293/2011 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 56/10 dne 7. září 2011 v plénu

ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vojen Güttler, Pavel

Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha,

Jan Musil, Jiří Nykodým, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela

Židlická (soudce zpravodaj) o návrhu Ministerstva vnitra na zrušení

obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně č. 1/2010 k zabezpečení

místních záležitostí veřejného pořádku v oblasti omezení hazardu, za

účasti města Františkovy Lázně jako účastníka řízení a veřejného

ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení,



takto:



Návrh se zamítá.



Odůvodnění



I.



Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele



1. Návrhem, jenž byl Ústavnímu soudu doručen dne 16. prosince 2010,

splňujícím obsahové i formální náležitosti podle zákona č. 182/1993

Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o

Ústavním soudu“) se Ministerstvo vnitra (dále také jen „navrhovatel“)

domáhalo zrušení obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně č.

1/2010 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v oblasti

omezení hazardu (dále též jen „vyhláška“ nebo „vyhláška č. 1/2010“) z

důvodu v návrhu blíže specifikovaného nesouladu s ústavním pořádkem a

zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších

předpisů, (dále též jen „zákon o obcích“).



2. Předmětná vyhláška zní (pozn. red.: včetně pravopisných

nepřesností):



„Obecně závazná vyhláška



města Františkovy Lázně



OZV č. 1/2010



k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v oblasti omezení

hazardu



Zastupitelstvo Města Františkovy Lázně na svém zasedání dne 24. 2.

2010, jak vyplývá z usnesení číslo 700/2010, se usneslo vydat v rámci

samostatné působnosti města dle § 10 písm. a) a podle § 84 odst. 2

písm. h) zákona číslo 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění

pozdějších předpisů, tuto obecně závaznou vyhlášku:



Článek 1



(1) Město Františkovy Lázně (dále jen město) stanovuje provozování

loterie nebo jiné podobné hry pomocí technických zařízeních, které bylo

povoleno na základě ustanovení § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o

loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále

jen výherní zařízení), činností, která by mohla narušit veřejný

pořádek.



(2) Účelem této vyhlášky je zajištění veřejného pořádku ve městě

určením míst veřejnosti přístupných pro provozování výherních

zařízeních.



Článek 2



(1) Výherní zařízení mohou být na území města provozována pouze v

objektu č.p.1 na st.p.č. 32 v k.ú. a obci Františkovy Lázně v ulici

Národní 1.



Článek 3



Sankce



(1) Za nedodržování této vyhlášky se ukládají sankce podle zvláštních

předpisů.



Článek 4



(1) Tato vyhláška nabývá účinnosti 15. dnem následujícím po dni

vyvěšení na úřední desce.





Mgr. Lenka Sazimová Ivo Mlátilík

místostarostka starosta“



3. Navrhovatel v návrhu zrekapituloval proces přijetí napadené vyhlášky

a průběh své dozorové činnosti ve smyslu § 123 obecního zřízení.

Následně se věnoval obsahovým nedostatkům předmětné vyhlášky, které

specifikoval níže uvedeným způsobem. V tomto smyslu se navrhovatel

věnoval otázce, zda město Františkovy Lázně při vydávání předmětné

vyhlášky nejednalo mimo svou zákonem vymezenou působnost (



ultra vires

) a svou zákonem vymezenou pravomoc a působnost nezneužilo.



4. Z obecného hlediska navrhovatel uvedl, že v návaznosti na čl. 104

odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, (dále

jen „Ústava“) mohou zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat

obecně závazné vyhlášky, přičemž k vydání těchto právních předpisů obec

nepotřebuje další zákonné zmocnění (s výjimkou oblasti daní a

poplatků). Rozvedením citovaného ustanovení je § 35 odst. 3 písm. a)

obecního zřízení; v souladu s tímto ustanovením pak § 10 obecního

zřízení vymezuje věcné oblasti, v nichž je obec oprávněna bez dalšího

zákonného zmocnění tvořit právo. Pro tyto oblasti však platí, že

předmětem úpravy obecně závazné vyhlášky musí být místní záležitosti.

Obec rovněž nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny zákonné

úpravě, nebo otázky, které jsou již upraveny předpisy práva soukromého

nebo veřejného. Do samostatné působnosti naopak dle § 35 odst. 1

obecního zřízení nepatří záležitosti, které jsou zákonem svěřeny

krajům, a záležitosti, které náleží do přenesené působnosti orgánů obce

či do působnosti, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům

jako výkon státní správy.



5. Jak uvádí navrhovatel, byla předmětná vyhláška vydána podle § 10

písm. a) obecního zřízení, tedy k zabezpečení místních záležitostí

veřejného pořádku. Z vyjádření města přitom dle navrhovatele vyplynulo,

že město reagovalo na bezpečnostní situaci v hernách a jejich

bezprostředním okolí (v návaznosti na zprávu Policie České republiky ze

dne 26. 3. 2010). Dosavadní vyhláška č. 2/2009 o provozování výherních

hracích přístrojů na území města se totiž ukázala neúčinnou v důsledku

toho, že po jejím přijetí doposud regulované výherní hrací přístroje

(dále též jen „VHP“) nahradily tzv. videoloterijní terminály (dále též

jen „VLT“), které sice nejsou VHP, ale jejich smysl je stejný. Vzhledem

k vyšším sázkám a výhrám je jejich „společenská nebezpečnost“ navíc

vyšší než VHP. Za daným účelem vyhláška zavedla legislativně-technickou

zkratku „výherní zařízení“, za činnost, která by mohla narušit veřejný

pořádek, považuje provozování loterie nebo jiné podobné hry pomocí

technických zařízení povolovaných na základě § 50 odst. 3 zákona č.

202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších

předpisů, (dále jen „loterijní zákon“) a vymezila místa, kde mohou být

výherní zařízení provozována.



6. Dle navrhovatele je rozsah právní regulace dle § 10 písm. a)

obecního zřízení omezen základními právy a svobodami. Ustanovení čl. 26

odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“)

přitom vyhrazuje stanovení podmínek a omezení pro výkon určitých

povolání nebo hospodářských činností zákonu. Podnikání v oblasti

hazardních her je komplexně regulováno právě loterijním zákonem, a to

včetně výkonu státní správy v dané oblasti, stanovení věcné

příslušnosti k povolování loterií a jiných podobných her, stejně tak

jako možné ingerence samosprávy do dané oblasti. V tomto smyslu lze

obecně závaznou vyhláškou v samostatné působnosti regulovat pouze VHP,

a to způsobem vymezeným v § 17 odst. 11 či § 50 odst. 4 loterijního

zákona (právě takovým způsobem město postupovalo v případě vyhlášky č.

2/2009). Zvoleným postupem se však město dostalo do konfliktu s čl. 26

odst. 1 Listiny a zasáhlo do otázek vyhrazených dle § 50 odst. 3

loterijního zákona Ministerstvu financí (povolování loterií a jiných

podobných her, které nejsou loterijním zákonem upraveny), tedy do

výkonu státní správy.



7. Při povolování loterií a jiných podobných her neupravených v

loterijním zákoně je dle navrhovatele třeba přiměřeně použít části

první až čtvrtou předmětného zákona, a též ustanovení § 4 odst. 2,

které ukládá přihlížet při vydání povolení i k otázce veřejného

pořádku. V tomto směru Ministerstvo financí od 1. 6. 2009 zavedlo

opatření, které má zohledňovat při vydání povolení dle § 50 odst. 3

loterijního zákona příslušné vyhlášky obcí vydané dle § 50 odst. 4

loterijního zákona (regulace VHP), resp. stanovisko obce (udělené

povolení může ministerstvo z iniciativy obce zrušit). Proto je již v

rámci výkonu státní správy garantováno dodržování veřejného pořádku. Za

současného stavu by se tak město Františkovy Lázně mělo obrátit na

Ministerstvo financí, např. s návrhem na zrušení již udělených

povolení, a nikoli věc řešit obecně závaznou vyhláškou.



8. Pro regulaci loterií a jiných podobných her povolovaných

Ministerstvem financí dle čl. 50 odst. 3 loterijního zákona obecně

závaznými vyhláškami tak dle navrhovatele není dán prostor. Jednalo by

se o zásah do oblasti státní správy, což potvrzují i různé legislativní

iniciativy z poslední doby (sněmovní tisky č. 33, 47 a 138 zařazené na

pořad schůze Poslanecké sněmovny od 7. 12. 2010). Přesto zástupci města

trvají na stanovisku, že do výkonu státní správy předmětnou vyhláškou

nezasahují (pokud ano, tak nikoli nepřípustně), pouze chrání veřejný

pořádek ve městě a rozhodně svévolně neomezují žádnou oblast

podnikatelské činnosti (pouze eliminují příčiny zásahu do veřejného

pořádku); státní dozor na úseku loterií a jiných podobných her sám o

sobě nezaručuje dostatečnou ochranu veřejného pořádku.



9. S odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/02 ze dne 5. 2.

2003 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.) navrhovatel poukázal na to, že

samospráva mj. nemůže na svém území vyloučit dosah státní moci a

fungování státní správy, což v daném případě město Františkovy Lázně

přijetím předmětné vyhlášky učinilo. Navrhovatel zopakoval, že

příslušným orgánem k vydávání daných rozhodnutí, včetně zhodnocení

dopadu na veřejný pořádek, je Ministerstvo financí. Pociťované

nedostatky státní správy na daném úseku nelze suplovat vydáváním obecně

závazných vyhlášek; takový výklad § 10 písm. a) obecního zřízení je

extenzivní a v rozporu s čl. 104 odst. 3 Ústavy. Nadto dochází ke

kolizi s čl. 26 Listiny, neboť vyhláška omezuje činnost, jejíž regulace

je zákonem vyhrazena státnímu orgánu. Z těchto důvodů účastník řízení

svoji samostatnou působnost překročil a jednal



ultra vires

; navrhovatel konstatoval možný rozpor s čl. 104 odst. 3 Ústavy, čl. 26

odst. 1 a 2 Listiny, § 10 písm. a) a § 35 obecního zřízení. Závěrem

navrhovatel uvedl, že s přihlédnutím k nálezu Ústavního soudu sp. zn.

Pl. ÚS 28/09 ze dne 2. 11. 2010 (368/2010 Sb.) je vhodné zrušit celou

napadenou vyhlášku, a nikoli jen její čl. 3 odst. 1, neboť bez tohoto

ustanovení postrádá celá vyhláška své opodstatnění.



II.



Vyjádření účastníka řízení



10. Podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu byl stejnopis návrhu

zaslán městu Františkovy Lázně jako účastníku řízení. Účastník ve svém

vyjádření, jež bylo doručeno Ústavnímu soudu dne 3. března 2011,

vyjádřil nesouhlas se stanoviskem navrhovatele a rovněž s upuštěním od

ústního jednání. Uvedl, proč by měl být návrh na zrušení vyhlášky

zamítnut.



11. Účastník řízení uvedl, že působnost obcí vydávat obecně závazné

vyhlášky zakládá § 35 odst. 3 písm. a) obecního zřízení, dle něhož se

obec při výkonu samostatné působnosti ve smyslu § 35 odst. l obecního

zřízení řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem. Tomuto

zákonnému příkazu odpovídá vymezení v § 35 odst. 1 a 2 obecního zřízení

uvedením věcných oblastí, v nichž je obec oprávněna originárně (tj. bez

dalšího zákonného zmocnění) tvořit právo. Obecní zřízení přitom právě

ve svém ustanovení § 10 písm. a) za takovou oblast považuje místní

záležitosti veřejného pořádku.



12. Dále účastník řízení uvedl, že na základě místních znalostí a

zkušeností svých a občanů města považuje provozování loterie nebo jiné

podobné hry pomocí technických zařízení, které je nebo může být

povolováno na základě § 50 odst. 3 loterijního zákona, za činnost,

která prokazatelně narušuje veřejný pořádek ve městě. Proto je třeba

tuto činnost v zájmu občanů města, lázeňských hostů a dalších subjektů

regulovat. S provozování VLT je spojen negativní fenomén herní

závislosti neboli tvz. gamblerství. Tato závislost má negativní vliv na

postiženou osobu i osoby v jejím okolí, může vést ke kriminalitě. Jak

vyplývá mj. ze stanoviska Policie České republiky ze dne 26. 3. 2010 a

ze zprávy Městské policie Františkovy Lázně, dochází v souvislosti s

provozování výherních zařízení k narušování veřejného pořádku ve městě.

Účastník řízení tak má za to, že při řešení otázky narušování veřejného

pořádku provozováním výherních zařízeních postupoval v mezích své

samostatné působnosti, v zájmu města a jeho občanů a v souladu se

zákonem, tj. § 10 písm. a) obecního zřízení.



III.



Vyjádření vedlejšího účastníka řízení



13. V souladu s § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu využil veřejný

ochránce práv svého práva vystupovat jako vedlejší účastník řízení a

dne 8. března 2011 bylo Ústavnímu soudu doručeno jeho vyjádření, v němž

navrhl zamítnutí návrhu na zrušení předmětné vyhlášky. Navrhl také z

důvodu vhodnosti spojit nynější řízení s řízením vedeným pod sp. zn.

Pl. ÚS 29/10 (řízení o návrhu Ministerstva vnitra na zrušení ustanovení

čl. I a ustanovení čl. II odst. 2 obecně závazné vyhlášky města

Chrastavy č. 5/2009 o stanovení míst, na kterých mohou být provozovány

interaktivní videoloterijní terminály).



14. Vedlejší účastník uvedl, že se domnívá, že § 10 písm. a) obecního

zřízení umožňuje regulaci činností úředně povolených i úředně

nepovolených, a to včetně provozování výherních hracích přístrojů nebo

jiných druhů loterie definovaných v § 2 loterijního zákona, pokud se

jedná o místní záležitosti veřejného pořádku.



15. Vztah § 50 odst. 4 loterijního zákona a § 10 písm. a) obecního

zřízení je přitom třeba řešit dle pravidla



lex posterior derogat priori

, neboť § 50 odst. 4 loterijního zákona byl zakotven novelou provedenou

zákonem č. 149/1998 Sb., která byla přijata ještě před účinností nového

obecního zřízení; navíc zřejmě reagovalo na tehdejší judikaturu

Ústavního soudu. Obě ustanovení mají za účel ochranu veřejného pořádku

a dobrých mravů v obci. Rozdíl je pouze v tom, že dle § 50 odst. 4

loterijního zákona lze provozování VHP na některých veřejně přístupných

místech zcela zakázat, zatímco dle § 10 písm. a) obecního zřízení lze

zakázat určité činnosti pouze na veřejných prostranstvích. Na jednu

stranu tak obec může dle platného znění obecního zřízení regulovat

provozování i jiných typů loterií (činností) než pouze výherních

hracích přístrojů, na stranu druhou je co do úplného zákazu omezena

pouze na veřejná prostranství v obci.



16. Dle veřejného ochránce práv se názor Ministerstva vnitra opírá o

úzkou definici pojmu výherní hrací přístroj [§ 2 písm. e) a § 17

loterijního zákona] a může vést k absurdním důsledkům. Dle tohoto

názoru totiž obec může přistoupit (§ 50 odst. 4 loterijního zákona)

pouze k omezení provozování „výherních hracích přístrojů“, avšak pokud

namísto nich „nastoupí“ prakticky stejná nebo obdobná technická

zařízení s podstatně problematičtějším dopadem, obec již svou

normotvornou kompetenci využít nemůže. Takový přístup považuje ochránce

za nesprávný a odporující účelu § 10 písm. a) obecního zřízení (účelem

bylo zakotvit generální klauzuli, která obcím dává široký prostor pro

regulaci místních záležitostí veřejného pořádku). I s ohledem na výše

uvedené tak obec ultra vires nejednala a není třeba řešit složité

definiční otázky rozdílu mezi VHP a VLT.



17. Z hlediska tzv. testu čtyř kroků [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze

dne 22. 3. 2005 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)] obec svou pravomoc a

působnost nezneužila. Jestliže by například zakázala na svém území

loterii typu „Sportka“ či „Šťastných deset“, mohlo by se jednat o

zneužití pravomoci. V případě VLT, které plní prakticky zcela stejnou

funkci jako VHP, o zneužití nelze hovořit. Obec zde využila svého

legitimního oprávnění k regulaci činností, které fakticky ohrožují

veřejný pořádek v obci více než provozování VHP. O tom svědčí mj. i

řada hlášení Policie České republiky; tato hlášení se nachází ve spise

Ústavního soudu a ochránce se měl možnost s nimi seznámit.



18. Ochránce poté pro úplnost podotkl, že Ministerstvo financí

postupovalo u řady povolení protiprávně, neboť porušilo pravidla pro

povolování v otázce nejvyšší sázky na jednu hru, nejvyšší hodinové

prohry, časové platnosti povolení atd. Přestože loterijní zákon ukládá

ministerstvu v ustanovení § 50 odst. 3 při vydávání povolení povinnost

přiměřeně aplikovat ustanovení části první až čtvrté tohoto zákona,

ministerstvo tuto povinnost nerespektovalo. Vyjádření navrhovatele, že

při vydávání povolení dle § 50 odst. 3 loterijního zákona bylo

garantováno dodržování veřejného pořádku, se z poznatků získaných

ochráncem během jeho šetření nezakládá na pravdě.



19. Veřejný ochránce práv též uvedl, že § 43 odst. 1 loterijního zákona

navíc umožňuje „orgánu, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil,

zrušit povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo

okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru

povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo

povolení vydáno, jsou klamné“. Jestliže tedy Ústavní soud dospěje k

závěru, že obce jsou oprávněny regulovat dle § 10 písm. a) obecního

zřízení i provozování VLT, mělo by Ministerstvo financí zrušit ta

povolení, která jsou vydána v rozporu s příslušnými obecně závaznými

vyhláškami.



20. Závěrem vedlejší účastník dodal, že dikce čl. 3 obecně závazné

vyhlášky je bezproblémová (naopak je přínosná), neboť logicky

konstatuje, že za nedodržování vyhlášky mohou být ukládány sankce, a je

také vodítkem, jak řešit konflikt mezi místní úpravou veřejného pořádku

(normativním právním aktem) a uděleným úředním povolením (individuálním

právním aktem). Tímto řešením je přesun kolize obou aktů jednak do

oblasti sankčních řízení, jednak do řízení o nápravě vadných

individuálních správních aktů těmi způsoby, které zná správní řád,

soudní řád správní a loterijní zákon.



21. Dne 28. 7. 2011 obdržel Ústavní soud doplnění vyjádření veřejného

ochránce práv, který Ústavnímu soudu zaslal tzv. zprávu o šetření a

dodatečně tak poukázal na širší souvislosti, jež vyplynuly v rámci jeho

šetření vůči Ministerstvu financí, které prováděl paralelně s řízením

před Ústavním soudem. Veřejný ochránce práv upozornil, že postup

Ministerstva financí lze v celé řadě aspektů považovat za nezákonný.

Ministerstvo financí dle něj při povolování technických zařízení

obdobných VHP řádně neaplikovalo ustanovení druhé části loterijního

zákona, zejména po určitou dobu vůbec nezjišťovalo, zda schváleným

umístěním nedojde k porušení zákazu jejich provozování ve školách,

školských zařízeních, v zařízeních sociální a zdravotní péče atd. Navíc

přestože se povolení k VHP vydává nejdéle na dobu jednoho roku, sázkové

hry provozované prostřednictvím jiných technických herních zařízení

ministerstvo povolovalo na dobu 10 let.



IV.



Replika navrhovatele



22. Na výše uvedenou argumentaci reagoval navrhovatel svým přípisem

doručeným Ústavnímu soudu dne 25. 3. 2011, v němž mj. vyslovil souhlas

s upuštěním od ústního jednání.



23. K vyjádření účastníka řízení navrhovatel uvedl, že předmětný

dokument neobsahuje žádné nové skutečnosti; s předestřenými tvrzeními

se navrhovatel vypořádal již ve správním řízení, a proto v daném ohledu

odkazuje na svůj návrh na zrušení vyhlášky.



24. K argumentaci veřejného ochránce práv navrhovatel uvádí, že se

naopak domnívá, že na loterijní zákon je třeba pohlížet jako na



lex specialis

, tedy zvláštní zákon k obecnímu zřízení. Proto v případě, kdy tyto dva

předpisy, mezi nimiž je vztah předpisu obecného a zvláštního, upravují

shodnou právní otázku, užije se přednostně předpisu zvláštního. Právní

výklad uváděný veřejným ochráncem práv nemůže navrhovatel připustit, a

to zejména s ohledem na zvláštní charakter činnosti spočívající v

provozování loterií a jiných podobných her.



25. Pokud veřejný ochránce práv kritizuje fakt, že se právní názor

navrhovatele opírá o úzkou definici pojmu výherní hrací přístroj a

možné absurdní důsledky z toho plynoucí, podotýká navrhovatel, že se v

této věci řídí mj. definicí pojmu výherní hrací přístroj dlouhodobě

zastávanou Ministerstvem financí jakožto ústředním orgánem státní

správy pro loterie a jiné podobné hry. Ministerstvu vnitra nepřísluší

přezkoumávat právní názory či zákonnost postupu Ministerstva financí.

Úkolem Ministerstva vnitra není ani přezkoumání faktického stavu, který

dle názoru ochránce nastal v důsledku protiprávního postupu

Ministerstva financí, ale pouze přezkoumání formální nezávadnosti

předmětné vyhlášky. Dle právního názoru navrhovatele obec stejně tak

není oprávněna v reakci na případný nedostatečný výkon státní správy na

úseku dozoru nad loteriemi a jinými podobnými hrami k tomu příslušnými

správními orgány či v případě pociťovaných nedostatků stávající právní

úpravy přistoupit k vydání vyhlášky na základě extenzivně chápaného

zmocnění § 10 písm. a) obecního zřízení.



V.



26. Dne 15. 7. 2011 obdržel Ústavní soud podání Unie herního průmyslu

ČR, o. s., ve kterém toto občanské a zájmové sdružení tlumočilo

nesouhlas s napadenou vyhláškou, která je podle jeho názoru v rozporu s

ústavním pořádkem, zejména čl. 26 a čl. 3 odst. 1 Listiny, neboť

vystavuje provozovatele nerovnému zacházení. Ústavní soud nemohl s

tímto vyjádřením nakládat jako s procesním podáním, neboť Unie herního

průmyslu ČR, o. s., není a ani nemůže být účastníkem či vedlejším

účastníkem tohoto řízení (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 52/03 ze dne 20.

10. 2004; N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.), avšak k informacím

obsaženým v tomto dopisu ve svých úvahách přihlížel (srov. dále body 39

až 42).



VI.



Průběh veřejného ústního jednání



27. Dne 7. 9. 2011 se ve věci konalo veřejné ústní jednání, jehož se

účastnili zástupci Ministerstva vnitra, města Františkovy Lázně a

veřejný ochránce práv. Účastníci řízení v průběhu ústního jednání

nenavrhli provedení dalších důkazů a setrvali na svých písemných

návrzích a vyjádřeních. V rámci závěrečné řeči zástupce navrhovatele

konstatoval, že je mu znám nález Ústavního soudu ve věci Chrastava.

Ministerstvo je srozuměno s tím, že do doby nové právní úpravy mají

obce právo věcně upravovat a regulovat oblast hazardu v rámci definice

podle § 2 písm. e) loterijního zákona. Nicméně město Františkovy Lázně

nevyužilo § 10 písm. d) zákona o obcích s odkazem na § 50 odst. 4

loterijního zákona, ale využívá § 10 písm. a) zákona o obcích, což

znamená, že reguluje činnosti, které mohou narušit veřejný pořádek.

Ministerstvo vnitra zastává názor, že tato oblast by neměla být řešena

tímto zákonným zmocněním, neboť Ministerstvo financí v rámci

povolovacího procesu zkoumá i případné porušování veřejného pořádku.



VII.



Ústavní konformita legislativního procesu



28. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu posuzuje Ústavní soud

nejprve otázku, zda napadený právní předpis byl přijat a vydán v mezích

Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ústavní

soud se proto nejprve zaměřil na otázku, zda napadená obecně závazná

vyhláška města Františkovy Lázně splňuje tato kritéria. Z písemných

podkladů, které Ústavnímu soudu předložil navrhovatel, vyplývá, že

vyhláška č. 1/2010 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku

v oblasti omezení hazardu byla schválena na zasedání zastupitelstva

města konaného dne 24. 2. 2010, přičemž pro její přijetí hlasovalo 10 z

celkových 13 zastupitelů. Dne 26. 2. 2010 byla vyhláška vyvěšena na

úřední desce Městského úřadu Františkovy Lázně, odkud byla sejmuta dne

15. 3. 2010, tedy po uplynutí zákonem stanovené patnáctidenní lhůty.

Obecně závazná vyhláška č. 1/2010 tedy byla vydána ústavně konformním

způsobem a v souladu s § 84 odst. 2 písm. h), § 87 a 12 obecního

zřízení.



VIII.



Vlastní posouzení napadených ustanovení vyhlášky



29. Podle své ustálené judikatury volí Ústavní soud k posouzení souladu

napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem nebo

zákonem tzv. test čtyř kroků [srov. nález ze dne 22. března 2005 sp.

zn. Pl. ÚS 63/04 (N 61/36 SbNU 663, 210/2005 Sb.)]. Ústavní soud v

rámci tohoto testu postupně zkoumá, zda měla obec pravomoc vydat

napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky (1. krok testu), zda se

obec při vydávání napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky

nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost, tedy zda

nejednala ultra vires (2. krok testu), zda obec při jejich vydání

nezneužila zákonem jí svěřenou působnost (3. krok testu) a konečně zda

obec přijetím napadeného ustanovení nejednala zjevně nerozumně (4. krok

testu).



VIII.A



Posouzení z hlediska 1. kroku testu



30. Ústavní soud v rámci prvého kroku testu konstatoval, že obec vydala

napadenou obecně závaznou vyhlášku na základě své pravomoci podle čl.

104 odst. 3 Ústavy. V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že

uvedené ustanovení zmocňuje obec k originární normotvorbě, a tedy k

jejímu vydání není zapotřebí výslovné zákonné zmocnění [srov. např.

nález ze dne 17. srpna 1999 sp. zn. Pl. ÚS 5/99 (N 112/15 SbNU 93,

216/1999 Sb.) nebo nález ze dne 11. prosince 2007 sp. zn. Pl. ÚS 45/06

(N 218/47 SbNU 871, 20/2008 Sb.)].



VIII.B



Posouzení z hlediska 2. a 3. kroku testu



31. Ústavní soud dále přezkoumal napadená ustanovení z hlediska 2. a 3.

kroku testu. Jak již bylo zmíněno, ve druhém kroku posuzoval, zda se

obec při jejich vydání nepohybovala ultra vires, tj. mimo věcnou

působnost zákonem jí vymezenou. Jak je již uvedeno shora, základem

normotvorné pravomoci obcí v oblasti samostatné působnosti je přímo čl.

104 odst. 3 Ústavy. Jeho zákonné rozvedení je obsaženo v ustanovení §

10 zákona o obcích, které vymezuje věcné oblasti, v nichž je obec

oprávněna bez dalšího zákonného zmocnění tvořit právo.



32. Toto ustanovení přímo vymezuje tři oblasti, v nichž obec může bez

dalšího zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky; k

zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku může obec stanovit,

které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v

rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze

vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených,

nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou

takové činnosti zakázány [§ 10 písm. a) zákona o obcích]; dále je

oprávněna stanovit závazné podmínky pro pořádání, průběh a ukončení

veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně

tanečních zábav a diskoték [§ 10 písm. b) zákona o obcích]; rovněž může

stanovit povinnosti k zajištění udržování čistoty ulic a jiných

veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v

zástavbě a ostatní veřejné zeleně a k užívání zařízení obce sloužících

potřebám veřejnosti [§ 10 písm. c) zákona o obcích]. Konečně z § 10

písm. d) zákona o obcích plyne, že další věcné oblasti samostatné

působnosti obcí mohou být upraveny také zvláštními zákony.



33. Pro všechny výše uvedené věcné oblasti samostatné působnosti

současně platí, že předmětem regulace mohou být toliko místní

záležitosti, které obec reguluje v zájmu obce a občanů obce, nikoliv

záležitosti širšího (celostátního) významu.



34. Ústavní soud konstatuje, že otázkou regulace umístění tzv.

interaktivních videoloterijních terminálů (rovněž též ILV či VLT) v

obecně závazných vyhláškách obcí se zabýval ve svém nálezu ze dne 14.

6. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (202/2011 Sb.), v němž dospěl k závěru, že

obce jsou povolány k této regulaci na základě § 10 písm. d) obecního

zřízení, resp. § 50 odst. 4 ve spojení s § 2 písm. e) loterijního

zákona. V daném případě je tak možné odkázat na závěry, k nimž již

Ústavní soud dospěl v předchozím nálezu, neboť jak již Ústavní soud

uvedl, regulace videoloterijních terminálů do působností obcí

nepochybně spadá. Ústavní soud se v předchozím nálezu vypořádal se

všemi námitkami navrhovatele, včetně případné kolize s čl. 26 odst. 1 a

2 Listiny základních práv a svobod, které navrhovatel uplatnil i v nyní

posuzovaném návrhu.



35. Nyní posuzovaná obecně závazná vyhláška se od vyhlášky posuzované v

předchozím řízení však liší tím, že město Františkovy Lázně mělo za to,

že je zmocněno k přijetí takové regulace na základě obecného ustanovení

§ 10 písm. a) obecního zřízení. Nad rozsah již uvedeného bylo proto

třeba v tomto řízení zkoumat, zda nebylo jednáním



ultra vires

či zneužitím působnosti to, že obec vydala obecně závaznou vyhlášku

odkazem na jiné ustanovení zákona [§ 10 písm. a) obecního zřízení], než

je to, které ji k příslušné regulaci zmocňuje přímo, resp. odkazem na

zvláštní zákon, a které jako základ pro vydání obecně závazné vyhlášky

daného obsahu uznal ve svém předchozím nálezu i Ústavní soud [tj. § 10

písm. d) obecního zřízení ve spojení s § 50 odst. 4 a § 2 písm. e)

loterijního zákona].



36. Ke své dosavadní výše zmíněné judikatuře Ústavní soud upřesňuje, že

při výkladu zákonných ustanovení vymezujících působnost obcí ve smyslu

§ 10 obecního zřízení pochopitelně nelze ztrácet ze zřetele širší

ústavněprávní souvislosti. Právo územních samosprávných celků na

samosprávu je ústavně garantovaným právem (čl. 8 a hlava sedmá Ústavy).

Ústava sama přímo nevyjmenovává konkrétní oblasti, v nichž se právo na

územní samosprávu může realizovat, a svěřuje stanovení podrobností

zákonu dle čl. 104 odst. 1 Ústavy (takovému, jakým je např. § 10

obecního zřízení), to však neznamená, že ústavní garance práva na

územní samosprávu se vyčerpává formálně pouze stanovením výhrady

zákona. Ústavní garance práva na územní samosprávu má nepochybně i

materiální aspekt; prováděcí zákon nemůže obsah ústavně garantovaného

práva na územní samosprávu vyprázdnit či fakticky eliminovat. V

dřívějších nálezech se Ústavní soud vesměs spokojil s obsahovým

vymezením oblastí, v nichž se může ústavně garantované právo obcí na

územní samosprávu realizovat, jak je vymezuje § 10 obecního zřízení

(srov. Wagnerová E., Dostál M., Langášek T. a Pospíšil I.: Zákon o

Ústavním soudu s komentářem, Praha, ASPI, a. s., 2007, str. 330-331).

Nicméně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/06 ze dne 22. 5. 2007 (N 87/45 SbNU

279; 190/2007 Sb.) v bodě 19 Ústavní soud ve světle zákonné úpravy

konstatoval, že „do sféry samostatné působnosti obce regulovatelné

obecně závaznými vyhláškami ve smyslu ústavním pořádkem garantované

územní samosprávy spadají záležitosti, které jsou převážně místního

nebo regionálního dopadu a jejichž úprava je v zájmu obce a jejích

občanů: nepochybně například zabezpečování místních záležitostí

veřejného pořádku, udržování čistoty ulic a jiných veřejných

prostranství, ochrana životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní

veřejné zeleně, užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti

(srov. ustanovení § 10 zákona o obcích), územní rozvoj obce (srov.

nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 9/04 ze dne 25. ledna 2005, Sbírka

rozhodnutí, svazek 36, nález č. 13, vyhlášen pod č. 90/2005 Sb.).“. V

další větě přitom poznamenal, že jde o oblasti „územní samosprávě

bytostně vlastní“. Nemohl tím myslet nic jiného, než že tyto oblasti z

povahy věci spadají do sféry územní samosprávy a územní samosprávné

celky nemohou být zcela zbaveny možnosti uplatňovat svou politickou

vůli a podílet se na veřejnoprávní regulaci jevů v těchto oblastech se

vyskytujících, nemá-li se stát ústavní garance práva na územní

samosprávu prázdnou proklamací.



37. Pokud jde o předmět regulace nyní posuzované obecně závazné

vyhlášky, je notorietou, že loterie a jiné podobné hry se vyskytují

převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře

různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady

mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich

blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí. Ostatně ne nadarmo jsou v

obecném jazyce tyto hry označovány jako hazardní. Fenomén tzv.

patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje

stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám,

se staly typickým koloritem nejen předměstí českých měst, ale už i

jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími

společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného

pořádku a pokojného soužití v obci. Záměr obcí tyto činnosti na svém

území regulovat se tak z tohoto pohledu jeví jako cíl legitimní.

Ústavní soud proto uzavírá, že nelze připustit takový výklad

podústavních předpisů, který by ve svém důsledku vedl k popření ústavně

zaručeného práva územních samosprávných celků na samosprávu v tom

smyslu, že by obce byly zbaveny možnosti rozhodovat ve formě obecně

závazných vyhlášek o tom, kde se mohou na jejich území vyskytovat

provozovny loterií a jiných podobných her, bez ohledu na to, jaké je

jejich vnitřní technické uspořádání. Zda se toto oprávnění obcí na

úrovni zákonné úpravy bude opírat o zvláštní zákon ve smyslu § 10 písm.

d) zákona o obcích, či zda se bude opírat o generální klauzuli § 10

písm. a) zákona o obcích za účelem zabezpečení místních záležitostí

veřejného pořádku, se již nejeví jako podstatné. V tomto smyslu je

nutno také interpretovat předchozí nález Ústavního soudu na tomto poli.

Ostatně z porovnání § 10 písm. a) obecního zřízení a § 50 odst. 4

loterijního zákona plyne, že se obě ustanovení obsahově překrývají (v

tomto smyslu má navíc Ústavní soud vážné pochybnosti o tom, zda by tato

oblast jako celek neměla být legislativou svěřena do výkonu samosprávy

obcí, a zda tedy příčina nyní posuzovaného návrhu spíše netkví v

samotné právní úpravě obsažené v loterijním zákoně).



38. Ústavní soud dále posoudil, zda není jednáním



ultra vires

či zneužitím působnosti znění čl. 2 vyhlášky, podle něhož lze

videoloterijní terminály, resp. výherní zařízení povolovaná dle § 50

odst. 3 loterijního zákona provozovat toliko v jedné jediné budově ve

městě, a jak Ústavní soud zjistil, v této budově by se mělo nacházet

kasino, což vyplynulo i z informace obsažené ve vyjádření Unie herního

průmyslu ČR. Ústavní soud proto nejprve vážil, zda takové omezení je v

souladu s dikcí ustanovení § 50 odst. 4 loterijního zákona, které

stanoví, že „obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou vydanou v

samostatné působnosti, že výherní hrací přístroje mohou být provozovány

pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých

veřejně přístupných místech v obci je provozování výherních hracích

přístrojů zakázáno.“. Dospěl přitom k závěru, že toto ustanovení

nevylučuje, aby provozování obec omezila pouze na jedno místo v obci,

byť by to bylo právě a jenom kasino.



39. Takovou vyhláškou ovšem obec současně reguluje práva a povinnosti v

podstatě přesně individualizovaného subjektu, což není typické pro

normativní akty, ale akty aplikace práva. Ústavní soud byl proto

postaven také před otázku, zda taková regulace, která svou povahou není

obecná, ale míří na konkrétní individuálně určenou nemovitost, resp.

její vlastníky či provozovatele v nich umístěných herních přístrojů,

není zneužitím působnosti obce a ve svém důsledku není nezákonná a

protiústavní.



40. Ústavní soud již v řadě svých rozhodnutí uvedl, že definičním

znakem pojmu zákon či právní předpis je jeho obecnost, přičemž důvody

setrvání na požadavku všeobecnosti právního předpisu jsou dělba moci,

rovnost a právo na vlastního, nezávislého soudce [srov. nález sp. zn.

Pl. ÚS 40/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.) nebo

nález sp. zn. Pl. ÚS 36/05 ze dne 16. 1. 2007 (N 8/44 SbNU 83; 57/2007

Sb.)]. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/08 ze dne 17. 3. 2009 (N 56/52 SbNU

555; 124/2009 Sb.) pak Ústavní soud traktoval, že výjimkou, při jejímž

splnění lze akceptovat právní předpis upravující jedinečný (konkrétní)

případ, je situace, kdy taková regulace nepředstavuje porušení principu

rovnosti. Regulace jedinečných případů a jejich vydělení z rámce

obecnosti proto musí být jednoznačně objektivně ospravedlněná a nesmí

být výrazem libovůle. Současně však je nutno mít při zacházení s těmito

kautelami na zřeteli, že byly Ústavním soudem vysloveny ve vztahu k

normám zákonným, jež z povahy věci musí být nadány velkou mírou

obecnosti. Vztahovat bez dalšího požadavek obecnosti ve stejné míře na

obecně závazné vyhlášky, které regulují aktivity a důsledky lidské

činnosti v obcích podle místních specifik, by bylo nepřípadné. Ve

vztahu k obecně závazným vyhláškám, zejména označují-li na základě

výslovné zákonné autorizace [§ 10 písm. a) obecního zřízení či § 50

odst. 4 loterijního zákona] konkrétní místa (ať už označením čtvrti,

ulic a jejich částí či návsi nebo konce v malé vesnici), je nutno

požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst

musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu

ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li

důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží

nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení

před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit.

V řízení před Ústavním soudem se tyto úvahy uplatní při přezkumu obecně

závazné vyhlášky v rámci 3., případně 4. kroku testu.



41. V daném případě nelze odhlížet od toho, že město Františkovy Lázně

je městem lázeňským, což zastupitelstvo města zřejmě motivovalo k tomu,

aby provozování videoloterijních terminálů vyhláškou takto zásadně

omezilo a vytěsnilo toliko do prostor, které jsou již tak jako tak k

hazardu určeny. Ani v tomto směru proto Ústavní soud nezjistil jednání



ultra vires

či zneužití působnosti. Stejný závěr ostatně plyne i z ustanovení § 10

písm. a) obecního zřízení, podle něhož může obec stanovit, „které

činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci ..., lze

vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených,

nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou

takové činnosti zakázány“. Ústavní soud má proto za to, že taková

individualizace není výrazem libovůle ani nepřípustné diskriminace, ale

naopak ji považuje za racionálně odůvodněnou tím, že pokud je již ve

městě - nota bene lázeňském - povolen provoz kasina, je logické, pokud

se provozování hazardních her soustředí pouze a výlučně tam.



42. Dalším relevantním důvodem požadavku obecnosti je pak dle

judikatury Ústavního soudu i to, aby se individualizované subjekty

mohly domoci přímé soudní ochrany; normativní právní úprava

individualizované věci je totiž naopak zbavuje soudní ochrany, které by

se těmto subjektům dostalo v případě individualizace cestou aplikace

práva ve formě vydání individuálních právních aktů (srov. nález sp. zn.

Pl. ÚS 36/05 ze dne 16. 1. 2007; N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.). Tak tomu

však v tomto případě není. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6.

2011 Ústavní soud dospěl k závěru, že je to obec, která je zmocněna k

regulaci míst, na nichž umístění tzv. innominátních loterií zakazuje,

avšak rozhodování o jejich povolení je v pravomoci Ministerstva

financí, které je povinno k obecní regulaci při svém rozhodování

přihlížet. Tento model tak případné provozovatele přístrojů nezbavuje

soudního přezkumu, neboť mají možnost soudní cestou brojit proti

rozhodnutí Ministerstva financí. Správní soud je pak oprávněn posoudit

všechny individuální okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec

zařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či

diskriminačně. Je to také správní soud, který má možnost v této části

obecně závaznou vyhlášku případně neaplikovat (srov. obdobně nález sp.

zn. Pl. ÚS 5/07 ze dne 30. 4. 2008; N 80/49 SbNU 165; 287/2008 Sb.).



43. Tento postup se nepochybně uplatní i v případě již vydaných

povolení. Jak Ústavní soud uvedl v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS

29/10 ze dne 14. 6. 2011, jakmile Ministerstvo financí zjistí kolizi

vydaných povolení s obsahem obecně závazných vyhlášek, je povinno ze

zákona zahájit řízení o přezkumu těchto povolení a postupovat v

intencích § 43 odst. 1 loterijního zákona. Toto ustanovení totiž

předpokládá zrušení vydaných povolení nejen v případě, kdy vyjdou

dodatečně najevo skutečnosti, pro které by nebylo možno loterii či

jinou hru povolit, ale také tehdy, pokud tyto skutečnosti nastanou i po

vydání povolení. Pokud tak Ministerstvo financí nepostupuje, je to

naopak ono, kdo zasahuje do ústavního práva na územní samosprávu obcí.

Ústavní soud proto předesílá, že v takovém případě by mohl přikročit

nejen k individuální ochraně dotčených obcí například v řízeních o

komunálních ústavních stížnostech, ale jak je již shora uvedeno, též by

musel vážit, zda je samotné rozdělení pravomocí mezi stát a územní

samosprávu v této oblasti, resp. svěření rozhodování o povolení umístit

provozovnu loterie či jiné hry na území obce Ministerstvu financí,

ústavně konformní z pohledu zaručeného práva na územní samosprávu

(srov. shora bod 37 in fine).



44. Ústavní soud proto ani ze shora uvedených důvodů neshledal, že by

město Františkovy Lázně přijetím vyhlášky jednalo



ultra vires

či zneužilo svou působnost.



VIII.C



Posouzení z hlediska 4. kroku testu



45. Ústavní soud nakonec posoudil vyhlášku z hlediska kritéria

rozumnosti, přičemž i zde byl veden právním závěrem vyplývajícím již z

předchozího nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10. Při použití stejných měřítek

dospěl k závěru, že i ve světle těchto kritérií napadená vyhláška

obstojí.



IX.



Závěr



46. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud neshledal důvody pro

zrušení obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně č. 1/2010 k

zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v oblasti omezení

hazardu, a proto byl návrh podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o

Ústavním soudu, zamítnut.



Předseda Ústavního soudu:



v z. JUDr. Holländer v. r.



místopředseda