Advanced Search

ve věci návrhu na zrušení § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti


Published: 2015
Read law translated into English here: https://www.global-regulation.com/translation/czech-republic/508383/ve-vci-nvrhu-na-zruen--41-odst.-1-zkona-o-zamstnanosti.html

Subscribe to a Global-Regulation Premium Membership Today!

Key Benefits:

Subscribe Now for only USD$40 per month.
170/2015 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 55/13 dne 12. května 2015 v

plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka

Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Vladimíra

Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Kateřiny

Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové (soudce zpravodaj) a Jiřího

Zemánka ve věci návrhu Krajského soudu v Hradci Králové podaného podle

čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení § 41 odst. 1 zákona č.

435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., za

účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako

účastníků řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka

řízení,



takto:



Návrh na zrušení § 41 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti,

ve znění zákona č. 367/2011 Sb., se zamítá.



Odůvodnění



I.



Rekapitulace návrhu



1. Ústavnímu soudu byl dne 10. 12. 2013 doručen návrh Krajského soudu v

Hradci Králové (dále též jen „navrhovatel“) podaný podle čl. 95 odst. 2

Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) ve spojení s ustanovením §

64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění

pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) na zrušení §

41 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č.

367/2011 Sb., (dále též „napadené ustanovení“).



2. Navrhovatel návrh podal v souvislosti se svou rozhodovací činností;

jako příslušný soud v rámci správního soudnictví projednával pod sp.

zn. 28 Ad 6/2013 žalobu žalobce M. M. proti rozhodnutí Ministerstva

práce a sociálních věcí (dále též jen „ministerstvo“) č. j.

2012/16971-421 ze dne 16. 4. 2012, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí

Úřadu práce České republiky (dále též jen „úřad práce“) - krajské

pobočky v Hradci Králové ze dne 13. 2. 2012 o nepřiznání podpory v

nezaměstnanosti M. M.



3. Navrhovatel uvedl, že ve výše uvedené věci uzavřel M. M. se svým

zaměstnavatelem, kterým byla Česká republika - Úřad pro zastupování

státu ve věcech majetkových, Územní pracoviště Hradec Králové, pracovní

poměr na dobu určitou, a to od 1. 10. 2008 do 30. 9. 2009. Doba trvání

pracovního poměru byla opakovanými změnami pracovní smlouvy

prodlužována až do 31. 1. 2011. Od 27. 12. 2010 do 9. 2. 2012 byl M. M.

v pracovní neschopnosti, v průběhu které mu již řečeného dne 31. 1.

2011 skončil pracovní poměr na dobu určitou. Žádosti M. M. o podporu v

nezaměstnanosti ze dne 13. 2. 2012 příslušný úřad práce nevyhověl a

rozhodl o nepřiznání podpory v nezaměstnanosti. Určující pro právní

kvalifikaci přitom bylo ustanovení § 39 odst. 1 písm. a) ve spojení s §

41 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších

předpisů, (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), neboť M. M. v rozhodném

období 2 let před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání získal

dobu důchodového pojištění podle ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) a

odst. 2 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění

pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o důchodovém pojištění“) pouze v

délce 11 měsíců a 19 dní, ačkoliv zákon o zaměstnanosti vyžaduje pro

účely přiznání podpory v nezaměstnanosti dobu pojištění (zaměstnáním či

jinou výdělečnou činností či započtením náhradní doby zaměstnání) v

rozhodném období alespoň 12 měsíců. Předcházející dobu zaměstnání (od

1. 10. 2008 do 12. 2. 2010) nebylo možné zohlednit, neboť nespadala do

rozhodného období 2 let před zařazením do evidence uchazečů o

zaměstnání. Rozhodnutí orgánu prvního stupně potvrdilo i ministerstvo

jako odvolací správní orgán. Pravomocné rozhodnutí ministerstva ze dne

16. 4. 2012 napadl žalobce žalobou podle § 65 odst. 1 zákona č.

150/2002 Sb., soudní řád správní.



4. Navrhovatel řízení přerušil a předložil Ústavnímu soudu návrh podle

čl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s ustanovením § 64 odst. 3 zákona o

Ústavním soudu na zrušení § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, ve znění

zákona č. 367/2011 Sb.



5. Podle navrhovatele stávající znění napadeného ustanovení zákona o

zaměstnanosti, zakotvené zákonem č. 367/2011 Sb., kterým se mění zákon

č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další

související zákony, „popřelo legitimní očekávání žalobce na poskytnutí

odpovídajícího hmotného zabezpečení formou podpory v zaměstnanosti, v

jejíž výši by se odrazila zcela po právu i výše příjmu žalobcem

dosahovaná.“ Navrhovatel ve vztahu k tvrzené protiústavnosti výše

uvedeného ustanovení předestřel Ústavnímu soudu následující argumenty.

Předně popsal právní úpravu platnou do přijetí zákona č. 367/2011 Sb.,

jenž novelizoval zákon o zaměstnanosti a zavedl mimo jiné navrhovatelem

napadenou právní úpravu rozhodného období, v němž musí uchazeč o

zaměstnání získat dobu důchodového pojištění, tak, že ji zkrátil ze tří

let na dva roky. Podle navrhovatele tím byla zavedena do českého

právního řádu diskriminace osob, které byly zaměstnány v pracovním

poměru na dobu určitou, za dobu trvání tohoto poměru se staly práce

neschopnými a jejich pracovní poměr skončil v průběhu trvání dočasné

pracovní neschopnosti, jejíž vznik, průběh ani délku trvání nemohly

objektivně ovlivnit.



6. Navrhovatel v této souvislosti namítl, že nová právní úprava

zavedená zákonem č. 367/2011 Sb. s účinností od 1. 1. 2012 přerušila

koncepční a logickou provázanost s § 26 a 27 zákona č. 187/2006 Sb., o

nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o

nemocenském pojištění“), jež umožňují uznat dočasnou pracovní

neschopnost a pobírat přitom nemocenské v zásadě po maximální dobu dvou

let. Pokud byl žadatel o podporu v nezaměstnanosti zaměstnán a

důchodově pojištěn před vznikem pracovní neschopnosti v předchozím

zaměstnání po dobu 12 měsíců (tj. 1 roku) předcházejících maximální

době dočasné pracovní neschopnosti s nárokem na výplatu nemocenského,

splnil podle dřívějších předpisů zákonné podmínky pro přiznání podpory

v nezaměstnanosti. Navrhovatel tento argument uzavřel konstatováním, že

přerušením této koncepční a logické souvztažnosti může dojít k tomu, že

se rozhodné období stanovené v § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti bude

týkat výlučně doby, kdy žadatel o zaměstnání nemohl být zaměstnán ani

se nemohl aktivně zajímat o nové zaměstnání a hledat si ho, a to z

objektivního důvodu dočasné pracovní neschopnosti.



7. Navrhovatel v souvislosti s tím zdůraznil protiústavní diskriminační

prvek napadeného ustanovení zákona o zaměstnanosti, neboť zaměstnanec v

pracovním poměru na dobu neurčitou, pokud je uznán dočasně práce

neschopným a pokud si tuto neschopnost úmyslně nepřivodil nebo

nevznikla-li tato neschopnost jako bezprostřední následek opilosti

zaměstnance nebo zneužití návykových látek, spadá podle § 53 odst. 1

písm. a) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č.

365/2011 Sb., do právního režimu ochranné doby, v níž platí zákaz

výpovědi ze strany zaměstnavatele, a není tedy možné, aby navrhovatelem

napadené ustanovení představovalo překážku přiznání odpovídajícího

hmotného zabezpečení. Navíc je zaměstnanec v pracovním poměru na dobu

neurčitou chráněn rovněž § 53 odst. 2 zákoníku práce, který stanoví:

„Byla-li dána zaměstnanci výpověď před počátkem ochranné doby tak, že

by výpovědní doba měla uplynout v ochranné době, ochranná doba se do

výpovědní doby nezapočítává; pracovní poměr skončí teprve uplynutím

zbývající části výpovědní doby po skončení ochranné doby, ledaže

zaměstnanec sdělí zaměstnavateli, že na prodloužení pracovního poměru

netrvá.“ Naproti tomu zaměstnanci v pracovním poměru na dobu určitou

končí smlouva uplynutím doby a zároveň mu dočasná pracovní neschopnost

brání v hledání a získání nového zaměstnání, a tím kvůli napadenému

ustanovení nemusí vzniknout nárok na podporu v nezaměstnanosti (z

důvodu nesplnění podmínky získání potřebné doby důchodového pojištění).



8. Navrhovatel poukázal rovněž na § 39 odst. 2 zákoníku práce, který

stanoví: „Doba trvání pracovního poměru na dobu určitou mezi týmiž

smluvními stranami nesmí přesáhnout 3 roky a ode dne vzniku prvního

pracovního poměru na dobu určitou může být opakována nejvýše dvakrát.

Za opakování pracovního poměru na dobu určitou se považuje rovněž i

jeho prodloužení ...“. Z něj vyplývá, že pracovní poměr na dobu určitou

může trvat až 9 let. To podle navrhovatele svědčí o tom, že v pracovním

poměru na dobu určitou nejsou fluktuanti, ale v řadě případů naopak

„vzorní pracovníci“ odvádějící do státního rozpočtu daně. Napadené

ustanovení podle navrhovatele v praxi způsobuje, že pokud je takový

zaměstnanec déle než rok nemocen a pracovní poměr mu skončí uplynutím

doby, nerealizuje se ani prvek přiměřenosti, tj. odpovídajícího

hmotného zabezpečení vzhledem k délce zaměstnání a výši příjmu, ale

takové zabezpečení se nerealizuje vůbec, ačkoliv zaměstnanec pracující

9 let obojí jistě legitimně očekává.



9. Navrhovatel rovněž upozornil, že napadené ustanovení a jím založený

právní režim zákona o zaměstnanosti není jediným existujícím přístupem

k dotčené problematice v právním řádu České republiky, a odkázal na § 5

odst. 2 písm. g) zákona o důchodovém pojištění, podle něhož doba

dočasné pracovní neschopnosti, která vznikla v době výdělečné činnosti

nebo v ochranné lhůtě, se pro účely důchodového pojištění považuje za

dobu pojištění [pozn. Ústavního soudu: doba trvání dočasné pracovní

neschopnosti se za vymezených podmínek považuje v důchodovém pojištění

za dobu náhradní - srov. § 5 odst. 1 písm. u) ve spojení s § 12 odst. 1

zákona o důchodovém pojištění ve znění účinném k 1. 1. 2012].



10. Navrhovatel konečně zmínil iniciativu skupiny poslanců, kteří,

vědomi si nedostatků napadeného ustanovení, předložili v Parlamentu

návrh na změnu § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, který do

předmětného ustanovení vkládal písmeno g), jehož znění obsahově

kopírovalo text § 5 odst. 2 písm. g) zákona o důchodovém pojištění.

Navrhovatel pro upřesnění dodal, že Poslanecká sněmovna navrhovanou

novelu, jež by odstranila nerovnost a zmíněnou zákonnou překážku

nezaviněné nemožnosti získání doby pojištění pro splnění zákonné

podmínky požadované zákonem o zaměstnanosti pro přiznání podpory v

nezaměstnanosti, na své 52. schůzi, konané dne 20. 3. 2013, většinou

jednoho hlasu zamítla.



11. Navrhovatel svou hmotněprávní argumentaci uzavřel shrnutím, že

podle jeho přesvědčení napadené ustanovení popřelo princip legitimního

očekávání pana M. M. na poskytnutí odpovídajícího hmotného zabezpečení,

když by onen navíc před účinností zákona č. 367/2011 Sb. splnil

podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti. Ustanovení podle

názoru navrhovatele nerespektuje logickou provázanost s ustanoveními

dalších právních předpisů a je diskriminující vůči osobám v pracovním

poměru na dobu určitou. Navrhovatel uznal, že slabší právní ochrana

zaměstnanců v pracovním poměru na dobu určitou je legitimní, nicméně

vyjádřil názor, že by neměla spočívat na skutečnostech, jež nemůže

fyzická osoba ovlivnit (nezaviněný vznik dočasné pracovní neschopnosti

a délka jejího trvání). Navrhovatel uvedl, že „nežije ve skleníku“ a

vnímá, že změna v napadeném ustanovení, již přinesl zákon č. 367/2011

Sb., je vedena jak záměrem motivovat občany k aktivnějšímu hledání

zaměstnání, tak i snahou o úspory veřejných prostředků. Tento záměr

ovšem podle navrhovatele „nesmí a nemůže být nadřazen legitimnímu

očekávání osob, které se za stejných podmínek (výkon zaměstnání) a při

stejných právních událostech (vznik dočasné pracovní neschopnosti a

délka jejího trvání) dostanou, resp. dostávají s účinností od 1. 1.

2012 do rozdílného právního postavení ...“.



II.



Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu, vlády, veřejného ochránce práv,

Ministerstva práce a sociálních věcí a Českého statistického úřadu



12. Ve smyslu § 42 odst. 4 a § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu

zaslal Ústavní soud návrh na zrušení napadeného ustanovení účastníkům a

vedlejším účastníkům řízení a rovněž podle § 48 odst. 2 ve spojení s §

49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu požádal o vyjádření Ministerstvo

práce a sociálních věcí a o sdělení a poskytnutí součinnosti Český

statistický úřad.



II. A.



Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky



13. Poslanecká sněmovna ústy svého předsedy ve svém vyjádření sdělila,

že předmětný návrh zákona č. 367/2011 Sb. byl návrhem vládním. V jeho

důvodové zprávě vláda napsala, že je slučitelný jak s Ústavou, tak

zejména s články 2 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále převážně

jen „Listina“), že respektuje obecné zásady ústavního pořádku České

republiky a není v rozporu s nálezy Ústavního soudu a že je rovněž

slučitelný s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika

vázána, a není v rozporu s právními akty Evropské unie, judikaturou

soudních orgánů Evropské unie, obecnými právními zásadami práva

Evropské unie ani s legislativními záměry a návrhy předpisů Evropské

unie.



14. Ke změně napadeného ustanovení § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti

vláda v důvodové zprávě uvedla, že úpravou rozhodného období pro

posuzování nároků na podporu v nezaměstnanosti a podporu při

rekvalifikaci z posledních 3 let na poslední 2 roky před zařazením do

evidence uchazečů o zaměstnání dojde k přiblížení právní úpravy

rozhodného období obvyklým úpravám v jiných evropských zemích. Cílem

této právní úpravy je motivovat uchazeče o zaměstnání ke zvýšení

vlastní aktivity při hledání a udržení zaměstnání.



15. Dále byl ve vyjádření popsán průběh legislativního procesu a bylo

konstatováno, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců

Poslanecké sněmovny. Po jeho zamítnutí Senátem Poslanecká sněmovna

návrh zákona znovu projednala a schválila hlasy 108 poslanců. Zákon byl

doručen prezidentu republiky dne 9. 11. 2011, který jej dne 22. 11.

2011 podepsal. Schválený zákon byl doručen k podpisu předsedovi vlády

dne 28. 11. 2011. Zákon byl publikován ve Sbírce zákonů v částce 128

pod číslem 367/2011 Sb.



16. Poslanecká sněmovna uzavřela své vyjádření konstatováním, že

zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s

Ústavou a českým právním řádem. Je na Ústavním soudu, aby posoudil

ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.



II. B.



Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky



17. Předseda Senátu nejprve upozornil na skutečnost, že v souvislosti

se změnami, které byly do právního řádu České republiky promítnuty v

rámci zákona č. 367/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o

zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související

zákony, se Senát vyjadřoval pro Ústavní soud již dvakrát [ve věci

vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333;

437/2012 Sb.) a ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13 ze dne 9. 9.

2014 (219/2014 Sb.)], a vyjádření Senátu se tedy budou do značné míry

opakovat.



18. Předseda Senátu ve svém vyjádření dále shrnul průběh legislativního

procesu. Uvedl, že Senát projednal předmětný návrh zákona v mezích

Ústavou stanovené kompetence ústavně konformním způsobem a návrh zákona

zamítl dne 13. 10. 2011. Senátní výhrady se však netýkaly napadeného

ustanovení. Závěrem svého vyjádření předseda Senátu ponechal posouzení

ústavnosti podáním napadeného ustanovení zcela na uvážení Ústavního

soudu.



II. C.



Vyjádření veřejného ochránce práv



19. Veřejný ochránce práv (dále též jen „ochránce“), který do řízení

vstoupil jako vedlejší účastník, se ve svém vyjádření ztotožnil s

názorem navrhovatele ohledně namítané protiústavnosti ke zrušení

předkládaného ustanovení. Přitom sdělil, že se ve své praxi setkává

opakovaně „s absurdním dopadem této právní úpravy na případy osob po

dlouhodobé pracovní neschopnosti“, což doložil i přiloženou „Vybranou

kazuistikou šetření veřejného ochránce práv“.



20. Zkrácení rozhodného období podle ochránce nepříznivě dopadlo na

zaměstnance, kterým dle zákona o nemocenském pojištění vznikla dočasná

pracovní neschopnost v ochranné lhůtě 7 dnů po skončení zaměstnání,

popř. těsně před skončením pracovního poměru a trvala 1 rok a déle (byť

jen o několik dnů). Tato doba je rovněž dobou důchodového pojištění.

Ochránce upozornil, že - na rozdíl od úpravy doby důchodového pojištění

- pro účely nároku na podporu v nezaměstnanosti doba dočasné pracovní

neschopnosti není brána v potaz. K získání podpory je totiž třeba

splnit dobu důchodového pojištění zaměstnáním nebo jinou výdělečnou

činností, a to alespoň v délce 12 měsíců v posledních 2 letech před

zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání. V praxi tedy podle

ochránce postačí, aby byl žadatel o podporu v nezaměstnanosti

bezprostředně před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání v

dočasné pracovní neschopnosti 366 dnů (přičemž zákon počítá s délkou

doby dočasné pracovní neschopnosti 380 kalendářních dnů, která může být

prodloužena až o dalších 350 dnů), a již mu nevznikne nárok na podporu

v nezaměstnanosti. Z důvodu zkrácení délky rozhodného období z 3 let na

2 roky zůstávají tito uchazeči o zaměstnání bez podpory v

nezaměstnanosti i přesto, že často předtím dlouhodobě pracovali a

odváděli pojistné.



21. Podle vyjádření ochránce vznikla v důsledku koncepce napadeného

ustanovení alogická situace, kdy jsou uchazeči o zaměstnání odkazováni

na poskytování dávek ze systému pomoci v hmotné nouzi, aniž by ale

často v hmotné nouzi byli, a tak se bez podpory v nezaměstnanosti mohou

do hmotné nouze naopak dostat. Proto má ochránce za to, že stávající

právní úprava popírá právo na zajištění přiměřeného hmotného zajištění

státem při ztrátě zaměstnání (čl. 26 odst. 3 a čl. 30 odst. 1 Listiny

základních práv a svobod), jelikož v aktuální podobě nenavazuje na

systém nemocenského pojištění, a zásadně tak odporuje legitimnímu

očekávání žadatelů. Povinnost hradit pojistné v těchto případech

zůstala nedotčena, avšak uchazeči o zaměstnání nevznikne nárok na

podporu. Navíc ochránce poukázal na skutečnost, že není možné úplně

popřít pojistný princip podpory v nezaměstnanosti, i když je

nepochybné, že každý systém sociálního zabezpečení s sebou nese

zvýhodnění určitých sociálních skupin podle toho, je-li preferováno

spíše hledisko solidarity nebo upřednostňována zásada ekvivalence. Byť

je tato úprava vyhrazena zákonodárci, ten nemůže postupovat libovolně,

ale při stanovení preferencí musí přihlížet ke sledovaným veřejným

hodnotám.



22. Ochránce rovněž vyslovil přesvědčení, že napadené ustanovení

neobstojí v testu rozumnosti, a upozornil, že již ve své Souhrnné

zprávě za rok 2012, str. 19, doporučil Poslanecké sněmovně, aby

odstranila nežádoucí důsledek zkrácení rozhodného období pro posuzování

nároku na podporu v nezaměstnanosti u osob dlouhodobě pobírajících

nemocenské dávky, a to buď přidáním další náhradní doby zaměstnání ve

smyslu ustanovení § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, či jiným vhodným

způsobem (např. zavedením institutu odstraňování tvrdosti apod.).



II. D.



Sdělení vlády



23. Vláda prostřednictvím svého předsedy na základě žádosti o vyjádření

konstatovala, že nevyužije svého práva, vyplývajícího z ustanovení § 69

odst. 2 zákona o Ústavním soudu, na vstoupení do řízení. Zároveň však

„formou amicus curiae brief“ předseda vlády sdělil, že ačkoliv má vláda

za to, že napadené ustanovení zákona, resp. jím stanovená délka

rozhodného období, je ústavně konformní, hodlá vláda ve zvýšené míře

akcentovat principy solidarity a odpovědnosti. Proto požádal ministryni

práce a sociálních věcí, „aby do připravované novely zákona o

zaměstnanosti (termín předložení vládě červenec 2014) vtělila právní

úpravu obsaženou v minulém volebním období zamítnutém sněmovním tisku

č. 911“, doplňující mezi náhradní doby pojištění i dočasnou pracovní

neschopnost, a tedy řešící situaci, jež je důvodem předložení návrhu,

který je předmětem tohoto řízení.



II. E.



Vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí



24. Ministerstvo ve svém vyjádření zaslaném ministryní práce a

sociálních věcí navrhlo podání navrhovatele zamítnout. Na začátku

citovalo znění napadeného ustanovení a ohledně účelů novelizace

sledovaných normotvůrcem odkázalo na důvodovou zprávu k návrhu zákona

č. 367/2011 Sb., která uváděla, že změnou „dojde k přiblížení právní

úpravy rozhodného období obvyklým úpravám v jiných evropských zemích“,

přičemž argumentačně použilo příklady Slovenska, Slovinska, Polska a

Lotyšska. Podle důvodové zprávy pak hlavním cílem navrhované úpravy

bylo „motivovat uchazeče o zaměstnání ke zvýšení vlastní aktivity při

hledání a udržení zaměstnání“.



25. Vyjádření se dále zabývalo negativním stanoviskem ministerstva z

roku 2013 k navrhovatelem zmíněnému (viz bod 10 nálezu) poslaneckému

návrhu zákona ke změně zákona o zaměstnanosti. Především ministerstvo

konstatovalo, že by podle jeho názoru vedl k nerovnému přístupu při

posuzování nároku na podporu v nezaměstnanosti, neboť by uchazeč o

zaměstnání evidovaný úřadem práce, který by onemocněl v ochranné lhůtě

7 dnů po skončení pracovního poměru, měl započtenu pro vznik nároku na

podporu v nezaměstnanosti dobu dočasné pracovní neschopnosti jako

náhradní dobu zaměstnání, uchazeč o zaměstnání evidovaný úřadem práce,

který by onemocněl po této lhůtě, však nikoliv. Ministerstvo ve své

argumentaci ve stanovisku z roku 2013 rovněž uvedlo, že nepřiznání

podpory v nezaměstnanosti nevede k ohrožení jedince, resp. jeho

domácnosti k sociálnímu vyloučení, protože pokud se „ocitne v hmotné

nouzi, jsou (mu) státem poskytovány dávky pomoci v hmotné nouzi nebo

dávky státní sociální podpory.“



26. Ministerstvo dále uvedlo, že nesdílí názor navrhovatele, že

napadené ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem, a to především z

následujících důvodů. Ministerstvo se v souladu s tehdejším

normotvůrcem, který zakotvil napadené ustanovení v právním řádu, nadále

domnívá, že „účelem zkrácení rozhodného období je motivovat uchazeče o

zaměstnání ke zvýšení vlastní aktivity při hledání a udržení

zaměstnání.“ Prodloužení rozhodného období považuje za nesystémové

řešení, neboť by tato změna byla relevantní pouze na vybraný segment

adresátů zákona o zaměstnanosti, totiž na ty uchazeče o zaměstnání,

kteří by se po skončení pracovněprávního vztahu nebo služebního poměru

stali dočasně práce neschopnými.



27. Ministerstvo konečně v rámci své argumentace přisvědčilo možnosti,

že nastane stav nerovnosti při získání nároku na podporu v

nezaměstnanosti v důsledku napadeného ustanovení, ale s výhradou, že se

to týká pouze případů, kdy dojde ke vzniku dočasné pracovní

neschopnosti ještě za doby trvání pracovního poměru.



28. I přes výslovnou výzvu původního soudce zpravodaje se ministerstvo

nevyjádřilo k informaci sdělené předsedou vlády ohledně intencí

přípravy vládního návrhu novely zákona o zaměstnanosti (viz bod 23).



II. F.



Vyjádření Českého statistického úřadu



29. V průběhu řízení dospěl Ústavní soud k závěru, že vzhledem k

předmětu řízení je žádoucí získat alespoň rámcové statistické údaje o

procentním podílu pracovních poměrů na dobu určitou v České republice

na celkovém počtu pracovních poměrů v České republice. Původní soudce

zpravodaj se proto obrátil na základě § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1

zákona o Ústavním soudu na Český statistický úřad s žádostí o

součinnost. Český statistický úřad sdělil Ústavnímu soudu, že neprovádí

evidenci pracovních poměrů v České republice ani nemá k dispozici údaje

z evidencí jiných státních orgánů, které by se týkaly rozdělení

pracovních poměrů na poměry na dobu určitou a neurčitou. Český

statistický úřad nicméně poskytl Ústavnímu soudu odhadované údaje

ohledně ekonomického postavení subjektů, jež získává cestou tazatelské

sítě v domácnostech ve vzorku respondentů prostřednictvím „Výběrového

šetření pracovních sil“, dopočtené na celou populaci.



II. G.



Změna soudce zpravodaje



30. Soudcem zpravodajem v projednávané věci byl původně v souladu s

platným rozvrhem práce určen soudce Radovan Suchánek. Poté, co nebyl

jeho návrh na neveřejném jednání pléna dne 5. 11. 2014 přijat, určil

předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský podle § 55 zákona o Ústavním

soudu nového soudce zpravodaje.



III.



Inkriminované ustanovení zákona o zaměstnanosti



31. Předmětem posouzení souladu s ústavním pořádkem je ustanovení § 41

odst. 1 zákona o zaměstnanosti, které zní následovně:



„(1) Rozhodným obdobím pro posuzování nároků na podporu v

nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci jsou poslední 2 roky před

zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání.“



IV.



Předpoklady přezkumu



32. Formálně bezvadný návrh byl podán Krajským soudem v Hradci Králové

podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. K

projednání návrhu je Ústavní soud příslušný a jde o návrh přípustný.



33. Ústavní soud konstatuje, že podle ustálené judikatury Ústavního

soudu není zásadně možno návrhem brojit proti novelizujícímu právnímu

předpisu, neboť takový právní předpis nemá obecně samostatnou právní

existenci; tu získává až jako součást právního předpisu novelizovaného

[srov. např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2000 (U

27/19 SbNU 271), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 26/13 ze dne 5. 8. 2014 (obě

dostupná na http://nalus.usoud.cz)].



34. Uvedené však neznamená, že návrh směřující proti novele zákona či

její části (jako je tomu v projednávané věci) by nemohl být Ústavním

soudem podroben meritornímu přezkumu vůbec. Výjimkou dovolující takový

přezkum je ověřování ústavnosti procedury přijetí novelizujícího

právního předpisu [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2.

2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)], dále je to situace, v níž jsou

napadena přechodná ustanovení novelizujícího právního předpisu [srov.

např. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 (N 49/69 SbNU 31;

112/2013 Sb.)].



35. Proto Ústavní soud akcentoval při ověření ústavnosti proceduru

přijetí a kompetence orgánu, který napadené ustanovení vydal, a taktéž

zákon č. 367/2011 Sb. jako ten právní předpis, jenž pro právní

posouzení věci zásadním způsobem změnil znění a implicite i významový

obsah napadeného ustanovení, a to v rovině sledování koherence celkové

právní úpravy dotčeného právního institutu.



V.



Podmínky aktivní legitimace navrhovatele



36. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s § 64 odst. 3 zákona o

Ústavním soudu je soud oprávněn podat návrh na zrušení zákona nebo jeho

jednotlivých ustanovení, jež mají být aplikovány v rámci jeho

rozhodovací činnosti, dojde-li k závěru o jejich rozporu s ústavním

pořádkem.



37. Základní podmínky aktivní legitimace shrnul Ústavní soud v usnesení

sp. zn. Pl. ÚS 37/10 ze dne 18. 12. 2012 (dostupné na

http://nalus.usoud.cz), kde mimo jiné konstatoval: „16. Předtím, než

Ústavní soud přistoupí k věcnému posouzení návrhu dle čl. 87 odst. 1

písm. a) Ústavy, je povinen zkoumat, zda splňuje všechny zákonem

požadované náležitosti a zda jsou vůbec dány podmínky jeho projednání

stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění

pozdějších předpisů, (dále jen ‚zákon o Ústavním soudu‘). Podle

ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení zákona

nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v

souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy.

Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy platí, že dojde-li soud k závěru, že zákon,

jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem,

předloží věc Ústavnímu soudu. 17. Ústavní soud se nejprve musí zabývat

otázkou, zda byla naplněna podmínka stanovená v článku 95 odst. 2

Ústavy, tj. zda navrhovatelem tvrzený rozpor s ústavním pořádkem se

týká zákona, jehož má být použito při řešení věci zahájené před

Krajským soudem v Hradci Králové, neboť dospěl-li by k závěru, že by

tato podmínka naplněna nebyla, nebyl by navrhovatel k jeho podání

aktivně legitimován, resp. návrh by byl podán ‚někým zjevně

neoprávněným‘, jak normuje ustanovení § 43 odst. 1 písm. c) zákona o

Ústavním soudu. 18. Ve smyslu závěrů usnesení Ústavního soudu sp. zn.

Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze

dne 23. 10. 2000 (U 39/20 SbNU 353), dostupné in http://nalus.usoud.cz]

je podmínka návrhového oprávnění soudu vyslovená v čl. 95 odst. 2

Ústavy, aby požadavek zrušení zákona směřoval proti tomu, ‚jehož má být

při řešení věci použito‘, splněna, ‚jedná-li se o zákon, resp. jeho

jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední ...‘,

případně ‚je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace, a nikoli jen

hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti ...‘ [srov. též nález

sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006

Sb.), dostupný in http://nalus.usoud.cz]. Z účelu a smyslu (konkrétní)

kontroly ústavnosti právních norem pak plyne, že zákon, ‚jehož má být

při řešení věci použito‘, je pouze ten (resp. jeho ustanovení), jenž

překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně konformního)

výsledku; nebyl-li by pak odstraněn, byl by výsledek před ním

probíhajícího řízení jiný.“



38. Ústavní soud se principy aktivní legitimace v případě návrhu soudu

zabýval rovněž např. v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 34/11 ze dne 3. 4. 2012,

usnesení sp. zn. Pl. ÚS 30/09 ze dne 2. 4. 2013 či nálezu sp. zn. Pl.

ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (44/2014 Sb.).



39. Jak již bylo řečeno v bodě 2 nálezu, navrhovatel podal návrh na

zrušení napadeného ustanovení v souvislosti se svou rozhodovací

činností, kdy jako příslušný soud v rámci správního soudnictví

projednával pod sp. zn. 28 Ad 6/2013 žalobu žalobce M. M. proti

rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí č. j. 2012/16971-421 ze

dne 16. 4. 2012, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí Úřadu práce České

republiky - krajské pobočky v Hradci Králové ze dne 13. 2. 2012 o

nepřiznání podpory v nezaměstnanosti M. M. Rozhodné pro právní

posouzení věci je po stránce hmotněprávní mimo jiné právě napadené

ustanovení, jež má být nevyhnutelně aplikováno. Tím je zároveň dána

aktivní legitimace tohoto soudu k podání návrhu na jeho zrušení.



VI.



Popis legislativní procedury přijímání napadených ustanovení zákona



40. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění zákona č.

48/2002 Sb., Ústavní soud v rámci řízení o kontrole ústavní konformity

norem přezkoumává soulad napadeného ustanovení (resp. právního

předpisu, jehož je toto ustanovení součástí) s ústavním pořádkem ze tří

základních hledisek. Prvním je existence příslušné pravomoci a

působnosti orgánu, který napadený zákon vydal, druhým je dodržení

ústavně předepsané procedury při přijímání normy a třetím je hledisko

jeho vlastního obsahu, tj. jeho obsahového souladu s ústavním pořádkem.

U posledního hlediska se tedy jedná o přezkum meritorní. Tím je dána

logická posloupnost přezkumu.



41. Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření

předsedkyně Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu bylo zjištěno, že

vláda předložila návrh zákona Poslanecké sněmovně dne 25. 5. 2011.

Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona dne 9. 9. 2011. Z přítomných

143 poslanců hlasovalo pro návrh zákona 84, proti bylo 58 zákonodárců.

Dne 19. 9. 2011 postoupila Poslanecká sněmovna návrh zákona Senátu,

který jej projednal dne 19. 10. 2011 a zamítl jej. Z 58 přítomných

senátorů pro zamítnutí hlasovalo 35, proti bylo 18. Poslanecká sněmovna

o vráceném návrhu zákona znovu jednala ve dnech 3.-6. 11. 2011 a

setrvala na jí schváleném znění návrhu zákona. Z přítomných 179

poslanců hlasovalo pro toto původní znění návrhu zákona 108, proti 69.

Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. 11. 2011 a ten jej

podepsal dne 22. 11. 2011. Schválený zákon byl doručen k podpisu

předsedovi vlády dne 28. 11. 2011. Zákon byl publikován ve Sbírce

zákonů dne 6. 12. 2011 v částce č. 128 pod č. 367/2011 Sb.



42. Na základě posouzení shora uvedených údajů Ústavní soud konstatuje,

že zákon č. 367/2011 Sb., novelizující zákon o zaměstnanosti ve znění

napadeného ustanovení, byl tedy přijat po řádně provedeném zákonodárném

procesu, podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce

zákonů, tzn. že napadené ustanovení bylo z hlediska pravomoci a

kompetence přijato k tomu Ústavou určenými orgány ústavně konformním

způsobem.



VII.



Referenční hlediska pro posouzení návrhu



VII. A.



Judikatura Ústavního soudu ve věci sociálních práv - základní

východiska a otázka legitimního očekávání



43. Podle italského právního filozofa Norberta Bobbia proběhlo uznání

lidských práv ve třech fázích: nejprve byla uznána a) práva na svobodu,

tj. práva, která omezují moc státu a nechávají jednotlivcům a skupinám

sféru svobody od státu; v druhé fázi byla obhájena b) politická práva,

jež nechápou svobodu jenom negativně jako nezasahování, ale pozitivně

jako (veřejnou) autonomii; a nakonec byla vyhlášena c) sociální práva,

jež zdůrazňují hodnoty blahobytu, a nikoliv již jen formální rovnosti.

Tato práva lze podle Bobbia nazvat svobodami prostřednictvím a s pomocí

státu (viz Bobbio, N. L'eta dei diritti. Torino: Einaudi, s. 26 a

násl.). Ještě rozšířenější než Bobbiova je ale genealogie zmiňující tři

generace lidských práv, z nichž první jsou občanská a politická práva,

druhá ekonomická, sociální a kulturní práva a třetí tzv. práva

solidarity. Pro práva druhé generace jsou přitom voleny jiné způsoby

institucionalizace než pro tradiční práva první generace. Odlišnosti

práv první generace a práv druhé generace se v několika rozhodnutích

dotknul i Ústavní soud, ačkoliv explicitně konceptem „generace práv“

neoperoval [srov. již nález sp. zn. Pl. ÚS 32/95 ze dne 3. 4. 1996 (N

26/5 SbNU 215; 112/1996 Sb.), v němž Ústavní soud poukázal mj. na

rozdílnosti úpravy „Hospodářských, sociálních a kulturních práv“, která

jsou buď konkretizována v samotné Listině, či je jejich konkretizace

přenechána zákonu; v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N

64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.) pak Ústavní soud dovodil, že tato práva

„vyžadují ke své realizaci součinnosti dalších faktorů; nepůsobí

bezprostředně jako práva výše zmíněná ... Celá tato hlava čtvrtá ve

svém souhrnu je závislá na dosažené hospodářské a sociální úrovni státu

a s tím spojené výši životní úrovně“; srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS

36/11 ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.)].



44. K dogmatice práv „druhé generace“ přispěl zásadním způsobem nález

sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.),

který v případě sociálních práv poukázal na jejich pojmový znak, kterým

je „skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich

domáhat pouze v mezích zákonů [čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a

svobod (dále jen ,Listina‘)]. Toto ustanovení dává pravomoc zákonodárci

stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv. Zákonné

provedení nesmí být v rozporu s ústavními principy, jinými slovy,

příslušné zákony nesmí ústavně zaručená sociální práva popřít či

anulovat. Při provádění ústavní úpravy, zakotvené v Listině, se

zákonodárce musí řídit čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při

používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno

jejich podstaty a smyslu. U sociálních práv lze konstatovat, že jejich

souhrnným omezením je právě skutečnost, že nejsou, na rozdíl např. od

základních práv a svobod, přímo vymahatelná na základě Listiny. Jejich

omezenost spočívá právě v nutnosti zákonného provedení, které je ovšem

zároveň podmínkou konkrétní realizace jednotlivých práv. 53. Tyto

skutečnosti souvisí se specifickým charakterem sociálních práv, která

jsou závislá zejména na ekonomické situaci státu. Úroveň jejich

poskytování reflektuje nejen hospodářský a sociální vývoj státu, ale i

vztah státu a občana, založený na vzájemné odpovědnosti a na uznání

principu solidarity. Míra, v jaké se princip odpovědnosti a solidarity

projevuje v právním řádu daného státu, určuje také charakter tohoto

státu (např. jako státu sociálního) ... 54. Při realizaci sociálních

práv se tedy od státu vyžaduje nejen jejich uznání, ale také jeho

konkrétní aktivita, která umožní realizaci těchto práv. Plnění

poskytovaná v rámci sociálních práv pocházejí ze státního rozpočtu a

odpovědnost za tato plnění spočívá zcela na straně státu. Je-li to

stát, kdo je a bude vázán sociálními plněními, pak také musí mít

možnost stanovit konkrétní podmínky takového plnění ...“. To ale „nesmí

popřít samotnou existenci konkrétního sociálního práva, či ve svém

důsledku vyloučit jeho realizaci. V rámci těchto mezí má zákonodárce

poměrně širokou možnost upravit provedení jednotlivých sociálních práv,

včetně možnosti jejich změn. 56. ... specifický charakter sociálních

práv v žádném případě neznamená, že by jimi zákonodárce nebyl vázán.

Zakotvení jejich existence v Listině znamená, že při zákonné úpravě

musí být zachován jistý minimální standard těchto sociálních práv. V

žádném případě tedy nesmí dojít k faktickému popření toho kterého

sociálního práva, protože je zároveň třeba dostát principům stanoveným

v Listině. Míru jejich dodržení je třeba posuzovat v každém jednotlivém

případě realizace těchto práv zákonnou úpravou.“



45. V bodech 39 a 40 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/09 ze dne 9. 1. 2013 (N

5/68 SbNU 89; 42/2013 Sb.) Ústavní soud uvedl, že se „ve svých nálezech

většinou vyjadřuje zdrženlivě k realizaci sociálních práv zakotvených v

hlavě čtvrté Listiny, neboť si je vědom toho, že rozsah sociálních práv

(...) je limitován možnostmi státního rozpočtu podloženými výsledky

hospodaření státu. Teprve v rámci těchto možností se uplatní limity

dané příslušnými články Listiny upravujícími sociální práva. Posouzení

otázky účelnosti a vhodnosti zákonné úpravy v této oblasti Ústavní soud

ponechává v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud kromě

případů zjištěné neústavnosti zasahovat nemůže. Jde totiž o otázky svou

podstatou politické. Pojmovým znakem sociálních práv je skutečnost, že

nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích

platných zákonů (čl. 41 Listiny). Tato absence přímé vymahatelnosti se

projevuje v nutnosti jejich zákonného vymezení, které je pak současně i

podmínkou konkrétní realizace jednotlivých sociálních práv [viz nálezy

Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU

653; 135/2010 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49

SbNU 85; 166/2008 Sb.)]. I když ustanovení článku 41 odst. 1 Listiny

umožňuje zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních

práv, jejich zákonné vymezení nesmí být v rozporu s ústavními principy,

jinak řečeno, zákony, které je upravují, nesmí ústavně zaručená

sociální práva zcela popřít či je anulovat. Stejně jako v případě

základních práv a svobod přímo vymahatelných na základě Listiny musí i

v případě sociálních práv zákonodárce respektovat pravidlo uvedené v

čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích

základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu.“



46. Výše uvedené lze shrnout tak, že s ohledem na znění čl. 41 odst. 1

Listiny je pro přezkum ústavnosti zákonů obsahujících úpravu sociálních

práv dán užší prostor, než je tomu u práv první generace [a také práv

obsažených v hlavách III a V Listiny - srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 8/07

ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.)], a zakotvení

jejich existence v Listině znamená (a to s ohledem na čl. 4 odst. 4

Listiny), že při zákonné úpravě musí být zachován jistý minimální

standard (tj. existuje určitá spodní mez omezení, esenciální obsah)

sociálních práv. Jinak konkrétní vyvážení liberálního a sociálního

hlediska zásadně stanoví parlamentní většina [Ústavní soud proto v bodě

45 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (N 84/65 SbNU 121;

186/2012 Sb.) uvedl, že „ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny, podle něhož

práv uvedených v čl. 26, čl. 27 odst. 4, čl. 28 až 31, čl. 32 odst. 1 a

3, čl. 33 a 35 Listiny je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které

tato ustanovení provádějí, vyjadřuje přesvědčení ústavodárce, že úprava

sociálních práv je legitimním předmětem politického zápolení (tj. je

primárně v rukou zákonodárce) a pouze sekundárně a v omezené míře lze

ústavní garance sociálních práv považovat za otázku judiciální.“].

Rozhodování o rozsahu sociálních práv patří mezi významné politické

otázky, které jsou v prvé řadě předmětem volební soutěže, a nakonec o

nich proto rozhodují volení reprezentanti v zákonodárném sboru.

Sociální práva lze totiž řadit mezi tzv. „bytostně sporné či

diskutabilní pojmy“ (esentiallly contested concepts), o jejichž

nejhlubším významu se vede napříč společností bouřlivá veřejná debata a

politická diskuse. Proto musí být v jejich případě Ústavní soud

zdrženlivější vůči demokratické vůli zákonodárce, která by měla

reflektovat momentální vůli společnosti. Meze tohoto respektu jsou pak

v prvé řadě stanoveny čl. 4 odst. 4 Listiny. V bodě 81 nálezu sp. zn.

Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.) pak

zobecnil Ústavní soud východiska své judikatury ve věci sociálních práv

do třech tezí: „Dle první z nich je pro přezkum ústavnosti zákonů

obsahujících úpravu sociálních práv dán užší prostor, než je tomu u

základních práv podle hlavy druhé, třetí a páté Listiny, prostor, jenž

je vymezen ustanoveními čl. 41 odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny. Tezí

druhou je zákaz (vyloučení) libovůle při jejich úpravě (čl. 1 a čl. 3

odst. 1 Listiny) a tezí třetí je nezbytnost zákonné úpravy sociálních

práv (čl. 41 odst. 1 Listiny).“



47. Ve shodě s judikaturou Spolkového ústavního soudu, která

představuje s ohledem na doktrinární propracovanost významný inspirační

zdroj, má zásadní interpretační význam pro stanovení minimálního

standardu jednotlivých základních práv lidská důstojnost (čl. 1 odst. 1

Základního zákona, resp. čl. 1 Listiny a též preambule Ústavy). Z

hodnoty lidské důstojnosti Spolkový ústavní soud dovozuje ústavněprávní

nárok na plnění spočívající v zaručení lidsky důstojného existenčního

minima, které zahrnuje „jak fyzickou existenci člověka, tedy výživu,

ošacení, zařízení domácnosti, přístřeší, vytápění, hygienu a zdraví,

tak také zajištění možnosti pěstovat mezilidské vztahy a minimální míru

účasti na společenském, kulturním a politickém životě, neboť člověk

jako osoba existuje nutně v sociálních vazbách“ [srov. odst. 135

rozsudku 1 BvL 1, 3, 4/09 - Harz IV, odlišné stanovisko soudce Jana

Musila k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/07; srov. obdobně výklad Elišky

Wagnerové: jde-li o komponent základního práva spočívajícího v nároku

na plnění, tj. především v případě sociálních práv, u nichž dominuje

komisivní povinnost ze strany státu, resp. veřejné moci, je lidská

důstojnost zmiňována jako nepodkročitelná mez při úvahách zákonodárce,

a proto „v případech, kdy Listina výslovně garantuje určitá sociální

práva (...), je povinností zákonodárce zformulovat jejich obsah a

rozsah tak, aby nevykročil z mezí daných podstatou ústavní garance,

přičemž minimální hranice práv (podstata a smysl) je opět jištěna

lidskou důstojností, jejíž zajištění je účelem práv“ - viz Wagnerová,

E. Úvod. In: E. Wagnerová, V. Šimíček, T. Langášek, I. Pospíšil a kol.

Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR,

a. s. 2012, s. 17. Jinak řečeno, rozhodovat o míře solidarity nezbytné

pro to, aby jednotlivci mohli svá práva a svobody také reálně

uskutečňovat, je sice především věcí zákonodárce, nicméně jeho uvážení

podléhá určitým limitům vyplývajícím z nejvyšší ústavní hodnoty, jíž je

lidská důstojnost.]. Platí přitom, že „osoby, které jsou schopny

získávat prostředky pro své životní potřeby samostatně, nebude stát

zatěžovat daňovou povinností ve vztahu k určité minimální části příjmů,

jejíž zdanění by se do jejich poměrů mohlo promítnout nepřiměřeně

tíživě. V krajním případě by dokonce mohlo být dotčeno i jejich právo

na důstojný život, a tedy s ohledem na čl. 30 odst. 2 Listiny, podle

něhož má každý, kdo je v hmotné nouzi, právo na takovou pomoc, která je

nezbytná pro zajištění základních životních potřeb, by tento zásah

stejně musel být kompenzován v rámci sociálního zabezpečení“ [bod 33

nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/13 ze dne 10. 7. 2014 (162/2014 Sb.)].



48. Ústavní soud se již v minulosti vyjádřil i k možnosti existence

legitimního očekávání v případě sociálních práv. V bodě 68 nálezu sp.

zn. Pl. ÚS 2/08 [uvedený argument v dané věci směřoval (bod 19) ke

změnám zákona č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o

dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění,

spočívajícím ve zrušení poskytování peněžité pomoci v mateřství

osamělým ženám a ve zrušení nároku na peněžitou pomoc v mateřství u

uchazečů o zaměstnání] uvedl, že uplatnění tohoto argumentu „není v

oblasti sociálních práv zcela namístě. Jak již bylo výše rozebráno,

tato práva jsou odvislá zejména od vývoje ekonomické a životní úrovně

dané hospodařením státu. Ve vztahu ke státu, který upadne do

hospodářských potíží (viz v nedávné době Rusko, Argentina či Mexiko),

se každý, byť sebelegitimnější nárok, stává iluzorním a poškozeni jsou

v podstatě všichni. S tím souvisí i otázka ,již jednou přiznaných

nároků‘, které v případě sociálních práv nelze brát jako statické. To

prokazuje i novodobá historie České republiky, kdy levicově orientované

vlády měly tendenci nejrůznější sociální dávky zmnožovat, zatímco

pravicověji orientované vlády mají tendenci opačnou. Vždy se ale musí

pohybovat ve shora již naznačených mezích daných Listinou.“



49. Je možno si ovšem představit i situace, kdy má aplikace legitimního

očekávání v oblasti sociálních práv své místo. Tak např. podle

Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen „ESLP“) je aplikace

legitimního očekávání podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o

ochraně lidských práv a základních svobod na sociální dávky, a to jak

příspěvkové, tak nepříspěvkové, možná za předpokladu, že vnitrostátní

právo přiznává jednotlivci právo na sociální dávku (srov. bod 51

rozhodnutí velkého senátu ve věci Stec a další proti Spojenému

království, 6. 7. 2005, č. 65731/01 a 65900/01). Podle ESLP je-li výše

sociální dávky redukována či eliminována, může to představovat zásah do

legitimního očekávání nabytí majetku. Ovšem o takový zásah nemůže jít,

pokud jednotlivec nenaplňuje či přestane naplňovat podmínky

vnitrostátního práva pro přiznání dávky. Tak např. ESLP neakceptoval

existenci legitimního očekávání stěžovatele za situace, kdy švédský

parlament dne 21. prosince 2000 zrušil k 5. únoru 2001 možnost získat

podporu v nezaměstnanosti skrze účast a dokončení pracovního školení po

dobu šesti měsíců, přičemž stěžovatel pracovní školení sice započal,

ale nedokončil. ESLP v tomto kontextu poznamenal, že si stěžovatel

musel být již v zimě roku 2000 vědom dané novelizace zákona (srov.

rozhodnutí Bladh v. Švédsko, 10. 11. 2009, č. 46125/06). Podle ESLP je

dále důležité, že za situace, kdy je určitá konkrétní sociální dávka z

důvodu veřejného zájmu pozměněna, což může mít za důsledek její

redukci, jsou určité osobě dostupné obecné sociální dávky, přičemž není

rozhodné ani to, že za určitých okolností na ně ani nemusí dosáhnout

(srov. Brems, E. Indirect Protection of Social Rights by the European

Court of Human Rights. In: Daphne Barak-Erez and Aeyal M. Gross.

Exploring Social Rights. Between Theory and Practise. Eds. Oxford:

Hart, 2007, s. 155 a násl.).



50. I podle Ústavního soudu za stavu, že nastane zákonem předpokládaná

pojistná událost, již samotné splnění ostatních podmínek u žadatelů

konstituuje legitimní očekávání, že obdrží příslušné plnění. Jakákoliv

změna zákonem stanovených podmínek pro vznik a trvání tohoto nároku

proto musí tuto skutečnost zohlednit [bod 263 nálezu sp. zn. Pl. ÚS

1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)]. Ústavní

soud považoval za problematické stanovení nového důvodu vyřazení z

evidence uchazečů o zaměstnání v důsledku odmítnutí nabídky vykonávat

veřejnou službu, jelikož „působí současně jako změna podmínek pro vznik

a trvání nároku na podporu v nezaměstnanosti, neboť tento nárok může

vzniknout jen evidovanému uchazeči (§ 39 zákona o zaměstnanosti). Jejím

důsledkem je tak v první řadě zásadní omezení nároku, který se

uplynutím doby dvou měsíců stává nárokem podmíněným přijetím případné

nabídky. Jde nepochybně o velmi zásadní změnu, jež může v závislosti na

věku uchazeče, který odmítne předmětnou nabídku, znamenat zkrácení

podpůrčí doby o 3, 6 nebo dokonce 9 měsíců, a mít tak zásadní negativní

průmět do jeho sociální situace. Již z tohoto důvodu proto vyvolává

pochybnosti skutečnost, že zákonodárce nijak nezohlednil legitimní

očekávání účastníků tohoto pojištění ve vztahu k rozhodnému období a

nestanovil přiměřená přechodná ustanovení, která by pro takovéto změny

vytvořila delší časový rámec“ (bod 264). Ústavní soud nicméně v daném

nálezu nezvažoval případnou intenzitu tohoto zásahu z hlediska principu

právní jistoty nebo důvěry v právo, ale položil si otázku obecnější, a

to zda toto omezení lze akceptovat již s ohledem na samotný obsah dané

povinnosti.



VII. B.



Právo na přiměřené hmotné zabezpečení v nezaměstnanosti



51. Ustanovení čl. 26 odst. 3 Listiny zakotvuje právo získávat

prostředky pro své životní potřeby prací a právo těch, kteří toto právo

nemohou bez své viny vykonávat, na hmotné zajištění v přiměřeném

rozsahu. Jak ze sociálních, tak ekonomických důvodů je nutné

minimalizovat ekonomickou škodu a osobní rozvrat, který s sebou ztráta

zaměstnání přináší. Stejně tak je ale důležité poskytnout nezaměstnaným

pozitivní incentivy, aby se stali znovu zaměstnanými co nejdříve, jak

je to možné. V obecné rovině je podstatou a smyslem práva na přiměřené

hmotné zajištění v případě nemožnosti právo na práci vykonávat,

realizované v tomto případě skrze institut podpory v nezaměstnanosti,

krátkodobě zmírnit výpadek příjmů, který ušel v důsledku zákonem

vymezené sociální události (tj. ztráty zaměstnání). Ostatně právě od

výše nahrazovaného příjmu se obvykle odvíjí výše vyplácené sociální

dávky. Mechanismus realizace předmětného práva tak spočívá v tom, že

stát nezaměstnaným dočasně při naplnění zákonných podmínek poskytuje

jistou výši finančních prostředků, jelikož (objektivně) nastala

nemožnost realizovat jejich ústavně zaručené právo na získání

prostředků pro jejich životní potřeby prací. Platí přitom, že ten, kdo

nesplňuje podmínky nároku na tuto podporu, je pak odkázán na pomoc v

hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny.



52. Zákonnou úpravou je toto právo realizováno především podporou v

nezaměstnanosti a podporou v rekvalifikaci. Předmětné právo přitom

„mají jen ti, kteří ,beze své viny‘ nemohou získávat prostředky pro své

životní potřeby prací (a zároveň nejsou nezpůsobilí k práci ...). Jedná

se tedy o práceschopné uchazeče o zaměstnání, kteří usilují zaměstnání

si najít a nezavinili ztrátu předchozího zaměstnání“ (srov. Wintr, J.

Komentář k čl. 26 Listiny. In: E. Wagnerová, V. Šimíček, T. Langášek,

I. Pospíšil a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha:

Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 586). O tom, co (již) je ono

přiměřené hmotné zajištění, rozhoduje do značné míry zákonodárce, jehož

diskrece však není absolutní. K zásahu do minimálního standardu tohoto

základního práva by podle výše zmíněného Komentáře (srov. ibid.) mohlo

dojít tehdy, pakliže by „bylo zjištěno a prokázáno, že nová právní

úprava snižuje realizaci ústavně zaručeného standardu sociálních dávek

až k praktickému znemožnění jejich realizace, či dokonce k jejich

plošnému odejmutí“ (viz bod 78 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08).



53. K interpretaci hmotného zajištění v nezaměstnanosti podle čl. 26

odst. 3 Listiny se pak Ústavní soud vyslovil v bodě 262 nálezu sp. zn.

Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), v

němž uvedl, že: „zákonodárci náleží stanovit konkrétní způsob, jakým

bude uplatnění tohoto práva realizováno, jakož i provádět jeho případné

změny. Jím zvolenou právní úpravou ale nesmí dojít k faktickému popření

tohoto sociálního práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 2/08, body 54 a 56; též

nález sp. zn. Pl. ÚS 54/10, body 46 až 49). Vždy musí být dbáno na jeho

podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny)“. Zároveň ale platí, že „nárok

na podporu v nezaměstnanosti není neměnný a nelze vyloučit, že jej

zákonodárce do budoucna rozšíří nebo omezí. Případné změny se přitom

mohou týkat jak výše podpory, tak délky podpůrčí doby nebo podmínek, za

nichž nárok vznikne nebo bude trvat. Vždy je však třeba zvažovat, zda

zákonem stanovený rozsah práv, jejichž účelem je hmotné zajištění v

nezaměstnanosti, bude i nadále umožňovat reálné uplatňování předmětného

ústavně zaručeného práva. Zároveň musí být brán zřetel na to, že

uvedený nárok je u uchazeče o zaměstnání podmíněn tím, že v rozhodném

období získal dobu důchodového pojištění v délce alespoň 12 měsíců, po

kterou za něj muselo být toto pojištění hrazeno [§ 39 odst. 1 písm. a)

zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 382/2008

Sb., ve spojení s § 11 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění,

ve znění pozdějších předpisů]“ (srov. bod 263 nálezu sp. zn. Pl. ÚS

1/12).



54. Ústavní soud dále poznamenává, že zatímco „zákonné provedení práva

na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, při nezpůsobilosti k práci a

při ztrátě živitele (čl. 30 odst. 1 Listiny), stejně jako práva na

zdravotní péči (čl. 31 Listiny), je dodnes na zákonné úrovni

realizováno především systémem obligatorního sociálního pojištění

(důchodového, nemocenského a zdravotního)“ (Wintr, J. - opětovně

citováno - viz výše, s. 629), je inkriminované právo na hmotnou podporu

v nezaměstnanosti materiálně zajišťováno povinným příspěvkem na státní

politiku zaměstnanosti. Je-li ústavní právo na přiměřené hmotné

zabezpečení ve stáří, při trvalé či dlouhodobé nezpůsobilosti k práci a

při ztrátě živitele realizováno systémem důchodového pojištění,

zahrnujícím starobní, invalidní a pozůstalostní (vdovské, vdovecké a

sirotčí) důchody, a dále systémem nemocenského pojištění pro případy

krátkodobé nezpůsobilosti k práci, pak je zákonným provedením práva na

přiměřené hmotné zajištění těch, kteří bez viny nemohou pracovat (a to

podle čl. 26 odst. 3 věty druhé Listiny), hmotná podpora v

nezaměstnanosti. Hmotné zajištění (jak podle čl. 26 odst. 3, tak podle

čl. 30 odst. 1 Listiny) přitom představuje vyšší standard než zajištění

základních životních podmínek (čl. 30 odst. 2 Listiny). Nejde nicméně o

pojistný systém (viz ale kvalifikaci označení podpory v nezaměstnanosti

jako pojištění v bodě následujícím), který by byl přímo Listinou

vyžadován, jak je tomu v případě veřejného pojištění na bezplatnou

zdravotní péči a na zdravotní pomůcky podle čl. 31 Listiny.



55. Ač se Ústavní soud v minulosti nominálně vyslovil, že v případě

podpory v nezaměstnanosti jde o pojistný systém (bod 263 nálezu sp. zn.

Pl. ÚS 1/12) a podobná označení se objevují i vzhledem k systematickému

zařazování příspěvku na státní politiku zaměstnanosti do „pojistného na

sociální zabezpečení“ i v odborné literatuře, zachovává si ve srovnání

s klasickým veřejným pojištěním zásadní odlišné znaky. Předně jde v

jejím případě (též) o součást státní politiky zaměstnanosti [viz § 2

odst. 1 písm. i) zákona o zaměstnanosti, podle něhož „státní politika

zaměstnanosti ... zahrnuje ... poskytování podpory v nezaměstnanosti a

podpory při rekvalifikaci.“]. Podpora v nezaměstnanosti je jedním z

druhů „dalších služeb“, kterými se realizuje právo na zaměstnání (§ 10

zákona o zaměstnanosti). Zákon zároveň stanoví dvě podmínky pro jeho

realizaci, tj. že fyzická osoba a) chce a může pracovat a b) o práci se

uchází [podobně čl. 20 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení

(publikován jako sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 90/2001 Sb.

m. s.) a čl. 20 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 102 o minimální

normě sociálního zabezpečení (publikována jako sdělení Ministerstva

zahraničních věcí č. 461/1991 Sb.) stanoví, že „krytá sociální událost

zahrnuje zastavení výdělku, jak je stanoveno vnitrostátními právními

předpisy, způsobené nemožností získat vhodné zaměstnání, pokud je

chráněná osoba schopna práce a ochotna pracovat.“]. U osob, které jsou

např. delší dobu nemocné, se vychází z toho, že možnost pracovat u nich

dána není, a proto se v jejich případě postupuje podle jiných pravidel

a jejich hmotné zajištění se řeší v rámci jiného sociálního subsystému.



56. Ačkoliv lze podporu v nezaměstnanosti nepochybně do širšího pojetí

sociální ochrany zařadit, nelze ji ještě ztotožňovat s klasickými

dávkami a službami sociálního zabezpečení (příp. s obligatorními

systémy sociálního pojištění). Podpora v nezaměstnanosti totiž není v

České republice zavedena jako součást sociálního pojištění: tato

materie je - pod podobou státní politiky zaměstnanosti - součástí

pracovního práva v jeho širším kontextu. Právní úprava zaměstnanosti je

pak jednou ze tří velkých oblastí - kromě individuálního a kolektivního

pracovního práva - spadajících do pracovního práva (srov. Bělina, M. a

kol. Pracovní právo. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 3 a násl.), resp.

celého komplexu státní politiky zaměstnanosti. Toto začlenění do

pracovního práva není nijak změněno ani podmínkou získání jednoho roku

důchodového pojištění z titulu zaměstnání [§ 39 odst. 1 písm. a) zákona

o zaměstnanosti], jelikož ta představuje jen technické vyjádření -

ostatně v tomto zákoně a předchozí právní úpravě zaměstnanosti

několikrát změněného - požadavku na jeden rok zaměstnání určité kvality

a rozsahu ve vymezeném období před vznikem nezaměstnanosti. Sociální

událostí, kterou podpora řeší, je ztráta příjmu z výdělečné činnosti

způsobená nemožností získat přiměřené zaměstnání, a to u osob, které

pracovat mohou. Minimálním standardem u podpory v nezaměstnanosti není

poskytování dávky po celou dobu nezaměstnanosti (čl. 24 Úmluvy

Mezinárodní organizace práce č. 102 o minimální normě sociálního

zabezpečení a čl. 21 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení);

udržet „nepodkročitelný“ stav důstojnosti (viz bod 47) musí tudíž při

delší nezaměstnanosti jiné systémy.



57. Byť se obecně hovoří o zabezpečení v nezaměstnanosti jako o jednom

z odvětví českého systému práva sociálního zabezpečení, vyskytují se i

názory, že příspěvek na státní politiku zaměstnanosti se svým

charakterem (spíše než pojistnému) blíží dani (srov. Veselý, J. a kol.

Právo sociálního zabezpečení. Praha: Linde, 2013, s. 40). To by mělo

pak své důsledky v tom, že obecně platí, že za daň není možno požadovat

konkrétní protiplnění, zatímco u pojištění náleží protiplnění v případě

pojistné události [nicméně, jak na to upozornil Ústavní soud v bodě 41

nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125;

181/2009 Sb.), ačkoliv daň představuje takové plnění do veřejného

rozpočtu, vyznačující se neúčelovostí a neekvivalentností, tj. daň se

ukládá jako jednostranná povinnost bez nároku plátce na konkrétní

protiplnění ze strany státu, tato neekvivalentnost daní není absolutní,

jelikož skrze to, že placení daní je příspěvkem k vytváření

materiálního základu pro poskytování veřejných statků, mohou být tímto

způsobem uspokojeny i zájmy plátce]. Nejčastěji bývá podpora v

nezaměstnanosti označována za časově omezenou (tj. krátkodobou)

sociální dávku (podobně např. Veselý, J. - opětovně citováno - viz

výše, s. 248). Rozdíl mezi státním financováním sociálních dávek a

financováním prostřednictvím sociálního pojištění je potom možno

„vyjádřit tak, že ve státním systému občan odvádí státu daně, které

plynou do státní pokladny a z ní jsou pak na základě státem

(parlamentem) schváleného rozpočtu občanu vypláceny za podmínek

stanových zákonem dávky sociálního zabezpečení. Naopak v sociálním

pojištění občan povinně pojišťuje sám sebe pro případ budoucí pojistné

(sociální) události anebo občana pojišťuje někdo jiný (zaměstnavatel,

stát)“ (Tröster, P. a kol. Právo sociálního zabezpečení. Praha: C. H.

Beck, 2013, s. 77 a násl.).



VIII.



Vlastní přezkum



VIII. A.



Rozhodné období - obecné úvahy



58. Navrhovatel se v petitu svého podání domáhal zrušení ustanovení §

41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb.,

neboť od 1. 1. 2012 došlo ke změně délky rozhodného období pro

posuzování nároku na podporu v nezaměstnanosti a podporu při

rekvalifikaci (nové znění tak zní: „Rozhodným obdobím pro posuzování

nároků na podporu v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci jsou

poslední 2 roky před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání.“).

Ačkoliv navrhovatel považoval napadenou změnu za nekoncepční řešení

nerespektující logickou provázanost různých předpisů práva sociálního

zabezpečení, petit svého návrhu směřoval nikoliv ke všem takto podle

jeho názoru provázaným ustanovením, nýbrž toliko k ustanovení

stanovujícímu (resp. zkracujícímu) dobu rozhodného období. Tím je také

podstatným způsobem vymezena možnost rozsahu přezkumu ze strany

Ústavního soudu i relevance další navrhovatelovy argumentace pro

rozhodnutí této věci. Ústavní soud, vázán petitem návrhu, musel nejprve

zkoumat povahu napadeného ustanovení, protože právě od něj se veškeré

jeho další úvahy mohou odvíjet. V sociálním zabezpečení (pojištění) se

zcela běžně a typicky užívají instituty, které sledují „pracovní život“

před vznikem sociální události. Je to přirozené, slouží-li tyto systémy

k zajištění určitého životního standardu v době, kdy nelze bez

vlastního zavinění prostředky na živobytí získat vlastní prací, přičemž

smyslem a účelem těchto systémů je nahradit ušlý pracovní příjem.

Klasickým nástrojem je závislost nároku na dávku na v minulosti získané

době pojištění (minimální době příslušnosti k systému) obvykle

vyjadřované v systémech podpory v nezaměstnanosti dobou placení

pojistného anebo dobou zaměstnání anebo určitou výší výdělku v přesně

vymezeném časovém období před vznikem sociální události. Svým

charakterem návrh směřuje k přezkumu délky (rozsahu) období, ve kterém

má trvat zaměstnání (definované za pomocí předpisů o důchodovém

pojištění v délce 12 měsíců), jež je způsobilé založit nárok na podporu

v nezaměstnanosti. Ačkoliv vymezení této doby má odlišný charakter od

jiných dob (a lhůt), které Ústavní soud již posuzoval, nelze odhlédnout

od základní charakteristiky, totiž, že jde o určité časové vymezení

(pozorovací období) před vznikem sociální události, které je relevantní

pro vznik nároku na dávku. Otázka položená Ústavnímu soudu tedy zní: Je

pozorovací období, tedy časově vymezené období dvou let před vznikem

nezaměstnanosti, protiústavní pro vymezený okruh zaměstnanců (zde

zaměstnanců pracujících v pracovním poměru na dobu určitou, kteří

strávili dva roky v pracovní neschopnosti a poté se stali

nezaměstnanými)? Třebaže v posuzované věci nelze bez dalšího aplikovat

veškeré nosné rozhodovací důvody Ústavního soudu vážící se k přezkumu

určitých dob a lhůt v podústavním právu, považuje Ústavní soud za

vhodné připomenout, jak na stanovení určitého časového rámce v zákoně

nahlíží. Obecně je nutno zdůraznit, že k těmto temporálním otázkám

Ústavní soud tradičně zachovává a priori zdrženlivý postoj.



59. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU

399; 30/1998 Sb.) Ústavní soud k pojmu lhůty v obecné rovině

konstatoval, že „smyslem právního institutu lhůty je snížení entropie

(neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení

stavu nejistoty v právních vztazích (...), urychlení procesu

rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto důvody

vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety.“ Rozsah ústavního přezkumu

zákonných ustanovení zakotvujících lhůty pak Ústavní soud vymezil v

nálezu sp. zn. Pl. ÚS 46/2000 ze dne 6. 6. 2001 (N 84/22 SbNU 205;

279/2001 Sb.), kde uvedl, že „rušení lhůt porušuje zásady právního

státu, neboť významně zasahuje do principu právních jistot, který je

jednou ze základních náležitostí současných demokratických právních

systémů. Lhůta sama o sobě nemůže být protiústavní. Může se však takto

jevit s ohledem na konkrétní okolnosti.“



60. Různé situace možné protiústavnosti lhůty pak Ústavní soud shrnul v

nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005 [(N 226/39 SbNU 389;

531/2005 Sb.); srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 17/09 ze dne 1. 12. 2009

(N 250/55 SbNU 415; 9/2010 Sb.)], dle něhož „lhůta prima facie bez

dalšího nemůže vykazovat znaky protiústavnosti“ a „protiústavnost lhůty

může být konstatována teprve v dialogu s konkrétními okolnostmi

posuzované věci.“ Za konkrétní okolnosti neboli hlediska kontextuálního

posouzení ústavnosti lhůty s ohledem na svou dosavadní judikaturu

Ústavní soud označil: 1. nepřiměřenost (disproporcionalitu) lhůty ve

vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného

práva (nároku), případně k ní vymezenému časovému úseku omezení

subjektivního práva [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003

(N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)]; 2. svévoli zákonodárce při

stanovení lhůty (jejím zakotvení anebo zrušení) [např. nález sp. zn.

Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)]; 3.

ústavně neakceptovatelnou nerovnost dvou skupin subjektů, jež je

výsledkem zrušení určité zákonné podmínky uplatnění práva pro její

protiústavnost, přičemž se tímto zrušením pro dotčenou skupinu subjektů

v důsledku uplynutí lhůt již v důsledku derogace bez dalšího možnost

uplatnění práva neotevírá [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/94 ze dne 12.

7. 1994 (N 38/1 SbNU 279; 164/1994 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 24/97 ze

dne 3. 6. 1998 (N 62/11 SbNU 111; 153/1998 Sb.)].



61. V bodě 37 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/09 ze dne 8. 7. 2010 (N 139/58

SbNU 141; 244/2010 Sb.) konečně Ústavní soud konstatoval, že „lhůta

prima facie bez dalšího nevykazuje a ani nemůže vykazovat znaky

protiústavnosti; tyto pak mohou být dány teprve ‚konkrétními

okolnostmi‘ posuzované věci, jinými slovy, ‚posouzení ústavnosti lhůty

je posouzením kontextuálním‘ [nález sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12.

2005 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.)]. Těmito konkrétními okolnostmi

jsou dle dosavadní judikatury Ústavního soudu zejména nepřiměřenost

(disproporcionalita) lhůty ve vztahu ke lhůtou časově omezené možnosti

uplatnění ústavně garantovaného práva [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne

9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)] nebo svévole zákonodárce

při stanovení lhůty (jejím zakotvení nebo zrušení) [nález sp. zn. Pl.

ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)].“



62. K návrhům na přezkum nejrůznějších „rozhodných období“ byl Ústavní

soud nejčastěji povolán v restitučních věcech: tak např. v nálezu sp.

zn. Pl. ÚS 45/97 ze dne 25. 3. 1998 (N 41/10 SbNU 277; 79/1998 Sb.)

Ústavní soud uvedl, že „stanovení tzv. ‚rozhodného období‘, konkrétně

jeho počátku k datu 25. února 1948, se opírá o rozumné a objektivní

důvody, když zákonodárce byl nucen jasně vymezit časovou hranici, za

kterou již v zásadě nelze bez nebezpečí dalšího řetězení odškodnění až

do doby předmnichovské republiky či ještě dále.“ V bodě 176 nálezu sp.

zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)

pak Ústavní soud konstatoval, že „otázka vymezení tzv. rozhodného

období nemá - jak vyplývá rovněž z dosavadní judikatury Ústavního soudu

- ústavněprávní relevanci, neboť se jedná o rozhodnutí politické, a

jeho stanovení tak není věcí ústavního přezkumu.“



63. Podle názoru Ústavního soudu je nicméně možno hlediska

kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty (viz bod 61) vztáhnout i na

délku rozhodného období, které zákonodárce určí jako pozorovací pro

určení potřebné minimální doby příslušnosti k systému sociálního

zabezpečení (otázka svévole při jejím stanovení), resp. přiměřeněji na

délku doby důchodového pojištění ve vztahu k délce rozhodného období

(otázka disproporcionality lhůty). Zákonodárce má přitom velkou

diskreci v tom, jakou délku rozhodného období zvolí, nesmí nicméně

zasáhnout do práva na přiměřené hmotné zajištění tak, aby byla fakticky

znemožněna jeho realizace, nebo dokonce došlo k jeho plošnému odejmutí

(viz bod 52). K tomu by ovšem mohlo dojít snad pouze tehdy, pokud by

byl stanoven poměr délky účasti na důchodovém pojištění ve vztahu k

délce rozhodného období tak vysoký, že by z možnosti vzniku nároku na

podporu vylučoval podstatnou část pracující populace. O to však v

posuzované věci zjevně nemůže jít a netřeba to dále prověřovat. Ústavní

soud v tomto kontextu poukazuje na praxi dalších evropských zemí, z níž

vyplývá, že česká úprava nijak nevybočuje z akceptovatelných právních

řešení (systém MISSOC používaný pro srovnávání systémů sociální ochrany

v rámci Evropské unie dává jasné představy o tom, jak vypadají právní

úpravy v Evropě: pozorovací období dvou let mají cca dvě třetiny

členských států Evropské unie, existují i úpravy daleko přísnější,

např. Bulharsko k 1. 7. 2014 vyžaduje 9 měsíců pojištění dosažených v

15 měsících před vznikem nezaměstnanosti, Lotyšsko dokonce v posledních

12 měsících, existují však i členské státy, které mají pozorovací

období delší, obvykle tříleté, leč je jich dnes menšina - Francie,

Maďarsko, Litva, Slovensko, Dánsko, Španělsko, Estonsko. Je nutno

vidět, že obvykle jsou základní podmínky vzniku nároku na dávku v

nezaměstnanosti ještě určitým způsobem modifikovány anebo stanoveny

eventuálně).



64. Období v délce dvou let před vznikem sociální události (tj. zde

ztráty příjmu z výdělečné činnosti, která je způsobena nemožností

získat přiměřené zaměstnání) představuje tzv. rozhodné období pro

posuzování nároku na podporu v nezaměstnanosti a na podporu při

rekvalifikaci. Platí, že v rámci rozhodného období musí žadatel o

podporu v nezaměstnanosti naakumulovat dostatečný počet hodin

strávených v zaměstnání (což je legislativně-technicky vyjádřeno dobou

účasti na důchodovém pojištění), aby dosáhl vzniku nároku na podporu.

Podmínku jednoho roku zaměstnání určité „kvality“ - což je vyjádřeno

onou podmínkou jednoho roku důchodového pojištění získaného z titulu

zaměstnání [srov. § 39 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti] - je

nutno naplnit ve vymezeném pozorovacím období před zařazením do

evidence uchazečů o zaměstnání; tj. danou podmínku jednoho roku

určitého zaměstnání měl uchazeč o podporu splnit v předcházejících dvou

letech před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání.



65. Tato podmínka tzv. kvalifikační doby je v sociálních systémech

(vyspělých zemí) běžná a je předvídána též různými mezinárodními

dokumenty. Např. čl. 23 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení

předvídá zajištění dávky „alespoň těm chráněným osobám, jež splnily

kvalifikační dobu, kterou lze považovat za nezbytnou, aby se zabránilo

zneužití“ (obdobně viz čl. 23 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č.

102 o minimální normě sociálního zabezpečení). Účel zakotvení takového

období spočívá jednak 1. v zabránění zneužívání podpory v

nezaměstnanosti, která (částečně a dočasně) nahrazuje příjem těm, kdo

realizovali své právo získávat své životní potřeby prací, ale teď již

objektivně (bez své viny) tak činit nemohou, jednak 2. v

(legislativně-technickém) vymezení toho, zda měl stěžovatel vůbec

příjem z pracovní činnosti a popřípadě v jaké výši. Konkrétní vymezení

výše podpory v nezaměstnanosti totiž předpokládá vymezení období, jež

je relevantní pro zjištění žadatelova příjmu, z něhož se pak odvíjí

výše podpory, pokud jde o systém, jenž váže výši dávky na v minulosti

dosažený příjem.



66. Jak vyplývá z výše citovaného komparativního pohledu (viz databázi

MISSOC: http://www.missoc.org/), je aktuální česká úprava délky

rozhodného období (tj. dva roky) zcela srovnatelná s jinými evropskými

zeměmi. Jde-li o poměr příslušné doby pojištění (či obdobného kritéria

pro splnění podmínky daného počtu zaměstnání nebo jiné výdělečné

činnosti potřebného pro vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti) k

rozhodnému období, jsou i v jiných zemích poměry analogické (např. v

Německu musí být nezaměstnaná osoba pojištěna ve 12 měsících během

posledních dvou let, navíc došlo k podobnému posunu ke kratšímu

rozhodnému období jako v České republice). Je proto možno akceptovat

argument z důvodové zprávy k novele zákona, že zkrácením délky

rozhodného období došlo k jistému přiblížení k právním úpravám v jiných

evropských zemích. S ohledem na zahraniční úpravy je zcela evidentní,

že délka rozhodného období není (obecně) zjevně nepřiměřená ve vztahu k

podmínce jednoroční délky účasti na důchodovém pojištění (tj. 12

měsícům zaměstnání). Nová právní úprava tak rozhodně nesnižuje standard

poskytování podpory v nezaměstnanosti až směrem k praktickému

znemožnění její realizace, či dokonce k jejímu plošnému odnětí (to by

mohlo nastat toliko za situace, pakliže by byla stanovena podmínka

účasti na důchodovém pojištění téměř v totožné délce, jakou má délka

rozhodného období).



67. Otázky, kterými se Ústavní soud nadále bude muset zabývat, se

týkají možné svévole zákonodárce při zakotvení rozhodného období (tj.

otázkou legitimního očekávání) a možnou ústavně neakceptovatelnou

nerovností dvou skupin subjektů - zaměstnanců zaměstnaných na dobu

určitou a neurčitou.



VIII. B.



Legitimní očekávání - retrospektivita



68. Pokud jde o argument, podle něhož napadené ustanovení popřelo

princip legitimního očekávání žadatele na poskytnutí odpovídajícího

hmotného zabezpečení, jelikož by ten před účinností zákona č. 367/2011

Sb. splnil podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti, tj. že se

žalobce za stejných podmínek (výkon zaměstnání) a při stejných právních

událostech (vznik dočasné pracovní neschopnosti a délka jejího trvání)

dostal s účinností od 1. 1. 2012 do rozdílného právního postavení, a v

tomto ohledu jde tedy o úpravu protiústavní, ani tomu nemohl Ústavní

soud přisvědčit.



69. Pojem legitimního očekávání je možno v dané věci spojit s

majetkovým zájmem, který spadá dle svého obsahu pod ochranu článku 11

odst. 1 Listiny a článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně

lidských práv a základních svobod upravujících právo každého pokojně

užívat svůj majetek [srovnej blíže nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS

31/09 ze dne 9. 1. 2013 (N 5/68 SbNU 89; 42/2013 Sb.), nález ze dne 1.

7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.) a konečně

nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367;

220/2012 Sb.)]. Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská

práva je pojem „majetek“, obsažený v uvedeném článku Dodatkového

protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, třeba

vykládat tak, že má autonomní obsah, který není omezen na vlastnictví

hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva

(rozsudek ze dne 22. 6. 2004 ve věci stížnosti č. 31443/96 - Broniowski

proti Polsku, § 129). Může proto zahrnovat jak „existující majetek“,

tak majetkové hodnoty včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel

může tvrdit, že má přinejmenším „legitimní očekávání“ (ésperance

légitime/legitimate expectation) dosáhnout účinného užívání

vlastnického práva (viz věc Gratzinger a Gratzingerová proti České

republice z r. 2002 nebo věc Zvolský a Zvolská proti České republice z

r. 2001). Předmětem ochrany podle zmíněného článku je tedy nejen

nabytý, tj. existující majetek, ale také legitimní očekávání nabytí

takového majetku. Aplikace legitimního očekávání je přitom možná na

sociální dávky, a to jak příspěvkové, tak nepříspěvkové, ale jen za

předpokladu, že vnitrostátní právo přiznává jednotlivci právo na

sociální dávku (viz bod 49).



70. Jak Ústavní soud uvedl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ze dne 20. 6.

2006 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.), zákonodárce je povinen „při

změně právní regulace zohledňovat dosavadní právní stav a změny musí

provádět citlivě a jen v míře nezbytné pro dosažení cíle regulace.

Trvat na takovém chování zákonodárce je nutné, neboť se tím garantuje

stabilita sféry svobodného jednání. Zákony vymezují základní strukturu,

v jejímž rámci se realizují svobodné aktivity. Jsou-li nejisté hranice

zákonných požadavků, tj. nejsou-li respektována legitimní očekávání

založená na zákonu, je nejistá i svoboda. Proto je ochrana legitimního

očekávání integrální součástí vlády práva (srov. přiměřeně nález ze dne

26. 4. 2005 sp. zn. IV. ÚS 167/05, Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález

č. 94, ...). Přihlížení k legitimním očekáváním je nepominutelnou

dimenzí zákonnosti (srov. k tomu Rawls, J. Teorie spravedlnosti, Praha:

Victoria Publishing, 1995, str. 145). Z příkazu respektovat legitimní

očekávání vyplývající z dosavadní právní úpravy samozřejmě nelze

dovodit zákaz změny právní úpravy. Jde jen o to, aby při rozhodování o

volbě způsobu provedení změny zákonodárce k těmto očekáváním přihlížel

a neignoroval, že adresáti norem své chování (a volbu mezi různými

alternativami) po delší dobu přizpůsobovali požadavkům odlišného

obsahu.“



71. Ústavní soud se nejprve obecně zabýval změnou délky rozhodného

období ze tří na dva roky. Tato změna je podle názoru Ústavního soudu

obecně přípustná, a proto nijak nemůže ohrozit legitimní očekávání

žadatelů. Nárok na podporu v nezaměstnanosti se co do rozsahu vždy

odvíjí od platné právní úpravy a vzniká až splněním všech zákonných

podmínek. Jednotliví zaměstnanci si proto musí být vědomi, že v

budoucnu může ze strany zákonodárce dojít ke změně podmínek, v důsledku

čehož se nemohou spoléhat na trvalé zachování dosavadní právní úpravy.

Institut legitimního očekávání totiž nechrání nezměnitelnost rozhodného

období do budoucna, jelikož určení jeho rozsahu je (a to i v tomto

případě) závislé přinejmenším na ekonomické situaci státu a rovněž

částečně i politických úvahách (prioritách), které se pak mohou zcela

legitimně projevit i v úpravách organizace poskytování podpory v

nezaměstnanosti. Byl-li by součástí ústavního pořádku obecný imperativ

nezměnitelnosti (nezhoršitelnosti) státní podpory (dovozený z některého

z obecných ústavních principů), byla by zpochybněna argumentační linie

dosavadní judikatury ve věcech jisté „politické“ povahy sociálních

práv, jejichž nepodkročitelnou mez představují toliko závazky plynoucí

z ústavního principu lidské důstojnosti (viz bod 47).



72. Ústavní soud se dále zvláště zabýval možností změnit délku

rozhodného období necelé dva měsíce před účinností nové právní úpravy.

Ač ke změně délky rozhodného období došlo dva měsíce před koncem roku

2011 (tj. 6. 11.), zákon byl platný od prosince roku 2011 a účinnost

nového ustanovení byla již od 1. 1. 2012, není možno bez dalšího

konstatovat nepředvídatelnost dané změny, jelikož vůbec nejde o normu,

které by snad šlo přizpůsobovat své jednání (viz výše nález sp. zn. Pl.

ÚS 38/04 a contrario). Jak v případě dlouhodobé nemoci, tak v případě

následného uzdravení a schopnosti ucházet se o zaměstnání jde totiž o

do značné míry nepředvídatelné sociální události, s nimiž kalkulovat

nelze (nález sp. zn. Pl. ÚS 38/04 se vztahoval na takové adresáty

právních norem, kteří realizovali své svobodné aktivity, přičemž své

chování přizpůsobovali požadavkům těchto norem). Navíc, samotná podpora

v nezaměstnanosti je konstruována pro to, aby dočasně zmírňovala dopad

ztráty zaměstnání na finanční situaci těch osob, které získávaly

prostředky pro své životní potřeby prací, nikoliv těch, které toho

nebyly dlouhodobě schopny (např. proto, že byly dlouhodobě nemocné).

Konstrukce rozhodného období proto předpokládá, že nemoc nebude trvat

příliš dlouhou dobu, což považuje Ústavní soud za možné a rozumné

(docela logické, byť mohou existovat jistě i jiné legitimní alternativy

- viz níže případ Kanady), jelikož v případě těchto osob nedává žádného

smyslu nahrazovat ušlý příjem (žádný pracovní příjem totiž neušel), a

nadto by pak absentovala jasná metodika jeho vyčíslení. Ostatně, v

době, kdy došlo ke změně právní úpravy, žalobce nemohl ani s jistotou

předpokládat, že za několik měsíců bude znovu práceschopný a že by si

při hledání nového zaměstnání snad mohl „vypomoci“ podporou v

nezaměstnanosti. Za nepředvídatelných okolností tohoto typu proto není

namístě užít princip legitimního očekávání. Naopak lze říci, že jak

nemoc, tak nezaměstnanost představují dost neočekávané sociální

události (například ve srovnání s jinou událostí, která dosti

pravděpodobně nastane - stáří), a proto nelze případná očekávání na

budoucí podporu v nezaměstnanosti s ohledem na odpracování 12 měsíců v

rozhodném období uplatňovat. Na krátkodobé sociální události tohoto

typu nelze pojem legitimního očekávání vztahovat i z toho důvodu, že

žalobce nemohl předpokládat, že se stane dva měsíce po nové úpravě

nezaměstnaným, jelikož existovaly rovnocenné alternativy, totiž že by

mohl přejít do invalidity (vyššího stupně invalidity) nebo by si mohl

najít práci; všechny tyto možnosti byly pro něj zřejmě otevřeny.



73. Projednávaný případ je pak nutno odlišovat též od případu řešeného

v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12, v němž se právní úprava dotýkala „hmotné

existence a skutečné realizace esenciálního obsahu ústavně zaručeného

sociálního práva na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti podle

čl. 26 odst. 3 Listiny tím, že již po dvou měsících, a nadto v

některých případech bez jakýchkoliv objektivně přezkoumatelných důvodů,

připouštěla vyřazení uchazeče o zaměstnání z evidence těchto uchazečů s

popsanými důsledky ztráty přiměřeného hmotného zajištění“, zatímco v

nyní projednávaném případě jde toliko o legislativně-technickou

konstrukci rozhodného období, které se nijak nevymyká evropským

standardům. Šlo tak o zcela přípustnou změnu zákonných podmínek pro

získání podpory v nezaměstnanosti, která na rozdíl od případu řešeného

v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12 nevyžadovala od žadatelů ústavně

problematickou povinnost konat (uchazeč o zaměstnání musel akceptovat

nabídku vykonávat veřejnou službu, jinak by se totiž aktualizoval důvod

pro jeho vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání). Navíc, jak bylo

rozebráno výše (bod 72), nikdo stojící na místě analogickém místu

žalobce by nemohl vzhledem k nahodilosti své situace očekávat, že v

budoucnu zcela jistě splní nároky předvídané zákonem.



74. Uvedený přístup je podle názoru Ústavního soudu v souladu s výše

uvedenou judikaturou ESLP (bod 49), přičemž Ústavní soud považuje za

podstatné, že žalobci zůstala otevřena cesta k obecným sociálním

dávkám. Na samotný závěr Ústavní soud poznamenává, že tyto závěry jsou

zvláště relevantní pro oblast sociální politiky, která - jak přiléhavě

uvedl Spolkový ústavní soud - „je citlivá na omezení svobody

(Gestaltungsfreiheit) zákonodárce; stále se měnící poměry v oblasti

sociální politiky vyžadují, aby bylo zákonodárci přenecháno co možná

nejvíce svobody (srov. BVerfGE 39, 302 [315]). Spolkový ústavní soud

proto musí stále dbát na to, aby jeho judikatura zákonodárci

nepřiměřeně neztěžovala přizpůsobení práva na změnu sociálních a

hospodářských poměrů (srov. BVerfGE 69, 272 [304]). Pro oblast

pojištění nezaměstnaných to platí obzvlášť. Jeho funkceschopnost závisí

na vývoji ekonomiky a situace na pracovním trhu, ale také na pochopení

a subjektivním chování pojištěných. Při změně takových podmínek musí

zákonodárce moci reagovat rychle. Mimo to je nutná široká tvůrčí

svoboda zákonodárce, neboť plnění z pojištění nezaměstnaných není na

rozdíl od důchodového pojištění úměrné příspěvkům do něj (srov. BVerfGE

51, 115 [124]; 72, 9 [20]). Pro posouzení poskytovaného plnění proto

chybí regulativ ekvivalence plnění, takže zákonodárce musí mít jiné

možnosti k nutným vyrovnáním“ [1 BvL 29, 30, 33, 34, 36/83 (usnesení ze

dne 18. 11. 1986), odlišné stanovisko soudce Katzensteina].



VIII. C.



Diskriminace



75. Ideál rovnosti lidských bytostí je konstitutivní částí materiálního

pojmu práva modernity, v němž nerovnostářské politické řády nemohou

projít testem legitimity. Rovná důstojnost lidských bytostí je pak i

argumentem pro rovnost v ústavně zaručených právech. Implikuje základní

právo na podíl svobody, který je rovný podílu všech ostatních lidských

bytostí.



76. Listina základních práv a svobod nezakazuje jakékoliv rozlišování,

nýbrž nepřípustným je jen rozlišování z určitých důvodů nebo

rozlišování určitým způsobem. Zákaz diskriminace proto neznamená „zákaz

jakéhokoliv vyčleňování, nýbrž pouze takového, které je morálně závadné

a snižuje důstojnost člověka“ (srov. Bobek, M. Zákaz diskriminace. In:

E. Wagnerová, V. Šimíček, T. Langášek, I. Pospíšil a kol. Listina

základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s.

2012, s. 101). V bodě 55 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009

(N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.) citoval Ústavní soud názor soudce ESLP

Zupančiče, dle něhož „veškeré rozhodovací procesy uvnitř všech tří

složek státní moci se týkají tvorby a výkonu různých rozhodnutí s

ohledem na různé situace. V tomto smyslu ,diskriminovat‘ [tj. vnímat a

konstatovat rozdíly] není nic špatného, ledaže by se určité konkrétní

konstatování rozdílů vztahovalo, slovy ústavního práva, na tzv.

,problematickou kategorii‘, tedy na jedno z kritérií uvedených v

taxativním výčtu článku 14 Evropské úmluvy o lidských právech. Tyto

problematické kategorie nejsou nic jiného než výjimkou z obecného

pravidla, které umožňuje použít pro jiné než problematické kategorie

jakýkoli rozlišující rozhodovací proces. Zákaz diskriminace s ohledem

na určitou konkrétní odlišnost je tedy výjimkou, nikoli pravidlem. To

nicméně neznamená, že by diskriminace byla u problematických kategorií

přísně zakázána. Ve skutečnosti je diskriminace uvnitř uvedených

kategorií povolena, pokud jsou spolu s ní uplatněna kritéria rovné

ochrany, proporcionality a racionality“ (viz nesouhlasné stanovisko

soudce Boštjana Zupančiče ve věci Burdenovy proti Spojenému království

ze dne 29. 4. 2008, přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva

6/2008, s. 319).



77. V bodech 50-52 usnesení sp. zn. I. ÚS 3271/13 ze dne 6. 2. 2014

(dostupné na http://nalus.usoud.cz) Ústavní soud podrobněji rozebral

to, že „čl. 3 odst. 1 Listiny se ... uplatní pouze, pokud je důvodem

odlišného zacházení pohlaví, rasa, barva pleti, jazyk, víra a

náboženství, politické či jiné smýšlení, národní nebo sociální původ,

příslušnost k národnostní nebo etnické menšině, majetek, rod nebo jiné

postavení. ... [J]iné postavení musí ... být obdobné demonstrativně

vyjmenovaným kategoriím. Musí se tedy týkat nějaké osobní vlastnosti,

kterou zpravidla nelze ovlivnit (např. pohlaví, rasa), či musí jít o

důvody spočívající na osobních volbách odrážejících osobnostní rysy

každého z nás, jako je náboženství či politické názory. ... Lze dodat,

že Evropský soud pro lidská práva vykládá obdobně čl. 14 evropské

Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, který obsahuje

podobný demonstrativní výčet diskriminačních důvodů (viz např.

rozhodnutí Peterka proti České republice ze dne 4. 5. 2010 č.

21990/08). Neznamená to však, že zákonodárce může v těchto situacích

libovolně rozlišovat. Rovnost chráněná čl. 1 Listiny totiž takovéto

omezení nemá a dopadá na všechny rozlišovací důvody [srovnej např.

nález sp. zn. Pl. ÚS 39/01 ze dne 30. 10. 2002 (N 135/28 SbNU 153;

499/2002 Sb.) či usnesení sp. zn. I. ÚS 2006/12 ze dne 15. 1. 2014, bod

17]. Je však ustálenou judikaturou Ústavního soudu, že tato rovnost

podle čl. 1 Listiny může být porušena pouze v případě, kdy jde o

nerovnost extrémní, případně tu, které schází jakýkoliv účel a smysl, a

jedná se tak o libovůli [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6.

2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)].“



78. Ústavněprávní východiska své rozhodovací činnosti týkající se

principu rovnosti musel Ústavní soud vztáhnout k charakteru

přezkoumávané právní normy. Navrhovatel poukazoval ve svém podání na

to, že tytéž skutečnosti, které není možné objektivně ovlivnit (jako

vznik dočasné pracovní neschopnosti a délka jejího trvání), se odlišně,

a to zásadním způsobem, promítnou do práva na hmotné zabezpečení ve

formě podpory v nezaměstnanosti u dvou základních forem pracovního

poměru. Jinak řečeno, podle názoru navrhovatele dochází k

neospravedlnitelné diskriminaci mezi pracovními poměry na dobu určitou

a neurčitou (ostatně předtím žalobce takto argumentoval v žalobě proti

rozhodnutí správního orgánu). Namítaným diskriminačním důvodem je tedy

to, zda byl pracovní poměr uzavřen na dobu určitou či neurčitou.



79. Vyšel-li Ústavní soud z charakteru přezkoumávané právní normy, pak

podle jeho názoru nejde v projednávané věci o případ diskriminace

přímé, podle níž by se s danou osobou zacházelo odlišně z důvodu, jenž

by byl jedním ze zakázaných důvodů vyčleňování. Naopak konstrukce

rozporované právní normy je založena na zcela neutrálním kritériu.

Ústavní soud proto musel přezkoumat dotčenou právní normu z hlediska

nepřímé (resp. zprostředkované nebo skryté) diskriminace, jejíž ústavní

východisko spočívá v čl. 3 odst. 1 Listiny. Předpokladem nepřímé

diskriminace je dle ústavněprávní dogmatiky to, že určitá obecná právní

úprava, jež formálně neobsahuje žádnou zakázanou diskriminační

klasifikaci, vyvolává diskriminaci při své aplikaci (Bobek, M.,

Boučková, P., Kühn, Z. Rovnost a diskriminace. Praha: C. H. Beck, 2007,

s. 52). Předmětem nepřímé diskriminace je proto nepříznivý (resp.

nerovný) dopad obecných pravidel, která jsou v obecné rovině formálně v

pořádku a aplikují se „rovně“. Příčinou bývá vadná konstrukce normy,

kdy na základě zdánlivě neutrálního kritéria je ze zakázaného důvodu

(např. rasa, etnický původ, pohlaví, sexuální orientace, věk, zdravotní

postižení, náboženství nebo víra atd.) určitá skupina osob znevýhodněna

oproti ostatním, přičemž dané kritérium není věcně odůvodněno

oprávněným účelem a prostředky k jeho dosahování jsou přiměřené a

nezbytné (srov. ibid.). Jinak řečeno, platí, že v případě nepřímé

diskriminace bylo jako kritérium rozlišování zvoleno kritérium na první

pohled neutrální, které však nepřiměřeně dopadá na chráněnou skupinu

(viz Bobek, M. Zákaz diskriminace. In: E. Wagnerová, V. Šimíček, T.

Langášek, I. Pospíšil a kol. Listina základních práv a svobod.

Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 109).



80. Ústavní soud poznamenává, že shodně s právní dogmatikou pak např.

antidiskriminační zákon [zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o

právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých

zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů]

vymezuje v § 3 odst. 1 nepřímou diskriminaci jako „takové jednání nebo

opomenutí, kdy na základě zdánlivě neutrálního ustanovení, kritéria

nebo praxe je z některého z důvodů uvedených v § 2 odst. 3 [sem patří

důvody jako rasa, etnický původ, národnost, pohlaví, sexuální

orientace, věk, zdravotní postižení, náboženské vyznání, víra či

světový názor] osoba znevýhodněna oproti ostatním. Nepřímou

diskriminací není, pokud toto ustanovení, kritérium nebo praxe je

objektivně odůvodněno legitimním cílem a prostředky k jeho dosažení

jsou přiměřené a nezbytné.“



81. V projednávané věci ovšem neplatí, že by zvolené kritérium mělo

diskriminační výsledek na určitou ústavně chráněnou skupinu, jak ji

vymezuje čl. 3 odst. 1 Listiny. Navrhovatel nepředložil žádný argument,

že by inkriminovaná norma nepřiměřeně dopadala na určitou chráněnou

skupinu, a ani Ústavní soud nemá žádný důvod se domnívat, že by tomu

tak v projednávané věci snad bylo. V dané věci nelze namítaný

diskriminační důvod podřadit ani pod pojem „jiné postavení“ ve smyslu

čl. 3 odst. 1 Listiny.



82. Je-li v případě nepřímé diskriminace nezbytné, aby na první pohled

neutrální kritérium dopadalo o poznání silněji na chráněnou skupinu,

jejímž by byl žalobce členem, tak nejenže zaměstnanci na dobu určitou

bez dalšího zásadně takovou skupinu netvoří (chráněná skupina je totiž

definována podle etnických, rodových, pohlavních nebo jiných znaků),

nýbrž případ zaměstnance, jehož kauza byla důvodem (pro) podání návrhu

obecného soudu, je do značné míry individualizovaný, jelikož vyplývá z

konjunkce nahodilých faktorů, jakými byly dlouhodobé žalobcovy

zdravotní problémy způsobující pracovní neschopnost v délce přesahující

jeden rok a listopadová novelizace předmětného ustanovení zákona, k níž

došlo v situaci, kdy byl žalobce ještě v pracovní neschopnosti. Podle

názoru Ústavního soudu se proto za daných jedinečných okolností nemůže

jednat o ústavně zakázanou nepřímou diskriminaci, jelikož již z jejího

ústavně-dogmatického vymezení vyplývá, že nesměřuje k individualizované

ochraně konkrétního práva nějaké osoby (srov. Fredman, S.

Discrimination Law. Oxford: Oxford University Press, 2011, s. 183). V

jejím případě se totiž nejedná o otázku jednotlivého osudu, nýbrž o

„strukturální“ nerovnosti a jejich dopady. Musí jít tedy o

diskriminační zacházení se (navíc s tzv. chráněnou, jistými atributy

tedy vymezenou) skupinou, nikoliv jen o odlišné zacházení s

jednotlivci. Posuzování nepřímé diskriminace se totiž odpoutává od

konkrétních stěžovatelů, a proto by bylo nepřípustným aktivismem ze

strany Ústavního soudu rozhodovat o ústavní konformitě napadené právní

normy s ohledem na individualizovaný případ žalobce.



83. Jak ostatně vyplývá i z navrhovatelova podání, i podle něj nešlo v

dané věci nakonec výlučně o skutečnost, že měl pracovní poměr sjednaný

na dobu určitou v kontrastu s pracovním poměrem na dobu neurčitou, ale

o pracovní poměr na dobu určitou při pracovní neschopnosti trvající

déle než jeden rok. Není tudíž problémem samo uzavření pracovního

poměru na dobu určitou, nýbrž musí se k tomu připojit ještě další, a to

značně nepředvídatelné a nahodilé okolnosti. Proto považuje Ústavní

soud namítanou diskriminaci pracovních poměrů na dobu určitou ve

srovnání s pracovními poměry na dobu neurčitou za zavádějící, jelikož v

kauze, které se týká navrhovatelovo podání, nastalo spojení několika

faktorů (tj. daný žalobce se v době trvání tohoto poměru stal

práceneschopným, jeho pracovní poměr skončil v průběhu trvání dočasné

pracovní neschopnosti, a později byl žalobce shledán práceschopným).

Dotčené ustanovení obsahuje neutrální pravidlo, dvouleté období, jež je

stejné pro všechny skupiny zaměstnanců, ovšem může dopadnout odlišně na

některé specifické, ovšem nepředvídatelné situace, a to proto, že

složitost lidských životů se jen těžce vměstnává do těchto zákonných

podmínek. Ačkoliv pracovní poměr na dobu neurčitou může poskytovat

vyšší míru ochrany z hlediska skončení pracovního poměru (zaměstnanci

nelze dát výpověď během pracovní neschopnosti, případně pokud mu

výpověď byla dána před vznikem pracovní neschopnosti, pracovní poměr

trvá ještě po určitou dobu po jejím skončení), lze si představit

situace, kdy ani existence pracovního poměru na dobu neurčitou v

kombinaci s výpovědí a s pracovní neschopností nezajistí uchazeči o

zaměstnání nárok na podporu v nezaměstnanosti.



84. Uvedené závěry lze pak vztáhnout i k argumentaci veřejného ochránce

práv „Vybranou kazuistikou šetření veřejného ochránce práv“ (bod 20), z

níž nelze ještě dovozovat existenci určité, natož pak chráněné skupiny,

jejíž existence by měla být pro Ústavní soud důvodem vyslovení

protiústavnosti rozporovaného ustanovení. Neobstojí pak ani argument,

že se dané případy nedají řešit v systému hmotné nouze (viz body

55-56). Ústavní pořádek představuje vzájemně propojený strukturální

celek, který směřuje k ochraně nejvyšší hodnoty lidské důstojnosti a

lidsky důstojného života, přičemž volba konkrétního systému, jak udržet

stav důstojnosti, je již záležitostí zákonodárce. Podpora v

nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny musí být garantována pouze

u osob, které právě ztratily příjem z výdělečné činnosti, jelikož

nemohou získat přiměřené zaměstnání, tj. u těch, kdo mají možnost

pracovat a jsou ochotní pracovat, zatímco u těch, kteří byli dlouhodobě

nemocní, se naproti tomu v zásadě vychází z absence této možnosti, a

proto se postupuje podle jiných pravidel a jejich situace se pak řeší v

rámci jiného druhu sociálních dávek. To lze vztahovat i na situaci, kdy

určité osoby znovu nabydou schopnosti pracovat, ovšem v důsledku

dlouhodobé nemoci nesplní již zákonem stanovené podmínky (resp. určitou

dobu účasti na důchodovém pojištění v rámci rozhodného období), jelikož

jejich pracovní neschopnost trvala déle než jeden rok.



IX.



85. V případě sociálních práv obecně platí, že by se Ústavní soud neměl

pokoušet nahrazovat racionální úvahu zákonodárce svou vlastní úvahou,

jakkoliv by snad mohla být rovněž (ba dokonce možná ještě více)

racionální. Platí přitom, že „množství konkrétních racionálních řešení

připadajících v úvahu v jednom konkrétním případě řešení distribuce

veřejných statků může být poměrně vysoké, což je dáno samotnou

výsledečnou povahou pozitivních závazků. Soudy ovšem poskytují pouze

ochranu subjektivním právům, odpovědnost za volbu způsobu distribuce

veřejných statků naopak náleží zákonodárné moci“ (srov. Boučková, P.

Rovnost a sociální práva. Praha: Auditorium, 2009, s. 37). Tyto závěry

je možno vztahovat např. i k argumentaci navrhovatele stran koncepční a

logické provázanosti daného ustanovení s jinými ustanoveními zákonů

(bod 6) a stejně tak k argumentaci veřejného ochránce práv stran

rozdílů mezi podporou v nezaměstnanosti a důchodovým pojištěním (bod

20). Nadto Ústavní soud přesto poznamenává, že délka podpůrčí doby v

nemocenském pojištění byla stanovena historicky dosti velkoryse; to

však ještě neznamená, že by bylo nezbytné tuto dobu automaticky stavět

naroveň dobám příslušnosti k jiným systémům (např. v důchodovém

pojištění se také nezohledňuje jakákoli doba nezaměstnanosti apod.).

Napadená norma upravuje toliko délku rozhodného období, neupravuje

náhradní doby, které byly navrhovateli - jak lze dovozovat z jeho

podání - též trnem v oku (bod 9); náhradní doby zaměstnání definuje §

41 odst. 3, resp. 2 zákona o zaměstnanosti. Svým způsobem tak problémem

pro navrhovatele nebyla samotná délka rozhodného období, nýbrž spíše

absence toho, že by se doba dočasné pracovní neschopnosti, která

vznikla v době výdělečné činnosti nebo v ochranné lhůtě, pro účely

podpory v nezaměstnanosti považovala za dobu náhradní (případně, že by

bylo rozhodné období rozšířeno o tu dobu, kdy zaměstnanec nemohl z

důvodu nezávisejícího na jeho vůli pracovat, jak je to např. upraveno v

Kanadě). Ústavní soud poukazuje na právní úpravu na Slovensku, kde

existuje pojištění v nezaměstnanosti (zákon č. 461/2003 Sb., o

sociálnom poistení), přičemž v § 104 odst. 2 citovaný zákon stanoví, že

pojištěnec, který byl po skončení výkonu činnosti zaměstnance v

pracovním poměru na dobu určitou zařazen do evidence nezaměstnaných, má

nárok na dávku v nezaměstnanosti, pokud byl v posledních čtyřech letech

před zařazením do evidence pojištěn z výkonu činnosti zaměstnance v

pracovním poměru na dobu určitou nejméně dva roky. Jde o výjimku z

pravidla, podle kterého jinak nárok vznikne, jestliže v posledních

třech letech byl pojištěný dva roky. Pro pracovní poměry na dobu

určitou se prodlužuje rozhodné období jako lex specialis. Je ale již na

zákonodárci, zda přijme takovouto, k zaměstnancům zaměstnaným na dobu

určitou, případně k zaměstnancům dočasně nezpůsobilým k práci z důvodu

pracovní neschopnosti přece jen vstřícnější úpravu. Ústavní soud

nepřehlédl, že Poslanecká sněmovna projednává jako tisk 296/0 změnu

zákona o zaměstnanosti, přičemž vláda navrhla, aby případy dlouhodobé

pracovní neschopnosti byly za vymezených podmínek považovány pro účely

podpory v nezaměstnanosti za dobu náhradní. Tato úprava se ovšem má

vztahovat toliko na řízení o podpoře v nezaměstnanosti zahájená po

účinnosti této novelizace.



X.



86. Shrnuto, normativní obsah ústavní normy čl. 26 odst. 3 Listiny je

dále omezen čl. 41 odst. 1 Listiny, protože se ho jako práva lze

dovolat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Ústavně

zaručené právo podle čl. 26 odst. 3 Listiny lze realizovat

prostřednictvím „prováděcího“ zákona, jenž stanovuje konkrétní obsah

tohoto základního práva. Zákonodárce tak musí z obsahového hlediska

dbát na to, aby takovým zákonem nebyly dotčeny podstata a smysl daného

základního práva (čl. 4 odst. 4 Listiny), totéž pak platí pro orgány

veřejné moci, jež je aplikují a interpretují. Z tohoto pohledu se však

otázka, zda poskytování podpory v nezaměstnanosti náleží uchazeči o

zaměstnání za situace, kdy byla změněna délka rozhodného období ze tří

na dva roky, jeví nikoliv jako rozhodující, neboť je na vůli

zákonodárce, za jakých podmínek hmotné zabezpečení v takovýchto

případech poskytne, tedy zda nějakým způsobem „zvýhodní“ postavení

těch, kteří pracovali v rámci rozhodného období ve větším poměru než

ostatní. Přezkoumávaná právní úprava nijak neodporuje účelu ústavní

garance podpory hmotného zajištění těch, kdo bez své viny nemohou

získávat prostředky pro své životní potřeby prací.



87. Toliko jako obiter dictum ovšem Ústavní soud k navrhovatelovu

návrhu ještě poznamenává, že některé problémy obdobného typu, jaké

vznesl navrhovatel, lze řešit rozšířením přechodných ustanovení

novelizace zákona. Napadené ustanovení je prima facie neutrální:

stanoví, že rozhodným obdobím pro posouzení toho, zda byla naplněna

podmínka jednoho roku důchodového pojištění, bude období dvou let před

vznikem sociální události. Jeho derogací nelze řešit nepříznivé dopady

do vysoce individualizované věci, jež byla podkladem podání návrhu k

Ústavnímu soudu (viz bod 82). Ústavní soud má za to, že by bývalo bylo

možno z hlediska racionálního a sociálně citlivého zákonodárce uvažovat

o zakotvení například jednoročního přechodného období, v němž by se u

nároků vzniklých v tomto prvním roce účinnosti nové právní úpravy

alternativně ještě zkoumalo naplnění doby zaměstnání podle dříve platné

úpravy. Nicméně tento „nedostatek“ nelze hodnotit jako neústavní (viz

body 72-74) - spíše jde o politickou vůli parlamentní většiny nebo

možná i o (ne)schopnost domyslet důsledky úpravy.



88. Ústavní soud konstatuje, že nebyly shledány důvody pro vyhovění

návrhu na zrušení v záhlaví citovaného ustanovení napadeného zákona, a

proto byl návrh zamítnut.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.