170/2015 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 55/13 dne 12. května 2015 v
plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka
Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Vladimíra
Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Kateřiny
Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové (soudce zpravodaj) a Jiřího
Zemánka ve věci návrhu Krajského soudu v Hradci Králové podaného podle
čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení § 41 odst. 1 zákona č.
435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., za
účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako
účastníků řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka
řízení,
takto:
Návrh na zrušení § 41 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti,
ve znění zákona č. 367/2011 Sb., se zamítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Ústavnímu soudu byl dne 10. 12. 2013 doručen návrh Krajského soudu v
Hradci Králové (dále též jen „navrhovatel“) podaný podle čl. 95 odst. 2
Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) ve spojení s ustanovením §
64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) na zrušení §
41 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č.
367/2011 Sb., (dále též „napadené ustanovení“).
2. Navrhovatel návrh podal v souvislosti se svou rozhodovací činností;
jako příslušný soud v rámci správního soudnictví projednával pod sp.
zn. 28 Ad 6/2013 žalobu žalobce M. M. proti rozhodnutí Ministerstva
práce a sociálních věcí (dále též jen „ministerstvo“) č. j.
2012/16971-421 ze dne 16. 4. 2012, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí
Úřadu práce České republiky (dále též jen „úřad práce“) - krajské
pobočky v Hradci Králové ze dne 13. 2. 2012 o nepřiznání podpory v
nezaměstnanosti M. M.
3. Navrhovatel uvedl, že ve výše uvedené věci uzavřel M. M. se svým
zaměstnavatelem, kterým byla Česká republika - Úřad pro zastupování
státu ve věcech majetkových, Územní pracoviště Hradec Králové, pracovní
poměr na dobu určitou, a to od 1. 10. 2008 do 30. 9. 2009. Doba trvání
pracovního poměru byla opakovanými změnami pracovní smlouvy
prodlužována až do 31. 1. 2011. Od 27. 12. 2010 do 9. 2. 2012 byl M. M.
v pracovní neschopnosti, v průběhu které mu již řečeného dne 31. 1.
2011 skončil pracovní poměr na dobu určitou. Žádosti M. M. o podporu v
nezaměstnanosti ze dne 13. 2. 2012 příslušný úřad práce nevyhověl a
rozhodl o nepřiznání podpory v nezaměstnanosti. Určující pro právní
kvalifikaci přitom bylo ustanovení § 39 odst. 1 písm. a) ve spojení s §
41 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších
předpisů, (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), neboť M. M. v rozhodném
období 2 let před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání získal
dobu důchodového pojištění podle ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) a
odst. 2 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o důchodovém pojištění“) pouze v
délce 11 měsíců a 19 dní, ačkoliv zákon o zaměstnanosti vyžaduje pro
účely přiznání podpory v nezaměstnanosti dobu pojištění (zaměstnáním či
jinou výdělečnou činností či započtením náhradní doby zaměstnání) v
rozhodném období alespoň 12 měsíců. Předcházející dobu zaměstnání (od
1. 10. 2008 do 12. 2. 2010) nebylo možné zohlednit, neboť nespadala do
rozhodného období 2 let před zařazením do evidence uchazečů o
zaměstnání. Rozhodnutí orgánu prvního stupně potvrdilo i ministerstvo
jako odvolací správní orgán. Pravomocné rozhodnutí ministerstva ze dne
16. 4. 2012 napadl žalobce žalobou podle § 65 odst. 1 zákona č.
150/2002 Sb., soudní řád správní.
4. Navrhovatel řízení přerušil a předložil Ústavnímu soudu návrh podle
čl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s ustanovením § 64 odst. 3 zákona o
Ústavním soudu na zrušení § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, ve znění
zákona č. 367/2011 Sb.
5. Podle navrhovatele stávající znění napadeného ustanovení zákona o
zaměstnanosti, zakotvené zákonem č. 367/2011 Sb., kterým se mění zákon
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další
související zákony, „popřelo legitimní očekávání žalobce na poskytnutí
odpovídajícího hmotného zabezpečení formou podpory v zaměstnanosti, v
jejíž výši by se odrazila zcela po právu i výše příjmu žalobcem
dosahovaná.“ Navrhovatel ve vztahu k tvrzené protiústavnosti výše
uvedeného ustanovení předestřel Ústavnímu soudu následující argumenty.
Předně popsal právní úpravu platnou do přijetí zákona č. 367/2011 Sb.,
jenž novelizoval zákon o zaměstnanosti a zavedl mimo jiné navrhovatelem
napadenou právní úpravu rozhodného období, v němž musí uchazeč o
zaměstnání získat dobu důchodového pojištění, tak, že ji zkrátil ze tří
let na dva roky. Podle navrhovatele tím byla zavedena do českého
právního řádu diskriminace osob, které byly zaměstnány v pracovním
poměru na dobu určitou, za dobu trvání tohoto poměru se staly práce
neschopnými a jejich pracovní poměr skončil v průběhu trvání dočasné
pracovní neschopnosti, jejíž vznik, průběh ani délku trvání nemohly
objektivně ovlivnit.
6. Navrhovatel v této souvislosti namítl, že nová právní úprava
zavedená zákonem č. 367/2011 Sb. s účinností od 1. 1. 2012 přerušila
koncepční a logickou provázanost s § 26 a 27 zákona č. 187/2006 Sb., o
nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o
nemocenském pojištění“), jež umožňují uznat dočasnou pracovní
neschopnost a pobírat přitom nemocenské v zásadě po maximální dobu dvou
let. Pokud byl žadatel o podporu v nezaměstnanosti zaměstnán a
důchodově pojištěn před vznikem pracovní neschopnosti v předchozím
zaměstnání po dobu 12 měsíců (tj. 1 roku) předcházejících maximální
době dočasné pracovní neschopnosti s nárokem na výplatu nemocenského,
splnil podle dřívějších předpisů zákonné podmínky pro přiznání podpory
v nezaměstnanosti. Navrhovatel tento argument uzavřel konstatováním, že
přerušením této koncepční a logické souvztažnosti může dojít k tomu, že
se rozhodné období stanovené v § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti bude
týkat výlučně doby, kdy žadatel o zaměstnání nemohl být zaměstnán ani
se nemohl aktivně zajímat o nové zaměstnání a hledat si ho, a to z
objektivního důvodu dočasné pracovní neschopnosti.
7. Navrhovatel v souvislosti s tím zdůraznil protiústavní diskriminační
prvek napadeného ustanovení zákona o zaměstnanosti, neboť zaměstnanec v
pracovním poměru na dobu neurčitou, pokud je uznán dočasně práce
neschopným a pokud si tuto neschopnost úmyslně nepřivodil nebo
nevznikla-li tato neschopnost jako bezprostřední následek opilosti
zaměstnance nebo zneužití návykových látek, spadá podle § 53 odst. 1
písm. a) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č.
365/2011 Sb., do právního režimu ochranné doby, v níž platí zákaz
výpovědi ze strany zaměstnavatele, a není tedy možné, aby navrhovatelem
napadené ustanovení představovalo překážku přiznání odpovídajícího
hmotného zabezpečení. Navíc je zaměstnanec v pracovním poměru na dobu
neurčitou chráněn rovněž § 53 odst. 2 zákoníku práce, který stanoví:
„Byla-li dána zaměstnanci výpověď před počátkem ochranné doby tak, že
by výpovědní doba měla uplynout v ochranné době, ochranná doba se do
výpovědní doby nezapočítává; pracovní poměr skončí teprve uplynutím
zbývající části výpovědní doby po skončení ochranné doby, ledaže
zaměstnanec sdělí zaměstnavateli, že na prodloužení pracovního poměru
netrvá.“ Naproti tomu zaměstnanci v pracovním poměru na dobu určitou
končí smlouva uplynutím doby a zároveň mu dočasná pracovní neschopnost
brání v hledání a získání nového zaměstnání, a tím kvůli napadenému
ustanovení nemusí vzniknout nárok na podporu v nezaměstnanosti (z
důvodu nesplnění podmínky získání potřebné doby důchodového pojištění).
8. Navrhovatel poukázal rovněž na § 39 odst. 2 zákoníku práce, který
stanoví: „Doba trvání pracovního poměru na dobu určitou mezi týmiž
smluvními stranami nesmí přesáhnout 3 roky a ode dne vzniku prvního
pracovního poměru na dobu určitou může být opakována nejvýše dvakrát.
Za opakování pracovního poměru na dobu určitou se považuje rovněž i
jeho prodloužení ...“. Z něj vyplývá, že pracovní poměr na dobu určitou
může trvat až 9 let. To podle navrhovatele svědčí o tom, že v pracovním
poměru na dobu určitou nejsou fluktuanti, ale v řadě případů naopak
„vzorní pracovníci“ odvádějící do státního rozpočtu daně. Napadené
ustanovení podle navrhovatele v praxi způsobuje, že pokud je takový
zaměstnanec déle než rok nemocen a pracovní poměr mu skončí uplynutím
doby, nerealizuje se ani prvek přiměřenosti, tj. odpovídajícího
hmotného zabezpečení vzhledem k délce zaměstnání a výši příjmu, ale
takové zabezpečení se nerealizuje vůbec, ačkoliv zaměstnanec pracující
9 let obojí jistě legitimně očekává.
9. Navrhovatel rovněž upozornil, že napadené ustanovení a jím založený
právní režim zákona o zaměstnanosti není jediným existujícím přístupem
k dotčené problematice v právním řádu České republiky, a odkázal na § 5
odst. 2 písm. g) zákona o důchodovém pojištění, podle něhož doba
dočasné pracovní neschopnosti, která vznikla v době výdělečné činnosti
nebo v ochranné lhůtě, se pro účely důchodového pojištění považuje za
dobu pojištění [pozn. Ústavního soudu: doba trvání dočasné pracovní
neschopnosti se za vymezených podmínek považuje v důchodovém pojištění
za dobu náhradní - srov. § 5 odst. 1 písm. u) ve spojení s § 12 odst. 1
zákona o důchodovém pojištění ve znění účinném k 1. 1. 2012].
10. Navrhovatel konečně zmínil iniciativu skupiny poslanců, kteří,
vědomi si nedostatků napadeného ustanovení, předložili v Parlamentu
návrh na změnu § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, který do
předmětného ustanovení vkládal písmeno g), jehož znění obsahově
kopírovalo text § 5 odst. 2 písm. g) zákona o důchodovém pojištění.
Navrhovatel pro upřesnění dodal, že Poslanecká sněmovna navrhovanou
novelu, jež by odstranila nerovnost a zmíněnou zákonnou překážku
nezaviněné nemožnosti získání doby pojištění pro splnění zákonné
podmínky požadované zákonem o zaměstnanosti pro přiznání podpory v
nezaměstnanosti, na své 52. schůzi, konané dne 20. 3. 2013, většinou
jednoho hlasu zamítla.
11. Navrhovatel svou hmotněprávní argumentaci uzavřel shrnutím, že
podle jeho přesvědčení napadené ustanovení popřelo princip legitimního
očekávání pana M. M. na poskytnutí odpovídajícího hmotného zabezpečení,
když by onen navíc před účinností zákona č. 367/2011 Sb. splnil
podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti. Ustanovení podle
názoru navrhovatele nerespektuje logickou provázanost s ustanoveními
dalších právních předpisů a je diskriminující vůči osobám v pracovním
poměru na dobu určitou. Navrhovatel uznal, že slabší právní ochrana
zaměstnanců v pracovním poměru na dobu určitou je legitimní, nicméně
vyjádřil názor, že by neměla spočívat na skutečnostech, jež nemůže
fyzická osoba ovlivnit (nezaviněný vznik dočasné pracovní neschopnosti
a délka jejího trvání). Navrhovatel uvedl, že „nežije ve skleníku“ a
vnímá, že změna v napadeném ustanovení, již přinesl zákon č. 367/2011
Sb., je vedena jak záměrem motivovat občany k aktivnějšímu hledání
zaměstnání, tak i snahou o úspory veřejných prostředků. Tento záměr
ovšem podle navrhovatele „nesmí a nemůže být nadřazen legitimnímu
očekávání osob, které se za stejných podmínek (výkon zaměstnání) a při
stejných právních událostech (vznik dočasné pracovní neschopnosti a
délka jejího trvání) dostanou, resp. dostávají s účinností od 1. 1.
2012 do rozdílného právního postavení ...“.
II.
Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu, vlády, veřejného ochránce práv,
Ministerstva práce a sociálních věcí a Českého statistického úřadu
12. Ve smyslu § 42 odst. 4 a § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu
zaslal Ústavní soud návrh na zrušení napadeného ustanovení účastníkům a
vedlejším účastníkům řízení a rovněž podle § 48 odst. 2 ve spojení s §
49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu požádal o vyjádření Ministerstvo
práce a sociálních věcí a o sdělení a poskytnutí součinnosti Český
statistický úřad.
II. A.
Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
13. Poslanecká sněmovna ústy svého předsedy ve svém vyjádření sdělila,
že předmětný návrh zákona č. 367/2011 Sb. byl návrhem vládním. V jeho
důvodové zprávě vláda napsala, že je slučitelný jak s Ústavou, tak
zejména s články 2 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále převážně
jen „Listina“), že respektuje obecné zásady ústavního pořádku České
republiky a není v rozporu s nálezy Ústavního soudu a že je rovněž
slučitelný s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika
vázána, a není v rozporu s právními akty Evropské unie, judikaturou
soudních orgánů Evropské unie, obecnými právními zásadami práva
Evropské unie ani s legislativními záměry a návrhy předpisů Evropské
unie.
14. Ke změně napadeného ustanovení § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti
vláda v důvodové zprávě uvedla, že úpravou rozhodného období pro
posuzování nároků na podporu v nezaměstnanosti a podporu při
rekvalifikaci z posledních 3 let na poslední 2 roky před zařazením do
evidence uchazečů o zaměstnání dojde k přiblížení právní úpravy
rozhodného období obvyklým úpravám v jiných evropských zemích. Cílem
této právní úpravy je motivovat uchazeče o zaměstnání ke zvýšení
vlastní aktivity při hledání a udržení zaměstnání.
15. Dále byl ve vyjádření popsán průběh legislativního procesu a bylo
konstatováno, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců
Poslanecké sněmovny. Po jeho zamítnutí Senátem Poslanecká sněmovna
návrh zákona znovu projednala a schválila hlasy 108 poslanců. Zákon byl
doručen prezidentu republiky dne 9. 11. 2011, který jej dne 22. 11.
2011 podepsal. Schválený zákon byl doručen k podpisu předsedovi vlády
dne 28. 11. 2011. Zákon byl publikován ve Sbírce zákonů v částce 128
pod číslem 367/2011 Sb.
16. Poslanecká sněmovna uzavřela své vyjádření konstatováním, že
zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s
Ústavou a českým právním řádem. Je na Ústavním soudu, aby posoudil
ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
II. B.
Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky
17. Předseda Senátu nejprve upozornil na skutečnost, že v souvislosti
se změnami, které byly do právního řádu České republiky promítnuty v
rámci zákona č. 367/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o
zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související
zákony, se Senát vyjadřoval pro Ústavní soud již dvakrát [ve věci
vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333;
437/2012 Sb.) a ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13 ze dne 9. 9.
2014 (219/2014 Sb.)], a vyjádření Senátu se tedy budou do značné míry
opakovat.
18. Předseda Senátu ve svém vyjádření dále shrnul průběh legislativního
procesu. Uvedl, že Senát projednal předmětný návrh zákona v mezích
Ústavou stanovené kompetence ústavně konformním způsobem a návrh zákona
zamítl dne 13. 10. 2011. Senátní výhrady se však netýkaly napadeného
ustanovení. Závěrem svého vyjádření předseda Senátu ponechal posouzení
ústavnosti podáním napadeného ustanovení zcela na uvážení Ústavního
soudu.
II. C.
Vyjádření veřejného ochránce práv
19. Veřejný ochránce práv (dále též jen „ochránce“), který do řízení
vstoupil jako vedlejší účastník, se ve svém vyjádření ztotožnil s
názorem navrhovatele ohledně namítané protiústavnosti ke zrušení
předkládaného ustanovení. Přitom sdělil, že se ve své praxi setkává
opakovaně „s absurdním dopadem této právní úpravy na případy osob po
dlouhodobé pracovní neschopnosti“, což doložil i přiloženou „Vybranou
kazuistikou šetření veřejného ochránce práv“.
20. Zkrácení rozhodného období podle ochránce nepříznivě dopadlo na
zaměstnance, kterým dle zákona o nemocenském pojištění vznikla dočasná
pracovní neschopnost v ochranné lhůtě 7 dnů po skončení zaměstnání,
popř. těsně před skončením pracovního poměru a trvala 1 rok a déle (byť
jen o několik dnů). Tato doba je rovněž dobou důchodového pojištění.
Ochránce upozornil, že - na rozdíl od úpravy doby důchodového pojištění
- pro účely nároku na podporu v nezaměstnanosti doba dočasné pracovní
neschopnosti není brána v potaz. K získání podpory je totiž třeba
splnit dobu důchodového pojištění zaměstnáním nebo jinou výdělečnou
činností, a to alespoň v délce 12 měsíců v posledních 2 letech před
zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání. V praxi tedy podle
ochránce postačí, aby byl žadatel o podporu v nezaměstnanosti
bezprostředně před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání v
dočasné pracovní neschopnosti 366 dnů (přičemž zákon počítá s délkou
doby dočasné pracovní neschopnosti 380 kalendářních dnů, která může být
prodloužena až o dalších 350 dnů), a již mu nevznikne nárok na podporu
v nezaměstnanosti. Z důvodu zkrácení délky rozhodného období z 3 let na
2 roky zůstávají tito uchazeči o zaměstnání bez podpory v
nezaměstnanosti i přesto, že často předtím dlouhodobě pracovali a
odváděli pojistné.
21. Podle vyjádření ochránce vznikla v důsledku koncepce napadeného
ustanovení alogická situace, kdy jsou uchazeči o zaměstnání odkazováni
na poskytování dávek ze systému pomoci v hmotné nouzi, aniž by ale
často v hmotné nouzi byli, a tak se bez podpory v nezaměstnanosti mohou
do hmotné nouze naopak dostat. Proto má ochránce za to, že stávající
právní úprava popírá právo na zajištění přiměřeného hmotného zajištění
státem při ztrátě zaměstnání (čl. 26 odst. 3 a čl. 30 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod), jelikož v aktuální podobě nenavazuje na
systém nemocenského pojištění, a zásadně tak odporuje legitimnímu
očekávání žadatelů. Povinnost hradit pojistné v těchto případech
zůstala nedotčena, avšak uchazeči o zaměstnání nevznikne nárok na
podporu. Navíc ochránce poukázal na skutečnost, že není možné úplně
popřít pojistný princip podpory v nezaměstnanosti, i když je
nepochybné, že každý systém sociálního zabezpečení s sebou nese
zvýhodnění určitých sociálních skupin podle toho, je-li preferováno
spíše hledisko solidarity nebo upřednostňována zásada ekvivalence. Byť
je tato úprava vyhrazena zákonodárci, ten nemůže postupovat libovolně,
ale při stanovení preferencí musí přihlížet ke sledovaným veřejným
hodnotám.
22. Ochránce rovněž vyslovil přesvědčení, že napadené ustanovení
neobstojí v testu rozumnosti, a upozornil, že již ve své Souhrnné
zprávě za rok 2012, str. 19, doporučil Poslanecké sněmovně, aby
odstranila nežádoucí důsledek zkrácení rozhodného období pro posuzování
nároku na podporu v nezaměstnanosti u osob dlouhodobě pobírajících
nemocenské dávky, a to buď přidáním další náhradní doby zaměstnání ve
smyslu ustanovení § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, či jiným vhodným
způsobem (např. zavedením institutu odstraňování tvrdosti apod.).
II. D.
Sdělení vlády
23. Vláda prostřednictvím svého předsedy na základě žádosti o vyjádření
konstatovala, že nevyužije svého práva, vyplývajícího z ustanovení § 69
odst. 2 zákona o Ústavním soudu, na vstoupení do řízení. Zároveň však
„formou amicus curiae brief“ předseda vlády sdělil, že ačkoliv má vláda
za to, že napadené ustanovení zákona, resp. jím stanovená délka
rozhodného období, je ústavně konformní, hodlá vláda ve zvýšené míře
akcentovat principy solidarity a odpovědnosti. Proto požádal ministryni
práce a sociálních věcí, „aby do připravované novely zákona o
zaměstnanosti (termín předložení vládě červenec 2014) vtělila právní
úpravu obsaženou v minulém volebním období zamítnutém sněmovním tisku
č. 911“, doplňující mezi náhradní doby pojištění i dočasnou pracovní
neschopnost, a tedy řešící situaci, jež je důvodem předložení návrhu,
který je předmětem tohoto řízení.
II. E.
Vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí
24. Ministerstvo ve svém vyjádření zaslaném ministryní práce a
sociálních věcí navrhlo podání navrhovatele zamítnout. Na začátku
citovalo znění napadeného ustanovení a ohledně účelů novelizace
sledovaných normotvůrcem odkázalo na důvodovou zprávu k návrhu zákona
č. 367/2011 Sb., která uváděla, že změnou „dojde k přiblížení právní
úpravy rozhodného období obvyklým úpravám v jiných evropských zemích“,
přičemž argumentačně použilo příklady Slovenska, Slovinska, Polska a
Lotyšska. Podle důvodové zprávy pak hlavním cílem navrhované úpravy
bylo „motivovat uchazeče o zaměstnání ke zvýšení vlastní aktivity při
hledání a udržení zaměstnání“.
25. Vyjádření se dále zabývalo negativním stanoviskem ministerstva z
roku 2013 k navrhovatelem zmíněnému (viz bod 10 nálezu) poslaneckému
návrhu zákona ke změně zákona o zaměstnanosti. Především ministerstvo
konstatovalo, že by podle jeho názoru vedl k nerovnému přístupu při
posuzování nároku na podporu v nezaměstnanosti, neboť by uchazeč o
zaměstnání evidovaný úřadem práce, který by onemocněl v ochranné lhůtě
7 dnů po skončení pracovního poměru, měl započtenu pro vznik nároku na
podporu v nezaměstnanosti dobu dočasné pracovní neschopnosti jako
náhradní dobu zaměstnání, uchazeč o zaměstnání evidovaný úřadem práce,
který by onemocněl po této lhůtě, však nikoliv. Ministerstvo ve své
argumentaci ve stanovisku z roku 2013 rovněž uvedlo, že nepřiznání
podpory v nezaměstnanosti nevede k ohrožení jedince, resp. jeho
domácnosti k sociálnímu vyloučení, protože pokud se „ocitne v hmotné
nouzi, jsou (mu) státem poskytovány dávky pomoci v hmotné nouzi nebo
dávky státní sociální podpory.“
26. Ministerstvo dále uvedlo, že nesdílí názor navrhovatele, že
napadené ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem, a to především z
následujících důvodů. Ministerstvo se v souladu s tehdejším
normotvůrcem, který zakotvil napadené ustanovení v právním řádu, nadále
domnívá, že „účelem zkrácení rozhodného období je motivovat uchazeče o
zaměstnání ke zvýšení vlastní aktivity při hledání a udržení
zaměstnání.“ Prodloužení rozhodného období považuje za nesystémové
řešení, neboť by tato změna byla relevantní pouze na vybraný segment
adresátů zákona o zaměstnanosti, totiž na ty uchazeče o zaměstnání,
kteří by se po skončení pracovněprávního vztahu nebo služebního poměru
stali dočasně práce neschopnými.
27. Ministerstvo konečně v rámci své argumentace přisvědčilo možnosti,
že nastane stav nerovnosti při získání nároku na podporu v
nezaměstnanosti v důsledku napadeného ustanovení, ale s výhradou, že se
to týká pouze případů, kdy dojde ke vzniku dočasné pracovní
neschopnosti ještě za doby trvání pracovního poměru.
28. I přes výslovnou výzvu původního soudce zpravodaje se ministerstvo
nevyjádřilo k informaci sdělené předsedou vlády ohledně intencí
přípravy vládního návrhu novely zákona o zaměstnanosti (viz bod 23).
II. F.
Vyjádření Českého statistického úřadu
29. V průběhu řízení dospěl Ústavní soud k závěru, že vzhledem k
předmětu řízení je žádoucí získat alespoň rámcové statistické údaje o
procentním podílu pracovních poměrů na dobu určitou v České republice
na celkovém počtu pracovních poměrů v České republice. Původní soudce
zpravodaj se proto obrátil na základě § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1
zákona o Ústavním soudu na Český statistický úřad s žádostí o
součinnost. Český statistický úřad sdělil Ústavnímu soudu, že neprovádí
evidenci pracovních poměrů v České republice ani nemá k dispozici údaje
z evidencí jiných státních orgánů, které by se týkaly rozdělení
pracovních poměrů na poměry na dobu určitou a neurčitou. Český
statistický úřad nicméně poskytl Ústavnímu soudu odhadované údaje
ohledně ekonomického postavení subjektů, jež získává cestou tazatelské
sítě v domácnostech ve vzorku respondentů prostřednictvím „Výběrového
šetření pracovních sil“, dopočtené na celou populaci.
II. G.
Změna soudce zpravodaje
30. Soudcem zpravodajem v projednávané věci byl původně v souladu s
platným rozvrhem práce určen soudce Radovan Suchánek. Poté, co nebyl
jeho návrh na neveřejném jednání pléna dne 5. 11. 2014 přijat, určil
předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský podle § 55 zákona o Ústavním
soudu nového soudce zpravodaje.
III.
Inkriminované ustanovení zákona o zaměstnanosti
31. Předmětem posouzení souladu s ústavním pořádkem je ustanovení § 41
odst. 1 zákona o zaměstnanosti, které zní následovně:
„(1) Rozhodným obdobím pro posuzování nároků na podporu v
nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci jsou poslední 2 roky před
zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání.“
IV.
Předpoklady přezkumu
32. Formálně bezvadný návrh byl podán Krajským soudem v Hradci Králové
podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. K
projednání návrhu je Ústavní soud příslušný a jde o návrh přípustný.
33. Ústavní soud konstatuje, že podle ustálené judikatury Ústavního
soudu není zásadně možno návrhem brojit proti novelizujícímu právnímu
předpisu, neboť takový právní předpis nemá obecně samostatnou právní
existenci; tu získává až jako součást právního předpisu novelizovaného
[srov. např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2000 (U
27/19 SbNU 271), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 26/13 ze dne 5. 8. 2014 (obě
dostupná na http://nalus.usoud.cz)].
34. Uvedené však neznamená, že návrh směřující proti novele zákona či
její části (jako je tomu v projednávané věci) by nemohl být Ústavním
soudem podroben meritornímu přezkumu vůbec. Výjimkou dovolující takový
přezkum je ověřování ústavnosti procedury přijetí novelizujícího
právního předpisu [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2.
2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)], dále je to situace, v níž jsou
napadena přechodná ustanovení novelizujícího právního předpisu [srov.
např. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 (N 49/69 SbNU 31;
112/2013 Sb.)].
35. Proto Ústavní soud akcentoval při ověření ústavnosti proceduru
přijetí a kompetence orgánu, který napadené ustanovení vydal, a taktéž
zákon č. 367/2011 Sb. jako ten právní předpis, jenž pro právní
posouzení věci zásadním způsobem změnil znění a implicite i významový
obsah napadeného ustanovení, a to v rovině sledování koherence celkové
právní úpravy dotčeného právního institutu.
V.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
36. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s § 64 odst. 3 zákona o
Ústavním soudu je soud oprávněn podat návrh na zrušení zákona nebo jeho
jednotlivých ustanovení, jež mají být aplikovány v rámci jeho
rozhodovací činnosti, dojde-li k závěru o jejich rozporu s ústavním
pořádkem.
37. Základní podmínky aktivní legitimace shrnul Ústavní soud v usnesení
sp. zn. Pl. ÚS 37/10 ze dne 18. 12. 2012 (dostupné na
http://nalus.usoud.cz), kde mimo jiné konstatoval: „16. Předtím, než
Ústavní soud přistoupí k věcnému posouzení návrhu dle čl. 87 odst. 1
písm. a) Ústavy, je povinen zkoumat, zda splňuje všechny zákonem
požadované náležitosti a zda jsou vůbec dány podmínky jeho projednání
stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen ‚zákon o Ústavním soudu‘). Podle
ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení zákona
nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v
souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy.
Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy platí, že dojde-li soud k závěru, že zákon,
jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem,
předloží věc Ústavnímu soudu. 17. Ústavní soud se nejprve musí zabývat
otázkou, zda byla naplněna podmínka stanovená v článku 95 odst. 2
Ústavy, tj. zda navrhovatelem tvrzený rozpor s ústavním pořádkem se
týká zákona, jehož má být použito při řešení věci zahájené před
Krajským soudem v Hradci Králové, neboť dospěl-li by k závěru, že by
tato podmínka naplněna nebyla, nebyl by navrhovatel k jeho podání
aktivně legitimován, resp. návrh by byl podán ‚někým zjevně
neoprávněným‘, jak normuje ustanovení § 43 odst. 1 písm. c) zákona o
Ústavním soudu. 18. Ve smyslu závěrů usnesení Ústavního soudu sp. zn.
Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze
dne 23. 10. 2000 (U 39/20 SbNU 353), dostupné in http://nalus.usoud.cz]
je podmínka návrhového oprávnění soudu vyslovená v čl. 95 odst. 2
Ústavy, aby požadavek zrušení zákona směřoval proti tomu, ‚jehož má být
při řešení věci použito‘, splněna, ‚jedná-li se o zákon, resp. jeho
jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední ...‘,
případně ‚je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace, a nikoli jen
hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti ...‘ [srov. též nález
sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006
Sb.), dostupný in http://nalus.usoud.cz]. Z účelu a smyslu (konkrétní)
kontroly ústavnosti právních norem pak plyne, že zákon, ‚jehož má být
při řešení věci použito‘, je pouze ten (resp. jeho ustanovení), jenž
překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně konformního)
výsledku; nebyl-li by pak odstraněn, byl by výsledek před ním
probíhajícího řízení jiný.“
38. Ústavní soud se principy aktivní legitimace v případě návrhu soudu
zabýval rovněž např. v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 34/11 ze dne 3. 4. 2012,
usnesení sp. zn. Pl. ÚS 30/09 ze dne 2. 4. 2013 či nálezu sp. zn. Pl.
ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (44/2014 Sb.).
39. Jak již bylo řečeno v bodě 2 nálezu, navrhovatel podal návrh na
zrušení napadeného ustanovení v souvislosti se svou rozhodovací
činností, kdy jako příslušný soud v rámci správního soudnictví
projednával pod sp. zn. 28 Ad 6/2013 žalobu žalobce M. M. proti
rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí č. j. 2012/16971-421 ze
dne 16. 4. 2012, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí Úřadu práce České
republiky - krajské pobočky v Hradci Králové ze dne 13. 2. 2012 o
nepřiznání podpory v nezaměstnanosti M. M. Rozhodné pro právní
posouzení věci je po stránce hmotněprávní mimo jiné právě napadené
ustanovení, jež má být nevyhnutelně aplikováno. Tím je zároveň dána
aktivní legitimace tohoto soudu k podání návrhu na jeho zrušení.
VI.
Popis legislativní procedury přijímání napadených ustanovení zákona
40. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění zákona č.
48/2002 Sb., Ústavní soud v rámci řízení o kontrole ústavní konformity
norem přezkoumává soulad napadeného ustanovení (resp. právního
předpisu, jehož je toto ustanovení součástí) s ústavním pořádkem ze tří
základních hledisek. Prvním je existence příslušné pravomoci a
působnosti orgánu, který napadený zákon vydal, druhým je dodržení
ústavně předepsané procedury při přijímání normy a třetím je hledisko
jeho vlastního obsahu, tj. jeho obsahového souladu s ústavním pořádkem.
U posledního hlediska se tedy jedná o přezkum meritorní. Tím je dána
logická posloupnost přezkumu.
41. Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření
předsedkyně Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu bylo zjištěno, že
vláda předložila návrh zákona Poslanecké sněmovně dne 25. 5. 2011.
Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona dne 9. 9. 2011. Z přítomných
143 poslanců hlasovalo pro návrh zákona 84, proti bylo 58 zákonodárců.
Dne 19. 9. 2011 postoupila Poslanecká sněmovna návrh zákona Senátu,
který jej projednal dne 19. 10. 2011 a zamítl jej. Z 58 přítomných
senátorů pro zamítnutí hlasovalo 35, proti bylo 18. Poslanecká sněmovna
o vráceném návrhu zákona znovu jednala ve dnech 3.-6. 11. 2011 a
setrvala na jí schváleném znění návrhu zákona. Z přítomných 179
poslanců hlasovalo pro toto původní znění návrhu zákona 108, proti 69.
Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. 11. 2011 a ten jej
podepsal dne 22. 11. 2011. Schválený zákon byl doručen k podpisu
předsedovi vlády dne 28. 11. 2011. Zákon byl publikován ve Sbírce
zákonů dne 6. 12. 2011 v částce č. 128 pod č. 367/2011 Sb.
42. Na základě posouzení shora uvedených údajů Ústavní soud konstatuje,
že zákon č. 367/2011 Sb., novelizující zákon o zaměstnanosti ve znění
napadeného ustanovení, byl tedy přijat po řádně provedeném zákonodárném
procesu, podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce
zákonů, tzn. že napadené ustanovení bylo z hlediska pravomoci a
kompetence přijato k tomu Ústavou určenými orgány ústavně konformním
způsobem.
VII.
Referenční hlediska pro posouzení návrhu
VII. A.
Judikatura Ústavního soudu ve věci sociálních práv - základní
východiska a otázka legitimního očekávání
43. Podle italského právního filozofa Norberta Bobbia proběhlo uznání
lidských práv ve třech fázích: nejprve byla uznána a) práva na svobodu,
tj. práva, která omezují moc státu a nechávají jednotlivcům a skupinám
sféru svobody od státu; v druhé fázi byla obhájena b) politická práva,
jež nechápou svobodu jenom negativně jako nezasahování, ale pozitivně
jako (veřejnou) autonomii; a nakonec byla vyhlášena c) sociální práva,
jež zdůrazňují hodnoty blahobytu, a nikoliv již jen formální rovnosti.
Tato práva lze podle Bobbia nazvat svobodami prostřednictvím a s pomocí
státu (viz Bobbio, N. L'eta dei diritti. Torino: Einaudi, s. 26 a
násl.). Ještě rozšířenější než Bobbiova je ale genealogie zmiňující tři
generace lidských práv, z nichž první jsou občanská a politická práva,
druhá ekonomická, sociální a kulturní práva a třetí tzv. práva
solidarity. Pro práva druhé generace jsou přitom voleny jiné způsoby
institucionalizace než pro tradiční práva první generace. Odlišnosti
práv první generace a práv druhé generace se v několika rozhodnutích
dotknul i Ústavní soud, ačkoliv explicitně konceptem „generace práv“
neoperoval [srov. již nález sp. zn. Pl. ÚS 32/95 ze dne 3. 4. 1996 (N
26/5 SbNU 215; 112/1996 Sb.), v němž Ústavní soud poukázal mj. na
rozdílnosti úpravy „Hospodářských, sociálních a kulturních práv“, která
jsou buď konkretizována v samotné Listině, či je jejich konkretizace
přenechána zákonu; v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N
64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.) pak Ústavní soud dovodil, že tato práva
„vyžadují ke své realizaci součinnosti dalších faktorů; nepůsobí
bezprostředně jako práva výše zmíněná ... Celá tato hlava čtvrtá ve
svém souhrnu je závislá na dosažené hospodářské a sociální úrovni státu
a s tím spojené výši životní úrovně“; srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS
36/11 ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.)].
44. K dogmatice práv „druhé generace“ přispěl zásadním způsobem nález
sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.),
který v případě sociálních práv poukázal na jejich pojmový znak, kterým
je „skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich
domáhat pouze v mezích zákonů [čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a
svobod (dále jen ,Listina‘)]. Toto ustanovení dává pravomoc zákonodárci
stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv. Zákonné
provedení nesmí být v rozporu s ústavními principy, jinými slovy,
příslušné zákony nesmí ústavně zaručená sociální práva popřít či
anulovat. Při provádění ústavní úpravy, zakotvené v Listině, se
zákonodárce musí řídit čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při
používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno
jejich podstaty a smyslu. U sociálních práv lze konstatovat, že jejich
souhrnným omezením je právě skutečnost, že nejsou, na rozdíl např. od
základních práv a svobod, přímo vymahatelná na základě Listiny. Jejich
omezenost spočívá právě v nutnosti zákonného provedení, které je ovšem
zároveň podmínkou konkrétní realizace jednotlivých práv. 53. Tyto
skutečnosti souvisí se specifickým charakterem sociálních práv, která
jsou závislá zejména na ekonomické situaci státu. Úroveň jejich
poskytování reflektuje nejen hospodářský a sociální vývoj státu, ale i
vztah státu a občana, založený na vzájemné odpovědnosti a na uznání
principu solidarity. Míra, v jaké se princip odpovědnosti a solidarity
projevuje v právním řádu daného státu, určuje také charakter tohoto
státu (např. jako státu sociálního) ... 54. Při realizaci sociálních
práv se tedy od státu vyžaduje nejen jejich uznání, ale také jeho
konkrétní aktivita, která umožní realizaci těchto práv. Plnění
poskytovaná v rámci sociálních práv pocházejí ze státního rozpočtu a
odpovědnost za tato plnění spočívá zcela na straně státu. Je-li to
stát, kdo je a bude vázán sociálními plněními, pak také musí mít
možnost stanovit konkrétní podmínky takového plnění ...“. To ale „nesmí
popřít samotnou existenci konkrétního sociálního práva, či ve svém
důsledku vyloučit jeho realizaci. V rámci těchto mezí má zákonodárce
poměrně širokou možnost upravit provedení jednotlivých sociálních práv,
včetně možnosti jejich změn. 56. ... specifický charakter sociálních
práv v žádném případě neznamená, že by jimi zákonodárce nebyl vázán.
Zakotvení jejich existence v Listině znamená, že při zákonné úpravě
musí být zachován jistý minimální standard těchto sociálních práv. V
žádném případě tedy nesmí dojít k faktickému popření toho kterého
sociálního práva, protože je zároveň třeba dostát principům stanoveným
v Listině. Míru jejich dodržení je třeba posuzovat v každém jednotlivém
případě realizace těchto práv zákonnou úpravou.“
45. V bodech 39 a 40 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/09 ze dne 9. 1. 2013 (N
5/68 SbNU 89; 42/2013 Sb.) Ústavní soud uvedl, že se „ve svých nálezech
většinou vyjadřuje zdrženlivě k realizaci sociálních práv zakotvených v
hlavě čtvrté Listiny, neboť si je vědom toho, že rozsah sociálních práv
(...) je limitován možnostmi státního rozpočtu podloženými výsledky
hospodaření státu. Teprve v rámci těchto možností se uplatní limity
dané příslušnými články Listiny upravujícími sociální práva. Posouzení
otázky účelnosti a vhodnosti zákonné úpravy v této oblasti Ústavní soud
ponechává v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud kromě
případů zjištěné neústavnosti zasahovat nemůže. Jde totiž o otázky svou
podstatou politické. Pojmovým znakem sociálních práv je skutečnost, že
nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích
platných zákonů (čl. 41 Listiny). Tato absence přímé vymahatelnosti se
projevuje v nutnosti jejich zákonného vymezení, které je pak současně i
podmínkou konkrétní realizace jednotlivých sociálních práv [viz nálezy
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU
653; 135/2010 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49
SbNU 85; 166/2008 Sb.)]. I když ustanovení článku 41 odst. 1 Listiny
umožňuje zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních
práv, jejich zákonné vymezení nesmí být v rozporu s ústavními principy,
jinak řečeno, zákony, které je upravují, nesmí ústavně zaručená
sociální práva zcela popřít či je anulovat. Stejně jako v případě
základních práv a svobod přímo vymahatelných na základě Listiny musí i
v případě sociálních práv zákonodárce respektovat pravidlo uvedené v
čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích
základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu.“
46. Výše uvedené lze shrnout tak, že s ohledem na znění čl. 41 odst. 1
Listiny je pro přezkum ústavnosti zákonů obsahujících úpravu sociálních
práv dán užší prostor, než je tomu u práv první generace [a také práv
obsažených v hlavách III a V Listiny - srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 8/07
ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.)], a zakotvení
jejich existence v Listině znamená (a to s ohledem na čl. 4 odst. 4
Listiny), že při zákonné úpravě musí být zachován jistý minimální
standard (tj. existuje určitá spodní mez omezení, esenciální obsah)
sociálních práv. Jinak konkrétní vyvážení liberálního a sociálního
hlediska zásadně stanoví parlamentní většina [Ústavní soud proto v bodě
45 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (N 84/65 SbNU 121;
186/2012 Sb.) uvedl, že „ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny, podle něhož
práv uvedených v čl. 26, čl. 27 odst. 4, čl. 28 až 31, čl. 32 odst. 1 a
3, čl. 33 a 35 Listiny je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které
tato ustanovení provádějí, vyjadřuje přesvědčení ústavodárce, že úprava
sociálních práv je legitimním předmětem politického zápolení (tj. je
primárně v rukou zákonodárce) a pouze sekundárně a v omezené míře lze
ústavní garance sociálních práv považovat za otázku judiciální.“].
Rozhodování o rozsahu sociálních práv patří mezi významné politické
otázky, které jsou v prvé řadě předmětem volební soutěže, a nakonec o
nich proto rozhodují volení reprezentanti v zákonodárném sboru.
Sociální práva lze totiž řadit mezi tzv. „bytostně sporné či
diskutabilní pojmy“ (esentiallly contested concepts), o jejichž
nejhlubším významu se vede napříč společností bouřlivá veřejná debata a
politická diskuse. Proto musí být v jejich případě Ústavní soud
zdrženlivější vůči demokratické vůli zákonodárce, která by měla
reflektovat momentální vůli společnosti. Meze tohoto respektu jsou pak
v prvé řadě stanoveny čl. 4 odst. 4 Listiny. V bodě 81 nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.) pak
zobecnil Ústavní soud východiska své judikatury ve věci sociálních práv
do třech tezí: „Dle první z nich je pro přezkum ústavnosti zákonů
obsahujících úpravu sociálních práv dán užší prostor, než je tomu u
základních práv podle hlavy druhé, třetí a páté Listiny, prostor, jenž
je vymezen ustanoveními čl. 41 odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny. Tezí
druhou je zákaz (vyloučení) libovůle při jejich úpravě (čl. 1 a čl. 3
odst. 1 Listiny) a tezí třetí je nezbytnost zákonné úpravy sociálních
práv (čl. 41 odst. 1 Listiny).“
47. Ve shodě s judikaturou Spolkového ústavního soudu, která
představuje s ohledem na doktrinární propracovanost významný inspirační
zdroj, má zásadní interpretační význam pro stanovení minimálního
standardu jednotlivých základních práv lidská důstojnost (čl. 1 odst. 1
Základního zákona, resp. čl. 1 Listiny a též preambule Ústavy). Z
hodnoty lidské důstojnosti Spolkový ústavní soud dovozuje ústavněprávní
nárok na plnění spočívající v zaručení lidsky důstojného existenčního
minima, které zahrnuje „jak fyzickou existenci člověka, tedy výživu,
ošacení, zařízení domácnosti, přístřeší, vytápění, hygienu a zdraví,
tak také zajištění možnosti pěstovat mezilidské vztahy a minimální míru
účasti na společenském, kulturním a politickém životě, neboť člověk
jako osoba existuje nutně v sociálních vazbách“ [srov. odst. 135
rozsudku 1 BvL 1, 3, 4/09 - Harz IV, odlišné stanovisko soudce Jana
Musila k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/07; srov. obdobně výklad Elišky
Wagnerové: jde-li o komponent základního práva spočívajícího v nároku
na plnění, tj. především v případě sociálních práv, u nichž dominuje
komisivní povinnost ze strany státu, resp. veřejné moci, je lidská
důstojnost zmiňována jako nepodkročitelná mez při úvahách zákonodárce,
a proto „v případech, kdy Listina výslovně garantuje určitá sociální
práva (...), je povinností zákonodárce zformulovat jejich obsah a
rozsah tak, aby nevykročil z mezí daných podstatou ústavní garance,
přičemž minimální hranice práv (podstata a smysl) je opět jištěna
lidskou důstojností, jejíž zajištění je účelem práv“ - viz Wagnerová,
E. Úvod. In: E. Wagnerová, V. Šimíček, T. Langášek, I. Pospíšil a kol.
Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR,
a. s. 2012, s. 17. Jinak řečeno, rozhodovat o míře solidarity nezbytné
pro to, aby jednotlivci mohli svá práva a svobody také reálně
uskutečňovat, je sice především věcí zákonodárce, nicméně jeho uvážení
podléhá určitým limitům vyplývajícím z nejvyšší ústavní hodnoty, jíž je
lidská důstojnost.]. Platí přitom, že „osoby, které jsou schopny
získávat prostředky pro své životní potřeby samostatně, nebude stát
zatěžovat daňovou povinností ve vztahu k určité minimální části příjmů,
jejíž zdanění by se do jejich poměrů mohlo promítnout nepřiměřeně
tíživě. V krajním případě by dokonce mohlo být dotčeno i jejich právo
na důstojný život, a tedy s ohledem na čl. 30 odst. 2 Listiny, podle
něhož má každý, kdo je v hmotné nouzi, právo na takovou pomoc, která je
nezbytná pro zajištění základních životních potřeb, by tento zásah
stejně musel být kompenzován v rámci sociálního zabezpečení“ [bod 33
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/13 ze dne 10. 7. 2014 (162/2014 Sb.)].
48. Ústavní soud se již v minulosti vyjádřil i k možnosti existence
legitimního očekávání v případě sociálních práv. V bodě 68 nálezu sp.
zn. Pl. ÚS 2/08 [uvedený argument v dané věci směřoval (bod 19) ke
změnám zákona č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o
dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění,
spočívajícím ve zrušení poskytování peněžité pomoci v mateřství
osamělým ženám a ve zrušení nároku na peněžitou pomoc v mateřství u
uchazečů o zaměstnání] uvedl, že uplatnění tohoto argumentu „není v
oblasti sociálních práv zcela namístě. Jak již bylo výše rozebráno,
tato práva jsou odvislá zejména od vývoje ekonomické a životní úrovně
dané hospodařením státu. Ve vztahu ke státu, který upadne do
hospodářských potíží (viz v nedávné době Rusko, Argentina či Mexiko),
se každý, byť sebelegitimnější nárok, stává iluzorním a poškozeni jsou
v podstatě všichni. S tím souvisí i otázka ,již jednou přiznaných
nároků‘, které v případě sociálních práv nelze brát jako statické. To
prokazuje i novodobá historie České republiky, kdy levicově orientované
vlády měly tendenci nejrůznější sociální dávky zmnožovat, zatímco
pravicověji orientované vlády mají tendenci opačnou. Vždy se ale musí
pohybovat ve shora již naznačených mezích daných Listinou.“
49. Je možno si ovšem představit i situace, kdy má aplikace legitimního
očekávání v oblasti sociálních práv své místo. Tak např. podle
Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen „ESLP“) je aplikace
legitimního očekávání podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o
ochraně lidských práv a základních svobod na sociální dávky, a to jak
příspěvkové, tak nepříspěvkové, možná za předpokladu, že vnitrostátní
právo přiznává jednotlivci právo na sociální dávku (srov. bod 51
rozhodnutí velkého senátu ve věci Stec a další proti Spojenému
království, 6. 7. 2005, č. 65731/01 a 65900/01). Podle ESLP je-li výše
sociální dávky redukována či eliminována, může to představovat zásah do
legitimního očekávání nabytí majetku. Ovšem o takový zásah nemůže jít,
pokud jednotlivec nenaplňuje či přestane naplňovat podmínky
vnitrostátního práva pro přiznání dávky. Tak např. ESLP neakceptoval
existenci legitimního očekávání stěžovatele za situace, kdy švédský
parlament dne 21. prosince 2000 zrušil k 5. únoru 2001 možnost získat
podporu v nezaměstnanosti skrze účast a dokončení pracovního školení po
dobu šesti měsíců, přičemž stěžovatel pracovní školení sice započal,
ale nedokončil. ESLP v tomto kontextu poznamenal, že si stěžovatel
musel být již v zimě roku 2000 vědom dané novelizace zákona (srov.
rozhodnutí Bladh v. Švédsko, 10. 11. 2009, č. 46125/06). Podle ESLP je
dále důležité, že za situace, kdy je určitá konkrétní sociální dávka z
důvodu veřejného zájmu pozměněna, což může mít za důsledek její
redukci, jsou určité osobě dostupné obecné sociální dávky, přičemž není
rozhodné ani to, že za určitých okolností na ně ani nemusí dosáhnout
(srov. Brems, E. Indirect Protection of Social Rights by the European
Court of Human Rights. In: Daphne Barak-Erez and Aeyal M. Gross.
Exploring Social Rights. Between Theory and Practise. Eds. Oxford:
Hart, 2007, s. 155 a násl.).
50. I podle Ústavního soudu za stavu, že nastane zákonem předpokládaná
pojistná událost, již samotné splnění ostatních podmínek u žadatelů
konstituuje legitimní očekávání, že obdrží příslušné plnění. Jakákoliv
změna zákonem stanovených podmínek pro vznik a trvání tohoto nároku
proto musí tuto skutečnost zohlednit [bod 263 nálezu sp. zn. Pl. ÚS
1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)]. Ústavní
soud považoval za problematické stanovení nového důvodu vyřazení z
evidence uchazečů o zaměstnání v důsledku odmítnutí nabídky vykonávat
veřejnou službu, jelikož „působí současně jako změna podmínek pro vznik
a trvání nároku na podporu v nezaměstnanosti, neboť tento nárok může
vzniknout jen evidovanému uchazeči (§ 39 zákona o zaměstnanosti). Jejím
důsledkem je tak v první řadě zásadní omezení nároku, který se
uplynutím doby dvou měsíců stává nárokem podmíněným přijetím případné
nabídky. Jde nepochybně o velmi zásadní změnu, jež může v závislosti na
věku uchazeče, který odmítne předmětnou nabídku, znamenat zkrácení
podpůrčí doby o 3, 6 nebo dokonce 9 měsíců, a mít tak zásadní negativní
průmět do jeho sociální situace. Již z tohoto důvodu proto vyvolává
pochybnosti skutečnost, že zákonodárce nijak nezohlednil legitimní
očekávání účastníků tohoto pojištění ve vztahu k rozhodnému období a
nestanovil přiměřená přechodná ustanovení, která by pro takovéto změny
vytvořila delší časový rámec“ (bod 264). Ústavní soud nicméně v daném
nálezu nezvažoval případnou intenzitu tohoto zásahu z hlediska principu
právní jistoty nebo důvěry v právo, ale položil si otázku obecnější, a
to zda toto omezení lze akceptovat již s ohledem na samotný obsah dané
povinnosti.
VII. B.
Právo na přiměřené hmotné zabezpečení v nezaměstnanosti
51. Ustanovení čl. 26 odst. 3 Listiny zakotvuje právo získávat
prostředky pro své životní potřeby prací a právo těch, kteří toto právo
nemohou bez své viny vykonávat, na hmotné zajištění v přiměřeném
rozsahu. Jak ze sociálních, tak ekonomických důvodů je nutné
minimalizovat ekonomickou škodu a osobní rozvrat, který s sebou ztráta
zaměstnání přináší. Stejně tak je ale důležité poskytnout nezaměstnaným
pozitivní incentivy, aby se stali znovu zaměstnanými co nejdříve, jak
je to možné. V obecné rovině je podstatou a smyslem práva na přiměřené
hmotné zajištění v případě nemožnosti právo na práci vykonávat,
realizované v tomto případě skrze institut podpory v nezaměstnanosti,
krátkodobě zmírnit výpadek příjmů, který ušel v důsledku zákonem
vymezené sociální události (tj. ztráty zaměstnání). Ostatně právě od
výše nahrazovaného příjmu se obvykle odvíjí výše vyplácené sociální
dávky. Mechanismus realizace předmětného práva tak spočívá v tom, že
stát nezaměstnaným dočasně při naplnění zákonných podmínek poskytuje
jistou výši finančních prostředků, jelikož (objektivně) nastala
nemožnost realizovat jejich ústavně zaručené právo na získání
prostředků pro jejich životní potřeby prací. Platí přitom, že ten, kdo
nesplňuje podmínky nároku na tuto podporu, je pak odkázán na pomoc v
hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny.
52. Zákonnou úpravou je toto právo realizováno především podporou v
nezaměstnanosti a podporou v rekvalifikaci. Předmětné právo přitom
„mají jen ti, kteří ,beze své viny‘ nemohou získávat prostředky pro své
životní potřeby prací (a zároveň nejsou nezpůsobilí k práci ...). Jedná
se tedy o práceschopné uchazeče o zaměstnání, kteří usilují zaměstnání
si najít a nezavinili ztrátu předchozího zaměstnání“ (srov. Wintr, J.
Komentář k čl. 26 Listiny. In: E. Wagnerová, V. Šimíček, T. Langášek,
I. Pospíšil a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha:
Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 586). O tom, co (již) je ono
přiměřené hmotné zajištění, rozhoduje do značné míry zákonodárce, jehož
diskrece však není absolutní. K zásahu do minimálního standardu tohoto
základního práva by podle výše zmíněného Komentáře (srov. ibid.) mohlo
dojít tehdy, pakliže by „bylo zjištěno a prokázáno, že nová právní
úprava snižuje realizaci ústavně zaručeného standardu sociálních dávek
až k praktickému znemožnění jejich realizace, či dokonce k jejich
plošnému odejmutí“ (viz bod 78 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08).
53. K interpretaci hmotného zajištění v nezaměstnanosti podle čl. 26
odst. 3 Listiny se pak Ústavní soud vyslovil v bodě 262 nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), v
němž uvedl, že: „zákonodárci náleží stanovit konkrétní způsob, jakým
bude uplatnění tohoto práva realizováno, jakož i provádět jeho případné
změny. Jím zvolenou právní úpravou ale nesmí dojít k faktickému popření
tohoto sociálního práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 2/08, body 54 a 56; též
nález sp. zn. Pl. ÚS 54/10, body 46 až 49). Vždy musí být dbáno na jeho
podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny)“. Zároveň ale platí, že „nárok
na podporu v nezaměstnanosti není neměnný a nelze vyloučit, že jej
zákonodárce do budoucna rozšíří nebo omezí. Případné změny se přitom
mohou týkat jak výše podpory, tak délky podpůrčí doby nebo podmínek, za
nichž nárok vznikne nebo bude trvat. Vždy je však třeba zvažovat, zda
zákonem stanovený rozsah práv, jejichž účelem je hmotné zajištění v
nezaměstnanosti, bude i nadále umožňovat reálné uplatňování předmětného
ústavně zaručeného práva. Zároveň musí být brán zřetel na to, že
uvedený nárok je u uchazeče o zaměstnání podmíněn tím, že v rozhodném
období získal dobu důchodového pojištění v délce alespoň 12 měsíců, po
kterou za něj muselo být toto pojištění hrazeno [§ 39 odst. 1 písm. a)
zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 382/2008
Sb., ve spojení s § 11 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění,
ve znění pozdějších předpisů]“ (srov. bod 263 nálezu sp. zn. Pl. ÚS
1/12).
54. Ústavní soud dále poznamenává, že zatímco „zákonné provedení práva
na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, při nezpůsobilosti k práci a
při ztrátě živitele (čl. 30 odst. 1 Listiny), stejně jako práva na
zdravotní péči (čl. 31 Listiny), je dodnes na zákonné úrovni
realizováno především systémem obligatorního sociálního pojištění
(důchodového, nemocenského a zdravotního)“ (Wintr, J. - opětovně
citováno - viz výše, s. 629), je inkriminované právo na hmotnou podporu
v nezaměstnanosti materiálně zajišťováno povinným příspěvkem na státní
politiku zaměstnanosti. Je-li ústavní právo na přiměřené hmotné
zabezpečení ve stáří, při trvalé či dlouhodobé nezpůsobilosti k práci a
při ztrátě živitele realizováno systémem důchodového pojištění,
zahrnujícím starobní, invalidní a pozůstalostní (vdovské, vdovecké a
sirotčí) důchody, a dále systémem nemocenského pojištění pro případy
krátkodobé nezpůsobilosti k práci, pak je zákonným provedením práva na
přiměřené hmotné zajištění těch, kteří bez viny nemohou pracovat (a to
podle čl. 26 odst. 3 věty druhé Listiny), hmotná podpora v
nezaměstnanosti. Hmotné zajištění (jak podle čl. 26 odst. 3, tak podle
čl. 30 odst. 1 Listiny) přitom představuje vyšší standard než zajištění
základních životních podmínek (čl. 30 odst. 2 Listiny). Nejde nicméně o
pojistný systém (viz ale kvalifikaci označení podpory v nezaměstnanosti
jako pojištění v bodě následujícím), který by byl přímo Listinou
vyžadován, jak je tomu v případě veřejného pojištění na bezplatnou
zdravotní péči a na zdravotní pomůcky podle čl. 31 Listiny.
55. Ač se Ústavní soud v minulosti nominálně vyslovil, že v případě
podpory v nezaměstnanosti jde o pojistný systém (bod 263 nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 1/12) a podobná označení se objevují i vzhledem k systematickému
zařazování příspěvku na státní politiku zaměstnanosti do „pojistného na
sociální zabezpečení“ i v odborné literatuře, zachovává si ve srovnání
s klasickým veřejným pojištěním zásadní odlišné znaky. Předně jde v
jejím případě (též) o součást státní politiky zaměstnanosti [viz § 2
odst. 1 písm. i) zákona o zaměstnanosti, podle něhož „státní politika
zaměstnanosti ... zahrnuje ... poskytování podpory v nezaměstnanosti a
podpory při rekvalifikaci.“]. Podpora v nezaměstnanosti je jedním z
druhů „dalších služeb“, kterými se realizuje právo na zaměstnání (§ 10
zákona o zaměstnanosti). Zákon zároveň stanoví dvě podmínky pro jeho
realizaci, tj. že fyzická osoba a) chce a může pracovat a b) o práci se
uchází [podobně čl. 20 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení
(publikován jako sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 90/2001 Sb.
m. s.) a čl. 20 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 102 o minimální
normě sociálního zabezpečení (publikována jako sdělení Ministerstva
zahraničních věcí č. 461/1991 Sb.) stanoví, že „krytá sociální událost
zahrnuje zastavení výdělku, jak je stanoveno vnitrostátními právními
předpisy, způsobené nemožností získat vhodné zaměstnání, pokud je
chráněná osoba schopna práce a ochotna pracovat.“]. U osob, které jsou
např. delší dobu nemocné, se vychází z toho, že možnost pracovat u nich
dána není, a proto se v jejich případě postupuje podle jiných pravidel
a jejich hmotné zajištění se řeší v rámci jiného sociálního subsystému.
56. Ačkoliv lze podporu v nezaměstnanosti nepochybně do širšího pojetí
sociální ochrany zařadit, nelze ji ještě ztotožňovat s klasickými
dávkami a službami sociálního zabezpečení (příp. s obligatorními
systémy sociálního pojištění). Podpora v nezaměstnanosti totiž není v
České republice zavedena jako součást sociálního pojištění: tato
materie je - pod podobou státní politiky zaměstnanosti - součástí
pracovního práva v jeho širším kontextu. Právní úprava zaměstnanosti je
pak jednou ze tří velkých oblastí - kromě individuálního a kolektivního
pracovního práva - spadajících do pracovního práva (srov. Bělina, M. a
kol. Pracovní právo. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 3 a násl.), resp.
celého komplexu státní politiky zaměstnanosti. Toto začlenění do
pracovního práva není nijak změněno ani podmínkou získání jednoho roku
důchodového pojištění z titulu zaměstnání [§ 39 odst. 1 písm. a) zákona
o zaměstnanosti], jelikož ta představuje jen technické vyjádření -
ostatně v tomto zákoně a předchozí právní úpravě zaměstnanosti
několikrát změněného - požadavku na jeden rok zaměstnání určité kvality
a rozsahu ve vymezeném období před vznikem nezaměstnanosti. Sociální
událostí, kterou podpora řeší, je ztráta příjmu z výdělečné činnosti
způsobená nemožností získat přiměřené zaměstnání, a to u osob, které
pracovat mohou. Minimálním standardem u podpory v nezaměstnanosti není
poskytování dávky po celou dobu nezaměstnanosti (čl. 24 Úmluvy
Mezinárodní organizace práce č. 102 o minimální normě sociálního
zabezpečení a čl. 21 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení);
udržet „nepodkročitelný“ stav důstojnosti (viz bod 47) musí tudíž při
delší nezaměstnanosti jiné systémy.
57. Byť se obecně hovoří o zabezpečení v nezaměstnanosti jako o jednom
z odvětví českého systému práva sociálního zabezpečení, vyskytují se i
názory, že příspěvek na státní politiku zaměstnanosti se svým
charakterem (spíše než pojistnému) blíží dani (srov. Veselý, J. a kol.
Právo sociálního zabezpečení. Praha: Linde, 2013, s. 40). To by mělo
pak své důsledky v tom, že obecně platí, že za daň není možno požadovat
konkrétní protiplnění, zatímco u pojištění náleží protiplnění v případě
pojistné události [nicméně, jak na to upozornil Ústavní soud v bodě 41
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125;
181/2009 Sb.), ačkoliv daň představuje takové plnění do veřejného
rozpočtu, vyznačující se neúčelovostí a neekvivalentností, tj. daň se
ukládá jako jednostranná povinnost bez nároku plátce na konkrétní
protiplnění ze strany státu, tato neekvivalentnost daní není absolutní,
jelikož skrze to, že placení daní je příspěvkem k vytváření
materiálního základu pro poskytování veřejných statků, mohou být tímto
způsobem uspokojeny i zájmy plátce]. Nejčastěji bývá podpora v
nezaměstnanosti označována za časově omezenou (tj. krátkodobou)
sociální dávku (podobně např. Veselý, J. - opětovně citováno - viz
výše, s. 248). Rozdíl mezi státním financováním sociálních dávek a
financováním prostřednictvím sociálního pojištění je potom možno
„vyjádřit tak, že ve státním systému občan odvádí státu daně, které
plynou do státní pokladny a z ní jsou pak na základě státem
(parlamentem) schváleného rozpočtu občanu vypláceny za podmínek
stanových zákonem dávky sociálního zabezpečení. Naopak v sociálním
pojištění občan povinně pojišťuje sám sebe pro případ budoucí pojistné
(sociální) události anebo občana pojišťuje někdo jiný (zaměstnavatel,
stát)“ (Tröster, P. a kol. Právo sociálního zabezpečení. Praha: C. H.
Beck, 2013, s. 77 a násl.).
VIII.
Vlastní přezkum
VIII. A.
Rozhodné období - obecné úvahy
58. Navrhovatel se v petitu svého podání domáhal zrušení ustanovení §
41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb.,
neboť od 1. 1. 2012 došlo ke změně délky rozhodného období pro
posuzování nároku na podporu v nezaměstnanosti a podporu při
rekvalifikaci (nové znění tak zní: „Rozhodným obdobím pro posuzování
nároků na podporu v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci jsou
poslední 2 roky před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání.“).
Ačkoliv navrhovatel považoval napadenou změnu za nekoncepční řešení
nerespektující logickou provázanost různých předpisů práva sociálního
zabezpečení, petit svého návrhu směřoval nikoliv ke všem takto podle
jeho názoru provázaným ustanovením, nýbrž toliko k ustanovení
stanovujícímu (resp. zkracujícímu) dobu rozhodného období. Tím je také
podstatným způsobem vymezena možnost rozsahu přezkumu ze strany
Ústavního soudu i relevance další navrhovatelovy argumentace pro
rozhodnutí této věci. Ústavní soud, vázán petitem návrhu, musel nejprve
zkoumat povahu napadeného ustanovení, protože právě od něj se veškeré
jeho další úvahy mohou odvíjet. V sociálním zabezpečení (pojištění) se
zcela běžně a typicky užívají instituty, které sledují „pracovní život“
před vznikem sociální události. Je to přirozené, slouží-li tyto systémy
k zajištění určitého životního standardu v době, kdy nelze bez
vlastního zavinění prostředky na živobytí získat vlastní prací, přičemž
smyslem a účelem těchto systémů je nahradit ušlý pracovní příjem.
Klasickým nástrojem je závislost nároku na dávku na v minulosti získané
době pojištění (minimální době příslušnosti k systému) obvykle
vyjadřované v systémech podpory v nezaměstnanosti dobou placení
pojistného anebo dobou zaměstnání anebo určitou výší výdělku v přesně
vymezeném časovém období před vznikem sociální události. Svým
charakterem návrh směřuje k přezkumu délky (rozsahu) období, ve kterém
má trvat zaměstnání (definované za pomocí předpisů o důchodovém
pojištění v délce 12 měsíců), jež je způsobilé založit nárok na podporu
v nezaměstnanosti. Ačkoliv vymezení této doby má odlišný charakter od
jiných dob (a lhůt), které Ústavní soud již posuzoval, nelze odhlédnout
od základní charakteristiky, totiž, že jde o určité časové vymezení
(pozorovací období) před vznikem sociální události, které je relevantní
pro vznik nároku na dávku. Otázka položená Ústavnímu soudu tedy zní: Je
pozorovací období, tedy časově vymezené období dvou let před vznikem
nezaměstnanosti, protiústavní pro vymezený okruh zaměstnanců (zde
zaměstnanců pracujících v pracovním poměru na dobu určitou, kteří
strávili dva roky v pracovní neschopnosti a poté se stali
nezaměstnanými)? Třebaže v posuzované věci nelze bez dalšího aplikovat
veškeré nosné rozhodovací důvody Ústavního soudu vážící se k přezkumu
určitých dob a lhůt v podústavním právu, považuje Ústavní soud za
vhodné připomenout, jak na stanovení určitého časového rámce v zákoně
nahlíží. Obecně je nutno zdůraznit, že k těmto temporálním otázkám
Ústavní soud tradičně zachovává a priori zdrženlivý postoj.
59. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU
399; 30/1998 Sb.) Ústavní soud k pojmu lhůty v obecné rovině
konstatoval, že „smyslem právního institutu lhůty je snížení entropie
(neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení
stavu nejistoty v právních vztazích (...), urychlení procesu
rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto důvody
vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety.“ Rozsah ústavního přezkumu
zákonných ustanovení zakotvujících lhůty pak Ústavní soud vymezil v
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 46/2000 ze dne 6. 6. 2001 (N 84/22 SbNU 205;
279/2001 Sb.), kde uvedl, že „rušení lhůt porušuje zásady právního
státu, neboť významně zasahuje do principu právních jistot, který je
jednou ze základních náležitostí současných demokratických právních
systémů. Lhůta sama o sobě nemůže být protiústavní. Může se však takto
jevit s ohledem na konkrétní okolnosti.“
60. Různé situace možné protiústavnosti lhůty pak Ústavní soud shrnul v
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005 [(N 226/39 SbNU 389;
531/2005 Sb.); srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 17/09 ze dne 1. 12. 2009
(N 250/55 SbNU 415; 9/2010 Sb.)], dle něhož „lhůta prima facie bez
dalšího nemůže vykazovat znaky protiústavnosti“ a „protiústavnost lhůty
může být konstatována teprve v dialogu s konkrétními okolnostmi
posuzované věci.“ Za konkrétní okolnosti neboli hlediska kontextuálního
posouzení ústavnosti lhůty s ohledem na svou dosavadní judikaturu
Ústavní soud označil: 1. nepřiměřenost (disproporcionalitu) lhůty ve
vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného
práva (nároku), případně k ní vymezenému časovému úseku omezení
subjektivního práva [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003
(N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)]; 2. svévoli zákonodárce při
stanovení lhůty (jejím zakotvení anebo zrušení) [např. nález sp. zn.
Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)]; 3.
ústavně neakceptovatelnou nerovnost dvou skupin subjektů, jež je
výsledkem zrušení určité zákonné podmínky uplatnění práva pro její
protiústavnost, přičemž se tímto zrušením pro dotčenou skupinu subjektů
v důsledku uplynutí lhůt již v důsledku derogace bez dalšího možnost
uplatnění práva neotevírá [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/94 ze dne 12.
7. 1994 (N 38/1 SbNU 279; 164/1994 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 24/97 ze
dne 3. 6. 1998 (N 62/11 SbNU 111; 153/1998 Sb.)].
61. V bodě 37 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/09 ze dne 8. 7. 2010 (N 139/58
SbNU 141; 244/2010 Sb.) konečně Ústavní soud konstatoval, že „lhůta
prima facie bez dalšího nevykazuje a ani nemůže vykazovat znaky
protiústavnosti; tyto pak mohou být dány teprve ‚konkrétními
okolnostmi‘ posuzované věci, jinými slovy, ‚posouzení ústavnosti lhůty
je posouzením kontextuálním‘ [nález sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12.
2005 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.)]. Těmito konkrétními okolnostmi
jsou dle dosavadní judikatury Ústavního soudu zejména nepřiměřenost
(disproporcionalita) lhůty ve vztahu ke lhůtou časově omezené možnosti
uplatnění ústavně garantovaného práva [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne
9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)] nebo svévole zákonodárce
při stanovení lhůty (jejím zakotvení nebo zrušení) [nález sp. zn. Pl.
ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)].“
62. K návrhům na přezkum nejrůznějších „rozhodných období“ byl Ústavní
soud nejčastěji povolán v restitučních věcech: tak např. v nálezu sp.
zn. Pl. ÚS 45/97 ze dne 25. 3. 1998 (N 41/10 SbNU 277; 79/1998 Sb.)
Ústavní soud uvedl, že „stanovení tzv. ‚rozhodného období‘, konkrétně
jeho počátku k datu 25. února 1948, se opírá o rozumné a objektivní
důvody, když zákonodárce byl nucen jasně vymezit časovou hranici, za
kterou již v zásadě nelze bez nebezpečí dalšího řetězení odškodnění až
do doby předmnichovské republiky či ještě dále.“ V bodě 176 nálezu sp.
zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)
pak Ústavní soud konstatoval, že „otázka vymezení tzv. rozhodného
období nemá - jak vyplývá rovněž z dosavadní judikatury Ústavního soudu
- ústavněprávní relevanci, neboť se jedná o rozhodnutí politické, a
jeho stanovení tak není věcí ústavního přezkumu.“
63. Podle názoru Ústavního soudu je nicméně možno hlediska
kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty (viz bod 61) vztáhnout i na
délku rozhodného období, které zákonodárce určí jako pozorovací pro
určení potřebné minimální doby příslušnosti k systému sociálního
zabezpečení (otázka svévole při jejím stanovení), resp. přiměřeněji na
délku doby důchodového pojištění ve vztahu k délce rozhodného období
(otázka disproporcionality lhůty). Zákonodárce má přitom velkou
diskreci v tom, jakou délku rozhodného období zvolí, nesmí nicméně
zasáhnout do práva na přiměřené hmotné zajištění tak, aby byla fakticky
znemožněna jeho realizace, nebo dokonce došlo k jeho plošnému odejmutí
(viz bod 52). K tomu by ovšem mohlo dojít snad pouze tehdy, pokud by
byl stanoven poměr délky účasti na důchodovém pojištění ve vztahu k
délce rozhodného období tak vysoký, že by z možnosti vzniku nároku na
podporu vylučoval podstatnou část pracující populace. O to však v
posuzované věci zjevně nemůže jít a netřeba to dále prověřovat. Ústavní
soud v tomto kontextu poukazuje na praxi dalších evropských zemí, z níž
vyplývá, že česká úprava nijak nevybočuje z akceptovatelných právních
řešení (systém MISSOC používaný pro srovnávání systémů sociální ochrany
v rámci Evropské unie dává jasné představy o tom, jak vypadají právní
úpravy v Evropě: pozorovací období dvou let mají cca dvě třetiny
členských států Evropské unie, existují i úpravy daleko přísnější,
např. Bulharsko k 1. 7. 2014 vyžaduje 9 měsíců pojištění dosažených v
15 měsících před vznikem nezaměstnanosti, Lotyšsko dokonce v posledních
12 měsících, existují však i členské státy, které mají pozorovací
období delší, obvykle tříleté, leč je jich dnes menšina - Francie,
Maďarsko, Litva, Slovensko, Dánsko, Španělsko, Estonsko. Je nutno
vidět, že obvykle jsou základní podmínky vzniku nároku na dávku v
nezaměstnanosti ještě určitým způsobem modifikovány anebo stanoveny
eventuálně).
64. Období v délce dvou let před vznikem sociální události (tj. zde
ztráty příjmu z výdělečné činnosti, která je způsobena nemožností
získat přiměřené zaměstnání) představuje tzv. rozhodné období pro
posuzování nároku na podporu v nezaměstnanosti a na podporu při
rekvalifikaci. Platí, že v rámci rozhodného období musí žadatel o
podporu v nezaměstnanosti naakumulovat dostatečný počet hodin
strávených v zaměstnání (což je legislativně-technicky vyjádřeno dobou
účasti na důchodovém pojištění), aby dosáhl vzniku nároku na podporu.
Podmínku jednoho roku zaměstnání určité „kvality“ - což je vyjádřeno
onou podmínkou jednoho roku důchodového pojištění získaného z titulu
zaměstnání [srov. § 39 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti] - je
nutno naplnit ve vymezeném pozorovacím období před zařazením do
evidence uchazečů o zaměstnání; tj. danou podmínku jednoho roku
určitého zaměstnání měl uchazeč o podporu splnit v předcházejících dvou
letech před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání.
65. Tato podmínka tzv. kvalifikační doby je v sociálních systémech
(vyspělých zemí) běžná a je předvídána též různými mezinárodními
dokumenty. Např. čl. 23 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení
předvídá zajištění dávky „alespoň těm chráněným osobám, jež splnily
kvalifikační dobu, kterou lze považovat za nezbytnou, aby se zabránilo
zneužití“ (obdobně viz čl. 23 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č.
102 o minimální normě sociálního zabezpečení). Účel zakotvení takového
období spočívá jednak 1. v zabránění zneužívání podpory v
nezaměstnanosti, která (částečně a dočasně) nahrazuje příjem těm, kdo
realizovali své právo získávat své životní potřeby prací, ale teď již
objektivně (bez své viny) tak činit nemohou, jednak 2. v
(legislativně-technickém) vymezení toho, zda měl stěžovatel vůbec
příjem z pracovní činnosti a popřípadě v jaké výši. Konkrétní vymezení
výše podpory v nezaměstnanosti totiž předpokládá vymezení období, jež
je relevantní pro zjištění žadatelova příjmu, z něhož se pak odvíjí
výše podpory, pokud jde o systém, jenž váže výši dávky na v minulosti
dosažený příjem.
66. Jak vyplývá z výše citovaného komparativního pohledu (viz databázi
MISSOC: http://www.missoc.org/), je aktuální česká úprava délky
rozhodného období (tj. dva roky) zcela srovnatelná s jinými evropskými
zeměmi. Jde-li o poměr příslušné doby pojištění (či obdobného kritéria
pro splnění podmínky daného počtu zaměstnání nebo jiné výdělečné
činnosti potřebného pro vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti) k
rozhodnému období, jsou i v jiných zemích poměry analogické (např. v
Německu musí být nezaměstnaná osoba pojištěna ve 12 měsících během
posledních dvou let, navíc došlo k podobnému posunu ke kratšímu
rozhodnému období jako v České republice). Je proto možno akceptovat
argument z důvodové zprávy k novele zákona, že zkrácením délky
rozhodného období došlo k jistému přiblížení k právním úpravám v jiných
evropských zemích. S ohledem na zahraniční úpravy je zcela evidentní,
že délka rozhodného období není (obecně) zjevně nepřiměřená ve vztahu k
podmínce jednoroční délky účasti na důchodovém pojištění (tj. 12
měsícům zaměstnání). Nová právní úprava tak rozhodně nesnižuje standard
poskytování podpory v nezaměstnanosti až směrem k praktickému
znemožnění její realizace, či dokonce k jejímu plošnému odnětí (to by
mohlo nastat toliko za situace, pakliže by byla stanovena podmínka
účasti na důchodovém pojištění téměř v totožné délce, jakou má délka
rozhodného období).
67. Otázky, kterými se Ústavní soud nadále bude muset zabývat, se
týkají možné svévole zákonodárce při zakotvení rozhodného období (tj.
otázkou legitimního očekávání) a možnou ústavně neakceptovatelnou
nerovností dvou skupin subjektů - zaměstnanců zaměstnaných na dobu
určitou a neurčitou.
VIII. B.
Legitimní očekávání - retrospektivita
68. Pokud jde o argument, podle něhož napadené ustanovení popřelo
princip legitimního očekávání žadatele na poskytnutí odpovídajícího
hmotného zabezpečení, jelikož by ten před účinností zákona č. 367/2011
Sb. splnil podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti, tj. že se
žalobce za stejných podmínek (výkon zaměstnání) a při stejných právních
událostech (vznik dočasné pracovní neschopnosti a délka jejího trvání)
dostal s účinností od 1. 1. 2012 do rozdílného právního postavení, a v
tomto ohledu jde tedy o úpravu protiústavní, ani tomu nemohl Ústavní
soud přisvědčit.
69. Pojem legitimního očekávání je možno v dané věci spojit s
majetkovým zájmem, který spadá dle svého obsahu pod ochranu článku 11
odst. 1 Listiny a článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně
lidských práv a základních svobod upravujících právo každého pokojně
užívat svůj majetek [srovnej blíže nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS
31/09 ze dne 9. 1. 2013 (N 5/68 SbNU 89; 42/2013 Sb.), nález ze dne 1.
7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.) a konečně
nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367;
220/2012 Sb.)]. Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská
práva je pojem „majetek“, obsažený v uvedeném článku Dodatkového
protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, třeba
vykládat tak, že má autonomní obsah, který není omezen na vlastnictví
hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva
(rozsudek ze dne 22. 6. 2004 ve věci stížnosti č. 31443/96 - Broniowski
proti Polsku, § 129). Může proto zahrnovat jak „existující majetek“,
tak majetkové hodnoty včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel
může tvrdit, že má přinejmenším „legitimní očekávání“ (ésperance
légitime/legitimate expectation) dosáhnout účinného užívání
vlastnického práva (viz věc Gratzinger a Gratzingerová proti České
republice z r. 2002 nebo věc Zvolský a Zvolská proti České republice z
r. 2001). Předmětem ochrany podle zmíněného článku je tedy nejen
nabytý, tj. existující majetek, ale také legitimní očekávání nabytí
takového majetku. Aplikace legitimního očekávání je přitom možná na
sociální dávky, a to jak příspěvkové, tak nepříspěvkové, ale jen za
předpokladu, že vnitrostátní právo přiznává jednotlivci právo na
sociální dávku (viz bod 49).
70. Jak Ústavní soud uvedl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ze dne 20. 6.
2006 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.), zákonodárce je povinen „při
změně právní regulace zohledňovat dosavadní právní stav a změny musí
provádět citlivě a jen v míře nezbytné pro dosažení cíle regulace.
Trvat na takovém chování zákonodárce je nutné, neboť se tím garantuje
stabilita sféry svobodného jednání. Zákony vymezují základní strukturu,
v jejímž rámci se realizují svobodné aktivity. Jsou-li nejisté hranice
zákonných požadavků, tj. nejsou-li respektována legitimní očekávání
založená na zákonu, je nejistá i svoboda. Proto je ochrana legitimního
očekávání integrální součástí vlády práva (srov. přiměřeně nález ze dne
26. 4. 2005 sp. zn. IV. ÚS 167/05, Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález
č. 94, ...). Přihlížení k legitimním očekáváním je nepominutelnou
dimenzí zákonnosti (srov. k tomu Rawls, J. Teorie spravedlnosti, Praha:
Victoria Publishing, 1995, str. 145). Z příkazu respektovat legitimní
očekávání vyplývající z dosavadní právní úpravy samozřejmě nelze
dovodit zákaz změny právní úpravy. Jde jen o to, aby při rozhodování o
volbě způsobu provedení změny zákonodárce k těmto očekáváním přihlížel
a neignoroval, že adresáti norem své chování (a volbu mezi různými
alternativami) po delší dobu přizpůsobovali požadavkům odlišného
obsahu.“
71. Ústavní soud se nejprve obecně zabýval změnou délky rozhodného
období ze tří na dva roky. Tato změna je podle názoru Ústavního soudu
obecně přípustná, a proto nijak nemůže ohrozit legitimní očekávání
žadatelů. Nárok na podporu v nezaměstnanosti se co do rozsahu vždy
odvíjí od platné právní úpravy a vzniká až splněním všech zákonných
podmínek. Jednotliví zaměstnanci si proto musí být vědomi, že v
budoucnu může ze strany zákonodárce dojít ke změně podmínek, v důsledku
čehož se nemohou spoléhat na trvalé zachování dosavadní právní úpravy.
Institut legitimního očekávání totiž nechrání nezměnitelnost rozhodného
období do budoucna, jelikož určení jeho rozsahu je (a to i v tomto
případě) závislé přinejmenším na ekonomické situaci státu a rovněž
částečně i politických úvahách (prioritách), které se pak mohou zcela
legitimně projevit i v úpravách organizace poskytování podpory v
nezaměstnanosti. Byl-li by součástí ústavního pořádku obecný imperativ
nezměnitelnosti (nezhoršitelnosti) státní podpory (dovozený z některého
z obecných ústavních principů), byla by zpochybněna argumentační linie
dosavadní judikatury ve věcech jisté „politické“ povahy sociálních
práv, jejichž nepodkročitelnou mez představují toliko závazky plynoucí
z ústavního principu lidské důstojnosti (viz bod 47).
72. Ústavní soud se dále zvláště zabýval možností změnit délku
rozhodného období necelé dva měsíce před účinností nové právní úpravy.
Ač ke změně délky rozhodného období došlo dva měsíce před koncem roku
2011 (tj. 6. 11.), zákon byl platný od prosince roku 2011 a účinnost
nového ustanovení byla již od 1. 1. 2012, není možno bez dalšího
konstatovat nepředvídatelnost dané změny, jelikož vůbec nejde o normu,
které by snad šlo přizpůsobovat své jednání (viz výše nález sp. zn. Pl.
ÚS 38/04 a contrario). Jak v případě dlouhodobé nemoci, tak v případě
následného uzdravení a schopnosti ucházet se o zaměstnání jde totiž o
do značné míry nepředvídatelné sociální události, s nimiž kalkulovat
nelze (nález sp. zn. Pl. ÚS 38/04 se vztahoval na takové adresáty
právních norem, kteří realizovali své svobodné aktivity, přičemž své
chování přizpůsobovali požadavkům těchto norem). Navíc, samotná podpora
v nezaměstnanosti je konstruována pro to, aby dočasně zmírňovala dopad
ztráty zaměstnání na finanční situaci těch osob, které získávaly
prostředky pro své životní potřeby prací, nikoliv těch, které toho
nebyly dlouhodobě schopny (např. proto, že byly dlouhodobě nemocné).
Konstrukce rozhodného období proto předpokládá, že nemoc nebude trvat
příliš dlouhou dobu, což považuje Ústavní soud za možné a rozumné
(docela logické, byť mohou existovat jistě i jiné legitimní alternativy
- viz níže případ Kanady), jelikož v případě těchto osob nedává žádného
smyslu nahrazovat ušlý příjem (žádný pracovní příjem totiž neušel), a
nadto by pak absentovala jasná metodika jeho vyčíslení. Ostatně, v
době, kdy došlo ke změně právní úpravy, žalobce nemohl ani s jistotou
předpokládat, že za několik měsíců bude znovu práceschopný a že by si
při hledání nového zaměstnání snad mohl „vypomoci“ podporou v
nezaměstnanosti. Za nepředvídatelných okolností tohoto typu proto není
namístě užít princip legitimního očekávání. Naopak lze říci, že jak
nemoc, tak nezaměstnanost představují dost neočekávané sociální
události (například ve srovnání s jinou událostí, která dosti
pravděpodobně nastane - stáří), a proto nelze případná očekávání na
budoucí podporu v nezaměstnanosti s ohledem na odpracování 12 měsíců v
rozhodném období uplatňovat. Na krátkodobé sociální události tohoto
typu nelze pojem legitimního očekávání vztahovat i z toho důvodu, že
žalobce nemohl předpokládat, že se stane dva měsíce po nové úpravě
nezaměstnaným, jelikož existovaly rovnocenné alternativy, totiž že by
mohl přejít do invalidity (vyššího stupně invalidity) nebo by si mohl
najít práci; všechny tyto možnosti byly pro něj zřejmě otevřeny.
73. Projednávaný případ je pak nutno odlišovat též od případu řešeného
v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12, v němž se právní úprava dotýkala „hmotné
existence a skutečné realizace esenciálního obsahu ústavně zaručeného
sociálního práva na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti podle
čl. 26 odst. 3 Listiny tím, že již po dvou měsících, a nadto v
některých případech bez jakýchkoliv objektivně přezkoumatelných důvodů,
připouštěla vyřazení uchazeče o zaměstnání z evidence těchto uchazečů s
popsanými důsledky ztráty přiměřeného hmotného zajištění“, zatímco v
nyní projednávaném případě jde toliko o legislativně-technickou
konstrukci rozhodného období, které se nijak nevymyká evropským
standardům. Šlo tak o zcela přípustnou změnu zákonných podmínek pro
získání podpory v nezaměstnanosti, která na rozdíl od případu řešeného
v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12 nevyžadovala od žadatelů ústavně
problematickou povinnost konat (uchazeč o zaměstnání musel akceptovat
nabídku vykonávat veřejnou službu, jinak by se totiž aktualizoval důvod
pro jeho vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání). Navíc, jak bylo
rozebráno výše (bod 72), nikdo stojící na místě analogickém místu
žalobce by nemohl vzhledem k nahodilosti své situace očekávat, že v
budoucnu zcela jistě splní nároky předvídané zákonem.
74. Uvedený přístup je podle názoru Ústavního soudu v souladu s výše
uvedenou judikaturou ESLP (bod 49), přičemž Ústavní soud považuje za
podstatné, že žalobci zůstala otevřena cesta k obecným sociálním
dávkám. Na samotný závěr Ústavní soud poznamenává, že tyto závěry jsou
zvláště relevantní pro oblast sociální politiky, která - jak přiléhavě
uvedl Spolkový ústavní soud - „je citlivá na omezení svobody
(Gestaltungsfreiheit) zákonodárce; stále se měnící poměry v oblasti
sociální politiky vyžadují, aby bylo zákonodárci přenecháno co možná
nejvíce svobody (srov. BVerfGE 39, 302 [315]). Spolkový ústavní soud
proto musí stále dbát na to, aby jeho judikatura zákonodárci
nepřiměřeně neztěžovala přizpůsobení práva na změnu sociálních a
hospodářských poměrů (srov. BVerfGE 69, 272 [304]). Pro oblast
pojištění nezaměstnaných to platí obzvlášť. Jeho funkceschopnost závisí
na vývoji ekonomiky a situace na pracovním trhu, ale také na pochopení
a subjektivním chování pojištěných. Při změně takových podmínek musí
zákonodárce moci reagovat rychle. Mimo to je nutná široká tvůrčí
svoboda zákonodárce, neboť plnění z pojištění nezaměstnaných není na
rozdíl od důchodového pojištění úměrné příspěvkům do něj (srov. BVerfGE
51, 115 [124]; 72, 9 [20]). Pro posouzení poskytovaného plnění proto
chybí regulativ ekvivalence plnění, takže zákonodárce musí mít jiné
možnosti k nutným vyrovnáním“ [1 BvL 29, 30, 33, 34, 36/83 (usnesení ze
dne 18. 11. 1986), odlišné stanovisko soudce Katzensteina].
VIII. C.
Diskriminace
75. Ideál rovnosti lidských bytostí je konstitutivní částí materiálního
pojmu práva modernity, v němž nerovnostářské politické řády nemohou
projít testem legitimity. Rovná důstojnost lidských bytostí je pak i
argumentem pro rovnost v ústavně zaručených právech. Implikuje základní
právo na podíl svobody, který je rovný podílu všech ostatních lidských
bytostí.
76. Listina základních práv a svobod nezakazuje jakékoliv rozlišování,
nýbrž nepřípustným je jen rozlišování z určitých důvodů nebo
rozlišování určitým způsobem. Zákaz diskriminace proto neznamená „zákaz
jakéhokoliv vyčleňování, nýbrž pouze takového, které je morálně závadné
a snižuje důstojnost člověka“ (srov. Bobek, M. Zákaz diskriminace. In:
E. Wagnerová, V. Šimíček, T. Langášek, I. Pospíšil a kol. Listina
základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s.
2012, s. 101). V bodě 55 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009
(N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.) citoval Ústavní soud názor soudce ESLP
Zupančiče, dle něhož „veškeré rozhodovací procesy uvnitř všech tří
složek státní moci se týkají tvorby a výkonu různých rozhodnutí s
ohledem na různé situace. V tomto smyslu ,diskriminovat‘ [tj. vnímat a
konstatovat rozdíly] není nic špatného, ledaže by se určité konkrétní
konstatování rozdílů vztahovalo, slovy ústavního práva, na tzv.
,problematickou kategorii‘, tedy na jedno z kritérií uvedených v
taxativním výčtu článku 14 Evropské úmluvy o lidských právech. Tyto
problematické kategorie nejsou nic jiného než výjimkou z obecného
pravidla, které umožňuje použít pro jiné než problematické kategorie
jakýkoli rozlišující rozhodovací proces. Zákaz diskriminace s ohledem
na určitou konkrétní odlišnost je tedy výjimkou, nikoli pravidlem. To
nicméně neznamená, že by diskriminace byla u problematických kategorií
přísně zakázána. Ve skutečnosti je diskriminace uvnitř uvedených
kategorií povolena, pokud jsou spolu s ní uplatněna kritéria rovné
ochrany, proporcionality a racionality“ (viz nesouhlasné stanovisko
soudce Boštjana Zupančiče ve věci Burdenovy proti Spojenému království
ze dne 29. 4. 2008, přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva
6/2008, s. 319).
77. V bodech 50-52 usnesení sp. zn. I. ÚS 3271/13 ze dne 6. 2. 2014
(dostupné na http://nalus.usoud.cz) Ústavní soud podrobněji rozebral
to, že „čl. 3 odst. 1 Listiny se ... uplatní pouze, pokud je důvodem
odlišného zacházení pohlaví, rasa, barva pleti, jazyk, víra a
náboženství, politické či jiné smýšlení, národní nebo sociální původ,
příslušnost k národnostní nebo etnické menšině, majetek, rod nebo jiné
postavení. ... [J]iné postavení musí ... být obdobné demonstrativně
vyjmenovaným kategoriím. Musí se tedy týkat nějaké osobní vlastnosti,
kterou zpravidla nelze ovlivnit (např. pohlaví, rasa), či musí jít o
důvody spočívající na osobních volbách odrážejících osobnostní rysy
každého z nás, jako je náboženství či politické názory. ... Lze dodat,
že Evropský soud pro lidská práva vykládá obdobně čl. 14 evropské
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, který obsahuje
podobný demonstrativní výčet diskriminačních důvodů (viz např.
rozhodnutí Peterka proti České republice ze dne 4. 5. 2010 č.
21990/08). Neznamená to však, že zákonodárce může v těchto situacích
libovolně rozlišovat. Rovnost chráněná čl. 1 Listiny totiž takovéto
omezení nemá a dopadá na všechny rozlišovací důvody [srovnej např.
nález sp. zn. Pl. ÚS 39/01 ze dne 30. 10. 2002 (N 135/28 SbNU 153;
499/2002 Sb.) či usnesení sp. zn. I. ÚS 2006/12 ze dne 15. 1. 2014, bod
17]. Je však ustálenou judikaturou Ústavního soudu, že tato rovnost
podle čl. 1 Listiny může být porušena pouze v případě, kdy jde o
nerovnost extrémní, případně tu, které schází jakýkoliv účel a smysl, a
jedná se tak o libovůli [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6.
2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)].“
78. Ústavněprávní východiska své rozhodovací činnosti týkající se
principu rovnosti musel Ústavní soud vztáhnout k charakteru
přezkoumávané právní normy. Navrhovatel poukazoval ve svém podání na
to, že tytéž skutečnosti, které není možné objektivně ovlivnit (jako
vznik dočasné pracovní neschopnosti a délka jejího trvání), se odlišně,
a to zásadním způsobem, promítnou do práva na hmotné zabezpečení ve
formě podpory v nezaměstnanosti u dvou základních forem pracovního
poměru. Jinak řečeno, podle názoru navrhovatele dochází k
neospravedlnitelné diskriminaci mezi pracovními poměry na dobu určitou
a neurčitou (ostatně předtím žalobce takto argumentoval v žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu). Namítaným diskriminačním důvodem je tedy
to, zda byl pracovní poměr uzavřen na dobu určitou či neurčitou.
79. Vyšel-li Ústavní soud z charakteru přezkoumávané právní normy, pak
podle jeho názoru nejde v projednávané věci o případ diskriminace
přímé, podle níž by se s danou osobou zacházelo odlišně z důvodu, jenž
by byl jedním ze zakázaných důvodů vyčleňování. Naopak konstrukce
rozporované právní normy je založena na zcela neutrálním kritériu.
Ústavní soud proto musel přezkoumat dotčenou právní normu z hlediska
nepřímé (resp. zprostředkované nebo skryté) diskriminace, jejíž ústavní
východisko spočívá v čl. 3 odst. 1 Listiny. Předpokladem nepřímé
diskriminace je dle ústavněprávní dogmatiky to, že určitá obecná právní
úprava, jež formálně neobsahuje žádnou zakázanou diskriminační
klasifikaci, vyvolává diskriminaci při své aplikaci (Bobek, M.,
Boučková, P., Kühn, Z. Rovnost a diskriminace. Praha: C. H. Beck, 2007,
s. 52). Předmětem nepřímé diskriminace je proto nepříznivý (resp.
nerovný) dopad obecných pravidel, která jsou v obecné rovině formálně v
pořádku a aplikují se „rovně“. Příčinou bývá vadná konstrukce normy,
kdy na základě zdánlivě neutrálního kritéria je ze zakázaného důvodu
(např. rasa, etnický původ, pohlaví, sexuální orientace, věk, zdravotní
postižení, náboženství nebo víra atd.) určitá skupina osob znevýhodněna
oproti ostatním, přičemž dané kritérium není věcně odůvodněno
oprávněným účelem a prostředky k jeho dosahování jsou přiměřené a
nezbytné (srov. ibid.). Jinak řečeno, platí, že v případě nepřímé
diskriminace bylo jako kritérium rozlišování zvoleno kritérium na první
pohled neutrální, které však nepřiměřeně dopadá na chráněnou skupinu
(viz Bobek, M. Zákaz diskriminace. In: E. Wagnerová, V. Šimíček, T.
Langášek, I. Pospíšil a kol. Listina základních práv a svobod.
Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 109).
80. Ústavní soud poznamenává, že shodně s právní dogmatikou pak např.
antidiskriminační zákon [zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o
právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých
zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů]
vymezuje v § 3 odst. 1 nepřímou diskriminaci jako „takové jednání nebo
opomenutí, kdy na základě zdánlivě neutrálního ustanovení, kritéria
nebo praxe je z některého z důvodů uvedených v § 2 odst. 3 [sem patří
důvody jako rasa, etnický původ, národnost, pohlaví, sexuální
orientace, věk, zdravotní postižení, náboženské vyznání, víra či
světový názor] osoba znevýhodněna oproti ostatním. Nepřímou
diskriminací není, pokud toto ustanovení, kritérium nebo praxe je
objektivně odůvodněno legitimním cílem a prostředky k jeho dosažení
jsou přiměřené a nezbytné.“
81. V projednávané věci ovšem neplatí, že by zvolené kritérium mělo
diskriminační výsledek na určitou ústavně chráněnou skupinu, jak ji
vymezuje čl. 3 odst. 1 Listiny. Navrhovatel nepředložil žádný argument,
že by inkriminovaná norma nepřiměřeně dopadala na určitou chráněnou
skupinu, a ani Ústavní soud nemá žádný důvod se domnívat, že by tomu
tak v projednávané věci snad bylo. V dané věci nelze namítaný
diskriminační důvod podřadit ani pod pojem „jiné postavení“ ve smyslu
čl. 3 odst. 1 Listiny.
82. Je-li v případě nepřímé diskriminace nezbytné, aby na první pohled
neutrální kritérium dopadalo o poznání silněji na chráněnou skupinu,
jejímž by byl žalobce členem, tak nejenže zaměstnanci na dobu určitou
bez dalšího zásadně takovou skupinu netvoří (chráněná skupina je totiž
definována podle etnických, rodových, pohlavních nebo jiných znaků),
nýbrž případ zaměstnance, jehož kauza byla důvodem (pro) podání návrhu
obecného soudu, je do značné míry individualizovaný, jelikož vyplývá z
konjunkce nahodilých faktorů, jakými byly dlouhodobé žalobcovy
zdravotní problémy způsobující pracovní neschopnost v délce přesahující
jeden rok a listopadová novelizace předmětného ustanovení zákona, k níž
došlo v situaci, kdy byl žalobce ještě v pracovní neschopnosti. Podle
názoru Ústavního soudu se proto za daných jedinečných okolností nemůže
jednat o ústavně zakázanou nepřímou diskriminaci, jelikož již z jejího
ústavně-dogmatického vymezení vyplývá, že nesměřuje k individualizované
ochraně konkrétního práva nějaké osoby (srov. Fredman, S.
Discrimination Law. Oxford: Oxford University Press, 2011, s. 183). V
jejím případě se totiž nejedná o otázku jednotlivého osudu, nýbrž o
„strukturální“ nerovnosti a jejich dopady. Musí jít tedy o
diskriminační zacházení se (navíc s tzv. chráněnou, jistými atributy
tedy vymezenou) skupinou, nikoliv jen o odlišné zacházení s
jednotlivci. Posuzování nepřímé diskriminace se totiž odpoutává od
konkrétních stěžovatelů, a proto by bylo nepřípustným aktivismem ze
strany Ústavního soudu rozhodovat o ústavní konformitě napadené právní
normy s ohledem na individualizovaný případ žalobce.
83. Jak ostatně vyplývá i z navrhovatelova podání, i podle něj nešlo v
dané věci nakonec výlučně o skutečnost, že měl pracovní poměr sjednaný
na dobu určitou v kontrastu s pracovním poměrem na dobu neurčitou, ale
o pracovní poměr na dobu určitou při pracovní neschopnosti trvající
déle než jeden rok. Není tudíž problémem samo uzavření pracovního
poměru na dobu určitou, nýbrž musí se k tomu připojit ještě další, a to
značně nepředvídatelné a nahodilé okolnosti. Proto považuje Ústavní
soud namítanou diskriminaci pracovních poměrů na dobu určitou ve
srovnání s pracovními poměry na dobu neurčitou za zavádějící, jelikož v
kauze, které se týká navrhovatelovo podání, nastalo spojení několika
faktorů (tj. daný žalobce se v době trvání tohoto poměru stal
práceneschopným, jeho pracovní poměr skončil v průběhu trvání dočasné
pracovní neschopnosti, a později byl žalobce shledán práceschopným).
Dotčené ustanovení obsahuje neutrální pravidlo, dvouleté období, jež je
stejné pro všechny skupiny zaměstnanců, ovšem může dopadnout odlišně na
některé specifické, ovšem nepředvídatelné situace, a to proto, že
složitost lidských životů se jen těžce vměstnává do těchto zákonných
podmínek. Ačkoliv pracovní poměr na dobu neurčitou může poskytovat
vyšší míru ochrany z hlediska skončení pracovního poměru (zaměstnanci
nelze dát výpověď během pracovní neschopnosti, případně pokud mu
výpověď byla dána před vznikem pracovní neschopnosti, pracovní poměr
trvá ještě po určitou dobu po jejím skončení), lze si představit
situace, kdy ani existence pracovního poměru na dobu neurčitou v
kombinaci s výpovědí a s pracovní neschopností nezajistí uchazeči o
zaměstnání nárok na podporu v nezaměstnanosti.
84. Uvedené závěry lze pak vztáhnout i k argumentaci veřejného ochránce
práv „Vybranou kazuistikou šetření veřejného ochránce práv“ (bod 20), z
níž nelze ještě dovozovat existenci určité, natož pak chráněné skupiny,
jejíž existence by měla být pro Ústavní soud důvodem vyslovení
protiústavnosti rozporovaného ustanovení. Neobstojí pak ani argument,
že se dané případy nedají řešit v systému hmotné nouze (viz body
55-56). Ústavní pořádek představuje vzájemně propojený strukturální
celek, který směřuje k ochraně nejvyšší hodnoty lidské důstojnosti a
lidsky důstojného života, přičemž volba konkrétního systému, jak udržet
stav důstojnosti, je již záležitostí zákonodárce. Podpora v
nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny musí být garantována pouze
u osob, které právě ztratily příjem z výdělečné činnosti, jelikož
nemohou získat přiměřené zaměstnání, tj. u těch, kdo mají možnost
pracovat a jsou ochotní pracovat, zatímco u těch, kteří byli dlouhodobě
nemocní, se naproti tomu v zásadě vychází z absence této možnosti, a
proto se postupuje podle jiných pravidel a jejich situace se pak řeší v
rámci jiného druhu sociálních dávek. To lze vztahovat i na situaci, kdy
určité osoby znovu nabydou schopnosti pracovat, ovšem v důsledku
dlouhodobé nemoci nesplní již zákonem stanovené podmínky (resp. určitou
dobu účasti na důchodovém pojištění v rámci rozhodného období), jelikož
jejich pracovní neschopnost trvala déle než jeden rok.
IX.
85. V případě sociálních práv obecně platí, že by se Ústavní soud neměl
pokoušet nahrazovat racionální úvahu zákonodárce svou vlastní úvahou,
jakkoliv by snad mohla být rovněž (ba dokonce možná ještě více)
racionální. Platí přitom, že „množství konkrétních racionálních řešení
připadajících v úvahu v jednom konkrétním případě řešení distribuce
veřejných statků může být poměrně vysoké, což je dáno samotnou
výsledečnou povahou pozitivních závazků. Soudy ovšem poskytují pouze
ochranu subjektivním právům, odpovědnost za volbu způsobu distribuce
veřejných statků naopak náleží zákonodárné moci“ (srov. Boučková, P.
Rovnost a sociální práva. Praha: Auditorium, 2009, s. 37). Tyto závěry
je možno vztahovat např. i k argumentaci navrhovatele stran koncepční a
logické provázanosti daného ustanovení s jinými ustanoveními zákonů
(bod 6) a stejně tak k argumentaci veřejného ochránce práv stran
rozdílů mezi podporou v nezaměstnanosti a důchodovým pojištěním (bod
20). Nadto Ústavní soud přesto poznamenává, že délka podpůrčí doby v
nemocenském pojištění byla stanovena historicky dosti velkoryse; to
však ještě neznamená, že by bylo nezbytné tuto dobu automaticky stavět
naroveň dobám příslušnosti k jiným systémům (např. v důchodovém
pojištění se také nezohledňuje jakákoli doba nezaměstnanosti apod.).
Napadená norma upravuje toliko délku rozhodného období, neupravuje
náhradní doby, které byly navrhovateli - jak lze dovozovat z jeho
podání - též trnem v oku (bod 9); náhradní doby zaměstnání definuje §
41 odst. 3, resp. 2 zákona o zaměstnanosti. Svým způsobem tak problémem
pro navrhovatele nebyla samotná délka rozhodného období, nýbrž spíše
absence toho, že by se doba dočasné pracovní neschopnosti, která
vznikla v době výdělečné činnosti nebo v ochranné lhůtě, pro účely
podpory v nezaměstnanosti považovala za dobu náhradní (případně, že by
bylo rozhodné období rozšířeno o tu dobu, kdy zaměstnanec nemohl z
důvodu nezávisejícího na jeho vůli pracovat, jak je to např. upraveno v
Kanadě). Ústavní soud poukazuje na právní úpravu na Slovensku, kde
existuje pojištění v nezaměstnanosti (zákon č. 461/2003 Sb., o
sociálnom poistení), přičemž v § 104 odst. 2 citovaný zákon stanoví, že
pojištěnec, který byl po skončení výkonu činnosti zaměstnance v
pracovním poměru na dobu určitou zařazen do evidence nezaměstnaných, má
nárok na dávku v nezaměstnanosti, pokud byl v posledních čtyřech letech
před zařazením do evidence pojištěn z výkonu činnosti zaměstnance v
pracovním poměru na dobu určitou nejméně dva roky. Jde o výjimku z
pravidla, podle kterého jinak nárok vznikne, jestliže v posledních
třech letech byl pojištěný dva roky. Pro pracovní poměry na dobu
určitou se prodlužuje rozhodné období jako lex specialis. Je ale již na
zákonodárci, zda přijme takovouto, k zaměstnancům zaměstnaným na dobu
určitou, případně k zaměstnancům dočasně nezpůsobilým k práci z důvodu
pracovní neschopnosti přece jen vstřícnější úpravu. Ústavní soud
nepřehlédl, že Poslanecká sněmovna projednává jako tisk 296/0 změnu
zákona o zaměstnanosti, přičemž vláda navrhla, aby případy dlouhodobé
pracovní neschopnosti byly za vymezených podmínek považovány pro účely
podpory v nezaměstnanosti za dobu náhradní. Tato úprava se ovšem má
vztahovat toliko na řízení o podpoře v nezaměstnanosti zahájená po
účinnosti této novelizace.
X.
86. Shrnuto, normativní obsah ústavní normy čl. 26 odst. 3 Listiny je
dále omezen čl. 41 odst. 1 Listiny, protože se ho jako práva lze
dovolat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Ústavně
zaručené právo podle čl. 26 odst. 3 Listiny lze realizovat
prostřednictvím „prováděcího“ zákona, jenž stanovuje konkrétní obsah
tohoto základního práva. Zákonodárce tak musí z obsahového hlediska
dbát na to, aby takovým zákonem nebyly dotčeny podstata a smysl daného
základního práva (čl. 4 odst. 4 Listiny), totéž pak platí pro orgány
veřejné moci, jež je aplikují a interpretují. Z tohoto pohledu se však
otázka, zda poskytování podpory v nezaměstnanosti náleží uchazeči o
zaměstnání za situace, kdy byla změněna délka rozhodného období ze tří
na dva roky, jeví nikoliv jako rozhodující, neboť je na vůli
zákonodárce, za jakých podmínek hmotné zabezpečení v takovýchto
případech poskytne, tedy zda nějakým způsobem „zvýhodní“ postavení
těch, kteří pracovali v rámci rozhodného období ve větším poměru než
ostatní. Přezkoumávaná právní úprava nijak neodporuje účelu ústavní
garance podpory hmotného zajištění těch, kdo bez své viny nemohou
získávat prostředky pro své životní potřeby prací.
87. Toliko jako obiter dictum ovšem Ústavní soud k navrhovatelovu
návrhu ještě poznamenává, že některé problémy obdobného typu, jaké
vznesl navrhovatel, lze řešit rozšířením přechodných ustanovení
novelizace zákona. Napadené ustanovení je prima facie neutrální:
stanoví, že rozhodným obdobím pro posouzení toho, zda byla naplněna
podmínka jednoho roku důchodového pojištění, bude období dvou let před
vznikem sociální události. Jeho derogací nelze řešit nepříznivé dopady
do vysoce individualizované věci, jež byla podkladem podání návrhu k
Ústavnímu soudu (viz bod 82). Ústavní soud má za to, že by bývalo bylo
možno z hlediska racionálního a sociálně citlivého zákonodárce uvažovat
o zakotvení například jednoročního přechodného období, v němž by se u
nároků vzniklých v tomto prvním roce účinnosti nové právní úpravy
alternativně ještě zkoumalo naplnění doby zaměstnání podle dříve platné
úpravy. Nicméně tento „nedostatek“ nelze hodnotit jako neústavní (viz
body 72-74) - spíše jde o politickou vůli parlamentní většiny nebo
možná i o (ne)schopnost domyslet důsledky úpravy.
88. Ústavní soud konstatuje, že nebyly shledány důvody pro vyhovění
návrhu na zrušení v záhlaví citovaného ustanovení napadeného zákona, a
proto byl návrh zamítnut.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.