322/2001 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 12. července 2001 v plénu o návrzích Mgr. J.

T. a JUDr. V. R. na zrušení některých ustanovení zákona č. 148/1998

Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve

znění zákona č. 164/1999 Sb., zákona č. 18/2000 Sb., zákona č. 29/2000

Sb., zákona č. 30/2000 Sb., zákona č. 363/2000 Sb. a zákona č. 60/2001

Sb.,



takto:



Dnem 30. 6. 2002 se v zákoně č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných

skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,

zrušuje ustanovení § 23 odst. 2 ve slově "zejména", ustanovení třetí

věty § 36 odst. 3 a ustanovení § 73 odst. 2.



Návrh na zrušení věty první ustanovení § 73 odst. 1 zákona č. 148/1998

Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve

znění pozdějších předpisů, se zamítá.



Odůvodnění



I.



Rozhodnutím z 24. 11. 1999 č. j. 780/1999-BIS-1 ředitel Bezpečnostní

informační služby (dále jen "BIS") přezkoumal rozhodnutí náměstka -

bezpečnostního ředitele BIS ze 4. 11. 1999 č. j. 242-13/1999-BIS-37,

jímž stěžovateli Mgr. J. T. nebylo podle § 36 odst. 3 zákona č.

148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých

zákonů, vydáno osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi, a

shledal, že napadené rozhodnutí bylo důvodné a v souladu se zákonem.

Proto stížnost proti němu zamítl.



II.



Stěžovatel Mgr. J. T. v ústavní stížnosti především tvrdí, že

napadenými rozhodnutími byl porušen čl. 26 odst. 1 Listiny základních

práv a svobod (dále jen "Listina"). Tato rozhodnutí byla vydána v

důsledku v záhlaví citovaných ustanovení zákona č. 148/1998 Sb., a

proto se stěžovatel domáhá jejich zrušení, neboť prý slovo "zejména"

uvedené v ustanovení § 23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. je v rozporu s

čl. 26 odst. 2 Listiny a ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb.

je v rozporu s čl. 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a s čl.

36 odst. 2 Listiny.



Stěžovatel uvádí, že v důsledku napadených rozhodnutí ztratil možnost

vykonávat dále své povolání, které si svobodně zvolil. Podle ustanovení

§ 17 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. se totiž s utajovanými skutečnostmi

může seznamovat fyzická osoba při splnění uvedených podmínek, z nichž

jednu představuje vydání osvědčení. Splnění těchto podmínek je tedy

předpokladem pro výkon takového povolání, kde je nezbytné se seznamovat

s utajovanými skutečnostmi. Mezi podmínkami pro vydání osvědčení [§ 18

písm. f) zákona č. 148/1998 Sb.] je i to, že se jedná o osobu

bezpečnostně spolehlivou, přičemž za bezpečnostně spolehlivou není

považována osoba, u níž bylo zjištěno bezpečnostní riziko (§ 23 zákona

č. 148/1998 Sb.). Odstavec 2 tohoto ustanovení stanoví demonstrativní

výčet bezpečnostních rizik, který "umožňuje, aby byl Úřadem nebo

zpravodajskou službou naprosto neomezeně rozšiřován v podstatě o

jakékoliv další činnosti či skutečnosti". Přitom stěžovatel považuje za

problematickou již formulaci některých bezpečnostních rizik i pojmu

"zájem České republiky" pro účely zákona č. 148/1998 Sb. (§ 2 odst. 1).

Rozhodování o vydání či nevydání osvědčení je tak současně rozhodováním

o přístupu k výkonu povolání a ustanovení § 23 odst. 2 zákona č.

148/1998 Sb. je v rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny, podle něhož zákon

může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo

činností. Napadené ustanovení totiž výslovně předpokládá existenci

dalších podmínek, které nejsou v zákoně výslovně zakotveny.



Ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. vylučuje rozhodnutí

podle tohoto zákona (s výjimkou rozhodnutí o pokutách) ze soudního

přezkumu. V tom spatřuje stěžovatel rozpor s čl. 36 odst. 2 Listiny,

neboť podle tohoto ustanovení z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno

přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod,

přičemž právo na svobodu povolání mezi základní práva nesporně patří.

Proto je prý napadené ustanovení rovněž v rozporu s čl. 4 Ústavy, podle

něhož jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci.



Ze všech uvedených důvodů stěžovatel Mgr. J. T. navrhuje zrušit v

záhlaví uvedená rozhodnutí, dále zrušit slovo "zejména" v ustanovení §

23 odst. 2 a zrušit ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb.



III.



Oznámením z 5. 9. 2000 č. j. 896/2000-NBÚ/PFO-1 ředitel Národního

bezpečnostního úřadu (dále jen "NBÚ") stěžovateli JUDr. V. R. sdělil,

že v souladu s ustanovením § 36 odst. 3 zákona č. 148/1998 Sb. byla k

jeho osobě provedena bezpečnostní prověrka III. stupně, kterou bylo

ověřeno, že nesplňuje podmínky pro vydání osvědčení podle § 18 zákona

č. 148/1998 Sb. V závěru tohoto oznámení byl stěžovatel poučen o tom,

že "proti tomuto rozhodnutí je ve smyslu ustanovení § 75 odst. 1 zákona

možná stížnost, kterou je nutno podat do 15 dnů ode dne doručení tohoto

oznámení".



Rozhodnutím z 19. 10. 2000 č. j. 896/2000-NBÚ/PFO-1 ředitel NBÚ

přezkoumal výše citované oznámení a zamítl stížnost stěžovatele

směřující proti němu. V odůvodnění tohoto rozhodnutí uvedl, že

bezpečnostní prověrka byla zahájena dne 22. 6. 1999 a 5. 9. 2000 bylo

stěžovateli odesláno oznámení o nesplnění podmínek pro vydání

osvědčení. Protože prý průběh a vyhodnocení bezpečnostní prověrky

odpovídají zjištěnému stavu, podanou stížnost zamítl.



IV.



Stěžovatel JUDr. V. R. v ústavní stížnosti především upozorňuje na

skutečnost, že obě napadená rozhodnutí jsou podepsána ředitelem NBÚ,

což považuje za absurdní, neboť oznámení mu sdělovala stejná osoba jako

ta, která rozhodovala o jeho stížnosti jako odvolací orgán. Stěžovatel

prý pracuje ve státní správě již od roku 1982 a před vydáním zákona č.

148/1998 Sb. byl po řadu let osobou určenou ke styku se státním

tajemstvím. Není si vědom toho, že by se v jeho životě vyskytovala

jakákoliv bezpečnostní rizika ve smyslu ustanovení § 23 zákona č.

148/1998 Sb. Stěžovatel pracoval ve funkci ředitele odboru

mezinárodně-finančních vztahů Ministerstva financí a z této funkce byl

s účinností ke dni 25. 11. 2000 odvolán právě vzhledem k nevydání

bezpečnostního osvědčení. Stěžovatel uvádí, že kromě toho, že nemůže

vykonávat své dřívější zaměstnání, je poškozován i po lidské stránce,

byť nezná důvod, pro který mu předmětné osvědčení nebylo vydáno.



Stěžovatel se domnívá, že ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 148/1998

Sb., podle něhož NBÚ nemá povinnost uvádět důvody nevydání osvědčení,

je v rozporu s čl. 36 Listiny. Stěžovateli je tím totiž odnímáno právo

na jakoukoliv právní ochranu, jelikož neví, proč bylo o jeho právech

rozhodnuto negativně. Rozpor s čl. 36 Listiny spatřuje stěžovatel i v

ustanovení § 73 zákona č. 148/1998 Sb., podle něhož se na rozhodování

podle tohoto zákona nevztahuje správní řád a není možný přezkum soudem.

Nevydáním osvědčení bylo údajně porušeno jeho právo na svobodnou volbu

povolání podle čl. 26 odst. 1 Listiny a za této situace nelze vyloučit

ani aplikaci čl. 36 odst. 2 Listiny. Daný postup je prý v rozporu i s

čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále

jen "Úmluva"). Stěžovatel totiž zastává názor, že pokud je bezpečnostní

prověrka podmínkou výkonu některého povolání, pak je dán právní nárok

toho, komu je odepřeno takovéto povolání vykonávat výlučně z důvodu

nesplnění podmínky bezpečnostního osvědčení, aby se seznámil s důvody

jeho nevydání. Zároveň musí mít možnost soudního přezkumu, zda tyto

důvody jsou dány, či nikoliv a zda příslušný státní orgán v jeho věci

rozhodoval objektivně a spravedlivě.



Proto stěžovatel JUDr. V. R. navrhuje, aby byla uvedená rozhodnutí a

napadená ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. zrušena.



V.



1.



Podle ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, může

být spolu s ústavní stížností podán návrh na zrušení zákona nebo jiného

právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž

uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti,

jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem

nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popř. se zákonem,

jedná-li se o jiný právní předpis.



Vzhledem k tomu, že stěžovatel Mgr. J. T. spolu s ústavní stížností

podal podle tohoto zákonného ustanovení i návrh na zrušení slova

"zejména" v ustanovení § 23 odst. 2 a návrh na zrušení ustanovení § 73

odst. 2, že stěžovatel JUDr. V. R. podal návrh na zrušení třetí věty

ustanovení § 36 odst. 3, na zrušení věty první ustanovení § 73 odst. 1

a § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. a že podle názoru Ústavního soudu

uplatněním těchto ustanovení nastaly skutečnosti, které jsou předmětem

obou ústavních stížností, Ústavní soud podle ustanovení § 78 odst. 1

zákona č. 182/1993 Sb. usnesením ze dne 16. 3. 2000 sp. zn. I. ÚS

102/2000 řízení o ústavní stížnosti Mgr. J. T. a usnesením ze dne 10.

1. 2001 sp. zn. I. ÚS 738/2000 řízení o ústavní stížnosti JUDr. V. R.

přerušil, a to z důvodů blíže specifikovaných v citovaných usneseních.

Návrh stěžovatele JUDr. V. R. na zrušení ustanovení § 73 odst. 2 zákona

č. 148/1998 Sb. Ústavní soud usnesením ze dne 10. 1. 2001 sp. zn. I. ÚS

738/2000 z důvodu překážky litispendence odmítl (§ 35 odst. 2 zákona č.

182/1993 Sb.), neboť v této věci již Ústavní soud vzhledem k podání

návrhu Mgr. J. T. na zrušení stejného ustanovení jedná.



2.



BIS ve svém vyjádření k návrhu Mgr. J. T. sice uvedla, že tento

stěžovatel před podáním ústavní stížnosti nevyčerpal všechny procesní

prostředky k ochraně svých práv, protože podal ústavní stížnost ještě

před tím, než bylo rozhodnuto o jeho propuštění, tato námitka však není

důvodná. V daném případě ústavní stížnost nesměřuje proti rozhodnutí o

propuštění ze služebního poměru, nýbrž proti rozhodnutí o nevydání

osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi a proti rozhodnutí,

kterým byla zamítnuta stížnost proti tomuto rozhodnutí. Přestože nelze

přehlédnout, že k rozhodnutí o propuštění stěžovatele ze služebního

poměru příslušníka BIS mohlo fakticky dojít v příčinné souvislosti s

vydáním napadených rozhodnutí o nevydání osvědčení ke styku s

utajovanými skutečnostmi, je nutno respektovat skutečnost, že se jedná

o dvě samostatná řízení. Jestliže stěžovatel Mgr. J. T. podal ústavní

stížnost proti rozhodnutí, které již nebylo možno napadnout žádnými

procesními prostředky k ochraně jeho práv, je tato ústavní stížnost

podle zákona č. 182/1993 Sb. přípustná a nelze úspěšně tvrdit, že

stěžovatel všechny procesní prostředky k ochraně svých práv nevyčerpal,

jestliže podal ústavní stížnost ještě před tím, než bylo ukončeno

druhé, de iure samostatné, řízení o propuštění ze služebního poměru.

Proto soudce zpravodaj ústavní stížnost Mgr. J. T. z uvedeného důvodu

neodmítl [§ 43 odst. 1 písm. e) a contrario a § 75 odst. 1 zákona č.

182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů].



3.



Oba návrhy na zrušení citovaných ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. byly

postoupeny plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1

písm. a) Ústavy. Protože se však oba návrhy týkají stejného zákona, a

tedy spolu věcně souvisejí, shledal Ústavní soud, že v zájmu

hospodárnosti řízení je dán důvod ke spojení obou věcí podle § 112

odst. 1 občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř. ") ve spojení s §

63 zákona č. 182/1993 Sb. Proto usnesením ze dne 6. 2. 2001 sp. zn. Pl.

ÚS 11/2000, Pl. ÚS 3/01 obě věci spojil ke společnému řízení a rozhodl,

že toto společné řízení bude nadále vedeno pod sp. zn. Pl. ÚS 11/2000.



VI.



K návrhu na zrušení citovaných ustanovení se vyjádřili účastníci

řízení, jimiž jsou podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění

pozdějších předpisů, Poslanecká sněmovna a Senát Parlamentu České

republiky.



Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření k návrhu Mgr. J. T. uvedla, že

volbou demonstrativního výčtu možných bezpečnostních rizik se

zákonodárce vypořádal s nelehkým úkolem zobecnit možné formy činností,

které jsou bezpečnostně rizikové, "aby nebyly příliš kazuistické a na

druhé straně příliš obecné a neurčité". Jejich interpretace náleží

příslušným orgánům státní správy. Lze prý připustit pochybnosti, že

tyto možnosti interpretace jsou příliš široké, a proto také již vznikl

vládní a poslanecký návrh novely zákona č. 148/1998 Sb., který mimo

jiné modifikuje i ustanovení § 23. Ohledně ustanovení § 73 odst. 2

zákona č. 148/1998 Sb. však Poslanecká sněmovna s návrhem nesouhlasí,

neboť soudní přezkum v těchto věcech není možný, protože by "naboural

celkový smysl a koncepci zákona v situaci, když by věc tvořící

utajovanou skutečnost, podléhající speciálnímu režimu zacházení, byla

předmětem soudního jednání". Podle důvodové zprávy k tomuto zákonu se

ustanovení správního řádu vztahují pouze na řízení o pokutách, včetně

možnosti soudního přezkumu. U ostatních opatření a úkonů se správní řád

a soudní přezkum vylučují s ohledem na skutečnost, že na seznamování se

s utajovanými skutečnostmi není právní nárok, a se zřetelem na

bezpečnost státu.



K návrhu JUDr. V. R. na zrušení třetí věty ustanovení § 36 odst. 3 a

ustanovení § 73 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. Poslanecká sněmovna

uvedla, že tvrzený rozpor s čl. 26 odst. 1 Listiny není dán, protože

podle odstavce 2 téhož článku zákon může stanovit podmínky a omezení

pro výkon určitých povolání nebo činností. Protože prý v daném případě

nebylo porušeno právo navrhovatele JUDr. V. R. na volbu povolání,

"nelze aplikovat zákaz vyloučení přezkoumávání rozhodnutí, týkajícího

se základních práv a svobod podle Listiny". Skutečnost, že správní řád

a soudní přezkum se vztahují toliko na řízení o pokutách, a nikoliv na

ostatní opatření a úkony, je údajně dána tím, že na seznamování se s

utajovanými skutečnostmi není právní nárok, a také s ohledem na

bezpečnost státu.



Zákon č. 148/1998 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců

zákonodárného sboru, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli

a byl řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů.



Závěrem Poslanecká sněmovna uvádí, že je na Ústavním soudu, aby v

souvislosti s podaným návrhem na zrušení citovaných ustanovení posoudil

jejich ústavnost a vydal o tom příslušné rozhodnutí.



Senát ve svém vyjádření k návrhu Mgr. J. T. konstatoval, že se

předmětným zákonem zabýval na své 4. schůzi I. volebního období dne 11.

6. 1998, když vláda projevila zájem na jeho rychlém přijetí z důvodu

splnění nezbytné podmínky pro realizaci výměny utajovaných skutečností

s partnery z NATO a EU. Na podporu přijetí tohoto zákona zástupce vlády

v Senátu uvedl, že "cena tohoto zákona je vyšší než jeho dílčí

nedostatky". Konstrukce předmětného zákona ve věcech prověřování a

osvědčování bezpečnostní spolehlivosti osob je prý programově založena

na principu, že pochybnost svědčí v neprospěch kladného prověření

osoby, a důvodnost rozhodnutí v daných věcech včetně postupu, kterým se

k nim dospívá, jsou utajeny. Seznamování se s utajovanými skutečnostmi

ani výkon funkce ve státní službě s tím spojovaný údajně nejsou právem

osoby či speciálně právem na svobodnou volbu povolání. K

demonstrativnímu výčtu bezpečnostních rizik podle ustanovení § 23 odst.

2 zákona č. 148/1998 Sb. Senát uvedl, že každá další nebezpečná

skutečnost zákonem přímo nepojmenovaná nemůže být uznána za riziko jen

na základě "náhody či libovůle", jelikož její aplikace je "spoutána

pojmem bezpečnostního rizika", jehož obsah je dovozován z výslovně

uvedených druhů rizik.



K návrhu JUDr. V. R. na zrušení třetí věty ustanovení § 36 odst. 3 a §

73 odst. 1 první věty zákona č. 148/1998 Sb. Senát dále uvedl, že

důvodová zpráva vlády k těmto ustanovením vycházela z pozice, že

přístup k utajovaným skutečnostem není právem občana. Vykonávání

povolání nebo činností vyžadující seznamování se s utajovanými

skutečnostmi je naopak možné zákonem podmínit získáním zvláštního

povolení, což je dáno především bezpečnostními zájmy státu. Z nich

vychází i vyloučení obecných pravidel správního řízení a vyloučení

soudního přezkumu. Tuto argumentaci prý Senát v rozpravě k věci

většinově akceptoval, nicméně vyjádřil také obavu z možnosti selhání

"utajeného" rozhodování. V souvislosti s projednáváním novely zákona č.

148/1998 Sb. v rozpravě opakovaně zazněl problém nedostatečné ochrany

osob proti možnosti chybného (subjektivního, nepřiměřeného,

ovlivněného) rozhodnutí NBÚ o nevydání osvědčení, které prý může být

dáno již samotným vymezením bezpečnostních rizik podle ustanovení § 23

zákona č. 148/1998 Sb. Rozprava naznačovala, že by řešení mělo spočívat

nikoliv v typickém soudním přezkumu, nýbrž v "opravné působnosti"

zvláštní nezávislé komise (tribunálu) "důvěryhodných odborníků, při

současném zachování utajeného charakteru postupu a odůvodnění daného

rozhodnutí". Senát ve věci novely zákona č. 148/1998 Sb. přijal

doprovodné usnesení, v němž žádá vládu, aby v budoucí připravované

novele zákona č. 148/1998 Sb. navrhla řešení problému nedostatečné

ochrany osob proti možnosti vadného rozhodnutí NBÚ o nevydání osvědčení

či potvrzení podmiňujících oprávnění seznamovat se s utajovanými

skutečnostmi, resp. proti rozhodnutí o zániku platnosti tohoto

osvědčení proto, že osoba přestala splňovat podmínky pro jejich vydání,

"tzn. problému neexistence možnosti domoci se v dané věci nápravy

odvoláním se k nezávislé a nestranné instituci". Toto usnesení bylo při

účasti 68 senátorů přijato většinou 59 hlasů pro a žádný hlas nebyl

proti. Přestože prý Senát vracel Poslanecké sněmovně jak návrh

citovaného zákona, tak i jeho novelu s pozměňovacími návrhy, "nezasáhl

přímo do problému nezávislého přezkumu rozhodnutí NBÚ s vědomím, že jde

o otázku vyžadující obsáhlejší přípravu řešení, kterému odpovídají

spíše nástroje moci výkonné".



Podle § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. požádal dále

Ústavní soud o vyjádření k předmětnému návrhu BIS, Ministerstvo vnitra

a NBÚ.



BIS ve svém vyjádření k návrhu především uvedla, že použití slova

"zejména" v návětí ustanovení § 23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb.

představuje obecnější problém tkvící v tom, zda zákonné ustanovení má

být natolik rigidní, "že nebude připouštět žádný výklad" nebo bude

natolik "volné", že s ním aplikující orgány budou moci pracovat,

přičemž je zřejmě nutno najít určitý kompromis. Pokud by prý byl

uvedený výčet rizik taxativní, "pak by nutně musel být téměř bez konce

a zcela jistě by praxe objevila další rizika, která nebyla zákonem

podchycena". Tím by zákon údajně ztratil svůj základní smysl, tzn.

přestal by chránit utajované skutečnosti. Demonstrativní výčet

bezpečnostních rizik prý umožňuje "označit za bezpečnostní riziko něco,

na co by jinak zákon zapomněl". Je proto nutno vycházet z pojmu

"bezpečnostní riziko", což je stanovení míry intenzity působení

vnějšího nebo vnitřního prostředí včetně jevů a procesů v něm

probíhajících, který významně negativně, reálně nebo potencionálně

působí na chráněný zájem, a ten pak aplikovat na každý konkrétní

případ. Ten, kdo zákon aplikuje, musí mít určitou volnost v posuzování,

"která je ovšem limitována duchem, pojetím zákona jako celkové úpravy

jisté oblasti vztahů". BIS dále argumentuje tím, že pojem "zejména" je

v právním řádu České republiky pojmem frekventovaným a jeho vypuštění

všude tam, kde se vyskytuje, by způsobilo značné problémy.



K namítanému porušení čl. 26 Listiny (práva na svobodnou volbu

povolání) BIS uvádí, že z tohoto práva nevyplývá, že volba povolání

musí být realizována se zaručeným výsledkem, nýbrž pouze že občan nesmí

být při výběru povolání diskriminován. V každém případě však není

porušením tohoto ustanovení Listiny, jestliže zákon stanoví pro určité

profese podmínky, které musí být splněny; tak tomu je i u zákona č.

148/1998 Sb., podle něhož jsou pro určitá pracovní zařazení, ve kterých

je nutno se stýkat s utajovanými skutečnostmi, stanoveny příslušné

podmínky. V konkrétním případě si prý stěžovatel sice svobodně vybral

své povolání, nicméně nesplnil zákonnou podmínku pro jeho výkon.



Ohledně případného soudního přezkumu zastává BIS názor, že jeho

vyloučením není eliminováno právo na svobodnou volbu povolání, protože

ne vždy musí mít nevydání osvědčení ke styku s utajovanou skutečností

za následek nemožnost výkonu konkrétního povolání. Rozhodnutím státního

orgánu prý proto v daném případě nedochází k porušení svobodné volby

povolání, ale přijímá se závěr, že daná osoba nesplňuje zákonné

podmínky pro vydání osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi, z

čehož pak vyplývá, že nemůže zastávat povolání, v němž by se s

utajovanými skutečnostmi nutně musela seznamovat. Vyloučení soudního

přezkumu vychází z myšlenky, že chráněným zájmem je zájem státu. Jedině

orgán moci výkonné proto údajně může rozhodnout o tom, koho osvědčí a

určí ke styku s tím, co je v zájmu státu chráněno. Tímto orgánem nemůže

být nezávislý soud, který "nemůže nařídit státu, aby se fyzická osoba

musela seznamovat s utajovanou skutečností, jestliže ten, koho se

chráněný zájem týká (stát zastoupený zde státním orgánem moci výkonné),

nehodlá svá tajemství takové osobě zpřístupnit". To by prý odporovalo

principu dělby moci. Soudní přezkum v těchto věcech by - z praktického

hlediska - mohl vést ke značně zdlouhavému projednávání soudních sporů

mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem a také k nedůvěře spojenců (např. v

NATO), "v jejichž zájmu jsme se jistá tajemství zavázali chránit", a v

konečném důsledku i k ohrožení bezpečnosti státu. Proto se BIS domnívá,

že k vyloučení případné zvůle ze strany ředitelů zpravodajských služeb

by popřípadě mohl sloužit přezkum jejich rozhodnutí zvláštním orgánem

zřízeným u Výboru vlády pro zpravodajskou činnost nebo přímo tímto

Výborem, což je ovšem námět pro orgány moci zákonodárné.



BIS konečně uvádí, že stěžovatel Mgr. J. T. podal ústavní stížnost a

nevyčerpal všechny procesní prostředky k ochraně svých práv, jelikož

podal ústavní stížnost ještě předtím, než bylo rozhodnuto o jeho

propuštění, k čemuž došlo až dne 13. 7. 2000.



Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření konstatuje, že v průběhu

připomínkového řízení k návrhu zákona o ochraně utajovaných skutečností

uplatňovalo připomínky i v tom smyslu, že podmínky bezpečnostní

spolehlivosti musí být stanoveny taxativně, jednoznačně a diferencovaně

v závislosti na stupni bezpečnostní prověrky, neboť kvůli požadavku

právní jistoty by měla být prověřovaná osoba označena za bezpečnostně

nespolehlivou pouze ze zákonem stanoveného důvodu. Rovněž byl prý

vysloven nesouhlas s vyloučením soudního přezkumu. K těmto připomínkám

NBÚ sdělil, že budou uplatněny až při zpracování tzv. "velké" novely

zákona v roce 2000.



NBÚ k návrhu Mgr. J. T. uvedl, že nynější znění ustanovení § 23 zákona

č. 148/1998 Sb. není v rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny. Svobodný

přístup k volbě povolání je totiž možno právním předpisem omezit a v

praxi se tak děje u celé řady profesí, přičemž konkrétní provedení i

vyhodnocení odborné způsobilosti musí být prováděno příslušným orgánem.

V daném případě se prý však při vydání či nevydání osvědčení nejedná o

vztah srovnatelný se vztahem zaměstnance a zaměstnavatele, protože BIS

v těchto případech postupuje podle lex specialis, a nikoliv podle

ustanovení § 22 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační

službě. O vztah podléhající předpisům týkajícím se služebního poměru

půjde až tehdy, když zpravodajská služba vyhodnotí výsledek předchozího

hodnotícího procesu. Samotná bezpečnostní prověrka spočívá v konkrétním

vyhodnocení skutkových zjištění o určité osobě z hlediska rizik

ohrožujících zájmy České republiky a zájmy cizích mocí, k němuž se

Česká republika zavázala, a to vždy s ohledem na konkrétní pracovní či

služební zařazení a okruh utajovaných skutečností, s nimiž by tato

osoba měla přicházet do styku. Právě z hlediska těchto rizik je prý

nutná jejich demonstrativní a nikoliv taxativní úprava.



K návrhu na zrušení ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. NBÚ

uvádí, že jedinou možností případného soudního přezkumu by byl postup

podle části páté o. s. ř., tzn. v rámci správního soudnictví (§ 244

odst. 3 a § 245 odst. 2 o. s. ř.). Jednalo by se prý o "částečnou"

přezkoumatelnost, kdy by soud hodnotil, zda konkrétní rozhodnutí orgánů

státní správy nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem. Takové

rozhodnutí by bylo možno napadnout pouze pro porušení zásady materiální

pravdy ukládající správnímu orgánu zjistit přesně a úplně skutečný stav

věci, takže by bylo úkolem soudu i zkoumat, zda si správní orgán

opatřil pro rozhodnutí náležité podklady. Soudní kontrola by v dané

oblasti neměla zasahovat do věcné správnosti aktu, neboť "není a nemůže

být věcí soudu, aby rozhodl ve věci samé, totiž že dotyčná osoba je, či

není oprávněna ke styku s utajovanými skutečnostmi v konkrétním stupni

utajení". Soudní přezkum by se proto omezil pouze na zjištění, zda

skutkový stav věci je úplný a pravdivý, přičemž "samotné zhodnocení

bezpečnostních rizik již justici nepodléhá".



Na poskytnutí přístupu k utajovaným skutečnostem (tzn. na vydání

příslušného osvědčení) nemůže být právní nárok. O stanovení osobní

kvalifikace musí rozhodovat zaměstnavatel a objektivnost tohoto

posouzení je prý zabezpečena i postupem podle ustanovení § 75 zákona č.

148/1998 Sb.



NBÚ dále upozorňuje na skutečnost, že skutková zjištění, která jsou

podkladem pro vydání či nevydání osvědčení, mohou sama o sobě obsahovat

utajované skutečnosti a také údaje přísně osobní povahy, a to i o

třetích osobách. "Soudním přezkumem toho, zda tyto nashromážděné údaje

mohou být považovány za dostatečný podklad pro rozhodnutí o vydání či

nevydání osvědčení, by byla práva a právem chráněné zájmy těchto

třetích osob nenapravitelně porušeny. " V případě soudního přezkumu by

soud musel zkoumat i postup zpravodajských služeb a metod, které samy o

sobě podléhají určitým stupňům utajení. Tím by prý opět došlo k

nežádoucímu zveřejnění, a tedy i ohrožení zdrojů informací, vyzrazení

forem a metod práce zpravodajské služby, čímž by mohlo dojít k

nenapravitelnému porušení práv třetích osob, a to zejména v těch

případech, kdy nevydání osvědčení dotčené osobě přímo souvisí se

zjištěnými poznatky k této třetí osobě. Protože by předmětem soudního

přezkumu byly skutečnosti různého stupně utajení, musel by prý

eventuální právní zástupce před projednáním věci soudem být sám

subjektem bezpečnostní prověrky, pokud by se nejednalo o osobu, na niž

se tato povinnost podle zákona nevztahuje.



NBÚ se domnívá, že případný soudní přezkum by v této oblasti byl

samoúčelný, protože by nevedl k ochraně zájmů dotčené osoby. Jestliže

jí totiž nebylo vydáno osvědčení, nemůže být zařazena na příslušné

pracovní či služební místo a v konečném důsledku nemůže vykonávat ani

konkrétní povolání, popř. musí být přeřazena na jinou práci. Tato

situace údajně představuje zcela legální instrument státu k ochraně

utajovaných skutečností a nemůže být považována za porušení Ústavy či

Listiny. Případný soudní přezkum může vést pouze k novému provedení

bezpečnostní prověrky, jejíž výsledek je značně nejistý a "nemůže

poskytnout žádnou jistotu předchozího anebo požadovaného zaměstnání či

pracovní pozice nebo služební funkce". Samotné osvědčení totiž nelze

oddělit od určení dotčené osoby, které provádí statutární orgán

příslušné instituce, a nikoliv orgán provádějící bezpečnostní prověrku.



NBÚ konečně uvádí, že přístup k utajovaným skutečnostem nelze považovat

za základní lidské právo a nepřipuštění soudního přezkumu v těchto

případech sice "může být považováno za překročení rámce daného

ustanovením § 248 odst. 1 a 2, zejména písm. h) o. s. ř., takový exces

je však důvodný a požadovaný", neboť prioritou zákona je ochrana

příslušných utajovaných informací, což má význam jak v oblasti národní,

tak i mezinárodní.



K návrhu JUDr. V. R. na zrušení třetí věty ustanovení § 36 odst. 3

zákona č. 148/1998 Sb. NBÚ uvedl, že při posuzování toho, zda žadateli

bude, či nebude vydáno osvědčení, se jedná o konkrétní hodnocení věci

na základě skutkových zjištění o konkrétní hodnocené osobě (popř.

osobách blízkých) a také o prostředí, v němž se pohybuje. Vyhodnocení

získaných poznatků se provádí s ohledem na konkrétní pracovní či

služební zařazení a konkrétní okruh utajovaných skutečností, s nimiž

tato osoba má přijít do styku, přičemž prioritou při vyhodnocení musí

být ochrana bezpečnosti. Riziko ohrožení bezpečnosti existuje i v

případě pochyb o bezpečnostní spolehlivosti prověřované osoby, které

údajně mohou vyplynout např. z nedostatečné otevřenosti,

nedůvěryhodnosti apod. této osoby při poskytování údajů. V takovém

případě prý musí být rozhodující uvážení orgánu provádějícího

bezpečnostní prověrku. NBÚ poukazuje rovněž na skutečnost, že i samotná

konkrétní skutková zjištění, jež jsou podkladem pro rozhodnutí v této

věci, mohou obsahovat utajované skutečnosti či údaje osobní povahy, a

to i o třetích osobách, a při uvedení důvodů nevydání osvědčení by

proto mohlo dojít k vážnému zásahu do jejich práv. Navíc konkrétní

zjištění je často výsledkem postupů zpravodajských služeb a

zpravodajských metod, které samy o sobě podléhají určitým stupňům

utajení, a nelze proto připustit ohrožení zdrojů informací a vyzrazení

forem a metod práce zpravodajských služeb. Proto se NBÚ domnívá, že

uvedené ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. není protiústavní a

představuje "zcela zákonnou součást právních nástrojů, které slouží k

zabezpečení ochrany utajovaných skutečností, a tím i k zajištění

bezpečnosti státu".



K návrhu JUDr. V. R. na zrušení věty první ustanovení § 73 odst. 1

zákona č. 148/1998 Sb. NBÚ uvedl, že právní řád České republiky zná

řadu případů, kdy zvláštní zákon vylučuje použití správního řádu a celá

řada postupů orgánů veřejné správy stojí mimo úpravu obsaženou ve

správním řádu. "Důvodem jsou zejména takové jejich zvláštnosti,

podmíněné projednávanými věcmi, které zabraňují vycházet ze správního

řádu jako celku". Oblast ochrany utajovaných skutečností prý je

specifickou problematikou - s ohledem na prioritu této ochrany - a tuto

skutečnost je prý nutno respektovat.



VII.



Ještě předtím, než se Ústavní soud zabýval podaným návrhem meritorně,

zaměřil se na otázku, zda jsou pro takové projednání dány všechny

předpoklady formální.



Ústavní soud shledal, že v daném případě důvod k zahájení řízení o tzv.

konkrétní kontrole norem podle ustanovení § 64 odst. 1 písm. d) ve

spojení s ustanovením § 74 zákona č. 182/1993 Sb. dán byl, neboť

napadená zákonná ustanovení byla v souzených věcech příslušnými orgány

státní moci skutečně aplikována, tedy jejich uplatněním nastala

skutečnost, která je předmětem obou ústavních stížností.



Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda zákon č. 148/1998 Sb. byl

přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně

předepsaným způsobem podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993

Sb. V tomto směru z těsnopisecké zprávy o schůzi Poslanecké sněmovny

(2. volební období, sv. 25, 2. díl, str. 572) zjistil, že Poslanecká

sněmovna zákon č. 148/1998 Sb. schválila na své schůzi konané dne 20.

5. 1998, když ze 174 přítomných poslanců se pro schválení návrhu

vyslovilo 140 poslanců a 33 hlasovalo proti. Z těsnopisecké zprávy ze

4. schůze Senátu konané ve dnech 11., 12. a 18. 6. 1998 bylo dále

prokázáno, že zákon č. 148/1998 Sb. byl schválen většinou hlasů 51

senátorů (pro) a 5 senátorů hlasovalo proti jeho přijetí za přítomnosti

73 senátorů.



Ústavní soud proto konstatuje, že zákon č. 148/1998 Sb. byl řádně

přijat a vydán Parlamentem České republiky v mezích jeho Ústavou

stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem podle § 68 odst. 2

zákona č. 182/1993 Sb. Po přijetí byl zákon č. 148/1998 Sb. podepsán

prezidentem republiky a řádně publikován v částce 52 Sbírky zákonů ze

dne 2. 7. 1998. Tento zákon nabyl účinnosti prvním dnem čtvrtého

kalendářního měsíce po dni jeho vyhlášení, tzn. dnem 1. 11. 1998.



Ústavní soud dále shledal, že po podání ústavních stížností spojených s

návrhy na zrušení některých ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. byl tento

zákon změněn zákony č. 363/2000 Sb. a č. 60/2001 Sb. (poznámka:

dřívější novely, které nabyly účinnosti ještě před podáním ústavní

stížnosti, jsou citovány v záhlaví). Protože se však tato změna

napadených ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. nedotkla, nepozbyla

(napadená ustanovení) před skončením řízení u Ústavního soudu platnost,

takže nebyl dán důvod pro zastavení řízení podle § 67 zákona č.

182/1993 Sb.



VIII.



Při úvahách, zda napadená ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. jsou

ústavně konformní, vycházel Ústavní soud především z následujících

myšlenek obecnější povahy.



A.



Účelem zákona č. 148/1998 Sb. je vymezení skutečností, které je nutno v

zájmu České republiky utajovat, způsob jejich ochrany, působnost a

pravomoc orgánů státu při výkonu státní správy v oblasti ochrany

utajovaných skutečností, povinností orgánů státu, práva a povinnosti

fyzických a právnických osob a odpovědnost za porušení zákonem

stanovených povinností (§ 1). To znamená, že i při posuzování

jednotlivých ustanovení a právních institutů v tomto zákoně obsažených

je nutno respektovat jejich účel a význam z hlediska účelu a smyslu

tohoto zákona jako celku, nikoliv jen izolovaně.



B.



V některých svých dřívějších rozhodnutích Ústavní soud opakovaně

judikoval, že jednotlivá základní práva je - v obecné rovině -

zapotřebí hodnotit podle principu vyváženosti, jelikož v konkrétním

případě by absolutizací jednoho základního práva mohlo zároveň dojít k

současnému porušení základního práva jiného (typicky např. vztah mezi

právem na ochranu osobnosti a právem na svobodu projevu). Princip

vzájemné vyváženosti některých základních práv a svobod je odrazem

nutné vyváženosti jednotlivých individuálních a kolektivních zájmů,

mezi kterými existuje (či může existovat) potencionální či otevřené

napětí a jehož projevem může být akcentování ochrany jednoho či druhého

základního práva. V daném případě Ústavní soud rovněž shledal, že

existuje vztah jisté tense mezi zájmem jednotlivce na straně jedné

(např. mezi jeho právem na ochranu před neoprávněným zasahováním do

soukromého a rodinného života a právem na ochranu před neoprávněným

shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o jeho osobě

podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny) a zájmem státu na straně druhé. Tento

zájem České republiky je definován v ustanovení § 2 odst. 1 zákona č.

148/1998 Sb. jako "zachování ústavnosti, svrchovanosti, územní

celistvosti, zajištění obrany státu, veřejné bezpečnosti, ochrana

důležitých ekonomických a politických zájmů, práv a svobod fyzických a

právnických osob a ochrana života nebo zdraví fyzických osob".



C.



Ústavní soud zastává názor, že při střetu uvedených dvou hodnot nelze

přirozeně abstrahovat od bezpečnostních zájmů státu, které je třeba

respektovat. Je totiž zřejmé, že výše definovaný státní zájem

představuje zájem existenční, který legitimizuje určité omezení

privátní sféry jedince; ostatně ve svém důsledku je to stát, jenž

postavení jedince chrání. Jestliže Ústavní soud judikoval, že ústava

moderního demokratického právního státu představuje společenskou

smlouvu, založenou na minimálním hodnotovém a institucionálním konsensu

(srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97, Ústavní soud České republiky: Sbírka

nálezů a usnesení, sv. 9, str. 407), lze pod tímto pojmem mimo jiné

chápat jak zájem státu, tak i jím chráněných osob na jeho vlastní

bezpečné existenci; k ochraně tohoto zájmu musí stát disponovat

příslušnými nástroji. Jedním z nich je i oblast ochrany utajovaných

skutečností.



D.



Z uvedené myšlenky, že je třeba respektovat bezpečnostní zájmy státu,

nelze ovšem dovozovat, že se stát vůči svým občanům může chovat

svévolně a že může přistupovat k omezování základních práv nad nezbytně

nutnou míru. I zde totiž platí obecné principy zakotvené v Listině, že

každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen

činit, co zákon neukládá (čl. 2 odst. 3), že při porušování ustanovení

o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a

smyslu a že taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než

pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4). To znamená, že při omezení

základních práv a svobod musí stát respektovat jak formální podmínky

omezení (tzn. "zákonem"), tak také podmínky materiální (tzn. podstatu a

smysl základních práv).



E.



Koncepce zákona č. 148/1998 Sb. je založena na principu, že s

utajovanými skutečnostmi se může seznamovat pouze fyzická osoba, která

je nezbytně nutně potřebuje k výkonu své činnosti a bylo jí vydáno

osvědčení nebo bezpečnostní oprávnění (pokud tento zákon nestanoví

jinak) a je určenou osobu. Splnění těchto podmínek je předpokladem pro

výkon povolání, kde je nezbytné seznamovat se s utajovanými

skutečnostmi (§ 17). To znamená, že přístup k utajovaným skutečnostem

stát umožňuje pouze velmi omezenému okruhu osob, a to vždy podle

funkčního kritéria, to znamená pouze tehdy, jestliže to příslušná osoba

potřebuje k výkonu své činnosti. S ohledem na důležitost utajovaných

skutečností je proto přirozené, že zákon na tyto osoby klade určité

požadavky, které musí splňovat. Jinak řečeno, omezením přístupu k

utajovaným skutečnostem pouze na osoby, které splňují zákonem stanovené

podmínky, se stát snaží (a musí snažit) o ochranu svých výše

definovaných zájmů. Tento cíl pokládá Ústavní soud za plně legitimní.



F.



Lze tedy zajisté dovozovat, že samotné stanovení přiměřených zákonných

požadavků na osoby, které mají k utajovaným skutečnostem přístup, nelze

považovat za protiústavní. Jak totiž např. judikoval - v poněkud jiné

souvislosti - i Evropský soud pro lidská práva (dále jen "Soud"),

zaměstnanci státu jsou držiteli části suverenity státu, který má

"legitimní zájem vyžadovat od těchto zaměstnanců zvláštní pouto důvěry

a loajality". Proto také podle názoru Soudu jsou z pole působnosti čl.

6 odst. 1 Úmluvy vyloučeny spory zaměstnanců státu, "jejichž zaměstnání

je charakteristické specifickými činnostmi veřejné správy v míře, v

jaké tato správa jedná jako držitelka veřejné moci pověřené ochranou

obecných zájmů státu nebo jiných veřejných společenství. Zjevný příklad

takových činností představují ozbrojené síly a policie" (srov.

Pellegrin proti Francii, Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská

práva č. 1/2000, str. 7 a násl.).



G.



Soud však rovněž opakovaně judikoval, že vnitrostátní právo musí

poskytovat určitou ochranu proti svévolným zásahům státních orgánů,

přičemž nebezpečí svévolnosti vyvstává obzvlášť jasně tam, kde je

nějaká pravomoc výkonné moci vykonávána tajně. "Zákon by směřoval proti

výsadnímu postavení práva, kdyby posuzovací pravomoc poskytnutá výkonné

moci neznala mezí. Proto musí zákon definovat rozsah a podmínky výkonu

takové pravomoci dostatečně jasně, s ohledem na sledovaný legitimní

cíl, aby jednotlivci poskytl adekvátní ochranu proti svévoli" (viz

rozsudek Malone proti Spojenému království, citováno podle rozsudku

Rotaru proti Rumunsku, Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská

práva č. 5/2000, str. 211; Amann proti Švýcarsku, tamtéž, č. 3/2000,

str. 128).



H.



Při výkladu čl. 26 Listiny, jehož porušení se navrhovatelé především

dovolávají, je nutno mít na zřeteli, že podle čl. 41 odst. 1 Listiny je

možno se práv zakotvených v čl. 26 domáhat "pouze v mezích zákonů,

které tato ustanovení provádějí". Zákonodárce má proto relativně

širokou dispozici pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu realizace

tohoto článku. Nicméně i v tomto případě je vázán ústavními maximami, z

nichž hlavní v tomto smyslu představuje čl. 4 odst. 4 Listiny, podle

něhož "Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí

být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být

zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.". Jinak

řečeno, ani zmíněná relativní volnost zákonodárce vyplývající z čl. 41

odst. 1 nemůže vést k tomu, aby formou zákona porušil podstatu a smysl

čl. 26 Listiny zaručujícího v odstavci 1 každému právo na svobodnou

volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat

jinou hospodářskou činnost.



Zmíněnými obecnějšími úvahami byl Ústavní soud veden také při hodnocení

ústavnosti napadených ustanovení zákona č. 148/1998 Sb.



IX.



K návrhu Mgr. J. T. na zrušení části ustanovení § 23 odst. 2 zákona č.

148/1998 Sb. ve slově "zejména" Ústavní soud uvádí následující:



1.



Text ustanovení § 23 odst. 2, ve znění platném v době vydání napadených

rozhodnutí, zní: "Za bezpečnostní riziko se považuje zejména



a) činnost proti zájmům České republiky a proti zájmům, k jejichž

ochraně se Česká republika zavázala,



b) činnost směřující k potlačování lidských práv nebo svobod, případně

podpora takové činnosti,



c) styk s osobou, která po 1. lednu 1990 vyvíjela nebo vyvíjí činnost

proti zájmům České republiky, případně se pohybuje v prostředí osob,

které takovou činnost vyvíjejí,



d) chování a způsob života, který může mít vliv na ovlivnitelnost,

důvěryhodnost nebo schopnost utajovat skutečnosti,



e) skutečnost, která může vést k vydíratelnosti,



f) pravomocné odsouzení neuvedené ve výpisu z evidence Rejstříku

trestů,



g) probíhající trestní stíhání, nebo



h) užívání jiné identity."



Text ustanovení § 23 odst. 2, ve znění zákona č. 363/2000 Sb., zní: "Za

bezpečnostní riziko se považuje zejména



a) činnost proti zájmům České republiky a proti zájmům, k jejichž

ochraně se Česká republika zavázala,



b) činnost směřující k potlačování lidských práv nebo svobod, případně

podpora takové činnosti,



c) styk s osobou, která po 1. lednu 1990 vyvíjela nebo vyvíjí činnost

proti zájmům České republiky, případně se pohybuje v prostředí osob,

které takovou činnost vyvíjejí,



d) chování a způsob života, který může mít vliv na ovlivnitelnost,

důvěryhodnost nebo schopnost utajovat skutečnosti,



e) skutečnost, která může vést k vydíratelnosti, nebo



f) užívání jiné identity."



2.



Z uvedeného je zřejmé, že citovaná novela zákona o ochraně utajovaných

skutečností napadené slovo "zejména" v ustanovení § 23 odst. 2 zákona

č. 148/1998 Sb. nijak nezměnila a že k zásadní změně nedošlo ani z

hlediska obsahu tohoto ustanovení, ani z hlediska jeho kontextu.

Podstatou citovaného ustanovení je totiž výčet jednotlivých

bezpečnostních rizik. Význam slova "zejména" v návětí tohoto ustanovení

zjevně znamená, že výčet jednotlivých bezpečnostních rizik není

taxativní, nýbrž demonstrativní. Stěžovatel Mgr. J. T. proto namítá, že

s ohledem na toto slovo zákon výslovně předpokládá existenci dalších

podmínek, které nejsou v zákoně výslovně zakotveny.



3.



Ústavní soud konstatuje, že jedním ze základních principů, který musí

zákonodárství v demokratickém právním státu podle čl. 1 Ústavy

splňovat, je princip předvídatelnosti zákona. Jinak řečeno, pouze

zákon, jehož důsledky jsou jasně předvídatelné, splňuje podmínky

kladené na fungování materiálně chápaného demokratického právního

státu. V souzeném případě však tomu tak není.



Ústavní soud si je vědom toho, že s ohledem na danou situaci měl

zákonodárce nelehký úkol zobecnit možné formy činností, které jsou

bezpečnostně rizikové tak, aby na jedné straně nebyly příliš

kazuistické, leč aby na druhé straně nebyly příliš obecné a neurčité

(srov. citované vyjádření Poslanecké sněmovny a do určité míry i

vyjádření BIS). Zákonné vymezení bezpečnostních rizik proto nesporně

musí být natolik obecné, aby umožňovalo náležité uvážení příslušného

státního orgánu a především případné podřazení konkrétního případu pod

určité bezpečnostní riziko. Oproti tomu však nelze opomenout ani

skutečnost, že smyslem bezpečnostní prověrky je právě zjišťování, zda

se u prověřované osoby některé z bezpečnostních rizik skutečně

nevyskytuje. Je proto zřejmé, že vymezení bezpečnostních rizik

bezprostředně souvisí i se zaměřením bezpečnostní prověrky a především

s jejím rozsahem, přičemž její samotné provedení představuje zásah do

osobnostních práv podle čl. 10 Listiny. Není proto možné akceptovat

takovou zákonnou úpravu, která umožňuje prověrku existence jakéhokoliv,

i domnělého, a nikoliv reálného bezpečnostního rizika, které není v

zákoně uvedeno.



Ústavní soud respektuje skutečnost, že vymezení bezpečnostních rizik

musí být značně obecné, neboť je zřejmé, že význam jednotlivých

konkrétních bezpečnostních rizik se časem může měnit a že je dokonce

myslitelné, že některá bezpečnostní rizika se objeví zcela nově a

naopak některá svým významem ustoupí do pozadí. Zákonodárce tuto

určitou dynamiku zmíněných procesů musí brát v úvahu a obecnost

vymezení bezpečnostních rizik je proto plně namístě a v souladu se

zmíněným zájmem státu. Zároveň však tento zájem státu nemůže sahat tak

daleko, že by legitimizoval vytvoření prostoru pro bezpečnostní rizika,

jež by konstituovala nikoliv zákonodárná moc, nýbrž toliko příslušné

státní orgány spadající svojí povahou do moci exekutivní. Jinak řečeno,

ústavně přípustné je pouze zákonné obecné vymezení bezpečnostních

rizik, v jehož širším rámci bude ponechán dostatečný prostor pro

uvážení příslušných orgánů, nikoliv však zákonné poskytnutí prostoru

pro vytváření bezpečnostních rizik zcela nových, které zákonodárce

nesankcionoval. Nepředvídatelností důsledků citovaného zákona ve

sledovaném smyslu se otevírají možnosti pro potencionální svévoli

příslušných orgánů, což je v demokratickém právním státu nepřípustné.



Jestliže tedy NBÚ ve svém vyjádření k návrhu tvrdí, že posuzování míry

bezpečnostních rizik musí odpovídat různorodosti rizik u jednotlivých

osob v závislosti na jejich funkci, či jestliže BIS ve svém vyjádření

uvádí, že případný taxativní výčet bezpečnostních rizik "by nutně musel

být téměř bez konce" (neboť praxe by prý neustále objevovala další

bezpečnostní rizika), lze podle názoru Ústavního soudu dovozovat, že

náležitou individualizaci hodnocení bezpečnostních rizik může

přijatelně zajistit již jejich obecné zákonné vymezení, nikoliv však

pouze jejich demonstrativní výčet, který odporuje principu

předvídatelnosti a určitosti zákona.



Ústavní soud proto usuzuje, že část ustanovení § 23 odst. 2 zákona č.

148/1998 Sb. ve slovu "zejména" je v rozporu s ustanovením čl. 1

Ústavy.



4.



Ústavní soud však především poukazuje na to, že napadené ustanovení je

ve slovu "zejména" - z obdobných důvodů, jak je uvedeno výše - v

rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny. Podle tohoto ustanovení totiž zákon

může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo

činností. Smysl tohoto ustanovení tedy spočívá zejména v tom, že

umožňuje zákonodárci výkon určitých povolání nebo činností omezit,

popř. podmínit, a to formou zákona. Přitom je však zřejmé, že zákonné

podmínění či omezení výkonu určitých povolání nebo činností musí být

stanoveno jednoznačně a předvídatelně a že nemůže poskytovat prostor

pro případnou svévoli ze strany státního orgánu, který by mohl stanovit

další, zákonem výslovně neuvedené podmínky či omezení. Nutnost vymezení

transparentních a předvídatelných podmínek pro výkon určitých povolání

již v zákoně je dána především tím, že citovaný článek Listiny

jednoznačně zmocňuje toliko zákonodárce - nikoliv jiné státní orgány -

ke stanovení bližších podmínek a omezení určitých povolání nebo

činností. V daném případě však zákonodárce demonstrativním výčtem

bezpečnostních rizik otevřel prostor pro stanovení omezení dalších, a

delegoval tak de facto právo určení dalších podmínek moci exekutivní,

což je zjevně v rozporu s podstatou citovaného článku. Ústavní soud

proto shledal, že napadeným ustanovením stanovený demonstrativní výčet

bezpečnostních rizik - a to za situace, kdy existence bezpečnostního

rizika ve svých důsledcích může znamenat nemožnost výkonu určitého

povolání nebo funkce - vytvořil prostor pro (možné) svévolné, a nikoliv

předem jasně stanovené omezení výkonu určitých povolání a činností, což

odporuje podstatě a smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny.



Pro úplnost Ústavní soud upozorňuje i na čl. 1 odst. 2 Evropské

sociální charty, podle něhož se smluvní strany zavazují účinně chránit

právo pracovníka vydělávat si na své živobytí ve svobodně zvoleném

zaměstnání, na čl. 15 odst. 1 Charty základních práv Evropské unie

("Každý má právo zaměstnat se a vykonávat povolání, které si svobodně

vybral nebo přijal.") a na její čl. 52 odst. 1 ("Každé omezení

využívání práv a svobod deklarovaných v této Chartě musí vycházet jen

ze zákona, který respektuje jádro těchto svobod a práv. Při

respektování zásady proporcionality mohou být zmíněná omezení provedena

jen tehdy, jsou-li nezbytná a odpovídají-li opravdu obecnému zájmu Unie

nebo vyplývají-li z nutnosti ochrany práv a svobod jiných osob."). Z

citovaných ustanovení je zřejmé, že garance svobodné volby zaměstnání

je nejen součástí vnitrostátního katalogu lidských práv, nýbrž že je

silně reflektována i na úrovni mezinárodního práva.



X.



K návrhu JUDr. V. R. na zrušení třetí věty ustanovení § 36 odst. 3

zákona č. 148/1998 Sb. Ústavní soud uvádí následující:



1.



Text celého ustanovení § 36 odst. 3 zní:



"V případě, že Úřad bezpečnostní prověrkou ověří, že navrhovaná osoba

nesplňuje některou z podmínek uvedených v § 18 odst. 2, osvědčení

nevydá a tento výsledek navrhované osobě oznámí. Nesplňuje-li

navrhovaná osoba podmínky pro vydání osvědčení pro požadovaný stupeň

utajení, vydá Úřad osvědčení pro takový stupeň utajení, pro který

navrhovaná osoba splňuje podmínky. Důvody nevydání osvědčení Úřad v

oznámení neuvádí."



2.



Napadené ustanovení upravuje případy, kdy Úřad na základě provedené

bezpečnostní prověrky dospěje k závěru, že prověřovaná osoba nesplňuje

některou z podmínek uvedených v § 18 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb., z

toho důvodu navrhované osobě nevydá osvědčení a tento výsledek jí

oznámí. Stěžovatel napadá třetí větu citovaného ustanovení, podle níž

důvody nevydání osvědčení Úřad v oznámení neuvádí.



Podle ustanovení § 18 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. podmínky pro

vydání osvědčení navrhované osobě pro stupně utajení "Důvěrné", "Tajné"

nebo "Přísně tajné" splňuje osoba, která splňuje kumulativní podmínky

podle odstavce 1; tzn. je státním občanem České republiky, je způsobilá

k právním úkonům, dosáhla požadovaného věku a je bezúhonná (splnění

podmínek podle citovaného odstavce 1 postačují pro stupeň utajení

"Vyhrazené"); pro vydání osvědčení pro stupně utajení podle odstavce 2

citovaného ustanovení (tj. stupeň "Důvěrné", "Tajné", "Přísně tajné")

je dále nutno, aby byla osoba osobnostně způsobilá a bezpečnostně

spolehlivá. Je tedy zřejmé, že v případě nesplnění některé z uvedených

podmínek podle nynější úpravy nemůže být navrhované osobě vydáno

osvědčení, přičemž v oznámení o nevydání osvědčení jí nejsou důvody

tohoto rozhodnutí sděleny.



3.



Jak již vyplývá z předcházejících úvah, Ústavní soud v souzené věci

plně respektuje nutnost zachování vyváženosti mezi ochranou základních

práv a svobod občanů na straně jedné a mezi zájmy České republiky

(vymezenými zákonem č. 148/1998 Sb.) na straně druhé. Ústavní soud si

je rovněž plně vědom toho, že řádné a podrobné odůvodnění oznámení o

nevydání osvědčení by v některých případech mohlo státní zájmy,

popřípadě zájmy třetích osob vážným způsobem ohrozit. Nicméně ani v

tomto - značně specifickém - případě nelze na ochranu základních práv

jednotlivce rezignovat. Nynější dikce napadeného ustanovení totiž ve

svých důsledcích vede i k tomu, že důvody nevydání osvědčení nejsou

navrhované osobě sdělovány v žádném případě, a to ani tehdy, jestliže

by tím zjevně nebyly poškozeny ani důležité zájmy státu, ani zájmy

třetích osob. Důvodem nevydání osvědčení podle citovaného zákonného

ustanovení může totiž být např. skutečnost, že navrhovaná osoba není

státním občanem České republiky, není způsobilá k právním úkonům,

nedosáhla požadovaného věku nebo není bezúhonná, což zjevně nejsou

informace, jež by bylo opodstatněné (před navrhovanou osobou)

zatajovat. Ostatně podle názoru Ústavního soudu není vždy namístě

navrhované osobě nesdělovat ani důvody, proč nebyla shledána osobou

osobnostně nezpůsobilou nebo bezpečnostně nespolehlivou, jelikož ne

vždy - z povahy věci dokonce spíše výjimečně - sdělení těchto důvodů

může vést ke skutečnému ohrožení zmíněných zájmů (srov. např.

osobnostní způsobilost podle ustanovení § 22, spočívající v

psychologickém vyšetření navrhované osoby, a v některých případech i

bezpečnostní spolehlivost podle ustanovení § 23 zákona č. 148/1998

Sb.). Nelze totiž přehlédnout ani skutečnost, že v důsledku nynější

zákonné úpravy je navrhované osobě prakticky znemožněno odstranit

důvody, pro které jí nebylo vydáno osvědčení, a to i v těch případech,

kdy by je odstranit mohla a kdy by jejich oznámení ani zájmy státu, ani

zájmy třetích osob neohrozilo. Přitom je zřejmé, že důsledky nevydání

osvědčení se v osobnostní sféře navrhované osoby projeví velmi citelně,

a to jak z hlediska právního (např. odvolání z funkce, výpovědní důvod

atp.), tak i faktického (např. negativní reakce spolupracovníků a osob

blízkých).



Jak již totiž uvedl Ústavní soud výše, jedním ze základních principů

materiálního právního státu musí být respektování zásady

předvídatelnosti zákona a vyloučení prostoru pro případnou svévoli ze

strany exekutivní moci. Podle čl. 26 odst. 2 Listiny sice zákon může

stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností,

avšak je zřejmé, že rovněž tyto podmínky a omezení musí být

transparentní a předvídatelné a že každý, o jehož právech je

rozhodováno, by měl mít možnost se proti zásahům do svých práv náležitě

bránit. Pokud však podle napadeného ustanovení zákona exekutivní

správní orgán (tzn. Úřad) nikdy neuvádí důvody nevydání osvědčení, a

navrhovaná osoba tedy vůbec nemusí vědět či dokonce ani tušit, zda a

proč byla např. shledána osobou osobnostně nezpůsobilou nebo osobou

bezpečnostně nezpůsobilou, a to navíc za situace, kdy zákonná formulace

bezpečnostních rizik i nadále (tzn. i po zrušení části ustanovení § 23

odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. Ústavním soudem) zůstává značně obecná,

musel Ústavní soud dospět k závěru, že napadené ustanovení je se

zmíněnými principy materiálního právního státu a tedy i s čl. 1 Ústavy

a s čl. 26 odst. 2 Listiny v rozporu. Ze všech těchto důvodů tedy nelze

připustit - což stanoví dnešní zákon - absolutní a bezvýjimečný zákaz

uvádění důvodů v oznámení o nevydání osvědčení. Na druhé straně je

přirozeně třeba reflektovat legitimní veřejný zájem na ochraně

utajovaných skutečností a neuvádět (do oznámení o nevydání osvědčení)

zejména takové důvody, jejichž zveřejnění by takový zájem ohrožovalo,

popř. by se dotýkalo oprávněných zájmů třetích osob. Je na zákonodárci,

aby - se zřetelem na tyto úvahy - v nové zákonné úpravě našel vhodnou

cestu, která by ústavně konformním způsobem soukromý zájem (žadatele) i

zájem veřejný reflektovala a sladila.



XI.



K návrhu JUDr. V. R. na zrušení věty první ustanovení § 73 odst. 1

zákona č. 148/1998 Sb. Ústavní soud uvádí:



1.



Text ustanovení § 73 odst. 1 zní:



"Na rozhodování podle tohoto zákona se nevztahuje zákon č. 71/1967 Sb.,

o správním řízení (správní řád), s výjimkou rozhodování o pokutách

podle § 71 a 72. Na rozhodování o pokutách se nevztahují ustanovení

části čtvrté oddíl dva a tři a části páté zákona č. 71/1967 Sb."



2.



Navrhovatel JUDr. V. R. se domnívá, že napadené ustanovení vylučující

rozhodování podle zákona č. 148/1998 Sb. z působnosti správního řádu je

v rozporu s čl. 26 odst. 2, s čl. 36 Listiny a s čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

To proto, že za dané situace prý dochází k odnětí možnosti

(navrhovateli) vykonávat své povolání, a protože bezpečnostní prověrka

je podmínkou výkonu některých povolání, musí být navrhované osobě

poskytnut účinný prostor pro obranu jejích práv.



3.



K tomu Ústavní soud uvádí, že v oblasti správního práva procesního

existuje řada případů, na něž správní řád nedopadá, což ve svém

vyjádření správně uvádí i NBÚ. Správní řád totiž představuje obecný

procesně právní předpis, který svojí povahou nemusí odpovídat všem

formám správních řízení; v konkrétním případě se proto může jevit -

podle povahy věci - jako užitečné upravit některé typy správních řízení

zvláštním způsobem. Ústavní soud přitom konstatuje, že - z

ústavněprávního hlediska - je zásadně v dispozici zákonodárce, které z

forem správních řízení ponechá úpravě podle správního řádu a která

správní řízení bude regulovat způsobem specifickým. Úkolem Ústavního

soudu totiž není hodnotit vhodnost či účelnost zvolené právní úpravy,

nýbrž toliko její ústavnost.



Rovněž v souzené věci Ústavní soud shledal, že způsob provedení

bezpečnostní prověrky fyzických osob a také jiná řízení podle zákona č.

148/1998 Sb. jsou ze zřejmých důvodů upravena specifickým způsobem a že

se na ně proto - vyjma rozhodování o pokutách podle ustanovení § 71 a

72 zákona č. 148/1998 Sb. - správní řád nevztahuje. V případě

bezpečnostní prověrky fyzické osoby je procesní úprava provedena

takovým způsobem, že Úřad navrhované osobě buď doručí osvědčení (§ 36

odst. 1) nebo jí vydá oznámení o tom, že nesplňuje některou z podmínek

podle § 18 zákona (§ 36 odst. 3). Toto oznámení představuje zvláštní

druh správního rozhodnutí, které může navrhovaná osoba ve lhůtě 15 dnů

napadnout formou písemné stížnosti k řediteli Úřadu, který ji přezkoumá

a buď stížnosti vyhoví nebo ji zamítne. Toto rozhodnutí ředitele Úřadu

se stěžovateli rovněž oznámí písemně (viz § 75 odst. 1 a násl. zákona).

Podle ustálené judikatury Ústavního soudu totiž není rozhodující, jak

je příslušné rozhodnutí označeno, nýbrž zda reálně zasahuje do právní

sféry jedince. Označení "rozhodnutí" je označením technickým, a

předpokladem naříkatelnosti proto není forma, ale jeho obsah (srov.

např. usnesení sp. zn. III. ÚS 16/96, Ústavní soud České republiky:

Sbírka nálezů a usnesení, sv. 7, str. 327 - 328; obdobně rovněž

Bureš/Drápal/Mazanec, Občanský soudní řád - komentář, 5. vyd., C. H.

Beck 2001, str. 1041 - 1042).



Je zřejmé, že zákon č. 148/1998 Sb. stanoví v případě provádění

bezpečnostních prověrek fyzických osob (což byl případ obou

navrhovatelů) zvláštní úpravu správního řízení, která se odlišuje od

řízení upraveného v obecném správním řádu. Jak však vyplývá již z

uvedených úvah, samotné vynětí tohoto typu správního řízení z obecné

úpravy podle správního řádu nelze považovat za rozporné s citovanými

ústavními kautelami, neboť za určující - z ústavněprávního hlediska -

je nutno pokládat toliko to, zda toto zvláštní řízení šetří ústavně

zaručená základní práva dotčených osob, či nikoliv. Právě v tomto směru

však Ústavní soud neshledal námitky navrhovatele JUDr. V. R. důvodnými,

neboť vynětí tohoto typu řízení z obecné procesní úpravy právu na

spravedlivý proces, právu na svobodný výběr povolání, popř. jiným

ústavním principům neodporuje. Pokud by totiž Ústavní soud dospěl k

závěru opačnému, musel by vycházet ze stanoviska - ve svých důsledcích

zjevně absurdního - že jakákoliv úprava správního řízení vybočující z

působnosti správního řádu je již z tohoto důvodu protiústavní. Rovněž

rozpor s čl. 26 odst. 2 Listiny v daném případě nemůže být dán, protože

napadené ustanovení upravuje "toliko" vynětí režimu řízení podle zákona

č. 148/1998 Sb. z působnosti správního řádu, zatímco čl. 26 odst. 2

Listiny stanoví, že zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon

určitých povolání nebo činností. Je zjevné, že mezi oběma ustanoveními

neexistuje přímá obsahová návaznost a že tedy již z tohoto důvodu mezi

nimi nemůže existovat - navrhovatelem JUDr. V. R. tvrzený - rozpor.



XII.



K návrhu Mgr. J. T. i JUDr. V. R. na zrušení ustanovení § 73 odst. 2

zákona č. 148/1998 Sb. Ústavní soud uvádí:



1.



Text napadeného ustanovení zní:



"Rozhodnutí, opatření a jiné úkony podle tohoto zákona nepodléhají

soudnímu přezkumu, s výjimkou rozhodnutí o pokutách."



2.



Stěžovatelé se domnívají, že citované ustanovení je v rozporu s čl. 26

a s čl. 36 odst. 2 Listiny, s čl. 4 Ústavy a s čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

Podle čl. 26 odst. 1 Listiny má každý právo na svobodnou volbu povolání

a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou

hospodářskou činnost. Odstavec 2 stejného článku stanoví, že zákon může

stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností

(odstavce 3 a 4 na případ stěžovatelů zjevně nedopadají). Podle čl. 36

odst. 2 Listiny se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen

rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit na soud, aby přezkoumal

zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci

soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se

základních práv a svobod podle Listiny. Podle čl. 4 Ústavy jsou

základní práva a svobody pod ochranou soudní moci. Do stejné oblasti

směřuje i čl. 6 odst. 1 Úmluvy zaručující právo každého, aby jeho

záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána

nezávislým a nestranným tribunálem zřízeným zákonem, který rozhodne o

jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli

trestního obvinění proti němu.



3.



Ústavní soud v první řadě konstatuje, že čl. 36 odst. 2 Listiny (a

obdobně rovněž čl. 6 odst. 1 Úmluvy) představuje obecnou garanci práva

na spravedlivý proces, a tedy i soudního přezkumu rozhodnutí orgánů

veřejné správy, leč zároveň poskytuje zákonodárci prostor, aby soudní

přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy zákonem vyloučil.

Ani formou zákona však není možno vyloučit přezkoumávání rozhodnutí

týkající se základních práv a svobod podle Listiny. Rovněž čl. 4 Ústavy

se vztahuje k základním právům a svobodám, a to v tom smyslu, že

garantuje jejich ochranu soudní mocí.



Ústavní soud proto shledal, že podstata souzené věci spočívá v tom, zda

rozhodnutí o vydání či nevydání osvědčení ke styku s utajovanými

skutečnostmi je rozhodnutím týkajícím se základních práv a svobod podle

Listiny, či nikoliv. Ústavně konformní je totiž pouze taková zákonná

úprava, jež vyloučí soudní přezkum rozhodnutí veřejné správy, která

svojí povahou do oblasti základních práv a svobod podle Listiny

nespadají. Jestliže by zákon vyloučil soudní přezkum i u těch

rozhodnutí, která do ústavně zaručených základních práv nebo svobod

zasahují, zřetelně by již hranice ústavnosti překročil.



4.



Navrhovatelé tvrdí, že v důsledku napadených rozhodnutí ztratili

možnost dále vykonávat svá dřívější povolání a že rozhodování o vydání

či nevydání bezpečnostního osvědčení je současně rozhodováním o

přístupu k výkonu určitého povolání, které by nemělo být vyloučeno ze

soudního přezkumu. Z obsahu obou návrhů je tedy zřejmé, že za základní

právo, které by podle čl. 36 odst. 2 Listiny nemělo být vyloučeno ze

soudního přezkumu, považují stěžovatelé čl. 26 odst. 1 Listiny, podle

něhož má každý právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu,

jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost.



Skutečnost, že nevydání bezpečnostního osvědčení může vést až ke ztrátě

určitého povolání, vyplývá z ustanovení § 17 odst. 2 zákona č. 148/1998

Sb., z něhož je zřejmé, že předpokladem pro výkon povolání, kde je

nezbytné seznamovat se s utajovanými skutečnostmi, je vydání osvědčení

nebo bezpečnostního oprávnění. Jestliže příslušné osobě osvědčení nebo

bezpečnostní oprávnění vydáno není, je z povahy věci zjevné, že již

nadále nemůže své původní povolání vykonávat a že může dojít např. k

přeřazení této osoby na jiné místo (pokud to je možné), k odvolání z

funkce nebo např. i k jejímu propuštění ze služebního poměru či k

ukončení pracovního vztahu. Je proto nasnadě, že rozhodnutí o nevydání

osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi představuje citelný zásah

do příslušného pracovního (popř. služebního) poměru, a tedy - ve svých

důsledcích - i do základního práva na svobodnou volbu povolání podle

čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny. Podle odstavce 2 citovaného ustanovení

zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo

činností. Právě takovou podmínkou a zároveň i omezením ve výkonu

určitých povolání je nutnost bezpečnostní prověrky, takže je proto

zřejmé, že i tato - značně specifická - oblast pod garance práva na

spravedlivý proces spadá (srov. čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny).



5.



Podle přesvědčení Ústavního soudu (a v souladu s výše uvedenými

obecnějšími východisky) sice představuje ochrana utajovaných

skutečností a podmínky kladené na osoby, jež s těmito skutečnostmi

budou nakládat, natolik specifickou oblast, že ani z ústavněprávního

hlediska není možné garantovat všechna procesní práva těchto osob v

takové míře, jako tomu je u profesí jiných a u pracovních sporů jejich

zaměstnanců. Na druhé straně však ani specifika ochrany utajovaných

skutečností nemohou vést k vědomé rezignaci na ústavní ochranu práv

prověřovaných osob. Jestliže tedy čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6

odst. 1 Úmluvy zaručují každému základní právo na spravedlivý proces a

jestliže ze soudního přezkumu nesmí být vyloučen přezkum rozhodnutí

týkajících se základních práv a svobod podle Listiny, musí zákonodárce

i v tomto případě garantovat přezkum správních rozhodnutí nezávislým

soudním orgánem, byť nelze vyloučit nikoli běžný typ řízení, který bude

jednotlivé případy dostatečně diferencovat. Ústavní soud se domnívá, že

tyto případy je zřejmě třeba řešit zvláštní procesní úpravou, jelikož

specifikům dané věci zjevně nekoresponduje obecná procesní úprava

provedená ve stávajícím občanském soudním řádu, popřípadě ve správním

řádu.



6.



Nynější právní úprava totiž ve svých důsledcích znamená, že v procesu

provádění bezpečnostní prověrky dochází ke značné koncentraci moci u

jediného orgánu exekutivy, přičemž jeho rozhodnutí může citelně

zasáhnout do individuální sféry prověřované osoby. Úřad provádějící

bezpečnostní prověrku, jehož úkolem je ověření podmínek pro vydání

osvědčení - a který tedy v tomto směru realizuje určitou "službu" státu

a jednoznačně reprezentuje jeho zájmy - totiž zároveň rozhoduje o

vydání správního rozhodnutí i o opravném prostředku proti němu. Za

situace, kdy neexistuje přezkum nezávislým a nestranným orgánem, je

prověřovaná osoba prakticky podrobena vůli jediné instituce, kterou již

z povahy věci nelze považovat za nezávislou či nestrannou (srov. též

např. ustanovení § 7 odst. 2 a 3 zákona č. 148/1998 Sb.). Je proto

zřejmé, že napadená zákonná úprava (tj. § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998

Sb.) v zásadě odporuje samotnému smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny (a

ostatně i čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 4 Ústavy), jenž spočívá v tom, že

rozhodování o zásadních otázkách týkajících se individuální sféry

jedince, prováděné správním orgánem, musí být podrobeno přezkumu

nezávislým a nestranným orgánem, kterým je zpravidla soud. Ústavní soud

se proto nemůže - v obecné poloze - ztotožnit s právním názorem BIS

obsaženým v jejím vyjádření k návrhu, podle něhož by případný soudní

přezkum v této oblasti byl v rozporu s principem dělby moci. Podle

mínění Ústavního soudu je totiž zapotřebí pečlivě odlišovat mezi

rozhodováním o tom, kdo bude osvědčen a určen ke styku s utajovanými

informacemi, což skutečně přísluší moci exekutivní, a mezi případnou

soudní kontrolou tohoto procesu, což - z ústavněprávního hlediska -

může vykonávat toliko nezávislá moc soudní. Ústavní soud respektuje

skutečnost, že s ohledem na specifika a význam rozhodování ve věcech

utajovaných skutečností, kdy je velmi zřetelný bezpečnostní zájem

státu, není možné vždy garantovat všechny běžné procesní záruky

spravedlivého procesu (např. veřejnost jednání). Nicméně i v tomto typu

řízení je úkolem zákonodárce umožnit zákonnou formou realizaci

přiměřených záruk na ochranu soudem (či jiným nezávislým a nestranným

tribunálem ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy) byť - podle povahy věci a s

přihlédnutím k charakteru příslušné funkce - na ochranu i značně

zvláštní a diferencovanou.



Ústavní soud při posouzení ústavnosti vyloučení soudního přezkumu podle

napadeného ustanovení nemohl přehlédnout ani celkový kontext zákona č.

148/1998 Sb. To znamená, že vyloučení soudního přezkumu je nutno z

ústavněprávního hlediska vnímat ještě citlivěji za existující právní

situace, kdy rozhodování o vydání osvědčení je upraveno specifickým

nestandardním procesním způsobem, než kdyby dotčená fyzická osoba měla

i jiné možnosti ochrany svých práv.



7.



Proto Ústavní soud dospívá k závěru, že vyloučení soudního přezkumu

všech rozhodnutí podle zákona č. 148/1998 Sb. odporuje čl. 36 odst. 2

Listiny, čl. 4 Ústavy a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.



XIII.



Ústavní soud - souhrnně - k problematice zrušení ustanovení § 36 odst.

3 třetí věty zákona č. 148/1998 Sb. ("Důvody ... Úřad ... neuvádí") a

ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. ("Rozhodnutí ...

nepodléhají soudnímu přezkumu ...") dodává:



Podle čl. 88 odst. 2 Ústavy soudci Ústavního soudu jsou při svém

rozhodování vázáni pouze ústavními zákony a mezinárodními smlouvami

podle čl. 10 Ústavy a zákonem podle odstavce 1. Tím se rozumí zákon č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Z toho plyne, že Ústavní soud je v

principu vázán i jednotlivými druhy výroků, které zákon č. 182/1993 Sb.

upravuje. (Návrh zamítne či zákon, popř. jeho jednotlivé ustanovení

zruší - § 70 odst. 1 a 2 zákona č. 182/1993 Sb. ). V souzené věci

Ústavnímu soudu nezbylo, než ustanovení § 36 odst. 3 třetí věty a

ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. zrušit. Vzdor tomu však

Ústavní soud upozorňuje na to, že při přípravě nové zákonné úpravy bude

zřejmě nutné - podle povahy věci a se zřetelem na zastávanou funkci

občana - rozlišovat případy, na něž zrušení citovaných ustanovení

dopadá, od jiných, byť výjimečných případů, u nichž lze vyloučení

soudního přezkumu (popř. neuvedení důvodů nevydání osvědčení) i nadále

považovat za ústavně konformní (např. u pracovníků některých

specifických kategorií v ozbrojených silách, u určitých příslušníků

zpravodajských služeb).



XIV.



Ústavní soud - nad rámec uvedeného textu - dodává, že výhrady lze mít

proti zákonu č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o

změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, jako celku. V

tomto směru však příslušný návrh podán nebyl. Ústavní soud nicméně

předpokládá, že se Parlament České republiky bude zabývat zákonem č.

148/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, komplexně, a nikoli pouze

napadenými ustanoveními, jež tento nález zrušuje.



XV.



Ústavní soud usuzuje, že okamžitým zrušením některých napadených

ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. by potenciální výhody z toho plynoucí

mohly být zastíněny jeho nevýhodami, zejména s přihlédnutím k

bezpečnostním zájmům státu blíže specifikovaným v předmětném zákonu. K

nové zákonné úpravě je totiž třeba poskytnout potřebný časový prostor,

zejména s ohledem na její náročnost. Proto Ústavní soud využívá

možnosti, kterou mu nabízí ustanovení § 58 odst. 1 a § 70 odst. 1

zákona č. 182/1993 Sb. a odkládá vykonatelnost tohoto nálezu ke dni 30.

6. 2002.



XVI.



Závěr



A.



Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud v zákoně č. 148/1998 Sb., o

ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění

pozdějších předpisů, zrušil dnem 30. 6. 2002:



- ustanovení § 23 odst. 2 ve slově "zejména"



- ustanovení třetí věty § 36 odst. 3



- ustanovení § 73 odst. 2.



B.



Návrh na zrušení věty první ustanovení § 73 odst. 1 zákona č. 148/1998

Sb. Ústavní soud zamítl.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Kessler v. r.