251/2008 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 20. května 2008 ve složení Stanislav Balík
(soudce zpravodaj), František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler,
Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří
Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný,
Eliška Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu 1. skupiny 67 poslanců
Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem Mgr. Michalem Haškem,
2. skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem
JUDr. Vojtěchem Filipem a 3. skupiny 19 senátorů Parlamentu České
republiky, zastoupené JUDr. Kateřinou Šimáčkovou, advokátkou se sídlem
Mojžíšova 17, 612 00 Brno, na zrušení:
- bodů 3 a 4 v článku XVII v části desáté (změna zákona o správních
poplatcích), části čtyřicáté (změna zákona o veřejném zdravotním
pojištění), části čtyřicáté první (změna zákona o pojistném na
všeobecné zdravotní pojištění), části čtyřicáté druhé (změna zákona o
Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky), části čtyřicáté třetí
(změna zákona o resortních, oborových, podnikových a dalších
zdravotních pojišťovnách), části čtyřicáté osmé (změna zákona o
působnosti orgánů České republiky v oblasti cen) a části čtyřicáté
deváté (změna zákona o cenách) zákona č. 261/2007 Sb., respektive
jednotlivých ustanovení zde uvedených částí zákona č. 261/2007 Sb., o
stabilizaci veřejných rozpočtů,
- ustanovení § 11 odst. 1 písm. g) až i), § 12 písm. m), § 16a, § 16b,
§ 17 odst. 5, v § 43 odst. 2 ve větě první slov „a zaplacených
regulačních poplatků podle § 16a a doplatků za částečně hrazené léčivé
přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely, které se
započítávají do limitu podle § 16b odst. 1” a ve větě druhé slov
„včetně zaplacených regulačních poplatků podle § 16a a doplatků za
částečně hrazené léčivé přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské
účely za toto období”, § 53 odst. 1 věta druhá a na konci textu věty
třetí slov „s výjimkou rozhodování o vracení přeplatku na pojistném,
snížení záloh na pojistné a hrazení částek podle § 16b” zákona č.
48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění zákona č.
261/2007 Sb.,
- ustanovení § 5 písm. f), v § 7 odst. 1 písm. a) slov „a k úhradám
částek přesahujících limit pro regulační poplatky a doplatky za léčivé
přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely částečně hrazené z
veřejného zdravotního pojištění nebo k úhradám podílu na těchto
částkách v případě změny zdravotní pojišťovny pojištěncem, za podmínek
stanovených zvláštním právním předpisem 1b)” zákona č. 551/1991 Sb., o
Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění zákona č.
261/2007 Sb.,
- ustanovení § 13 písm. f) a v § 17 odst. 1 ve větě první slov „a k
úhradám částek přesahujících limit pro regulační poplatky a doplatky za
léčivé přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely částečně
hrazené z veřejného zdravotního pojištění nebo úhradám podílů na těchto
částkách v případě změny zdravotní pojišťovny pojištěncem, za podmínek
stanovených zvláštním právním předpisem 1b)” zákona České národní rady
č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších
zdravotních pojišťovnách, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.,
za účasti A) Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a B) Senátu
Parlamentu České republiky, jako účastníků řízení, a C) skupiny 43
poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem JUDr.
Vojtěchem Filipem a D) skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky,
zastoupené JUDr. Kateřinou Šimáčkovou, advokátkou se sídlem Mojžíšova
17, 612 00 Brno, jako vedlejších účastníků řízení,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Předmět řízení v této věci
1. Skupina 67 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky,
zastoupená poslancem Mgr. Michalem Haškem, se návrhem, podaným
Ústavnímu soudu dne 22. října 2007, domáhá podle čl. 87 odst. 1 písm.
a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava”) a podle § 64 odst. 1
písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších
předpisů, zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci
veřejných rozpočtů, popřípadě jeho jednotlivých v návrhu blíže
konkretizovaných ustanovení.
2. Kromě toho se tato skupina 67 poslanců týmž návrhem domáhala zrušení
některých, v návrhu blíže konkretizovaných ustanovení těchto zákonů,
novelizovaných zákonem č. 261/2007 Sb.:
- zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění
pozdějších předpisů,
- zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České
republiky, ve znění pozdějších předpisů,
- zákona České národní rady č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových,
podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších
předpisů,
- zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších
předpisů.
3. Věc byla zprvu vedena pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07.
4. Usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 8. ledna 2008 č. j. Pl. ÚS
24/07-147 byly vyloučeny k samostatnému řízení návrhy na zrušení těch
částí zákona č. 261/2007 Sb. a s tím související eventuální návrhy,
které se týkají obsahově samostatné problematiky financování zdravotní
péče z veřejného zdravotního pojištění a návrhy na zrušení těch částí
zákona č. 261/2007 Sb., které se týkají obsahově samostatné
problematiky sociálního zabezpečení. O těchto vyloučených částech
návrhů jsou vedena samostatná řízení pod sp. zn. Pl. ÚS 1/08 a Pl. ÚS
2/08.
5. Pod spisovou značkou Pl. ÚS 1/08 je tak vedeno řízení o jedné z
vyloučených částí, a to návrhu na zrušení:
- bodů 3 a 4 v článku XVII v části desáté (změna zákona o správních
poplatcích), části čtyřicáté (změna zákona o veřejném zdravotním
pojištění), části čtyřicáté první (změna zákona o pojistném na
všeobecné zdravotní pojištění), části čtyřicáté druhé (změna zákona o
Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky), části čtyřicáté třetí
(změna zákona o resortních, oborových, podnikových a dalších
zdravotních pojišťovnách), části čtyřicáté osmé(změna zákona o
působnosti orgánů České republiky v oblasti cen) a části čtyřicáté
deváté (změna zákona o cenách) zákona č. 261/2007 Sb., respektive
jednotlivých ustanovení zde uvedených částí zákona č. 261/2007 Sb., o
stabilizaci veřejných rozpočtů,
- ustanovení § 11 odst. 1 písm. g) až i), § 12 písm. m), § 16a, § 16b,
§ 17 odst. 5, v § 43 odst. 2 ve větě první slov „a zaplacených
regulačních poplatků podle § 16a a doplatků za částečně hrazené léčivé
přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely, které se
započítávají do limitu podle § 16b odst. 1” a ve větě druhé slov
„včetně zaplacených regulačních poplatků podle § 16a a doplatků za
částečně hrazené léčivé přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské
účely za toto období”, § 53 odst. 1 věta druhá a na konci textu věty
třetí slov „s výjimkou rozhodování o vracení přeplatku na pojistném,
snížení záloh na pojistné a hrazení částek podle § 16b” zákona č.
48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění zákona č.
261/2007 Sb.,
- ustanovení § 5 písm. f), v § 7 odst. 1 písm. a) slov „a k úhradám
částek přesahujících limit pro regulační poplatky a doplatky za léčivé
přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely částečně hrazené z
veřejného zdravotního pojištění nebo k úhradám podílu na těchto
částkách v případě změny zdravotní pojišťovny pojištěncem, za podmínek
stanovených zvláštním právním předpisem 1b)” zákona č. 551/1991 Sb., o
Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění zákona č.
261/2007 Sb.,
- ustanovení § 13 písm. f) a v § 17 odst. 1 ve větě první slov „a k
úhradám částek přesahujících limit pro regulační poplatky a doplatky za
léčivé přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely částečně
hrazené z veřejného zdravotního pojištění nebo úhradám podílů na těchto
částkách v případě změny zdravotní pojišťovny pojištěncem, za podmínek
stanovených zvláštním právním předpisem 1b)” zákona České národní rady
č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších
zdravotních pojišťovnách, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.
II.
Účastenství a vedlejší účastenství
6. Účastníkem - navrhovatelem tohoto řízení je skupina 67 poslanců
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem
Mgr. Michalem Haškem. Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje
všechny zákonné procesní náležitosti a předpoklady, a že tedy nic
nebrání projednání a rozhodnutí věci samé. Ve smyslu ustanovení § 69
odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou účastníky tohoto řízení také 1)
Poslanecká sněmovna a 2) Senát Parlamentu České republiky.
7. Návrhem, Ústavnímu soudu doručeným dne 19. listopadu 2007, se
domáhala zrušení zákona č. 261/2007 Sb., popřípadě jeho jednotlivých, v
návrhu blíže konkretizovaných, ustanovení rovněž skupina 43 poslanců,
zastoupená poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem. Tento návrh Ústavní soud
svým usnesením ze dne 23. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 28/07 dle § 43 odst.
2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu
odmítl z důvodu překážky litispendence. Ústavní soud přibral tuto
skupinu 43 poslanců ve smyslu ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu jako vedlejšího účastníka nynějšího, dříve zahájeného řízení o
návrhu skupiny 67 poslanců. Vedlejší účastník má v řízení stejná práva
a povinnosti jako účastníci (§ 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
8. Návrhem, Ústavnímu soudu doručeným dne 7. prosince 2007, se domáhala
zrušení částí zákona č. 261/2007 Sb., v návrhu blíže konkretizovaných,
rovněž skupina 19 senátorů Parlamentu České republiky, zastoupená
advokátkou JUDr. Kateřinou Šimáčkovou. Tento návrh Ústavní soud svým
usnesením ze dne 12. 12. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 29/07 dle § 43 odst. 2
písm. b), ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu
odmítl z důvodu překážky litispendence. Ústavní soud přibral tuto
skupinu 19 senátorů ve smyslu ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu jako vedlejšího účastníka nynějšího, dříve zahájeného řízení o
návrhu skupiny 67 poslanců. Vedlejší účastník má v řízení stejná práva
a povinnosti jako účastníci (§ 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
9. Podáním ze dne 21. 11. 2007 označeným jako „Oznámení Městského soudu
v Brně o vstupu do již zahájeného řízení jako vedlejší účastník” se
Městský soud v Brně domáhal, aby s ním bylo dle § 35 odst. 2 zákona o
Ústavním soudu nakládáno jako s vedlejším účastníkem, neboť jeho
předchozí návrh ze dne 12. 11. 2007 byl usnesením Ústavního soudu sp.
zn. Pl. ÚS 27/07 ze dne 21. 11. 2007 odmítnut pro překážku
litispendence.
10. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (vyhl. pod č.
88/2008 Sb.) vysvětlil Ústavní soud důvody, proč s Městským soudem v
Brně nemohlo být v řízení vedeném po vydání usnesení pléna Ústavního
soudu ze dne 8. ledna 2008 čj. Pl. ÚS 24/07-147 nadále pod sp. zn. Pl.
ÚS 24/07 jednáno jako s vedlejším účastníkem. V řízení vedeném pod sp.
zn. Pl. ÚS 1/08 přistoupila k důvodům uvedeným v návrhu ze dne 31.
ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07 i okolnost, že návrh Městského soudu v
Brně se týká ustanovení čl. XLVIII, části třicáté zákona č. 261/2007
Sb., které nejsou předmětem tohoto řízení.
III.
Argumentace navrhovatelů a vedlejších účastníků zpochybňující ústavně
předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č. 261/2007 Sb.
III/a
Argumentace skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky
zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č.
261/2007 Sb.
11. Skupina 67 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupená
poslancem Mgr. Michalem Haškem, se domáhá zrušení celého zákona č.
261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů (dále jen „zákon č.
261/2007 Sb.”). Navrhovatelé tvrdí, že napadený zákon č. 261/2007 Sb.
byl přijat neústavním způsobem a dostal se tím do rozporu s ústavním
pořádkem. Důvody protiústavnosti spatřují v porušení principu
souladného, přehledného a předvídatelného práva, v porušení principu
dělby moci a v porušení principu demokratičnosti, kteréžto principy
tvoří atributy demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1
Ústavy. Poukazují na dosavadní judikaturu Ústavního soudu, který se
ústavními požadavky na legislativní proces zabýval již v několika svých
rozhodnutích, zejména v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 21/01 [Sbírka nálezů a
usnesení Ústavního soudu(dále jen Sbírka rozhodnutí), svazek 25, nález
č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.], Pl. ÚS 5/02 (Sbírka rozhodnutí,
svazek 28, nález č. 117,vyhl. pod č. 476/2002 Sb.) a Pl. ÚS 77/06
(vyhlášen pod č. 37/2007 Sb.) a zdůrazňují, že při přijímání zákona č.
261/2007 Sb. byly tyto požadavky porušeny.
12. Konkrétní výtky navrhovatelů, dovozující porušení ústavních
pravidel zákonodárného procesu (pomineme-li prozatím argumenty
směřující proti obsahovému rozporu konkrétních ustanovení předmětného
zákona s ústavním pořádkem), lze stručně shrnout zejména do těchto
tvrzení:
1) Základní vadou předmětného zákona je to, že v jediném novelizujícím
zákoně došlo ke spojení mnoha novel různých zákonů, které spolu
bezprostředně nesouvisejí, čímž jsou porušeny zásady tvorby souladného,
předvídatelného a přehledného práva, jimiž mají být poměřovány nejen
pozměňovací návrhy, ale i návrhy zákonů.
2) Pojítko komplexu norem - stabilizace veřejných rozpočtů - je příliš
neurčité, srovnatelné např. se „zákonem o změnách v právním řádu”.
3) Úprava obsažená v mnoha z dotčených zákonů se vůbec netýká
stabilizace veřejných rozpočtů - např. ustavování orgánů Všeobecné
zdravotní pojišťovny či síť smluvních zdravotnických zařízení.
Navrhovatelé by proto z různých důvodů po formální stránce akceptovali
jen části první, druhou, třetí, čtvrtou, pátou, šestou, osmou, zčásti
desátou, jedenáctou, třináctou, čtrnáctou, dvacátou třetí a dvacátou
čtvrtou napadeného zákona.
4) V zákoně jsou vedle novel zákonů stávajících obsaženy i tři nové
zákony o ekologických daních, což odporuje mj. Legislativním pravidlům
vlády.
5) Formou pozměňovacích návrhů se součástí zákona staly tzv.
„přílepky”, jež neobstojí při posuzování obsahu a účelu původního
návrhu zákona a návrhů pozměňovacích: nový systém cen regulace léčiv,
zákon o účetnictví a zákon o cenách. Pozměňovacím návrhům lze vytýkat
krátkost času ke studiu na straně poslanců i k informování veřejnosti.
Limitována tím byla i parlamentní diskuse jako forma transparentního
vládnutí a jeho kontroly opozicí a veřejností. Za tzv. „přílepky” jsou
dále výslovně považovány: 1. v části čtvrté (Změna zákona o dani z
přidané hodnoty) v čl. VIII - body 1, 3, 4, 5 a 15 až 21; 2. v části
desáté (Změna zákona o správních poplatcích) v čl. XVII - body 3 a 4;
3. v části dvacáté druhé (Změna zákona o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení) v čl. XXXV - body 1, 2 a 12; 4. v části dvacáté
čtvrté (Změna zákona o důchodovém pojištění) v čl. XXXVIII - body 1, 2,
3 a 5; 5. v části čtyřicáté (Změna zákona o veřejném zdravotním
pojištění) v čl. LXIV - body 1 až 9, 14 až 17, 24 až 26, 29, 30 a čl.
LXV (přechodná ustanovení); 6. v části čtyřicáté osmé (Změna zákona o
působnosti orgánů České republiky v oblasti cen) - čl. LXXV a LXXVI; 7.
v části čtyřicáté deváté (Změna zákona o cenách) - čl. LXXVII; 8. v
části padesáté (Změna zákona o účetnictví) - čl. LXXVIII. Navrhovatelé
upozorňují zejména na Ústavním soudem vyslovený požadavek „- aby
pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní
úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle
kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je
v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh
neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v
podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona.”
Navrhovatelé připomínají názor Ústavního soudu, že nesplněním tohoto
požadavku dochází „- k porušení dělby moci, s důsledky pro principy
tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, které Ústavní
soud již dříve spojil s atributy demokratického právního státu, dále k
obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy ČR a
porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy.”
(Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, vyhl. pod č. 37/2007 Sb.,
bod 73).
6) Pozměňovací návrhy nebyly projednány ve výborech Poslanecké
sněmovny, chybí jim odůvodnění. Předseda vlády Mirek Topolánek je podal
jako poslanec na základě koaličních jednání, jež však nemohou
nahrazovat rozhodnutí vlády jako navrhovatele zákona.
7) V Senátu došlo přijetím usnesení, jímž vyjádřil vůli návrhem zákona
se nezabývat, k umlčení opozice.
8) Zákonodárný proces nedostál nejen požadavkům tvorby souladného,
předvídatelného a přehledného práva, ale ani požadavku demokratičnosti.
Z čl. 6 Ústavy totiž vyplývá, že za každým zásadním politickým
rozhodnutím má stát vůle většiny. Jelikož je předmětný zákon souhrnem
četných rozhodnutí, určených však k jedinému výslednému hlasování,
nemohla být existence většiny relevantně testována.
9) Zákonodárná moc jako moc stanovit obsah zákona, která náleží podle
čl. 15 Ústavy Parlamentu, se nemohla projevit a přesunula se na stranu
vlády, resp. jejího předsedu. Vládu by však bylo možné legitimně
posílit jen rozhodnutím ústavodárce, což se nestalo.
10) Zákon nabyl platnosti dnem vyhlášení, u některých ustanovení se to
týká i účinnosti. Vzhledem ke způsobu rozesílání částek Sbírky zákonů
se tak měli adresáti práva chovat nově stanoveným způsobem, který však
po nejméně dva dny neměli možnost seznat. Dotčen je tak problém
faktické retroaktivity zákona.
11) Po technické stránce došlo ke vzniku mezer v právním řádu, protože
stanoví-li více bodů úpravu s různým datem nabytí účinnosti, platí ten
poslední bod podle zásady lex posterior derogat legi priori. Tím však
byla pro období od 1. ledna 2008 zrušena sazba daně z příjmů.
12) Záměrem vlády bylo dostat Parlament pod tlak, krom toho tu je
krátká legisvakance.
13. Navrhovatelé dále podrobně popisují zákonodárnou proceduru při
přijímání napadeného zákona a vytýkají jí mnoho pochybení. Tvrdí, že
již ve stadiu přípravy zákona - nejpozději v okamžiku schválení jeho
návrhu vládou - vznikl návrh obsahově nekonzistentní, takže již pro
samotné zákonodárce byl návrh nepředvídatelný, překvapivý, nepřístupný,
nesrozumitelný a nepřehledný. Čas věnovaný tvorbě tak obsáhlé a
komplikované normy byl příliš krátký a neposkytující dostatečný prostor
pro seznámení se s obsahem normy, promyšlení všech souvislostí a pro
demokratickou diskusi.
14. V legislativním procesu bylo prý vzneseno velké množství
nesouvisejících pozměňovacích návrhů, některé z nich až v závěrečných
fázích projednávání v Poslanecké sněmovně, bez řádného zdůvodnění. To
vše mělo mít negativní dopady na možnost a kvalitu parlamentní rozpravy
a tím i na možnost a kvalitu veřejné diskuse, na právo zájmových
skupin, aby jejich názor byl slyšet, a konečně i na informování
veřejnosti o probíhajících politických rozhodnutích.
15. Narušení principů dělby moci a demokratičnosti bylo dle
navrhovatelů zesíleno tím, že nesouvisející pozměňovací návrhy vyšly z
kruhů vlády. Předseda vlády (v pozici poslance) podstatně změnil vládní
návrh zákona několik dnů před závěrečným hlasováním, aniž dal poslancům
k dispozici důvody nové právní úpravy, čas k jejímu prostudování a
projednání, natož reálnou možnost k ní předkládat další pozměňovací
návrhy. Předseda vlády, respektive vláda se svým rozsáhlým úřednickým
aparátem pak naprosto dominovali nad zákonodárným sborem, který nemá
ani dostatečné odborné zázemí k tomu, aby překvapivému vládnímu návrhu
mohl ve vytvořené časové tísni účinně argumentačně čelit. Vliv členů
zákonodárného sboru (a to jak opozičních, tak i vládních) na konkrétní
podobu zákona tak byl účinně minimalizován.
16. Tím, že Senát Parlamentu České republiky, který je ovládán toutéž
politickou většinou jako Poslanecká sněmovna, vyjádřil vůli nezabývat
se návrhem zákona (čl. 48 Ústavy), znemožnil rozpravu v plénu Senátu;
opoziční názory pak nemohly účinně zaznít ani v Poslanecké sněmovně ani
v Senátu.
17. Navrhovatelé shrnují, že navržení a přijetí de facto vládního
(přesněji: „premiérského”) pozměňovacího návrhu, který obsahově
nesouvisel s předlohou, je v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1,
čl. 6 a čl. 15 odst. 1 Ústavy, je obcházením institutu zákonodárné
iniciativy podle čl. 41 Ústavy a odporuje i čl. 44 odst. 1 a čl. 76
Ústavy. Tím, že Parlament nevzal na zřetel dosavadní judikaturu
Ústavního soudu, nadto přijatou nedlouho před přijetím zákona č.
261/2007 Sb., byl porušen též čl. 89 odst. 2 Ústavy.
18. Navrhovatelé vyslovují názor, že postup zvolený vládou při
projednávání napadeného zákona, pokud by byl akceptován, by mohl vést k
absurdním důsledkům: „- v extrémním případě by mohla vláda soustředit
jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona «o úpravě
právních poměrů v České republice» či dokonce do zákona «o zlepšení
osudu občanů České republiky» a vynutit si politickým tlakem, aby
vládní většina schválila návrh zákona právě v tomto znění. Tím by byl
faktický vliv poslanců na obsah zákonů zcela marginalizován a Parlament
by se stal takřka zbytečným. Vláda by Parlament v podstatě potřebovala
jen pro formální stvrzení své paušálně vyjádřené vůle a mohla by
znemožnit jakoukoli veřejnou parlamentní diskusi tím, že by sněmovní
většina odmítala připustit jiné body na pořad jednání. Takový parlament
by byl již jen fasádou zcela popírající principy demokratičnosti a
dělby moci.”
19. Navrhovatelé tedy uzavírají, že předložení a přijetí rozsáhlého,
obsahově nekonzistentního a nesrozumitelného vládního návrhu zákona
odporuje preambuli Ústavy (vyjadřující odhodlání občanů řídit se všemi
osvědčenými principy právního státu), jakož i čl. 1 odst. 1, čl. 2
odst. 1, čl. 6 a čl. 15 odst. 1 Ústavy.
20. Z těchto důvodů petit návrhu skupiny 67 poslanců obsahuje na prvním
místě požadavek, aby Ústavní soud zrušil celý zákon č. 261/2007 Sb.
21. Pokud by Ústavním soudem nebyl zrušen celý zákon č. 261/2007 Sb.,
potom skupina 67 poslanců navrhuje v alternativním petitu pod bodem E)
zrušit ty části tohoto zákona, které nesouvisejí s jeho základním
předmětem, případně účelem zákona. V rámci nyní projednávaného řízení,
vedeného pod sp. zn. Pl. ÚS 1/08, jsou navrhovány ke zrušení tyto části
zákona č. 261/2007 Sb.:
- body 3 a 4 v článku XVIII v části desáté (změna zákona o správních
poplatcích),
- část čtyřicátá (změna zákona o veřejném zdravotním pojištění) -
články LXIV a LXV,
- část čtyřicátá prvá (změna zákona o pojistném na všeobecném
zdravotním pojištění),
- část čtyřicátá druhá (změna zákona o Všeobecné zdravotní pojišťovně
České republiky) - článek LXVIII,
- část čtyřicátá třetí (změna zákona o resortních, občanských,
podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách) - článek LXIX
- část čtyřicátá osmá (změna zákona o působnosti orgánů České republiky
v oblasti cen) - článek LXXV a LXXVI, a
- část čtyřicátá devátá (změna zákona o cenách) - článek LXXVII
22. O všech těchto částech zákona navrhovatelé tvrdí, že nesouvisejí s
předmětem a účelem zákona a jejich přijetí by vyžadovalo formu
zvláštního zákona. Platné legislativní řešení je nepřehledné a
legislativně chybné.
23. Pokud by Ústavním soudem nebyl zrušen celý zákon č. 261/2007 Sb.,
ani ty části zákona, které jsou navrhovány ke zrušení v alternativním
petitu pod bodem E), potom skupina 67 poslanců navrhuje v alternativním
petitu pod bodem F) zrušit ty části tohoto zákona, které se do zákona
dostaly cestou pozměňovacích návrhů a mají povahu tzv. „přílepků”, tj.
nesplňují kritéria úzkého vztahu k předmětu zákona, nýbrž jde de facto
o zcela jiný zákon, s legislativní předlohou nesouvisející. V rámci
nyní projednávaného řízení, vedeného pod sp. zn. Pl. ÚS 1/08, jsou
navrhovány ke zrušení tyto části zákona č. 261/2007 Sb.:
- v části desáté (změna zákona o správních poplatcích), v článku XVII
body 3 a 4
- v části čtyřicáté (změna zákona o veřejném zdravotním pojištění) v
článku LXIV body 1 až 9, 14 až 17, 24 až 26, 29, 30 a článek LXV
(přechodné ustanovení)
- část čtyřicátá devátá (změna zákona o cenách ) - článek LXXVII.
III/b
Argumentace skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky
zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č.
261/2007 Sb.
24. Jedna z alternativ petitu návrhu skupiny 43 poslanců obsahuje
rovněž (stejně jako v případě návrhu skupiny 69 poslanců) požadavek na
zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb. pro ústavněprávní vady
legislativního procesu. Argumentace skupiny 43 poslanců v té části
návrhu, která namítá protiústavnost způsobu přijetí a vydání zákona č.
261/2007 Sb., je z velké části stejná, jako argumentace obsažená v
návrhu skupiny 67 poslanců.
25. Navrhovatelé vytýkají přijatému zákonu závažné legislativní chyby.
Zdůrazňují, že zákon není obvyklou novelou nebo právní normou, ale
souborem dílčích úprav, představujících jednak novely několika desítek
zákonů, jednak úpravy, které by obstály jako samostatné zákony. Jsou
jimi např. změny v oblasti právní úpravy daní, včetně zavedení tzv.
ekologických daní, právní úpravy téměř všech sociálních systémů,
především systému státní sociální podpory, životního a existenčního
minima, systému nemocenského pojištění, úpravy platové základny pro
stanovení výše platu ústavních činitelů a státních zástupců,
zaměstnanosti, a právní úpravy veřejného zdravotního pojištění,
pojistného na toto zdravotní pojištění, změn působnosti ministerstev
aj.
26. Nesrozumitelnost zákona je podle navrhovatelů způsobena např. tím,
že byla zrušena toliko ustanovení novelizujícího zákona bez předchozího
navázání na novelizovaný zákon; tak došlo např. k novelizaci zákona č.
218/2007 Sb. (změna zákona o úrazovém pojištění a o změnách dalších
zákonů) přesto, že zákon č. 218/2007 Sb. v době projednávání zákona č.
261/2007 Sb. ještě nenabyl účinnosti.
27. Projednávání zákona v Poslanecké sněmovně bylo podle navrhovatelů
poznamenáno časovým tlakem, poslanci neměli dostatek času na
prostudování tak rozsáhlého návrhu zákona, měnícího 46 právních norem.
Projednávání navíc bylo zkomplikováno mnoha pozměňovacími návrhy, z
nichž je zmiňován zejména pozměňovací návrh premiéra Topolánka, který
se dotkl osmnácti stávajících částí vládního návrhu zákona a nadto
rozšířil vládní návrh o změny dalších tří zákonů. Opakující se návrhy
více opozičních poslanců na prodloužení lhůty k projednání zákona nebo
na jeho vrácení k dopracování byly vždy zamítnuty. Senát se návrhem
zákona, přes odpor opozice, nezabýval.
28. Navrhovatelé namítají rozpor zákonodárného procesu při přijímání
tohoto zákona s Legislativními pravidly vlády (např. s čl. 2 odst. 2,
který ukládá dbát na to, aby právní předpis byl v souladu s právními
předpisy vyšší právní síly a s nálezy Zstavního soudu a stal se
organickou součástí celého právního řádu a aby byl koncipován přehledně
a formulován jednoznačně, srozumitelně a jazykově a stylisticky
bezvadně).
29. Legislativní proces v tomto případě nerespektoval nález Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06. Za tzv. „přílepky” pokládají navrhovatelé
ustanovení o vedení Všeobecné zdravotní pojišťovny, doplnění úpravy
systému tvorby úhrad a cen léčivých přípravků a potravin pro zvláštní
lékařské účely o regulaci cen léků, zavedení tzv. ekologických daní,
jakož i změnu právní úpravy téměř všech sociálních systémů apod.
30. Protiústavnost způsobu přijetí a vydání zákona je v návrhu
dovozována z porušení zákazu svévole při legislativní proceduře,
vyplývajícího z ustanovení čl. 1 odst. 1 a z čl. 2 odst. 3 Ústavy. Dále
je namítáno také porušení čl. 23 odst. 3 Ústavy o slibu poslance a čl.
44 Ústavy o kompetencích vlády při projednávání návrhů zákonů.
III/c
Argumentace skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky
zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání některých
částí zákona č. 261/2007 Sb.
31. Navrhovatelé zdůrazňují, že svým návrhem nezpochybňují obsahový
soulad napadeného zákona s ústavním pořádkem, nýbrž toliko způsob jeho
schválení, který považují za protiústavní.
32. V té části návrhu, jež je předmětem tohoto řízení, vedeného pod sp.
zn. Pl. ÚS 1/08, je požadováno zrušení bodu 1 až 9, bodu 14 až 17, bodu
24 až 30 článku LXIV a celý článek LXV části čtyřicáté (změna zákona o
veřejném zdravotním pojištění) zákona č. 261/2007 Sb. a části čtyřicáté
osmé zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona o působnosti orgánů České
republiky v oblasti cen), sestávající z čl. LXXV a LXXVI, a části
čtyřicáté deváté zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona o cenách),
sestávající z čl. LXXVII.
33. Námitky se v první řadě zaměřují proti rozhodnutí Senátu nezabývat
se návrhem zákona. Toto rozhodnutí je podle názoru navrhovatelů v
rozporu s ústavní rolí Senátu a s obsahem § 63, § 101 a § 102 zákona o
jednacím řádu Senátu. Je také v rozporu s dosavadní parlamentní praxí a
s účelem tohoto institutu.
34. Argumentace této skupiny 19 senátorů se shoduje s argumentací
skupiny 67 poslanců a skupiny 43 poslanců v těch částech návrhu, kde
jsou legislativní proceduře vytýkány vady spočívající v tzv.
„přílepcích”, obsažených v doplňovacích návrzích poslance Mirka
Topolánka.
35. Ty části zákona, které skupina senátorů navrhuje ke zrušení, byly
podle názoru navrhovatelů přijaty v rozporu s Ústavou a se zákonem
stanovenou legislativní procedurou. Konkrétně je vytýkáno porušení
zásady srozumitelnosti, přehlednosti a jasnosti právního řádu a zásady
respektování demokratických principů v legislativním procesu, porušení
zákazu svévole při legislativní proceduře a porušení principu ochrany
politické menšiny - tedy porušení čl. 1, čl. 2 odst. 3, hl. 6, čl. 37
odst. 2, čl. 41 a 44 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a
svobod (dále jen „Listina”). Došlo prý rovněž k obcházení institutu
zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a k porušení práv senátorů
podle čl. 46 a 48 Ústavy. Vytýkáno je dále porušení několika ustanovení
zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a zákona o jednacím řádu
Senátu.
36. Navrhovatelé odkazují na několik nálezů Ústavního soudu, v nichž je
zdůrazňován význam dodržování ústavně předepsaného způsobu přijímání
zákonů, např. na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (Sbírka rozhodnutí, svazek
9, nález č. 163, vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.) Pl. ÚS 5/02, Pl. ÚS 21/01
a zejména na nález Pl. ÚS 77/06 (viz výše). Zásady vyslovené v těchto
nálezech Ústavního soudu nebyly prý při přijímání zákona č. 261/2007
Sb. respektovány. Posledně uvedený nález Ústavního soudu podle názoru
navrhovatelů otevřel důležité otázky též před Senátem, který by měl být
mj. též pojistkou ústavnosti a kvality zákonodárství.
37. Proces přijímání zákona č. 261/2007 Sb. podle názoru navrhovatelů
znovu akcentuje nutnost dodržování principu, „že parlamentní většina
nemůže vše, co jí jednací řády výslovně nezakazují”. Navrhovatelé
vyslovují očekávání, že Ústavní soud ve svém rozhodnutí napomůže
kultivaci parlamentního legislativního procesu a určí hranice, kde se
jedná pouze o porušení právní kultury a kde porušení pravidel
legislativního procesu získává ústavně sankcionovanou podobu.
IV.
Argumentace navrhovatelů zpochybňující soulad obsahu zákona s ústavními
zákony (pokud se týká předmětu řízení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 1/08)
IV/a
Argumentace skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky proti obsahu
zákona
38. Jeden z eventuálních petitů skupiny 67 poslanců požaduje z důvodu
obsahových protiústavních vad zrušení:
- ustanovení § 11 odst. 1 písm. g) až i), § 12 písm. m), § 16a, § 16b,
§ 17 odst. 5, v § 43 odst. 2 ve větě první slov „a zaplacených
regulačních poplatků podle § 16a a doplatků za částečně hrazené léčivé
přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely, které se
započítávají do limitu podle § 16b odst. 1” a ve větě druhé slov
„včetně zaplacených regulačních poplatků podle § 16a a doplatků za
částečně hrazené léčivé přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské
účely za toto období”, § 53 odst. 1 věta druhá a na konci textu věty
třetí slov „s výjimkou rozhodování o vracení přeplatku na pojistném,
snížení záloh na pojistné a hrazení částek podle § 16b” zákona č.
48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění zákona č.
261/2007 Sb.,
- ustanovení § 5 písm. f), v § 7 odst. 1 písm. a) slov „a k úhradám
částek přesahujících limit pro regulační poplatky a doplatky za léčivé
přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely částečně hrazené z
veřejného zdravotního pojištění nebo k úhradám podílu na těchto
částkách v případě změny zdravotní pojišťovny pojištěncem, za podmínek
stanovených zvláštním právním předpisem 1b)” zákona č. 551/1991 Sb., o
Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění zákona č.
261/2007 Sb.,
- ustanovení § 13 písm. f) a v § 17 odst. 1 ve větě první slov „a k
úhradám částek přesahujících limit pro regulační poplatky a doplatky za
léčivé přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely částečně
hrazené z veřejného zdravotního pojištění nebo úhradám podílů na těchto
částkách v případě změny zdravotní pojišťovny pojištěncem, za podmínek
stanovených zvláštním právním předpisem 1b)” zákona České národní rady
č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších
zdravotních pojišťovnách, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.
39. Protiústavnost napadených ustanovení zákona navrhovatelé podrobně
rozvádějí sub. IV. návrhu (Návrhy na zrušení jednotlivých ustanovení
zákona pro rozpor s ústavně zaručenými právy a svobodami.).
40. Navrhovatelé, pokud jde o regulační poplatky v souvislosti s
poskytováním zdravotní péče - primárně poukazují na čl. 31 Listiny, čl.
12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech
(č. 120/1976 Sb.) a čl. 11 Evropské sociální charty (č. 14/2000
Sb.m.s.). Poukazují rovněž na Úmluvu mezinárodní organizace práce o
minimální normě sociálního zabezpečení (č. 461/1991 Sb.).
41. Navrhovatelé zdůrazňují, že napadená ustanovení jsou v příkrém
rozporu zejména s čl. 31 věty druhé Listiny, neboť vycházejí z
principu, že veškerá, i ta nejzákladnější péče, a to včetně péče
neodkladné, má být občanem (pojištěncem) přímo placena, Listina oproti
tomu předpokládá, že všem státním občanům České republiky (čl. 42 odst.
1) musí být zajištěna bezplatná zdravotní péče hrazená formou veřejného
pojištění.
42. Právo na ochranu zdraví a právo na bezplatnou zdravotní péči podle
čl. 31 Listiny, jež jsou napadenými ustanoveními dotčena, náleží k
sociálním právům, jež dle navrhovatelů zákonodárce zavazují, byť
specifickým způsobem. Navrhovatelé poukazují na to, že sociální práva
jsou v různém rozsahu zakotvena v řadě ústav evropských států a že je
uznává i německý Spolkový ústavní soud, ač nejsou vysloveně zakotvena v
základním zákonu SRN. Poukazují na názory konstitucionalisty Roberta
Alexiho, zejména na kompetenční argument, podle kterého by v
politických záležitostech s masivním dopadem na státní rozpočet měl
rozhodovat parlament, jenž v první řadě je demokraticky legitimován.
Navrhovatelé dovozují, že Listina garantuje minimální standard
sociálních práv a připomínajíce nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS
35/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 7, vyhlášen pod č. 49/1994
Sb.) vyslovují analogicky přesvědčení, že jádro práva občanů na
bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného
pojištění podle čl. 31 věty druhé Listiny patří k onomu nedotknutelnému
minimálnímu standardu sociálních práv, jejž už zákonodárce nesmí snížit
či prolomit.
43. Navrhovatelé vyslovují názor, že úroveň zákonného naplnění
sociálních práv nad onen minimální standard je odvislá od konkrétního
časového i místního kontextu, v němž jsou garantována. Zákonodárce je
dle nich povinen sledovat tendenci naplňování těchto práv ve stále
větší míře a regres je odůvodněn jedině v případě věrohodného a
zdůvodněného zhoršení těchto podmínek. Navrhovatelé dovozují, že ač
Česká republika vykazuje minimálně v posledních 10 letech setrvale se
zlepšující růst blahobytu, má být toto bohatnutí společnosti jako celku
provázeno ústupem od principů mezigenerační a mezilidské solidarity.
Navrhovatelé se pak nediví, že část občanů glorifikuje totalitní režim
jako lepšího garanta jejich sociálních práv než soudobý demokratický
právní stát.
44. Navrhovatelé poukazují z hlediska jazykového výkladu na obsah pojmů
„bezplatný“, „bez úplaty“, „bez placení“, „neplacený“, „platit“ a
„hradit“ a zdůrazňují, že důležitou roli při výkladu čl. 31 věty druhé
Listiny hraje i systematická interpretační metoda. Navrhovatelé důrazně
tvrdí, že bude-li připuštěno, aby i základní zdravotní péče byla
zatížena poplatkem, stal by se ústavní příkaz bezplatnosti zdravotní
péče na základě veřejného pojištění již naprosto bezobsažným.
Ustanovení čl. 31 Listiny sice obsahuje dovětek „za podmínek, které
stanoví zákon“ a navrhovatelé připouštějí, že tato okolnost může
například vyloučit z režimu bezplatnosti nadstandardní zdravotní péče
(např. na pomezí medicíny a kosmetiky) nebo „hotelové služby“ pobytu v
nemocnici, či např. vázat bezplatnost péče na řádné placení zdravotního
pojištění občanem, apod., zdravotní péče v zásadě bezplatná však musí
být zachována. Rozhodně dovětek neumožňuje nastavit systém zdravotní
péče tak, že občané, kteří se řádně účastní veřejného zdravotního
pojištění, nemohou čerpat ani základní zdravotní péči, aniž by byli
povinni platit nějaké další poplatky. Navrhovatelé odmítají pojetí, dle
něhož Listina brání zpoplatnění zdravotní péče stricto sensu, tj. pouze
zdraví obnovujících úkonů a zdravotních pomůcek.
45. Navrhovatelé konečně dovozují, že zavedené částky regulačních
poplatků mají záměrně odrazovat od přístupu k zdravotní péči a
poukazují přitom na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 35/95 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 5, nález č. 64, vyhlášen pod č. 206/1996 Sb.).
46. Protiústavnost napadených ustanovení spatřují navrhovatelé ve
zjevné neujasněnosti regulačních poplatků, tj. v tom, zda jde o
institut práva veřejného či soukromého. Poukazují na to, že ustanovení
§ 16a odst. 6 zákona 48/1997 Sb., ve znění zákona č. 261/2007 Sb., je v
rozporu s čl. 26 odst. 1 Listiny. Dle navrhovatelů zavedení sankce
spočívající v pokutě až do výše 50 000,- Kč znamená, že
soukromoprávnímu plnění se dostává veřejnoprávní sankce.
47. Navrhovatelé poukazují na střet napadených ustanovení s lékařskou
etikou a Hippokratovou přísahou a dovozují, že dobročinná činnost osob,
jako např. Alberta Schweitzera, či organizace Lékaři bez hranic, by v
České republice nebyla možná bez rizik finančního postihu. Navrhovatelé
s poukazem na zásadu ultra esse nemo tenetur zpochybňují možnost
aplikace § 207 odst. 2 trestního zákona. Navrhovatelé dále poukazují na
rozpor s čl. 3 odst. 1 Listiny, ve spojení s čl. 31 Listiny v kontextu
majetkovém.
48. Navrhovatelé se konečně vypořádávají s odůvodněním nálezu Zstavního
soudu Slovenské republiky sp. zn. Pl. ÚS 38/03 ze 17. května 2004, č.
396/2004 Z.z. a připomínají, že tímto nálezem není český Ústavní soud
vázán.
49. Navrhovatelé pak připouštějíce výslovně, že zpoplatnění „hotelových
služeb“, tedy stanovení poplatku na nocleh a stravu v nemocnici, nemusí
vybočovat z mezí ústavnosti, domáhají se zrušení celého zaváděného
systému regulačních poplatků.
50. Sub. IV. 2. návrhu navrhovatelé brojí proti způsobu úhrad zdravotní
péče prostřednictvím seznamů výkonu s bodovým hodnocením, poukazujíce
na to, že s účinností od 1. 1. 2008 je odstraněno dohadovací řízení.
Vadí jim, že zákonná úprava směšuje formu individuálního a normativního
právního aktu (rozhodne a vydá vyhlášku). Navrhovatelé s poukazem na
nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/05 (vyhl. pod č. 57/2007 Sb.)
dovozují analogický skutkový stav.
IV./b
Argumentace skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky a skupiny 19
senátorů Parlamentu České republiky proti obsahu zákona
51. Skupina 43 poslanců Parlamentu České republiky, v zásadě ve shodě s
navrhovatelem, v pozici vedlejšího účastníka nepřináší výrazně odlišnou
argumentaci. Tato skupina akcentuje to, že „asociálními návrhy se
zvyšuje již dnes pro mnohé neúnosná dvanáctiprocentní spoluúčast
pacienta“, připomíná Pakt OSN o hospodářských sociálních a kulturních
právech z r. 1966, platný u nás od roku 1976, presumuje navýšení
administrativní zátěže a okolnost, že kvůli ní budou mít lékaři na své
pacienty méně času. Poslanci této skupiny zároveň uvádějí, že v části
populace výrazně klesne životní úroveň, zdravotní stav, bude docházet k
hluboké majetkové diferenciaci a k nárůstu chudoby.
52. Skupina 19 senátorů Parlamentu České republiky pak proti obsahu
zákona nemá žádných obsahových výhrad.
V.
Vyjádření účastníků řízení
53. Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním
soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení
Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.
V/a
Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
54. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze
dne 30. 11. 2007, podepsaném předsedou Miloslavem Vlčkem, rekapituluje
námitky navrhovatelů a vyslovuje s nimi nesouhlas.
55. Navrhovatelé prý nesprávně argumentují nálezem Ústavního soudu sp.
zn. Pl. ÚS 77/06 (týkajícím se tzv. „přílepků“) a zvolili jeho chybný
rozšiřující výklad, přičemž právní závěry, vyjádřené Ústavním soudem,
vztáhli nejen na způsob předkládání a přijímání pozměňovacích návrhů v
Parlamentu, nýbrž i na způsob zpracování samotného návrhu zákona.
Navrhovatelé prý využili toho, že odůvodnění citovaného nálezu
Ústavního soudu „je natolik argumentačně bohaté, že se nabízejí zásadně
rozdílné interpretace toho, co chtěl Ústavní soud tímto nálezem
vyjádřit“. Ve vyjádření se zastává názor, že citovaný nález Ústavního
soudu je nutno vykládat restriktivně v tom smyslu, že se týká
„především problematiky pozměňování podaného návrhu zákona v průběhu
zákonodárného procesu, tj. v komorách Parlamentu“.
56. Vyjádření polemizuje též s některými dalšími závěry, vyslovenými v
nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ohledně požadavku
předvídatelnosti, souladnosti a přehlednosti práva, na něž poukazují
navrhovatelé. Pokud by prý Ústavní soud důsledně vycházel z jím
vyslovených názorů, „.. tak by musel zrušovat zákony tak dlouho, dokud
by se právní řád České republiky nestal přístupným i bez pomoci
právního informačního systému, což by bylo v současné legislativní
situaci nejen nerealistické, nýbrž by to představovalo závažné
překročení kompetencí Ústavního soudu. - Pokud by v širokém smyslu
chápaná nepředvídatelnost, rozpornost a nepřehlednost zákona měla být
důvodem pro zrušení zákona Ústavním soudem (jakožto porušení pomyslného
abstraktního «práva na dobré zákony»), znamenalo by to, že bychom
dovozovali kompetenci Ústavního soudu zrušit jakýkoliv zákon, aniž by
se musel při hledání důvodů pro zrušení zákona omezovat na znění
konkrétních ustanovení Ústavy. Ústavní soud by tak současně formuloval
legislativní politiku státu. Tvorba politiky však přísluší
reprezentaci, kterou si lid v demokratických volbách zvolil a která je
také lidu ze své činnosti odpovědná.“ Ústavní soud prý nemůže být
„garantem kvality právních přepisů“ posuzované podle kritérií
předvídatelnosti, souladnosti a přehlednosti práva, protože se to prý
„- příčí ústavnímu vymezení postavení tohoto soudu“.
57. Ve vyjádření se vyslovuje nesouhlas s tvrzením navrhovatelů, že
vládní návrh zákona a zákon sám je obsahově nekonzistentní. Předmět
návrhu zákona byl prý určen „- jednotícím záměrem vlády, kterým podle
důvodové zprávy byla optimalizace příjmů státního rozpočtu, jejímž
prostřednictvím měl být současně podpořen hospodářský růst a ochrana
životního prostředí“. Z rámce vymezeného předmětem návrhu zákona prý
nevybočily ani předložené pozměňovací návrhy, přijaté ve třetím čtení.
58. Vyjádření obsahuje nesouhlasné stanovisko také k návrhu na zrušení
jednotlivých ustanovení napadeného zákona nebo novelizovaných zákonů
pro nesoulad jejich obsahu s ústavními předpisy. Předmětu tohoto řízení
se týká polemika s námitkami, týkajícími se regulačních poplatků a
stanovení úhrad zdravotní péče prostřednictvím Seznamu výkonů s
bodovými hodnotami. Podle vyjádření - pokud jde o regulační poplatky -
„již z názvu těchto poplatků je zřejmé, že se nejedná o poplatky za
zdravotní péči, ale o poplatky tzv. regulační, jejichž smyslem je
regulovat a omezit zneužívání a neúčelné čerpání lékařské péče. Tím ve
svém důsledku směřují ke zkvalitnění této péče. Nadále tedy zůstává
lékařská péče bezplatná ze podmínek, které stanoví zvláštní zákon“.
Nová právní úprava způsobu stanovení zhrad zdravotní péče
prostřednictvím Seznamu výkonů s bodovými hodnotami v souladu s právem
Evropské unie předpokládá podřazení stanovování úhrad léčivých
přípravků pod režim individuálního rozhodování formou správního řízení,
Podle vyjádření „s obdobnou individualizací rozhodování zákon nyní
počítá logicky i v oblasti cenové regulace při rozhodování o výši
maximální ceny léčivých přípravků regulovaných formou maximálních cen.
Rozhodnutí správního orgánu takto bude v plném rozsahu přezkoumatelné.
Režim stanovování maximálních cen se opírá o předvídatelná a ověřitelná
kriteria uvedená v zákoně“.
59. Závěrem je vyjádřeno souhrnné stanovisko, že Poslanecká sněmovna
jednala v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou ,
ústavním pořádkem a právním řádem.
V./b
Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky
60. Senát Parlamentu České republiky, zastoupený předsedou Přemyslem
Sobotkou, ve vyjádření ze dne 28. 11. 2007 popsal zejména proceduru
posouzení zákona č. 261/2007 Sb. Senátem.
61. Uvedl, že návrh zákona schválený Poslaneckou sněmovnou byl po jeho
postoupení Senátu přikázán k projednání třem výborům - výboru pro
hospodářství, zemědělství a dopravu (který vystupoval jako garanční
výbor), výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí a
výboru pro zdravotnictví a sociální politiku. Všechny tři výbory
doporučily návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou
sněmovnou. Senát jednal o návrhu zákona na své 8. schůzi dne 19. 9.
2007. Ve vyjádření se uvádí, že v plénu Senátu neproběhla „klasická”
rozprava ve smyslu jednacího řádu Senátu. Před hlasováním o návrhu, aby
se Senát návrhem zákona nezabýval, však využili svého práva na tzv.
přednostní udělení slova (§ 69 zákona o jednacím řádu Senátu) někteří
funkcionáři Senátu a předsedové klubů.
62. Předseda Senátu ve vyjádření uvádí, že na schůzi Senátu, stejně
jako předtím v senátních výborech, zazněly názory, že návrh zákona
představuje rozsáhlou, nepřehlednou a v našem právním řádu ojedinělou
právní normu. Kritizován byl postup, jímž byly při projednávání v
Poslanecké sněmovně doplněny do vládního návrhu zákona některé nové
části, vznášeny byly i některé další námitky.
63. Senát prý tím, že svým usnesením č. 192 ze dne 19. 9. 2007
většinově schválil návrh vyjadřující vůli návrhem zákona se nezabývat,
jednal v přesvědčení, že tato norma je v souladu s Ústavou a s
Listinou. Ačkoliv zákon prý ...„ na první pohled může připomínat soubor
spolu nesouvisejících samostatných dílčích právních úprav shrnutých jen
do jednoho komplexního zákona”, přesto ...„ obsahuje nosnou jednotící
ideu ... stabilizace veřejných rozpočtů”. Analogický postup prý není v
českém legislativním procesu novinkou, stejně bylo postupováno též
např. při zřizování krajů (zákon č. 132/2000 Sb.) nebo při ukončování
činnosti okresních úřadů (zákon č. 320/2002 Sb.). Prizmatem jednotící
ideje návrhu zákona Senát akceptoval i komplex pozměňovacích návrhů
(poslanců Topolánka, Tluchoře a Rovana) přijatých Poslaneckou
sněmovnou.
64. Vyjádření ve vztahu k novele zákona o veřejném zdravotním pojištění
a nové právní úpravy regulace cen a úhrad léčivých přípravků a potravin
pro zvláštní lékařské účely akcentuje zájem na urychleném zakotvení
nové právní úpravy i s ohledem na skutečnost, že dosavadní úprava byla
nálezem Ústavního soudu Pl. ÚS 36/05 zrušena k datu 31. prosince 2007.
Ve věci regulačních poplatků „Senát většinově akcentoval myšlenku, že
regulační poplatky „nemají veřejnoprávní charakter“ a význam jejich
předpokládaného regulačního i finančního efektu pro stabilizaci sektoru
zdravotnictví“
65. Senát nechává na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost přijatého
zákona a rozhodl.
V/c
Vyjádření Ministerstva zdravotnictví včetně jeho doplňku
66. Dne 27. prosince 2007 obdržel Ústavní soud (aniž by o ně žádal)
vyjádření Ministerstva zdravotnictví ze dne 19. prosince 2007,
podepsané ministrem zdravotnictví Tomášem Julínkem. Ministerstvo
zdravotnictví v něm sděluje, že jako ústřední orgán státní správy pro
zdravotní péči, povinný respektovat veřejný zájem, předkládá své
stanovisko k návrhu skupiny poslanců a senátorů jako amicus curiae.
67. Ministerstvo zdravotnictví ve svém stanovisku vyjadřuje názor, že
legislativní proces přijetí zákona č. 261/2007 Sb. byl v souladu s
ústavními předpisy. Námitky vznášené navrhovateli proti části čtyřicáté
zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona o veřejném zdravotním pojištění),
které spočívají v tom, že obsah nové úpravy obsažené v hlavě čtyřicáté
nesouvisí se základním předmětem, případně účelem zákona, kterým má být
„stabilizace veřejných rozpočtů”, označuje Ministerstvo zdravotnictví
za liché. Ministerstvo naopak tvrdí, že nová regulace stanovování úhrad
a cen léčivých přípravků má shodný předmět úpravy jako celý zákon,
který prý má jasnou „jednotící ideu”, tj. „optimalizaci příjmů státního
rozpočtu”. Ministerstvo zdravotnictví dále tvrdí, že neobstojí ani
námitky vznášené proti proceduře předložení a přijetí pozměňovacích
návrhů poslance Tluchoře (týkajících se stanovování úhrad a cen
léčivých přípravků), protože i tyto pozměňovací návrhy prý souvisely s
předmětem úpravy celého zákona.
68. Ve stanovisku Ministerstva zdravotnictví je vysloven ostrý
nesouhlas s předloženým návrhem. Ministerstvo zastává názor, že
navrhovatelé se pokoušejí prostřednictvím svého návrhu realizovat
vlastní politický program, pro nějž nenalezli dostatečnou podporu v
Parlamentu. Ve vztahu k té části návrhu, jež navrhuje zrušení
regulačních poplatků za poskytovanou zdravotní péči, Ministerstvo
zdravotnictví předně vychází z názoru, že moderní právní věda již
nevnímá prostor veřejnoprávní a soukromoprávní jako přísné a
jednoznačné oddělení, existuje řada právních vztahů s kombinací
soukromoprávních a veřejnoprávních prvků. V systému veřejného
zdravotního pojištění a péče poskytované na jeho základě lze rozlišit
čtyři základní právní vztahy. Právní vztah mezi plátcem odvodů na
zdravotní pojištění a zdravotní pojišťovnou jako výběrčím odvodů na
veřejné zdravotní pojištění je dle Ministerstva zdravotnictví bez
pochyb vztahem veřejnoprávní povahy. Pokud jde o vztah pojištěnce a
zdravotní pojišťovny, zastává Ministerstvo zdravotnictví právní názor,
že se jedná o vztah soukromoprávní s výraznými veřejnoprávními prvky.
Ministerstvo zdravotnictví poukazuje na to, že právní vztah zdravotní
pojišťovny s poskytovatelem zdravotní péče byl již Ústavním soudem
uznán jako vztah jednoznačně soukromoprávní povahy, byť s vyšší mírou
právní regulace, což je v obchodním právu obvyklé. Právní vztah
pacienta s poskytovatelem zdravotní péče je podle názoru Ministerstva
zdravotnictví prima facie vztahem soukromoprávním, jakkoliv je do něj
promítán veřejný zájem prostřednictvím nezanedbatelné regulace právními
předpisy- Celkově lze s mírnou simplifikací konstatovat, že prostředky
veřejného zdravotního pojištění jsou prostředky veřejného charakteru až
do okamžiku tzv. přerozdělení, a proto se na nakládání s nimi také
vztahují veřejnoprávní předpisy (např. správní řád). Od okamžiku
přerozdělení, kdy zdravotní pojišťovna dostane na svůj účet nikoli
částku odvedenou pojištěncem, nýbrž skutečné pojistné na pojištěnce
(příděl), jehož výše je určena dle přerozdělovacího klíče založeného na
věku a pohlaví, jde již o prostředky charakteru soukromoprávního“.
Regulační poplatky mají aspekt soukromoprávní, nelze však zpochybnit
ani aspekt veřejnoprávní, tj. zejména účel jejich zavedení
(optimalizace nakládání s prostředky veřejného zdravotního pojištění) i
některé související instituty, např. pokuta za nevybírání regulačních
poplatků. Jedná se o nástroj, jehož primárním účelem je optimalizace
alokace prostředků v rámci systému. Podle vyjádření Ministerstva
zdravotnictví je „zavedení regulačních poplatků prvním malým krokem
komplexní reformy zdravotnictví, která má za cíl nikoli popřít právo
občanů dle čl. 31 Listiny, nýbrž zajistit jeho lepší realizaci a
naplňování v dlouhodobém časovém horizontu. V současné době se sedm
věcných záměrů zákonů, které tvoří základní pilíře zmiňované reformy,
nachází v legislativním stadiu připomínkového řízení.
69. Soubor změn ve zdravotnictví realizovaných zákonem o stabilizaci
veřejných financí je natolik komplexní a provázaný s dalšími změnami
(např. daňového systému), že nelze zrušit jedinou jeho část, aniž by
vláda dostala příležitost přijmout změny jiným způsobem dle požadavků
Ústavního soudu. Jedná se o změny natolik rozsáhlé, že již mnozí aktéři
ve zdravotnictví (zejména jednotliví poskytovatelé zdravotních služeb)
přijali kroky k implementaci konkrétních ustanovení (např. technická
zařízení pro výběr regulačních poplatků). Neodpovídalo by principu
dobré správy (jak je uznáván Ústavním soudem i právní vědou - srov.
Principy dobré správy, sborník příspěvků z konference, MU Brno 2006),
pokud by byli za takové kroky fakticky sankcionováni jejich dodatečnou
obsolentností. Ministerstvo zdravotnictví upozorňuje dále na konkrétní
úskalí, jež by „potenciální zrušení regulačních poplatků s okamžitou
účinností přineslo. Zavedení regulačních poplatků, jak je provedeno
částí čtyřicátou zákona č. 261/2007 Sb. , „nejen, že dostupnost
potřebné zdravotní péče nijak neomezuje (výše poplatků je fakticky
marginální v rámci spotřebního koše rodiny s průměrnými, ale i výrazně
podprůměrnými příjmy), ba naopak, odstraněním některých neefektivních
výdajů v rámci léčebného procesu dojde k optimalizaci alokace
limitovaných finančních prostředků pocházejících z veřejného
zdravotního pojištění, což nevyhnutelně povede ke zlepšení, nikoliv
snížení dostupnosti zdravotní péče“. Významným aspektem přispívajícím k
ústavní konformitě institutu regulačních poplatků s čl. 31 Listiny je
rovněž zavedení limitu na regulační poplatky ve výši 5 000 Kč ročně.
Vzhledem ke skutečnosti, že se do něj budou započítávat i doplatky na
léčivé přípravky, bude mít zavedení tohoto limitu pro nezanedbatelnou
skupinu chronicky nemocných pacientů, kteří dnes platí doplatky v
součtu často vyšší než 10 000 Kč ročně, výrazně pozitivní důsledky ve
smyslu zvýšení dostupnosti a snížení finanční náročnosti nezbytné
zdravotní péče. Věcný rozsah zdravotního pojištění se novou úpravou de
facto rozšiřuje o některé regulační poplatky a doplatky na léky
zaplacené ve větším objemu než 5 000 Kč za rok. Existence limitu tak v
českém prostředí posiluje doposud nedostatečně akcentovanou solidaritu
zdravých s nemocnými.“ Ministerstvo zdravotnictví dále argumentuje ve
prospěch názoru, že bezplatnost zdravotní péče je jen jedním z atributů
dostupnosti a poukazuje na to, že Evropský zákoník sociálního
zabezpečení (č. 90/2001 Sb.) a další mezinárodní úmluvy zjevně za
prioritu stanovují zajištění materiální dostupnosti pro občany bez
rozdílu sociálního statutu, nikoliv formální bezplatnost. Evidenční
funkce regulačních poplatků a zejména limitu má podpořit zajištění
dostupnosti zdravotní péče pro všechny občany České republiky.
Ministerstvo zdravotnictví dále rekapituluje a hodnotí dosavadní vývoj
způsobu stanovení úhrad zdravotní péče prostřednictvím Seznamu výkonů s
bodovými hodnotami. Poukázalo na nutnost úpravy stanovování úhrad
léčivých přípravků z veřejného zdravotního pojištění počínaje 1. ledna
2008, neboť dosavadní právní úprava byla k 1. prosince 2007 zrušena
nálezem Ústavního soudu Pl. ÚS 36/05. Ministerstvo zdravotnictví
uzavírá, že nová právní úprava je v plném souladu s požadavkem
„transparenční směrnice“ Rady č. 89/105/EHS i Ústavního soudu na
stanovování úhrad a cen léčivých přípravků na základě jasně stanovených
kritérií, způsobem transparentním a predikovatelným, včetně možnosti
soudního přezkumu celého řízení.
70. Dne 19. února 2008 bylo Ústavnímu soudu doručeno „Vyjádření a
stanovisko Ministerstva zdravotnictví k návrhu na zrušení zákona -
doplnění. V tomto doplnění Ministerstvo zdravotnictví rekapituluje
historický vývoj před zavedením poplatků a připomíná, že „od r. 1990 v
podstatě všechny politické reprezentace se pokoušely vytvořit způsob k
zavádění poplatků“. Počínaje kroky, které činili ministři Pavel Klener,
Martin Bojar, Petr Lom, Luděk Rubáš, Jan Stráský, Josef Kubinyi, Marie
Součková, Milada Emmerová a David Rath. Dle Ministerstva zdravotnictví
„předchozí ministr zdravotnictví David Rath před nástupem do funkce
ministra jako prezident Lékařské komory navrhoval zavádění poplatků
pacientů, a to ve stejné nebo vyšší míře, než jsou upraveny nyní - 20 %
ceny ambulantního výkonu, 50,- Kč za pohotovost, 200,- Kč za návštěvu
lékaře v bytě atd.“
71. Ministerstvo zdravotnictví dále přináší geografickou komparaci
včetně tabulky regulačních poplatků v Evropě, resp. Rakousku, Irsku,
Francii, Německu, Švýcarsku, Norsku, Švédsku, Velké Británii,
Portugalsku, Slovensku (dříve a dnes), Maďarsku, Chorvatsku, Bulharsku,
Lotyšsku a Estonsku. Z tabulky se podává, že poplatek je nulový ve
Španělsku, Itálii (kromě hospitalizace a návštěvy specialisty), Polsku,
Litvě a Rumunsku.
72. Ministerstvo zdravotnictví dále provádí „srovnání s celým systémem
práva ve zdravotnictví“, připomíná judikaturu Ústavního soudu, zejména
nálezy sp. zn. Pl. ÚS 35/95 (viz výše), Pl. ÚS 23/98 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 14, usn. č. 33) a Pl. ÚS 14/02 (Sbírka rozhodnutí,
svazek 30, nález č. 82, vyhlášen pod č. 207/2003 Sb.) a předkládá svůj
výklad právních předpisů a judikatury Ústavního soudu ve vztahu k čl.
31 Listiny. Ministerstvo konečně rozebírá napadenou právní úpravu danou
§ 16a a § 16b zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s
akcentem na smysl úpravy, vede „úvahy de lege lata a úvahy de lege
ferenda“ a uzavírá, že „zásadní změny v systému možno provádět postupně
jednak při respektování Ústavou zaručených práv, jednak i za dob
hojnosti. Pokud by zásahy byly realizovány v době krize, k níž by
nepochybně vedlo setrvání na současné úpravě, pak by tyto zásahy
vyvolávaly nestabilitu. Současnou úpravou, ani v úvahu přicházející
úpravou žádná nestabilita vyvolávána není. Postupuje se od nervozity v
systému a prostředí přes jeho stabilitu k určitému vývoji. Na základě
koncepčních studií se při respektování úvah de lege ferenda snaží
reforma optimalizovat systém zdravotnictví v mezích možného. Vstupní
branou k této optimalizaci je zavedení poplatků.“
VI.
Repliky navrhovatelů k vyjádření
73. Navrhovatelé - skupina 67 poslanců - zaslali dne 18. 12. 2007 k
vyjádřením předsedy Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu svou
nesouhlasnou repliku. Poukazují především na skutečnost, že účastníky
řízení před Ústavním soudem jsou komory Parlamentu, nikoli jejich
předsedové - ti jen zastupují komoru navenek. Předsedové komor nejsou
podle repliky oprávněni samostatně tvořit vůli komory, jíž předsedají,
ale mohou tuto vůli - vytvořenou podle pravidel stanovených Ústavou a
zákonem - toliko navenek sdělovat a projevovat. Pokud předseda komory
Parlamentu nepředloží návrh vyjádření účastníka řízení ke schválení
komoře, může Ústavnímu soudu z titulu své funkce sdělit jen faktické a
nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona. Hodnocení schváleného
zákona i návrhu na jeho zrušení Ústavním soudem nad tuto mez není
relevantním vyjádřením komory, ale jen osobním názorem jejího předsedy.
74. Navrhovatelé vytýkají vyjádření poskytnutému předsedou Senátu
Přemyslem Sobotkou to, že v něm předseda interpretuje postoj Senátu k
napadenému zákonu, ačkoli v plénu Senátu se o něm nekonala ani
rozprava, neboť Senát se usnesl, že se návrhem zákona nebude zabývat.
75. Navrhovatelé zpochybňují relevanci vyjádření předsedy Poslanecké
sněmovny Miloslava Vlčka i z důvodu jeho příslušnosti ke skupině
poslanců, která návrh na zrušení zákona č. 261/2007 Sb. předložila.
Jedna a tatáž osoba tak vystupuje na straně dvou účastníků řízení -
navrhovatele a současně i orgánu, který napadený předpis vydal.
Miloslav Vlček tedy jako poslanec tvrdí protiústavnost napadeného
zákona č. 261/2007 Sb., kdežto jako předseda Poslanecké sněmovny žádné
procedurální ani obsahové vady na schváleném zákonu neshledává.
76. Navrhovatelé ve své replice polemizují s vyjádřením předsedy
Poslanecké sněmovny, který návrhu na zrušení zákona vytýká „vágní
aplikaci principu předvídatelnosti práva”. Navrhovatelé naopak tvrdí,
že namítají porušení konkrétních ustanovení Ústavy, zejména čl. 41
Ústavy (obcházení zákonodárné iniciativy), čl. 6 Ústavy (politická
rozhodnutí vycházející z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním),
čl. 15 Ústavy (zákonodárná moc Parlamentu) a čl. 89 odst. 2 Ústavy
(obecná závaznost vykonatelných rozhodnutí Ústavního soudu).
77. Navrhovatelé nesouhlasí s tím, že ve vyjádření předsedy Poslanecké
sněmovny jsou bagatelizovány zásady legislativní techniky obsažené v
Legislativních pravidlech vlády. To je prý s podivem právě tehdy, pokud
je předkladatelem návrhu zákona vláda, která legislativní pravidla sama
stanovila. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že hrubé porušování těchto
velmi tradičních a osvědčených zásad tvorby zákonů může mít devastující
účinky na úroveň právní jistoty a tím i na ústavně chráněné základy
právního státu.
78. Navrhovatelé polemizují dále s vyjádřením předsedy Poslanecké
sněmovny pokud jde o charakter regulačních poplatků a poukazují na
popularizační brožuru, v níž Ministerstvo zdravotnictví radí občanům
„jak ji mají naplánovat svůj „zdravotní rozpočet“ a své výdaje“.
79. K vyjádření předsedy Senátu, který obhajoval praxi přijímání
komplexních zákonů, shrnujících soubor spolu nesouvisejících dílčích
právních úprav spojených nosnou jednotící ideou, poukazem na podobné
zákony přijímané v souvislosti se zřizováním krajů (zákony č. 132/2000
Sb., č. 320/2002 Sb.), replika namítá, že tyto zákony se liší výrazně
intenzivnější tématickou i teleologickou sevřeností a jsou rozsahem
daleko menší, než zákon č. 261/2007 Sb.
80. Navrhovatelé - skupina 67 poslanců dodatečně zaslali dne 17. ledna
2008 Ústavnímu soudu své stanovisko k vyjádření Ministerstva
zdravotnictví ze dne 19. prosince 2007, s nímž vyslovují zásadní
nesouhlas. Převážná část tohoto stanoviska navrhovatelů je polemikou s
argumenty Ministerstva zdravotnictví ohledně regulačních poplatků ve
zdravotnictví a ohledně nové úpravy stanovování úhrad a cen léčiv.
Navrhovatelé polemizují s názorem Ministerstva zdravotnictví, že
„navrhovatelé se prostřednictvím svého návrhu pokoušejí realizovat
vlastní politický program, pro nějž nenalezli dostatečnou oporu „ a
dovozují, že se navrhovatel nedomáhá u Ústavního soudu žádné realizace
politického programu. Navrhovatelé se neztotožňují s názorem, že jde o
vztah „soukromoprávní s výraznými veřejnoprávními prvky“, dle nich má
vztah veřejnoprávní povahu. Navrhovatelé dále nesouhlasí s názory
Ministerstva zdravotnictví, týkající se „optimalizace alokace
prostředků v rámci systému“, polemizují s argumentací o trendu stárnutí
populace a dopadem na systém a rozsah zdravotní péče, nesouhlas s
vyjádřením Ministerstva zdravotnictví, pokud jde o interpretaci
ustanovení o sankci 50 000,- Kč, limitu 5 000,- Kč, výklad vztahu
bezplatnosti a dostupnosti zdravotní péče, nesouhlasí konečně s
argumentací týkající se nové regulace úhrad a cen léčivých přípravku, a
to po formální i obsahové stránce. Navrhovatelé uzavírají, že „bude-li
vláda i nadále předkládat své reformní záměry v takových obrovských a
nesourodých návrzích zákonů, důsledky pro souladnost, přehlednost a
předvídatelnost práva a právní jistota v České republice budou podle
názoru navrhovatele fatální“.
81. Navrhovatelé konečně zaslali dne 7. března 2008 podání, v němž
dovozují, že usnesením ze dne 8. ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07 došlo
nejen k vyloučení této věci k samostatnému projednání, ale též k
vyhovění jejich „žádosti o přednostní projednání věci z důvodu
naléhavosti“. Vyjadřují se rovněž k tzv. „přílepkům“ ve vztahu k částem
napadeného zákona projednávaným v tomto řízení. Pokud jde o jejich
námitky týkající se legislativní procedury, není dle navrhovatelů nález
ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07 překážkou rei iudicatae pro toto řízení.
Navrhovatelé dále ve vztahu k registračním poplatkům dovozují, že
označení platby jako „poplatku“ je klamavé a za „vrchol absurdity“
označují právní úpravu pokuty, kterou může zdravotní pojišťovna uložit
zdravotnickému zařízení, jež by regulační poplatek nevybralo.
VII.
Důkazní materiály získané Ústavním soudem z veřejných zdrojů
82. Ústavní soud si jako podklad pro své rozhodnutí opatřil
stenografické záznamy z jednání Poslanecké sněmovny, Senátu a jejich
výborů, dále jejich usnesení a sněmovní tisky volně dostupné v
digitální knihovně na webových stránkách Poslanecké sněmovny a Senátu
Parlamentu České republiky na www.psp.cz a www.senat.cz.
VIII.
Popis legislativní procedury přijímání zákona č. 261/2007 Sb.
83. Z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, připojených
příloh a z dokumentů dostupných elektronickou cestou Ústavní soud
zjistil:
- Vláda předložila Poslanecké sněmovně vládní návrh zákona dne 24. 5.
2007 (tisk 222/0). Návrh zákona byl rozeslán poslancům dne 25. 5. 2007.
Organizační výbor Poslanecké sněmovny projednání návrhu zákona
doporučil dne 24. 5. 2007. Určil zpravodaje Mgr. Bohuslava Sobotku a
navrhl přikázat návrh k projednání třem výborům: 1. výboru pro
zdravotnictví, 2. výboru pro sociální politiku, 3. rozpočtovému výboru.
- První čtení proběhlo ve dnech 6. a 7. června 2007 na 15. schůzi
sněmovny. Návrh zákona byl přikázán k projednání shora uvedeným výborům
(usnesení č. 335).
- Sněmovní výbor pro zdravotnictví projednal návrh zákona dne 20.
června 2007, nepřijal žádné usnesení. Výbor pro sociální politiku
projednal návrh zákona dne 2. 7. 2007 a ve svém usnesení doporučil
návrh zamítnout. Rozpočtový výbor projednal návrh zákona dne 8. 8. 2007
a ve svém usnesení doporučil návrh zamítnout.
- Druhým čtením ve sněmovně prošel návrh zákona v obecné a podrobné
rozpravě dne 14. a 15. srpna 2007 na 18. schůzi. Podané pozměňovací
návrhy byly zpracovány jako tisk 222/3, který byl rozeslán 16. 8. 2007.
- Třetí čtení ve sněmovně proběhlo 21. 8. 2007 na 18. schůzi. Návrh
zákona byl schválen; z přítomných 200 poslanců hlasovalo pro přijetí
101 poslanců, 99 hlasů bylo proti.
- Poslanecká sněmovna postoupila dne 31. 8. 2007 návrh zákona Senátu
jako tisk 106/0. Senát zařadil tisk na svou 8. schůzi a projednal jej
dne 19. 9. 2007. Usnesením č. 192 Senát vyjádřil svou vůli návrhem
zákona se nezabývat.
- Zákon byl doručen prezidentovi republiky k podepsání dne 25. 9. 2007
a prezident jej podepsal dne 5. 10. 2007.
- Zákon byl vyhlášen dne 16. 10. 2007 ve Sbírce zákonů v částce 85 pod
číslem 261/2007 Sb.
IX.
Ústní jednání před Ústavním soudem
84. Při ústním jednání před Ústavním soudem, které se konalo ve dnech
1. 4. 2008 a 16. 4. 2008, účastníci řízení a vedlejší účastníci
setrvali na svých stanoviscích, která jsou obsahem jejich podání k
Ústavnímu soudu. Ústavní soud vyslechl svědky předsedu vlády a poslance
ing. Mirka Topolánka a ministra zdravotnictví MUDr. Tomáše Julínka.
Předseda vlády a poslanec ing. Mirek Topolánek se ve své svědecké
výpovědi vyjádřil k průběhu projednávání návrhu napadené právní úpravy
v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR a jím učiněnému pozměňovacímu
návrhu, jakož i k účelu a záměru, s nímž vláda přistupovala k
projednávané části stabilizace veřejných rozpočtů. Ministr
zdravotnictví MUDr. Tomáš Julínek vypovídal shodně jako v písemném
stanovisku, které ministr zdravotnictví zaslal Ústavnímu soudu jako
amicus curiae a vysvětloval záměry a cíle reformy, regulační smysl
regulačních poplatků a finanční dopady vybírání těchto regulačních
poplatků pro financování systému zdravotnictví.
X.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
85. Posouzením ústavní konformity kompetence a legislativního procesu,
a to ve vztahu k námitce nekonzistentnosti zákona, protiústavnosti
rozhodnutí Senátu návrhem zákona se nezabývat a k námitce porušení
legislativních pravidel vlády se Ústavní soud zabýval již v řízení,
které bylo ukončeno nálezem Ústavního soudu ze dne 31. ledna 2008 sp.
zn. Pl. ÚS 24/07 vyhl. pod č. 88/2008 Sb.). Pro stručnost lze proto,
pokud jde o toto řízení a odůvodnění tohoto nálezu, v plném rozsahu
odkázat na části X, X/a, X/b a X/d nálezu Ústavního soudu ze dne 31.
ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07.
86. Z obdobných východisek vycházel a ke shodnému závěru jako v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. ledna 2008 dospěl Ústavní soud i ve
vztahu k námitkám „absence úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s
předmětem zákona a překročení zákonného rámce pro podávání
legislativně-technických návrhů ve třetím čtení návrhu zákona“ (viz
podrobněji sub. X/c odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 z 31. ledna
2008). Ústavní soud je toho názoru, že o případ vybočení z rámce
předmětu vytýčeného původní předlohou zákona a o zařazení okruhu norem,
jež nesouvisejí s reformou veřejných financí a financování
zdravotnictví nejde. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 z 27. března 2008
(in: http: //usoud.judikatura.cz/) se Ústavní soud zabýval otázkou
„formálního znění právní úpravy“, jež by „znamenalo nebezpečí, kdy
totožná úprava bude přijata znovu, pouze s tím rozdílem, že budou
dodrženy všechny požadavky zákonodárného procesu“. Ústavní soud v
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 dospěl k závěru, že „v projednávané věci
formální procedurální aspekty přezkumu ustupují z hlediska principu
proporcionality požadavkům principů materiálního právního státu, právní
jistoty a efektivní ochrany ústavnosti“. V nyní souzené věci je situace
obdobná, nelze přehlédnout, že navrhovatelé a vedlejší účastníci nemají
k obsahu napadených zákonných ustanovení tzv. „přílepků“ jako celku
výhrady a že k jejich přijetí vedla i obava z periculi in mora počínaje
1. lednem 2008.
XI.
Obsahový soulad napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem.
87. Ústavní soud byl - pokud jde o posouzení obsahového souladu
napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem - postaven
navrhovateli do situace, kterou charakterizuje tvrzení navrhovatelů, že
sice „zpoplatnění „hotelových služeb“, tedy stanovení poplatku na
nocleh a stravu v nemocnici, nemusí vybočovat z mezí ústavnosti“,
přesto se však domáhají „zrušení“ celého nově zaváděného systému
regulačních poplatků. Takto koncipované podání vede k tomu, že jsou
napadena jak ustanovení, proti kterým je v návrhu vedena ústavněprávní
argumentace, tak ustanovení, proti jejichž toliko shora uvedeným
způsobem předestřené protiústavnosti žádná věcná ani ústavněprávní
argumentace vedena není. Navrhovatelé tím, že brojí proti „nově
zaváděnému systému regulačních poplatků jako celku“, napadají i
ustanovení, která nemohou svojí aplikací způsobit zásah do Listinou
garantovaných práv, neboť neukládají nositelům těchto práv žádné
povinnosti, jako např. napadené ustanovení § 16a odst. 2, 3 zákona o
veřejném zdravotním pojištění. Naznačené okolnosti vedly Ústavní soud k
tomu, že zkoumal obsahový soulad s ústavním pořádkem toliko u těch
napadených ustanovení, dotýkajících se „celého nově zaváděného systému
regulačních poplatků“, která po obsahové stránce logicky a systematicky
přicházejí pro posouzení ústavnosti v úvahu a k jejichž protiústavnosti
snášejí navrhovatelé či vedlejší účastníci v tomto smyslu ústavněprávní
argumentaci. Meritum věci je v otázce, zda - řečeno slovy navrhovatelů
- „zpoplatnění téměř veškeré zdravotní péče“ je či není ústavně
konformní.
88. Ústavní soud při rozhodování nemohl odhlédnout od skutečnosti, že
ta část napadeného zákona, která je projednávána v tomto řízení, je
obsahově integrální součástí stabilizace veřejných rozpočtů. V této
souvislosti pak zaměřil pozornost na princip zdrženlivosti a
minimalizace zásahu a na otázku pravomoci Ústavního soudu přistoupit ke
kasačnímu rozhodnutí. Obdobně, jak tomu bylo v nálezech sp. zn. Pl. ÚS
24/07 (vyhlášen pod č. 88/2008 Sb.) či sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (vyhlášen
pod č. 166/2008 Sb.), má za případné, aby i tehdy, shledal-li by
dostatek důvodů k negativnímu rozhodnutí již po nalezení odpovědi na
tento okruh otázek, nerozhodnout s poukazem na hledisko procesní
ekonomie, aniž by provedl test rozumnosti (racionality), resp. se
zabýval - byť i z optického hlediska a struktury odůvodnění nálezu -
zdánlivě závěrečnou, z juristického hlediska však nepochybně primární
věcnou otázkou - zda napadená právní úprava je porušením některého z
ustanovení Ústavy či Listiny, resp. zda jí bylo zasaženo do některého
práva chráněného Listinou. Jedná se tedy o zdrženlivost a minimalizaci
zásahu, test racionality, resp. soulad napadené právní úpravy s
ustanoveními Ústavy či Listiny.
89. Ústavní soud připomíná, že již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/02
(Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 82, vyhlášen pod č. 207/2003
Sb.) vyslovil jistou zdrženlivost ve vztahu k posouzení celkové úpravy
zdravotnictví, připomínaje mj., že si „je vědom, že tyto otázky jsou
součástí celého komplexu problematiky veřejné zdravotní péče, jež
vychází z užitých ústavních principů a jež by měla svou celkovou
úpravou reagovat na řešení běžné ve vyspělých demokratických státech i
mezinárodně dohodnutá, resp. doporučená, stanoviska“. V nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 12/94 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 20, vyhlášen pod č.
92/1995 Sb.) - byť i se jednalo o oblast sociálního zabezpečení -
Ústavní soud konstatoval, že to, zda bude preferováno hledisko
solidarity nebo upřednostňována zásada ekvivalence, je „vyhrazeno
zákonodárci, který nemůže postupovat libovolně, ale při stanovení
preferencí musí přihlížet ke sledovaným veřejným hodnotám“.
90. Ústavní soud, vědom si vzájemného propojení všech částí napadené
právní úpravy a sjednocujícího prvku daného právě záměrem stabilizovat
veřejné rozpočty, nemohl v této věci než navázat na závěry vyslovené v
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 a sp. zn. Pl. ÚS 2/08, zejména pokud jde o
„široký prostor zákonodárce pro rozhodování o předmětu, míře a rozsahu
daní, poplatků a peněžních sankcí „a o politickou odpovědnost“
zákonodárce“. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 Ústavní soud pro oblast
sociálních práv vyslovil, že „podle čl. 5 Ústavy je politický systém
České republiky založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné
soutěži politických stran, respektujících základní demokratické
principy. Politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny, vyjádřené
svobodným hlasováním. Rozhodování většiny dbá ochrany menšin (čl. 6
Ústavy ČR). Ústavní soud proto uzavírá, že mají-li navrhovatelé, jako
představitelé moci zákonodárné, za to, že jimi napadená právní úprava
je nevhodná či vyvolávající negativní důsledky, mohou usilovat o změnu
v rámci politické soutěže, nikoliv v rámci soudní kontroly ústavnosti,
která ze své podstaty musí být omezena pouze na otázky ústavně právní
povahy. Pokud by snad Ústavní soud návrhu vyhověl, a rozhodoval sám
místo zákonodárce, porušil by nejen shora citovaná ustanovení Ústavy
ČR, ale zejména by učinil zbytečnou soutěž politických stran. Především
jejich úkolem je, podle mandátu získaného od svých voličů a na základě
toho stanovených politických priorit, předkládat nejvhodnější způsoby
realizace sociálních práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny. To
samozřejmě vždy z hlediska možností státního rozpočtu, podložených
výsledky hospodaření státu, za které rovněž nesou politickou
odpovědnost, a v rámci limitů daných příslušnými články Listiny
základních práv a svobod. “Posoudit otázku účelnosti, vhodnosti a
sociální spravedlnosti zákonné úpravy v této oblasti je pouze v
pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud, kromě případů
zjištěné neústavnosti, zasahovat nemůže. Jedná se totiž o otázky v
podstatě politické, kam primárně spadá i celá oblast tzv. sociálních
práv“.
91. Ústavní soud arcit' vzal též v úvahu, že reforma zdravotního
systému v této fázi není dosud ukončena, i to, že ministr zdravotnictví
Tomáš Julínek jako svědek vypověděl, že v brzké době budou připraveny
návrhy dalších navazujících zákonů. Ústavní soud k tomu nyní dodává, že
pokud by postupoval ve vztahu k jakékoliv reformě, tedy i reformě
zdravotnictví, příliš aktivisticky, vytvořil by zajisté posléze
judikaturu, která by a priori zavírala dveře jakýmkoliv reformním
snahám. Ústavní soud vychází i z faktu, že účinky reformy lze hodnotit
až poté, kdy již vytvořené mechanismy mohly začít fungovat, a dodává,
že z pohledu posouzení ústavnosti napadených ustanovení mu přísluší
pouze rozhodnout o základních principech nikoliv již o konkrétní
fakticitě.
92. Poté, kdy byly shledány důvody pro zachování maximální míry
zdrženlivosti v obecné rovině ve vztahu k napadené právní úpravě jako
celku, přistoupil Ústavní soud ze shora rozvedených pohnutek k testu
rozumnosti. Zvolil tuto variantu testu v intencích bez odlišného
stanoviska plénem přijaté části nálezu sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (vyhlášen
pod č. 116/2008 Sb.), dle něhož princip proporcionality „nemusí být
vždy hlavním kriteriem úvahy o ústavnosti toho kterého zákonného
ustanovení. To proto, že princip proporcionality se uplatňuje zejména v
oblasti lidských práv a základních svobod (hlava druhá Listiny); v
oblasti práv hospodářských, sociálních a kulturních je však třeba
přihlédnout k čl. 41 odst. 1 Listiny, otevírajícímu široký prostor pro
zákonodárce při volbě nejrůznějších řešení. Vzhledem k čl. 41 odst. 1
Listiny nemusí být zákonná úprava v přísném vztahu proporcionality k
cíli, který je regulací sledován, tj. nemusí jít o opatření v
demokratické společnosti nezbytné, jak je tomu například u jiných práv,
jichž se lze dovolávat přímo z Listiny (srov. však např. čl. 27 odst.
1, 2, 3 Listiny a práva tam uvedená, jež nejsou článkem 41 odst. 1
limitována). Testem ústavnosti v tomto smyslu projde taková zákonná
úprava, u níž lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle a která
tak činí způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k
jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější,
nejúčinnější či nejmoudřejší (test rozumnosti - srov. též nález sp. zn.
Pl. ÚS 61/04, vyhlášen pod č. 16/2007 Sb.).“ Takový postup není ostatně
ojedinělý. „Americká teorie pak hovoří o tzv. testu racionality
(rational-basis test), podle něhož norma bude platná vždy, pokud je v
rozumném vztahu k nějakému veřejnému cíli, a není zjevně důsledkem
svévolného rozlišování“( srov. M. Bobek, P. Boučková, Z. Kühn (eds.),
Rovnost a diskriminace, Praha 2007, str. 47-48).
93. Ústavní soud se předtím, než i v této věci přistoupil k testu
rozumnosti, zabýval charakterem sociálních práv a jejich odlišností
danou článkem 41 odst. 1 Listiny. Obdobně jako v nálezu sp. zn. Pl. ÚS
2/08 konstatuje, že tato práva „nemají bezpodmínečnou povahu a je možné
se jich domáhat pouze v mezích zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny)... V
rámci těchto mezí má zákonodárce poměrně širokou možnost upravit
provedení jednotlivých sociálních práv, včetně možnosti jejich změn“.
94. Ústavní soud se zabýval i dalšími specifiky charakteru sociálních
práv. V nálezu Pl. ÚS 2/08 vyslovil, že sociální práva „jsou závislá
zejména na ekonomické situaci státu. Úroveň jejich poskytování
reflektuje nejen hospodářský a sociální vývoj státu, ale i vztah státu
a občana, založený na vzájemné odpovědnosti a na uznání principu
solidarity“.
95. Ústavní soud, byv si vědom toho, že „naproti právní vědě - neboli
praktické dogmatice mají jiné nauky, které se zabývají právem,
nehledíce k cílům praktickým, jako dějepis právní, právní věda
srovnávací a právní filozofie, povahu věd pomocných“ (srov. L.
Heyrovský, Dějiny a systém soukromého práva římského, VI. vydání,
Bratislava 1927, str. 9-10) předně pohlédl zorným úhlem těchto
disciplín na okolnosti, za nichž bylo formulováno, za jakých je, bylo
či nebylo ve vyspělých evropských státech uvedeno do ústavního pořádku
a konečně, jak bylo reálně v praxi českých zemí dosud aplikováno právo
na ochranu zdraví, poskytování zdravotní péče a jak se vyvíjela
organizace zdravotnictví. Jedná se o podstatné důvody, z nichž plyne, v
čem dále spočívá specifikum sociálních práv, jak je dále shrnuto v
nálezu.
96. Vzato pohledem dějepisu právního, resp. právní historie, zabýval se
Ústavní soud otázkou vývoje a vztahu pacienta a lékaře, formováním
institutu sociálních práv a jeho jak ústavně garantovaného, tak
faktického naplnění. Již v dobách vzniku nejstarších právních památek
byla lékařova pomoc, bez jakékoliv garance poskytované péče, hrazena
pacientem. Svědčí o tom např. novodobě číslovaný „§ 215“ zákoníku
starobabylónského panovníka Chammurapiho z 18. století před Kristem,
dle něhož „jestliže lékař provedl plnoprávnímu občanu bronzovým nožem
obtížnou operaci a plnoprávního občana uzdraví, nebo bronzovým nožem
otevře oboční oblouk plnoprávního občana a uzdraví oko plnoprávného
občana, vezme deset šekelů stříbra“, či „§ 216“, který stanoví, že
odměna lékaře v případě příslušníka vrstvy naplno právních občanů,
vezme pět šekelů stříbra. Chammurapiho zákoník obsahuje i další
kasuistická ustanovení „lékařského tarifu“ a úpravu trestní
odpovědnosti lékaře za vadný lékařský zákrok (srov. J. Klíma, Nejstarší
zákony lidstva. Chammurapi a jeho předchůdci, Academia, Praha 1979,
str. 139). Obdobně pro české země jsou již počínaje středověkým obdobím
k dispozici prameny nasvědčující tomu, že lékařská péče a léčiva byly
pacientem hrazeny rovněž bez jakékoliv garance ochrany zdraví. Tento
stav trval až do konce 1. poloviny 20. století (blíže viz např. P.
Svobodný, L. Hlaváčková, Dějiny lékařství v českých zemích, Triton
Praha 2004, str.31, 46, 50).
97. Sociální práva, resp. práva spojená s poskytováním lékařské péče,
byla uvedena do evropských ústav až ve 20. století. Poprvé se tak stalo
v tzv. stalinistické Ústavě Svazu sovětských socialistických republik,
schválené VIII. mimořádným sjezdem sovětů SSSR dne 5. prosince 1936,
resp. v její hlavě X v čl. 120. Podle tohoto článku „Občané SSSR mají
právo na hmotné zaopatření ve stáří, jakož i pro případ nemoci a
invalidity. Toto právo je zajištěno rozsáhlým rozvojem sociálního
pojištění dělníků a zaměstnanců na účet státu, bezplatnou lékařskou
pomocí pro pracující a rozsáhlou sítí lázeňských míst, která jsou dána
k používání pracujícímu lidu“. (Srov. překlad in K. Malý, Prameny ke
studiu dějin státu a práva socialistických zemí I. SSSR 1917 -1945,
Praha 1987, str. 128) Citovaná stalinistická Ústava z roku 1936
zakotvovala zároveň též zásadu, že „Práce v SSSR je povinností a věcí
cti každého práce schopného občana podle zásady: „Kdo nepracuje, ať
nejí!“ „Právní historie hodnotí ustanovení Ústavy o sociálních právech
z r. 1936 tak, že „byla projevem nekonečné drzosti komunistické
propagandy, která (také touto ústavou, vydávanou za pravdivý obraz
sovětských poměrů) úspěšně mátla světovou demokratickou a zejména
protifašistickou veřejnost. Žádné z těchto ustanovení nemělo adekvátní
reálný dosah, všechno bylo v krutém nesouladu nejen s realitou praxe,
ale většinou také s příslušnou zákonnou nebo podzákonnou úpravou“
(srov. D. Pelikán, Dějiny ruského práva, C.K.Beck, Praha 2000, str.
77). V českých zemích bylo právo na ochranu zdraví poprvé zakotveno v §
29 odst. 13 Ústavy Československé republiky č. 150/1948 Sb. (dále jen
„Ústava z r. 1948“). Citované ustanovení § 29 Ústavy z r. 1948 znělo:
(1) Každému přísluší právo na ochranu zdraví. Všem občanům přísluší
právo na léčebnou péči a na zaopatření jak ve stáří, tak i při
nezpůsobilosti k práci a při nemožnosti obživy. (3) Tato práva jsou
zajištěna zákony o národním pojištění, jakož i veřejnou zdravotní a
sociální péčí. Přijetí tohoto ustanovení předcházela formulace zásad
zdravotní politiky v Košickém vládním programu a programu vlády vzešlé
z voleb roku 1946. „Zdravotní politika nejvlivnější strany (KSČ) byla z
velké části založena na projektech vypracovaných během války
komunistickými lékaři. Vehementně propagovala sovětské vzory, i když ve
formě modifikované v duchu středoevropských tradic sociálního lékařství
(srov. Svobodný, Hlaváčková, Dějiny lékařství v českých zemích, str.
219). Z úprav předcházejících platnou právní úpravu je konečně třeba
zmínit čl. 23 Ústavy č. 100/1960 Sb., dle něhož : (1) Všichni pracující
mají právo na ochranu zdraví a na léčebnou péči, jakož i právo na
hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci. (2) Tato
práva jsou zajištěna péčí státu a společenských organizací o
předcházení vzniku nemoci, celou organizací zdravotnictví, sítí
léčebných a sociálních zařízení, stále se rozšiřující bezplatnou
léčebnou péčí, jakož i organizovanou péčí o bezpečnost při práci,
nemocenským pojištěním a důchodovým zabezpečením.“ V roce přijetí
zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, „však proklamace, že
„právo na péči o zdraví patří k základním občanským právům“ již spíše
než reálný stav vyjadřovala jen tužby „strany a vlády“. Při dalším
bilancování v r. 1970 již čelní představitelé našeho zdravotnictví
přiznávali řadu problémů, které podle nich vyplývaly z dlouhodobého
zanedbávání investic, „dědictví“ po kapitalistickém hospodářství,
přežitků ve vztahu mezi lékařem a pacientem. Příznačné je, že většina
potíží nového zdravotnického systému byla spatřována ve sféře
ekonomiky, nikoliv politiky (srov. Svobodný, Hlaváčková, Dějiny
lékařství v českých zemích, str. 221). Situaci ve zdravotnictví v
osmdesátých letech 20. století pak vědecká literatura z oboru dějin
lékařství hodnotí jako kritickou s poukazem na to, že si kritický stav
uvědomovali jak oficiální reprezentanti, tak kritikové vně i uvnitř
režimu včetně mluvčích Charty 77, v dokumentech o zdravotnictví z let
1983 - 1985.
98. Ústavní soud se zabýval i argumentem navrhovatelů předneseným při
ústním jednání dne 1. dubna 2008, že ústavodárce před přijetím Listiny
zvažoval, zda do čl. 31 Listiny zavést výslovně bezplatnost či nikoliv.
Tím, že zvolil variantu bezplatnou, nelze dle navrhovatelů
interpretovat ustanovení čl. 31 proti jeho smyslu právě v duchu
varianty, která nebyla nakonec ústavodárcem přijata. Ústavní soud k
tomu podotýká, že zejména v oblasti sociálních práv by mohl za určitých
podmínek nastat i rozpor mezi vůli ústavodárce a dobovou politickou
realitou.“Jestliže v některých zemích Ústava neodpovídá politické
realitě, není to proto, že ta či ona instituce nebo ta či ona forma
nejsou života schopné, ale proto, že duch takové Ústavy je (dočasně)
cizí politickým podmínkám dané země“. (B. Mirkine - Guetzevitch, Les
Constitutions de ľ Europe nouvelle, II. édition, Paris 1930, p. 53).
99. Ústavní soud nemůže přisvědčit v plném rozsahu tvrzení
navrhovatelů, že právo na -zdravotní péči zakotvuje v různém rozsahu i
řada ústav evropských států. Z komparatistiky je patrné, že toto právo
je ústavně garantováno v různém rozsahu, spíše v ústavách států, které
vstoupily do Evropské unie rokem 2004. Takové právo není např.
garantováno v Nizozemí či Švédsku, jinde, např. ve Francii či Belgii je
deklarováno toliko právo na lékařskou pomoc, nikoliv však na lékařskou
pomoc bezplatnou. Často se v této souvislosti připomíná italská Ústava
z r. 1947, která v čl. 32 „zaručuje chudým léčení zdarma“ (srov.
překlad in: V. Klokočka, E. Wagnerová, Ústavy států Evropské unie,
LINDE Praha 1997, str. 191). Z hlediska srovnávacího je nepochybně této
věci nejblíže příklad slovenský, na nějž arciť upozorňují sami
navrhovatelé, byť i s akcentem na odlišná stanoviska soudců Ludmily
Gajdošíkové a Eduarda Báránye. Ústavní soud Slovenské republiky tak
rozhodoval zmiňovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 38/03 ze 17. května 2004,
č. 396/2004 Z. z. při analogickém znění čl. 40 slovenské Ústavy a čl.
32 české Listiny obdobný návrh, týkající se „spoplatnenia určitej časti
poskytovania zdravotnej starostlivosti poskytovanej na základě
zdravotného poistenia, ako aj úkonov a činností, ktoré sice se
zdravotnou starostlivosťou poskytovanou na základe zdravotného
poistenia úzko súvisia, ale netvoria jej bezprostřednú súčasť“. Ústavní
soud podotýká, že citovaný nález Ústavního soudu Slovenské republiky se
v rámci právně srovnávací partie zabýval i argumentací nálezu Ústavního
soudu České republiky č. Pl. ÚS 14/02. Ústavní soud Slovenské republiky
konečně v právní větě svého nálezu Pl. ÚS č. 14/94 (vyhl. pod č.
396/2004 Z.z.) vyslovil předpoklad, že „bezplatná starostlivost podľa
čl. 40 Ústavy má svoj „rozsah“, tj. že nie všetko sa poskytuje
bezplatne“.
100. Ústavní soud se pro úvahy právně filosofické zaměřil především na
oblast lékařské etiky. V tomto směru předně konstatuje, že Hippokratova
přísaha řeší etické aspekty při výkonu lékařského povolání, přičemž
přísaha neobsahuje závazek k bezplatnému poskytování lékařské péče.
Ústavní soud si je vědom rozdílu mezi ideální medicínou, tj. lékařskými
postupy, které jsou v souladu s nejnovějšími poznatky vědy a techniky a
dostupnou medicínou, tj. stavem praktické lékařské praxe. Odborná
literatura uvádí, že ve století vědy a techniky se distance ideální a
dostupné medicíny zvětšila. Dospívá k závěru, že „nelze předpokládat,
že by matematika milosrdenství mohla trvale řešit rozpor mezi ideální a
dostupnou medicínou. To proto, že ve výchozí rozvaze došlo k záměně
problémů ekonomických za etické . .. Ekonomie státu je limitujícím
faktorem dostupné medicíny, nikoliv jediným, avšak nepochybně výrazným.
Bohatý stát má zkrátka prostředky na to, aby snížil rozpor mezi ideální
a dostupnou medicínou na nejnižší možnou míru. ... Problém ideální a
dostupné medicíny se skutečně netýká „jen“ dialýzovaných pacientů, ale
v různé podobě a naléhavosti naprosto všech. ... Celospolečenské
prostoupení dané problematiky a náležitá informovanost jsou předpoklady
účelné a účinné angažovanosti zdravých občanů ve prospěch strádajících“
(srov. H. Haškovcová, Lékařská etika, Galén Praha 1994, str. 81-89).
101. Švýcarský publicista Jürgen Thorwald, k danému tématu napsal, že
„lékaři musí dát politikům správná čísla“ (srov. J. Thorwald, Pacienti,
Osveta, Bratislava 1975). „Základním protikladem zdravotní péče v
dnešní České republice je schopnost poskytovat pacientovi péči na
světové úrovni, ovšem silně limitované finančními možnostmi“ (srov.
Svobodný, Hlaváčková, Dějiny lékařství v českých zemích, str. 222). Ze
zprávy „Ekonomický přehled České republiky 2008“, vydané Organizací pro
ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD), se podává, že „v první fázi
reformy byly zavedeny malé regulační poplatky, krok, který OECD
doporučovala již ve svém předchozím hodnocení a jenž by měl pomoci
omezit potřebu zdravotní péče“ (srov. Policy Brief, OECD, duben 2008).
102. Ústavní soud ze shora uvedeného uzavřel, že test rozumnosti v
případě sociálního práva je metodicky odlišný od testu, při němž je
posuzována proporcionalita u základních práv, „neboť daleko více zde
hrají roli aspekty sociálně ekonomické.“ Test racionality, zejména v
situaci, kdy Ústavní soud dovodil, že by k zamítnutí nálezu mohlo dojít
již z důvodu zachování zdrženlivosti, má zde navíc spíše orientační a
podpůrnou povahu.
103. V kombinaci s požadavkem plynoucím z čl. 4 odst. 4 Listiny lze
vytýčit 4 kroky vedoucí k závěru o ústavnosti či neústavnosti zákona,
jenž provádí ústavně garantovaná sociální práva:
5) vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, tedy určitého
esenciálního obsahu. Toto jádro sociálního práva v nyní posuzovaném
případě vyplývá z čl. 31 Listiny v kontextu čl. 4 odst. 4 Listiny.
6) zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva
nebo jeho skutečné realizace (esenciálního obsahu). Pokud se nedotýká
esenciálního obsahu sociálního práva, dále
7) posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl; tedy zda není
svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv, a
konečně
8) zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je
rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější,
nejúčinnější či nejmoudřejší.
104. Teprve při případném zjištění v kroku 2), totiž že zákon svým
obsahem zasahuje do samotného esenciálního obsahu základního práva, by
měl přijít na řadu test proporcionality, který by mimo jiné zhodnotil,
zda zásah do esenciálního obsahu práva je odůvodněn naprostou
výjimečností aktuální situace, která by takový zásah ospravedlňovala.
105. Z charakteru sociálních práv tedy plyne, že zákonodárce nesmí
popřít jejich existenci a realizaci, ačkoliv jinak má široký prostor k
vlastnímu uvážení.
106. Esenciálním obsahem (jádrem) čl. 31 věty druhé Listiny je ústavní
zakotvení obligatorního systému veřejného zdravotního pojištění, který
vybírá a kumuluje prostředky od jednotlivých subjektů (plátců), aby je
mohl na základě principu solidarity přerozdělit a umožnit jejich
čerpání potřebným, nemocným, chronikům. Ústavní garanci, na základě
které se bezplatná zdravotní péče poskytuje, požívá pouze a jenom suma
takto shromážděných prostředků.
107. Zákonem zavedené poplatky, jak vyplynulo i z provedeného
dokazování, regulují přístup k zdravotní péči hrazené z veřejného
pojištění, čímž zamezují jejímu nadužívání; to v důsledcích zvyšuje
procento pravděpodobnosti, že se zdravotnická péče dostane opravdu těm
skutečně nemocným. Tímto, skrze poplatky, dochází i k naplňování
legitimního cíle ústavodárce, a to aniž by se použitý prostředek jevil
nerozumným.
108. Proto napadenou právní úpravou nebyl popřen esenciální obsah
ústavně zaručeného základního práva tak, jak byl popsán shora, přičemž
zákonná úprava nevybočila ze sledování legitimního cíle a není očividně
nerozumnou. Lze proto uzavřít, že daná kritéria napadenou právní
úpravou překročena nebyla.
109. Ústavní soud, prováděje test racionality, posuzoval vztah
ustanovení čl. 31, jenž v sobě zahrnuje právo na ochranu zdraví a
bezplatnou zdravotní péči s cíly a účely, které si kladl zákonodárce
přijetím napadené právní úpravy. Při posuzování vhodnosti zvolených
institutů „je třeba dovozovat povinnost státu zajišťovat občanům
dostatečnou ochranu před faktory ohrožujícími jejich zdraví a veřejnou
zdravotní péči“ (srov. K. Klíma a kol., Komentář k Ústavě a Listině,
březen 2005, str. 861). „Povinnosti státu v ochraně zdraví a práva
každého na ochranu zdraví odpovídá i povinnost každého respektovat
opatření k ochraně zdraví“ (srov. V. Pavlíček a kol., Ústava a ústavní
řád České republiky II. Práva a povinnosti, 2. vyd., Praha 1999, str.
251). V testu racionality je posuzováno, zda napadená právní úprava
nepřináší disproporční, byť - jak bude vyloženo dále - ústavně
konformní zásah do vztahů pacienta, zdravotnického zařízení a zdravotní
pojišťovny, na něž si bylo v období předcházejícím účinnosti platné
právní úpravy zmíněným účastníkům zvyknout.
110. Ústavní soud pokládá za zjištěné, že účelem původních intencí
zákonodárce ve vztahu k regulaci byl akcent na takovou organizaci
zdravotnictví, která by zajistila kvalitnější faktickou realizaci čl.
31 věty prvé Listiny, resp. poskytování místně a časově dostačující a
kvalitnější zdravotní péče. Tohoto cíle má být dosaženo i tím, že
občané mají být napadenou právní úpravou vedeni i k solidárnímu chování
ve vztahu k druhým, resp. těm, kteří potřebují náročnější zdravotní
péči. Ústavní soud připomíná, že v nálezu Pl. ÚS 2/08 vyslovil, že
„míra, v jaké se princip odpovědnosti a solidarity projevuje v právním
řádu daného státu, určuje také charakter tohoto státu (např. jako státu
sociálního). Míra uznání principu solidarity závisí na úrovni etického
chápání soužití ve společnosti, její kulturnosti, ale i smyslu
jednotlivce pro spravedlnost a sounáležitost s ostatními a sdílení
jejich osudu v určitém čase a místě. Solidaritu lze z pohledu
jednotlivce vnímat jako vnitřní či vnější. Vnitřní solidarita je dána
citovou blízkostí vztahu k ostatním, je spontánní, uplatňuje se
především v rodině a v dalších partnerských společenstvích. Stát do
tohoto vztahu zpravidla nezasahuje, nebo jen velmi omezeně (viz rodinné
právní vztahy upravené zákonem o rodině). Vnější solidarita tuto
citovou blízkost postrádá, a souhlas jednotlivce s jejím uplatňováním
je proto zdráhavější. Jedná se na příklad o solidaritu bohatých s
chudými, schopných s méně schopnými, zdravých s nemocnými. Stát v této
oblasti uplatňuje svojí mocensko-vrchnostenskou funkci velmi aktivně.
Přes princip solidarity se uskutečňuje přerozdělování, tj. pohyb
přenášející zdroje od jedněch k druhým - těm potřebným“.
111. Ústavní soud pak v rámci testu rozumnosti zvažoval, zda i pro
oblast sociálních práv platí zásada vyslovená již v čl. 4 Prohlášení
práv člověka a občana v r. 1789, že „svoboda znamená možnost činit vše,
co neškodí druhému“ a dovodil, že formalistické lpění na bezplatnosti
lékařství pro jednotlivce v rozšiřujícím pojetí by mohlo spíše vést ke
snížení úrovně bezplatné lékařské péče hrazené z veřejného pojištění v
pravém slova smyslu pro všechny členy společnosti. V okamžiku
rozhodování nemá Ústavní soud za prokázané, že by zavedení institutu
regulačních poplatků zcela jednoznačně neumožňovalo dosažení
sledovaného cíle, opak se nadto podává z výpovědí svědků. Ministr
zdravotnictví Tomáš Julínek tak např. uvedl, že „do lékáren se vrací za
čtyři miliardy nepoužitých léčiv“ a že po účinnosti napadeného zákona
„počet receptů v České republice poklesl o čtyřicet procent-včetně
regulačních poplatků, jak v ambulantní péči, tak při poskytování léků
došlo již za prvé čtvrtletí k úspoře 1,75 miliardy korun“. Apriorní
odsudek presumující bez jisté dávky respektu k práci expertů
připravujících záměr reformy, že dosažení sledovaného cíle je
vyloučeno, by byl pro futuro - jak je rozvedeno i dále - popřením
možnosti jakékoliv empirické argumentace.
112. Bude povinností zákonodárce, aby po analýze dopadů regulačních
poplatků u každého jednotlivého poplatku vyhodnotil, zda se nedotýká
samotné existence či realizace práva vyvěrajícího z čl. 31 Listiny, zda
je jím sledován legitimní cíl a zda ten či onen poplatek je rozumným
prostředkem k dosažení tohoto cíle, to vše i s vyhodnocením dopadů na
možnosti různých skupin plátců regulačních poplatků v souvztažnosti s
právy na finanční či jiné majetkové profity zakotvené zákony z jiných
odvětví práva, než jsou zákony provádějící čl. 31 Listiny. Z
vyhodnocení musí pak zákonodárce vyvodit i případné derogační (popř.
novelizující) důsledky. Stávající přezkum zákonné úpravy však umožňuje
založit odůvodnění toliko na abstraktních ústavněprávních argumentech,
nikoliv na faktických účincích zákona, které v řízení před Ústavním
soudem není možno individuálně zjišťovat.
113. Není případné, aby Ústavní soud vyvozoval derogační konsekvence
již nyní a plošně (tedy ve vztahu ke všem regulačním poplatkům), již
proto, že tato analýza (doposud) neexistuje. Stejně nepřípadné by bylo,
pokud by Ústavní soud zmíněnou analýzu nyní sám v rámci dokazování v
řízení o abstraktní kontrole normy prováděl. Ve svých důsledcích by tím
Ústavní soud pro futuro (vzdor principu zdrženlivosti) připustil, že
bude v každém jednotlivém případě na návrh analyzovat vždy krátce po
nabytí účinnosti toho či onoho zákona, jaké ten má (nebo jaká jeho
jednotlivá ustanovení mají), a to z rozličně myslitelných úhlů pohledů,
dopady. Tím by se však dostal Ústavní soud do nebezpečné pasti nejen
proto, že při obstarávání podkladů pro takovéto analýzy musil by se
spoléhat na moc výkonnou (popř. zákonodárnou), ale především proto, že
by tím (při realizaci uvedených analýz vzápětí po přijetí nové zákonné
úpravy čehokoliv) zřetelně vstupoval na politické kolbiště a stával se
na místo plnění role ochránce ústavnosti pouhým kontrolorem či
analyzátorem dopadů právních úprav. Je tedy primární povinností
zákonodárce přizpůsobovat (byť přechodný) reformní právní stav
faktickým zjištěním, která budou v procesu aplikace zákonných
ustanovení učiněna. To tím spíše, pokud by snad byly specifické
nepřípustné účinky reformy veřejných financí zjištěny u určitých
společnými znaky vymezitelných skupin obyvatel, nikoliv jen náhodných
jednotlivců.
114. Z výše uvedeného je zřejmé, že abstraktní přezkum zákona nemůže
teoreticky přezkoumat a spolehlivě vyloučit všechny jeho myslitelné
účinky do osobní sféry adresátů norem. Takové případné individuální
zásahy jsou však pochopitelně i nadále reparovatelné standardními
postupy včetně ústavní stížnosti.
115. Kdyby se stalo - na základě zákonodárcem provedené či exekutivou
jemu k vyhodnocení předložené analýzy zákonné úpravy - zjevné, že se
ona úprava - byť třebas jen v dílčích komponentech - vymyká kritériím
shora vytyčeným , neváhal by Ústavní soud v případě nečinnosti
zákonodárce zasáhnout; pak by jeho zásah byl skutečnou ochranou
ústavnosti a nikoliv sdělením politického postoje.
116. Ústavní soud zvažoval dále, zda zákonný prostředek použitý k
dosažení legitimního cíle je rozumný. Jak již Ústavní soud konstatoval
ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08, „u sociálních práv lze konstatovat,
že jejich souhrnným omezením je právě skutečnost, že nejsou na rozdíl
od základních práv a svobod, přímo vymahatelné na základě Listiny.
Jejich omezenost spočívá právě v nutnosti zákonného provedení, které je
ovšem zároveň podmínkou konkrétní realizace jednotlivých práv“. Podle
čl. 31 věty druhé Listina dává právo na základě veřejného pojištění na
bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které
stanoví zákon. Z jazykového výkladu ustanovení čl. 31 odst. 2 Listiny
lze dovodit, že jím dané podmínky by byly naplněny např. takovým
zákonem, který by každému občanovi zvýšil platby pojistného na
zdravotní péči např. částkou 416,66 Kč měsíčně, a to za současného
stanovení bonusu v rozpětí částky od 30,- Kč do 5.000,- Kč ročně,
odstupňovaného podle toho, zda a kolikrát pojištěnec navštívil lékaře,
byl hospitalizován či předkládal lékárníkovi takový či onaký recept.
Ústavní soud při posuzování zavedeného modelu zvažoval a porovnával
především to, zda výsledný efekt pro výdajovou stranu pomyslného
rozpočtu občana České republiky, jehož čl. 31 věta druhá chrání, je
odlišný v případě napadené právní úpravy a shora nastíněného
hypotetického modelu a dospěl k závěru, že v ekonomickém důsledku by
nebylo žádného rozdílu.
117. Podle napadeného zákona je „regulační poplatek“ příjmem
zdravotnického zařízení. Toto ustanovení nelze však vykládat bez
kontextu, který je tvořen synallagmaticky provázaným systémem práv a
povinností tří zúčastněných subjektů, tj. pacienta, zdravotnického
zařízení a zdravotní pojišťovny. Hypoteticky si lze jistě představit
variantu, že by „regulační poplatek“ byl ve stejné výši koncipován jako
část pojistného na zdravotní pojištění a platebním místem by byla
zdravotní pojišťovna, která by posléze o toto pojistné, jež by ostatně
nemuselo být vybíráno ani jako výběrový dluh, bez přerozdělení smluvně,
či ze zákona navýšila platbu příslušnému lékařskému zařízení. Tento
model, který by se nepříčil jazykovému výkladu čl. 31 Listiny, by však
měl ve svých důsledcích pro pacienta stejný dopad jako model stávající,
který je postaven na principu, že placeno je přímo konečnému adresátu.
Vzhledem k tomu, že regulační poplatek je součástí financování
zdravotnictví, promítne se tak v tomto směru i do vztahu zdravotnického
zařízení a zdravotní pojišťovny, resp. ovlivní nejen hospodaření
zdravotnického zařízení, ale též zdravotní pojišťovny.
118. Ústavní soud konečně posuzoval poměr cíle reformy a sociálního
práva, a to též s akcentem na to, zda v případě, že je v napadené
právní úpravě dána přednost zájmu na ochraně zdraví ve smyslu čl. 31
věta prvá Listiny, je minimalizován možný zásah do sociálního práva a
smyslu čl. 31 věta druhá Listiny. Ústavní soud neshledal, že by
regulační poplatky měly všeobecně „rdousící efekt“ a činily by reálně
pro kohokoliv zdravotní péči či zdravotní pomůcky nedostupnými. V
individuálních konkrétních případech lze postupovat podle § 16a odst. 2
písm. d) zákona o veřejném zdravotním pojištění, dle něhož se regulační
poplatek neplatí, jde-li o pojištěnce, který se prokáže rozhodnutím,
oznámením, nebo potvrzením vydaným orgánem pomoci v hmotné nouzi o
dávce, která je mu poskytována podle zvláštního předpisu, ne starším 30
dnů. Nelze přehlédnout ani limit 5.000,- Kč daný § 16a odst. 1 zákona o
veřejném zdravotním pojištění. V kontextu vztahů vnitřní solidarity
nelze nepřipomenout instituty vzájemné vyživovací povinnosti rodičů a
dětí, vyživovací povinnosti mezi ostatními příbuznými, vyživovací
povinnosti mezi manžely, výživného na rozvedeného manžela, příspěvku na
výživu a úhradu některých nákladů neprovdané matce podle části třetí
zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, v platném znění (dále jen „zákon o
rodině“). Nelze odhlédnout ani od ustanovení zákona o rodině o
rodičovské zodpovědnosti ani např. od povinností dítěte žijícího ve
společné domácnosti s rodiči ve smyslu § 31 odst. 3, 4 zákona o rodině.
119. Ústavní soud si je i zde - ačkoliv o návrhu na zrušení napadeného
zákona rozhoduje z procesních důvodů, tedy po vyloučení dvou částí
návrhu k samostatnému projednání, ve třech stanovených řízeních -
vědom, jak již bylo řečeno shora, existence vzájemných vazeb a
provázanosti jednotlivých ustanovení napadeného zákona, resp. zákonem
změněných, doplněných a nově přijatých právních předpisů a norem (viz
čl. 88 tohoto nálezu). Tuto vzájemnou provázanost tak např. Ústavní
soud vzal konkrétně v úvahu v nálezu sp. zn. Pl.ÚS 2/08, kde při
rozhodování o zrušení poskytování nemocenského za prvé tři dny pracovní
neschopnosti napadeným zákonem konstatoval, že oproti tomuto zrušení
„nedotčena samozřejmě zůstala i povinnost platit tzv. regulační
poplatky“. V řízení nebyla vyloučena možnost, že by stabilizace
veřejných rozpočtů kromě toho, že potencionálně zatíží výdajovou stranu
pomyslného rozpočtu občana České republiky, naopak v různých variantách
nezvýšila jeho příjmovou stranu, a to např. ve formě snížení daní,
zvýšení důchodu, změnou výše či podmínek pro přiznání sociálních dávek,
v řadě případů i limitem 5.000,- Kč apod. Lze tedy shrnout, že
všeobecně z pohledu čl. 31 a čl. 4 odst. 4 Listiny regulační poplatky
stanovené zákonem jsou v limitu, který šetří podstatu a smysl přístupu
k lidsky důstojné zdravotní péči hrazené z veřejného zdravotního
pojištění, a tyto poplatky nevytvářejí bariéru tento přístup omezující
(nemají „rdousící efekt“) i v kontextu s dávkami poskytovanými ze
systému sociálního zabezpečení.
120. Je nutno připomenout, že podkladem pro případný zásah Ústavního
soudu do takto komplexní problematiky nemůže být formální závěr bez
ohledu na materiální a faktickou stránku věci. Takovým materiálním
ohledem je kritérium intenzity účinků, jaké může mít posuzovaná právní
úprava na realizaci práva na bezplatnou zdravotní péči na základě
veřejného zdravotního pojištění. Posouzení principiální přípustnosti
institutu regulačních poplatků se tak odehrává v rovině posouzení
faktického charakteru povinností, které jsou jednotlivci posuzovanou
úpravou uloženy. V tomto ohledu tedy hraje nejvýznamnější roli úvaha,
zda uložená povinnost, v tomto případě finanční platba, je svojí
intenzitou, tedy svojí výší, samostatně či ve svém souhrnu, takovým
důsledkem na právo jednotlivce, který jde proti smyslu záruk
stanovených Listinou. Taková skutečnost ani z dokazování před Ústavním
soudem zjištěna nebyla.
121. Ústavní soud tedy dovodil, že napadená právní úprava regulačních
poplatků v testu racionality, resp. z hlediska zákonem stanovených
podmínek, obstojí. Ústavní soud v této souvislosti a zejména nyní ve
vztahu k reformě zdravotnictví, resp. k oblasti sociálních práv,
připomíná - přestože tuto problematiku řeší takto vymezenou poprvé -
mj. pro futuro, že v intencích nálezu sp. zn. /l. ÚS 11/02 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 30, nález č. 87, vyhlášen pod č. 198/2003 Sb.)
důvodem, pro který „Ústavní soud může překonat vlastní judikaturu, je
změna sociálních a ekonomických poměrů v zemi, nebo změna v jejich
struktuře, anebo změna kulturních představ společnosti. Další možností
je změna či posun právního prostředí tvořeného podústavními právními
normami, které v souhrnu ovlivňují nahlížení ústavních principů a
zásad, aniž by z nich ovšem vybočovaly, a především neomezují princip
demokratické státnosti (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR). Další možností pro
změnu judikatury Ústavního soudu je změna, resp. doplnění těch právních
norem a principů, které tvoří závazná referenční hlediska pro Ústavní
soud, tj. takových, které jsou obsaženy v ústavním pořádku České
republiky, nejde-li samozřejmě o změny odporující limitům stanoveným
čl. 9 odst. 2 Ústavy, tj. nejde-li o změny podstatných náležitostí
demokratického právního státu.“ Ve vztahu k posuzované věci to znamená,
že k posouzení otázek souvisejících se sociálními právy nepřistupuje
Ústavní soud staticky, ale s mimořádným důrazem na to, jaký je stav v
době jeho rozhodování.
122. Ústavní soud pak s vazbou na shora popsané širší souvislosti
vycházel z toho, že čl. 31, odst. 2 Listiny garantuje občanům na
základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na
zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon, a byl si ve smyslu
čl. 4 odst. 4 Listiny vědom toho - jak bylo již shora naznačeno - že
zákonné podmínky nemohou jít tak daleko, že by zasáhly samu podstatu a
smysl práva na bezplatnou zdravotní péči.
123. Ústavní soud se proto zabýval účelem zavedení regulačních poplatků
a využitím příjmu z vybraných regulačních poplatků, maje na zřeteli
otázku, zda zavedení regulačních poplatků mohlo být zásadním krokem,
který by učinil z bezplatné zdravotní péče ve smyslu čl. 31 Listiny
placenou zdravotní péči.
124. V prvé řadě je třeba zdůraznit, že účelem zavedení regulačních
poplatků byla regulace chování pacientů ve vztahu ke zdravotnickým
zařízením a k pořizování léků v lékárnách, jakož i chování mezi
pacienty navzájem. Jak již bylo řečeno, tato regulace má za cíl umožnit
poskytování kvalitní zdravotní péče a léků těm, kteří ji skutečně
potřebují, a zároveň prohloubit solidaritu mezi pacienty, resp.
potencionálními pacienty. Regulační prvek může mít v praxi různou formu
i odlišný dopad. Markantní je jistě snaha v kontextu zákona o
stabilizaci veřejných rozpočtů optimalizovat čerpání veřejných zdrojů,
a tím formou regulace omezit nadužívání lékařské péče či plýtvání a
nehospodárnosti při pořizování léků. Podstatným faktorem je však i
subjektivní stránka regulace. Kromě toho, že by měla vést k popsané
změně chování ve vztahu k čerpání zdravotnických služeb a potřeb,
odráží se v ní okolnost, že ač je zde právo na bezplatnou zdravotní
péči, zdravotní péče je zdravotnímu zařízení obdobně jako lék
lékárníkovi placena, a to třetím subjektem - zdravotní pojišťovnou.
Princip solidarity se promítá do dvoustranného vztahu, a to jak vůči
tomu, kdo s někým solidarizuje, tak vůči tomu, s nímž je
solidarizováno. Na jedné straně stojí ten, kdo by se neměl neomezeně
dožadovat zdravotní péče, kterou v požadovaném rozsahu nepotřebuje, na
straně druhé ten, kdo by si měl uvědomit, že i poskytnutím zdravotní
péče právě jemu jsou prostředky z veřejného zdravotního pojištění
přerozděleny tak, že on z nich čerpá více než ten, komu zdravotní péče
nebyla poskytnuta.
125. Pokud jde o druhou otázku, tj. zda došlo k proměně bezplatné
zdravotní péče na placenou, Ústavní soud připomíná především, že se v
minulosti zabýval výkladem pojmu „zdravotní péče“, resp. bezplatná
zdravotní péče. V nálezu ze dne 4. června 2003 sp. zn. Pl. ÚS 14/02
vyslovil, že „zákaz přímé úhrady se tedy týká především samotného
výkonu bezplatné zdravotní péče“. Ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS
14/02 Ústavní soud zamítl návrh skupiny poslanců Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky na zrušení části věty druhé ustanovení § 11
odst. 1 písm. d) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním
pojištění, v tehdy platném znění, vyjádřené slovy „ani v souvislosti s
poskytováním této péče“. Dovodil též, že „nic nebrání ani tomu, aby za
zdravotní péči poskytnutou nad rámec podmínek pro bezplatnou péči přímá
úhrada od pojištěnců vybrána být mohla“. Z odlišného stanoviska soudců
Vojtěcha Cepla, Vladimíra Čermáka, Vojena Güttlera, Pavla Holländera,
Jiřího Malenovského, Jiřího Muchy a Antonína Procházky se podává, že
dle disentujících soudců „ustanovení čl. 31 zmocňuje, aby zákon určil
podmínky poskytování bezplatné „zdravotní“ péče, nikoliv péče, jež
zdravotní péčí není, nýbrž je součástí uspokojování nutných potřeb
člověka nezávisle na ochraně zdraví. Zákon v uvedeném pohledu překročil
mantinely ústavního pořádku tím, že znemožňuje vybírat od pojištěnců
přímé platby za péči, jež není péčí zdravotní a jež sama o sobě
neslouží k ochraně zdraví pojištěnce. Vytváří tak neobjektivní a
nerozumné rozdíly mezi pojištěnci, jimž je taková bezplatná nezdravotní
péče poskytována, a oněmi pojištěnci, jimž poskytována není, třebaže
obě kategorie jsou nuceny odpovídající potřeby uspokojovat nezávisle na
případně současně poskytované zdravotní péči.“
126. Ústavní soud se „bezplatností“ v minulosti zabýval již v
souvislosti s interpretací čl. 33 Listiny. V nálezu ze dne 13. června
1995 sp. zn. Pl. ÚS 25/94 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 31,
vyhlášen pod č. 165/1995 Sb.) uvedl, že „bezplatnost vzdělání
nepochybně znamená, že stát nese náklady na zřizování škol a školských
zařízení, na jejich údržbu však nevyžaduje tzv. školné, tedy
poskytování vzdělání na základním a středním stupni za úplatu- Podle
výkladu pojmů právo na bezplatné vzdělání, které podali navrhovatelé,
by měl stát zajistit bezplatné poskytování všeho, co se školní
docházkou na základní a střední školy bezprostředně souvisí, tedy např.
vybavení přezůvkami, aktovkou, penálem, psacími potřebami, cvičebním
úborem atd. Je zřejmé, že bezplatnost vzdělání nemůže spočívat v tom,
že stát ponese veškeré náklady, které občanům v souvislosti s realizací
práva na vzdělání vzniknou. Stát tedy může požadovat úhradu části
nákladů v souvislosti s realizací práva na vzdělání a vláda má k
takovému postupu bezpochyby oprávnění. To v žádném případě
nezpochybňuje principy bezplatného vzdělání na základních a středních
školách (srov. Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR, sv. 3,
1995, č. 31, str. 238). Ústavní soud tímto nálezem rozlišil mezi
bezplatným vzděláním a souvisejícími činnostmi, které rovněž vyžadují
náklady, ale nejsou přímo vyučovacím či vzdělávacím procesem.
Analogicky k tomu Ústavní soud nyní dodává, že zdravotní péče a její
financování je pouze významnou podmnožinou financování zdravotnictví a
že bez fungujícího zdravotnictví by nebylo jistě možné poskytnout
kvalitní zdravotní péči.
127. Ústavní soud si je vědom multifunkčnosti regulačního poplatku,
neboť vedle regulačního prvku je zde utilitární hledisko, spočívající v
tom, že zdravotnickému zařízení je regulačními poplatky přispíváno k
tomu, aby vedle bezplatné zdravotní péče mohlo lépe fungovat,
zajišťovat související činnosti či zkvalitňovat personální aspekty a
úroveň prostředí, v němž je zdravotní péče poskytována apod. S ohledem
na multifunkčnost regulačního poplatku nelze vždy s jistotou
jednoznačně odpovědět na otázku, jak bylo naloženo právě s regulačním
poplatkem vybraným od toho kterého konkrétního pacienta, protože
splynuvší prostředky ze zaplacených regulačních poplatků mohou být
případ od případu odlišně využity k cílům odpovídajícím naznačeným,
eventuálně i dalším, variantám. Ústavní soud z provedeného dokazování
nemá za prokázané, že by zaplacením regulačního poplatku pacient platil
přímo a výlučně zdravotní péči či zdravotní pomůcky.
128. Z naznačeného zorného úhlu se Ústavní soud věnoval v prvé řadě
regulačnímu poplatku stanovenému § 16a odst. 1 písm. f) zákona o
veřejném zdravotním pojištění. Přihlédl i k tomu, že navrhovatelé sami
připouštějí, že zpoplatnění „hotelových služeb“, tedy stanovení
poplatku za nocleh a stravu v nemocnici, nemusí vybočovat z mezí
ústavnosti“. V případě plnění ve smyslu § 16a odst. 1 písm. f) zákona o
veřejném zdravotním pojištění je zcela evidentní, že se nemůže jednat o
bezplatnou zdravotní péči či zdravotní pomůcky ve smyslu čl. 31
Listiny, ale o souběžně poskytované jiné související služby. Zde lze v
plném rozsahu převzít shora uvedenou argumentaci disentujících soudců,
a to i proto, že většinový názor je v rámci projednávání návrhu
vedeného pod Pl. ÚS 14/02 nepřijal za součást odůvodnění nálezu z toho
důvodu, že se mu toliko jevila jako „vybočující z úkolu, před nímž
Ústavní soud v souvislosti s návrhem skupiny poslanců stojí“. V opačném
případě by pak - dovedeno ad absurdum - čl. 31 Listiny měl zakládat
nárok na bezplatné ubytování či pohostinské služby i mimo lékařská
zařízení a bez ohledu na to, zda jsou či nejsou poskytovány v
souvislosti se zdravotní péčí či nikoliv. V této části by se za
předpokladu, že by ustanovení § 16 odst. 1 písm. f) zákona o veřejném
zdravotním pojištění nebylo napadeno i z dalších důvodů (konformita
legislativního procesu), jednalo o návrh zjevně neopodstatněný.
129. Ústavní soud se ve shora naznačených intencích zabýval ústavní
konformitou zavedení regulačních poplatků v ostatních případech
uvedených v § 16a zákona o veřejném zdravotním pojištění. Jak
dokumentuje i příklad poplatků ve smyslu § 16a odst. 1 písm. f) zákona
o veřejném zdravotním pojištění, není podstatný název platby, ale
především její účel. Ústavní soud vzal v úvahu, že na jedné straně -
pokud jde o pojem „poplatek“ - stojí různé definice poplatků, přičemž
se připouští, že „pojem poplatků ve finančně vědeckém smyslu se vždy
nekryje s pojmem poplatků ve smyslu finančně právním“ (srov. K. Čakrt,
Poplatky, in: Slovník veřejného práva československého, III., Brno
1934, str. 204), na straně druhé se pojmu „poplatek“ používalo a
používá i pro označení plateb, jež svojí povahou nejsou platbou
veřejnoprávní. Za telefonní „poplatek“ se tak např. ve smyslu
ustanovení § 1 vládního nařízení č. 16/1925 Sb., o dávce z telefonních
poplatků „sluší rozuměti hovorné, a to jak hovorné za hovory konané z
veřejných hovoren, tak i hovorné za hovory meziměstské“, v platné
právní úpravě se zcela vžitým stalo označení „poplatek z prodlení“ (§
517 odst. 2 občanského zákoníku), který je zcela jednoznačně institutem
práva soukromého. Je tedy zřejmé, že označení „regulačních poplatků“
není z hlediska prvotního právněterminologického významu přesné,
nicméně odpovídá jistému významovému posunu pojmu „poplatek“ k pojmu
„platba“. Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda „regulační
poplatek“ není „cenou“. I pojem „cena“ je definován odlišně v
ekonomické teorii a právněterminologicky. Ústavní soud předně dovodil,
že „regulační poplatek“ není cenou ve smyslu zákona č. 526/1990 Sb., o
cenách, v platném znění, neboť není sjednán při nákupu a prodeji zboží
ani není zjištěn podle zvláštního předpisu i k jiným účelům než prodeji
(§ 2 citovaného zákona) a zákon na něj nelze vztahovat, neboť dle § 4
zákona zákon se nevztahuje na odměny, úhrady, poplatky, náhrady škod a
nákladů a úroky, upravené zvláštními předpisy. Obecně je pak
charakteristické, že cena je ekvivalentem za věc, výrobek, výkon, práci
či službu. „Regulační poplatek“, není ekvivalentem již z prvního
pohledu a nemůže být ani úhradou za poskytovanou zdravotní péči, neboť
pak by jeho výše nemohla být stejná při léčení zvýšené teploty
praktickým lékařem a naopak při složitém zdravotním úkonu
lékaře-specialisty. Ve všech případech regulačních poplatků se obsahově
jedná o platbu pacienta zdravotnickému zařízení sui generis podle
principu do ut facias. V této souvislosti Ústavní soud vzal v úvahu
jistou paralelu mezi lékařstvím a dalšími svobodnými povoláními či
uměleckými profesemi a dospěl k závěru, že i lékař, resp. zdravotnické
zařízení, vykonává související činnosti, bez nichž by se neobešel a bez
nichž by nebyl s to lékařskou péči vůbec poskytovat. Takové činnosti,
jako např. administrativní práce, právní pomoc, pojištění odpovědnosti,
doprava, úklid atp., vyvíjí zdravotnické zařízení pro zajištění svého
chodu a připravenosti k tomu, aby mohlo poskytnout zdravotní péči.
Nelze přehlédnout, že např. odměňování advokátů vychází tradičně z
rozlišení odměny za poskytovanou právní pomoc, náhrady hotových výdajů
a režijního paušálu. Ústavní soud neshledal důvodu, proč by nemohl být
nastíněný model ústavně konformně použitelný i na případ lékaři -
zdravotnická zařízení. Okolnost, že platba je činěna jako plnění do ut
facias, pak vyjadřuje i podíl na příspěvku zdravotnickým zařízením na
související činnosti podle toho, kde jejich služeb nejvíce využívá.
Ústavní soud neshledal na tomto principu nic nespravedlivého a dodává,
že princip ekvivalence a solidarity je napadenou právní úpravou
vyjádřen ve stanovení limitu plateb dle § 16b odst. 1 zákona o veřejném
zdravotním pojištění. Ústavní soud dodává, že čl. 31 Listiny
předpokládá, že zdravotní péče a zdravotní pomůcky budou hrazeny právě
z veřejného zdravotního pojištění, nestanovuje však povinnost z
veřejného pojištění hradit vše, co zdravotní péčí anebo zdravotní
pomůckou není. Ve svých důsledcích by pak tento ústavně konformní
výklad ustanovení čl. 31 Listiny a jeho plné promítnutí do čl. 31
Listiny předpokládaným zákonem vedl k tomu, že by prostředky z
veřejného zdravotního pojištění byly použity tehdy a jen tehdy, šlo-li
by skutečně o Listinou garantovanou zdravotní péči a zdravotní pomůcky.
Ústavní soud neshledává okolnost, že platba dle principu do ut facias
je právně terminologicky nepřiléhavě označena za důvod protiústavnosti
napadených ustanovení. Z hlediska seznatelnosti a srozumitelnosti
zákona není podle názoru Ústavního soudu podstatné to, jak je ten či
onen institut nazván, ale to, zda lze ze zákona pochopit, jaká práva a
jaké povinnosti mají účastníci právních vztahů zákonem upravovaných,
resp. jak je naplněna možnost osvojit si znalost zákona ve smyslu
sentence scire leges hoc non est verba earum tenere sed vim ac pot
estatem.
130. Obdobně se Ústavní soud zabýval problematikou „regulačního
poplatku“ a „doplatku na léky“. I v tomto případě zkoumal Ústavní soud
podstatu a účel těchto plateb. Vzal předně v úvahu, že „platba za
recept“ měla v českých zemích i za situace, kdy byla Ústavou
garantována bezplatná lékařské péče, svoji tradici. Tato platba vychází
z principu do ut des a rovněž ji nelze posuzovat bez zvážení
synallagmatického propojení práv a povinností pacienta lékárenského
zařízení a zdravotní pojišťovny. U této platby je platebním místem
lékárna, v rámci systému financování se však z významné části odráží
intence zaplacení regulačního poplatku ve snížení doplatku na léky.
Cenové rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví ze dne 20. prosince 2007,
kterým se stanoví podmínky cenové regulace léčivých přípravků a
potravin pro zvláštní lékařské účely, způsoby cenové regulace léčivých
přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely, podrobnosti k cenové
regulaci léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely
maximální cenou, pravidla pro cenové usměrnění léčivých přípravků a
potravin pro zvláštní lékařské účely, náležitosti návrhů na stanovení
maximální ceny léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské
účely, její změny a zrušení a pravidla pro stanovení maximální ceny za
výkony obchodu s léčivými přípravky a potravinami pro zvláštní lékařské
účely (dále jen „cenové rozhodnutí“), v části V. odst. 5 stanovuje, že
cena přípravku regulovaného maximální cenou (se stanovenými výjimkami)
musí být dodatečně snížena o částku vypočtenou dle vzorce: „regulační
poplatek za výdej léčivého přípravku * (0,25*(ARCTG(CV/50-2,5)+1,6))
přičemž CV = cena výrobce nebo dovozce bez DPH“. Z tohoto postupu, a z
prohloubení degrese procentní sazby maximální obchodní přirážky, jak
plyne z části V. odst. 3 cenového rozhodnutí, je tedy zřejmé, že
zavedení regulačních poplatků našlo svůj cílený odraz v celkovém
mechanismu stanovení výsledné ceny léčivého přípravku, kdy lékárenskému
zařízení, přestože je platebním místem, zůstává z vybraného regulačního
poplatku v zásadě minimální částka. Svědek Julínek, ministr
zdravotnictví, v odpovědi na otázku ohledně části regulačního poplatku,
která zůstává lékárnám jako zisk, odpověděl, že „žádná“, právě s
ohledem na snížení ceny léčivého přípravku a „administraci poplatku“.
Také u tohoto typu regulačního poplatku je velmi významným faktorem
regulační funkce, a tedy naplňování legitimního cíle shora uvedeného.
Jak vyplynulo z provedeného dokazování, je účelem tohoto regulačního
poplatku vést pacienty k odpovědnému přístupu k opatřování si léků tak,
aby si pacient na lékařský recept opatřil pouze léky, které potřebuje a
spotřebuje, nikoliv aby je - jak se dosud, o čemž existuje obecné
povědomí, stávalo - měl možnost opatřovat do zásoby či si je v lékárně
vyzvednout jen proto, aby u lékaře, který mu je předepsal, vzbudil
dojem, že se léčí, léky však přitom neužíval a ani je do lékárny
nevrátil. Očekávaný efekt hospodárnějšího nakládání s léčivy již lze za
dobu účinnosti napadené právní úpravy zaznamenat. I v případě léků je
strop 5.000,- Kč významným prvkem podporujícím solidaritu s pacienty,
kteří před účinností napadené právní úpravy za léčiva zaplatili na
doplatcích vyšší částky. Ze svědecké výpovědi ministra zdravotnictví
vzal Ústavní soud za prokázané, že účinky této formy solidarity již v
praxi od účinnosti napadené právní úpravy v konkrétních případech
závažně nemocných občanů nastaly. Ústavní soud neshledal za
protiústavní co do základu samotnou existenci doplatku na léky ani
paušalizaci, a to opět za situace, že by nenastal „rdousící efekt“.
131. Ústavně konformní shledal Ústavní soud i stanovení sankce
zdravotnickému zařízení za nevybírání poplatků a pravomoc zdravotní
pojišťovny tuto sankci udělit. Jak již bylo řečeno, zdravotní péče je
poskytována v systému zdravotnictví, bez něhož by nemohla být
poskytována kvalitně, event. vůbec. Zdravotnické zařízení není
nositelem práva ve smyslu čl. 31 Listiny, tím je občan, resp. pacient.
Zdravotnické zařízení je jednak poskytovatelem zdravotní péče, jednak
subjektem v systému zdravotnictví, který plní i funkce organizační,
ekonomické, finanční, zaměstnavatelské, vědecko-výzkumné, osvětové atp.
Okolnost, že zdravotnické zařízení nevybírá regulační poplatky, je
deliktem, jehož objektem je zájem na fungování systému zdravotnictví a
jeho ochrana. Jistou analogii lze shledat v sankcích, ukládaných např.
za porušování pravidel hospodářské soutěže či v úpravě ochrany
spotřebitele. I v těchto oblastech je za porušení povinnosti,
spočívající v nekalé deformaci soukromoprávního vztahu, ukládána
veřejnoprávní sankce. Důsledky neplnění povinnosti vybírat regulační
poplatek se mohou projevit např. v deformaci přístupu ke zdravotnickému
zařízení či na snížení kvality tam, kde by zdravotnické zařízení
nevybírající poplatky překračovalo kapacitu pacientů. Ústavní soud
dodává, že je na vůli zákonodárce, který subjekt vybaví pravomocí
veřejnoprávní sankce, pokud je sankce ukládána jako výsledek řádného
správního řízení a rozhodnutí o udělení sankce podléhá soudnímu
přezkumu, což je v případě napadené právní úpravy splněno.
132. V tomto směru Ústavní soud navíc posuzoval toliko, zda je i nadále
bezplatná lékařská péče hrazená z veřejného pojištění dostupná a dospěl
k závěru, že při nejmenším i s ohledem k ustanovení § 16a odst. 2 písm.
d) zákona o veřejném zdravotním pojištění a na stanovení limitu 5.000,-
Kč daného § 16a odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění tomu tak
je. Ústavní soud neshledal právní úpravu regulačních poplatků
protiústavní, bude však na zákonodárci, aby dopady této úpravy
sledoval, vyhodnocoval a platnou právní úpravu případně korigoval tak,
aby dostupnost zdravotní péče byla všem stále zajištěna, neboť nepřímé
zamezení přístupu k bezplatné zdravotní péči hrazené z veřejného
pojištění by ve svých důsledcích mohlo znamenat i porušení čl. 31
Listiny.
133. Ústavní soud se zabýval rovněž námitkami navrhovatelů ve vztahu k
novelizovanému znění § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním
pojištění. Tvrzení navrhovatelů, že toto ustanovení je v rozporu s
dosavadní judikaturou Ústavního soudu, neboť jde o individuální
regulaci, není případné. O situaci srovnatelnou s tou, kterou posuzoval
Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl ÚS 36/05, zjevně nejde. Napadené
ustanovení § 17 odst. 5 je zmocňovacím ustanovením pro Ministerstvo
zdravotnictví k vydání seznamu zdravotních výkonů s bodovými hodnotami.
Tento seznam podle dikce napadeného ustanovení má mít s ohledem na
okruh adresátů, který není nikterak individualizován, povahu
normativního a nikoliv individuálního správního aktu. Napadené
ustanovení, jež zní „Seznam zdravotních výkonů s bodovými hodnotami
vydá Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou“, se v zásadě neliší např. od
obdobného ustanovení zákona o advokacii, dle něhož je Ministerstvo
spravedlnosti zmocněno k určení odměny a náhrad advokáta, což se stalo
vyhláškou, v níž v případě mimosmluvní odměny je rovněž dán seznam
úkonů a tarifní hodnota pro individuálně neurčený okruh advokátů
zapsaných v seznamu advokátů. Způsob, který zákonodárce zvolil, je
standardní a v analogických případech nezpochybňovaný. O případ, jaký
mají na mysli navrhovatelé, by šlo tehdy, pokud by Ministerstvo
zdravotnictví bylo zmocněno k vydání úpravy odlišné v bodových
hodnotách pro jednotlivé zdravotní výkony, např. pro Nemocnici u sv.
Anny v Brně odlišně než pro ostatní nemocnice v České republice.
Ústavní soud dodává, že pokud by Ministerstvo zdravotnictví takto ultra
vires postupovalo a vydalo individualizovanou vyhlášku, jež by neměla
charakter obecně závazného právního předpisu, ale skrytého
individuálního správního aktu, bylo by jistě namístě proti takové
vyhlášce brojit, samo zákonné zmocnění však Ústavní soud jako
protiústavní neshledal.
134. Závěrem lze shrnout, že Ústavní soud neměl důvod pro zrušení
napadených částí zákona pro protiústavnost jejich obsahu ani z v jednom
ze shora uvedených okruhů. Pro zamítnutí návrhu by přitom postačovalo
samostatně již jen to, aby Ústavní soud buďto dovodil, že z důvodu
zdrženlivosti a minimalizace zásahu není prostor pro derogační nález
nebo že napadená právní úprava není protiústavní, neboť napadená
zákonná ustanovení byla dle jeho názoru přijata v rámci daném čl. 4
odst. 4 Listiny a obstála v testu racionality. Ústavní soud měl tak
teoreticky v podstatě na výběr, zda zvolí pro odůvodnění svého
rozhodnutí pouze jeden z okruhů důvodů nebo všechny okruhy. Poté, kdy
se v této konkrétní věci, jež se dotýká velmi závažné problematiky
života a zdraví, rozhodl pro komplexnější přístup, a tedy zvažování
důvodů ze všech okruhů, dodává, že mezi nimi hierarchicky upřednostňuje
i v intencích nálezů ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07 a sp. zn. Pl. ÚS 2/08
- maje přitom na zřeteli obsahovou provázanost a jednotící kontext
zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů a podotýkaje, že rozhodnutí o
vyloučení této věci a věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 2/08 nemělo jiný
než ryze procesní charakter - důvody, jež jej přivedly ke zdrženlivosti
a minimalizaci zásahu. Okolnost, že napadená právní úprava nebyla
shledána protiústavní a že obstála v testu rozumnosti, pak vede k
závěru, že zásah Ústavního soudu v analogických věcech by mohl
přicházet do úvahy toliko v případě flagrantní svévole, libovůle a
nerozumnosti zákonodárce, která - jak bylo opakovaně řečeno a
naznačováno - v této věci nebyla shledána.
XII.
135.Vycházeje ze všech uvedených skutečností Ústavní soud návrh v
části, projednávané pod sp. zn. Pl. ÚS 1/08, zamítl [§ 70 odst. 2
zákona č. 182/1993 Sb.].
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci
František Duchoň, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Jan Musil, Jiří
Nykodým, Pavel Rychetský a Eliška Wagnerová.