků

přijetí napadeného zákona. Legislativní procedura nebyla účastníky

zpochybněna. Z příslušných dokumentů vystavených v digitální knihovně

Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, resp. na internetových

stránkách Senátu Parlamentu České republiky (www.psp.cz či

www.senat.cz) vyplývá, že návrh zákona schválený dne 4. 11. 2003

Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky (116 hlasů pro) byl na

základě usnesení Senátu Parlamentu České republiky ze dne 10. 12. 2003

Sněmovně vrácen (33 hlasy pro ze 64 přítomných) s pozměňovacími návrhy,

které Sněmovna akceptovala a návrh ve znění pozměněném Senátem dne 14.

1. 2004 schválila (134 hlasů pro). Stejný postoj zaujala Poslanecká

sněmovna Parlamentu České republiky dne 10. 2. 2004, kdy 133 hlasy pro

návrh zákona přehlasovala veto Prezidenta republiky, který jí zákon

vrátil (čl. 50 odst. 1 Ústavy) dne 29. 1. 2004. Poté byl zákon dne 19.

2. 2004 pod číslem 85/2004 Sb. publikován ve Sbírce zákonů. Ústavní

soud konstatuje, že zákon č. 85/2004 Sb., kterým byla do zákona č.

252/1997 Sb., o zemědělství, vložena napadená ustanovení, byl přijat

Ústavou předvídaným způsobem.



IV. Vlastní přezkum



IV. A) Cíl sledovaný podmínkou bezúhonnosti



26. Navrhovatelé na prvním místě napadli podmínku bezúhonnosti

zemědělského podnikatele



[§ 2e odst. 1 písm. c)

a navazující



§ 2e odst. 5 zákona o zemědělství]

jako podmínku nepřiměřenou a protiústavně bránící v přístupu k

podnikání bez toho, aby takové omezení základního práva bylo nutné a

ospravedlnitelné z hlediska veřejného zájmu.



27. Ústavní soud v takové situaci standardně prověřuje ústavnost

omezení základních práv testem proporcionality. V nálezu ze dne 13. 8.

2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 Ústavní soud s odvoláním na preambuli a první

článek Ústavy konstatoval, že v případech střetů základních práv či

svobod s veřejným zájmem, resp. s jinými základními právy či svobodami:



"...je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým

prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada

proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také

nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná

zásada zahrnuje



tři kritéria

posuzování přípustnosti zásahu. Prvním z nich je



princip způsobilosti naplnění účelu

(nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec

schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního

práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o



princip potřebnosti

, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k

dotčeným základním právům a svobodám - z více možných prostředků.

Třetím principem je



princip přiměřenosti (v užším smyslu)

, dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k

zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a

svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným

zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která

představuje veřejný zájem na těchto opatřeních" (Sbírka rozhodnutí,

svazek 27, nález č. 105, str. 177 a 183; vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.).

Test proporcionality patří ke standardním právním nástrojům jak

evropských ústavních soudů, tak soudů mezinárodních, resp. nadnárodních

(srov. četná rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva; svou

variantu testu proporcionality používá pochopitelně i Evropský soudní

dvůr - k tomu viz i nález Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2006 sp. zn. Pl.

ÚS 50/04 vyhlášený dne 26. 4. 2006 pod č. 154/2006 Sb., a zde citovanou

judikaturu Evropského soudního dvora).



28. Provedení testu proporcionality vyžaduje vyhledání a identifikaci

cíle ustanovení omezujícího základní právo. Jaký cíl má sledovat

podmínka bezúhonnosti zemědělského podnikatele, není prima facie jasné,

a ani důvodová zpráva k vládnímu návrhu novely zákona o zemědělství

takový cíl neuvádí (srov. sněmovní tisk č. 305/0 rozeslaný poslancům

dne 12. 6. 2003, digitální knihovna Poslanecké sněmovny Parlamentu

České republiky na www.psp.cz). V prvotní rozpravě nebyla podmínka

bezúhonnosti ze strany předkladatelů v Poslanecké sněmovně nijak blíž

zdůvodňována (srov. tamtéž). Dne 10. 2. 2004 (při rozpravě nad

prezidentem republiky vráceným zákonem) ministr zemědělství Jaroslav

Palas v Poslanecké sněmovně uvedl:



"Požadovaná bezúhonnost je v návrhu zákona specifikována velmi úzce na

fyzické osoby, zemědělské podnikatele a odpovědné zástupce právnické

osoby



s cílem preventivně zabezpečit

, aby se tyto osoby výhradně s podnikáním v zemědělství nedopouštěly

zejména opakované trestné činnosti. Především je potřebné klást důraz

na dosavadní zkušenosti s trestnou činností, které se osoby podnikající

v zemědělství dopouštějí v souvislosti s neoprávněně získanými nebo

používanými dotacemi, tedy finančními prostředky ze státního rozpočtu.

Specifikace bezúhonnosti, která je uvedena v § 2e odstavce 5 návrhu,

nikterak neomezuje osoby, které mají záznam v rejstříku trestů, ale

tato trestná činnost byla menší společenské nebezpečnosti, nebo se

nevztahuje k podnikání v zemědělství. To vůbec nebrání možnosti

vlastníka či uživatele zemědělské půdy v případě, že není bezúhonný ve

smyslu tohoto návrhu zákona, zajistit



výživu

sobě, případně své rodině, avšak mimo režim podnikatelské činnosti.".

Ústavní soud proto za cíl zákonodárce považoval zajištění řádného

nakládání se zemědělskými dotacemi (srov. i vyjádření předsedy

Poslanecké sněmovny).



29. Článek 26 odst. 2 Listiny předpokládá možnost omezení výkonu

některých povolání nebo činností zákonem, aniž by specifikoval účel

omezení. Právní normy vydané na jeho základě však musí obstát v testu

proporcionality. Nejprve je třeba posuzovat i samotnou povahu cílů, jež

omezení sleduje. Zákonodárce odůvodnil podmínku bezúhonnosti veřejným

zájmem na řádném nakládání s veřejnými penězi, jehož intenzita a povaha

může (podle přesvědčení zákonodárce) legitimovat paušální omezení

vstupu do odvětví jen pro ty zemědělské podnikatele, kteří splní

podmínky nutné pro úspěšné čerpání dotací. Cíl, který toto ustanovení

sleduje, se jeví jako legitimní.



30. Zkoumat je však dále třeba potřebnost zvoleného prostředku z

pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k základnímu právu - tj. ke svobodnému

podnikání. Nelze přehlédnout, že smyslem zemědělství není čerpání

dotací, ale rostlinná a živočišná produkce. To, zda je možno zemědělsky

vyrábět jen s dotacemi, je třeba ponechat na každodenní realitě, na

výsledku aktivit pramenících ze svobodného rozhodnutí jednotlivců. Z

toho nezbytně plyne, že rozhodnutí o tom, zda vůbec podnikatelé budou

podnikat s využitím dotací, by z hlediska čl. 26 Listiny mělo být

ponecháno na jejich volbě. V případě, že se rozhodnou o dotaci požádat,

je myslitelné, aby zákonodárce vázal až právě pozitivní rozhodnutí o

poskytnutí dotace na bezúhonnost v rozsahu vážícímu se k zákonnému

využití veřejných prostředků poskytnutých žadateli v minulosti. Z

uvedeného vyplývá, že zvolené řešení není z hlediska konkurujícího

základního práva nejšetrnější. Proto nebylo třeba pokračovat v testu

proporcionality, neboť podmínka bezúhonnosti neobstála z hlediska

potřebnosti zvoleného prostředku, neboť je nešetrná k základní svobodě

podnikat a žádoucího stavu (sledovaného cíle) lze dosáhnout jinak

(např. v průběhu procesu přidělování a kontroly nakládání s dotacemi,

jak uvedeno shora).



31. Z těchto důvodů Ústavní soud rozhodl o zrušení ustanovení



§ 2e odst. 1 písm. c) zákona o zemědělství

, vymezujícího podmínku bezúhonnosti. Jako souvisící bylo zrušeno

ustanovení



§ 2e odst. 5 zákona o zemědělství

, které vymezuje pojem bezúhonnosti pro účely zákona o zemědělství [k

tomuto postupu srov. část VII. d) nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/01,

Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 164, str. 201; vyhlášen pod č.

424/2001 Sb.].



IV. B) Potřebnost a přiměřenost podmínky odbornosti



32. Cíl sledovaný podmínkou odbornosti



[§ 2e odst. 1, písm. d) a § 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství

a souvisící



§ 2f odst. 3 písm. c),

slova



"a c)" v § 2f odst. 4 písm. c) a § 2f odst. 8 zákona o zemědělství]

je zřejmý a pochopitelný a odpovídá i účelu zákona o zemědělství, jímž

je:



"a) vytváření podmínek pro zajištění schopnosti českého zemědělství

zabezpečit základní výživu obyvatel, potravinovou bezpečnost a potřebné

nepotravinářské suroviny; b) vytváření předpokladů pro podporu

mimoprodukčních funkcí zemědělství, které přispívají k ochraně složek

životního prostředí jako půdy, vody a ovzduší a k udržování osídlené a

kulturní krajiny; c) vytvoření podmínek pro provádění společné

zemědělské politiky a politiky rozvoje venkova Evropské unie."

[srov. § 1 zákona o zemědělství ve znění platném do 9. 11. 2005; po

tomto datu byl zákon doplněn o další účel, jímž je



"d) vytváření podmínek pro rozvoj rozmanitých hospodářských činností a

zvýšení kvality života ve venkovských oblastech a pro rozvoj vesnic."

].



33. Ministr zemědělství v prvním čtení návrhu novely zákona o

zemědělství v Poslanecké sněmovně dne 11. 6. 2003 uvedl:



"o předmětné novele zákona

[jsem]



diskutoval se širokou zemědělskou veřejností při různých setkáních,

včetně farmářů, fyzických osob. Oni pochopili to, že základní věcí

každého zemědělce je nejen pracovat na svěřeném majetku, ale také se

sebevzdělávat. Berou to jako přirozenou nutnost, protože vývoj i v

oblasti zemědělské výroby jde dopředu. Přicházejí nové a nové poznatky

vědy a výzkumu, takže i farmáři cítí potřebu se vzdělávat, a nově

začínající farmář tím spíše. Tuto věc jsem diskutoval, jak jsem již

řekl, s celou širokou škálou zemědělské veřejnosti a oni minimální

požadavek 300 hodin plně respektují a chápou. Takže já pokládám tyto

stesky a obavy za víceméně bezpředmětné."

(srov. stenozáznam k tisku 350/0, digitální knihovna Poslanecké

sněmovny). Dne 14. 1. 2004 ve sněmovní rozpravě nad Senátem vráceným

zákonem senátor Jan Fencl uvedl:



"jedině odborně vysoce zdatní sedláci a podnikatelé v zemědělství jsou

zárukou konkurenceschopnosti i celospolečenské prestiže sektoru, který

je dnes na dně celospolečenského hodnocení. Bez toho, že by se naši

zemědělci odborně připravovali, nejsou schopni - a s tím souhlasím -

dosíci potřebných dotačních prostředků z Evropské unie, na které tak

toužebně čekají. Tyto a možná další argumenty zřejmě převážily, protože

pozměňovací návrhy směřující k vypuštění bezúhonnosti a odborné

kvalifikace nebyly přijaty"

(tamtéž, stenozáznam k tisku 350/3).



34. Ústavní soud musel opět posoudit proporcionalitu omezení práva

podnikat stanovením podmínky odbornosti. Navrhovatelé zde poukazovali

na nález ze dne 25. 11. 2003, kde Ústavní soud konstatoval, že:



"je to do jisté míry i veřejná moc, která pozitivně formuje a stanoví

podmínky pro výkon povolání a hospodářských činností a vytváří tak

vlastně samotné předpoklady výkonu takových činností (status

positivus). Podstata práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny musí nutně vést

k diferenciaci hospodářských činností podle různého stupně ingerence,

resp. spoluúčasti veřejného prvku dokonce na samotném konstituování

takové hospodářské činnosti. Stanovení podmínek a omezení výkonu

určitého povolání a určitých hospodářských činností uskutečňuje veřejná

moc ve veřejném zájmu, jímž je především zájem na kvalitě výkonu

takových činností. Jedním z předpokladů ...je například i adekvátní

stupeň dosaženého



vzdělání

a příslušná délka



praxe

v daném oboru činnosti. V takových případech je třeba vždy sledovat,

zda omezení práva takovým veřejným zájmem je ještě



proporcionální

, nebo zda dokonce nedochází takovým omezením k narušení či popření

smyslu a podstaty základního práva (práva na svobodnou volbu

povolání)." (srov. nález sp. zn. I. ÚS 504/03, Sbírka rozhodnutí,

svazek 31, nález č. 138, str. 227).



35. Podmínku odbornosti zemědělského podnikatele, jíž se omezuje

svoboda podnikání, je třeba aprobovat z hlediska posouzení legitimity

cíle, který sleduje. Tím je v prvé řadě kvalita výkonu zemědělského

podnikání. Ta nepůsobí samoúčelně, nýbrž má garantovat nezávadnost

produktu pro spotřebitele.



36. Z hlediska principu potřebnosti situace tak jasná není, neboť

zákonodárce vymezil možnosti splnění podmínky odbornosti velmi přísně.

Pro nové podnikatele stanoví podmínku středního vzdělání, které je

nutno doplnit obligatorním rekvalifikačnímu kursem tam, kde



"uchazeči o podnikání v zemědělství"

nemají úzce zemědělsky (či veterinárně) orientované vzdělání.

Ekvivalentem tohoto vzdělání je pak pětiletá praxe v zemědělském

podniku, kdy není vyjasněno, zda se pojem podniku vztahuje i na

dosavadní samostatně hospodařící rolníky, resp. individuální

živnostníky. V případě, že by praxe konaná mimo kolektivní zemědělské

subjekty nebyla považována za praxi ve smyslu § 2f odst. 2 písm. b)

bodu 2 zákona o zemědělství, pak by taková aplikační praxe nemohla být

považována za ústavně konformní, neboť by nebylo možno zjistit

objektivní a rozumné kritérium zakládající preferování odborné

výtěžnosti praxe v kolektivním zemědělském podniku oproti praxi v

podniku provozovanému na individuálním principu. Přednost pochopitelně

musí mít ústavně konformní výklad.



37. Zbývalo tedy posoudit situaci z hlediska osob, které nemají

příslušné střední odborné vzdělání a nemají pětiletou praxi v

zemědělství. Takovým osobám zákon o zemědělství neumožňuje podnikat.

Jsou nuceny buď založit právnickou osobu a najmout odpovědného

zástupce, nebo podnikání odložit na dobu, kdy splní podmínku praxe,

resp. získat střední odborné vzdělání v zemědělském (či příbuzném)

oboru nebo absolvovat rekvalifikační kurs (po získání jakéhokoli jiného

středního odborného vzdělání).



38. Ústavní soud již v minulosti konstatoval, že:



"Při výkladu čl. 26 Listiny ...je nutno mít na zřeteli, že podle čl. 41

odst. 1 Listiny je možno se práv zakotvených v čl. 26 domáhat 'pouze v

mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí'. Zákonodárce má proto

relativně širokou dispozici pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu

realizace tohoto článku. Nicméně i v tomto případě je vázán ústavními

maximami, z nichž hlavní v tomto smyslu představuje čl. 4 odst. 4

Listiny. ...Jinak řečeno, ani zmíněná relativní volnost zákonodárce,

vyplývající z čl. 41 odst. 1, nemůže vést k tomu, aby formou zákona

porušil podstatu a smysl čl. 26 Listiny, zaručujícího v odstavci 1

každému právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i

právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost."

(nález ze dne 12. 7. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, Sbírka rozhodnutí,

svazek 23, nález č. 113, str. 105; vyhlášen pod č.322/2001 Sb.). Ve

smyslu citovaného právního názoru se jako nadměrně tvrdá a

neproporcionální jeví povinnost splnit podmínku odbornosti výhradně

osobně, což s ohledem na dikci dovětku k ustanovení § 2e odst. 1 zákona

o zemědělství platí pro všechny fyzické osoby, kterým je tak bráněno v

podnikání. Takové omezení však nemůže obstát při poměřování principem

potřebnosti, a tím spíše při poměřování kritériem přiměřenosti v užším

smyslu (viz výše). Jakkoli se zemědělské produkty stávají součástí

potravinového řetězce a jakkoli je zemědělství neodbytně spojeno s

hospodařením na půdě (resp. produkcí ekologických potravin, používání

biochemických přípravků, hnojiv, krmiv, rostlinolékařské péče a

rozvojem mimoprodukčních funkcí zemědělství), není zřejmé, proč by

zabezpečení veřejného zájmu v těchto oblastech vyžadovalo, aby

podnikatel nemající potřebné vzdělání či praxi vůbec nesměl v oboru

podnikat. Ústavní soud je nucen odmítnout požadavek odbornosti

zemědělského podnikatele v obecné rovině vztahující se na veškeré formy

zemědělského podnikání. Přitom si je vědom toho, že s ohledem na velmi

široce pojatou definici zemědělské výroby včetně hospodaření v lesích a

na vodních plochách v nově vloženém ustanovení § 2e odst. 3 se mohou po

této novele vyskytovat činnosti, u kterých je požadavek zvýšené

odbornosti nepochybně odůvodněný a povaze těchto činností i přiměřený

(například produkce a využití genetického materiálu plemenných zvířat

nebo rostlin), avšak zákonodárce pochybil, když nevztáhl požadavek

zvýšené odborné způsobilosti výlučně k těm formám zemědělské činnosti,

u kterých by byl odůvodněný a postuloval jej paušálně ve vztahu ke všem

formám zemědělské výroby.



39. Cíle sledovaného stanovením podmínky odbornosti však bylo možno

dosáhnout jinak, a to např. využitím praxí prověřeného institutu

odpovědného zástupce. Avšak tento institut mohou využít jen právnické

osoby (srov. dovětek k § 2e odst. 1 zákona o zemědělství). Ustanovení

ukládající povinnost splnit osobně podmínku odbornosti proto nedostojí

kritériu potřebnosti, neboť její stanovení není nejšetrnějším způsobem

(čl. 4 odst. 4 vzhledem k čl. 26 odst. 1 Listiny), jak dosáhnout cíle

sledovaného veřejným zájmem.



40. Ústavní soud proto zrušil jak ustanovení



§ 2e odst. 1, písm. d)

a



§ 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství,

tak souvisící ustanovení



§ 2f odst. 3 písm. c)

, slova



"a c)" v § 2f odst. 4 písm. c) a § 2f odst. 8 zákona o zemědělství

. Okamžik zrušení těchto ustanovení byl stanoven dnem 30. 6. 2007.

Zákonodárci je tak dán prostor, aby podmínku odbornosti stanovil

ústavně konformním způsobem a s ohledem na dosavadní zvyklosti v

oblasti veřejnoprávní regulace podnikání. V mezidobí mezi vyhlášením

nálezu ve Sbírce zákonů a zrušením těchto ustanovení je třeba zákon o

zemědělství aplikovat ústavně konformním způsobem.



IV. C) Způsob změny regulace podnikání vykonávaného v přímé souvislosti

se zemědělstvím



41. Změnu právní regulace podnikatelů podnikajících v přímé souvislosti

se zemědělstvím ("sekundární zemědělští podnikatelé") navrhovatelé

označili za porušení svobody podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny).

Hlavním argumentem byl poukaz na bezdůvodnost vytržení těchto osob ze

stabilního právního rámce do rámce nejistého. Proto požadovali zrušení

ustanovení



§ 2e odst. 3 zákona o zemědělství,

vymezujícího pojem zemědělská výroba, a zrušení



čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství,

stanovícího zánik dosavadního živnostenského oprávnění. Tato dvě

ustanovení je třeba díky konstrukci zákona posuzovat společně.



42. Z celkového kontextu zákona o zemědělství a z jeho srovnání s

živnostenským zákonem vyplývá, že nové podmínky nutno považovat za

přísnější u všech fyzických osob podnikajících v souvislosti se

zemědělstvím podle dosud platné úpravy, neboť zákon jim znemožnil

dostát zákonným požadavkům prostřednictvím odpovědného zástupce, což

dosavadní úprava umožňovala (zákon o zemědělství neobsahuje ustanovení

obdobné ustanovením § 11 - 14 platného živnostenského zákona nebo

ustanovení § 7 odst. 4 zrušeného zákona o soukromém podnikání občanů č.

105/1990 Sb.). Fyzické osoby podnikající v přímé souvislosti se

zemědělstvím musí požadavky zákona o zemědělství splnit osobně, jinak

jejich oprávnění podnikat zanikne, což vyplývá z bodu 2 čl. II novely

zákona o zemědělství.



43. Pozměňovací návrh k novele zákona o zemědělství jasně stanovil

zánik dosavadních živnostenských oprávnění (čl. II bod 2 novely zákona

o zemědělství) a vymezil, že podnikání v zemědělství je možné jen za

splnění podmínek zákona o zemědělství (návětí § 2e odst. 1 zákona o

zemědělství; srov. usnesení zemědělského výboru ze dne 1. 10. 2003,

digitální knihovna Poslanecké sněmovny, tisk 350/1). Cílem poslaneckého

návrhu bylo sjednocení právního režimu všech osob podnikajících v

zemědělství. Vyplývá to z rozpravy při druhém sněmovním čtení dne 22.

10. 2003, kdy poslanci zemědělského výboru zdůvodňovali navržené změny

samozřejmostí požadavku odbornosti a požadavky Evropské unie. Poslanec

Jan Grůza, řekl:



"Evropská unie po nás chce tři zásadní věci. Chce po nás jasný registr

zvířat, jasný registr půdy a jasný registr podnikatelů v zemědělské

výrobě. Jestliže tyto tři věci nebudeme mít v pořádku, nebudeme moci

čerpat a tento podnikatel také nebude moci čerpat peníze Evropské unie.

Jenom z tohoto důvodu potřebujeme vést jasnou evidenci o zemědělských

podnikatelích. Nikdo nebrání žádnému soukromému podnikateli, aby si

vzal půdu a začal na ní hospodařit. Přátelé, to může dělat okamžitě -

vzít si podle zákona o půdě a dalších svoji půdu a začít hospodařit.

Ale jestliže bude chtít dosáhnout na peníze Evropské unie, podle tohoto

zákona se bude muset řádně zaevidovat a podle tohoto zákona bude moci

začít žádat o peníze Evropské unie. Jen tento smyslu tohoto zákona je."

Další člen zemědělského výboru, poslanec Ladislav Skopal, ve sněmovní

rozpravě mj. řekl:



"...pět let praxe je v případě, že nesplňuje kvalifikační požadavky, v

podstatě to, co bylo řečeno. To znamená 300 hodin, aby prošel určitým

kursem. Každá živnost musí mít nějaké kvalifikační předpoklady. Myslím,

že zemědělství není taková živnost, že nemusíme znát vůbec nic. Mrzí mě

trochu, že zemědělskou činnost pan poslanec Kučera pokládá za tak

nízkou, že může podnikat kdokoliv, co nic neumí."

(srov. tamtéž stenozáznamy obecné a podrobné rozpravy k tisku č. 350).



44. Ústavní soud setrvale připomíná spjatost principu předvídatelnosti

důsledků právního předpisu s principy právního státu (např. sp. zn. Pl.

ÚS 6/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 21, nález č. 22, s. 195; vyhlášen

pod č. 77/2001 Sb., dále i sp. zn. Pl. ÚS 40/02, Sbírka rozhodnutí,

svazek 30, nález č. 88, str. 327; vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.).

Předvídatelnost právního předpisu je přitom nepochybně nutno posuzovat

i z hlediska dynamického. Jak upozornili navrhovatelé, Ústavní soud v

minulosti posuzoval ústavnost změny podmínek výkonu profese ve věci

rozhodnuté nálezem ze dne 7. 6. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka

rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29, str. 209; vyhlášen pod č. 168/1995

Sb.), kde byla věc poměřována z hlediska kategorie rovnosti. Aniž by se

Ústavní soud mínil od této judikatury odchýlit, nemohl přehlédnout, že

jeho vlastní judikatura se mezitím dále rozvinula. Změna regulace má

totiž přirozeně dopady i ve sféře legitimního očekávání. Jak bylo

připomenuto v nálezu ze dne 13. 12. 2005:



"...hledisky kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty dle dosavadní

judikatury Ústavního soudu jsou ...svévole zákonodárce při stanovení

lhůty. Ve smyslu tohoto hlediska posuzování ústavnosti lhůty postupoval

soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02 Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č.

35; vyhlášen pod č. 278/2004 Sb.), v níž za protiústavní označil

zrušení ustanovení... občanského zákoníku... jímž zákonodárce zasáhl do

legitimního očekávání ...subjektů pouhý jeden den před uplynutím lhůty,

ve které by došlo k nabytí vlastnického práva, v důsledku čehož

subjekty, které jednaly v důvěře v předem státem stanovené podmínky,

byly pouhý den před uplynutím zmíněné lhůty konfrontovány se svévolným

postupem státu, jejž soud shledal rozporným s čl. 1 Dodatkového

protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (a to s

odvoláním se na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva ve věcech

Broniowski proti Polsku z r. 2002, Gratzinger a Gratzingerová proti

České republice z r. 2002, Zvolský a Zvolská proti České republice z r.

2001)."

(srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/05, vyhlášen pod č. 531/2005 Sb. nebo na

www.judikatura.cz).



45. Z naznačených principů plyne, že zákonodárce musí při změně právní

regulace zohledňovat dosavadní právní stav a změny musí provádět

citlivě a jen v míře nezbytné pro dosažení cíle regulace. Trvat na

takovém chování zákonodárce je nutné, neboť se tím garantuje stabilita

sféry svobodného jednání. Zákony vymezují základní strukturu, v jejímž

rámci se realizují svobodné aktivity. Jsou-li nejisté hranice zákonných

požadavků, tj. nejsou-li respektována legitimní očekávání založená na

zákonu, je nejistá i svoboda. Proto je ochrana legitimního očekávání

integrální součástí vlády práva (srov. přiměřeně nález ze dne 26. 4.

2005 sp. zn. IV. ÚS 167/05, www.judikatura.cz). Přihlížení k legitimním

očekáváním je nepominutelnou dimenzí zákonnosti (srov. k tomu Rawls,

J., Teorie spravedlnosti, Praha, Victoria Publishing, 1995, str. 145).

Z příkazu respektovat legitimní očekávání vyplývající z dosavadní

právní úpravy samozřejmě nelze dovodit zákaz změny právní úpravy. Jde

jen o to, aby při rozhodování o volbě způsobu provedení změny

zákonodárce k těmto očekáváním přihlížel a neignoroval, že adresáti

norem své chování (a volbu mezi různými alternativami) po delší dobu

přizpůsobovali požadavkům odlišného obsahu.



46. Požadavek osobního splnění podmínky odbornosti a bezúhonnosti

společně s krátkou lhůtou zániku dosavadního oprávnění je velmi tvrdý.

Způsob, jímž byla změna provedena, nebyl nutný, resp. nebyl vyžadován

sledovaným cílem. Ostatně i když lze uznat sjednocení úpravy za

legitimní cíl zákonodárce, neboť sleduje zpřehlednění právního řádu, je

otázkou, zda zrovna zákon o zemědělství měl být tím zákonem, pod jehož

aplikační záběr měla být regulace zemědělského podnikání podřazena,

neboť veřejnoprávní podmínky podnikání již upravuje živnostenský zákon,

s jehož aplikací jsou navíc dlouholeté zkušenosti, a v něm obsažené

instituty je proto nutno považovat za praxí osvědčené.



47. Je nesporné, že vymezením pojmu zemědělská výroba, obsaženém v

ustanovení



§ 2e odst. 3 zákona o zemědělství

, došlo ke změně regulačního rámce sekundárních zemědělských

podnikatelů (jak ostatně potvrdila i Poslanecká sněmovna), avšak dosah

tohoto ustanovení přesahuje rámec vymezený projednávaným návrhem. Návrh

žádal zrušení tohoto ustanovení, avšak byl-li argumentačně napadán

zejména způsob, jejž zákonodárce zvolil při přechodu k nové úpravě, pak

je primární pochybení nutno spatřovat v



čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství

, která sekundárním podnikatelům stanoví povinnost evidence za nových

podmínek a zánik dosavadních oprávnění, neboť především toto ustanovení

je výrazem navrhovateli namítané neústavnosti změny právní regulace.

Proto Ústavní soud vyhověl návrhu na zrušení



čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství

a zamítl návrh na zrušení ustanovení



§ 2e odst. 3 zákona o zemědělství

.



48. Navrhovatelé dále žádali zrušení dovětků k ustanovení



§ 2e odst. 1 zákona o zemědělství

, který právnickým osobám umožňuje splnit podmínky bezúhonnosti a

odbornosti prostřednictvím odpovědného zástupce, avšak zrušením tohoto

ustanovení by se právnickým osobám znemožnilo zemědělsky podnikat, což

je zásah, který nelze odůvodnit argumentem, že i jiným subjektům je

bráněno v podnikání. Takové chápání principu rovnosti postrádá atributy

rozumného výkladu práva, a proto byl tento návrh zamítnut. Ostatně i

sami navrhovatelé uvedli (str. 13 návrhu), že pokud bude shledána

vadnost změny režimu podnikání, je návrh v této části irelevantní. Za

diskriminační považovali navrhovatelé i delší lhůtu zániku oprávnění

samostatně hospodařících rolníků (



výše uvedená část čl. II bodu 1 novely zákona o zemědělství

). Ani zde nemohl Ústavní soud návrhu vyhovět. Faktická situace těchto

osob (a z ní vyplývající schopnost reagovat na změny) se od

sekundárních zemědělských podnikatelů velmi liší a pro odlišný režim

lze prima facie nalézt rozumné důvody. Poskytnutí "výhody" by proto

nebylo možno považovat za výraz ústavně nepřijatelné libovůle (srov.

nález Pl. ÚS 16/93, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, str. 189;

vyhlášen pod č. 131/1994 Sb., a další nálezy). Proto Ústavní soud návrh

v těchto částech (srov. výše odstavce 9 a 10) zamítl.



49. Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud rozhodl tak, jak je uvedeno

v jeho výrocích.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.