296/1995 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu České republiky Jménem České republiky



Ústavní soud České republiky rozhodl dne 18. října 1995 v plénu o

návrhu skupiny 44 poslanců Parlamentu České republiky na zrušení § 17

odst. 2 a 3, § 18 odst. 2, 3, 4 a 5 a slov "a Nejvyššímu kontrolnímu

úřadu" v § 18 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v

politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákona č.

117/1994 Sb., a § 3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším

kontrolním úřadu, ve znění zákona č. 117/1994 Sb.,



takto:



1. Dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů České republiky se zrušují

ustanovení § 18 odst. 2, 3, 4 a 5 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování

v politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákona č.

117/1994 Sb. K témuž dni se zrušují v § 18 odst. 1 téhož zákona slova:

"a Nejvyššímu kontrolnímu úřadu".



2. Dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů České republiky se zrušují

ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním

úřadu, ve znění zákona č. 117/1994 Sb.



3. Ustanovení § 17 odst. 2 a 3 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v

politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákona č.

117/1994 Sb., se zrušují dnem 1. 1. 1997.



Odůvodnění



I.



Dne 1. listopadu 1994 se obrátila skupina 44 poslanců Parlamentu České

republiky na Ústavní soud s návrhem na zrušení některých ustanovení

výše uvedených zákonů. Své námitky proti uvedeným zákonům navrhovatelé

zdůvodnili poukazem na to, že ustanoveními § 17 odst. 2, jež zakazují

stranám provozovat jakoukoli podnikatelskou činnost, a předpisy o

působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu kontrolovat hospodaření stran a

hnutí [§ 18 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách

a v politických hnutích, ve znění zákona č. 117/1994 Sb. (úplné znění

č. 118/1994 Sb.)], jakož i § 3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb., o

Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění zákona č. 117/1994 Sb., byla

porušena Ústava České republiky (dále jen "Ústava") v čl. 5, čl. 9

odst. 2 a v čl. 97 odst. 1 a Listina základních práv a svobod (dále jen

"Listina") v ustanoveních obsažených v čl. 4, čl. 17 odst. 1, 2, 4 a v

čl. 20 a 22.



Navrhovatelé vyslovují názor, že novelizací zákona o sdružování bylo

hospodaření stran a hnutí podřízeno kontrole Nejvyššího kontrolního

úřadu, což odporuje čl. 97 odst. 1 Ústavy, podle něhož je Nejvyšší

kontrolní úřad oprávněn vykonávat kontrolu výlučně jen hospodaření se

státním majetkem a plnění státního rozpočtu. V tomto smyslu byla i

působnost uvedeného orgánu vyjádřena v ustanovení § 3 zákona č.

166/1993 Sb., které bylo -- dle názoru navrhovatelů -- z účelových

důvodů doplněno zákonem č. 117/1994 Sb. o čtvrtý odstavec v tom smyslu,

že hospodaření politické strany a politického hnutí s příspěvky ze

státního rozpočtu České republiky je pro účely zákona o Nejvyšším

kontrolním úřadu hospodařením se státním majetkem.



Podle § 18 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994

Sb., jsou strany a hnutí povinny předkládat Nejvyššímu kontrolnímu

úřadu každoročně výroční finanční zprávy, které zahrnují nejen

příspěvky ze státního rozpočtu [§ 17 odst. 3 písm. a), b) zákona], ale

též všechny ostatní příjmy, včetně darů od fyzických a nestátních

právnických osob, jakož i roční účetní výkazy, tj. výkaz o majetku a

závazcích a výkaz o příjmech a výdajích (§ 18 odst. 1 zákona). Jak

uvádějí navrhovatelé, Nejvyšší kontrolní úřad je oprávněn přezkoumávat

včasnost, úplnost a pravdivost všech údajů obsažených ve zprávě a na

základě zjištěných nedostatků dokonce dát podnět k návrhu na rozpuštění

nebo pozastavení činnosti strany nebo hnutí (§ 18 odst. 4 a § 15

zákona). Tuto v § 18 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č.

117/1994 Sb., vymezenou působnost Nejvyššího kontrolního úřadu

pokládají navrhovatelé za protiústavní a za neústavní pokládají též

rozšíření působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu podle § 3 odst. 4

zákona č. 166/1993 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb.



Skupina 44 poslanců dovozuje, že působnost Nejvyššího kontrolního úřadu

se nemá vztahovat ani na hospodaření se státními příspěvky. Ani státní

příspěvky nejsou účelově vázány, jejich poskytnutím nevzniká mezi

státním rozpočtem a rozpočtem stran nebo hnutí žádný finanční vztah a

vyplacením Ministerstvem financí přecházejí příspěvky do vlastnictví

strany nebo hnutí.



Navrhovatelé napadají jako protiústavní i možnost rozpustit stranu nebo

hnutí z důvodu nedostatků v jejich hospodaření, zjištěných Nejvyšším

kontrolním úřadem podle nového znění § 18 odst. 4 zákona. Svůj názor

opírají o čl. 20 odst. 3 Listiny stanovící, ve kterých případech může

být výkon základních občanských práv, tedy i práva sdružovacího,

omezen.



Konečně pak návrh skupiny poslanců napadá ustanovení § 17 odst. 2

zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., který

zakazuje, aby strany nebo hnutí vlastním jménem provozovaly jakoukoli

podnikatelskou činnost, zakládaly právnickou osobu, která

podnikatelskou činnost provozuje, anebo se účastnily jako společníci

nebo členové takové právnické osoby. Navrhovatelé namítají, že

dosavadní úprava připouštěla, aby strany a hnutí provozovaly rozhlasové

a televizní stanice, vydavatelství, nakladatelství a tiskárny, jakož i

publikační a propagační činnost. Novým ustanovením, jež toto

znemožňuje, se radikálně omezují možnosti politického působení všech

politických stran a hnutí, aby vlastními prostředky propagovaly své

vlastní cíle. Podle návrhu skupiny poslanců je tak ohrožena svobodná

soutěž politických stran, jejíž podmínkou je též materiální základ

(tiskárny aj.), rovná příležitost k dosahování programových cílů a

rovný přístup k veřejným sdělovacím prostředkům.



Navrhovatelé dovozují, že novelizací zákona č. 424/1991 Sb., ve znění

pozdějších předpisů, zákonem č. 117/ /1994 Sb. došlo ke změně

podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2

Ústavy), a podali proto návrh, aby Ústavní soud zrušil napadená

ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb.

Vzhledem k tomu, že návrh obsahoval nepřesnosti, jež mohly být různým

způsobem interpretovány, požádal soudce zpravodaj skupinu poslanců o

jednoznačné upřesnění návrhu, což se stalo dopisem z 2. 3. 1995. Návrh

na nález Ústavního soudu formuluje skupina poslanců takto: "1. Dnem 1.

října 1995 se zrušují ustanovení § 17 odst. 2 a 3 zákona č. 424/1991

Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve

znění zákona č. 117/1994 Sb.; 2. Dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů

se v § 18 citovaného zákona zrušují (vypouštějí) slova "a Nejvyššímu

kontrolnímu úřadu" v odstavci 1 a ustanovení odstavců 2, 3, 4 a 5; 3.

Dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů se zrušuje ustanovení § 3 odst.

4 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění zákona

č. 117/1994 Sb."



Dle názoru navrhovatelů jsou uvedená ustanovení v rozporu s čl. 5, čl.

9 odst. 2 a čl. 97 odst. 1 Ústavy a s ustanoveními čl. 4, čl. 17 odst.

1, 2 a 4, čl. 20 a čl. 22 Listiny.



Ústavní soud, když ověřil, že návrh skupiny 44 poslanců splňuje

potřebné formální náležitosti a podmínky jak článku 87 odst. 1 písm. a)

Ústavy, tak i zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, vyzval

Parlament České republiky, aby se na základě § 69 zákona č. 182/1993

Sb. k návrhu písemně vyjádřil.



Na tuto výzvu sdělil dne 12. 12. 1994 předseda Poslanecké sněmovny

stanovisko Parlamentu k návrhu poslanců. V tomto vyjádření se uvádí, že

vládní návrh zákona, který byl podkladem jednání Poslanecké sněmovny,

ustanovení, jež jsou navrhovateli napadána, neobsahoval. Ta byla

vznesena jako pozměňovací návrhy v parlamentní debatě a stala se pak

součástí společné zprávy (tisk 832) výborů Poslanecké sněmovny. Také z

těsnopisecké zprávy o jednání Poslanecké sněmovny vyplývá, že tyto

podstatné změny vládního návrhu provedl zejména rozpočtový výbor. V

průběhu parlamentní debaty se vláda vyjádřila k těmto pozměňovacím

návrhům skepticky anebo s nimi vyslovila přímo nesouhlas; tak tomu bylo

u návrhu, aby politické strany mohly být rozpuštěny z důvodů zjištěných

závad v jejich hospodaření.



Vyjádření Poslanecké sněmovny k tomu sděluje, že smyslem pozměňovacích

návrhů bylo vytvoření předpokladů pro to, aby se politické strany a

politická hnutí mohly věnovat svému poslání, tj. aby výkon sdružovacího

práva realizovaný jejich prostřednictvím skutečně sloužil občanům k

jejich účasti na politickém životě společnosti a politické strany a

politická hnutí se mohly oprostit od činností, které je zatěžují a

odvádějí od jejich poslání. Ve stanovisku se dále vyslovuje názor, že

přijetím těchto pozměňovacích návrhů se politickým stranám a politickým

hnutím za podmínek stanovených zákonem poskytují příspěvky ze státního

rozpočtu, a tak odpadá dosud často nezbytná potřeba jejich účasti na

podnikatelských aktivitách v nejrůznějších formách, které občané velmi

citlivě a kriticky posuzují. Nezbytnost, aby použití příspěvků ze

státního rozpočtu kontroloval Nejvyšší kontrolní úřad, pak logicky

vyplývá, dle vyjádření Poslanecké sněmovny, z toho, že jde o majetek

státu a občané mají nezadatelné právo na to, aby stát zajistil

nezbytnou míru kontroly hospodaření s takovým majetkem. Oddělené vedení

účetní evidence o hospodaření s příspěvky ze státního rozpočtu

zajišťuje ochranu práv politických stran a politických hnutí a jejich

právní jistotu. Vyjádření Poslanecké sněmovny obsahuje dále názor, že

vznik určitých práv na plnění ze státního rozpočtu doprovází i vznik

určitých povinností ke státnímu rozpočtu, ke státu a ke společnosti,

což odůvodňuje i nárok na státní kontrolu hospodaření s těmito

prostředky. V závěru pak stanovisko dodává, že zákon byl schválen

potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu, podepsán

příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.



II.



Ústavní soud se v dalším zabýval věcným obsahem návrhu skupiny

poslanců. Vycházeje z návrhu skupiny 44 poslanců lze napadená

ustanovení zákonů věcně rozdělit do tří skupin:



1. Existence a rozsah finanční kontroly politických stran a politických

hnutí státem (státními orgány).



2. Přípustnost rozpuštění, resp. pozastavení činnosti politické strany

nebo politického hnutí z důvodů nepředložení anebo nedostatků jejich

výroční finanční zprávy.



3. Přípustnost účasti politických stran a politických hnutí v

podnikatelské činnosti.



1. Existence a rozsah finanční kontroly politických stran a politických

hnutí státem (státními orgány)



Pro posouzení této otázky je podstatné zjištění, jaké je ústavní

postavení politických stran a politických hnutí a v jakém vztahu jsou

ke státu.



Politické strany jako sdružení fyzických osob jsou označeny v § 3 odst.

1 zákona č. 424/1991 Sb. za právnické osoby a odpovídají proto pojmu

právnické osoby ve smyslu § 18 odst. 2 písm. a) občanského zákoníku.



Politické strany a politická hnutí jsou korporacemi na soukromoprávním

základu, v nichž členství není výsledkem aktu veřejné moci, ale volného

rozhodnutí jednotlivců, nemají veřejnoprávní statut a požívají proto

ochrany, plynoucí ze základních práv a svobod, v rozsahu, v němž lze

základní práva a svobody vztáhnout i na právnické osoby.



Politické strany nejsou ani institucemi veřejné moci ani se nenacházejí

v postavení nadřízenosti či podřízenosti vůči nim, ale jsou partnery

státu a podle § 5 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994

Sb., jsou:



a) odděleny od státu,



b) nesmějí vykonávat funkce státních orgánů ani tyto orgány nahrazovat,



c) nesmějí řídit státní orgány ani ukládat povinnosti osobám, které

nejsou jejich členy.



Avšak i vůči svým členům mohou strany vynucovat pouze plnění těch

povinností, jež byly převzaty způsobem a v míře, které stát právně

uznává za závazné. Stranické závazky, resp. povinnosti, jež stojí mimo

tuto sféru, nejsou právně vynutitelné.



V tomto pojetí se náš zákon shoduje s úpravou v jiných evropských

státech, které vycházejí rovněž z přísného oddělení veřejné moci a

politických stran. Např. francouzská ústava formuluje nezávislost

činnosti politických stran na státu v čl. 4, v Německu pak Spolkový

ústavní soud opakovaně označil oddělení stran od státu za "základní

princip" (Grundsatz der Staatsfreiheit) ústavního zřízení.



Přesto však ústavněprávní postavení politických stran nemůže být

definováno pouze jako prostý výsledek zjištění, že strany nemají statut

státního orgánu a v důsledku toho nejsou ničím jiným, než soukromými

spolky. Takto jednoduché jejich postavení v současné době není. Po

druhé světové válce překonala řada ústav předválečnou ústavní prudérii

a upravila postavení a úlohu politických stran výslovně též v ústavním

zřízení. Francouzská ústava např. vyzdvihuje úlohu a účast stran ve

volbách (čl. 4), německá pak účast stran na tvorbě politické vůle lidu

(čl. 21 odst. 1 Zákl. zákona SRN).



Tomuto ústavnímu "odhalení" veřejné úlohy politických stran a snahám po

jejich "zveřejnoprávnění" vyšlo v některých západoevropských zemích

vstříc uznání jistého statutu veřejnosti, tj. role, kterou mají strany

ve státě a vůči státu, aniž by však samy byly státem (měly státní,

veřejnoprávní povahu). Z této ambivalentní povahy politických stran

vyplývá řada problémů spojených s interpretací jejich postavení, funkce

a vztahu ke státu.



Evropská úprava vychází v jednotlivých zemích většinou z uznání, že

politické strany plní v souladu s ústavou určité veřejné úkoly nezbytné

pro život státu založeného na reprezentativní demokracii. Veřejnou

povahu má nepochybně zájem společnosti na tom, aby stát, který je dle

ústavy demokratickým právním státem, byl také demokratickým způsobem,

tj. ve volbách založených na soutěži politických stran, legitimován. Z

tohoto obecného zájmu se dovozuje nárok i na to, aby stát plnění těchto

pro funkci státu nezbytných úloh umožnil a podpořil. Tomu odpovídá i

současná úprava financování politických stran demokratickým státem, jež

je vedena snahou přispět na činnost politických stran, jakož i snahou

po částečné úhradě jejich volebních nákladů.



Ústava vychází z principu reprezentativní demokracie a z primátu občana

před státem, jež nacházejí výraz v čl. 2 odst. 1, 3 a 4 Ústavy a v čl.

1 a čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny a v zásadě, že státu má být jen tolik,

kolik je ho nezbytně třeba.



Také Česká republika se řadí ke státům, které uznávají ústavní úlohu

politických stran a k jejímu uskutečňování přispívají. Politický systém

je založen na "volné soutěži politických stran, respektujících základní

demokratické principy" (čl. 5 Ústavy), přičemž strany působí jako

zprostředkující článek mezi občany a státem; slouží k jejich účasti na

politickém životě společnosti, zejména na utváření zákonodárných sborů

a orgánů samosprávy (§ 1 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č.

117/1994 Sb.). V této své základní funkci politické strany předcházejí

formaci státních orgánů svou úlohou při tvorbě politické vůle ve státě.

Tomu, aby vůbec vznikly demokratické státní orgány, musí předcházet

volná soutěž autonomních, na státu nezávislých politických stran, neboť

teprve ve výsledcích této soutěže se formují politické kontury a

proporce státu. Politické strany se v této své základní funkci pohybují

jaksi v předpolí státu a zásahy státních orgánů, jejichž složení je

produktem tohoto procesu, do tohoto procesu samého jsou proto

nežádoucí, mohou-li průběh volné soutěže stran politicky ovlivnit,

např. i tím, že chování určitých stran označí za "nehospodárné" anebo

"neúčelné". Státní orgán nadaný autoritou státního rozhodnutí a

vstupující svým autoritativním posudkem aktivně do sféry soutěže

politických stran je principiálně potenciálním rizikem pro demokracii

vůbec.



V Ústavě ani v Listině ani v mezinárodních smlouvách podle čl. 10

Ústavy nelze nalézt oporu pro principiální odmítnutí finanční podpory

politických stran státem. To však neznamená, že financování politických

stran a politických hnutí státem nemá hranic. Politické strany a

politická hnutí jsou institucemi konstituovanými na základě a v rámci

ústavního státu, jehož zásady a pravidla zavazují jak strany, tak i

stát. Mezi ně patří svobodný a dobrovolný vznik a volná soutěž

politických stran (čl. 5 Ústavy), dále pak čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle

něhož "státní moc slouží všem občanům", čl. 20 Listiny, který zaručuje

právo svobodně se sdružovat a zakládat též politické strany a politická

hnutí a stanoví, že politické strany a politická hnutí jsou odděleny od

státu (odstavec 4). Na tyto principy navazuje § 5 zákona č. 424/1991

Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., který stanoví oddělení stran a

hnutí od státu, a § 3 téhož zákona zakazující státním orgánům zasahovat

do postavení a činnosti politických stran a politických hnutí. Ústavní

stát je povinen chránit jednotlivce při výkonu jejich sdružovacího

práva nejen před ostatními, ale i před sebou samým.



Úlohu podporovat strany a hnutí při plnění jejich ústavních a zákonných

funkcí by snadno mohl přestat plnit stát, který by z finanční podpory

politickým stranám a politickým hnutím učinil prostředek svého vlivu na

jejich činnost anebo dokonce nástroj k jejich manipulaci. Proto

finanční podpora politických stran a hnutí nesmí překročit míru

respektující generelní hranici čl. 20 odst. 4 Listiny, podle něhož jsou

politické strany a politická hnutí odděleny od státu. Evropské

zkušenosti potvrzují, že předpoklad, formulovaný ve stanovisku

Parlamentu, podle něhož zvyšováním státních dotací politickým stranám

odpadne potřeba těchto stran opatřovat si další finanční zdroje

podnikatelskou a jinou činností, je chybný. Částečná podpora

politických stran je nepochybně přijatelná vzhledem k potřebě

částečného vyrovnávání jejich šancí. Obecně vzato je však třeba

vycházet z toho, že čím více jsou politické strany dotovány státem, tím

méně cítí potřebu hledat zdroje a podporu své činnosti v občanské

struktuře společnosti. Příspěvek na činnost politických stran by neměl

proto oslabovat úsilí politických stran o politickou i materiální

podporu ze strany svých voličů a stoupenců. Politické strany nemohou

plnit svou funkci, jsou-li odkázány na milost státu anebo se na podporu

státu spoléhají více než na podporu občanů.



Avšak nejen finanční podpora stran státem, ale také jejich finanční

kontrola ze strany státu musí respektovat autonomii politických stran a

politických hnutí a jejich hospodaření finančními prostředky.



Velká většina evropských zemí pokládá proto za základní prostředek

kontroly financování politických stran především povinnost zveřejňování

výročních účetních zpráv politických stran v úředních listech nebo

publikacích. Smyslem tohoto opatření je zvýšit transparenci politických

stran, jež je důležitá zejména vůči veřejnosti dané země. Tento

prostředek je obecně pokládán za významnější než jakýkoli druh

inventarizace majetku politických stran státem, jejíž účinnost se

odhaduje ne více než na 50 %. Povinnost veřejných finančních zpráv

politických stran předepisuje většina zemí Evropské unie, ale také

sousední Maďarsko a Polsko.



Česká republika povinné zveřejnění účetních zpráv politických stran a

politických hnutí dosud stále ještě nezavedla. V České republice je

kontrolní instancí výročních finančních zpráv stran a hnutí Parlament a

podle zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., též

Nejvyšší kontrolní úřad. Ani návrh skupiny poslanců se nedomáhá

veřejnosti výročních finančních zpráv stran a hnutí, ale pouze

odstranění Nejvyššího kontrolního úřadu z kontrolního systému podle §

18 zákona. Navrhovatelé namítají, že je protiústavní ta působnost

Nejvyššího kontrolního úřadu, která je mu § 18 cit. zákona svěřena při

kontrole výročních finančních zpráv politických stran a politických

hnutí, a to předně proto, že tyto zprávy zahrnují nejen příspěvky ze

státního rozpočtu, ale též všechny ostatní příjmy, jakož i roční účetní

výkazy o majetku a závazcích a výkaz o příjmech a výdajích politických

stran a politických hnutí.



V této souvislosti namítají navrhovatelé též protiústavnost nově

zavedeného odstavce 4 § 3 zákona č. 166/1993 Sb., podle něhož se

hospodaření politické strany a politického hnutí se státními příspěvky

pokládá pro účely zákona č. 166/1993 Sb. za hospodaření se státním

majetkem.



Naproti tomu stanovisko Poslanecké sněmovny uvádí, že státní příspěvek

politickým stranám a politickým hnutím je plněním ze státního rozpočtu,

a hájí proto "nezbytnost, aby použití příspěvků ze státního rozpočtu

kontroloval Nejvyšší kontrolní úřad", protože tato nezbytnost "logicky

vyplynula z toho, že jde o majetek státu a občané mají nezadatelné

právo na to, aby stát zajistil nezbytnou míru kontroly hospodaření s

takovým majetkem".



Zákonodárce sám však nebyl zřejmě přesvědčen o státní povaze ani toho

majetku politických stran, který strany získaly od státu, když

rozpačitě uvedl, že hospodaření stran se státními příspěvky pokládá za

hospodaření se státním majetkem jaksi jen "pro účely zákona č. 166/1993

Sb.". Mnohem spíše se pokusil touto konstrukcí rozšířit kompetence

Nejvyššího kontrolního úřadu nad ústavní rámec čl. 97 Ústavy.



Na rozdíl od naší úpravy v zemích Evropského společenství není naproti

tomu přípustné, aby právě orgány srovnatelné s naším Nejvyšším

kontrolním úřadem (Nejvyšší účetní dvory) prováděly kontrolu finančního

hospodaření stran. K námitce Poslanecké sněmovny lze uznat nanejvýš

pravomoc kontrolovat, zda přidělení a rozdělení státních příspěvků

politickým stranám a politickým hnutím proběhlo zákonným a věcně

korektním způsobem, což ve svých důsledcích nemůže znamenat nic jiného

než státní kontrolu, jež se pohybuje uvnitř organizačního rámce státu a

zakládá přezkoumatelnost postupu Ministerstva financí při přidělování

státních příspěvků na základě § 20 a 20a zákona č. 424/1991 Sb., ve

znění zákona č. 117/1994 Sb. Tomu odpovídá i celková koncepce

Nejvyššího kontrolního úřadu v zákoně č. 166/1993 Sb. Již tím, že podle

§ 4 odst. 1 tohoto zákona Nejvyšší kontrolní úřad prověřuje a také

posuzuje, zda kontrolované činnosti jsou "účelné a hospodárné", je

třeba vyloučit tuto kontrolu hospodaření stran se státními příspěvky,

protože posouzení účelnosti a hospodárnosti použití těchto prostředků z

hlediska stran je vnitřní záležitostí těchto subjektů.



Při posouzení této otázky dospěl Ústavní soud k závěru, že určujícím

momentem je vymezení činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu v čl. 97

Ústavy, podle něhož Nejvyšší kontrolní úřad nevykonává nic méně a nic

více, než "kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního

rozpočtu". Toto jednoznačné ústavní vymezení nelze změnit jinak než

ústavním zákonem, a proto již z procesně ústavního hlediska je změna

provedená § 3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb. protiústavní. Z materiálně

ústavního hlediska však tato změna také není přijatelná, protože

"postátnění" kontroly hospodaření politických stran a politických hnutí

by bylo zásahem, který ohrožuje princip oddělení politických stran a

politických hnutí od státu.



Ústavní soud je toho názoru, že poté, co příspěvky státu byly

politickým stranám a politickým hnutím přiděleny, nemůže již jít o

"hospodaření se státním majetkem" ve smyslu čl. 97 Ústavy, ale že

použití těchto příspěvků je již vnitřní záležitostí těch subjektů, jimž

byly uděleny. Proto se kontrola hospodaření se státním majetkem může

vztahovat pouze na tu fázi, která předcházela přidělení těchto

příspěvků, tzn. na proces, který uvnitř státu (zejména v rámci

Ministerstva financí) předcházel státnímu rozhodnutí o jejich

přidělení.



Ústavní soud proto pokládá za důvodnou námitku navrhovatelů, že státní

příspěvky nejsou účelově vázány a že jejich poskytnutím nevzniká mezi

státním rozpočtem a rozpočtem stran nebo hnutí žádný finanční vztah a

po vyplacení státního příspěvku Ministerstvem financí se tento stává

majetkem strany nebo hnutí. Na tom nic nemění, že evidence hospodaření

s ním se vede odděleně. Hovoří-li se v zákoně o úhradě volebních

nákladů, příspěvků na mandát a na činnost stran, vysvětluje tím stát

především, proč a z jakého důvodu podporuje politické strany. Smyslem

těchto ustanovení nemůže být vymezení role státu jako dozorce, který

předepisuje stranám, co je a co není hospodárné anebo účelné.



Pro úplnost je třeba dodat, že kontrolní působnost Nejvyššího

kontrolního úřadu nelze vyloučit a je naopak třeba akceptovat tam, kde

jde o kontrolu finančního hospodaření uvnitř a v rámci státu, i když je

toto hospodaření v přímé souvislosti s činností politických stran. Tak

je tomu například, pokud jde o průběh řízení na Ministerstvu financí,

jehož cílem je stanovení státních příspěvků jednotlivým politickým

stranám, a nebo ve vztahu k částkám, které dostávají kluby jednotlivých

politických stran z rozpočtu Parlamentu, protože tyto instituce plní

určité úkoly a jsou nadány určitými právy a povinnostmi uvnitř státní

struktury, v tomto případě v rámci nejvyššího zákonodárného sboru. Zde

jde o finanční příspěvek státu k tomu, aby parlamentní frakce (kluby)

stran mohly materiálně zabezpečit svou účast v parlamentním procesu.

Finanční kontrola se v této sféře pohybuje již v rámci konstituované

moci, protože kluby jsou složkou Parlamentu a tím státu. Politické

strany jako takové však nejsou ani státem ani jeho složkami.



2. Přípustnost rozpuštění, resp. pozastavení činnosti politické strany

nebo politického hnutí z důvodů nepředložení anebo nedostatků jejich

výroční finanční zprávy



Další námitka skupiny poslanců směřuje proti přípustnosti rozpuštění,

resp. pozastavení činnosti politické strany nebo politického hnutí,

jestliže tyto nepředložily své výroční finanční zprávy anebo jejich

zprávy obsahovaly nedostatky (§ 18 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb., ve

znění zákona č. 117/1994 Sb.).



Navrhovatelé napadají nejen účast Nejvyššího kontrolního úřadu v

procesu finanční kontroly politických stran a politických hnutí podle §

18 cit. zákona, ale také právo Nejvyššího kontrolního úřadu dát podnět

k návrhu podle § 15 tohoto zákona (rozpuštění nebo pozastavení činnosti

strany), jestliže tento úřad nepokládá povinnosti politických stran a

hnutí spojené s předložením výroční finanční zprávy za splněny.



Námitky navrhovatelů s odvoláním na čl. 20 odst. 3 Listiny směřují však

ještě dále, a to vůbec proti nově zavedené možnosti, aby byla

rozpuštěna strana nebo hnutí nebo pozastavena jejich činnost (§ 15

zákona) z důvodů nedostatku v jejich hospodaření zjištěných Nejvyšším

kontrolním úřadem podle nového znění § 18 odst. 4 zákona. Podle jejich

názoru nejsou nedostatky hospodaření stran a hnutí uvedeny mezi důvody,

pro které by bylo přípustné omezit výkon práva se sdružovat v

politických stranách a hnutích, natož založenou stranu nebo založené

hnutí z tohoto důvodu rozpustit nebo pozastavit jejich činnost. Zákonem

lze základní práva a svobody omezit jen za podmínek stanovených

Listinou (čl. 4 odst. 2).



Ústavní soud vychází při úvaze těchto námitek z ústavního postavení

politických stran a hnutí. Česká republika jako moderní stát

reprezentativní demokracie bdí nad tím, aby politické strany mohly

plnit svou úlohu v ústavním zřízení. Proto chrání autonomii stran před

zásahy státu jak obecnou zásadou oddělení stran a hnutí od státu, tak i

přímým zákazem zasahování státních orgánů do postavení a činnosti

politických stran a hnutí mimo výslovné zmocnění zákona a jeho meze.



Tento postoj státu je vyjádřen v "sui generis"privilegiu politických

stran a politických hnutí, které v souladu s presumpcí jejich ústavní

konformity jim poskytuje zvýšenou ochranu a ztěžuje jejich

rozpustitelnost ve srovnání s jinými organizacemi.



Pro možnost rozpuštění politické strany nebo politického hnutí platí

předně obecné meze, jež vyplývají z ústavního zakotvení úlohy

politických stran a politických hnutí. Je to především vymezení povahy

reprezentativní demokracie, předpokládající svobodný a dobrovolný vznik

a volnou soutěž politických stran, respektujících základní demokratické

principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých

zájmů (čl. 5 Ústavy). Odtud plyne, že politické strany, které

nerespektují základní demokratické principy a neodmítají násilí jako

prostředek k prosazení svých zájmů, nesplňují nezbytné pojmové

náležitosti Ústavou stanovené. V zákoně č. 424/1991 Sb., ve znění

pozdějších předpisů, specifikuje § 4 podmínky vzniku a činnosti

politických stran a hnutí dále v tom smyslu, že vyvíjet činnost nemohou

takové: a) které porušují ústavu a zákony nebo jejichž cílem je

odstranění demokratických základů státu, b) které nemají demokratické

stanovy nebo nemají demokraticky ustanovené orgány, c) které směřují k

uchopení a držení moci zamezujícímu druhým stranám a hnutím ucházet se

ústavními prostředky o moc nebo které směřují k potlačení

rovnoprávnosti občanů, d) jejichž program nebo činnost ohrožují

mravnost, veřejný pořádek nebo práva a svobodu občanů.



Z tohoto výčtu lze usoudit, že ve všech uvedených důvodech pro

rozpuštění politické strany je dán v konečné instanci i vztah k

ústavnímu požadavku, aby politické strany respektovaly základní

demokratické principy. Každý z těchto důvodů svým specifickým způsobem

vyjadřuje i určitý nikoli bezvýznamný stupeň ohrožení podstatných

náležitostí demokratického právního státu, chráněných čl. 9 Ústavy.



K těmto důvodům je v § 18 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č.

117/1994 Sb., připojen i důvod nový, protože podle § 18 odst. 4, pokud

nedostatky zjištěné Nejvyšším kontrolním úřadem ve výroční finanční

zprávě politické strany nebo politického hnutí nebyly ve lhůtě

stanovené zákonem ani ve lhůtě se souhlasem Nejvyššího kontrolního

úřadu prodloužené odstraněny, je Nejvyšší kontrolní úřad povinen to bez

dalšího prodlení sdělit Poslanecké sněmovně, prezidentu republiky a

vládě, přičemž toto sdělení je podnětem k podání návrhu podle § 15, tj.

návrhu na rozpuštění nebo pozastavení činnosti strany nebo hnutí.



Formulace § 18 odst. 4 uvedeného zákona je mírnější a ve svých

důsledcích neznamená, že Poslanecká sněmovna, prezident republiky nebo

vláda návrh na rozpuštění anebo pozastavení činnosti politické strany

anebo politického hnutí z podnětu Nejvyššího kontrolního úřadu podat

musí. Žádná právní povinnost v tomto směru nevyplývá.



Na druhé straně však i okolnost, že by na základě tohoto ustanovení

příslušný návrh podán mohl být, vyžaduje, aby Ústavní soud zvážil, zda

návrh na rozpuštění anebo pozastavení činnosti stran nebo hnutí z

důvodů nesrovnalostí v jejich hospodaření zjištěných při kontrole

jejich výroční zprávy je ústavně přípustný a relevantní. Závady ve

výroční finanční zprávě lze sotva kvalifikovat jako nedostatky

porušující principy uvedené v čl. 5 a 9 Ústavy. Pokud jde o

nepřípustnost činnosti politických stran a politických hnutí z hlediska

nedostatků uvedených v § 4 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č.

117/1994 Sb., (porušování ústavy a zákonů), je Ústavní soud však

názoru, že formulace § 4 pod písmenem a) postihuje činnost, která se

také dotýká demokratických základů státu; proto také nemohou činnost

vyvíjet strany a hnutí, které nejen pouze porušily (některý) zákon, ale

takové, které porušují zákony. V této formulaci je vyjádřen prvek

trvalosti, perpetuálního chování politické strany nebo politického

hnutí, které právě tímto opakovaným porušováním zákonů se chová

způsobem ohrožujícím demokratické základy státu.



Po porovnání důvodů, které na základě nepředložení finanční zprávy

anebo nedostatků ve finanční zprávě těchto subjektů opravňují podnět k

podání návrhu na rozpuštění anebo pozastavení činnosti politické strany

nebo politického hnutí, shledáme, že jde o důvody, které jsou svou

povahou nové a odlišné od těch, které připouští Ústava v čl. 5 a zákon

č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v § 4. Konstrukce

zákonem vymezeného podnětu, tj. doporučení k podání návrhu na

rozpuštění nebo pozastavení činnosti, je protismyslná, protože jde o

návrh založený na důvodech, které Ústava ani cit. zákon nepřipouštějí.



Nedostatky, zjištěné Nejvyšším kontrolním úřadem, nejsou nikde

specifikovány a mohou být nejrozmanitějšího rázu a často i zcela

podřadného významu. Zákon č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších

předpisů, určuje totiž v § 18 odst. 2 potenciální nedostatky, jež mohou

vést k pozastavení činnosti, resp. k rozpuštění politické strany takto:



a) výroční finanční zpráva nebyla ve stanovené lhůtě předložena nebo



b) byla neúplná nebo



c) byla nepravdivá.



Z toho plyne, že § 18 odst. 2 zákona dává do rukou státního úřadu,

který je "nezávislým kontrolním orgánem" (§ 2 zákona č. 166/1993 Sb.),

orgánem -- na rozdíl od vlády -- politicky neodpovědným Parlamentu (§

10 odst. 9 a § 12 odst. 9 cit. zákona), pravomoc vytknout politické

straně jakékoli nedostatky, jež se týkají její výroční finanční zprávy

ve vágním vymezení sub. a), b), c).



Ze zákona č. 166/1993 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., pak

přísluší Nejvyššímu kontrolnímu úřadu posuzovat také, zda "kontrolované

činnosti...jsou účelné a hospodárné" (§ 4 odst. 1). Tato formulace

rozšiřuje působnost vymezenou v § 18 novelizovaného zákona až do sféry

libovůle, jež se může za určité konstelace stát zvůlí. Ponechání § 18 v

plném rozsahu by zavedlo systém postavený na hlavu, protože mnohem

spíše je úkolem politických stran zastoupených v Parlamentě vytýkat

státnímu aparátu, co je účelné a hospodárné, než naopak.



V této souvislosti není zanedbatelné ani to, že základem pro zjištění

nedostatků, jež opravňuje podnět ve smyslu § 15 zákona, není zpráva

auditora o ověření roční účetní uzávěrky, ale výlučně zjištění, k němuž

dospěje Nejvyšší kontrolní úřad, který je státním orgánem.

Poznamenejme, že v evropských demokratických státech jsou kontroly

výročních finančních zpráv politických stran vesměs svěřovány nikoli

státu, ale nezávislým, soukromoprávním organizacím a zkušebním ústavům

[v Německu a v Rakousku vykonávají tento úkol nezávislé zkušební

společnosti a kontroloři (Wirtschaftsprfer) na soukromoprávním

základu].



Mohlo by se namítnout, že i při vyhovění návrhu skupiny poslanců a

pouhém ponechání pouze části odstavce prvého § 18 zákona č. 424/1991

Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., lze činnost politické strany také

pozastavit, anebo případně ji i rozpustit, jestliže tato strana

nesplnila podmínky § 18 odst. 1. K tomu je však třeba uvést, že z

odstavce prvého § 18 cit. zákona nevyplývá žádný jiný důvod pro

pozastavení činnosti politické strany než ten, že strana výroční

finanční zprávu nepředložila vůbec anebo ji nepředložila v úplnosti

tímto odstavcem stanovené. Žádný jiný nedostatek výroční finanční

zprávy nemůže být důvodem k pozastavení činnosti strany. Sankce za

neúplné nebo nepravdivé údaje ve finanční zprávě je stanovena v § 20

odst. 10 tak, že výplata státního příspěvku na činnost se v takovém

případě pozastavuje až do odstranění vady.



Je pravda, že i na základě § 18 odst. 1 lze dospět také k rozpuštění

politické strany. Z § 14 odst. 2 však vyplývá, že k projednání návrhu

na rozpuštění strany by logicky došlo až v době, kdyby strana ani v

dalším roce nepředložila výroční finanční zprávu anebo neodstranila

její nedostatky, což je skutečnost, která obsahuje prvek opakovaného

porušení zákonných povinností, který by podle povahy věci mohl být

kvalifikován jako nesplnění podmínky § 4 písm. a) zákona č. 424/1991

Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb.



Smyslem příspěvku ze státního rozpočtu je především částečná úhrada

volebních nákladů stranami již vynaložených. Tomu odpovídá jak celková

koncepce úprav v evropských zemích, tak i znění § 20 odst. 4 a 6, jakož

i odstavec 7 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb.

Příspěvek se váže na volební výsledky v minulých volbách již docílené

(počet hlasů, počet mandátů). Na tom nic nemění, že je výplata

příspěvku rozdělena časově na celou dobu volebního období. Ostatně z §

17 odst. 3 písm. a) vazba na volební náklady vyplývá. Příspěvek na

činnost dle § 17 odst. 3 písm. b) je v § 20 odst. 2 identifikován jako

"stálý příspěvek" a "příspěvek na mandát" a v odstavcích 6 a 7 jsou oba

příspěvky opět vázány na volební výsledky. Z povahy věci tudíž vyplývá,

že účel těchto příspěvků by neměl být předmětem volné úvahy Nejvyššího

kontrolního úřadu, ale je dán přímo zákonem, koneckonců jakožto

částečná náhrada nákladů již vynaložených. Je určen činností

politických stran, která je v Ústavě i v zákoně charakterizována

především jako účast ve volbách.



Neméně významnou okolností je, že finanční zdroje stran pramenící ze

státního rozpočtu a všechny ostatní zdroje politických stran jsou pro

výkon kontrolní funkce Nejvyššího kontrolního úřadu v § 18 zákona

smíšeny v jedno. Zákonodárce se pokusil změnou § 3 zákona č. 166/1993

Sb. překvalifikovat -- a to pouze pro účely tohoto zákona --

hospodaření politické strany s příspěvky ze státního rozpočtu na jakési

"hospodaření se státním majetkem". Námitkám Nejvyššího kontrolního

úřadu však podle zákona podléhají všechny aspekty výročních finančních

zpráv politických stran bez ohledu na původ jejich finančních zdrojů.

Dilema zastánců této úpravy spočívá v tom, že chtějí připustit kontrolu

hospodaření stran právě s prostředky ze státního rozpočtu, zatímco

zákon jde mnohem dále a umožňuje státní kontrolu hospodaření stran v

celém rozsahu a i z hlediska účelnosti a hospodárnosti, čímž zasahuje

nepřípustně do výkonu vlastnického práva, neboť dle čl. 11 odst. 1

Listiny "vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a

ochranu".



Avšak i kdyby byla připuštěna kontrola Nejvyššího kontrolního úřadu

pouze vůči těm zdrojům stran, jež pocházejí ze státního rozpočtu, byl

by praktický efekt nulový. Je nasnadě, že by politické strany právě ony

kritizovatelné výdaje zařazovaly do přihrádek nestátní provenience.



Ze všech těchto důvodů pokládá Ústavní soud i návrh skupiny poslanců na

zrušení úpravy rozpouštění, resp. pozastavení činnosti politické strany

nebo politického hnutí v souvislosti s nedostatky zjištěnými v její

výroční finanční zprávě (§ 18 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění

zákona č. 117/1994 Sb.) za opodstatněný.



3. Přípustnost účasti politických stran a politických hnutí v

podnikatelské činnosti



Návrh skupiny poslanců napadá dále zrušení přípustnosti účasti

politických stran a politických hnutí v podnikatelské činnosti, jež

bylo provedeno novelizací § 17 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb.

Předcházející úprava stanovila, že strana a hnutí nesmějí vlastním

jménem provozovat podnikatelskou činnost, že se však mohou podílet na

založení právnické osoby anebo se účastnit jako společníci nebo členové

právnické osoby již založené. Podle úpravy, která předcházela

novelizaci, mohly také samy právnickou osobu založit nebo se stát

jedinými společníky právnické osoby, pokud zvláštní zákon jediného

zakladatele nebo jediného společníka připouští. Podle nové úpravy § 17

odst. 2 zákona strana a hnutí nesmějí vlastním jménem provozovat

podnikatelskou činnost a nesmějí založit žádnou právnickou osobu, která

podnikatelskou činnost provozuje, ani se účastnit jako společníci nebo

členové takové právnické osoby.



Z formulace § 17 novely nelze vyvodit vyskytující se závěr, že zákon v

novém znění nezakazuje politickým stranám účast v akciových

společnostech. Takový názor by mohl vycházet z gramatického výkladu čl.

17, dle něhož se nesmějí strany účastnit jako "společníci" nebo

"členové" právnické osoby, provozující podnikatelskou činnost. I když u

akciových společností nejde o "společníky", ale o "podílníky", tj.

"akcionáře", nelze mít za to, že tím vzniká volný prostor pro tuto

formu podnikatelské spoluúčasti politických stran. Ústavní soud je

názoru, že takový výklad nejen zkresluje záměr zákonodárce, ale

neodpovídá ani materiálně právní situaci; § 17 klade generelně důraz na

zákaz účasti na podnikatelsky orientované právnické osobě a nikoli na

vymezení formy této účasti. "Společník" a "člen" se proto nevztahuje

výlučně na určité typy obchodních společností, např. s. r. o.,

komanditní společnost anebo na družstva. Ve smyslu zákona jsou i

podílníci či akcionáři v širším smyslu "společníky", kteří se svým

způsobem účastní na podnikatelské činnosti právnické osoby. Tento

přístup podporuje i odstavec 1 § 17 novely, který hovoří obecně o

jakékoli "právnické osobě, provozující podnikatelskou činnost", aniž by

akciovou společnost z tohoto pojmu vyloučil.



Navrhovatelé vidí v novele § 17 zákona č. 424/1991 Sb. porušení čl. 17

odst. 2 a čl. 22 Listiny, a tím omezení svobody projevu a informací,

jakož i svobodné soutěže politických sil. V dalším navrhovatelé spojují

požadavek účasti politických stran a politických hnutí na podnikatelské

činnosti, zejména s potřebou zajistit pro jejich činnost materiální

základ (tiskárny aj.), s rovnou příležitostí k veřejné formulaci

programových cílů, s rovným přístupem k veřejným sdělovacím prostředkům

apod.



Proti tomuto tvrzení stojí stanovisko Poslanecké sněmovny, které

poukazuje na to, že státními příspěvky se mají strany a hnutí právě

oprostit od činností, které je zatěžují a odvádějí od jejich poslání, a

že v důsledku státních příspěvků také odpadá dosud často nezbytná

potřeba jejich účasti na podnikatelských aktivitách, které občané

mnohdy kriticky posuzují. Praxe evropských zemí však potvrzuje, že je

iluzorní představa, že by státní příspěvek politické strany hospodářsky

zajistil a přiměl k tomu, aby nehledaly finanční zdroje jinde.



Po zvážení této problematiky dospěl Ústavní soud k závěru, že zákaz

jakékoli účasti politických stran a politických hnutí na podnikatelské

činnosti nemá ani v Ústavě ani v Listině ani v mezinárodních smlouvách

podle čl. 10 Ústavy dostatečnou oporu. Představu formulovanou ve

stanovisku Poslanecké sněmovny, že státními příspěvky budou strany

zbaveny potřeby získávat další prostředky i účastí na podnikatelské

činnosti, pokládá Ústavní soud za jednostrannou. V problematice

financování politických stran v Evropě se potvrzuje, že rostoucí

potřeby politických stran vedou jednotlivé strany k trvalé snaze

získávat vedle státních příspěvků i pomocí darů a účastí na

podnikatelské činnosti nové zdroje svého financování.



Struktura finančních zdrojů jednotlivých politických stran je odlišná a

některé čerpají své prostředky více z pravidelných příspěvků svých

členů, jiné větší měrou z darů a také stálé roční i státní příspěvky a

příspěvky na mandát se značně liší. Také představa, že se politickým

stranám zakáže jakákoli činnost, a to i publikační a propagační činnost

založená na podnikatelském principu, a tím se dosáhne jejich rovných

"startovacích pozic" a "mravnějšího chování" v politické soutěži,

odporuje svým formálně rovným přístupem k fakticky nerovným subjektům

samotnému principu rovnosti, neboť povaze různorodých politických stran

odpovídají i různorodé prostředky legálního financování jejich nákladů.

Tuto problematiku nelze odbýt poukazem na poskytované státní příspěvky.



Proto Ústavní soud pokládá generelní zrušení účasti politických stran a

politických hnutí na podnikání za zásah, který odporuje zásadě

přiměřenosti práva v právním státu v tom smyslu, že není opatřením ani

vhodným ani nutným k tomu, aby bylo dosaženo cílů, jež si zákonodárce

od tohoto opatření slibuje.



Na druhé straně však ani generelní uvolnění jakékoli podnikatelské

činnosti politických stran a politických hnutí bez omezení, což by bylo

důsledkem event. zrušení celého bodu 24 čl. I zákona č. 117/1994 Sb.,

nereflektuje základní směrnice Ústavy a zákona o sdružování v

politických stranách a v politických hnutích, týkající se smyslu a

úlohy politických stran v demokratické společnosti, ani ustanovení čl.

4 odst. 4 Listiny připouštějící omezení základních práv za předpokladu

(a také tím), že je šetřeno jejich podstaty a smyslu. Neomezená účast

stran na podnikání by nevyloučila utváření politických stran, jež by se

zabývaly více podnikatelskou činností než svým ústavním posláním.



Navrhovatelé se ve svém návrhu na zrušení § 17 odst. 2 a 3 cit. zákona

dovolávají dřívějšího ustanovení § 17 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb.,

který přiznával stranám a hnutím právo účasti pouze v tomto rozsahu: a)

provozování rozhlasových a televizních stanic, vydavatelství,

nakladatelství a tiskáren, b) publikační a propagační činnost, c)

loterie a tomboly, d) výroba a prodej předmětů propagujících program a

činnost příslušné strany a hnutí, e) pořádání kulturních,

společenských, sportovních, rekreačních, vzdělávacích a politických

akcí. Tuto úpravu, jež existovala před novelizací, pokládají

navrhovatelé za přiměřenou. Z ní vycházel také vládní návrh novely

pozměněný později ve společné zprávě výborů Parlamentu. V souvislosti s

tím navrhují, aby ustanovení § 17 odst. 2 a 3 byla zrušena k pozdějšímu

termínu ve snaze "umožnit Parlamentu České republiky, aby do té doby

nově upravil hospodaření politických stran a hnutí".



Také v tomto ohledu pokládá Ústavní soud návrh skupiny poslanců za

opodstatněný. Okamžité zrušení zákazu podnikatelské činnosti by

odporovalo principu přiměřenosti v materiálním právním státu, protože

užitek plynoucí z tohoto rozhodnutí by mohl být zastíněn nežádoucími

důsledky absolutního uvolnění podnikatelské činnosti politických stran

a hnutí. Proto Ústavní soud rozhodl odložit účinnost zrušení § 17 odst.

2 a 3 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., na

dostatečně dlouhou dobu, totiž na dobu cca 14 měsíců od vyhlášení

tohoto nálezu, aby poskytl Parlamentu České republiky čas k přiměřené

úpravě rozsahu a mezí pro podnikatelskou činnost politických stran a

politických hnutí. Dosavadní absolutní zákaz podnikatelské činnosti

ještě na dobu 14 měsíců se jeví Ústavnímu soudu jako přijatelnější než

okamžité uvolnění prostoru pro podnikání bez jakéhokoli omezení.



Proto po provedeném řízení dospěl Ústavní soud k rozhodnutí zrušit

ustanovení § 17 odst. 2 a 3 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č.

117/1994 Sb., až ke dni 1. ledna 1997.



Ustanovení § 17 odst. 2, a 3 zákona č. 424/1991 Sb. ve znění zákona č.

117/1994 Sb., se zrušuje pro rozpor s ustanovením čl. 5 Ústavy

zaručujícím volnou soutěž politických stran, čl. 4 odst. 4 Listiny,

podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod

musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu, a pro rozpor s čl. 20 odst.

3 a 4 Listiny, podle nichž výkon sdružovacího práva prostřednictvím

politických stran a politických hnutí lze omezit, jen je-li to v

demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné

bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro

ochranu práv a svobod druhých. Ustanovení § 17 odst. 2 a 3 cit. zákona

-- kromě toho -- není opatřením ani přiměřeným ani vhodným k umožnění a

ochraně svobodné soutěže politických sil, k čemuž zavazuje zákonodárce

čl. 22 Listiny.



Pokud jde o § 18 odst. 4, je právo podnětu k rozpuštění nebo

pozastavení činnosti politické strany nebo politického hnutí také v

rozporu s požadavkem právní stability a jistoty v materiálním právním

státě, protože pověřuje Nejvyšší kontrolní úřad k podání podnětu z

důvodů, které zákon sám v § 4 nepřipouští.



Ustanovení § 18 odst. 1 vyjádřené slovy "a Nejvyššímu kontrolnímu

úřadu" a dále § 18 odst. 2, 3, 4 a 5 téhož paragrafu zákona č. 424/1991

Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., se zrušují dnem vyhlášení tohoto

nálezu ve Sbírce zákonů České republiky pro rozpor s ústavním principem

oddělení politických stran a politických hnutí od státu (čl. 20 odst. 4

Listiny), dále pro rozpor s čl. 97 odst. 1 Ústavy, podle něhož je

ústavním úkolem Nejvyššího kontrolního úřadu kontrola hospodaření pouze

se státním majetkem a plnění státního rozpočtu, a konečně i pro rozpor

s ustanovením čl. 11 odst. 1 Listiny poskytujícím stejnou ochranu všem

vlastníkům.



Dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů České republiky se zrušuje také

ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním

úřadu, ve znění zákona č. 117/1994 Sb., pro rozpor s čl. 97 odst. 1 a 3

a čl. 9 odst. 1 Ústavy. Zmocnění k tomu, aby v rozporu s obecným

chápáním byl pro potřeby cit. zákona za státní majetek považován i

majetek politických stran a hnutí, by mohlo být uděleno pouze změnou,

resp. doplněním Ústavy cestou ústavního zákona.



Předseda Ústavního soudu České republiky:



JUDr. Kessler v. r.