99/2015 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 16/14 dne 27. ledna 2015 v
plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka
Davida, Jaroslava Fenyka (soudce zpravodaje), Jana Filipa, Vlasty
Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra
Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka,
Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu nezletilého P.
R., zastoupeného zákonnou zástupkyní B. Z., právně zastoupeného Mgr.
Davidem Zahumenským, advokátem, se sídlem Brno, Burešova 6, na zrušení
§ 50 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně
některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 375/2011 Sb., a § 34
odst. 5 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním,
vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), za účasti
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu
České republiky jako účastníků řízení, vlády České republiky a veřejné
ochránkyně práv jako vedlejších účastníků řízení,
takto:
I. Návrh na zrušení ustanovení § 50 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně
veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve slovech
"předškolní zařízení mohou přijmout pouze dítě, které se podrobilo
stanoveným pravidelným očkováním, má doklad, že je proti nákaze imunní
nebo se nemůže očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci" se zamítá.
II. Ve zbývající části se návrh odmítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace ústavní stížnosti navrhovatele a průběh řízení před
Ústavním soudem
1. Navrhovatel se ve včas podané ústavní stížnosti ze dne 25. 6. 2013,
doplněné podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 11. 10. 2013, domáhá
zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2013 č. j. 8
As 20/2012-42 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 20. 10. 2011 č.
j. 29 A 69/2010-36. Řízení o ústavní stížnosti je vedeno pod sp. zn. I.
ÚS 1987/13. S návrhem na zrušení uvedených rozsudků se navrhovatel
domáhá rovněž zrušení § 50 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného
zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č.
375/2011 Sb., (dále též jen "zákon o ochraně veřejného zdraví") a § 34
odst. 5 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním,
vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), a to zejména z
následujících důvodů.
2. Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem ze dne
29. 3. 2013 č. j. 8 As 20/2012-42 rozhodl o zamítnutí kasační stížnosti
navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 20. 10. 2011
č. j. 29 A 69/2010-36, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti
rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina ze dne 20. 5. 2010 č. j. KUJI
38442/2010, sp. zn. OSMS 283/2010 Odv, kterým krajský úřad zamítl
odvolání navrhovatele proti rozhodnutí ředitele Mateřské školy Náměšť
nad Oslavou Třebíčská ze dne 22. 4. 2010 a rozhodnutí ředitele Mateřské
školy Náměšť nad Oslavou Husova ze dne 30. 4. 2010, a obě rozhodnutí,
na základě kterých nebyl navrhovatel přijat do mateřské školy pro
nesplnění podmínek § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví z důvodu, že
se nepodrobil stanovenému pravidelnému očkování, krajský úřad potvrdil.
3. Navrhovatel ve své ústavní stížnosti namítá, že shora uvedenými
rozhodnutími obecných soudů došlo k porušení jeho práva na předškolní
vzdělání jako součásti práva na vzdělání dle čl. 33 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), neboť jeho vyloučení
z předškolního vzdělání bylo neproporcionální. Úplný zákaz přístupu
zdravých nekompletně očkovaných dětí do mateřských škol je podle
navrhovatele nepřiměřený a neobstojí ani v testu racionality. Jelikož
je daná podmínka očkování pro přístup k předškolnímu vzdělávání
neproporcionální, je neproporcionální i zásah do práva na osobní
integritu. U ochrany veřejného zdraví před šířením infekčních
onemocnění v mateřských školách je podle navrhovatele třeba zkoumat,
zda existují mírnější opatření než úplné vyloučení ze vzdělání, které
lze označit za sankci vůči těm, kteří se nechtějí podrobit nařízenému
rozsahu očkování.
4. Navíc v případě odepření práva na vzdělání navrhovatele nebyla podle
něj splněna podmínka zakotvená v čl. 4 Listiny, podle které meze
základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem, neboť rozsah
očkovací povinnosti, která je podmínkou pro přijetí do mateřské školy,
je stanoven pouhou vyhláškou. V této souvislosti navrhovatel odkazuje
na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N
64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.). Navrhovatel uvádí, že rozsah očkování pro
přístup ke vzdělání je určen bez jakýchkoli zákonných mezí pouhou
vyhláškou. Aby úprava respektovala ústavní požadavky, muselo by být
zákonem vymezeno minimálně, proti kterým nemocem má být dítě očkováno,
aby mu byl umožněn přístup ke vzdělání. V této souvislosti navrhovatel
odkazuje také na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/11 ze dne 20.
6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 23/02 ze dne
30. 6. 2004 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 45/2000
ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.).
5. Podmínka očkování pro přístup k předškolnímu vzdělání zasahuje podle
navrhovatele rovněž do práva dítěte na svobodný a informovaný souhlas
chráněný Úmluvou o lidských právech a biomedicíně, publikovanou pod č.
96/2001 Sb. m. s., (dále jen "Úmluva"). Jeho rodiče jsou totiž nuceni
dítě podrobit zákroku na základě nepřímé sankce, neboť vyloučení z
předškolního vzdělání zasáhne nejen dítě, ale celou rodinu - zejména
pracovní možnosti matky dítěte, což vylučuje "svobodnost" takového
souhlasu. Podle navrhovatele podmínka očkování proti devíti nemocem pro
přístup k předškolnímu vzdělávání v České republice není v souladu s
požadavkem nezbytnosti v demokratické společnosti, což je jedna z
podmínek, za kterých lze podle čl. 26 Úmluvy omezit základní právo
nebýt podroben jakémukoliv zákroku v oblasti péče o zdraví bez souhlasu
svého nebo zákonných zástupců.
6. Rodiče navrhovatele se rozhodli syna očkovat v pozdějším věku pouze
proti některým nemocem, které považovali za závažné a u kterých
považovali přínos očkování za převažující nad riziky podle jejich
přesvědčení o nejlepším zájmu dítěte a přesvědčení ve smyslu svobody
myšlení a svědomí podle čl. 15 Listiny a čl. 9 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (dále jen "Evropská úmluva").
Navrhovatel poukazuje na to, že stát výrazně selhává v politice
očkování, která je netransparentní, přičemž za případná poškození
zdraví dítěte po očkování nepřevzal stát žádnou odpovědnost. Za této
situace je nedobrovolné očkování (bez svobodného souhlasu rodičů) jako
podmínka pro předškolní vzdělávání v rozporu s "právem na zdraví"
navrhovatele.
7. V souvislosti s tím, že navrhovateli nebylo umožněno navštěvovat
mateřskou školu, a účastnit se tak předškolního vzdělávání, musela
rodina rovněž čelit sociálnímu vyloučení nejen dítěte, ale i jeho
matky, která byla nucena být dalších několik let s dítětem doma, což je
zákonitě spojeno s celkovým snížením příjmu rodiny a její životní
úrovně, v čemž navrhovatel shledává porušení práva na respektování
soukromého života a rodinného života a diskriminaci na základě
přesvědčení rodiny.
8. Navrhovatel dále namítá, že s ohledem na to, že se Nejvyšší správní
soud ani Krajský soud v Brně vůbec nevypořádaly s jeho argumentací a
podloženými tvrzeními ohledně přiměřenosti odepření předškolního
vzdělávání nekompletně očkovaným dětem, došlo k porušení práva na
spravedlivý proces v podobě denegationis iustitiae (odepření
spravedlnosti) a porušení práva na odůvodnění rozhodnutí.
9. Správní soudy se podle navrhovatele rovněž nevypořádaly se
skutečností, že u očkování proti tzv. dětským nemocem (spalničky,
zarděnky, příušnice) není ve vyhlášce č. 537/2006 Sb., o očkování proti
infekčním nemocem, ve znění pozdějších předpisů, stanovena žádná lhůta,
proto nelze splnění očkování k předškolnímu vzdělávání z právního
hlediska vyžadovat. Nikde v platných právních předpisech není
stanoveno, že se dítě tomuto očkování má podrobit ještě před vstupem do
mateřské školy. Opomenutím vypořádat se s tímto faktem došlo rovněž k
porušení práva na spravedlivý proces a práva na odůvodnění rozhodnutí.
10. S ohledem na shora uvedené navrhovatel ve své ústavní stížnosti
Ústavnímu soudu navrhuje, aby vydal nález, kterým rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 3. 2013 č. j. 8 As 20/2012-42 a rozsudek
Krajského soudu v Brně ze dne 20. 10. 2011 č. j. 29 A 69/2010-36
zrušuje, a rovněž navrhuje ve smyslu § 64 odst. 1 písm. e), resp. § 74
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,
(dále jen "zákon o Ústavním soudu"), aby přijal nález, kterým zruší
ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví a § 34 odst. 5
školského zákona.
11. Usnesením ze dne 18. 6. 2014 č. j. I. ÚS 1987/13-1 dospěl I. senát
Ústavního soudu k závěru, že uplatněním § 34 odst. 5 školského zákona
ve spojení s § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví nastala skutečnost,
která je předmětem ústavní stížnosti, pročež návrh navrhovatele na
zrušení napadených ustanovení postoupil k rozhodnutí plénu Ústavního
soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky.
II.
Vyjádření účastníků řízení
12. Ústavní soud za účelem posouzení věci vyzval účastníky řízení, aby
se vyjádřili k návrhu na zrušení napadeného ustanovení.
13. Senát Parlamentu České republiky (dále jen "Senát") jako účastník
řízení ve svém vyjádření uvedl, že přestože byl školský zákon od svého
přijetí v září 2004 již mnohokrát novelizován, nedoznala dikce
napadeného ustanovení § 34 odst. 5 ani jediné změny a nebyla za dobu
bezmála deseti let předmětem žádné významnější kritiky na plénu či v
orgánech Senátu při projednávání návrhu školského zákona ani jeho
několika desítek novel. Na tomto místě je možno poznamenat, že
povinnost dodržovat při přijímání dětí k předškolnímu vzdělávání
podmínky stanovené právními předpisy (tj. nikoliv pouze zákonem o
ochraně veřejného zdraví) platí obecně a nepochybně by se uplatnila i v
případě neexistence ustanovení.
14. K samotnému návrhu školského zákona Senát uvádí, že mu byl doručen
dne 21. 7. 2004 a v senátní evidenci 4. funkčního období mu bylo
přiřazeno číslo tisku 403. Zákonnou osnovu projednal výbor pro
vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice, který doporučil
Senátu vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy
uvedenými v příloze usnesení výboru č. 227 ze dne 4. 8. 2004. Žádný z
těchto pozměňovacích návrhů se netýkal oblasti předškolního vzdělávání,
tj. části druhé předlohy. Dne 5. 8. 2004 se Senát na 17. schůzi 4.
funkčního období přidržel doporučení svého výboru a vrátil návrh zákona
Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy (usnesení č. 517). V
rozhodném hlasování (č. 101) se z přítomných 55 senátorů vyslovilo pro
49, proti byl jeden. Lze tak podle Senátu uzavřít, že co do procedury
projednávání školského zákona "horní" komorou postupoval Senát v mezích
Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
15. Senát ve svém vyjádření dále uvádí, že také napadené ustanovení §
50 zákona o ochraně veřejného zdraví je součástí daného zákona od jeho
počátku, pouze s tím rozdílem, že s účinností od 1. 4. 2012 došlo [v
souvislosti s přijetím zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a
podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách)] k
nahrazení pojmu "jesle" pojmem "zařízení poskytující péči o dítě do 3
let věku v denním režimu". Návrh zákona o ochraně veřejného zdraví byl
Senátu postoupen dne 7. 6. 2000 a bylo mu přiděleno číslo tisku 276 ve
2. funkčním období. Následně byl návrh projednán výborem pro
zdravotnictví a sociální politiku, výborem pro evropskou integraci a
výborem petičním, pro lidská práva, vědu, vzdělávání a kulturu.
Výsledkem jednání všech výborů bylo doporučení plénu Senátu, aby návrh
zákona vrátilo Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Žádný z
těchto pozměňovacích návrhů se však netýkal napadeného ustanovení § 50.
16. Plénum Senátu se předlohou zabývalo dne 30. 6. 2000 na své 20.
schůzi ve 2. funkčním období. Návrh zákona byl vrácen Poslanecké
sněmovně s pozměňovacími návrhy, když pro přijetí příslušného usnesení
č. 420 se v hlasování č. 117 vyslovilo 39 ze 46 přítomných senátorů,
nikdo nebyl proti. Senát závěrem konstatoval, že i při proceduře
projednávání zákona o ochraně veřejného zdraví postupoval v mezích
Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
17. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky jako účastník řízení
ve svém vyjádření k návrhu toliko zrekapitulovala legislativní proces,
o kterém konstatovala, že s návrhy napadených zákonů vyslovily ústavně
předepsaným postupem souhlas obě komory Parlamentu, zákony byly
podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny. Konkrétně
Poslanecká sněmovna uvedla, že návrh zákona o ochraně veřejného zdraví
byl předložen vládou Poslanecké sněmovně dne 10. 2. 2000 (rozeslán
poslancům jako sněmovní tisk 538/0). Návrh zákona Poslanecká sněmovna
projednala v prvém čtení dne 23. 2. 2000 a k projednání jej přikázala
výboru pro sociální politiku a zdravotnictví. Výbor pro sociální
politiku a zdravotnictví projednal návrh zákona dne 3. 5. 2000 a
doporučil Poslanecké sněmovně schválit jej ve znění výborem navržených
pozměňovacích návrhů. Poslanecká sněmovna projednala návrh ve druhém
čtení dne 18. 5. 2000 a ve třetím čtení dne 25. 5. 2000 na své 25.
schůzi vyslovila souhlas s návrhem zákona ve znění přijatých
pozměňovacích návrhů, z nichž žádný se netýkal napadeného ustanovení. V
hlasování č. 258 se z přítomných 165 poslanců vyslovilo 164 poslanců
pro návrh zákona a nikdo nebyl proti. Návrh zákona byl postoupen Senátu
dne 7. 6. 2000. Senát návrh vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími
návrhy, které se rovněž ustanovení § 50 netýkaly. Návrh zákona vrácený
Senátem projednala Poslanecká sněmovna dne 14. 7. 2000 na své 26.
schůzi a přijala jej ve znění schváleném Senátem. V hlasování č. 699
hlasovalo z přítomných 155 poslanců pro 128 poslanců, 13 poslanců
hlasovalo proti. Po přijetí zákona a po podpisu zákona příslušnými
ústavními činiteli byl zákon vyhlášen dne 11. 8. 2000 ve Sbírce zákonů
pod č. 258/2000 Sb.
18. Návrh školského zákona předložila vláda České republiky Poslanecké
sněmovně dne 11. 3. 2004, kde byl projednáván pod číslem sněmovního
tisku 602/0. V prvém čtení dne 1. 4. 2004 na 30. schůzi byl návrh
přikázán k projednání výboru pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a
tělovýchovu. Výbor pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu
návrh zákona projednal dne 3. 6. 2004 na 31. schůzi a doporučil jej
Poslanecké sněmovně schválit ve znění výborem navržených pozměňovacích
návrhů. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 22. 6. 2004 na 33.
schůzi Poslanecké sněmovny. Souhrn podaných pozměňovacích návrhů byl
zpracován jako sněmovní tisk 602/2, žádný z pozměňovacích návrhů se
netýkal napadeného ustanovení. Ve třetím čtení byl návrh zákona
projednán dne 30. 6. 2004 na 33. schůzi Poslanecké sněmovny, kde byl
schválen v hlasování č. 418. Z přítomných 182 poslanců hlasovalo pro
návrh zákona 92 poslanců a proti bylo 82 poslanců. Poslanecká sněmovna
postoupila návrh zákona dne 21. 7. 2004 Senátu, který jej projednal 5.
8. 2004 na 17. schůzi a vrátil jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími
návrhy. Pozměňovací návrhy se netýkaly napadeného ustanovení. Návrh
zákona vrácený Senátem projednala Poslanecká sněmovna dne 24. 9. 2004
na své 35. schůzi a přijala jej ve znění pozměňovacích návrhů Senátu. V
hlasování č. 98 hlasovalo pro zákon ze 191 přítomných poslanců 96
poslanců, 91 poslanců hlasovalo proti. Zákon byl doručen prezidentu
republiky dne 8. 10. 2004, který jej dne 22. 10. 2004 podepsal.
Schválený zákon byl doručen k podpisu premiérovi dne 3. 11. 2004. Zákon
byl publikován ve Sbírce zákonů v částce 190 pod č. 561/2004 Sb.
III.
Postoj vlády a veřejné ochránkyně práv k návrhu
19. V souladu s ustanovením § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu
upozornil přípisy ze dne 3. 7. 2014 Ústavní soud vládu a veřejnou
ochránkyni práv na probíhající řízení, přičemž připomenul, v jaké lhůtě
mohou do řízení vstoupit jako vedlejší účastníci a případně se též k
návrhu vyjádřit.
20. Vláda přípisem ze dne 30. 7. 2014 oznámila, že vstoupí jako
vedlejší účastník do řízení. Na úvod svého vyjádření k dané věci
uvedla, že se neztotožňuje se závěrem vyplývajícím z usnesení Ústavního
soudu ze dne 18. 6. 2014 č. j. I. ÚS 1987/13-1 o potřebě opětovně se
zabývat návrhem na zrušení § 34 odst. 5 školského zákona a § 50 zákona
o ochraně veřejného zdraví. Vláda v této souvislosti připomíná, že
Ústavní soud se problematice ústavnosti zákonné povinnosti podrobit se
stanovenému druhu očkování a s tím spojenému posouzení tvrzených
porušení práva na vzdělání, zásahů do práv garantovaných Úmluvou či
tvrzené protiústavnosti vyhlášky č. 537/2006 Sb., o očkování proti
infekčním nemocem, opakovaně věnoval. Ústavní soud se taktéž zabýval
obecnou otázkou míry autonomie rodičů při rozhodování o zdravotnických
zákrocích vůči jejich dětem. Vláda ve svém vyjádření k předmětnému
návrhu uvedla, že nepovažuje za nutné opakovat závěry vyplývající z
předchozí relevantní judikatury a zaměřuje se zejména na věcné
zdůvodnění legitimity a racionality napadených ustanovení zákona o
ochraně veřejného zdraví a školského zákona, resp. legitimity cíle,
který právní úprava povinného očkování proti infekčním nemocem sleduje
- tedy ochranu veřejného zdraví, tj. zdraví populace, včetně jejích
specifických skupin, mezi něž bezesporu patří i děti předškolního věku.
21. Zákon o ochraně veřejného zdraví stanoví povinnost osoby podrobit
se pravidelnému očkování s tím, že podle ustanovení § 108 odst. 4
tohoto zákona při úpravě pravidelných očkování vychází Ministerstvo
zdravotnictví z doporučení Světové zdravotnické organizace. Zájem všech
vyspělých zemí je v souladu s doporučeními Světové zdravotnické
organizace udržovat vysokou proočkovanost proti záškrtu, tetanu,
dávivému kašli, invazivním onemocněním vyvolaným Haemofilem influenzae
b, dětské přenosné obrně a virové hepatitidě B a dále proti spalničkám,
příušnicím a zarděnkám na hladině kolem 90 % populace. Jen při
dostatečné proočkovanosti je totiž možné navodit tzv. kolektivní
imunitu, tedy formu imunity, ke které dochází, když je významné
množství osob v populaci či skupině (např. mateřské škole) očkováno
proti konkrétním infekčním onemocněním. Při navození kolektivní imunity
daný patogen v populaci necirkuluje a v důsledku toho není pak chráněn
jen očkovaný jedinec, ale i ti jedinci, kteří očkováni nejsou z důvodu
trvalé kontraindikace (cca 5 % populace), nebo ti, u nichž se
nevytvořila dostatečná imunita po očkování. Pokud tedy není očkován
jedinec - např. osoba, u níž byla zjištěna trvalá kontraindikace k
očkování, pak nedojde k ohrožení kolektivní imunity, avšak tato osoba
je prostřednictvím kolektivní imunity chráněna. Dojde-li ovšem k
poklesu celkové proočkovanosti populace pod ochrannou hladinu, pak
kolektivní imunita ohrožena je. Cirkulace původce v populaci se může
zvýšit a může dojít k vzestupu počtu nových případů onemocnění.
Zachování kolektivní imunity je tedy podstatné pro zamezení šíření
infekčních onemocnění v populaci.
22. Kolektivní imunita tedy sice nemůže ovlivnit patogenitu původce,
ale může snížit jeho cirkulaci v populaci, případně vést až k eliminaci
původce v populaci a pomocí nepřímého efektu vést k poklesu výskytu
onemocnění také u neočkované populace (např. osoby s poruchou imunity,
s trvalou kontraindikací pro očkování). Nepřímý efekt je pak měřitelný
poklesem incidence onemocnění u neočkovaných osob. Existence kolektivní
imunity je závislá na dvou faktorech: na míře proočkovanosti a
účinnosti očkování, resp. účinnosti očkovací látky. K jejímu navození
však vždy dochází teprve při dosažení určité (tzv. dostatečné) míry
proočkovanosti. Dojde-li naopak v populaci k poklesu proočkovanosti pod
její dostatečnou míru, pak je zachování kolektivní imunity ohroženo,
resp. lze ztratit kolektivní imunitu pro dané onemocnění. Cirkulace
patogenů v populaci se v takovém případě může zvýšit a dochází ke
vzestupu nových případů onemocnění - to potvrzuje např. zvýšený výskyt
spalniček ve Velké Británii při ztrátě kolektivní imunity v důsledku
klesající proočkovanosti, či např. epidemie černého kašle (cca 225 000
onemocnění) v důsledku odmítání očkování proti této nemoci ze strany
určitých náboženských skupin ve Velké Británii v letech 1976 až 1982.
Míra proočkovanosti se může u jednotlivých onemocnění měnit a ne vždy
je pevně stanovena. Nicméně u všech interhumánně přenosných onemocnění
lze hovořit o kolektivní imunitě, pouze k jejímu dosažení je nutná
rozdílná míra proočkovanosti.
23. Pokud jde o účinnost očkování, vzhledem k vysoké účinnosti v
současnosti používaných vakcín pro plošné očkování, je možno
konstatovat, že klíčovou pro dosažení kolektivní imunity a snížení
cirkulace původců infekčních nemocí v populaci je míra proočkovanosti.
Nevytvoření kolektivní imunity při 100% proočkovanosti populace by bylo
možné jedině u velice málo účinné očkovací látky. Takto nízkou účinnost
neprokazuje žádná ze schválených a registrovaných vakcín pro plošné
očkování. Pokles koncentrací sérových protilátek v čase (nejrychlejší
pokles je v průběhu 1 roku po očkování s následnou relativně pomalu
klesající koncentrací - stadium "plateau") ještě neznamená ztrátu
imunity. Ke ztrátě imunity dochází až při poklesu pod mezní ochrannou
hladinu. U některého očkování ani při poklesu protilátek nedochází ke
ztrátě imunity v důsledku existence paměťových buněk (např. v případě
očkování proti virové hepatitidě B). U nemocí, kde přetrvává riziko
onemocnění celé dětství nebo až do dospělosti, se provádí přeočkování,
které reaguje na pokles koncentrací protilátek. Zachování kolektivní
imunity je tedy podstatné pro zamezení šíření onemocnění v populaci a
jednoznačně převažuje nad individuálními základními právy jednotlivce.
24. Model právním předpisem stanovené povinnosti osoby podrobit se
očkování se přitom u očkování proti dávivému (černému) kašli, záškrtu a
tetanu uplatňuje ve 12 zemích (včetně Itálie a Francie) z 28 zemí
sdružených v Evropské unii a u dětské obrny ve 13 těchto zemích (navíc
Belgie) z uvedených 28. Je v zájmu všech zemí světa, aby proočkovanost
proti základním infekčním onemocněním byla udržována na vysoké úrovni.
Kromě toho je zavedeno v některých zemích i omezení přístupu
neočkovaných dětí do kolektivních zařízení, např. ve Spojených státech
amerických, kde do státních předškolních zařízení nesmějí docházet
neočkované děti. Díky pravidelnému očkování, jeho kontrole a vysoké
proočkovanosti a dobré kvalitě očkovacích látek se v České republice
podařilo eliminovat dětskou přenosnou obrnu, eliminovat záškrt a
výrazně omezit výskyt celé řady infekcí, proti kterým se očkuje, což je
dokládáno grafy k analýze trendů očkování, kterou sestavil Státní
zdravotní ústav jako zdravotnické zařízení určené k plnění úkolů v
oblasti působnosti Ministerstva zdravotnictví, a které vláda ke svému
vyjádření připojila. Vláda ve svém vyjádření dále ilustruje na
vybraných infekčních onemocněních souvislost mezi prováděným očkováním
a trvalým poklesem či vymizením onemocnění.
25. Smyslem úpravy obsažené v navrhovatelem napadeném ustanovení § 50
zákona o ochraně veřejného zdraví je podle vlády chránit zdraví skupiny
fyzických osob požívajících zvláštní právní ochranu - dětí. Konkrétně
pak dětí navštěvujících zařízení poskytující péči o dítě do 3 let věku
v denním režimu nebo předškolní zařízení - tedy nejenom dětí
využívajících veřejnou službu spočívající v umožnění předškolního
vzdělávání formou navštěvování mateřské školy zřízené dle školského
zákona.
26. K námitce navrhovatele, že rozhodnutí o jeho nepřijetí do mateřské
školy je sankcí, vláda odkazuje na důvodovou zprávu k předmětnému
zákonu, jakož i na výše uvedené odborné argumenty a připomíná, že
jedinou sankcí, kterou právní řád umožňuje v případě navrhovatele,
resp. jeho zákonných zástupců, uložit, je pokuta za spáchání přestupku
na úseku zdravotnictví podle ustanovení § 29 odst. 1 písm. f) zákona č.
200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.
27. V souvislosti s výše uvedeným pak vláda poukazuje i na nepravdivost
tvrzení navrhovatele, že stát nezkoumá, zda jsou očkovány i ostatní
děti v mateřské škole. Splnění povinnosti podle § 50 zákona o ochraně
veřejného zdraví je stejně jako plnění ostatních povinností stanovených
tímto zákonem, předmětem státního zdravotního dozoru podle kontrolních
plánů krajských hygienických stanic.
28. K námitce navrhovatele, že rozsah očkovací povinnosti, která je
podmínkou pro přijetí do mateřské školy, je stanoven "pouhou vyhláškou"
vláda připomíná, že Ústavní soud se uvedenou námitkou již v minulosti
zabýval, přičemž se ztotožnil se závěry rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu, který ve svém rozhodnutí ze dne 3. 4. 2012 č. j. 8 As
6/2011-120 dospěl k závěru, že: "rámcová úprava povinnosti fyzických
osob podrobit se očkování stanovená v § 46 zákona o ochraně veřejného
zdraví a její upřesnění ve vyhlášce č. 537/2006 Sb. odpovídají
ústavněprávním požadavkům ..." [srov. např. usnesení sp. zn. II. ÚS
2873/12 ze dne 13. 12. 2012 (dostupné na http://nalus.usoud.cz) nebo
nález sp. zn. III. ÚS 449/06 ze dne 3. 2. 2011 (N 10/60 SbNU 97)].
29. K výše uvedenému pak vláda toliko dodává, že očkovací kalendář,
vtělený do výše uvedené vyhlášky, vychází z doporučení Světové
zdravotnické organizace a jeho cílem je optimalizovat schémata a
odstupy mezi jednotlivými očkováními. Vláda však zdůrazňuje, že
očkovací kalendář není neměnným dogmatem, což vyplývá i z postupných
změn vyhlášky o očkování proti infekčním nemocem. Změny přitom
vycházejí z doporučení Světové zdravotnické organizace opírající se o
výsledky epidemiologické bdělosti (surveillance), posouzení vlivu věku
očkovaných osob a počtu dávek na aktuální schopnost tvorby ochranných
protilátek při zohlednění toho, že různé typy vakcín vyžadují různá
schémata, některé očkovací látky lze aplikovat současně, mezi jinými je
nutný odstup. I z tohoto důvodu se jeví jako potřebné zachovat možnost
pružně reagovat na změny, což právní předpis vydaný ve formě vyhlášky
umožňuje.
30. K námitkám navrhovatele, že vyhláška v některých případech stanoví
i očkovací látku, kterou má být stanovené pravidelné očkování
provedeno, pak vláda připomíná, že sám navrhovatel ve svém návrhu
uvádí, že nebyl očkován proti spalničkám, zarděnkám a příušnicím a dále
nebyl očkován proti virové hepatitidě B. Z toho, že navrhovatel nebyl
očkován proti virové hepatitidě B, je zřejmé, že nepodstoupil
pravidelné očkování hexavalentní očkovací látkou, jak předpokládá § 4
vyhlášky č. 537/2006 Sb., nýbrž jeho pravidelné očkování proběhlo ve
smyslu § 47 odst. 1 věty druhé zákona o ochraně veřejného zdraví. Toto
ustanovení připouští, aby k pravidelnému očkování byla použita jiná
registrovaná očkovací látka, než pro kterou stanovilo Ministerstvo
zdravotnictví antigenní složení postupem podle § 80 odst. 1 písm. e)
téhož zákona. Tedy tento postup zákon předpokládá a postup
navrhovatele, resp. jeho zákonných zástupců, by s ním nebyl v rozporu,
pokud by se navrhovatel podrobil v individuálním očkovacím plánu i
očkování proti virové hepatitidě B, jak stanoví § 4 vyhlášky č.
537/2006 Sb.
31. V souvislosti s výše uvedeným vláda též konstatuje, že
navrhovatelem namítanou absenci povinnosti pro pracovníky mateřských
škol dokládat svůj očkovací status považuje za nadbytečnou, neboť tito
pracovníci buď infekce, které jsou očkováním preventabilní, již
prodělali a jsou proti nim imunní, nebo byli proti nim očkováni.
Vyjadřovat se k neprávním závěrům navrhovatele na adresu Ministerstva
zdravotnictví a Národní imunizační komise pak považuje vláda za
nedůvodné, neboť, jak je výše uvedeno, očkování (nejen) dětí se řídí
odbornými vědeckými poznatky.
32. Vláda má za to, že navrhovatel, resp. jeho zákonní zástupci, zcela
neproporčně nadřazují zájmy svého vlastního dítěte nad zájem ostatních
dětí a domáhají se poskytnutí veřejné služby (přijetí do mateřské
školy), aniž by byli ochotni se legitimním podmínkám poskytnutí takové
služby podrobit. Stát však v tomto případě nemůže připustit, aby zájem
jednotlivce převážil nad zájmy ostatních dětí. Na všechny děti
přijímané do mateřské školy se uplatňují stejné požadavky stanovené v §
50 zákona o ochraně veřejného zdraví a z tohoto důvodu by byl zcela
absurdní požadavek navrhovatele, aby ředitelé při přijímání dětí do
mateřské školy individuálně posuzovali, jaké druhy očkování budou či
nebudou pro přijetí vyžadovat. Vedle toho je pak nutné zdůraznit, že si
rodiče mohou zvolit jinou alternativní cestu a pečovat o dítě jinými
způsoby než za využití služeb mateřské školy zřízené podle školského
zákona.
33. Na závěr svého vyjádření vláda vyjadřuje přesvědčení, že
navrhovatelem napadená právní úprava je ústavně konformní a že případné
zrušení navrhovatelem napadených ustanovení právních předpisů by vedlo
k zásadnímu negativnímu průlomu v legislativě ochrany veřejného zdraví,
a to v době, kdy díky aktivitám odpůrců očkování klesá nejen v České
republice, ale i ve světě proočkovanost a narůstá výskyt dříve účinně
očkováním kontrolovaných infekčních onemocnění, jako je černý kašel či
spalničky. Pokud bude prolomena kolektivní imunita, děti, které ze
zákonem předvídaných důvodů očkovány nebyly, nebo se u nich nevytvořila
dostatečná imunita po očkování, chráněny nebudou, což se může postupně
negativně projevit nejen v šíření infekčních onemocnění v populaci, ale
i nákladech na léčbu osob, které bylo možné ochránit prevencí. Vláda
též připomíná, že při posuzování problematiky povinného očkování a
jejích právních konsekvencí je třeba zohlednit i subjektivní práva a
svobody druhých - a to vše při neopomenutí faktu, že existuje skupina
osob, která se nemůže očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci,
jakož i faktu, že ani očkování nezajišťuje 100% odolnost vůči nákaze, a
tudíž nelze vycházet z toho, že pro očkované děti nepředstavují děti
neočkované žádné riziko. S ohledem na výše uvedené má vláda za to, že
Ústavní soud by měl návrh vedený pod sp. zn. Pl. ÚS 16/14 odmítnout,
nebo zcela zamítnout.
34. Veřejná ochránkyně práv přípisem ze dne 11. 7. 2014 oznámila
Ústavnímu soudu, že využije svého práva na vstup do řízení. Ve svém
vyjádření ze dne 19. 8. 2014 uvedla, že smyslem mateřských škol není
jen hlídání dětí a péče o ně, nýbrž i jejich vzdělávání. Že jde o
součást práva na vzdělání, nikoli (jen) o sociální službu, vyplývá
přímo i ze skutečnosti, že o vzdělávání v mateřských školách hovoří
školský zákon, tedy zákon, jenž ve smyslu čl. 41 (odst. 1) Listiny
právo na vzdělání provádí. Zásahem orgánu veřejné moci, resp.
rozhodnutím, jež je formálním předmětem ústavní stížnosti a které se
opírá o napadená ustanovení zákona, je proto dotčeno základní právo
stěžovatele na vzdělání dle čl. 33 odst. 1 Listiny, v kombinaci se
základním právem nebýt diskriminován ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny
bez rozdílu jiného postavení, zde konkrétně spočívajícího ve zdravotním
stavu. Za takových okolností ústavní pořádek nepředpokládá vymezení
vymahatelnosti práva (omezení práva) zákonem a případný zásah do tohoto
práva musí být podroben přísnému posuzování přiměřenosti.
35. Podle školského zákona je vzdělávání založeno mimo jiné na zásadě
rovného přístupu bez jakékoli diskriminace z důvodu rasy, barvy pleti,
pohlaví, jazyka, víry a náboženství, národnosti, etnického nebo
sociálního původu, majetku, rodu a zdravotního stavu nebo jiného
postavení.
36. Z přístupu ke vzdělání a jeho poskytování by tak nemělo být
vyloučeno ani dítě, které pro svůj zdravotní stav nemůže být podrobeno
pravidelnému očkování. Na takovou situaci svým způsobem pamatuje právě
§ 50 zákona o ochraně veřejného zdraví. Dítě, které nemůže podstoupit
očkování pro trvalou kontraindikaci, by tak do vzdělávacího zařízení
mělo přicházet s jistotou, že nebude ohrožen jeho zdravotní stav.
Napadená ustanovení tedy dítěti s trvalou kontraindikací prakticky
zajišťují rovný přístup ke vzdělání (v opačném případě by mohlo být z
přístupu ke vzdělání vyloučeno). Nezdá se však, že by právní úprava
zajišťovala ochranu těchto dětí také tím, že by povinnost očkování
ukládala rovněž personálu vzdělávacích zařízení.
37. Ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví však současně
brání v přístupu ke vzdělání a jeho poskytování dětem s dočasnou
kontraindikací, neboť bezvýjimečně nepřipouští jejich přijetí k
předškolnímu vzdělávání. Ustanovení ve výsledku zasahuje do celého
spektra základních práv dítěte. Krom práv zmíněných stěžovatelem
navozuje také nerovné postavení dětí s trvalou kontraindikací a dětí,
jimž dočasná kontraindikace (souhrn takových kontraindikací) rovněž
znemožnila "včas" podstoupit povinné očkování. Ustanovení § 50 ve
spojení s § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví proto neobstojí v tzv.
testu proporcionality, a to zejména v testu potřebnosti. Považuje-li
stát splnění povinnosti podrobit se očkování skutečně za natolik
důležité v zájmu ochrany veřejného zdraví, měl by její splnění
vynucovat k tomu určenými prostředky, tedy primárně (v krajním případě
- po bezvýsledném jednání) uložením sankce za přestupek.
38. Namísto skutečného vynucování stanovené povinnosti (se zmíněnými
výjimkami) však stát prakticky zneužívá opticky legitimního cíle,
protože se ho fakticky snaží dosáhnout prostřednictvím jiné "sankce"
stíhající rodiče, totiž nepřijetím (částečně) neočkovaného dítěte do
předškolního zařízení. Dítě si tak bere jako rukojmí, neboť ve výsledku
trestá dítě tím, že mu odepře přístup ke vzdělání, a to bez posouzení
skutečného rizika ohrožení ostatních dětí v konkrétním předškolním
zařízení a hlavně bezvýjimečně - bez ohledu na ostatní důvody bránící
dítěti absolvovat očkování před nástupem do předškolního zařízení
(včetně kombinace dočasných kontraindikací). V této souvislosti lze
poukázat na nerovné postavení dětí s trvalou kontraindikací a dětí,
jimž dočasná kontraindikace (souhrn takových kontraindikací) rovněž
znemožnila "včas" podstoupit povinné očkování. Příkladem veřejná
ochránkyně práv uvádí případy autistických dětí, u nichž se po očkování
proti příušnicím, spalničkám a zarděnkám objevily závažné komplikace. V
praxi tak mohou existovat rozličné kontraindikace, které materiálně
odpovídají trvalým kontraindikacím, ale nejsou takto označeny, proto
nepředstavují výjimku z povinného očkování.
39. Tvrzený cíl v podobě ochrany ostatních dětí v konkrétním
předškolním zařízení neobstojí pro případ, že jsou všechny ostatní děti
očkovány (tehdy je neočkované dítě v zásadě nemůže ohrozit, ani kdyby
se snad samo nakazilo). K tvrzenému cíli nemůže vést ani očkování proti
onemocněním, jejichž přenos mezi dětmi v předškolních zařízeních v
České republice nepřipadá v úvahu (např. tetanus, žloutenka typu B,
obrna). Myšlenku, že jde ve skutečnosti o jiný trest (komplikaci) pro
rodiče, podporuje také to, že striktní podmínky vyžadované pro účely
přijetí k předškolnímu vzdělávání pominou, jakmile se na dítě vztahuje
povinná školní docházka.
40. Prostředek k dosažení deklarovaného cíle považuje veřejná
ochránkyně práv za zjevně přehnaný (nepřiměřený a nepotřebný) i proto,
že očkování představuje prostředek ryze preventivní ochrany prakticky
vylučující již samotný vznik (reálného) ohrožení ostatních
(neočkovaných) dětí v předškolním zařízení. Přehnanost prostředku
(úplné vyloučení plně neočkovaných dětí) vynikne ve srovnání s
preventivními opatřeními přijímanými okolními státy. Ty dočasně omezují
přístup nemocných a neočkovaných dětí do vzdělávacích zařízení až v
okamžiku výskytu onemocnění, a to po obvyklou inkubační dobu
onemocnění. Splnění prvního cíle (ochrany veřejného zdraví vysokou
proočkovaností) pak tyto státy dosahují podporou dobrovolného plošného
očkování v podobě úhrady očkování ze systému zdravotního pojištění.
41. Výsledky testu minimalizace zásahu do základních práv v podobě
šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva (příkazu
optimalizace) plynou podle veřejné ochránkyně práv do značné míry z
úvah učiněných pro účely testu potřebnosti. Zatímco hodnocené
ustanovení zasahuje samotnou podstatu práva na vzdělání (bezvýjimečným
vyloučením ze vzdělávání), jeho nenaplnění prakticky není s to
bezprostředně zasáhnout do práva jiných na ochranu zdraví. V rozsahu
tzv. vážící formule veřejná ochránkyně práv zdůraznila, že aplikace
hodnoceného ustanovení nevede pouze k zásahu do práva na vzdělání.
Případné upřednostnění práva na ochranu zdraví jiných může zasáhnout
také do ostatních základních práv dítěte (zejména do jeho práva na
nedotknutelnost osoby, ochranu zdraví a respektování soukromého a
rodinného života).
42. Ve shodě se stěžovatelem se pak veřejná ochránkyně práv domnívá, že
napadená ustanovení ani ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného
zdraví nedostojí požadavku zákonného základu pro možné omezení
základního práva podle čl. 4 odst. 2 Listiny. Zákonodárce totiž
nevymezil ani podstatné parametry povinného očkování (nestanovil meze
zmocnění), a zjevně tak na moc výkonnou delegoval uložení primárních
povinností. Podzákonná úprava pak sama, bez opory v zákoně, vymezila
definiční znaky povinného očkování.
43. Závěrem svého vyjádření veřejná ochránkyně práv s ohledem na shora
uvedené uvedla, že ustanovení § 50 (ve spojení s § 46) zákona o ochraně
veřejného zdraví zasahující do práva na vzdělání dle čl. 33 odst. 1
Listiny v kombinaci se zásahem do práva nebýt diskriminován ve smyslu
čl. 3 odst. 1 Listiny neobstojí v testu proporcionality ani v požadavku
zákonného základu pro možné omezení základního práva podle čl. 4 odst.
2 Listiny, a navrhla, aby Ústavní soud zrušil § 50 zákona o ochraně
veřejného zdraví.
44. Ústavnímu soudu bylo taktéž doručeno dne 28. 8. 2014 podání amicus
curiae brief od MUDr. Jana Vavrečky, Ph.D., jako předsedy občanského
sdružení Unicampus, o. s., které se věnuje ochraně kolektivních zájmů a
práv spotřebitelů. V tomto vyjádření bylo zejména reagováno na
(Ústavním soudem mu nezaslané) shora uvedené vyjádření vlády. Ve
vyjádření je uvedeno, že vlastní fyzická separace a oddělení
neočkovaných dětí od dětských kolektivů nepřináší vůbec žádný užitek
nikomu. Vlastní separační účinky nelze odůvodnit žádnou medicínskou či
zdravotní potřebou takového stavu. Stojí zcela proti ochraně veřejného
zdraví a proti teorii kolektivní imunity vytvářet fyzickou separací
neočkovaných dětí jejich početnější nechráněné skupiny či komunity v
populaci.
45. Fyzickou separací neočkovaných dětí z dětských kolektivů se podle
daného vyjádření nechrání děti očkované, neboť ty takovou ochranu vůbec
nepotřebují, a ani děti neočkované, neboť ty před proočkovanými
kolektivy chránit nepotřebují. Ačkoliv platí, že čím více je v populaci
chráněných jedinců, tím silnější kolektivní imunita je, narůstající
kolektivní imunita však slouží ku prospěchu stále se zmenšujícímu počtu
jednotlivců. Je tedy iracionální chtít dosáhnout protilátkové ochrany
všech jednotlivců z důvodu maximalizace kolektivní imunity. Pokud
kolektivní imunita populace slouží již zcela zanedbatelnému počtu
jedinců, je sama zcela zanedbatelnou, přestože je velice silná.
Racionálním cílem ochrany veřejného zdraví je tedy "optimum kolektivní
imunity".
46. Další amicus curiae brief byl doručen soudci zpravodaji dne 1. 6.
2014 od prof. MUDr. Jana Jandy CSc., předsedy sekce očkování České
pediatrické společnosti, který uvádí, že dítě neočkované proti
spalničkám, zarděnkám a příušnicím, které získá některé z uvedených
onemocnění mimo kolektiv mateřské školy, může nakazit děti v kolektivu
mateřské školy. Onemocnění neočkovaného dítěte zanesené do kolektivu
mateřské školy může rezultovat v přenos infekce na děti, u kterých
očkování bylo ze závažné zdravotní indikace odloženo, nebo v případech,
kdy dítě bylo očkované, ale z různých, byť vzácných důvodů, nevznikla
předpokládaná imunita. Ohrožení personálem mateřské školy, kdy jde o
dospělé osoby, je sice teoreticky možné, ale vysoce nepravděpodobné.
Personál byl v minulosti v naprosté většině případů očkován, resp.
přeočkován v dětském věku, riziko je tedy minimální, vyloučit je ale
nelze. Muselo by být provedeno laboratorní vyšetření hladiny ochranných
protilátek proti daným onemocněním. To se běžně neprovádí.
47. Neočkované dítě zařazené do kolektivu mateřské školy je vystaveno
riziku infekce spalniček, zarděnek a příušnic. Tuto infekci může získat
buď od dalšího neočkovaného dítěte, které ji zaneslo do kolektivu
mateřské školy, nebo od dítěte sice očkovaného, ale u kterého nevznikla
předpokládaná imunita a infekci získá mimo mateřskou školu a tam ji
zanese. Co se týká rizika onemocnění hepatitidou typu B, pediatři se
opakovaně setkávají s případy, kdy ve veřejných prostorách mimo budovy
jsou nacházeny pohozené použité injekční jehly použité předtím jedinci
drogově závislými (např. na pískovištích, kde si děti hrají). Zranění
takovou jehlou je spojeno s jasným rizikem nákazy hepatitidou B. Obecně
je možno dodat, že doporučení očkovat děti již v kojeneckém věku je
podporováno skutečností, že nákaza virem hepatitidy typu B v útlém věku
je spojena s významně vyšším rizikem závažného průběhu nemoci ve
srovnání s infekcí získanou v pozdějším věku.
48. Rodiče svým rozhodnutím neočkovat mohou ohrozit na zdraví i na
životě nejen vlastní, ale i ostatní děti. Jde zde tedy o princip
solidarity. V zájmu ochrany veřejného zdraví by mělo převážit
přesvědčení, že rizika vedlejších účinků vakcinace jsou naprosto
nesrovnatelná s rizikem, kdy poklesne v populaci tzv. proočkovanost.
IV.
Replika navrhovatele
49. Navrhovatel ve své replice k vyjádření účastníků řízení a
vedlejších účastníků řízení zejména uvedl, že se téměř ve všem shoduje
s názorem veřejné ochránkyně práv k projednávané věci. Naopak s
argumentací a tvrzením vlády se neshoduje a k tomu uvádí, že plošné
státem doporučené a hrazené očkování je sice v souladu s doporučeními
Světové zdravotnické organizace, ta ovšem nedoporučuje povinné
očkování. Dále uvádí, že dostatečná proočkovanost, a tedy i kolektivní
imunita, je zajištěna jak v systému povinného očkování, tak i v systému
dobrovolného státem hrazeného očkování. I když je v zemích s
dobrovolným individuálním očkovacím přístupem proočkovanost o něco
nižší, je stále velmi vysoká. Vláda není podle navrhovatele schopna
zajistit základní předpoklady, aby alespoň nařizování povinného
očkování bylo legitimní, tedy aby jeho medicínskou nutnost podložila
důvěryhodnými studiemi a aby orgán, který politiku očkování tvoří, byl
důvěryhodný, vyvážený, bez střetů zájmů a jednal v zájmu dětí.
50. Argumentace vlády je podle navrhovatele jednostranná a
manipulativní, neboť uvádí pouze výhody očkování a rizika zcela
zamlčuje. Ke každé povinně očkované nemoci i ke každé nemoci, proti
které stát očkování doporučuje a hradí, by měla být zpracována
komplexní analýza, která vyhodnotí jak přínosy, tak rizika, tak i možné
modely očkování a jejich účinnost a šetrnost a ze které vyplyne, zda je
povinné očkování medicínsky nezbytné.
51. V případě 100% proočkovanosti ostatních dětí v mateřské škole chybí
podle navrhovatele důvod vylučovat jediné neočkované dítě, protože nemá
koho nakazit a ohrožovat. Stát rovněž nezkoumá, zda je naočkován i
personál školky, a i kdyby v minulosti byl, tak každá vakcína má pouze
omezenou dobu účinnosti. Na tvrzení vlády, že zákonní zástupci
nezletilého zcela neproporčně nadřazují zájmy svého dítěte nad zájem
ostatních dětí, navrhovatel uvádí, že pro každého rodiče je prioritní
zájem jeho vlastního dítěte a i ti rodiče, kteří dítě kompletně
naočkují v souladu s oficiálním očkovacím kalendářem, tak jistě nečiní
z toho důvodu, že nadřazují veřejný zájem nad zájem svého dítěte, ale z
toho důvodu, že jsou přesvědčeni, že očkování je v takovém rozsahu v
zájmu dítěte samotného.
52. V závěru své repliky navrhovatel znovu uvádí, že žádá Ústavní soud,
aby rozhodl o zrušení ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví
a § 34 odst. 5 školského zákona.
V.
Upuštění od ústního jednání
53. Po shora rekapitulovaném průběhu řízení dospěl Ústavní soud k
závěru, že není třeba ve věci konat ústní jednání, neboť by nepřineslo
další, resp. lepší a jasnější objasnění věci, než jak se s ní seznámil
z písemných úkonů navrhovatele, účastníků řízení a vedlejších účastníků
řízení. S ohledem na znění § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní
soud bez konání ústního jednání.
VI.
Dikce napadených ustanovení
54. Napadené ustanovení § 34 odst. 5 školského zákona zní:
"Při přijímání dětí k předškolnímu vzdělávání je třeba dodržet podmínky
stanovené zvláštním právním předpisem."
55. Napadené ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví zní:
"Zařízení poskytující péči o dítě do 3 let věku v denním režimu nebo
předškolní zařízení mohou přijmout pouze dítě, které se podrobilo
stanoveným pravidelným očkováním, má doklad, že je proti nákaze imunní
nebo se nemůže očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci."
VII.
Posouzení aktivní legitimace navrhovatele k podání návrhu
56. Jak již bylo výše uvedeno, navrhovatel podal návrh na zrušení
citovaných ustanovení společně s ústavní stížností podle § 72 a
následujících zákona o Ústavním soudu. Jeho aktivní legitimace se tak
opírá o ustanovení § 64 odst. 1 písm. e), resp. § 74 zákona o Ústavním
soudu. V souladu s těmito ustanoveními musel tedy Ústavní soud nejprve
zkoumat, zda jsou podmínky pro podání takového návrhu v případě
stěžovatele (navrhovatele) splněny.
57. Základním předpokladem podání návrhu podle ustanovení § 74 zákona o
Ústavním soudu je "uplatnění" napadeného právního předpisu. To znamená,
že teprve až na základě aplikace předmětného předpisu (nastalé
skutečnosti) je vydáno rozhodnutí, opatření nebo jiný zásah orgánu
veřejné moci, které je předmětem ústavní stížnosti a které se projevilo
v individuální právní sféře stěžovatele negativně, tj. došlo k porušení
jeho ústavně zaručených základních práv a svobod. Mezi ústavní
stížností napadeným rozhodnutím nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci
a ustanovením právního předpisu navrženého ke zrušení musí existovat
úzká vazba v tom smyslu, že nebýt napadeného ustanovení právního
předpisu, nebylo by vydáno ani napadené rozhodnutí nebo uskutečněn jiný
zásah orgánu veřejné moci.
58. V posuzované věci, s ohledem na předmět sporu - v němž se
navrhovatel domáhá zrušení rozhodnutí ředitele mateřské školy, na
základě kterých nebyl přijat do mateřské školy pro nesplnění podmínek §
50 zákona o ochraně veřejného zdraví - přitom dochází k aplikaci § 50
zákona o ochraně veřejného zdraví pouze částečně.
59. V souladu s těmito závěry pak Ústavní soud podrobil meritornímu
přezkumu jen tu část napadeného ustanovení § 50 zákona o ochraně
veřejného zdraví, kde se praví, že: "předškolní zařízení mohou přijmout
pouze dítě, které se podrobilo stanoveným pravidelným očkováním, má
doklad, že je proti nákaze imunní nebo se nemůže očkování podrobit pro
trvalou kontraindikaci". Jen u této části návrhu je totiž podle
Ústavního soudu z ustanovení § 74 zákona o Ústavním soudu aktivní
legitimace navrhovatele dovoditelná.
60. Naopak v části, kdy navrhovatel, alespoň formálně v petitu svého
návrhu, brojí proti zbylé části napadeného ustanovení § 50 zákona o
ochraně veřejného zdraví stanovící citovanou podmínku pro přijetí
dítěte i do "Zařízení poskytující péči o dítě do 3 let věku v denním
režimu" se návrh odmítá, neboť je podán osobou k tomu zjevně
neoprávněnou.
61. V části návrhu požadující zrušení ustanovení § 34 odst. 5 školského
zákona pak není aktivní legitimace navrhovatele k jejímu podání
naplněna ani částečně. Napadené ustanovení § 34 odst. 5 školského
zákona ukládá pro případy přijímání dětí k předškolnímu vzdělávání
povinnost dodržet podmínky stanovené zvláštním právním předpisem, a
stanoví tak toliko obecnou zásadu, že zde má zvláštní zákon přednost
před obecným zákonem (lex specialis derogat legi generali). Z této
zásady vyplývá, že jsou-li naplněny podmínky pro použití zvláštní
právní úpravy, musí se tato úprava aplikovat a nelze použít úpravu
obecnou. Lze proto přisvědčit tvrzení Senátu, obsaženému v jeho
vyjádření, že by se uvedené výkladové pravidlo obsažené v § 34 odst. 5
školského zákona uplatnilo i v případě neexistence tohoto ustanovení.
Napadená rozhodnutí o nepřijetí navrhovatele do mateřské školy by proto
byla vydána i nebýt § 34 odst. 5 školského zákona.
62. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že navrhovatel ve vztahu k
napadenému ustanovení § 34 odst. 5 školského zákona není oprávněným
navrhovatelem, a nejsou tak v této části jeho návrhu splněny podmínky
jeho aktivní legitimace v řízení o kontrole norem.
VIII.
Ústavní konformita legislativního procesu
63. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud - kromě posouzení souladu
obsahu napadeného zákona s ústavními zákony - zjišťuje, zda byl zákon
přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem.
64. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nenamítal vadu legislativního
procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce, není s
ohledem na principy procesní ekonomie nutné tuto otázku blíže zkoumat a
postačí, vedle přihlédnutí k vyjádřením předloženým Poslaneckou
sněmovnou a Senátem, formální ověření průběhu legislativního procesu z
veřejně dostupného informačního zdroje na http://www.psp.cz.
65. Návrh zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně
některých souvisejících zákonů, obsahující napadené ustanovení § 50
Poslanecká sněmovna řádně schválila na své schůzi konané dne 25. 5.
2000 (usnesení č. 1020). Senát návrh vrátil s pozměňovacími návrhy
Poslanecké sněmovně, která jej přijala na své schůzi konané dne 14. 7.
2000 (usnesení č. 1160). Prezident republiky přijatý zákon podepsal dne
26. 7. 2000. Po podpisu předsedou vlády byl zákon vyhlášen ve Sbírce
zákonů v částce 74 pod číslem 258/2000 Sb.
66. Napadené ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví bylo
tedy přijato a vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem.
IX.
Právní hodnocení Ústavního soudu
67. Napadené ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví
jako podmínku pro přijetí dítěte do předškolního zařízení podrobení se
stanoveným pravidelným očkováním, ledaže má dítě doklad, že je proti
nákaze imunní nebo se nemůže očkování podrobit pro trvalou
kontraindikaci.
68. Pravidelné očkování, na které napadené ustanovení § 50 zákona o
ochraně veřejného zdraví shora uvedeným způsobem odkazuje, je upraveno
v § 46 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví tak, že tímto
ustanovením vymezené fyzické osoby jsou povinny podrobit se, v
prováděcím právním předpisu upravených případech a termínech,
stanovenému druhu pravidelného očkování. Předmětným prováděcím právním
předpisem je podle § 108 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví
vyhláška Ministerstva zdravotnictví.
69. Navrhovatel ke svému tvrzení o protiústavnosti § 50 zákona o
ochraně veřejného zdraví ve svém návrhu uvádí, že k omezení jeho
základního práva na vzdělání, ale též práva na informovaný souhlas,
resp. nedotknutelnost osoby a její fyzické integrity a soukromí, práva
svobodně projevovat své náboženství nebo víru a rodičovských práv
nedochází zákonem, nýbrž vymezení rozsahu povinnosti nechat se očkovat
je ponecháno vyhlášce, čímž je sféra ochrany základních práv a svobod
pod pravomocí moci výkonné, která k takovým pravomocím není oprávněna.
Obdobnou námitku nenaplnění požadavku zákonného základu pro možné
omezení základního práva uvádí ve svém vyjádření také veřejná
ochránkyně práv.
70. Ústavní soud považuje za podstatné, že ustanovení § 50 zákona o
ochraně veřejného zdraví stanoví podmínku podrobení se stanoveným
pravidelným očkováním, aniž by samo konkrétní obsah této podmínky
vymezilo či dále upravilo, jakou formou má být stanoven. Uvedené je
upraveno v ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví, na které
§ 50 zákona o ochraně veřejného zdraví v daném směru navazuje.
71. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře zdůrazňuje vázanost petitem
návrhu, nikoli jeho odůvodněním, tj. argumenty, které navrhovatel
uvádí. Posuzuje proto sice návrh i z jiných hledisek ochrany
ústavnosti, než která jsou uvedena v odůvodnění návrhu, nemůže však
rozhodnout o zrušení jiných ustanovení, než která jsou v petitu návrhu
uvedena. Výjimkou z uvedeného je situace, kdy by v důsledku zrušení
určitého zákonného ustanovení derogačním nálezem Ústavního soudu
ustanovení jiné, obsahově na předchozím závislé, ztrácelo rozumný
smysl, tj. ztrácelo opodstatněnost své normativní existence, čímž by
byl dán důvod pro zrušení i tohoto zákonného ustanovení, a to aniž by
se jednalo o postup ultra petitum. Platnost takového ustanovení zaniká
totiž na základě principu cessante ratione legis cessat lex ipsa,
derogace provedená Ústavním soudem má proto toliko evidenční,
technickou povahu [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 59/2000 ze dne 20.
6. 2001 (N 90/22 SbNU 249; 278/2001 Sb.)].
72. Posuzovaný návrh však s ohledem na shora uvedené takovým případem
není. Ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví - vůči kterému
podstata námitek navrhovatele, byť spojovaných s napadeným ustanovením,
ve skutečnosti směřuje, a to aniž by jeho zrušení bylo návrhem
požadováno - není totiž ustanovením, které by pouze
legislativně-technicky na ustanovení, jehož zrušení je navrhováno,
navazovalo. Situace je zde do jisté míry opačná, neboť to je právě
napadené ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví, resp. jím
předpokládaná podmínka podrobení se stanovenému očkování pro přijetí do
předškolního zařízení, jejíž naplňování by bez existence § 46 zákona o
ochraně veřejného zdraví nemohlo být v praxi vyžadováno. Kdyby však
Ústavní soud přezkoumával ve světle námitek navrhovatele ve spojení s
napadeným ustanovením také § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví,
jednalo by se o postup ultra petitum.
73. S ohledem na shora uvedené, tedy že napadený § 50 zákona o ochraně
veřejného zdraví upravuje podmínku podrobení se stanoveným pravidelným
očkováním, aniž by sám upravoval, jakým způsobem má být pravidelné
očkování stanoveno, nemůže Ústavní soud námitce porušení výhrady zákona
v souvislosti s tímto ustanovením přisvědčit.
74. S poukazem na ústavně konformní výklad, který má prioritu před
zrušením zákona nebo jeho částí, Ústavní soud proto uzavírá, že § 50
zákona o ochraně veřejného zdraví výhradu zákona nijak neporušuje,
neboť na jeho základě není dokonce ani vyloučeno, aby povinnost
podrobení se pravidelným očkováním byla stanovena výhradně jen zákonem.
Úpravu samotné povinnosti podrobit se očkování, na kterou napadené
ustanovení svým obsahem toliko odkazuje, činí § 46 zákona o ochraně
veřejného zdraví, který ve spojení s § 108 odst. 1 zákona o ochraně
veřejného zdraví zmocňuje Ministerstvo zdravotnictví k vydání příslušné
vyhlášky. Předmětná námitka porušení výhrady zákona proto může mít
ústavněprávní relevanci až v souvislosti s posledně citovanými
ustanoveními zákona.
75. Navrhovatel v petitu svého návrhu, kterým je Ústavní soud vázán,
však vedle § 34 odst. 5 školského zákona, k jehož zrušení není aktivně
legitimován, brojí pouze proti § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví.
Proto Ústavní soud na základě shora uvedeného shledal návrh v části, ve
které je namítáno porušení výhrady zákona ustanovením § 50 zákona o
ochraně veřejného zdraví, jako zjevně neopodstatněný.
76. Nad rámec uvedeného Ústavní soud dodává, že se otázkou naplnění
požadavku zákonného základu v souvislosti s § 46 zákona o ochraně
veřejného zdraví již zabýval, a to ve věci sp. zn. Pl. ÚS 19/14,
přičemž dospěl k závěru, že: "text ustanovení § 46 zákona o ochraně
veřejného zdraví je dostatečně jasný a srozumitelný a vyplývají z něj
spolehlivě základní atributy a meze právní úpravy povinného očkování
proti infekčním nemocem. Zmocnění, jež je v zákonné úpravě poskytnuto
prováděcí vyhlášce za účelem regulace podrobností spjatých s realizací
povinné vakcinace, využívá podzákonná norma v daných mezích, aniž by
zasáhla do skutkové podstaty obsažené v podstatných znacích v zákoně.
Nedošlo tedy k legislativnímu zásahu do garancí poskytnutých nositelům
základních práv a svobod v čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny" (nález ze dne 27.
1. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 19/14).
77. Pokud jde o další námitky navrhovatele a veřejné ochránkyně práv
směřující k tomu, že podmínka očkování pro přístup k předškolnímu
vzdělání obsažená v § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví zasahuje do
práva navrhovatele na vzdělání, práva nebýt diskriminován a že
neobstojí v testu proporcionality, Ústavní soud podotýká, že v souladu
s tím, co je uvedeno výše (k petitu návrhu), nezkoumal Ústavní soud
ústavnost obsahu zákonné povinnosti podrobit se stanovenému druhu
pravidelného očkování, v případech a termínech upravených prováděcím
právním předpisem, a to jak na úrovni zákonné (ustanovení § 46 zákona o
ochraně veřejného zdraví), tak ani na úrovni podzákonné (vyhláška
Ministerstva zdravotnictví č. 537/2006 Sb., o očkování proti infekčním
nemocem).
78. V intencích takto vymezeného přezkumu, jehož předmětem je ze shora
uvedených důvodů toliko samotná dikce části ustanovení § 50 zákona o
ochraně veřejného zdraví stanovící podmínku pro přijetí dítěte do
předškolního zařízení, je nutné zodpovědět otázku, zda péče v
předškolním zařízení spadá pod Listinou chráněné základní právo na
vzdělání, jehož porušení stěžovatel a veřejná ochránkyně práv namítají.
79. Ustanovení čl. 33 Listiny, kterým je právo na vzdělání garantováno,
nestanoví, jaký je rozsah "vzdělání", které především v první větě
svého prvního odstavce pokrývá. Školský zákon, který je jedním ze
zákonů, které toto ustanovení provádějí, v paragrafu 1 vymezuje svůj
předmět úpravy tak, že: "Tento zákon upravuje předškolní, základní,
střední, vyšší odborné a některé jiné vzdělávání ve školách a školských
zařízeních, stanoví podmínky, za nichž se vzdělávání a výchova (dále
jen ,vzdělávání') uskutečňuje, vymezuje práva a povinnosti fyzických a
právnických osob při vzdělávání a stanoví působnost orgánů
vykonávajících státní správu a samosprávu ve školství".
80. Podle důvodové zprávy k § 1 školského zákona je pro potřeby tohoto
zákona pojem "vzdělání" uvedený v čl. 33 Listiny chápán jako
"vzdělávání" ve smyslu procesu i "vzdělání" ve smyslu výsledku, tj.
úspěšného ukončení tohoto procesu završeného obvykle dosažením stupně
vzdělání.
81. Ustanovení § 2 odst. 2 školského zákona pak vymezuje obecné cíle
vzdělávání, resp. výchovy a vzdělávání ve smyslu citovaného § 1
školského zákona, kdy jako jeden z těchto cílů je např. pod písmenem a)
uveden "rozvoj osobnosti člověka, který bude vybaven poznávacími a
sociálními způsobilostmi, mravními a duchovními hodnotami pro osobní a
občanský život, výkon povolání nebo pracovní činnosti, získávání
informací a učení se v průběhu celého života".
82. Ustanovení § 33 školského zákona stanoví cíle předškolního
vzdělávání tak, že: "Předškolní vzdělávání podporuje rozvoj osobnosti
dítěte předškolního věku, podílí se na jeho zdravém citovém, rozumovém
a tělesném rozvoji a na osvojení základních pravidel chování,
základních životních hodnot a mezilidských vztahů. Předškolní
vzdělávání vytváří základní předpoklady pro pokračování ve vzdělávání.
Předškolní vzdělávání napomáhá vyrovnávat nerovnoměrnosti vývoje dětí
před vstupem do základního vzdělávání a poskytuje speciálně
pedagogickou péči dětem se speciálními vzdělávacími potřebami."
83. S ohledem na shora uvedené a dále s přihlédnutím k judikatuře
Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen "ESLP"), která
vyslovila, že ustanovení čl. 2 Dodatkového protokolu k Evropské úmluvě
zaručující, že nikomu nesmí být odepřeno právo na vzdělání, se vztahuje
na všechny typy a úrovně vzdělávání poskytované v rámci smluvního státu
(srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Leyla Zahin
proti Turecku ze dne 10. 11. 2005 č. 44774/98, § 134), Ústavní soud
dospěl k závěru, že není důvod předškolní vzdělávání jako proces
vedoucí k osvojování stanovených dovedností, postojů a vědomostí, a
nikoliv pouze jako péči o děti či hlídání dětí vylučovat z dosahu práva
na vzdělání podle čl. 33 Listiny (srov. KATZOVÁ, P. Školský zákon:
komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2009).
84. Právo na vzdělání, obsažené v hlavě čtvrté Listiny, patří do tzv.
sociálních práv. Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny i samotná povaha
sociálních práv vylučují, aby metodologie jejich přezkumu byla totožná
s metodologií užívanou ve vztahu ke "klasickým" základním právům
(obsaženým zejména v hlavě druhé Listiny), jako je "přísný" test
proporcionality, jehož aplikace ve svém důsledku výrazně omezuje
diskreci zákonodárce při přijímání právní úpravy mající regulovat
přezkoumávanou oblast společenských vztahů. S ohledem na ustanovení čl.
4 odst. 4 Listiny však uvážení zákonodárce není (resp. z ústavního
pohledu nemůže být) ani v oblasti regulace sociálních a ekonomických
práv zcela neomezené a může být podrobeno přezkumu Ústavním soudem.
85. Na základě uvedeného konstruoval Ústavní soud ve svém nálezu ze dne
24. 4. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.) jako
metodologický nástroj k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně
garantovaných sociálních práv tzv. test rozumnosti. Tento test
reflektuje jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci
zákonodárce, tak potřebu vyloučit jeho případné excesy a skládá se ze
čtyř následujících kroků: 1. Vymezení smyslu a podstaty sociálního
práva, tedy jeho esenciálního obsahu. 2. Zhodnocení, zda se zákon
nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace
jeho esenciálního obsahu. 3. Posouzení, zda zákonná úprava sleduje
legitimní cíl; tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového
standardu základních práv. 4. Zvážení otázky, zda zákonný prostředek
použitý k jeho dosažení je rozumný (racionální), byť nikoliv nutně
nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
86. Prvním krokem přezkumu v rámci tohoto testu je vymezení smyslu a
podstaty sociálního práva, ve zkoumaném případě práva na vzdělání ve
smyslu ustanovení čl. 33 Listiny.
87. Jak je již výše uvedeno, u práva na vzdělání se lze podle čl. 41
odst. 1 Listiny domáhat tohoto práva jen v mezích zákona. Ustanovení
čl. 33 Listiny je tak primárně vydáno zákonodárci k tomu, aby je
naplnil konkrétním obsahem. Od základních práv obsažených zejména v
druhé hlavě Listiny se právo na vzdělání liší v tom, že neexistuje jako
a priori neomezené základní právo, které by bylo zákonodárcem případně
omezováno z důvodů předvídaných v Listině, ale je to naopak zákonodárce
sám, který mu dává příslušný obsah a rozsah. Byť má zákonodárce
relativně širokou dispozici pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu
realizace tohoto článku, je vázán ústavními maximami, z nichž hlavní v
tomto smyslu představuje čl. 4 odst. 4 Listiny [srov. nález sp. zn. Pl.
ÚS 38/04 ze dne 20. 6. 2006 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.),
vztahující se k čl. 26 Listiny, či nález sp. zn. Pl. ÚS 35/93 ze dne
15. 2. 1994 (N 7/1 SbNU 51; 49/1994 Sb.), vztahující se k čl. 33 odst.
2 Listiny].
88. Ovšem ani zmíněná relativní volnost zákonodárce vyplývající z čl.
41 odst. 1 Listiny nemůže vést k tomu, aby formou zákona porušil
podstatu a smysl čl. 33 Listiny. K charakteru práva na vzdělání však
Ústavní soud ve své předchozí judikatuře poznamenal, že "jeho pojmový
znak je sám o sobě vágní, neboť s tímto jen všeobecně formulovaným
právem je spojen nespočet sociálních aspektů a účelů, a to mnohdy
rozdílné sociální kvality a sociálního dopadu. Tendence posunout
jakýkoliv z těchto aspektů a účelů do roviny způsobilé k porušení
tohoto práva by podle názoru Ústavního soudu byla způsobilá, stejně
jako v celé řadě obdobných případů, vyvolat celou řadu sociálně
dysfunkčních a nežádoucích účinků" [nález sp. zn. Pl. ÚS 32/95 ze dne
3. 4. 1996 (N 26/5 SbNU 215; 112/1996 Sb.)].
89. Zásah do samotného jádra práva na vzdělání je tak něčím výjimečným
a může k němu dojít jen v případě zjevných excesů. To by se tak mohlo
stát např. za situace, když by měl daný právní předpis obecně
nepřijatelné (např. diskriminační) důsledky či by nesplňoval požadavky
v právním státě obecně kladené na právní předpisy (usnesení ze dne 5.
1. 2011 sp. zn. II. ÚS 2446/10).
90. V rámci druhého kroku testu Ústavní soud posuzuje, zda napadená
zákonná úprava nepopírá samu existenci, podstatu či smysl ústavně
garantovaného sociálního práva. Jak již bylo výše uvedeno, ustanovení
čl. 41 odst. 1 Listiny totiž s ohledem na ustanovení čl. 4 odst. 4
Listiny nelze samo sebou vykládat tak, že umožňuje prostřednictvím
zákonné úpravy ústavní garance zcela negovat; v opačném případě by
ústavní úprava sociálních práv postrádala jakýkoliv praktický smysl. K
protiústavnímu zásahu spočívajícímu v narušení podstaty a smyslu práva
na vzdělání však v projednávané věci nedošlo.
91. Napadené ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví
pro přijetí dítěte do předškolního zařízení podmínku spočívající ve
splnění povinnosti podrobení se stanoveným pravidelným očkováním.
Výjimkou, kdy pro přijetí dítěte do předškolního zařízení není splnění
uvedené podmínky vyžadováno, jsou podle napadeného ustanovení případy,
kdy má dítě doklad o tom, že je proti nákaze imunní nebo se nemůže
očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci.
92. Citovaná právní úprava představuje pohledem judikatury Evropského
soudu pro lidská práva nezbytné preventivní opatření k zajištění, že v
souvislosti s předmětnou podmínkou pro přijetí dítěte do předškolního
zařízení nepůjde lékařský zákrok v podobě očkování k tíži dítěte v
míře, která by narušovala rovnováhu mezi jeho tělesnou integritou a
veřejným zájmem na ochraně zdraví obyvatelstva (viz rozsudek ESLP ve
věci Solomachin proti Ukrajině ze dne 15. 3. 2012, č. stížnosti
24429/03, § 36, dostupný v internetové databázi HUDOC -
http://hudoc.echr.coe.int).
93. Veřejná ochránkyně práv ve svém vyjádření namítá, že napadené
ustanovení v uvedené výjimce z dané podmínky navozuje nerovné postavení
dětí s trvalou kontraindikací a dětí, jimž dočasná kontraindikace
rovněž znemožnila podstoupit povinné očkování, a to s poukazem na
případy kontraindikací, které materiálně odpovídají trvalým
kontraindikacím, ale nejsou takto označeny, a proto nepředstavují
výjimku z povinného očkování, což je ve svém důsledku diskriminační.
94. Ustanovení § 46 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví,
že: "Před provedením pravidelného a zvláštního očkování je fyzická
osoba povinna podrobit se v případech upravených prováděcím právním
předpisem vyšetření stavu imunity (odolnosti). Pravidelné a zvláštní
očkování se neprovede při zjištění imunity vůči infekci nebo zjištění
zdravotního stavu, který brání podání očkovací látky (trvalá
kontraindikace). O těchto skutečnostech poskytovatel zdravotních služeb
vystaví fyzické osobě potvrzení a důvod upuštění od očkování zapíše do
zdravotnické dokumentace." Z citovaného ustanovení tak plyne, že užitím
legislativní zkratky "trvalá kontraindikace" v napadeném ustanovení je
myšlen případ, kdy je zjištěn takový zdravotní stav dítěte, který brání
podání očkovací látky.
95. K tomu Ústavní soud poukazuje na již shora citovaný nález ze dne
27. 1. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 19/14, podle kterého musí být institut
očkovací povinnosti, jako omezení základního práva, doprovázen takovými
zákonnými zárukami, jež by minimalizovaly jeho zneužití a vyloučily
lékařský výkon v případě, že nejsou dány podmínky pro jeho provedení.
Ústavní soud v návaznosti na to v citovaném nálezu konstatoval, že aniž
hodlá zasahovat do odborných aspektů realizace očkování, považuje za
takovou garanci právě právní úpravu obsaženou v ustanoveních § 46 odst.
2 a 3 zákona o ochraně veřejného zdraví.
96. Ústavní soud na tomto místě znovu připomíná, že k základním
argumentačním metodám postupu Ústavního soudu v řízení o kontrole norem
patří princip priority ústavně konformní interpretace před derogací,
podle něhož v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje
dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavním pořádkem
a druhá je s ním v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení.
Při aplikaci daného právního předpisu je pak úkolem všech vykonavatelů
veřejné moci interpretovat jej ústavně konformním způsobem. Tato metoda
vychází z principu dělby moci a s ní spojeného principu zdrženlivosti,
tj. z principu, dle něhož, lze-li zajištění ústavnosti dosáhnout
alternativními prostředky, Ústavní soud volí ten, jenž moc zákonodárnou
omezuje v míře nejmenší [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 ze dne 8. 10.
1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 19/98 ze dne 3. 2.
1999 (N 19/13 SbNU 131; 38/1999 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 15/98 ze dne 31.
3. 1999 (N 48/13 SbNU 341; 83/1999 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 4/99 ze
dne 16. 6. 1999 (N 93/14 SbNU 263; 192/1999 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 10/99
ze dne 27. 10. 1999 (N 150/16 SbNU 115; 290/1999 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS
41/02 ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.), usnesení sp.
zn. Pl. ÚS 92/06 ze dne 3. 4. 2007].
97. Ústavní soud proto konstatuje, že při výkladu napadeného § 50
zákona o ochraně veřejného zdraví, resp. při posuzování naplnění
podmínky trvalé kontraindikace pro výjimku z povinnosti podrobení se
povinnému očkování k přijetí do předškolního zařízení, musí být dbáno
na to, aby zde nevznikala nerovnost mezi dětmi, kterým z dlouhodobého
hlediska brání jejich zdravotní stav podání příslušné očkovací látky
(tedy materiální hledisko), a to bez ohledu na to, zda je termín
"trvalá kontraindikace" výslovně (formálně) uveden v příslušném
potvrzení poskytovatele zdravotních služeb. Uvedený ústavně konformní
výklad přitom dikce napadeného ustanovení nijak nevylučuje.
98. Napadené ustanovení, zavádějící očkování jako podmínku pro přijetí
dítěte do předškolního zařízení, sice nepochybně představuje s ohledem
na shora uvedené jisté omezení práva na vzdělání, avšak nejde (i s
ohledem na zákonem o ochraně veřejného zdraví stanovené výjimky z
povinnosti tuto podmínku splnit) o takový zásah, který by všem
neočkovaným dětem bez výjimky znemožnil přijetí do předškolního
zařízení.
99. Podle názoru Ústavního soudu zároveň napadené ustanovení evidentně
sleduje legitimní cíl, jímž je ochrana veřejného zdraví. To vyplývá již
z odůvodnění nálezu ze dne 3. 2. 2011 sp. zn. III. ÚS 449/06 (viz
výše), ve kterém je uvedeno, že: "povinné očkování je v obecné rovině
plně ospravedlnitelné též ve vztahu k dalším základním právům
stěžovatele. Ústavní soud k tomu připomíná stanovisko Výboru pro lidská
práva a biomedicínu Rady vlády České republiky pro lidská práva, podle
něhož očkování je jedním z nejefektivnějších postupů zdravotní prevence
vůbec, když se obecně považuje, spolu s využíváním antibiotik, za
příčinu mimořádného poklesu nemocnosti a úmrtnosti na infekční
onemocnění a za největší přínos a základ moderní medicíny. Nezbytnou
součástí preventivního působení očkování je totiž jeho široké nasazení
a dosažení vysokého stupně proočkovanosti, kterým je proočkovanost cca
90 %. Povinné očkování je tak ve vztahu k základnímu právu stěžovatele
svobodně projevovat své náboženství nebo víru přípustným omezením
tohoto základního práva, neboť jde evidentně o opatření v demokratické
společnosti nezbytné pro ochranu veřejné bezpečnosti, zdraví a práv a
svobod druhých (čl. 16 odst. 4 Listiny)". V nálezu ze dne 27. 1. 2015
sp. zn. Pl. ÚS 19/14 pak Ústavní soud uvádí, že: "jedním z uznaných
legitimních cílů je ochrana zdraví, přičemž při povinné vakcinaci nejde
jen o v zásadě plošné očkování osob ex lege, ale též zprostředkovaně o
ochranu těch fyzických osob před infekcí přenosné nemoci, jež z různých
důvodů očkovány nebyly".
100. Rovněž podle judikatury ESLP sleduje povinné očkování legitimní
cíl, kterým je ochrana veřejného zdraví (viz rozsudek ESLP ve věci
Solomachin proti Ukrajině ze dne 15. 3. 2012, č. stížnosti 24429/03, §
35).
101. Zbývá tedy zodpovědět otázku, zda jsou napadená ustanovení k
dosažení zmíněného cíle racionálním prostředkem. Posuzované omezení
práva na vzdělání je podle Ústavního soudu způsobilé projít i čtvrtým
krokem testu rozumnosti.
102. Podle Ústavního soudu představuje očkování obecně, jako prostředek
imunizace proti vybraným nákazám, společenský benefit vyžadující
sdílenou odpovědnost členů společnosti, tedy určitý akt sociální
solidarity od těch, kteří podstupují riziko, v současném majoritně
přijímaném vědeckém poznání však označovaném za minimální, aby
ochránili zdraví celé společnosti. Očkování dostatečné většiny populace
totiž zabraňuje šíření nákazy vybraných nemocí, čímž poskytuje ochranu
nejen těm, kteří byli očkováni. Čím vyšší je pak podíl neočkovaného
vůči očkovanému obyvatelstvu, tím vyšší je také riziko opětovného
rozšíření nákazy, a to nejen mezi těmi, kteří dobrovolně odmítli
očkování, ale také mezi těmi, kteří nemohli být očkováni z vážných,
zejména zdravotních důvodů. V neposlední řadě je rozšířením nákazy
ohrožena i ta část osob, která sice očkována byla, avšak vakcinace v
jejich případě nedosáhla požadovaného efektu. V posuzovaném případě,
kdy je vakcinace podmínkou pro přijetí dítěte do mateřské školy, jsou
těmito osobami vystavenými riziku nákazy zejména děti, které mohou v
případě nákazy čelit zvlášť závažným důsledkům.
103. Z těchto důvodů lze považovat podrobení se očkování dítěte před
jeho přijetím do mateřské školy za akt sociální solidarity, který
nabývá svého významu s rostoucím množstvím očkovaných dětí v
kolektivech těchto předškolních zařízení. Naopak jako na sociální
nespravedlnost by bylo možné nahlížet na případy, pokud by určitá
skupina dětí přijatých do předškolních zařízení odmítala bez závažných
důvodů očkování, a čerpala tak výhody vyplývající z úspěšnosti
vakcinace, resp. z ochoty ostatních dětí navštěvujících předškolní
zařízení vzít na sebe ono minimální riziko, které z očkování plyne
(srov. RUBIN, B., Daniel; KASIMOW, Sophie. The problem of vaccination
Noncompliance: public health goals and the limitations of tort law.
Michigan Law Review, sv. 107, č. 114, 2009).
104. Podobně též názor obsažený v odůvodnění rozhodnutí Evropské komise
pro lidská práva ve věci Acmanne a další proti Belgii, podle kterého
lidská solidarita zavazuje jednotlivce, aby se sklonil před veřejným
zájmem a neohrožoval zdraví svých bližních, i když jeho život není v
nebezpečí (viz rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva ve věci
Acmanne a další proti Belgii ze dne 10. 12. 1984, 40 DR, s. 253).
105. K závěru, že stanovení podmínky podrobení se stanovenému očkování
pro přijetí do předškolního zařízení není iracionální či snad svévolné,
ostatně vede i skutečnost, že s tímto druhem omezení práva na vzdělání
se lze setkat například ve Francii, kde je podle zákona o veřejném
zdraví pro přijetí dítěte do jakéhokoliv dětského zařízení (tj. i
předškolního zařízení) vyžadováno předložení zdravotního deníku nebo
jiných dokumentů popisujících zdravotní situaci dítěte s ohledem na
povinná očkování. V případě jejich absence jsou povinná očkování
provedena ve lhůtě tří měsíců od přijetí dítěte do školy (čl. R-3111-17
zákona o veřejném zdraví).
106. Takový přístup ostatně odpovídá i obsahu doporučení Parlamentního
shromáždění Rady Evropy 1317 (1997) o očkování v Evropě, přijatého dne
19. 3. 1997, které vyzývá členské státy mimo jiné k tomu, aby zavedly
komplexní veřejné očkovací programy jako nejúčinnější prostředek
prevence před infekčními nemocemi, a zajistily tak vysokou míru
imunizace obyvatelstva (dostupné z http://www.coe.int).
107. Ústavní soud tedy uzavírá, že zákonné zakotvení podmínky podrobit
se stanovenému očkování, aby mohlo být dítě přijato do předškolního
zařízení, není protiústavním omezením práva na vzdělání garantovaného
ustanovením čl. 33 Listiny. Napadená úprava prošla testem rozumnosti,
neboť nezasahuje do samotného jádra práva na vzdělání, sleduje
legitimní cíl a k dosažení tohoto cíle zvolila racionální, a nikoliv
svévolné prostředky.
108. Na základě shora vyložených důvodů Ústavní soud návrh na zrušení §
50 zákona o ochraně veřejného zdraví ve slovech "předškolní zařízení
mohou přijmout pouze dítě, které se podrobilo stanoveným pravidelným
očkováním, má doklad, že je proti nákaze imunní nebo se nemůže očkování
podrobit pro trvalou kontraindikaci" zamítl a ve zbytku jej odmítl z
důvodu nedostatku aktivní procesní legitimace navrhovatele [§ 43 odst.
1 písm. c) ve spojení s ustanovením § 43 odst. 2 písm. b) zákona o
Ústavním soudu]. V části požadující zrušení ustanovení § 34 odst. 5
školského zákona byl návrh rovněž odmítnut z důvodu nedostatku aktivní
procesní legitimace navrhovatele.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujala k rozhodnutí pléna soudkyně
Kateřina Šimáčková.
