ve věci návrhu na zrušení některých částí zákona č. 261/2007 Sb.


Published: 2008

Subscribe to a Global-Regulation Premium Membership Today!

Key Benefits:

Subscribe Now for only USD$20 per month, or Get a Day Pass for only USD$4.99.
251/2008 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 20. května 2008 ve složení Stanislav Balík

(soudce zpravodaj), František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler,

Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří

Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný,

Eliška Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu 1. skupiny 67 poslanců

Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem Mgr. Michalem Haškem,

2. skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem

JUDr. Vojtěchem Filipem a 3. skupiny 19 senátorů Parlamentu České

republiky, zastoupené JUDr. Kateřinou Šimáčkovou, advokátkou se sídlem

Mojžíšova 17, 612 00 Brno, na zrušení:



- bodů 3 a 4 v článku XVII v části desáté (změna zákona o správních

poplatcích), části čtyřicáté (změna zákona o veřejném zdravotním

pojištění), části čtyřicáté první (změna zákona o pojistném na

všeobecné zdravotní pojištění), části čtyřicáté druhé (změna zákona o

Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky), části čtyřicáté třetí

(změna zákona o resortních, oborových, podnikových a dalších

zdravotních pojišťovnách), části čtyřicáté osmé (změna zákona o

působnosti orgánů České republiky v oblasti cen) a části čtyřicáté

deváté (změna zákona o cenách) zákona č. 261/2007 Sb., respektive

jednotlivých ustanovení zde uvedených částí zákona č. 261/2007 Sb., o

stabilizaci veřejných rozpočtů,



- ustanovení § 11 odst. 1 písm. g) až i), § 12 písm. m), § 16a, § 16b,

§ 17 odst. 5, v § 43 odst. 2 ve větě první slov „a zaplacených

regulačních poplatků podle § 16a a doplatků za částečně hrazené léčivé

přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely, které se

započítávají do limitu podle § 16b odst. 1” a ve větě druhé slov

„včetně zaplacených regulačních poplatků podle § 16a a doplatků za

částečně hrazené léčivé přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské

účely za toto období”, § 53 odst. 1 věta druhá a na konci textu věty

třetí slov „s výjimkou rozhodování o vracení přeplatku na pojistném,

snížení záloh na pojistné a hrazení částek podle § 16b” zákona č.

48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění zákona č.

261/2007 Sb.,



- ustanovení § 5 písm. f), v § 7 odst. 1 písm. a) slov „a k úhradám

částek přesahujících limit pro regulační poplatky a doplatky za léčivé

přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely částečně hrazené z

veřejného zdravotního pojištění nebo k úhradám podílu na těchto

částkách v případě změny zdravotní pojišťovny pojištěncem, za podmínek

stanovených zvláštním právním předpisem 1b)” zákona č. 551/1991 Sb., o

Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění zákona č.

261/2007 Sb.,



- ustanovení § 13 písm. f) a v § 17 odst. 1 ve větě první slov „a k

úhradám částek přesahujících limit pro regulační poplatky a doplatky za

léčivé přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely částečně

hrazené z veřejného zdravotního pojištění nebo úhradám podílů na těchto

částkách v případě změny zdravotní pojišťovny pojištěncem, za podmínek

stanovených zvláštním právním předpisem 1b)” zákona České národní rady

č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších

zdravotních pojišťovnách, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.,



za účasti A) Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a B) Senátu

Parlamentu České republiky, jako účastníků řízení, a C) skupiny 43

poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem JUDr.

Vojtěchem Filipem a D) skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky,

zastoupené JUDr. Kateřinou Šimáčkovou, advokátkou se sídlem Mojžíšova

17, 612 00 Brno, jako vedlejších účastníků řízení,



takto:



Návrh se zamítá.



Odůvodnění



I.



Předmět řízení v této věci



1. Skupina 67 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky,

zastoupená poslancem Mgr. Michalem Haškem, se návrhem, podaným

Ústavnímu soudu dne 22. října 2007, domáhá podle čl. 87 odst. 1 písm.

a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava”) a podle § 64 odst. 1

písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších

předpisů, zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci

veřejných rozpočtů, popřípadě jeho jednotlivých v návrhu blíže

konkretizovaných ustanovení.



2. Kromě toho se tato skupina 67 poslanců týmž návrhem domáhala zrušení

některých, v návrhu blíže konkretizovaných ustanovení těchto zákonů,

novelizovaných zákonem č. 261/2007 Sb.:



- zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění

pozdějších předpisů,



- zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České

republiky, ve znění pozdějších předpisů,



- zákona České národní rady č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových,

podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších

předpisů,



- zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších

předpisů.



3. Věc byla zprvu vedena pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07.



4. Usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 8. ledna 2008 č. j. Pl. ÚS

24/07-147 byly vyloučeny k samostatnému řízení návrhy na zrušení těch

částí zákona č. 261/2007 Sb. a s tím související eventuální návrhy,

které se týkají obsahově samostatné problematiky financování zdravotní

péče z veřejného zdravotního pojištění a návrhy na zrušení těch částí

zákona č. 261/2007 Sb., které se týkají obsahově samostatné

problematiky sociálního zabezpečení. O těchto vyloučených částech

návrhů jsou vedena samostatná řízení pod sp. zn. Pl. ÚS 1/08 a Pl. ÚS

2/08.



5. Pod spisovou značkou Pl. ÚS 1/08 je tak vedeno řízení o jedné z

vyloučených částí, a to návrhu na zrušení:



- bodů 3 a 4 v článku XVII v části desáté (změna zákona o správních

poplatcích), části čtyřicáté (změna zákona o veřejném zdravotním

pojištění), části čtyřicáté první (změna zákona o pojistném na

všeobecné zdravotní pojištění), části čtyřicáté druhé (změna zákona o

Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky), části čtyřicáté třetí

(změna zákona o resortních, oborových, podnikových a dalších

zdravotních pojišťovnách), části čtyřicáté osmé(změna zákona o

působnosti orgánů České republiky v oblasti cen) a části čtyřicáté

deváté (změna zákona o cenách) zákona č. 261/2007 Sb., respektive

jednotlivých ustanovení zde uvedených částí zákona č. 261/2007 Sb., o

stabilizaci veřejných rozpočtů,



- ustanovení § 11 odst. 1 písm. g) až i), § 12 písm. m), § 16a, § 16b,

§ 17 odst. 5, v § 43 odst. 2 ve větě první slov „a zaplacených

regulačních poplatků podle § 16a a doplatků za částečně hrazené léčivé

přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely, které se

započítávají do limitu podle § 16b odst. 1” a ve větě druhé slov

„včetně zaplacených regulačních poplatků podle § 16a a doplatků za

částečně hrazené léčivé přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské

účely za toto období”, § 53 odst. 1 věta druhá a na konci textu věty

třetí slov „s výjimkou rozhodování o vracení přeplatku na pojistném,

snížení záloh na pojistné a hrazení částek podle § 16b” zákona č.

48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění zákona č.

261/2007 Sb.,



- ustanovení § 5 písm. f), v § 7 odst. 1 písm. a) slov „a k úhradám

částek přesahujících limit pro regulační poplatky a doplatky za léčivé

přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely částečně hrazené z

veřejného zdravotního pojištění nebo k úhradám podílu na těchto

částkách v případě změny zdravotní pojišťovny pojištěncem, za podmínek

stanovených zvláštním právním předpisem 1b)” zákona č. 551/1991 Sb., o

Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění zákona č.

261/2007 Sb.,



- ustanovení § 13 písm. f) a v § 17 odst. 1 ve větě první slov „a k

úhradám částek přesahujících limit pro regulační poplatky a doplatky za

léčivé přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely částečně

hrazené z veřejného zdravotního pojištění nebo úhradám podílů na těchto

částkách v případě změny zdravotní pojišťovny pojištěncem, za podmínek

stanovených zvláštním právním předpisem 1b)” zákona České národní rady

č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších

zdravotních pojišťovnách, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.



II.



Účastenství a vedlejší účastenství



6. Účastníkem - navrhovatelem tohoto řízení je skupina 67 poslanců

Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem

Mgr. Michalem Haškem. Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje

všechny zákonné procesní náležitosti a předpoklady, a že tedy nic

nebrání projednání a rozhodnutí věci samé. Ve smyslu ustanovení § 69

odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou účastníky tohoto řízení také 1)

Poslanecká sněmovna a 2) Senát Parlamentu České republiky.



7. Návrhem, Ústavnímu soudu doručeným dne 19. listopadu 2007, se

domáhala zrušení zákona č. 261/2007 Sb., popřípadě jeho jednotlivých, v

návrhu blíže konkretizovaných, ustanovení rovněž skupina 43 poslanců,

zastoupená poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem. Tento návrh Ústavní soud

svým usnesením ze dne 23. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 28/07 dle § 43 odst.

2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu

odmítl z důvodu překážky litispendence. Ústavní soud přibral tuto

skupinu 43 poslanců ve smyslu ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním

soudu jako vedlejšího účastníka nynějšího, dříve zahájeného řízení o

návrhu skupiny 67 poslanců. Vedlejší účastník má v řízení stejná práva

a povinnosti jako účastníci (§ 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).



8. Návrhem, Ústavnímu soudu doručeným dne 7. prosince 2007, se domáhala

zrušení částí zákona č. 261/2007 Sb., v návrhu blíže konkretizovaných,

rovněž skupina 19 senátorů Parlamentu České republiky, zastoupená

advokátkou JUDr. Kateřinou Šimáčkovou. Tento návrh Ústavní soud svým

usnesením ze dne 12. 12. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 29/07 dle § 43 odst. 2

písm. b), ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu

odmítl z důvodu překážky litispendence. Ústavní soud přibral tuto

skupinu 19 senátorů ve smyslu ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním

soudu jako vedlejšího účastníka nynějšího, dříve zahájeného řízení o

návrhu skupiny 67 poslanců. Vedlejší účastník má v řízení stejná práva

a povinnosti jako účastníci (§ 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).



9. Podáním ze dne 21. 11. 2007 označeným jako „Oznámení Městského soudu

v Brně o vstupu do již zahájeného řízení jako vedlejší účastník” se

Městský soud v Brně domáhal, aby s ním bylo dle § 35 odst. 2 zákona o

Ústavním soudu nakládáno jako s vedlejším účastníkem, neboť jeho

předchozí návrh ze dne 12. 11. 2007 byl usnesením Ústavního soudu sp.

zn. Pl. ÚS 27/07 ze dne 21. 11. 2007 odmítnut pro překážku

litispendence.



10. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (vyhl. pod č.

88/2008 Sb.) vysvětlil Ústavní soud důvody, proč s Městským soudem v

Brně nemohlo být v řízení vedeném po vydání usnesení pléna Ústavního

soudu ze dne 8. ledna 2008 čj. Pl. ÚS 24/07-147 nadále pod sp. zn. Pl.

ÚS 24/07 jednáno jako s vedlejším účastníkem. V řízení vedeném pod sp.

zn. Pl. ÚS 1/08 přistoupila k důvodům uvedeným v návrhu ze dne 31.

ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07 i okolnost, že návrh Městského soudu v

Brně se týká ustanovení čl. XLVIII, části třicáté zákona č. 261/2007

Sb., které nejsou předmětem tohoto řízení.



III.



Argumentace navrhovatelů a vedlejších účastníků zpochybňující ústavně

předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č. 261/2007 Sb.



III/a



Argumentace skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky

zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č.

261/2007 Sb.



11. Skupina 67 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupená

poslancem Mgr. Michalem Haškem, se domáhá zrušení celého zákona č.

261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů (dále jen „zákon č.

261/2007 Sb.”). Navrhovatelé tvrdí, že napadený zákon č. 261/2007 Sb.

byl přijat neústavním způsobem a dostal se tím do rozporu s ústavním

pořádkem. Důvody protiústavnosti spatřují v porušení principu

souladného, přehledného a předvídatelného práva, v porušení principu

dělby moci a v porušení principu demokratičnosti, kteréžto principy

tvoří atributy demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1

Ústavy. Poukazují na dosavadní judikaturu Ústavního soudu, který se

ústavními požadavky na legislativní proces zabýval již v několika svých

rozhodnutích, zejména v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 21/01 [Sbírka nálezů a

usnesení Ústavního soudu(dále jen Sbírka rozhodnutí), svazek 25, nález

č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.], Pl. ÚS 5/02 (Sbírka rozhodnutí,

svazek 28, nález č. 117,vyhl. pod č. 476/2002 Sb.) a Pl. ÚS 77/06

(vyhlášen pod č. 37/2007 Sb.) a zdůrazňují, že při přijímání zákona č.

261/2007 Sb. byly tyto požadavky porušeny.



12. Konkrétní výtky navrhovatelů, dovozující porušení ústavních

pravidel zákonodárného procesu (pomineme-li prozatím argumenty

směřující proti obsahovému rozporu konkrétních ustanovení předmětného

zákona s ústavním pořádkem), lze stručně shrnout zejména do těchto

tvrzení:



1) Základní vadou předmětného zákona je to, že v jediném novelizujícím

zákoně došlo ke spojení mnoha novel různých zákonů, které spolu

bezprostředně nesouvisejí, čímž jsou porušeny zásady tvorby souladného,

předvídatelného a přehledného práva, jimiž mají být poměřovány nejen

pozměňovací návrhy, ale i návrhy zákonů.



2) Pojítko komplexu norem - stabilizace veřejných rozpočtů - je příliš

neurčité, srovnatelné např. se „zákonem o změnách v právním řádu”.



3) Úprava obsažená v mnoha z dotčených zákonů se vůbec netýká

stabilizace veřejných rozpočtů - např. ustavování orgánů Všeobecné

zdravotní pojišťovny či síť smluvních zdravotnických zařízení.

Navrhovatelé by proto z různých důvodů po formální stránce akceptovali

jen části první, druhou, třetí, čtvrtou, pátou, šestou, osmou, zčásti

desátou, jedenáctou, třináctou, čtrnáctou, dvacátou třetí a dvacátou

čtvrtou napadeného zákona.



4) V zákoně jsou vedle novel zákonů stávajících obsaženy i tři nové

zákony o ekologických daních, což odporuje mj. Legislativním pravidlům

vlády.



5) Formou pozměňovacích návrhů se součástí zákona staly tzv.

„přílepky”, jež neobstojí při posuzování obsahu a účelu původního

návrhu zákona a návrhů pozměňovacích: nový systém cen regulace léčiv,

zákon o účetnictví a zákon o cenách. Pozměňovacím návrhům lze vytýkat

krátkost času ke studiu na straně poslanců i k informování veřejnosti.

Limitována tím byla i parlamentní diskuse jako forma transparentního

vládnutí a jeho kontroly opozicí a veřejností. Za tzv. „přílepky” jsou

dále výslovně považovány: 1. v části čtvrté (Změna zákona o dani z

přidané hodnoty) v čl. VIII - body 1, 3, 4, 5 a 15 až 21; 2. v části

desáté (Změna zákona o správních poplatcích) v čl. XVII - body 3 a 4;

3. v části dvacáté druhé (Změna zákona o organizaci a provádění

sociálního zabezpečení) v čl. XXXV - body 1, 2 a 12; 4. v části dvacáté

čtvrté (Změna zákona o důchodovém pojištění) v čl. XXXVIII - body 1, 2,

3 a 5; 5. v části čtyřicáté (Změna zákona o veřejném zdravotním

pojištění) v čl. LXIV - body 1 až 9, 14 až 17, 24 až 26, 29, 30 a čl.

LXV (přechodná ustanovení); 6. v části čtyřicáté osmé (Změna zákona o

působnosti orgánů České republiky v oblasti cen) - čl. LXXV a LXXVI; 7.

v části čtyřicáté deváté (Změna zákona o cenách) - čl. LXXVII; 8. v

části padesáté (Změna zákona o účetnictví) - čl. LXXVIII. Navrhovatelé

upozorňují zejména na Ústavním soudem vyslovený požadavek „- aby

pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní

úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle

kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je

v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh

neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v

podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona.”

Navrhovatelé připomínají názor Ústavního soudu, že nesplněním tohoto

požadavku dochází „- k porušení dělby moci, s důsledky pro principy

tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, které Ústavní

soud již dříve spojil s atributy demokratického právního státu, dále k

obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy ČR a

porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy.”

(Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, vyhl. pod č. 37/2007 Sb.,

bod 73).



6) Pozměňovací návrhy nebyly projednány ve výborech Poslanecké

sněmovny, chybí jim odůvodnění. Předseda vlády Mirek Topolánek je podal

jako poslanec na základě koaličních jednání, jež však nemohou

nahrazovat rozhodnutí vlády jako navrhovatele zákona.



7) V Senátu došlo přijetím usnesení, jímž vyjádřil vůli návrhem zákona

se nezabývat, k umlčení opozice.



8) Zákonodárný proces nedostál nejen požadavkům tvorby souladného,

předvídatelného a přehledného práva, ale ani požadavku demokratičnosti.

Z čl. 6 Ústavy totiž vyplývá, že za každým zásadním politickým

rozhodnutím má stát vůle většiny. Jelikož je předmětný zákon souhrnem

četných rozhodnutí, určených však k jedinému výslednému hlasování,

nemohla být existence většiny relevantně testována.



9) Zákonodárná moc jako moc stanovit obsah zákona, která náleží podle

čl. 15 Ústavy Parlamentu, se nemohla projevit a přesunula se na stranu

vlády, resp. jejího předsedu. Vládu by však bylo možné legitimně

posílit jen rozhodnutím ústavodárce, což se nestalo.



10) Zákon nabyl platnosti dnem vyhlášení, u některých ustanovení se to

týká i účinnosti. Vzhledem ke způsobu rozesílání částek Sbírky zákonů

se tak měli adresáti práva chovat nově stanoveným způsobem, který však

po nejméně dva dny neměli možnost seznat. Dotčen je tak problém

faktické retroaktivity zákona.



11) Po technické stránce došlo ke vzniku mezer v právním řádu, protože

stanoví-li více bodů úpravu s různým datem nabytí účinnosti, platí ten

poslední bod podle zásady lex posterior derogat legi priori. Tím však

byla pro období od 1. ledna 2008 zrušena sazba daně z příjmů.



12) Záměrem vlády bylo dostat Parlament pod tlak, krom toho tu je

krátká legisvakance.



13. Navrhovatelé dále podrobně popisují zákonodárnou proceduru při

přijímání napadeného zákona a vytýkají jí mnoho pochybení. Tvrdí, že

již ve stadiu přípravy zákona - nejpozději v okamžiku schválení jeho

návrhu vládou - vznikl návrh obsahově nekonzistentní, takže již pro

samotné zákonodárce byl návrh nepředvídatelný, překvapivý, nepřístupný,

nesrozumitelný a nepřehledný. Čas věnovaný tvorbě tak obsáhlé a

komplikované normy byl příliš krátký a neposkytující dostatečný prostor

pro seznámení se s obsahem normy, promyšlení všech souvislostí a pro

demokratickou diskusi.



14. V legislativním procesu bylo prý vzneseno velké množství

nesouvisejících pozměňovacích návrhů, některé z nich až v závěrečných

fázích projednávání v Poslanecké sněmovně, bez řádného zdůvodnění. To

vše mělo mít negativní dopady na možnost a kvalitu parlamentní rozpravy

a tím i na možnost a kvalitu veřejné diskuse, na právo zájmových

skupin, aby jejich názor byl slyšet, a konečně i na informování

veřejnosti o probíhajících politických rozhodnutích.



15. Narušení principů dělby moci a demokratičnosti bylo dle

navrhovatelů zesíleno tím, že nesouvisející pozměňovací návrhy vyšly z

kruhů vlády. Předseda vlády (v pozici poslance) podstatně změnil vládní

návrh zákona několik dnů před závěrečným hlasováním, aniž dal poslancům

k dispozici důvody nové právní úpravy, čas k jejímu prostudování a

projednání, natož reálnou možnost k ní předkládat další pozměňovací

návrhy. Předseda vlády, respektive vláda se svým rozsáhlým úřednickým

aparátem pak naprosto dominovali nad zákonodárným sborem, který nemá

ani dostatečné odborné zázemí k tomu, aby překvapivému vládnímu návrhu

mohl ve vytvořené časové tísni účinně argumentačně čelit. Vliv členů

zákonodárného sboru (a to jak opozičních, tak i vládních) na konkrétní

podobu zákona tak byl účinně minimalizován.



16. Tím, že Senát Parlamentu České republiky, který je ovládán toutéž

politickou většinou jako Poslanecká sněmovna, vyjádřil vůli nezabývat

se návrhem zákona (čl. 48 Ústavy), znemožnil rozpravu v plénu Senátu;

opoziční názory pak nemohly účinně zaznít ani v Poslanecké sněmovně ani

v Senátu.



17. Navrhovatelé shrnují, že navržení a přijetí de facto vládního

(přesněji: „premiérského”) pozměňovacího návrhu, který obsahově

nesouvisel s předlohou, je v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1,

čl. 6 a čl. 15 odst. 1 Ústavy, je obcházením institutu zákonodárné

iniciativy podle čl. 41 Ústavy a odporuje i čl. 44 odst. 1 a čl. 76

Ústavy. Tím, že Parlament nevzal na zřetel dosavadní judikaturu

Ústavního soudu, nadto přijatou nedlouho před přijetím zákona č.

261/2007 Sb., byl porušen též čl. 89 odst. 2 Ústavy.



18. Navrhovatelé vyslovují názor, že postup zvolený vládou při

projednávání napadeného zákona, pokud by byl akceptován, by mohl vést k

absurdním důsledkům: „- v extrémním případě by mohla vláda soustředit

jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona «o úpravě

právních poměrů v České republice» či dokonce do zákona «o zlepšení

osudu občanů České republiky» a vynutit si politickým tlakem, aby

vládní většina schválila návrh zákona právě v tomto znění. Tím by byl

faktický vliv poslanců na obsah zákonů zcela marginalizován a Parlament

by se stal takřka zbytečným. Vláda by Parlament v podstatě potřebovala

jen pro formální stvrzení své paušálně vyjádřené vůle a mohla by

znemožnit jakoukoli veřejnou parlamentní diskusi tím, že by sněmovní

většina odmítala připustit jiné body na pořad jednání. Takový parlament

by byl již jen fasádou zcela popírající principy demokratičnosti a

dělby moci.”



19. Navrhovatelé tedy uzavírají, že předložení a přijetí rozsáhlého,

obsahově nekonzistentního a nesrozumitelného vládního návrhu zákona

odporuje preambuli Ústavy (vyjadřující odhodlání občanů řídit se všemi

osvědčenými principy právního státu), jakož i čl. 1 odst. 1, čl. 2

odst. 1, čl. 6 a čl. 15 odst. 1 Ústavy.



20. Z těchto důvodů petit návrhu skupiny 67 poslanců obsahuje na prvním

místě požadavek, aby Ústavní soud zrušil celý zákon č. 261/2007 Sb.



21. Pokud by Ústavním soudem nebyl zrušen celý zákon č. 261/2007 Sb.,

potom skupina 67 poslanců navrhuje v alternativním petitu pod bodem E)

zrušit ty části tohoto zákona, které nesouvisejí s jeho základním

předmětem, případně účelem zákona. V rámci nyní projednávaného řízení,

vedeného pod sp. zn. Pl. ÚS 1/08, jsou navrhovány ke zrušení tyto části

zákona č. 261/2007 Sb.:



- body 3 a 4 v článku XVIII v části desáté (změna zákona o správních

poplatcích),



- část čtyřicátá (změna zákona o veřejném zdravotním pojištění) -

články LXIV a LXV,



- část čtyřicátá prvá (změna zákona o pojistném na všeobecném

zdravotním pojištění),



- část čtyřicátá druhá (změna zákona o Všeobecné zdravotní pojišťovně

České republiky) - článek LXVIII,



- část čtyřicátá třetí (změna zákona o resortních, občanských,

podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách) - článek LXIX



- část čtyřicátá osmá (změna zákona o působnosti orgánů České republiky

v oblasti cen) - článek LXXV a LXXVI, a



- část čtyřicátá devátá (změna zákona o cenách) - článek LXXVII



22. O všech těchto částech zákona navrhovatelé tvrdí, že nesouvisejí s

předmětem a účelem zákona a jejich přijetí by vyžadovalo formu

zvláštního zákona. Platné legislativní řešení je nepřehledné a

legislativně chybné.



23. Pokud by Ústavním soudem nebyl zrušen celý zákon č. 261/2007 Sb.,

ani ty části zákona, které jsou navrhovány ke zrušení v alternativním

petitu pod bodem E), potom skupina 67 poslanců navrhuje v alternativním

petitu pod bodem F) zrušit ty části tohoto zákona, které se do zákona

dostaly cestou pozměňovacích návrhů a mají povahu tzv. „přílepků”, tj.

nesplňují kritéria úzkého vztahu k předmětu zákona, nýbrž jde de facto

o zcela jiný zákon, s legislativní předlohou nesouvisející. V rámci

nyní projednávaného řízení, vedeného pod sp. zn. Pl. ÚS 1/08, jsou

navrhovány ke zrušení tyto části zákona č. 261/2007 Sb.:



- v části desáté (změna zákona o správních poplatcích), v článku XVII

body 3 a 4



- v části čtyřicáté (změna zákona o veřejném zdravotním pojištění) v

článku LXIV body 1 až 9, 14 až 17, 24 až 26, 29, 30 a článek LXV

(přechodné ustanovení)



- část čtyřicátá devátá (změna zákona o cenách ) - článek LXXVII.



III/b



Argumentace skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky

zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č.

261/2007 Sb.



24. Jedna z alternativ petitu návrhu skupiny 43 poslanců obsahuje

rovněž (stejně jako v případě návrhu skupiny 69 poslanců) požadavek na

zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb. pro ústavněprávní vady

legislativního procesu. Argumentace skupiny 43 poslanců v té části

návrhu, která namítá protiústavnost způsobu přijetí a vydání zákona č.

261/2007 Sb., je z velké části stejná, jako argumentace obsažená v

návrhu skupiny 67 poslanců.



25. Navrhovatelé vytýkají přijatému zákonu závažné legislativní chyby.

Zdůrazňují, že zákon není obvyklou novelou nebo právní normou, ale

souborem dílčích úprav, představujících jednak novely několika desítek

zákonů, jednak úpravy, které by obstály jako samostatné zákony. Jsou

jimi např. změny v oblasti právní úpravy daní, včetně zavedení tzv.

ekologických daní, právní úpravy téměř všech sociálních systémů,

především systému státní sociální podpory, životního a existenčního

minima, systému nemocenského pojištění, úpravy platové základny pro

stanovení výše platu ústavních činitelů a státních zástupců,

zaměstnanosti, a právní úpravy veřejného zdravotního pojištění,

pojistného na toto zdravotní pojištění, změn působnosti ministerstev

aj.



26. Nesrozumitelnost zákona je podle navrhovatelů způsobena např. tím,

že byla zrušena toliko ustanovení novelizujícího zákona bez předchozího

navázání na novelizovaný zákon; tak došlo např. k novelizaci zákona č.

218/2007 Sb. (změna zákona o úrazovém pojištění a o změnách dalších

zákonů) přesto, že zákon č. 218/2007 Sb. v době projednávání zákona č.

261/2007 Sb. ještě nenabyl účinnosti.



27. Projednávání zákona v Poslanecké sněmovně bylo podle navrhovatelů

poznamenáno časovým tlakem, poslanci neměli dostatek času na

prostudování tak rozsáhlého návrhu zákona, měnícího 46 právních norem.

Projednávání navíc bylo zkomplikováno mnoha pozměňovacími návrhy, z

nichž je zmiňován zejména pozměňovací návrh premiéra Topolánka, který

se dotkl osmnácti stávajících částí vládního návrhu zákona a nadto

rozšířil vládní návrh o změny dalších tří zákonů. Opakující se návrhy

více opozičních poslanců na prodloužení lhůty k projednání zákona nebo

na jeho vrácení k dopracování byly vždy zamítnuty. Senát se návrhem

zákona, přes odpor opozice, nezabýval.



28. Navrhovatelé namítají rozpor zákonodárného procesu při přijímání

tohoto zákona s Legislativními pravidly vlády (např. s čl. 2 odst. 2,

který ukládá dbát na to, aby právní předpis byl v souladu s právními

předpisy vyšší právní síly a s nálezy Zstavního soudu a stal se

organickou součástí celého právního řádu a aby byl koncipován přehledně

a formulován jednoznačně, srozumitelně a jazykově a stylisticky

bezvadně).



29. Legislativní proces v tomto případě nerespektoval nález Ústavního

soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06. Za tzv. „přílepky” pokládají navrhovatelé

ustanovení o vedení Všeobecné zdravotní pojišťovny, doplnění úpravy

systému tvorby úhrad a cen léčivých přípravků a potravin pro zvláštní

lékařské účely o regulaci cen léků, zavedení tzv. ekologických daní,

jakož i změnu právní úpravy téměř všech sociálních systémů apod.



30. Protiústavnost způsobu přijetí a vydání zákona je v návrhu

dovozována z porušení zákazu svévole při legislativní proceduře,

vyplývajícího z ustanovení čl. 1 odst. 1 a z čl. 2 odst. 3 Ústavy. Dále

je namítáno také porušení čl. 23 odst. 3 Ústavy o slibu poslance a čl.

44 Ústavy o kompetencích vlády při projednávání návrhů zákonů.



III/c



Argumentace skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky

zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání některých

částí zákona č. 261/2007 Sb.



31. Navrhovatelé zdůrazňují, že svým návrhem nezpochybňují obsahový

soulad napadeného zákona s ústavním pořádkem, nýbrž toliko způsob jeho

schválení, který považují za protiústavní.



32. V té části návrhu, jež je předmětem tohoto řízení, vedeného pod sp.

zn. Pl. ÚS 1/08, je požadováno zrušení bodu 1 až 9, bodu 14 až 17, bodu

24 až 30 článku LXIV a celý článek LXV části čtyřicáté (změna zákona o

veřejném zdravotním pojištění) zákona č. 261/2007 Sb. a části čtyřicáté

osmé zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona o působnosti orgánů České

republiky v oblasti cen), sestávající z čl. LXXV a LXXVI, a části

čtyřicáté deváté zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona o cenách),

sestávající z čl. LXXVII.



33. Námitky se v první řadě zaměřují proti rozhodnutí Senátu nezabývat

se návrhem zákona. Toto rozhodnutí je podle názoru navrhovatelů v

rozporu s ústavní rolí Senátu a s obsahem § 63, § 101 a § 102 zákona o

jednacím řádu Senátu. Je také v rozporu s dosavadní parlamentní praxí a

s účelem tohoto institutu.



34. Argumentace této skupiny 19 senátorů se shoduje s argumentací

skupiny 67 poslanců a skupiny 43 poslanců v těch částech návrhu, kde

jsou legislativní proceduře vytýkány vady spočívající v tzv.

„přílepcích”, obsažených v doplňovacích návrzích poslance Mirka

Topolánka.



35. Ty části zákona, které skupina senátorů navrhuje ke zrušení, byly

podle názoru navrhovatelů přijaty v rozporu s Ústavou a se zákonem

stanovenou legislativní procedurou. Konkrétně je vytýkáno porušení

zásady srozumitelnosti, přehlednosti a jasnosti právního řádu a zásady

respektování demokratických principů v legislativním procesu, porušení

zákazu svévole při legislativní proceduře a porušení principu ochrany

politické menšiny - tedy porušení čl. 1, čl. 2 odst. 3, hl. 6, čl. 37

odst. 2, čl. 41 a 44 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a

svobod (dále jen „Listina”). Došlo prý rovněž k obcházení institutu

zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a k porušení práv senátorů

podle čl. 46 a 48 Ústavy. Vytýkáno je dále porušení několika ustanovení

zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a zákona o jednacím řádu

Senátu.



36. Navrhovatelé odkazují na několik nálezů Ústavního soudu, v nichž je

zdůrazňován význam dodržování ústavně předepsaného způsobu přijímání

zákonů, např. na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (Sbírka rozhodnutí, svazek

9, nález č. 163, vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.) Pl. ÚS 5/02, Pl. ÚS 21/01

a zejména na nález Pl. ÚS 77/06 (viz výše). Zásady vyslovené v těchto

nálezech Ústavního soudu nebyly prý při přijímání zákona č. 261/2007

Sb. respektovány. Posledně uvedený nález Ústavního soudu podle názoru

navrhovatelů otevřel důležité otázky též před Senátem, který by měl být

mj. též pojistkou ústavnosti a kvality zákonodárství.



37. Proces přijímání zákona č. 261/2007 Sb. podle názoru navrhovatelů

znovu akcentuje nutnost dodržování principu, „že parlamentní většina

nemůže vše, co jí jednací řády výslovně nezakazují”. Navrhovatelé

vyslovují očekávání, že Ústavní soud ve svém rozhodnutí napomůže

kultivaci parlamentního legislativního procesu a určí hranice, kde se

jedná pouze o porušení právní kultury a kde porušení pravidel

legislativního procesu získává ústavně sankcionovanou podobu.



IV.



Argumentace navrhovatelů zpochybňující soulad obsahu zákona s ústavními

zákony (pokud se týká předmětu řízení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 1/08)



IV/a



Argumentace skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky proti obsahu

zákona



38. Jeden z eventuálních petitů skupiny 67 poslanců požaduje z důvodu

obsahových protiústavních vad zrušení:



- ustanovení § 11 odst. 1 písm. g) až i), § 12 písm. m), § 16a, § 16b,

§ 17 odst. 5, v § 43 odst. 2 ve větě první slov „a zaplacených

regulačních poplatků podle § 16a a doplatků za částečně hrazené léčivé

přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely, které se

započítávají do limitu podle § 16b odst. 1” a ve větě druhé slov

„včetně zaplacených regulačních poplatků podle § 16a a doplatků za

částečně hrazené léčivé přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské

účely za toto období”, § 53 odst. 1 věta druhá a na konci textu věty

třetí slov „s výjimkou rozhodování o vracení přeplatku na pojistném,

snížení záloh na pojistné a hrazení částek podle § 16b” zákona č.

48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění zákona č.

261/2007 Sb.,



- ustanovení § 5 písm. f), v § 7 odst. 1 písm. a) slov „a k úhradám

částek přesahujících limit pro regulační poplatky a doplatky za léčivé

přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely částečně hrazené z

veřejného zdravotního pojištění nebo k úhradám podílu na těchto

částkách v případě změny zdravotní pojišťovny pojištěncem, za podmínek

stanovených zvláštním právním předpisem 1b)” zákona č. 551/1991 Sb., o

Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění zákona č.

261/2007 Sb.,



- ustanovení § 13 písm. f) a v § 17 odst. 1 ve větě první slov „a k

úhradám částek přesahujících limit pro regulační poplatky a doplatky za

léčivé přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely částečně

hrazené z veřejného zdravotního pojištění nebo úhradám podílů na těchto

částkách v případě změny zdravotní pojišťovny pojištěncem, za podmínek

stanovených zvláštním právním předpisem 1b)” zákona České národní rady

č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších

zdravotních pojišťovnách, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.



39. Protiústavnost napadených ustanovení zákona navrhovatelé podrobně

rozvádějí sub. IV. návrhu (Návrhy na zrušení jednotlivých ustanovení

zákona pro rozpor s ústavně zaručenými právy a svobodami.).



40. Navrhovatelé, pokud jde o regulační poplatky v souvislosti s

poskytováním zdravotní péče - primárně poukazují na čl. 31 Listiny, čl.

12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech

(č. 120/1976 Sb.) a čl. 11 Evropské sociální charty (č. 14/2000

Sb.m.s.). Poukazují rovněž na Úmluvu mezinárodní organizace práce o

minimální normě sociálního zabezpečení (č. 461/1991 Sb.).



41. Navrhovatelé zdůrazňují, že napadená ustanovení jsou v příkrém

rozporu zejména s čl. 31 věty druhé Listiny, neboť vycházejí z

principu, že veškerá, i ta nejzákladnější péče, a to včetně péče

neodkladné, má být občanem (pojištěncem) přímo placena, Listina oproti

tomu předpokládá, že všem státním občanům České republiky (čl. 42 odst.

1) musí být zajištěna bezplatná zdravotní péče hrazená formou veřejného

pojištění.



42. Právo na ochranu zdraví a právo na bezplatnou zdravotní péči podle

čl. 31 Listiny, jež jsou napadenými ustanoveními dotčena, náleží k

sociálním právům, jež dle navrhovatelů zákonodárce zavazují, byť

specifickým způsobem. Navrhovatelé poukazují na to, že sociální práva

jsou v různém rozsahu zakotvena v řadě ústav evropských států a že je

uznává i německý Spolkový ústavní soud, ač nejsou vysloveně zakotvena v

základním zákonu SRN. Poukazují na názory konstitucionalisty Roberta

Alexiho, zejména na kompetenční argument, podle kterého by v

politických záležitostech s masivním dopadem na státní rozpočet měl

rozhodovat parlament, jenž v první řadě je demokraticky legitimován.

Navrhovatelé dovozují, že Listina garantuje minimální standard

sociálních práv a připomínajíce nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS

35/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 7, vyhlášen pod č. 49/1994

Sb.) vyslovují analogicky přesvědčení, že jádro práva občanů na

bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného

pojištění podle čl. 31 věty druhé Listiny patří k onomu nedotknutelnému

minimálnímu standardu sociálních práv, jejž už zákonodárce nesmí snížit

či prolomit.



43. Navrhovatelé vyslovují názor, že úroveň zákonného naplnění

sociálních práv nad onen minimální standard je odvislá od konkrétního

časového i místního kontextu, v němž jsou garantována. Zákonodárce je

dle nich povinen sledovat tendenci naplňování těchto práv ve stále

větší míře a regres je odůvodněn jedině v případě věrohodného a

zdůvodněného zhoršení těchto podmínek. Navrhovatelé dovozují, že ač

Česká republika vykazuje minimálně v posledních 10 letech setrvale se

zlepšující růst blahobytu, má být toto bohatnutí společnosti jako celku

provázeno ústupem od principů mezigenerační a mezilidské solidarity.

Navrhovatelé se pak nediví, že část občanů glorifikuje totalitní režim

jako lepšího garanta jejich sociálních práv než soudobý demokratický

právní stát.



44. Navrhovatelé poukazují z hlediska jazykového výkladu na obsah pojmů

„bezplatný“, „bez úplaty“, „bez placení“, „neplacený“, „platit“ a

„hradit“ a zdůrazňují, že důležitou roli při výkladu čl. 31 věty druhé

Listiny hraje i systematická interpretační metoda. Navrhovatelé důrazně

tvrdí, že bude-li připuštěno, aby i základní zdravotní péče byla

zatížena poplatkem, stal by se ústavní příkaz bezplatnosti zdravotní

péče na základě veřejného pojištění již naprosto bezobsažným.

Ustanovení čl. 31 Listiny sice obsahuje dovětek „za podmínek, které

stanoví zákon“ a navrhovatelé připouštějí, že tato okolnost může

například vyloučit z režimu bezplatnosti nadstandardní zdravotní péče

(např. na pomezí medicíny a kosmetiky) nebo „hotelové služby“ pobytu v

nemocnici, či např. vázat bezplatnost péče na řádné placení zdravotního

pojištění občanem, apod., zdravotní péče v zásadě bezplatná však musí

být zachována. Rozhodně dovětek neumožňuje nastavit systém zdravotní

péče tak, že občané, kteří se řádně účastní veřejného zdravotního

pojištění, nemohou čerpat ani základní zdravotní péči, aniž by byli

povinni platit nějaké další poplatky. Navrhovatelé odmítají pojetí, dle

něhož Listina brání zpoplatnění zdravotní péče stricto sensu, tj. pouze

zdraví obnovujících úkonů a zdravotních pomůcek.



45. Navrhovatelé konečně dovozují, že zavedené částky regulačních

poplatků mají záměrně odrazovat od přístupu k zdravotní péči a

poukazují přitom na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 35/95 (Sbírka

rozhodnutí, svazek 5, nález č. 64, vyhlášen pod č. 206/1996 Sb.).



46. Protiústavnost napadených ustanovení spatřují navrhovatelé ve

zjevné neujasněnosti regulačních poplatků, tj. v tom, zda jde o

institut práva veřejného či soukromého. Poukazují na to, že ustanovení

§ 16a odst. 6 zákona 48/1997 Sb., ve znění zákona č. 261/2007 Sb., je v

rozporu s čl. 26 odst. 1 Listiny. Dle navrhovatelů zavedení sankce

spočívající v pokutě až do výše 50 000,- Kč znamená, že

soukromoprávnímu plnění se dostává veřejnoprávní sankce.



47. Navrhovatelé poukazují na střet napadených ustanovení s lékařskou

etikou a Hippokratovou přísahou a dovozují, že dobročinná činnost osob,

jako např. Alberta Schweitzera, či organizace Lékaři bez hranic, by v

České republice nebyla možná bez rizik finančního postihu. Navrhovatelé

s poukazem na zásadu ultra esse nemo tenetur zpochybňují možnost

aplikace § 207 odst. 2 trestního zákona. Navrhovatelé dále poukazují na

rozpor s čl. 3 odst. 1 Listiny, ve spojení s čl. 31 Listiny v kontextu

majetkovém.



48. Navrhovatelé se konečně vypořádávají s odůvodněním nálezu Zstavního

soudu Slovenské republiky sp. zn. Pl. ÚS 38/03 ze 17. května 2004, č.

396/2004 Z.z. a připomínají, že tímto nálezem není český Ústavní soud

vázán.



49. Navrhovatelé pak připouštějíce výslovně, že zpoplatnění „hotelových

služeb“, tedy stanovení poplatku na nocleh a stravu v nemocnici, nemusí

vybočovat z mezí ústavnosti, domáhají se zrušení celého zaváděného

systému regulačních poplatků.



50. Sub. IV. 2. návrhu navrhovatelé brojí proti způsobu úhrad zdravotní

péče prostřednictvím seznamů výkonu s bodovým hodnocením, poukazujíce

na to, že s účinností od 1. 1. 2008 je odstraněno dohadovací řízení.

Vadí jim, že zákonná úprava směšuje formu individuálního a normativního

právního aktu (rozhodne a vydá vyhlášku). Navrhovatelé s poukazem na

nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/05 (vyhl. pod č. 57/2007 Sb.)

dovozují analogický skutkový stav.



IV./b



Argumentace skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky a skupiny 19

senátorů Parlamentu České republiky proti obsahu zákona



51. Skupina 43 poslanců Parlamentu České republiky, v zásadě ve shodě s

navrhovatelem, v pozici vedlejšího účastníka nepřináší výrazně odlišnou

argumentaci. Tato skupina akcentuje to, že „asociálními návrhy se

zvyšuje již dnes pro mnohé neúnosná dvanáctiprocentní spoluúčast

pacienta“, připomíná Pakt OSN o hospodářských sociálních a kulturních

právech z r. 1966, platný u nás od roku 1976, presumuje navýšení

administrativní zátěže a okolnost, že kvůli ní budou mít lékaři na své

pacienty méně času. Poslanci této skupiny zároveň uvádějí, že v části

populace výrazně klesne životní úroveň, zdravotní stav, bude docházet k

hluboké majetkové diferenciaci a k nárůstu chudoby.



52. Skupina 19 senátorů Parlamentu České republiky pak proti obsahu

zákona nemá žádných obsahových výhrad.



V.



Vyjádření účastníků řízení



53. Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním

soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení

Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.



V/a



Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky



54. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze

dne 30. 11. 2007, podepsaném předsedou Miloslavem Vlčkem, rekapituluje

námitky navrhovatelů a vyslovuje s nimi nesouhlas.



55. Navrhovatelé prý nesprávně argumentují nálezem Ústavního soudu sp.

zn. Pl. ÚS 77/06 (týkajícím se tzv. „přílepků“) a zvolili jeho chybný

rozšiřující výklad, přičemž právní závěry, vyjádřené Ústavním soudem,

vztáhli nejen na způsob předkládání a přijímání pozměňovacích návrhů v

Parlamentu, nýbrž i na způsob zpracování samotného návrhu zákona.

Navrhovatelé prý využili toho, že odůvodnění citovaného nálezu

Ústavního soudu „je natolik argumentačně bohaté, že se nabízejí zásadně

rozdílné interpretace toho, co chtěl Ústavní soud tímto nálezem

vyjádřit“. Ve vyjádření se zastává názor, že citovaný nález Ústavního

soudu je nutno vykládat restriktivně v tom smyslu, že se týká

„především problematiky pozměňování podaného návrhu zákona v průběhu

zákonodárného procesu, tj. v komorách Parlamentu“.



56. Vyjádření polemizuje též s některými dalšími závěry, vyslovenými v

nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ohledně požadavku

předvídatelnosti, souladnosti a přehlednosti práva, na něž poukazují

navrhovatelé. Pokud by prý Ústavní soud důsledně vycházel z jím

vyslovených názorů, „.. tak by musel zrušovat zákony tak dlouho, dokud

by se právní řád České republiky nestal přístupným i bez pomoci

právního informačního systému, což by bylo v současné legislativní

situaci nejen nerealistické, nýbrž by to představovalo závažné

překročení kompetencí Ústavního soudu. - Pokud by v širokém smyslu

chápaná nepředvídatelnost, rozpornost a nepřehlednost zákona měla být

důvodem pro zrušení zákona Ústavním soudem (jakožto porušení pomyslného

abstraktního «práva na dobré zákony»), znamenalo by to, že bychom

dovozovali kompetenci Ústavního soudu zrušit jakýkoliv zákon, aniž by

se musel při hledání důvodů pro zrušení zákona omezovat na znění

konkrétních ustanovení Ústavy. Ústavní soud by tak současně formuloval

legislativní politiku státu. Tvorba politiky však přísluší

reprezentaci, kterou si lid v demokratických volbách zvolil a která je

také lidu ze své činnosti odpovědná.“ Ústavní soud prý nemůže být

„garantem kvality právních přepisů“ posuzované podle kritérií

předvídatelnosti, souladnosti a přehlednosti práva, protože se to prý

„- příčí ústavnímu vymezení postavení tohoto soudu“.



57. Ve vyjádření se vyslovuje nesouhlas s tvrzením navrhovatelů, že

vládní návrh zákona a zákon sám je obsahově nekonzistentní. Předmět

návrhu zákona byl prý určen „- jednotícím záměrem vlády, kterým podle

důvodové zprávy byla optimalizace příjmů státního rozpočtu, jejímž

prostřednictvím měl být současně podpořen hospodářský růst a ochrana

životního prostředí“. Z rámce vymezeného předmětem návrhu zákona prý

nevybočily ani předložené pozměňovací návrhy, přijaté ve třetím čtení.



58. Vyjádření obsahuje nesouhlasné stanovisko také k návrhu na zrušení

jednotlivých ustanovení napadeného zákona nebo novelizovaných zákonů

pro nesoulad jejich obsahu s ústavními předpisy. Předmětu tohoto řízení

se týká polemika s námitkami, týkajícími se regulačních poplatků a

stanovení úhrad zdravotní péče prostřednictvím Seznamu výkonů s

bodovými hodnotami. Podle vyjádření - pokud jde o regulační poplatky -

„již z názvu těchto poplatků je zřejmé, že se nejedná o poplatky za

zdravotní péči, ale o poplatky tzv. regulační, jejichž smyslem je

regulovat a omezit zneužívání a neúčelné čerpání lékařské péče. Tím ve

svém důsledku směřují ke zkvalitnění této péče. Nadále tedy zůstává

lékařská péče bezplatná ze podmínek, které stanoví zvláštní zákon“.

Nová právní úprava způsobu stanovení zhrad zdravotní péče

prostřednictvím Seznamu výkonů s bodovými hodnotami v souladu s právem

Evropské unie předpokládá podřazení stanovování úhrad léčivých

přípravků pod režim individuálního rozhodování formou správního řízení,

Podle vyjádření „s obdobnou individualizací rozhodování zákon nyní

počítá logicky i v oblasti cenové regulace při rozhodování o výši

maximální ceny léčivých přípravků regulovaných formou maximálních cen.

Rozhodnutí správního orgánu takto bude v plném rozsahu přezkoumatelné.

Režim stanovování maximálních cen se opírá o předvídatelná a ověřitelná

kriteria uvedená v zákoně“.



59. Závěrem je vyjádřeno souhrnné stanovisko, že Poslanecká sněmovna

jednala v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou ,

ústavním pořádkem a právním řádem.



V./b



Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky



60. Senát Parlamentu České republiky, zastoupený předsedou Přemyslem

Sobotkou, ve vyjádření ze dne 28. 11. 2007 popsal zejména proceduru

posouzení zákona č. 261/2007 Sb. Senátem.



61. Uvedl, že návrh zákona schválený Poslaneckou sněmovnou byl po jeho

postoupení Senátu přikázán k projednání třem výborům - výboru pro

hospodářství, zemědělství a dopravu (který vystupoval jako garanční

výbor), výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí a

výboru pro zdravotnictví a sociální politiku. Všechny tři výbory

doporučily návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou

sněmovnou. Senát jednal o návrhu zákona na své 8. schůzi dne 19. 9.

2007. Ve vyjádření se uvádí, že v plénu Senátu neproběhla „klasická”

rozprava ve smyslu jednacího řádu Senátu. Před hlasováním o návrhu, aby

se Senát návrhem zákona nezabýval, však využili svého práva na tzv.

přednostní udělení slova (§ 69 zákona o jednacím řádu Senátu) někteří

funkcionáři Senátu a předsedové klubů.



62. Předseda Senátu ve vyjádření uvádí, že na schůzi Senátu, stejně

jako předtím v senátních výborech, zazněly názory, že návrh zákona

představuje rozsáhlou, nepřehlednou a v našem právním řádu ojedinělou

právní normu. Kritizován byl postup, jímž byly při projednávání v

Poslanecké sněmovně doplněny do vládního návrhu zákona některé nové

části, vznášeny byly i některé další námitky.



63. Senát prý tím, že svým usnesením č. 192 ze dne 19. 9. 2007

většinově schválil návrh vyjadřující vůli návrhem zákona se nezabývat,

jednal v přesvědčení, že tato norma je v souladu s Ústavou a s

Listinou. Ačkoliv zákon prý ...„ na první pohled může připomínat soubor

spolu nesouvisejících samostatných dílčích právních úprav shrnutých jen

do jednoho komplexního zákona”, přesto ...„ obsahuje nosnou jednotící

ideu ... stabilizace veřejných rozpočtů”. Analogický postup prý není v

českém legislativním procesu novinkou, stejně bylo postupováno též

např. při zřizování krajů (zákon č. 132/2000 Sb.) nebo při ukončování

činnosti okresních úřadů (zákon č. 320/2002 Sb.). Prizmatem jednotící

ideje návrhu zákona Senát akceptoval i komplex pozměňovacích návrhů

(poslanců Topolánka, Tluchoře a Rovana) přijatých Poslaneckou

sněmovnou.



64. Vyjádření ve vztahu k novele zákona o veřejném zdravotním pojištění

a nové právní úpravy regulace cen a úhrad léčivých přípravků a potravin

pro zvláštní lékařské účely akcentuje zájem na urychleném zakotvení

nové právní úpravy i s ohledem na skutečnost, že dosavadní úprava byla

nálezem Ústavního soudu Pl. ÚS 36/05 zrušena k datu 31. prosince 2007.

Ve věci regulačních poplatků „Senát většinově akcentoval myšlenku, že

regulační poplatky „nemají veřejnoprávní charakter“ a význam jejich

předpokládaného regulačního i finančního efektu pro stabilizaci sektoru

zdravotnictví“



65. Senát nechává na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost přijatého

zákona a rozhodl.



V/c



Vyjádření Ministerstva zdravotnictví včetně jeho doplňku



66. Dne 27. prosince 2007 obdržel Ústavní soud (aniž by o ně žádal)

vyjádření Ministerstva zdravotnictví ze dne 19. prosince 2007,

podepsané ministrem zdravotnictví Tomášem Julínkem. Ministerstvo

zdravotnictví v něm sděluje, že jako ústřední orgán státní správy pro

zdravotní péči, povinný respektovat veřejný zájem, předkládá své

stanovisko k návrhu skupiny poslanců a senátorů jako amicus curiae.



67. Ministerstvo zdravotnictví ve svém stanovisku vyjadřuje názor, že

legislativní proces přijetí zákona č. 261/2007 Sb. byl v souladu s

ústavními předpisy. Námitky vznášené navrhovateli proti části čtyřicáté

zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona o veřejném zdravotním pojištění),

které spočívají v tom, že obsah nové úpravy obsažené v hlavě čtyřicáté

nesouvisí se základním předmětem, případně účelem zákona, kterým má být

„stabilizace veřejných rozpočtů”, označuje Ministerstvo zdravotnictví

za liché. Ministerstvo naopak tvrdí, že nová regulace stanovování úhrad

a cen léčivých přípravků má shodný předmět úpravy jako celý zákon,

který prý má jasnou „jednotící ideu”, tj. „optimalizaci příjmů státního

rozpočtu”. Ministerstvo zdravotnictví dále tvrdí, že neobstojí ani

námitky vznášené proti proceduře předložení a přijetí pozměňovacích

návrhů poslance Tluchoře (týkajících se stanovování úhrad a cen

léčivých přípravků), protože i tyto pozměňovací návrhy prý souvisely s

předmětem úpravy celého zákona.



68. Ve stanovisku Ministerstva zdravotnictví je vysloven ostrý

nesouhlas s předloženým návrhem. Ministerstvo zastává názor, že

navrhovatelé se pokoušejí prostřednictvím svého návrhu realizovat

vlastní politický program, pro nějž nenalezli dostatečnou podporu v

Parlamentu. Ve vztahu k té části návrhu, jež navrhuje zrušení

regulačních poplatků za poskytovanou zdravotní péči, Ministerstvo

zdravotnictví předně vychází z názoru, že moderní právní věda již

nevnímá prostor veřejnoprávní a soukromoprávní jako přísné a

jednoznačné oddělení, existuje řada právních vztahů s kombinací

soukromoprávních a veřejnoprávních prvků. V systému veřejného

zdravotního pojištění a péče poskytované na jeho základě lze rozlišit

čtyři základní právní vztahy. Právní vztah mezi plátcem odvodů na

zdravotní pojištění a zdravotní pojišťovnou jako výběrčím odvodů na

veřejné zdravotní pojištění je dle Ministerstva zdravotnictví bez

pochyb vztahem veřejnoprávní povahy. Pokud jde o vztah pojištěnce a

zdravotní pojišťovny, zastává Ministerstvo zdravotnictví právní názor,

že se jedná o vztah soukromoprávní s výraznými veřejnoprávními prvky.

Ministerstvo zdravotnictví poukazuje na to, že právní vztah zdravotní

pojišťovny s poskytovatelem zdravotní péče byl již Ústavním soudem

uznán jako vztah jednoznačně soukromoprávní povahy, byť s vyšší mírou

právní regulace, což je v obchodním právu obvyklé. Právní vztah

pacienta s poskytovatelem zdravotní péče je podle názoru Ministerstva

zdravotnictví prima facie vztahem soukromoprávním, jakkoliv je do něj

promítán veřejný zájem prostřednictvím nezanedbatelné regulace právními

předpisy- Celkově lze s mírnou simplifikací konstatovat, že prostředky

veřejného zdravotního pojištění jsou prostředky veřejného charakteru až

do okamžiku tzv. přerozdělení, a proto se na nakládání s nimi také

vztahují veřejnoprávní předpisy (např. správní řád). Od okamžiku

přerozdělení, kdy zdravotní pojišťovna dostane na svůj účet nikoli

částku odvedenou pojištěncem, nýbrž skutečné pojistné na pojištěnce

(příděl), jehož výše je určena dle přerozdělovacího klíče založeného na

věku a pohlaví, jde již o prostředky charakteru soukromoprávního“.

Regulační poplatky mají aspekt soukromoprávní, nelze však zpochybnit

ani aspekt veřejnoprávní, tj. zejména účel jejich zavedení

(optimalizace nakládání s prostředky veřejného zdravotního pojištění) i

některé související instituty, např. pokuta za nevybírání regulačních

poplatků. Jedná se o nástroj, jehož primárním účelem je optimalizace

alokace prostředků v rámci systému. Podle vyjádření Ministerstva

zdravotnictví je „zavedení regulačních poplatků prvním malým krokem

komplexní reformy zdravotnictví, která má za cíl nikoli popřít právo

občanů dle čl. 31 Listiny, nýbrž zajistit jeho lepší realizaci a

naplňování v dlouhodobém časovém horizontu. V současné době se sedm

věcných záměrů zákonů, které tvoří základní pilíře zmiňované reformy,

nachází v legislativním stadiu připomínkového řízení.



69. Soubor změn ve zdravotnictví realizovaných zákonem o stabilizaci

veřejných financí je natolik komplexní a provázaný s dalšími změnami

(např. daňového systému), že nelze zrušit jedinou jeho část, aniž by

vláda dostala příležitost přijmout změny jiným způsobem dle požadavků

Ústavního soudu. Jedná se o změny natolik rozsáhlé, že již mnozí aktéři

ve zdravotnictví (zejména jednotliví poskytovatelé zdravotních služeb)

přijali kroky k implementaci konkrétních ustanovení (např. technická

zařízení pro výběr regulačních poplatků). Neodpovídalo by principu

dobré správy (jak je uznáván Ústavním soudem i právní vědou - srov.

Principy dobré správy, sborník příspěvků z konference, MU Brno 2006),

pokud by byli za takové kroky fakticky sankcionováni jejich dodatečnou

obsolentností. Ministerstvo zdravotnictví upozorňuje dále na konkrétní

úskalí, jež by „potenciální zrušení regulačních poplatků s okamžitou

účinností přineslo. Zavedení regulačních poplatků, jak je provedeno

částí čtyřicátou zákona č. 261/2007 Sb. , „nejen, že dostupnost

potřebné zdravotní péče nijak neomezuje (výše poplatků je fakticky

marginální v rámci spotřebního koše rodiny s průměrnými, ale i výrazně

podprůměrnými příjmy), ba naopak, odstraněním některých neefektivních

výdajů v rámci léčebného procesu dojde k optimalizaci alokace

limitovaných finančních prostředků pocházejících z veřejného

zdravotního pojištění, což nevyhnutelně povede ke zlepšení, nikoliv

snížení dostupnosti zdravotní péče“. Významným aspektem přispívajícím k

ústavní konformitě institutu regulačních poplatků s čl. 31 Listiny je

rovněž zavedení limitu na regulační poplatky ve výši 5 000 Kč ročně.

Vzhledem ke skutečnosti, že se do něj budou započítávat i doplatky na

léčivé přípravky, bude mít zavedení tohoto limitu pro nezanedbatelnou

skupinu chronicky nemocných pacientů, kteří dnes platí doplatky v

součtu často vyšší než 10 000 Kč ročně, výrazně pozitivní důsledky ve

smyslu zvýšení dostupnosti a snížení finanční náročnosti nezbytné

zdravotní péče. Věcný rozsah zdravotního pojištění se novou úpravou de

facto rozšiřuje o některé regulační poplatky a doplatky na léky

zaplacené ve větším objemu než 5 000 Kč za rok. Existence limitu tak v

českém prostředí posiluje doposud nedostatečně akcentovanou solidaritu

zdravých s nemocnými.“ Ministerstvo zdravotnictví dále argumentuje ve

prospěch názoru, že bezplatnost zdravotní péče je jen jedním z atributů

dostupnosti a poukazuje na to, že Evropský zákoník sociálního

zabezpečení (č. 90/2001 Sb.) a další mezinárodní úmluvy zjevně za

prioritu stanovují zajištění materiální dostupnosti pro občany bez

rozdílu sociálního statutu, nikoliv formální bezplatnost. Evidenční

funkce regulačních poplatků a zejména limitu má podpořit zajištění

dostupnosti zdravotní péče pro všechny občany České republiky.

Ministerstvo zdravotnictví dále rekapituluje a hodnotí dosavadní vývoj

způsobu stanovení úhrad zdravotní péče prostřednictvím Seznamu výkonů s

bodovými hodnotami. Poukázalo na nutnost úpravy stanovování úhrad

léčivých přípravků z veřejného zdravotního pojištění počínaje 1. ledna

2008, neboť dosavadní právní úprava byla k 1. prosince 2007 zrušena

nálezem Ústavního soudu Pl. ÚS 36/05. Ministerstvo zdravotnictví

uzavírá, že nová právní úprava je v plném souladu s požadavkem

„transparenční směrnice“ Rady č. 89/105/EHS i Ústavního soudu na

stanovování úhrad a cen léčivých přípravků na základě jasně stanovených

kritérií, způsobem transparentním a predikovatelným, včetně možnosti

soudního přezkumu celého řízení.



70. Dne 19. února 2008 bylo Ústavnímu soudu doručeno „Vyjádření a

stanovisko Ministerstva zdravotnictví k návrhu na zrušení zákona -

doplnění. V tomto doplnění Ministerstvo zdravotnictví rekapituluje

historický vývoj před zavedením poplatků a připomíná, že „od r. 1990 v

podstatě všechny politické reprezentace se pokoušely vytvořit způsob k

zavádění poplatků“. Počínaje kroky, které činili ministři Pavel Klener,

Martin Bojar, Petr Lom, Luděk Rubáš, Jan Stráský, Josef Kubinyi, Marie

Součková, Milada Emmerová a David Rath. Dle Ministerstva zdravotnictví

„předchozí ministr zdravotnictví David Rath před nástupem do funkce

ministra jako prezident Lékařské komory navrhoval zavádění poplatků

pacientů, a to ve stejné nebo vyšší míře, než jsou upraveny nyní - 20 %

ceny ambulantního výkonu, 50,- Kč za pohotovost, 200,- Kč za návštěvu

lékaře v bytě atd.“



71. Ministerstvo zdravotnictví dále přináší geografickou komparaci

včetně tabulky regulačních poplatků v Evropě, resp. Rakousku, Irsku,

Francii, Německu, Švýcarsku, Norsku, Švédsku, Velké Británii,

Portugalsku, Slovensku (dříve a dnes), Maďarsku, Chorvatsku, Bulharsku,

Lotyšsku a Estonsku. Z tabulky se podává, že poplatek je nulový ve

Španělsku, Itálii (kromě hospitalizace a návštěvy specialisty), Polsku,

Litvě a Rumunsku.



72. Ministerstvo zdravotnictví dále provádí „srovnání s celým systémem

práva ve zdravotnictví“, připomíná judikaturu Ústavního soudu, zejména

nálezy sp. zn. Pl. ÚS 35/95 (viz výše), Pl. ÚS 23/98 (Sbírka

rozhodnutí, svazek 14, usn. č. 33) a Pl. ÚS 14/02 (Sbírka rozhodnutí,

svazek 30, nález č. 82, vyhlášen pod č. 207/2003 Sb.) a předkládá svůj

výklad právních předpisů a judikatury Ústavního soudu ve vztahu k čl.

31 Listiny. Ministerstvo konečně rozebírá napadenou právní úpravu danou

§ 16a a § 16b zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s

akcentem na smysl úpravy, vede „úvahy de lege lata a úvahy de lege

ferenda“ a uzavírá, že „zásadní změny v systému možno provádět postupně

jednak při respektování Ústavou zaručených práv, jednak i za dob

hojnosti. Pokud by zásahy byly realizovány v době krize, k níž by

nepochybně vedlo setrvání na současné úpravě, pak by tyto zásahy

vyvolávaly nestabilitu. Současnou úpravou, ani v úvahu přicházející

úpravou žádná nestabilita vyvolávána není. Postupuje se od nervozity v

systému a prostředí přes jeho stabilitu k určitému vývoji. Na základě

koncepčních studií se při respektování úvah de lege ferenda snaží

reforma optimalizovat systém zdravotnictví v mezích možného. Vstupní

branou k této optimalizaci je zavedení poplatků.“



VI.



Repliky navrhovatelů k vyjádření



73. Navrhovatelé - skupina 67 poslanců - zaslali dne 18. 12. 2007 k

vyjádřením předsedy Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu svou

nesouhlasnou repliku. Poukazují především na skutečnost, že účastníky

řízení před Ústavním soudem jsou komory Parlamentu, nikoli jejich

předsedové - ti jen zastupují komoru navenek. Předsedové komor nejsou

podle repliky oprávněni samostatně tvořit vůli komory, jíž předsedají,

ale mohou tuto vůli - vytvořenou podle pravidel stanovených Ústavou a

zákonem - toliko navenek sdělovat a projevovat. Pokud předseda komory

Parlamentu nepředloží návrh vyjádření účastníka řízení ke schválení

komoře, může Ústavnímu soudu z titulu své funkce sdělit jen faktické a

nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona. Hodnocení schváleného

zákona i návrhu na jeho zrušení Ústavním soudem nad tuto mez není

relevantním vyjádřením komory, ale jen osobním názorem jejího předsedy.



74. Navrhovatelé vytýkají vyjádření poskytnutému předsedou Senátu

Přemyslem Sobotkou to, že v něm předseda interpretuje postoj Senátu k

napadenému zákonu, ačkoli v plénu Senátu se o něm nekonala ani

rozprava, neboť Senát se usnesl, že se návrhem zákona nebude zabývat.



75. Navrhovatelé zpochybňují relevanci vyjádření předsedy Poslanecké

sněmovny Miloslava Vlčka i z důvodu jeho příslušnosti ke skupině

poslanců, která návrh na zrušení zákona č. 261/2007 Sb. předložila.

Jedna a tatáž osoba tak vystupuje na straně dvou účastníků řízení -

navrhovatele a současně i orgánu, který napadený předpis vydal.

Miloslav Vlček tedy jako poslanec tvrdí protiústavnost napadeného

zákona č. 261/2007 Sb., kdežto jako předseda Poslanecké sněmovny žádné

procedurální ani obsahové vady na schváleném zákonu neshledává.



76. Navrhovatelé ve své replice polemizují s vyjádřením předsedy

Poslanecké sněmovny, který návrhu na zrušení zákona vytýká „vágní

aplikaci principu předvídatelnosti práva”. Navrhovatelé naopak tvrdí,

že namítají porušení konkrétních ustanovení Ústavy, zejména čl. 41

Ústavy (obcházení zákonodárné iniciativy), čl. 6 Ústavy (politická

rozhodnutí vycházející z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním),

čl. 15 Ústavy (zákonodárná moc Parlamentu) a čl. 89 odst. 2 Ústavy

(obecná závaznost vykonatelných rozhodnutí Ústavního soudu).



77. Navrhovatelé nesouhlasí s tím, že ve vyjádření předsedy Poslanecké

sněmovny jsou bagatelizovány zásady legislativní techniky obsažené v

Legislativních pravidlech vlády. To je prý s podivem právě tehdy, pokud

je předkladatelem návrhu zákona vláda, která legislativní pravidla sama

stanovila. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že hrubé porušování těchto

velmi tradičních a osvědčených zásad tvorby zákonů může mít devastující

účinky na úroveň právní jistoty a tím i na ústavně chráněné základy

právního státu.



78. Navrhovatelé polemizují dále s vyjádřením předsedy Poslanecké

sněmovny pokud jde o charakter regulačních poplatků a poukazují na

popularizační brožuru, v níž Ministerstvo zdravotnictví radí občanům

„jak ji mají naplánovat svůj „zdravotní rozpočet“ a své výdaje“.



79. K vyjádření předsedy Senátu, který obhajoval praxi přijímání

komplexních zákonů, shrnujících soubor spolu nesouvisejících dílčích

právních úprav spojených nosnou jednotící ideou, poukazem na podobné

zákony přijímané v souvislosti se zřizováním krajů (zákony č. 132/2000

Sb., č. 320/2002 Sb.), replika namítá, že tyto zákony se liší výrazně

intenzivnější tématickou i teleologickou sevřeností a jsou rozsahem

daleko menší, než zákon č. 261/2007 Sb.



80. Navrhovatelé - skupina 67 poslanců dodatečně zaslali dne 17. ledna

2008 Ústavnímu soudu své stanovisko k vyjádření Ministerstva

zdravotnictví ze dne 19. prosince 2007, s nímž vyslovují zásadní

nesouhlas. Převážná část tohoto stanoviska navrhovatelů je polemikou s

argumenty Ministerstva zdravotnictví ohledně regulačních poplatků ve

zdravotnictví a ohledně nové úpravy stanovování úhrad a cen léčiv.

Navrhovatelé polemizují s názorem Ministerstva zdravotnictví, že

„navrhovatelé se prostřednictvím svého návrhu pokoušejí realizovat

vlastní politický program, pro nějž nenalezli dostatečnou oporu „ a

dovozují, že se navrhovatel nedomáhá u Ústavního soudu žádné realizace

politického programu. Navrhovatelé se neztotožňují s názorem, že jde o

vztah „soukromoprávní s výraznými veřejnoprávními prvky“, dle nich má

vztah veřejnoprávní povahu. Navrhovatelé dále nesouhlasí s názory

Ministerstva zdravotnictví, týkající se „optimalizace alokace

prostředků v rámci systému“, polemizují s argumentací o trendu stárnutí

populace a dopadem na systém a rozsah zdravotní péče, nesouhlas s

vyjádřením Ministerstva zdravotnictví, pokud jde o interpretaci

ustanovení o sankci 50 000,- Kč, limitu 5 000,- Kč, výklad vztahu

bezplatnosti a dostupnosti zdravotní péče, nesouhlasí konečně s

argumentací týkající se nové regulace úhrad a cen léčivých přípravku, a

to po formální i obsahové stránce. Navrhovatelé uzavírají, že „bude-li

vláda i nadále předkládat své reformní záměry v takových obrovských a

nesourodých návrzích zákonů, důsledky pro souladnost, přehlednost a

předvídatelnost práva a právní jistota v České republice budou podle

názoru navrhovatele fatální“.



81. Navrhovatelé konečně zaslali dne 7. března 2008 podání, v němž

dovozují, že usnesením ze dne 8. ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07 došlo

nejen k vyloučení této věci k samostatnému projednání, ale též k

vyhovění jejich „žádosti o přednostní projednání věci z důvodu

naléhavosti“. Vyjadřují se rovněž k tzv. „přílepkům“ ve vztahu k částem

napadeného zákona projednávaným v tomto řízení. Pokud jde o jejich

námitky týkající se legislativní procedury, není dle navrhovatelů nález

ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07 překážkou rei iudicatae pro toto řízení.

Navrhovatelé dále ve vztahu k registračním poplatkům dovozují, že

označení platby jako „poplatku“ je klamavé a za „vrchol absurdity“

označují právní úpravu pokuty, kterou může zdravotní pojišťovna uložit

zdravotnickému zařízení, jež by regulační poplatek nevybralo.



VII.



Důkazní materiály získané Ústavním soudem z veřejných zdrojů



82. Ústavní soud si jako podklad pro své rozhodnutí opatřil

stenografické záznamy z jednání Poslanecké sněmovny, Senátu a jejich

výborů, dále jejich usnesení a sněmovní tisky volně dostupné v

digitální knihovně na webových stránkách Poslanecké sněmovny a Senátu

Parlamentu České republiky na www.psp.cz a www.senat.cz.



VIII.



Popis legislativní procedury přijímání zákona č. 261/2007 Sb.



83. Z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, připojených

příloh a z dokumentů dostupných elektronickou cestou Ústavní soud

zjistil:



- Vláda předložila Poslanecké sněmovně vládní návrh zákona dne 24. 5.

2007 (tisk 222/0). Návrh zákona byl rozeslán poslancům dne 25. 5. 2007.

Organizační výbor Poslanecké sněmovny projednání návrhu zákona

doporučil dne 24. 5. 2007. Určil zpravodaje Mgr. Bohuslava Sobotku a

navrhl přikázat návrh k projednání třem výborům: 1. výboru pro

zdravotnictví, 2. výboru pro sociální politiku, 3. rozpočtovému výboru.



- První čtení proběhlo ve dnech 6. a 7. června 2007 na 15. schůzi

sněmovny. Návrh zákona byl přikázán k projednání shora uvedeným výborům

(usnesení č. 335).



- Sněmovní výbor pro zdravotnictví projednal návrh zákona dne 20.

června 2007, nepřijal žádné usnesení. Výbor pro sociální politiku

projednal návrh zákona dne 2. 7. 2007 a ve svém usnesení doporučil

návrh zamítnout. Rozpočtový výbor projednal návrh zákona dne 8. 8. 2007

a ve svém usnesení doporučil návrh zamítnout.



- Druhým čtením ve sněmovně prošel návrh zákona v obecné a podrobné

rozpravě dne 14. a 15. srpna 2007 na 18. schůzi. Podané pozměňovací

návrhy byly zpracovány jako tisk 222/3, který byl rozeslán 16. 8. 2007.



- Třetí čtení ve sněmovně proběhlo 21. 8. 2007 na 18. schůzi. Návrh

zákona byl schválen; z přítomných 200 poslanců hlasovalo pro přijetí

101 poslanců, 99 hlasů bylo proti.



- Poslanecká sněmovna postoupila dne 31. 8. 2007 návrh zákona Senátu

jako tisk 106/0. Senát zařadil tisk na svou 8. schůzi a projednal jej

dne 19. 9. 2007. Usnesením č. 192 Senát vyjádřil svou vůli návrhem

zákona se nezabývat.



- Zákon byl doručen prezidentovi republiky k podepsání dne 25. 9. 2007

a prezident jej podepsal dne 5. 10. 2007.



- Zákon byl vyhlášen dne 16. 10. 2007 ve Sbírce zákonů v částce 85 pod

číslem 261/2007 Sb.



IX.



Ústní jednání před Ústavním soudem



84. Při ústním jednání před Ústavním soudem, které se konalo ve dnech

1. 4. 2008 a 16. 4. 2008, účastníci řízení a vedlejší účastníci

setrvali na svých stanoviscích, která jsou obsahem jejich podání k

Ústavnímu soudu. Ústavní soud vyslechl svědky předsedu vlády a poslance

ing. Mirka Topolánka a ministra zdravotnictví MUDr. Tomáše Julínka.

Předseda vlády a poslanec ing. Mirek Topolánek se ve své svědecké

výpovědi vyjádřil k průběhu projednávání návrhu napadené právní úpravy

v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR a jím učiněnému pozměňovacímu

návrhu, jakož i k účelu a záměru, s nímž vláda přistupovala k

projednávané části stabilizace veřejných rozpočtů. Ministr

zdravotnictví MUDr. Tomáš Julínek vypovídal shodně jako v písemném

stanovisku, které ministr zdravotnictví zaslal Ústavnímu soudu jako

amicus curiae a vysvětloval záměry a cíle reformy, regulační smysl

regulačních poplatků a finanční dopady vybírání těchto regulačních

poplatků pro financování systému zdravotnictví.



X.



Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu



85. Posouzením ústavní konformity kompetence a legislativního procesu,

a to ve vztahu k námitce nekonzistentnosti zákona, protiústavnosti

rozhodnutí Senátu návrhem zákona se nezabývat a k námitce porušení

legislativních pravidel vlády se Ústavní soud zabýval již v řízení,

které bylo ukončeno nálezem Ústavního soudu ze dne 31. ledna 2008 sp.

zn. Pl. ÚS 24/07 vyhl. pod č. 88/2008 Sb.). Pro stručnost lze proto,

pokud jde o toto řízení a odůvodnění tohoto nálezu, v plném rozsahu

odkázat na části X, X/a, X/b a X/d nálezu Ústavního soudu ze dne 31.

ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07.



86. Z obdobných východisek vycházel a ke shodnému závěru jako v nálezu

sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. ledna 2008 dospěl Ústavní soud i ve

vztahu k námitkám „absence úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s

předmětem zákona a překročení zákonného rámce pro podávání

legislativně-technických návrhů ve třetím čtení návrhu zákona“ (viz

podrobněji sub. X/c odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 z 31. ledna

2008). Ústavní soud je toho názoru, že o případ vybočení z rámce

předmětu vytýčeného původní předlohou zákona a o zařazení okruhu norem,

jež nesouvisejí s reformou veřejných financí a financování

zdravotnictví nejde. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 z 27. března 2008

(in: http: //usoud.judikatura.cz/) se Ústavní soud zabýval otázkou

„formálního znění právní úpravy“, jež by „znamenalo nebezpečí, kdy

totožná úprava bude přijata znovu, pouze s tím rozdílem, že budou

dodrženy všechny požadavky zákonodárného procesu“. Ústavní soud v

nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 dospěl k závěru, že „v projednávané věci

formální procedurální aspekty přezkumu ustupují z hlediska principu

proporcionality požadavkům principů materiálního právního státu, právní

jistoty a efektivní ochrany ústavnosti“. V nyní souzené věci je situace

obdobná, nelze přehlédnout, že navrhovatelé a vedlejší účastníci nemají

k obsahu napadených zákonných ustanovení tzv. „přílepků“ jako celku

výhrady a že k jejich přijetí vedla i obava z periculi in mora počínaje

1. lednem 2008.



XI.



Obsahový soulad napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem.



87. Ústavní soud byl - pokud jde o posouzení obsahového souladu

napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem - postaven

navrhovateli do situace, kterou charakterizuje tvrzení navrhovatelů, že

sice „zpoplatnění „hotelových služeb“, tedy stanovení poplatku na

nocleh a stravu v nemocnici, nemusí vybočovat z mezí ústavnosti“,

přesto se však domáhají „zrušení“ celého nově zaváděného systému

regulačních poplatků. Takto koncipované podání vede k tomu, že jsou

napadena jak ustanovení, proti kterým je v návrhu vedena ústavněprávní

argumentace, tak ustanovení, proti jejichž toliko shora uvedeným

způsobem předestřené protiústavnosti žádná věcná ani ústavněprávní

argumentace vedena není. Navrhovatelé tím, že brojí proti „nově

zaváděnému systému regulačních poplatků jako celku“, napadají i

ustanovení, která nemohou svojí aplikací způsobit zásah do Listinou

garantovaných práv, neboť neukládají nositelům těchto práv žádné

povinnosti, jako např. napadené ustanovení § 16a odst. 2, 3 zákona o

veřejném zdravotním pojištění. Naznačené okolnosti vedly Ústavní soud k

tomu, že zkoumal obsahový soulad s ústavním pořádkem toliko u těch

napadených ustanovení, dotýkajících se „celého nově zaváděného systému

regulačních poplatků“, která po obsahové stránce logicky a systematicky

přicházejí pro posouzení ústavnosti v úvahu a k jejichž protiústavnosti

snášejí navrhovatelé či vedlejší účastníci v tomto smyslu ústavněprávní

argumentaci. Meritum věci je v otázce, zda - řečeno slovy navrhovatelů

- „zpoplatnění téměř veškeré zdravotní péče“ je či není ústavně

konformní.



88. Ústavní soud při rozhodování nemohl odhlédnout od skutečnosti, že

ta část napadeného zákona, která je projednávána v tomto řízení, je

obsahově integrální součástí stabilizace veřejných rozpočtů. V této

souvislosti pak zaměřil pozornost na princip zdrženlivosti a

minimalizace zásahu a na otázku pravomoci Ústavního soudu přistoupit ke

kasačnímu rozhodnutí. Obdobně, jak tomu bylo v nálezech sp. zn. Pl. ÚS

24/07 (vyhlášen pod č. 88/2008 Sb.) či sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (vyhlášen

pod č. 166/2008 Sb.), má za případné, aby i tehdy, shledal-li by

dostatek důvodů k negativnímu rozhodnutí již po nalezení odpovědi na

tento okruh otázek, nerozhodnout s poukazem na hledisko procesní

ekonomie, aniž by provedl test rozumnosti (racionality), resp. se

zabýval - byť i z optického hlediska a struktury odůvodnění nálezu -

zdánlivě závěrečnou, z juristického hlediska však nepochybně primární

věcnou otázkou - zda napadená právní úprava je porušením některého z

ustanovení Ústavy či Listiny, resp. zda jí bylo zasaženo do některého

práva chráněného Listinou. Jedná se tedy o zdrženlivost a minimalizaci

zásahu, test racionality, resp. soulad napadené právní úpravy s

ustanoveními Ústavy či Listiny.



89. Ústavní soud připomíná, že již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/02

(Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 82, vyhlášen pod č. 207/2003

Sb.) vyslovil jistou zdrženlivost ve vztahu k posouzení celkové úpravy

zdravotnictví, připomínaje mj., že si „je vědom, že tyto otázky jsou

součástí celého komplexu problematiky veřejné zdravotní péče, jež

vychází z užitých ústavních principů a jež by měla svou celkovou

úpravou reagovat na řešení běžné ve vyspělých demokratických státech i

mezinárodně dohodnutá, resp. doporučená, stanoviska“. V nálezu sp. zn.

Pl. ÚS 12/94 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 20, vyhlášen pod č.

92/1995 Sb.) - byť i se jednalo o oblast sociálního zabezpečení -

Ústavní soud konstatoval, že to, zda bude preferováno hledisko

solidarity nebo upřednostňována zásada ekvivalence, je „vyhrazeno

zákonodárci, který nemůže postupovat libovolně, ale při stanovení

preferencí musí přihlížet ke sledovaným veřejným hodnotám“.



90. Ústavní soud, vědom si vzájemného propojení všech částí napadené

právní úpravy a sjednocujícího prvku daného právě záměrem stabilizovat

veřejné rozpočty, nemohl v této věci než navázat na závěry vyslovené v

nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 a sp. zn. Pl. ÚS 2/08, zejména pokud jde o

„široký prostor zákonodárce pro rozhodování o předmětu, míře a rozsahu

daní, poplatků a peněžních sankcí „a o politickou odpovědnost“

zákonodárce“. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 Ústavní soud pro oblast

sociálních práv vyslovil, že „podle čl. 5 Ústavy je politický systém

České republiky založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné

soutěži politických stran, respektujících základní demokratické

principy. Politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny, vyjádřené

svobodným hlasováním. Rozhodování většiny dbá ochrany menšin (čl. 6

Ústavy ČR). Ústavní soud proto uzavírá, že mají-li navrhovatelé, jako

představitelé moci zákonodárné, za to, že jimi napadená právní úprava

je nevhodná či vyvolávající negativní důsledky, mohou usilovat o změnu

v rámci politické soutěže, nikoliv v rámci soudní kontroly ústavnosti,

která ze své podstaty musí být omezena pouze na otázky ústavně právní

povahy. Pokud by snad Ústavní soud návrhu vyhověl, a rozhodoval sám

místo zákonodárce, porušil by nejen shora citovaná ustanovení Ústavy

ČR, ale zejména by učinil zbytečnou soutěž politických stran. Především

jejich úkolem je, podle mandátu získaného od svých voličů a na základě

toho stanovených politických priorit, předkládat nejvhodnější způsoby

realizace sociálních práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny. To

samozřejmě vždy z hlediska možností státního rozpočtu, podložených

výsledky hospodaření státu, za které rovněž nesou politickou

odpovědnost, a v rámci limitů daných příslušnými články Listiny

základních práv a svobod. “Posoudit otázku účelnosti, vhodnosti a

sociální spravedlnosti zákonné úpravy v této oblasti je pouze v

pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud, kromě případů

zjištěné neústavnosti, zasahovat nemůže. Jedná se totiž o otázky v

podstatě politické, kam primárně spadá i celá oblast tzv. sociálních

práv“.



91. Ústavní soud arcit' vzal též v úvahu, že reforma zdravotního

systému v této fázi není dosud ukončena, i to, že ministr zdravotnictví

Tomáš Julínek jako svědek vypověděl, že v brzké době budou připraveny

návrhy dalších navazujících zákonů. Ústavní soud k tomu nyní dodává, že

pokud by postupoval ve vztahu k jakékoliv reformě, tedy i reformě

zdravotnictví, příliš aktivisticky, vytvořil by zajisté posléze

judikaturu, která by a priori zavírala dveře jakýmkoliv reformním

snahám. Ústavní soud vychází i z faktu, že účinky reformy lze hodnotit

až poté, kdy již vytvořené mechanismy mohly začít fungovat, a dodává,

že z pohledu posouzení ústavnosti napadených ustanovení mu přísluší

pouze rozhodnout o základních principech nikoliv již o konkrétní

fakticitě.



92. Poté, kdy byly shledány důvody pro zachování maximální míry

zdrženlivosti v obecné rovině ve vztahu k napadené právní úpravě jako

celku, přistoupil Ústavní soud ze shora rozvedených pohnutek k testu

rozumnosti. Zvolil tuto variantu testu v intencích bez odlišného

stanoviska plénem přijaté části nálezu sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (vyhlášen

pod č. 116/2008 Sb.), dle něhož princip proporcionality „nemusí být

vždy hlavním kriteriem úvahy o ústavnosti toho kterého zákonného

ustanovení. To proto, že princip proporcionality se uplatňuje zejména v

oblasti lidských práv a základních svobod (hlava druhá Listiny); v

oblasti práv hospodářských, sociálních a kulturních je však třeba

přihlédnout k čl. 41 odst. 1 Listiny, otevírajícímu široký prostor pro

zákonodárce při volbě nejrůznějších řešení. Vzhledem k čl. 41 odst. 1

Listiny nemusí být zákonná úprava v přísném vztahu proporcionality k

cíli, který je regulací sledován, tj. nemusí jít o opatření v

demokratické společnosti nezbytné, jak je tomu například u jiných práv,

jichž se lze dovolávat přímo z Listiny (srov. však např. čl. 27 odst.

1, 2, 3 Listiny a práva tam uvedená, jež nejsou článkem 41 odst. 1

limitována). Testem ústavnosti v tomto smyslu projde taková zákonná

úprava, u níž lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle a která

tak činí způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k

jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější,

nejúčinnější či nejmoudřejší (test rozumnosti - srov. též nález sp. zn.

Pl. ÚS 61/04, vyhlášen pod č. 16/2007 Sb.).“ Takový postup není ostatně

ojedinělý. „Americká teorie pak hovoří o tzv. testu racionality

(rational-basis test), podle něhož norma bude platná vždy, pokud je v

rozumném vztahu k nějakému veřejnému cíli, a není zjevně důsledkem

svévolného rozlišování“( srov. M. Bobek, P. Boučková, Z. Kühn (eds.),

Rovnost a diskriminace, Praha 2007, str. 47-48).



93. Ústavní soud se předtím, než i v této věci přistoupil k testu

rozumnosti, zabýval charakterem sociálních práv a jejich odlišností

danou článkem 41 odst. 1 Listiny. Obdobně jako v nálezu sp. zn. Pl. ÚS

2/08 konstatuje, že tato práva „nemají bezpodmínečnou povahu a je možné

se jich domáhat pouze v mezích zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny)... V

rámci těchto mezí má zákonodárce poměrně širokou možnost upravit

provedení jednotlivých sociálních práv, včetně možnosti jejich změn“.



94. Ústavní soud se zabýval i dalšími specifiky charakteru sociálních

práv. V nálezu Pl. ÚS 2/08 vyslovil, že sociální práva „jsou závislá

zejména na ekonomické situaci státu. Úroveň jejich poskytování

reflektuje nejen hospodářský a sociální vývoj státu, ale i vztah státu

a občana, založený na vzájemné odpovědnosti a na uznání principu

solidarity“.



95. Ústavní soud, byv si vědom toho, že „naproti právní vědě - neboli

praktické dogmatice mají jiné nauky, které se zabývají právem,

nehledíce k cílům praktickým, jako dějepis právní, právní věda

srovnávací a právní filozofie, povahu věd pomocných“ (srov. L.

Heyrovský, Dějiny a systém soukromého práva římského, VI. vydání,

Bratislava 1927, str. 9-10) předně pohlédl zorným úhlem těchto

disciplín na okolnosti, za nichž bylo formulováno, za jakých je, bylo

či nebylo ve vyspělých evropských státech uvedeno do ústavního pořádku

a konečně, jak bylo reálně v praxi českých zemí dosud aplikováno právo

na ochranu zdraví, poskytování zdravotní péče a jak se vyvíjela

organizace zdravotnictví. Jedná se o podstatné důvody, z nichž plyne, v

čem dále spočívá specifikum sociálních práv, jak je dále shrnuto v

nálezu.



96. Vzato pohledem dějepisu právního, resp. právní historie, zabýval se

Ústavní soud otázkou vývoje a vztahu pacienta a lékaře, formováním

institutu sociálních práv a jeho jak ústavně garantovaného, tak

faktického naplnění. Již v dobách vzniku nejstarších právních památek

byla lékařova pomoc, bez jakékoliv garance poskytované péče, hrazena

pacientem. Svědčí o tom např. novodobě číslovaný „§ 215“ zákoníku

starobabylónského panovníka Chammurapiho z 18. století před Kristem,

dle něhož „jestliže lékař provedl plnoprávnímu občanu bronzovým nožem

obtížnou operaci a plnoprávního občana uzdraví, nebo bronzovým nožem

otevře oboční oblouk plnoprávního občana a uzdraví oko plnoprávného

občana, vezme deset šekelů stříbra“, či „§ 216“, který stanoví, že

odměna lékaře v případě příslušníka vrstvy naplno právních občanů,

vezme pět šekelů stříbra. Chammurapiho zákoník obsahuje i další

kasuistická ustanovení „lékařského tarifu“ a úpravu trestní

odpovědnosti lékaře za vadný lékařský zákrok (srov. J. Klíma, Nejstarší

zákony lidstva. Chammurapi a jeho předchůdci, Academia, Praha 1979,

str. 139). Obdobně pro české země jsou již počínaje středověkým obdobím

k dispozici prameny nasvědčující tomu, že lékařská péče a léčiva byly

pacientem hrazeny rovněž bez jakékoliv garance ochrany zdraví. Tento

stav trval až do konce 1. poloviny 20. století (blíže viz např. P.

Svobodný, L. Hlaváčková, Dějiny lékařství v českých zemích, Triton

Praha 2004, str.31, 46, 50).



97. Sociální práva, resp. práva spojená s poskytováním lékařské péče,

byla uvedena do evropských ústav až ve 20. století. Poprvé se tak stalo

v tzv. stalinistické Ústavě Svazu sovětských socialistických republik,

schválené VIII. mimořádným sjezdem sovětů SSSR dne 5. prosince 1936,

resp. v její hlavě X v čl. 120. Podle tohoto článku „Občané SSSR mají

právo na hmotné zaopatření ve stáří, jakož i pro případ nemoci a

invalidity. Toto právo je zajištěno rozsáhlým rozvojem sociálního

pojištění dělníků a zaměstnanců na účet státu, bezplatnou lékařskou

pomocí pro pracující a rozsáhlou sítí lázeňských míst, která jsou dána

k používání pracujícímu lidu“. (Srov. překlad in K. Malý, Prameny ke

studiu dějin státu a práva socialistických zemí I. SSSR 1917 -1945,

Praha 1987, str. 128) Citovaná stalinistická Ústava z roku 1936

zakotvovala zároveň též zásadu, že „Práce v SSSR je povinností a věcí

cti každého práce schopného občana podle zásady: „Kdo nepracuje, ať

nejí!“ „Právní historie hodnotí ustanovení Ústavy o sociálních právech

z r. 1936 tak, že „byla projevem nekonečné drzosti komunistické

propagandy, která (také touto ústavou, vydávanou za pravdivý obraz

sovětských poměrů) úspěšně mátla světovou demokratickou a zejména

protifašistickou veřejnost. Žádné z těchto ustanovení nemělo adekvátní

reálný dosah, všechno bylo v krutém nesouladu nejen s realitou praxe,

ale většinou také s příslušnou zákonnou nebo podzákonnou úpravou“

(srov. D. Pelikán, Dějiny ruského práva, C.K.Beck, Praha 2000, str.

77). V českých zemích bylo právo na ochranu zdraví poprvé zakotveno v §

29 odst. 13 Ústavy Československé republiky č. 150/1948 Sb. (dále jen

„Ústava z r. 1948“). Citované ustanovení § 29 Ústavy z r. 1948 znělo:

(1) Každému přísluší právo na ochranu zdraví. Všem občanům přísluší

právo na léčebnou péči a na zaopatření jak ve stáří, tak i při

nezpůsobilosti k práci a při nemožnosti obživy. (3) Tato práva jsou

zajištěna zákony o národním pojištění, jakož i veřejnou zdravotní a

sociální péčí. Přijetí tohoto ustanovení předcházela formulace zásad

zdravotní politiky v Košickém vládním programu a programu vlády vzešlé

z voleb roku 1946. „Zdravotní politika nejvlivnější strany (KSČ) byla z

velké části založena na projektech vypracovaných během války

komunistickými lékaři. Vehementně propagovala sovětské vzory, i když ve

formě modifikované v duchu středoevropských tradic sociálního lékařství

(srov. Svobodný, Hlaváčková, Dějiny lékařství v českých zemích, str.

219). Z úprav předcházejících platnou právní úpravu je konečně třeba

zmínit čl. 23 Ústavy č. 100/1960 Sb., dle něhož : (1) Všichni pracující

mají právo na ochranu zdraví a na léčebnou péči, jakož i právo na

hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci. (2) Tato

práva jsou zajištěna péčí státu a společenských organizací o

předcházení vzniku nemoci, celou organizací zdravotnictví, sítí

léčebných a sociálních zařízení, stále se rozšiřující bezplatnou

léčebnou péčí, jakož i organizovanou péčí o bezpečnost při práci,

nemocenským pojištěním a důchodovým zabezpečením.“ V roce přijetí

zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, „však proklamace, že

„právo na péči o zdraví patří k základním občanským právům“ již spíše

než reálný stav vyjadřovala jen tužby „strany a vlády“. Při dalším

bilancování v r. 1970 již čelní představitelé našeho zdravotnictví

přiznávali řadu problémů, které podle nich vyplývaly z dlouhodobého

zanedbávání investic, „dědictví“ po kapitalistickém hospodářství,

přežitků ve vztahu mezi lékařem a pacientem. Příznačné je, že většina

potíží nového zdravotnického systému byla spatřována ve sféře

ekonomiky, nikoliv politiky (srov. Svobodný, Hlaváčková, Dějiny

lékařství v českých zemích, str. 221). Situaci ve zdravotnictví v

osmdesátých letech 20. století pak vědecká literatura z oboru dějin

lékařství hodnotí jako kritickou s poukazem na to, že si kritický stav

uvědomovali jak oficiální reprezentanti, tak kritikové vně i uvnitř

režimu včetně mluvčích Charty 77, v dokumentech o zdravotnictví z let

1983 - 1985.



98. Ústavní soud se zabýval i argumentem navrhovatelů předneseným při

ústním jednání dne 1. dubna 2008, že ústavodárce před přijetím Listiny

zvažoval, zda do čl. 31 Listiny zavést výslovně bezplatnost či nikoliv.

Tím, že zvolil variantu bezplatnou, nelze dle navrhovatelů

interpretovat ustanovení čl. 31 proti jeho smyslu právě v duchu

varianty, která nebyla nakonec ústavodárcem přijata. Ústavní soud k

tomu podotýká, že zejména v oblasti sociálních práv by mohl za určitých

podmínek nastat i rozpor mezi vůli ústavodárce a dobovou politickou

realitou.“Jestliže v některých zemích Ústava neodpovídá politické

realitě, není to proto, že ta či ona instituce nebo ta či ona forma

nejsou života schopné, ale proto, že duch takové Ústavy je (dočasně)

cizí politickým podmínkám dané země“. (B. Mirkine - Guetzevitch, Les

Constitutions de ľ Europe nouvelle, II. édition, Paris 1930, p. 53).



99. Ústavní soud nemůže přisvědčit v plném rozsahu tvrzení

navrhovatelů, že právo na -zdravotní péči zakotvuje v různém rozsahu i

řada ústav evropských států. Z komparatistiky je patrné, že toto právo

je ústavně garantováno v různém rozsahu, spíše v ústavách států, které

vstoupily do Evropské unie rokem 2004. Takové právo není např.

garantováno v Nizozemí či Švédsku, jinde, např. ve Francii či Belgii je

deklarováno toliko právo na lékařskou pomoc, nikoliv však na lékařskou

pomoc bezplatnou. Často se v této souvislosti připomíná italská Ústava

z r. 1947, která v čl. 32 „zaručuje chudým léčení zdarma“ (srov.

překlad in: V. Klokočka, E. Wagnerová, Ústavy států Evropské unie,

LINDE Praha 1997, str. 191). Z hlediska srovnávacího je nepochybně této

věci nejblíže příklad slovenský, na nějž arciť upozorňují sami

navrhovatelé, byť i s akcentem na odlišná stanoviska soudců Ludmily

Gajdošíkové a Eduarda Báránye. Ústavní soud Slovenské republiky tak

rozhodoval zmiňovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 38/03 ze 17. května 2004,

č. 396/2004 Z. z. při analogickém znění čl. 40 slovenské Ústavy a čl.

32 české Listiny obdobný návrh, týkající se „spoplatnenia určitej časti

poskytovania zdravotnej starostlivosti poskytovanej na základě

zdravotného poistenia, ako aj úkonov a činností, ktoré sice se

zdravotnou starostlivosťou poskytovanou na základe zdravotného

poistenia úzko súvisia, ale netvoria jej bezprostřednú súčasť“. Ústavní

soud podotýká, že citovaný nález Ústavního soudu Slovenské republiky se

v rámci právně srovnávací partie zabýval i argumentací nálezu Ústavního

soudu České republiky č. Pl. ÚS 14/02. Ústavní soud Slovenské republiky

konečně v právní větě svého nálezu Pl. ÚS č. 14/94 (vyhl. pod č.

396/2004 Z.z.) vyslovil předpoklad, že „bezplatná starostlivost podľa

čl. 40 Ústavy má svoj „rozsah“, tj. že nie všetko sa poskytuje

bezplatne“.



100. Ústavní soud se pro úvahy právně filosofické zaměřil především na

oblast lékařské etiky. V tomto směru předně konstatuje, že Hippokratova

přísaha řeší etické aspekty při výkonu lékařského povolání, přičemž

přísaha neobsahuje závazek k bezplatnému poskytování lékařské péče.

Ústavní soud si je vědom rozdílu mezi ideální medicínou, tj. lékařskými

postupy, které jsou v souladu s nejnovějšími poznatky vědy a techniky a

dostupnou medicínou, tj. stavem praktické lékařské praxe. Odborná

literatura uvádí, že ve století vědy a techniky se distance ideální a

dostupné medicíny zvětšila. Dospívá k závěru, že „nelze předpokládat,

že by matematika milosrdenství mohla trvale řešit rozpor mezi ideální a

dostupnou medicínou. To proto, že ve výchozí rozvaze došlo k záměně

problémů ekonomických za etické . .. Ekonomie státu je limitujícím

faktorem dostupné medicíny, nikoliv jediným, avšak nepochybně výrazným.

Bohatý stát má zkrátka prostředky na to, aby snížil rozpor mezi ideální

a dostupnou medicínou na nejnižší možnou míru. ... Problém ideální a

dostupné medicíny se skutečně netýká „jen“ dialýzovaných pacientů, ale

v různé podobě a naléhavosti naprosto všech. ... Celospolečenské

prostoupení dané problematiky a náležitá informovanost jsou předpoklady

účelné a účinné angažovanosti zdravých občanů ve prospěch strádajících“

(srov. H. Haškovcová, Lékařská etika, Galén Praha 1994, str. 81-89).



101. Švýcarský publicista Jürgen Thorwald, k danému tématu napsal, že

„lékaři musí dát politikům správná čísla“ (srov. J. Thorwald, Pacienti,

Osveta, Bratislava 1975). „Základním protikladem zdravotní péče v

dnešní České republice je schopnost poskytovat pacientovi péči na

světové úrovni, ovšem silně limitované finančními možnostmi“ (srov.

Svobodný, Hlaváčková, Dějiny lékařství v českých zemích, str. 222). Ze

zprávy „Ekonomický přehled České republiky 2008“, vydané Organizací pro

ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD), se podává, že „v první fázi

reformy byly zavedeny malé regulační poplatky, krok, který OECD

doporučovala již ve svém předchozím hodnocení a jenž by měl pomoci

omezit potřebu zdravotní péče“ (srov. Policy Brief, OECD, duben 2008).



102. Ústavní soud ze shora uvedeného uzavřel, že test rozumnosti v

případě sociálního práva je metodicky odlišný od testu, při němž je

posuzována proporcionalita u základních práv, „neboť daleko více zde

hrají roli aspekty sociálně ekonomické.“ Test racionality, zejména v

situaci, kdy Ústavní soud dovodil, že by k zamítnutí nálezu mohlo dojít

již z důvodu zachování zdrženlivosti, má zde navíc spíše orientační a

podpůrnou povahu.



103. V kombinaci s požadavkem plynoucím z čl. 4 odst. 4 Listiny lze

vytýčit 4 kroky vedoucí k závěru o ústavnosti či neústavnosti zákona,

jenž provádí ústavně garantovaná sociální práva:



5) vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, tedy určitého

esenciálního obsahu. Toto jádro sociálního práva v nyní posuzovaném

případě vyplývá z čl. 31 Listiny v kontextu čl. 4 odst. 4 Listiny.



6) zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva

nebo jeho skutečné realizace (esenciálního obsahu). Pokud se nedotýká

esenciálního obsahu sociálního práva, dále



7) posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl; tedy zda není

svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv, a

konečně



8) zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je

rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější,

nejúčinnější či nejmoudřejší.



104. Teprve při případném zjištění v kroku 2), totiž že zákon svým

obsahem zasahuje do samotného esenciálního obsahu základního práva, by

měl přijít na řadu test proporcionality, který by mimo jiné zhodnotil,

zda zásah do esenciálního obsahu práva je odůvodněn naprostou

výjimečností aktuální situace, která by takový zásah ospravedlňovala.



105. Z charakteru sociálních práv tedy plyne, že zákonodárce nesmí

popřít jejich existenci a realizaci, ačkoliv jinak má široký prostor k

vlastnímu uvážení.



106. Esenciálním obsahem (jádrem) čl. 31 věty druhé Listiny je ústavní

zakotvení obligatorního systému veřejného zdravotního pojištění, který

vybírá a kumuluje prostředky od jednotlivých subjektů (plátců), aby je

mohl na základě principu solidarity přerozdělit a umožnit jejich

čerpání potřebným, nemocným, chronikům. Ústavní garanci, na základě

které se bezplatná zdravotní péče poskytuje, požívá pouze a jenom suma

takto shromážděných prostředků.



107. Zákonem zavedené poplatky, jak vyplynulo i z provedeného

dokazování, regulují přístup k zdravotní péči hrazené z veřejného

pojištění, čímž zamezují jejímu nadužívání; to v důsledcích zvyšuje

procento pravděpodobnosti, že se zdravotnická péče dostane opravdu těm

skutečně nemocným. Tímto, skrze poplatky, dochází i k naplňování

legitimního cíle ústavodárce, a to aniž by se použitý prostředek jevil

nerozumným.



108. Proto napadenou právní úpravou nebyl popřen esenciální obsah

ústavně zaručeného základního práva tak, jak byl popsán shora, přičemž

zákonná úprava nevybočila ze sledování legitimního cíle a není očividně

nerozumnou. Lze proto uzavřít, že daná kritéria napadenou právní

úpravou překročena nebyla.



109. Ústavní soud, prováděje test racionality, posuzoval vztah

ustanovení čl. 31, jenž v sobě zahrnuje právo na ochranu zdraví a

bezplatnou zdravotní péči s cíly a účely, které si kladl zákonodárce

přijetím napadené právní úpravy. Při posuzování vhodnosti zvolených

institutů „je třeba dovozovat povinnost státu zajišťovat občanům

dostatečnou ochranu před faktory ohrožujícími jejich zdraví a veřejnou

zdravotní péči“ (srov. K. Klíma a kol., Komentář k Ústavě a Listině,

březen 2005, str. 861). „Povinnosti státu v ochraně zdraví a práva

každého na ochranu zdraví odpovídá i povinnost každého respektovat

opatření k ochraně zdraví“ (srov. V. Pavlíček a kol., Ústava a ústavní

řád České republiky II. Práva a povinnosti, 2. vyd., Praha 1999, str.

251). V testu racionality je posuzováno, zda napadená právní úprava

nepřináší disproporční, byť - jak bude vyloženo dále - ústavně

konformní zásah do vztahů pacienta, zdravotnického zařízení a zdravotní

pojišťovny, na něž si bylo v období předcházejícím účinnosti platné

právní úpravy zmíněným účastníkům zvyknout.



110. Ústavní soud pokládá za zjištěné, že účelem původních intencí

zákonodárce ve vztahu k regulaci byl akcent na takovou organizaci

zdravotnictví, která by zajistila kvalitnější faktickou realizaci čl.

31 věty prvé Listiny, resp. poskytování místně a časově dostačující a

kvalitnější zdravotní péče. Tohoto cíle má být dosaženo i tím, že

občané mají být napadenou právní úpravou vedeni i k solidárnímu chování

ve vztahu k druhým, resp. těm, kteří potřebují náročnější zdravotní

péči. Ústavní soud připomíná, že v nálezu Pl. ÚS 2/08 vyslovil, že

„míra, v jaké se princip odpovědnosti a solidarity projevuje v právním

řádu daného státu, určuje také charakter tohoto státu (např. jako státu

sociálního). Míra uznání principu solidarity závisí na úrovni etického

chápání soužití ve společnosti, její kulturnosti, ale i smyslu

jednotlivce pro spravedlnost a sounáležitost s ostatními a sdílení

jejich osudu v určitém čase a místě. Solidaritu lze z pohledu

jednotlivce vnímat jako vnitřní či vnější. Vnitřní solidarita je dána

citovou blízkostí vztahu k ostatním, je spontánní, uplatňuje se

především v rodině a v dalších partnerských společenstvích. Stát do

tohoto vztahu zpravidla nezasahuje, nebo jen velmi omezeně (viz rodinné

právní vztahy upravené zákonem o rodině). Vnější solidarita tuto

citovou blízkost postrádá, a souhlas jednotlivce s jejím uplatňováním

je proto zdráhavější. Jedná se na příklad o solidaritu bohatých s

chudými, schopných s méně schopnými, zdravých s nemocnými. Stát v této

oblasti uplatňuje svojí mocensko-vrchnostenskou funkci velmi aktivně.

Přes princip solidarity se uskutečňuje přerozdělování, tj. pohyb

přenášející zdroje od jedněch k druhým - těm potřebným“.



111. Ústavní soud pak v rámci testu rozumnosti zvažoval, zda i pro

oblast sociálních práv platí zásada vyslovená již v čl. 4 Prohlášení

práv člověka a občana v r. 1789, že „svoboda znamená možnost činit vše,

co neškodí druhému“ a dovodil, že formalistické lpění na bezplatnosti

lékařství pro jednotlivce v rozšiřujícím pojetí by mohlo spíše vést ke

snížení úrovně bezplatné lékařské péče hrazené z veřejného pojištění v

pravém slova smyslu pro všechny členy společnosti. V okamžiku

rozhodování nemá Ústavní soud za prokázané, že by zavedení institutu

regulačních poplatků zcela jednoznačně neumožňovalo dosažení

sledovaného cíle, opak se nadto podává z výpovědí svědků. Ministr

zdravotnictví Tomáš Julínek tak např. uvedl, že „do lékáren se vrací za

čtyři miliardy nepoužitých léčiv“ a že po účinnosti napadeného zákona

„počet receptů v České republice poklesl o čtyřicet procent-včetně

regulačních poplatků, jak v ambulantní péči, tak při poskytování léků

došlo již za prvé čtvrtletí k úspoře 1,75 miliardy korun“. Apriorní

odsudek presumující bez jisté dávky respektu k práci expertů

připravujících záměr reformy, že dosažení sledovaného cíle je

vyloučeno, by byl pro futuro - jak je rozvedeno i dále - popřením

možnosti jakékoliv empirické argumentace.



112. Bude povinností zákonodárce, aby po analýze dopadů regulačních

poplatků u každého jednotlivého poplatku vyhodnotil, zda se nedotýká

samotné existence či realizace práva vyvěrajícího z čl. 31 Listiny, zda

je jím sledován legitimní cíl a zda ten či onen poplatek je rozumným

prostředkem k dosažení tohoto cíle, to vše i s vyhodnocením dopadů na

možnosti různých skupin plátců regulačních poplatků v souvztažnosti s

právy na finanční či jiné majetkové profity zakotvené zákony z jiných

odvětví práva, než jsou zákony provádějící čl. 31 Listiny. Z

vyhodnocení musí pak zákonodárce vyvodit i případné derogační (popř.

novelizující) důsledky. Stávající přezkum zákonné úpravy však umožňuje

založit odůvodnění toliko na abstraktních ústavněprávních argumentech,

nikoliv na faktických účincích zákona, které v řízení před Ústavním

soudem není možno individuálně zjišťovat.



113. Není případné, aby Ústavní soud vyvozoval derogační konsekvence

již nyní a plošně (tedy ve vztahu ke všem regulačním poplatkům), již

proto, že tato analýza (doposud) neexistuje. Stejně nepřípadné by bylo,

pokud by Ústavní soud zmíněnou analýzu nyní sám v rámci dokazování v

řízení o abstraktní kontrole normy prováděl. Ve svých důsledcích by tím

Ústavní soud pro futuro (vzdor principu zdrženlivosti) připustil, že

bude v každém jednotlivém případě na návrh analyzovat vždy krátce po

nabytí účinnosti toho či onoho zákona, jaké ten má (nebo jaká jeho

jednotlivá ustanovení mají), a to z rozličně myslitelných úhlů pohledů,

dopady. Tím by se však dostal Ústavní soud do nebezpečné pasti nejen

proto, že při obstarávání podkladů pro takovéto analýzy musil by se

spoléhat na moc výkonnou (popř. zákonodárnou), ale především proto, že

by tím (při realizaci uvedených analýz vzápětí po přijetí nové zákonné

úpravy čehokoliv) zřetelně vstupoval na politické kolbiště a stával se

na místo plnění role ochránce ústavnosti pouhým kontrolorem či

analyzátorem dopadů právních úprav. Je tedy primární povinností

zákonodárce přizpůsobovat (byť přechodný) reformní právní stav

faktickým zjištěním, která budou v procesu aplikace zákonných

ustanovení učiněna. To tím spíše, pokud by snad byly specifické

nepřípustné účinky reformy veřejných financí zjištěny u určitých

společnými znaky vymezitelných skupin obyvatel, nikoliv jen náhodných

jednotlivců.



114. Z výše uvedeného je zřejmé, že abstraktní přezkum zákona nemůže

teoreticky přezkoumat a spolehlivě vyloučit všechny jeho myslitelné

účinky do osobní sféry adresátů norem. Takové případné individuální

zásahy jsou však pochopitelně i nadále reparovatelné standardními

postupy včetně ústavní stížnosti.



115. Kdyby se stalo - na základě zákonodárcem provedené či exekutivou

jemu k vyhodnocení předložené analýzy zákonné úpravy - zjevné, že se

ona úprava - byť třebas jen v dílčích komponentech - vymyká kritériím

shora vytyčeným , neváhal by Ústavní soud v případě nečinnosti

zákonodárce zasáhnout; pak by jeho zásah byl skutečnou ochranou

ústavnosti a nikoliv sdělením politického postoje.



116. Ústavní soud zvažoval dále, zda zákonný prostředek použitý k

dosažení legitimního cíle je rozumný. Jak již Ústavní soud konstatoval

ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08, „u sociálních práv lze konstatovat,

že jejich souhrnným omezením je právě skutečnost, že nejsou na rozdíl

od základních práv a svobod, přímo vymahatelné na základě Listiny.

Jejich omezenost spočívá právě v nutnosti zákonného provedení, které je

ovšem zároveň podmínkou konkrétní realizace jednotlivých práv“. Podle

čl. 31 věty druhé Listina dává právo na základě veřejného pojištění na

bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které

stanoví zákon. Z jazykového výkladu ustanovení čl. 31 odst. 2 Listiny

lze dovodit, že jím dané podmínky by byly naplněny např. takovým

zákonem, který by každému občanovi zvýšil platby pojistného na

zdravotní péči např. částkou 416,66 Kč měsíčně, a to za současného

stanovení bonusu v rozpětí částky od 30,- Kč do 5.000,- Kč ročně,

odstupňovaného podle toho, zda a kolikrát pojištěnec navštívil lékaře,

byl hospitalizován či předkládal lékárníkovi takový či onaký recept.

Ústavní soud při posuzování zavedeného modelu zvažoval a porovnával

především to, zda výsledný efekt pro výdajovou stranu pomyslného

rozpočtu občana České republiky, jehož čl. 31 věta druhá chrání, je

odlišný v případě napadené právní úpravy a shora nastíněného

hypotetického modelu a dospěl k závěru, že v ekonomickém důsledku by

nebylo žádného rozdílu.



117. Podle napadeného zákona je „regulační poplatek“ příjmem

zdravotnického zařízení. Toto ustanovení nelze však vykládat bez

kontextu, který je tvořen synallagmaticky provázaným systémem práv a

povinností tří zúčastněných subjektů, tj. pacienta, zdravotnického

zařízení a zdravotní pojišťovny. Hypoteticky si lze jistě představit

variantu, že by „regulační poplatek“ byl ve stejné výši koncipován jako

část pojistného na zdravotní pojištění a platebním místem by byla

zdravotní pojišťovna, která by posléze o toto pojistné, jež by ostatně

nemuselo být vybíráno ani jako výběrový dluh, bez přerozdělení smluvně,

či ze zákona navýšila platbu příslušnému lékařskému zařízení. Tento

model, který by se nepříčil jazykovému výkladu čl. 31 Listiny, by však

měl ve svých důsledcích pro pacienta stejný dopad jako model stávající,

který je postaven na principu, že placeno je přímo konečnému adresátu.

Vzhledem k tomu, že regulační poplatek je součástí financování

zdravotnictví, promítne se tak v tomto směru i do vztahu zdravotnického

zařízení a zdravotní pojišťovny, resp. ovlivní nejen hospodaření

zdravotnického zařízení, ale též zdravotní pojišťovny.



118. Ústavní soud konečně posuzoval poměr cíle reformy a sociálního

práva, a to též s akcentem na to, zda v případě, že je v napadené

právní úpravě dána přednost zájmu na ochraně zdraví ve smyslu čl. 31

věta prvá Listiny, je minimalizován možný zásah do sociálního práva a

smyslu čl. 31 věta druhá Listiny. Ústavní soud neshledal, že by

regulační poplatky měly všeobecně „rdousící efekt“ a činily by reálně

pro kohokoliv zdravotní péči či zdravotní pomůcky nedostupnými. V

individuálních konkrétních případech lze postupovat podle § 16a odst. 2

písm. d) zákona o veřejném zdravotním pojištění, dle něhož se regulační

poplatek neplatí, jde-li o pojištěnce, který se prokáže rozhodnutím,

oznámením, nebo potvrzením vydaným orgánem pomoci v hmotné nouzi o

dávce, která je mu poskytována podle zvláštního předpisu, ne starším 30

dnů. Nelze přehlédnout ani limit 5.000,- Kč daný § 16a odst. 1 zákona o

veřejném zdravotním pojištění. V kontextu vztahů vnitřní solidarity

nelze nepřipomenout instituty vzájemné vyživovací povinnosti rodičů a

dětí, vyživovací povinnosti mezi ostatními příbuznými, vyživovací

povinnosti mezi manžely, výživného na rozvedeného manžela, příspěvku na

výživu a úhradu některých nákladů neprovdané matce podle části třetí

zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, v platném znění (dále jen „zákon o

rodině“). Nelze odhlédnout ani od ustanovení zákona o rodině o

rodičovské zodpovědnosti ani např. od povinností dítěte žijícího ve

společné domácnosti s rodiči ve smyslu § 31 odst. 3, 4 zákona o rodině.



119. Ústavní soud si je i zde - ačkoliv o návrhu na zrušení napadeného

zákona rozhoduje z procesních důvodů, tedy po vyloučení dvou částí

návrhu k samostatnému projednání, ve třech stanovených řízeních -

vědom, jak již bylo řečeno shora, existence vzájemných vazeb a

provázanosti jednotlivých ustanovení napadeného zákona, resp. zákonem

změněných, doplněných a nově přijatých právních předpisů a norem (viz

čl. 88 tohoto nálezu). Tuto vzájemnou provázanost tak např. Ústavní

soud vzal konkrétně v úvahu v nálezu sp. zn. Pl.ÚS 2/08, kde při

rozhodování o zrušení poskytování nemocenského za prvé tři dny pracovní

neschopnosti napadeným zákonem konstatoval, že oproti tomuto zrušení

„nedotčena samozřejmě zůstala i povinnost platit tzv. regulační

poplatky“. V řízení nebyla vyloučena možnost, že by stabilizace

veřejných rozpočtů kromě toho, že potencionálně zatíží výdajovou stranu

pomyslného rozpočtu občana České republiky, naopak v různých variantách

nezvýšila jeho příjmovou stranu, a to např. ve formě snížení daní,

zvýšení důchodu, změnou výše či podmínek pro přiznání sociálních dávek,

v řadě případů i limitem 5.000,- Kč apod. Lze tedy shrnout, že

všeobecně z pohledu čl. 31 a čl. 4 odst. 4 Listiny regulační poplatky

stanovené zákonem jsou v limitu, který šetří podstatu a smysl přístupu

k lidsky důstojné zdravotní péči hrazené z veřejného zdravotního

pojištění, a tyto poplatky nevytvářejí bariéru tento přístup omezující

(nemají „rdousící efekt“) i v kontextu s dávkami poskytovanými ze

systému sociálního zabezpečení.



120. Je nutno připomenout, že podkladem pro případný zásah Ústavního

soudu do takto komplexní problematiky nemůže být formální závěr bez

ohledu na materiální a faktickou stránku věci. Takovým materiálním

ohledem je kritérium intenzity účinků, jaké může mít posuzovaná právní

úprava na realizaci práva na bezplatnou zdravotní péči na základě

veřejného zdravotního pojištění. Posouzení principiální přípustnosti

institutu regulačních poplatků se tak odehrává v rovině posouzení

faktického charakteru povinností, které jsou jednotlivci posuzovanou

úpravou uloženy. V tomto ohledu tedy hraje nejvýznamnější roli úvaha,

zda uložená povinnost, v tomto případě finanční platba, je svojí

intenzitou, tedy svojí výší, samostatně či ve svém souhrnu, takovým

důsledkem na právo jednotlivce, který jde proti smyslu záruk

stanovených Listinou. Taková skutečnost ani z dokazování před Ústavním

soudem zjištěna nebyla.



121. Ústavní soud tedy dovodil, že napadená právní úprava regulačních

poplatků v testu racionality, resp. z hlediska zákonem stanovených

podmínek, obstojí. Ústavní soud v této souvislosti a zejména nyní ve

vztahu k reformě zdravotnictví, resp. k oblasti sociálních práv,

připomíná - přestože tuto problematiku řeší takto vymezenou poprvé -

mj. pro futuro, že v intencích nálezu sp. zn. /l. ÚS 11/02 (Sbírka

rozhodnutí, svazek 30, nález č. 87, vyhlášen pod č. 198/2003 Sb.)

důvodem, pro který „Ústavní soud může překonat vlastní judikaturu, je

změna sociálních a ekonomických poměrů v zemi, nebo změna v jejich

struktuře, anebo změna kulturních představ společnosti. Další možností

je změna či posun právního prostředí tvořeného podústavními právními

normami, které v souhrnu ovlivňují nahlížení ústavních principů a

zásad, aniž by z nich ovšem vybočovaly, a především neomezují princip

demokratické státnosti (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR). Další možností pro

změnu judikatury Ústavního soudu je změna, resp. doplnění těch právních

norem a principů, které tvoří závazná referenční hlediska pro Ústavní

soud, tj. takových, které jsou obsaženy v ústavním pořádku České

republiky, nejde-li samozřejmě o změny odporující limitům stanoveným

čl. 9 odst. 2 Ústavy, tj. nejde-li o změny podstatných náležitostí

demokratického právního státu.“ Ve vztahu k posuzované věci to znamená,

že k posouzení otázek souvisejících se sociálními právy nepřistupuje

Ústavní soud staticky, ale s mimořádným důrazem na to, jaký je stav v

době jeho rozhodování.



122. Ústavní soud pak s vazbou na shora popsané širší souvislosti

vycházel z toho, že čl. 31, odst. 2 Listiny garantuje občanům na

základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na

zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon, a byl si ve smyslu

čl. 4 odst. 4 Listiny vědom toho - jak bylo již shora naznačeno - že

zákonné podmínky nemohou jít tak daleko, že by zasáhly samu podstatu a

smysl práva na bezplatnou zdravotní péči.



123. Ústavní soud se proto zabýval účelem zavedení regulačních poplatků

a využitím příjmu z vybraných regulačních poplatků, maje na zřeteli

otázku, zda zavedení regulačních poplatků mohlo být zásadním krokem,

který by učinil z bezplatné zdravotní péče ve smyslu čl. 31 Listiny

placenou zdravotní péči.



124. V prvé řadě je třeba zdůraznit, že účelem zavedení regulačních

poplatků byla regulace chování pacientů ve vztahu ke zdravotnickým

zařízením a k pořizování léků v lékárnách, jakož i chování mezi

pacienty navzájem. Jak již bylo řečeno, tato regulace má za cíl umožnit

poskytování kvalitní zdravotní péče a léků těm, kteří ji skutečně

potřebují, a zároveň prohloubit solidaritu mezi pacienty, resp.

potencionálními pacienty. Regulační prvek může mít v praxi různou formu

i odlišný dopad. Markantní je jistě snaha v kontextu zákona o

stabilizaci veřejných rozpočtů optimalizovat čerpání veřejných zdrojů,

a tím formou regulace omezit nadužívání lékařské péče či plýtvání a

nehospodárnosti při pořizování léků. Podstatným faktorem je však i

subjektivní stránka regulace. Kromě toho, že by měla vést k popsané

změně chování ve vztahu k čerpání zdravotnických služeb a potřeb,

odráží se v ní okolnost, že ač je zde právo na bezplatnou zdravotní

péči, zdravotní péče je zdravotnímu zařízení obdobně jako lék

lékárníkovi placena, a to třetím subjektem - zdravotní pojišťovnou.

Princip solidarity se promítá do dvoustranného vztahu, a to jak vůči

tomu, kdo s někým solidarizuje, tak vůči tomu, s nímž je

solidarizováno. Na jedné straně stojí ten, kdo by se neměl neomezeně

dožadovat zdravotní péče, kterou v požadovaném rozsahu nepotřebuje, na

straně druhé ten, kdo by si měl uvědomit, že i poskytnutím zdravotní

péče právě jemu jsou prostředky z veřejného zdravotního pojištění

přerozděleny tak, že on z nich čerpá více než ten, komu zdravotní péče

nebyla poskytnuta.



125. Pokud jde o druhou otázku, tj. zda došlo k proměně bezplatné

zdravotní péče na placenou, Ústavní soud připomíná především, že se v

minulosti zabýval výkladem pojmu „zdravotní péče“, resp. bezplatná

zdravotní péče. V nálezu ze dne 4. června 2003 sp. zn. Pl. ÚS 14/02

vyslovil, že „zákaz přímé úhrady se tedy týká především samotného

výkonu bezplatné zdravotní péče“. Ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS

14/02 Ústavní soud zamítl návrh skupiny poslanců Poslanecké sněmovny

Parlamentu České republiky na zrušení části věty druhé ustanovení § 11

odst. 1 písm. d) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním

pojištění, v tehdy platném znění, vyjádřené slovy „ani v souvislosti s

poskytováním této péče“. Dovodil též, že „nic nebrání ani tomu, aby za

zdravotní péči poskytnutou nad rámec podmínek pro bezplatnou péči přímá

úhrada od pojištěnců vybrána být mohla“. Z odlišného stanoviska soudců

Vojtěcha Cepla, Vladimíra Čermáka, Vojena Güttlera, Pavla Holländera,

Jiřího Malenovského, Jiřího Muchy a Antonína Procházky se podává, že

dle disentujících soudců „ustanovení čl. 31 zmocňuje, aby zákon určil

podmínky poskytování bezplatné „zdravotní“ péče, nikoliv péče, jež

zdravotní péčí není, nýbrž je součástí uspokojování nutných potřeb

člověka nezávisle na ochraně zdraví. Zákon v uvedeném pohledu překročil

mantinely ústavního pořádku tím, že znemožňuje vybírat od pojištěnců

přímé platby za péči, jež není péčí zdravotní a jež sama o sobě

neslouží k ochraně zdraví pojištěnce. Vytváří tak neobjektivní a

nerozumné rozdíly mezi pojištěnci, jimž je taková bezplatná nezdravotní

péče poskytována, a oněmi pojištěnci, jimž poskytována není, třebaže

obě kategorie jsou nuceny odpovídající potřeby uspokojovat nezávisle na

případně současně poskytované zdravotní péči.“



126. Ústavní soud se „bezplatností“ v minulosti zabýval již v

souvislosti s interpretací čl. 33 Listiny. V nálezu ze dne 13. června

1995 sp. zn. Pl. ÚS 25/94 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 31,

vyhlášen pod č. 165/1995 Sb.) uvedl, že „bezplatnost vzdělání

nepochybně znamená, že stát nese náklady na zřizování škol a školských

zařízení, na jejich údržbu však nevyžaduje tzv. školné, tedy

poskytování vzdělání na základním a středním stupni za úplatu- Podle

výkladu pojmů právo na bezplatné vzdělání, které podali navrhovatelé,

by měl stát zajistit bezplatné poskytování všeho, co se školní

docházkou na základní a střední školy bezprostředně souvisí, tedy např.

vybavení přezůvkami, aktovkou, penálem, psacími potřebami, cvičebním

úborem atd. Je zřejmé, že bezplatnost vzdělání nemůže spočívat v tom,

že stát ponese veškeré náklady, které občanům v souvislosti s realizací

práva na vzdělání vzniknou. Stát tedy může požadovat úhradu části

nákladů v souvislosti s realizací práva na vzdělání a vláda má k

takovému postupu bezpochyby oprávnění. To v žádném případě

nezpochybňuje principy bezplatného vzdělání na základních a středních

školách (srov. Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR, sv. 3,

1995, č. 31, str. 238). Ústavní soud tímto nálezem rozlišil mezi

bezplatným vzděláním a souvisejícími činnostmi, které rovněž vyžadují

náklady, ale nejsou přímo vyučovacím či vzdělávacím procesem.

Analogicky k tomu Ústavní soud nyní dodává, že zdravotní péče a její

financování je pouze významnou podmnožinou financování zdravotnictví a

že bez fungujícího zdravotnictví by nebylo jistě možné poskytnout

kvalitní zdravotní péči.



127. Ústavní soud si je vědom multifunkčnosti regulačního poplatku,

neboť vedle regulačního prvku je zde utilitární hledisko, spočívající v

tom, že zdravotnickému zařízení je regulačními poplatky přispíváno k

tomu, aby vedle bezplatné zdravotní péče mohlo lépe fungovat,

zajišťovat související činnosti či zkvalitňovat personální aspekty a

úroveň prostředí, v němž je zdravotní péče poskytována apod. S ohledem

na multifunkčnost regulačního poplatku nelze vždy s jistotou

jednoznačně odpovědět na otázku, jak bylo naloženo právě s regulačním

poplatkem vybraným od toho kterého konkrétního pacienta, protože

splynuvší prostředky ze zaplacených regulačních poplatků mohou být

případ od případu odlišně využity k cílům odpovídajícím naznačeným,

eventuálně i dalším, variantám. Ústavní soud z provedeného dokazování

nemá za prokázané, že by zaplacením regulačního poplatku pacient platil

přímo a výlučně zdravotní péči či zdravotní pomůcky.



128. Z naznačeného zorného úhlu se Ústavní soud věnoval v prvé řadě

regulačnímu poplatku stanovenému § 16a odst. 1 písm. f) zákona o

veřejném zdravotním pojištění. Přihlédl i k tomu, že navrhovatelé sami

připouštějí, že zpoplatnění „hotelových služeb“, tedy stanovení

poplatku za nocleh a stravu v nemocnici, nemusí vybočovat z mezí

ústavnosti“. V případě plnění ve smyslu § 16a odst. 1 písm. f) zákona o

veřejném zdravotním pojištění je zcela evidentní, že se nemůže jednat o

bezplatnou zdravotní péči či zdravotní pomůcky ve smyslu čl. 31

Listiny, ale o souběžně poskytované jiné související služby. Zde lze v

plném rozsahu převzít shora uvedenou argumentaci disentujících soudců,

a to i proto, že většinový názor je v rámci projednávání návrhu

vedeného pod Pl. ÚS 14/02 nepřijal za součást odůvodnění nálezu z toho

důvodu, že se mu toliko jevila jako „vybočující z úkolu, před nímž

Ústavní soud v souvislosti s návrhem skupiny poslanců stojí“. V opačném

případě by pak - dovedeno ad absurdum - čl. 31 Listiny měl zakládat

nárok na bezplatné ubytování či pohostinské služby i mimo lékařská

zařízení a bez ohledu na to, zda jsou či nejsou poskytovány v

souvislosti se zdravotní péčí či nikoliv. V této části by se za

předpokladu, že by ustanovení § 16 odst. 1 písm. f) zákona o veřejném

zdravotním pojištění nebylo napadeno i z dalších důvodů (konformita

legislativního procesu), jednalo o návrh zjevně neopodstatněný.



129. Ústavní soud se ve shora naznačených intencích zabýval ústavní

konformitou zavedení regulačních poplatků v ostatních případech

uvedených v § 16a zákona o veřejném zdravotním pojištění. Jak

dokumentuje i příklad poplatků ve smyslu § 16a odst. 1 písm. f) zákona

o veřejném zdravotním pojištění, není podstatný název platby, ale

především její účel. Ústavní soud vzal v úvahu, že na jedné straně -

pokud jde o pojem „poplatek“ - stojí různé definice poplatků, přičemž

se připouští, že „pojem poplatků ve finančně vědeckém smyslu se vždy

nekryje s pojmem poplatků ve smyslu finančně právním“ (srov. K. Čakrt,

Poplatky, in: Slovník veřejného práva československého, III., Brno

1934, str. 204), na straně druhé se pojmu „poplatek“ používalo a

používá i pro označení plateb, jež svojí povahou nejsou platbou

veřejnoprávní. Za telefonní „poplatek“ se tak např. ve smyslu

ustanovení § 1 vládního nařízení č. 16/1925 Sb., o dávce z telefonních

poplatků „sluší rozuměti hovorné, a to jak hovorné za hovory konané z

veřejných hovoren, tak i hovorné za hovory meziměstské“, v platné

právní úpravě se zcela vžitým stalo označení „poplatek z prodlení“ (§

517 odst. 2 občanského zákoníku), který je zcela jednoznačně institutem

práva soukromého. Je tedy zřejmé, že označení „regulačních poplatků“

není z hlediska prvotního právněterminologického významu přesné,

nicméně odpovídá jistému významovému posunu pojmu „poplatek“ k pojmu

„platba“. Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda „regulační

poplatek“ není „cenou“. I pojem „cena“ je definován odlišně v

ekonomické teorii a právněterminologicky. Ústavní soud předně dovodil,

že „regulační poplatek“ není cenou ve smyslu zákona č. 526/1990 Sb., o

cenách, v platném znění, neboť není sjednán při nákupu a prodeji zboží

ani není zjištěn podle zvláštního předpisu i k jiným účelům než prodeji

(§ 2 citovaného zákona) a zákon na něj nelze vztahovat, neboť dle § 4

zákona zákon se nevztahuje na odměny, úhrady, poplatky, náhrady škod a

nákladů a úroky, upravené zvláštními předpisy. Obecně je pak

charakteristické, že cena je ekvivalentem za věc, výrobek, výkon, práci

či službu. „Regulační poplatek“, není ekvivalentem již z prvního

pohledu a nemůže být ani úhradou za poskytovanou zdravotní péči, neboť

pak by jeho výše nemohla být stejná při léčení zvýšené teploty

praktickým lékařem a naopak při složitém zdravotním úkonu

lékaře-specialisty. Ve všech případech regulačních poplatků se obsahově

jedná o platbu pacienta zdravotnickému zařízení sui generis podle

principu do ut facias. V této souvislosti Ústavní soud vzal v úvahu

jistou paralelu mezi lékařstvím a dalšími svobodnými povoláními či

uměleckými profesemi a dospěl k závěru, že i lékař, resp. zdravotnické

zařízení, vykonává související činnosti, bez nichž by se neobešel a bez

nichž by nebyl s to lékařskou péči vůbec poskytovat. Takové činnosti,

jako např. administrativní práce, právní pomoc, pojištění odpovědnosti,

doprava, úklid atp., vyvíjí zdravotnické zařízení pro zajištění svého

chodu a připravenosti k tomu, aby mohlo poskytnout zdravotní péči.

Nelze přehlédnout, že např. odměňování advokátů vychází tradičně z

rozlišení odměny za poskytovanou právní pomoc, náhrady hotových výdajů

a režijního paušálu. Ústavní soud neshledal důvodu, proč by nemohl být

nastíněný model ústavně konformně použitelný i na případ lékaři -

zdravotnická zařízení. Okolnost, že platba je činěna jako plnění do ut

facias, pak vyjadřuje i podíl na příspěvku zdravotnickým zařízením na

související činnosti podle toho, kde jejich služeb nejvíce využívá.

Ústavní soud neshledal na tomto principu nic nespravedlivého a dodává,

že princip ekvivalence a solidarity je napadenou právní úpravou

vyjádřen ve stanovení limitu plateb dle § 16b odst. 1 zákona o veřejném

zdravotním pojištění. Ústavní soud dodává, že čl. 31 Listiny

předpokládá, že zdravotní péče a zdravotní pomůcky budou hrazeny právě

z veřejného zdravotního pojištění, nestanovuje však povinnost z

veřejného pojištění hradit vše, co zdravotní péčí anebo zdravotní

pomůckou není. Ve svých důsledcích by pak tento ústavně konformní

výklad ustanovení čl. 31 Listiny a jeho plné promítnutí do čl. 31

Listiny předpokládaným zákonem vedl k tomu, že by prostředky z

veřejného zdravotního pojištění byly použity tehdy a jen tehdy, šlo-li

by skutečně o Listinou garantovanou zdravotní péči a zdravotní pomůcky.

Ústavní soud neshledává okolnost, že platba dle principu do ut facias

je právně terminologicky nepřiléhavě označena za důvod protiústavnosti

napadených ustanovení. Z hlediska seznatelnosti a srozumitelnosti

zákona není podle názoru Ústavního soudu podstatné to, jak je ten či

onen institut nazván, ale to, zda lze ze zákona pochopit, jaká práva a

jaké povinnosti mají účastníci právních vztahů zákonem upravovaných,

resp. jak je naplněna možnost osvojit si znalost zákona ve smyslu

sentence scire leges hoc non est verba earum tenere sed vim ac pot

estatem.



130. Obdobně se Ústavní soud zabýval problematikou „regulačního

poplatku“ a „doplatku na léky“. I v tomto případě zkoumal Ústavní soud

podstatu a účel těchto plateb. Vzal předně v úvahu, že „platba za

recept“ měla v českých zemích i za situace, kdy byla Ústavou

garantována bezplatná lékařské péče, svoji tradici. Tato platba vychází

z principu do ut des a rovněž ji nelze posuzovat bez zvážení

synallagmatického propojení práv a povinností pacienta lékárenského

zařízení a zdravotní pojišťovny. U této platby je platebním místem

lékárna, v rámci systému financování se však z významné části odráží

intence zaplacení regulačního poplatku ve snížení doplatku na léky.

Cenové rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví ze dne 20. prosince 2007,

kterým se stanoví podmínky cenové regulace léčivých přípravků a

potravin pro zvláštní lékařské účely, způsoby cenové regulace léčivých

přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely, podrobnosti k cenové

regulaci léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely

maximální cenou, pravidla pro cenové usměrnění léčivých přípravků a

potravin pro zvláštní lékařské účely, náležitosti návrhů na stanovení

maximální ceny léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské

účely, její změny a zrušení a pravidla pro stanovení maximální ceny za

výkony obchodu s léčivými přípravky a potravinami pro zvláštní lékařské

účely (dále jen „cenové rozhodnutí“), v části V. odst. 5 stanovuje, že

cena přípravku regulovaného maximální cenou (se stanovenými výjimkami)

musí být dodatečně snížena o částku vypočtenou dle vzorce: „regulační

poplatek za výdej léčivého přípravku * (0,25*(ARCTG(CV/50-2,5)+1,6))

přičemž CV = cena výrobce nebo dovozce bez DPH“. Z tohoto postupu, a z

prohloubení degrese procentní sazby maximální obchodní přirážky, jak

plyne z části V. odst. 3 cenového rozhodnutí, je tedy zřejmé, že

zavedení regulačních poplatků našlo svůj cílený odraz v celkovém

mechanismu stanovení výsledné ceny léčivého přípravku, kdy lékárenskému

zařízení, přestože je platebním místem, zůstává z vybraného regulačního

poplatku v zásadě minimální částka. Svědek Julínek, ministr

zdravotnictví, v odpovědi na otázku ohledně části regulačního poplatku,

která zůstává lékárnám jako zisk, odpověděl, že „žádná“, právě s

ohledem na snížení ceny léčivého přípravku a „administraci poplatku“.

Také u tohoto typu regulačního poplatku je velmi významným faktorem

regulační funkce, a tedy naplňování legitimního cíle shora uvedeného.

Jak vyplynulo z provedeného dokazování, je účelem tohoto regulačního

poplatku vést pacienty k odpovědnému přístupu k opatřování si léků tak,

aby si pacient na lékařský recept opatřil pouze léky, které potřebuje a

spotřebuje, nikoliv aby je - jak se dosud, o čemž existuje obecné

povědomí, stávalo - měl možnost opatřovat do zásoby či si je v lékárně

vyzvednout jen proto, aby u lékaře, který mu je předepsal, vzbudil

dojem, že se léčí, léky však přitom neužíval a ani je do lékárny

nevrátil. Očekávaný efekt hospodárnějšího nakládání s léčivy již lze za

dobu účinnosti napadené právní úpravy zaznamenat. I v případě léků je

strop 5.000,- Kč významným prvkem podporujícím solidaritu s pacienty,

kteří před účinností napadené právní úpravy za léčiva zaplatili na

doplatcích vyšší částky. Ze svědecké výpovědi ministra zdravotnictví

vzal Ústavní soud za prokázané, že účinky této formy solidarity již v

praxi od účinnosti napadené právní úpravy v konkrétních případech

závažně nemocných občanů nastaly. Ústavní soud neshledal za

protiústavní co do základu samotnou existenci doplatku na léky ani

paušalizaci, a to opět za situace, že by nenastal „rdousící efekt“.



131. Ústavně konformní shledal Ústavní soud i stanovení sankce

zdravotnickému zařízení za nevybírání poplatků a pravomoc zdravotní

pojišťovny tuto sankci udělit. Jak již bylo řečeno, zdravotní péče je

poskytována v systému zdravotnictví, bez něhož by nemohla být

poskytována kvalitně, event. vůbec. Zdravotnické zařízení není

nositelem práva ve smyslu čl. 31 Listiny, tím je občan, resp. pacient.

Zdravotnické zařízení je jednak poskytovatelem zdravotní péče, jednak

subjektem v systému zdravotnictví, který plní i funkce organizační,

ekonomické, finanční, zaměstnavatelské, vědecko-výzkumné, osvětové atp.

Okolnost, že zdravotnické zařízení nevybírá regulační poplatky, je

deliktem, jehož objektem je zájem na fungování systému zdravotnictví a

jeho ochrana. Jistou analogii lze shledat v sankcích, ukládaných např.

za porušování pravidel hospodářské soutěže či v úpravě ochrany

spotřebitele. I v těchto oblastech je za porušení povinnosti,

spočívající v nekalé deformaci soukromoprávního vztahu, ukládána

veřejnoprávní sankce. Důsledky neplnění povinnosti vybírat regulační

poplatek se mohou projevit např. v deformaci přístupu ke zdravotnickému

zařízení či na snížení kvality tam, kde by zdravotnické zařízení

nevybírající poplatky překračovalo kapacitu pacientů. Ústavní soud

dodává, že je na vůli zákonodárce, který subjekt vybaví pravomocí

veřejnoprávní sankce, pokud je sankce ukládána jako výsledek řádného

správního řízení a rozhodnutí o udělení sankce podléhá soudnímu

přezkumu, což je v případě napadené právní úpravy splněno.



132. V tomto směru Ústavní soud navíc posuzoval toliko, zda je i nadále

bezplatná lékařská péče hrazená z veřejného pojištění dostupná a dospěl

k závěru, že při nejmenším i s ohledem k ustanovení § 16a odst. 2 písm.

d) zákona o veřejném zdravotním pojištění a na stanovení limitu 5.000,-

Kč daného § 16a odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění tomu tak

je. Ústavní soud neshledal právní úpravu regulačních poplatků

protiústavní, bude však na zákonodárci, aby dopady této úpravy

sledoval, vyhodnocoval a platnou právní úpravu případně korigoval tak,

aby dostupnost zdravotní péče byla všem stále zajištěna, neboť nepřímé

zamezení přístupu k bezplatné zdravotní péči hrazené z veřejného

pojištění by ve svých důsledcích mohlo znamenat i porušení čl. 31

Listiny.



133. Ústavní soud se zabýval rovněž námitkami navrhovatelů ve vztahu k

novelizovanému znění § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním

pojištění. Tvrzení navrhovatelů, že toto ustanovení je v rozporu s

dosavadní judikaturou Ústavního soudu, neboť jde o individuální

regulaci, není případné. O situaci srovnatelnou s tou, kterou posuzoval

Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl ÚS 36/05, zjevně nejde. Napadené

ustanovení § 17 odst. 5 je zmocňovacím ustanovením pro Ministerstvo

zdravotnictví k vydání seznamu zdravotních výkonů s bodovými hodnotami.

Tento seznam podle dikce napadeného ustanovení má mít s ohledem na

okruh adresátů, který není nikterak individualizován, povahu

normativního a nikoliv individuálního správního aktu. Napadené

ustanovení, jež zní „Seznam zdravotních výkonů s bodovými hodnotami

vydá Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou“, se v zásadě neliší např. od

obdobného ustanovení zákona o advokacii, dle něhož je Ministerstvo

spravedlnosti zmocněno k určení odměny a náhrad advokáta, což se stalo

vyhláškou, v níž v případě mimosmluvní odměny je rovněž dán seznam

úkonů a tarifní hodnota pro individuálně neurčený okruh advokátů

zapsaných v seznamu advokátů. Způsob, který zákonodárce zvolil, je

standardní a v analogických případech nezpochybňovaný. O případ, jaký

mají na mysli navrhovatelé, by šlo tehdy, pokud by Ministerstvo

zdravotnictví bylo zmocněno k vydání úpravy odlišné v bodových

hodnotách pro jednotlivé zdravotní výkony, např. pro Nemocnici u sv.

Anny v Brně odlišně než pro ostatní nemocnice v České republice.

Ústavní soud dodává, že pokud by Ministerstvo zdravotnictví takto ultra

vires postupovalo a vydalo individualizovanou vyhlášku, jež by neměla

charakter obecně závazného právního předpisu, ale skrytého

individuálního správního aktu, bylo by jistě namístě proti takové

vyhlášce brojit, samo zákonné zmocnění však Ústavní soud jako

protiústavní neshledal.



134. Závěrem lze shrnout, že Ústavní soud neměl důvod pro zrušení

napadených částí zákona pro protiústavnost jejich obsahu ani z v jednom

ze shora uvedených okruhů. Pro zamítnutí návrhu by přitom postačovalo

samostatně již jen to, aby Ústavní soud buďto dovodil, že z důvodu

zdrženlivosti a minimalizace zásahu není prostor pro derogační nález

nebo že napadená právní úprava není protiústavní, neboť napadená

zákonná ustanovení byla dle jeho názoru přijata v rámci daném čl. 4

odst. 4 Listiny a obstála v testu racionality. Ústavní soud měl tak

teoreticky v podstatě na výběr, zda zvolí pro odůvodnění svého

rozhodnutí pouze jeden z okruhů důvodů nebo všechny okruhy. Poté, kdy

se v této konkrétní věci, jež se dotýká velmi závažné problematiky

života a zdraví, rozhodl pro komplexnější přístup, a tedy zvažování

důvodů ze všech okruhů, dodává, že mezi nimi hierarchicky upřednostňuje

i v intencích nálezů ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07 a sp. zn. Pl. ÚS 2/08

- maje přitom na zřeteli obsahovou provázanost a jednotící kontext

zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů a podotýkaje, že rozhodnutí o

vyloučení této věci a věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 2/08 nemělo jiný

než ryze procesní charakter - důvody, jež jej přivedly ke zdrženlivosti

a minimalizaci zásahu. Okolnost, že napadená právní úprava nebyla

shledána protiústavní a že obstála v testu rozumnosti, pak vede k

závěru, že zásah Ústavního soudu v analogických věcech by mohl

přicházet do úvahy toliko v případě flagrantní svévole, libovůle a

nerozumnosti zákonodárce, která - jak bylo opakovaně řečeno a

naznačováno - v této věci nebyla shledána.



XII.



135.Vycházeje ze všech uvedených skutečností Ústavní soud návrh v

části, projednávané pod sp. zn. Pl. ÚS 1/08, zamítl [§ 70 odst. 2

zákona č. 182/1993 Sb.].



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.



Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci

František Duchoň, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Jan Musil, Jiří

Nykodým, Pavel Rychetský a Eliška Wagnerová.