3/1997 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu České republiky
Jménem České republiky
Ústavní soud České republiky rozhodl dne 5. listopadu 1996 v plénu ve
věci návrhu senátu 6 A Vrchního soudu v Praze na zrušení § 90 odst. 1
věta první ve slovech "§ 5 odst. 6" zákona České národní rady č.
114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
takto:
Ustanovení § 90 odst. 1 věta první ve slovech "§ 5 odst. 6" zákona
České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve
znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce
zákonů.
Odůvodnění
Senát 6 A Vrchního soudu v Praze (dále jen "Vrchní soud") v řízení
podle části páté hlavy první a druhé občanského soudního řádu (dále jen
"o. s. ř.") o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu [dopisu
Ministerstva životního prostředí České republiky (dále jen
"Ministerstvo") ze dne 26. října 1994 č. j. OOP/4616/94] dospěl k
závěru, že ustanovení § 90 odst. 1 věta první ve slovech "§ 5 odst. 6"
zákona ČNR č. 114/1992 Sb., jehož má být při řešení věci použito, je v
rozporu s ústavním pořádkem České republiky, konkrétně s ustanovením
čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), který
stanoví, že státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v
případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, a s ustanovením čl.
2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), který
má stejný obsah. Na odůvodnění svého závěru Vrchní soud uvedl, že
napadená právní úprava vyloučením správního řádu z aplikace na řízení o
vydání povolení k vývozu a dovozu ohrožených rostlin a živočichů
chráněných mezinárodními úmluvami, kterými je Česká republika vázána (§
5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb.), vytvořila situaci, kdy správní
úřad [v dané věci Ministerstvo, viz § 79 odst. 3 písm. k) zákona ČNR č.
114/1992 Sb.] může zcela libovolně vydání povolení odpírat, ba dokonce
i odmítat rozhodnout vůbec, aniž by žadatel měl -- díky české úpravě
správního soudnictví -- reálnou možnost domoci se soudní ochrany.
Neexistence jiné zákonné procesní úpravy, která by na věc dopadala, má
podle Vrchního soudu, vedle již zmiňované libovůle, další zásadní
důsledky, a to konkrétně, že správní orgán není zákonem vázán chránit
práva a zájmy občanů; není ani povinen se věcí zabývat svědomitě a
odpovědně, není povinen věc vyřídit včas a bez zbytečných průtahů, není
také povinen dbát toho, aby rozhodnutí vycházelo ze spolehlivě
zjištěného stavu věcí, a naopak osoba, o jejíž práva v řízení jde, nemá
možnost, aby taková práva sama hájila nebo aby se vyjádřila k podkladu
rozhodnutí. Stejně tak neplatí ani řada dalších povinností a pravidel,
uvádí Vrchní soud, například v takovém procesu není ani žádného
účastníka řízení, o věci může rozhodovat i takový pracovník správního
orgánu, který má na výsledku řízení osobní nebo věcný zájem, nikomu
nemusí být dovoleno nahlížet do spisu, nikomu nemusí být rozhodnutí
oznámeno a tím méně doručeno, ba nemusí být ani písemně vyhotoveno,
dále tu není povinnost opatřit pro rozhodnutí potřebné podklady, není
tu ani vázanost rozhodnutou prejudicielní otázkou, lhůty pro vydání
rozhodnutí neexistují, proti rozhodnutí se také nelze odvolat,
nezákonné rozhodnutí nelze zrušit obnovou řízení nebo postupem podle §
65 správního řádu a rozhodnutí nenabývá ani formální právní moci. Dále
Vrchní soud dovozuje, že za situace, kdy správní orgán nemá v řízení
žádnou zákonnou povinnost, neporušuje logicky zákon ani tím, že žádné
rozhodnutí nevydá, ať netečností nebo výslovným odepřením vůbec se věcí
zabývat. Ten, o jehož práva jde, se nemůže v takovém případě obracet
ani na správní soud, protože schází základní podmínka řízení, totiž
nezákonné rozhodnutí jako mocenský akt, jímž je vrchnostenským způsobem
dotčena pozice osoby, která k výkonu svého práva takový akt potřebuje.
Dále Vrchní soud ve svém návrhu znovu konstatuje, že totální vyloučení
správního řádu z rozhodování o právech a povinnostech občanů za
situace, kdy neexistuje jiná použitelná úprava, kterou by správní orgán
byl povinen respektovat, je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s
čl. 2 odst. 3 Ústavy a s korespondujícím ustanovením čl. 2 odst. 2
Listiny, v nichž je upravena ústavní povinnost správního orgánu
postupovat zákonným způsobem. Jestliže je tu taková ústavní povinnost a
současně hmotněprávní předpis vyloučí užití zákona tento postup
upravujícího, je taková výluka podle Vrchního soudu v rozporu s
Listinou i Ústavou. V dalších částech svého návrhu Vrchní soud
rekapituluje obsah svého spisu sp. zn. 6 A 1/95, v němž se žalobce Š.
H. domáhá zrušení správního aktu -- dopisu Ministerstva ze dne 26.
října 1994 č. j. OOP/4616/94, kterým žalovaný -- Ministerstvo --
sdělil, že vývoz a dovoz živočichů a rostlin, zvláště chráněných
Úmluvou o mezinárodním obchodu s ohroženými druhy volně žijících
živočichů a rostlin a zákonem ČNR č. 114/1992 Sb., je obecně zakázán a
že se povoluje mimo správní řízení, není na něj právní nárok, a proto
také není povinen vydat "zamítavé stanovisko". Žalobce pak namítá, že
Ministerstvo jednak vyžaduje splnění podmínek, které přesahují rámec
citované úmluvy, a dále dovozuje, že dopis ze dne 26. října 1994 č. j.
OOP/4616/94 je rozhodnutím naříkatelným před správním soudem, i když
nemá obvyklou formu, především proto, že je individuálním správním
aktem. Dále žalobce dospívá k závěru, že vydání povolení není věcí
volné úvahy a že po splnění podmínek mu mělo být povolení vydáno.
Ministerstvo jako žalovaný, pokračuje Vrchní soud, ve svém vyjádření
především odmítlo, že by žádost žalobce byla předmětným dopisem
zamítnuta, a naopak uvedlo, že dopis obsahoval pouze vyjádření názoru,
že pokud žalobce prokáže skutečnosti specifikované v dřívější
korespondenci, bude mu povolení uděleno s tím, že na druhé straně není
na vydání povolení právní nárok. Vrchní soud pak uvedl, že zvíře
chované žalobcem je z hlediska občanskoprávního věcí, a tedy i
předmětem vlastnického práva. Vlastník věci ve smyslu čl. 11 Listiny
může s věcí nakládat (ius disponendi) a je podroben omezením, jejichž
základ spočívá v odstavci 3 uvedeného článku Listiny. Tato omezení však
musí být vyslovena pouze zákonem. Jedním z těchto omezení je, jak uvádí
Vrchní soud, nutnost opatřit si úřední povolení k vývozu či dovozu
podle § 5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., což spadá do kompetence
žalovaného Ministerstva [§ 79 odst. 3 písm. k) zákona ČNR č. 114/1992
Sb.], avšak v podobě udělení souhlasu. Z této skutečnosti Vrchní soud
dovozuje, že dovolovací akt nemůže Ministerstvo doplnit o žádné
podmínky. Stejně tak, dodává Vrchní soud, může vlastník s věcí
podnikat, tj. realizovat své další základní právo podle čl. 26 Listiny.
Dále Vrchní soud vyslovil názor, že na vydání povolení je právní nárok,
ale že v dané věci chybí další předpoklad řízení, totiž rozhodnutí
správního orgánu ve smyslu § 244 odst. 3 o. s. ř., když z obsahu spisu
vyplývá, že Ministerstvo očividně nerozhodlo a žádost o vydání povolení
nezamítlo. Protože právo České republiky nezná ani institut žaloby
proti správnímu orgánu pro nečinnost, ani institut žaloby na uložení
povinnosti správnímu orgánu vydat rozhodnutí, či žaloby na určení, že
správní orgán nezákonně odpírá rozhodnout, jde dle Vrchního soudu o
případ odepření správní jurisdikce, kterou může napravit de lege lata
Ústavní soud tím, že vysloví zásah orgánu veřejné moci do základního
lidského práva a napříště takový zásah zakáže.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky se v dopise ze dne 16.
září 1996 podepsaném jejím předsedou ing. Milošem Zemanem vyjádřila
tak, že odkázala na důvodovou zprávu k návrhu zákona ČNR č. 114/1992
Sb., kde se v obecné části uvádí, že v zákoně je zakotvena všeobecná
ochrana všech žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, že jejich
využívání nebo zásahy proti nim se musí opírat o zákonná oprávnění a že
zákon rovněž upravuje povinnost prokazování původu zvláště chráněných
druhů rostlin a živočichů. Ve zvláštní části se pak k § 90 uvádí, že
toto ustanovení vylučuje předpisy o správním řízení u některých druhů
rozhodování podle tohoto zákona a že ze správního řízení jsou vyloučeny
činnosti, které mají charakter organizační, oznamovací, evidenční,
plánovací nebo jsou výrazem státní suverenity (schvalování vývozu,
resp. dovozu některých zvláště chráněných částí přírody). K vlastnímu
návrhu Vrchního soudu Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky
uvedla, že výklad Vrchního soudu vychází z obecné úpravy správního
řízení pouze jediným zákonem, a to správním řádem, ale že složitost a
rozmanitost veřejné správy vyžaduje i existenci zvláštních úprav. Proto
také v právních předpisech správního práva jsou obsaženy otázky
procesního charakteru, které upravují postupy mnohdy jinak než správní
řád. Konkrétně v případě § 90 zákona ČNR č. 114/1992 Sb. pak dovozuje,
že sice stanoví, že se nepostupuje podle ustanovení správního řádu, což
však současně neznamená, že by takový postup nebyl správním řízením.
Přitom skutečnost, že citovaný zákon nestanoví zvláštní procesní
pravidla, znamená, že se musí vycházet z obecných zásad správního
řízení, z čehož dále plyne i to, že stanoví-li zákon, že správní orgán
povoluje vývoz a dovoz ohrožených rostlin a živočichů, stanoví zároveň
povinnost v konkrétním případě rozhodnout. Nepostupuje-li příslušný
správní orgán uvedeným způsobem, nejedná se o nedostatek zákonné
úpravy, ale o pochybení v činnosti tohoto orgánu. Závěrem se uvádí, že
je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil
ústavnost napadeného zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Z těsnopisecké zprávy o 31. schůzi České národní rady ve dnech 18. --
21. února 1992 vyplývá, že zákon ČNR č. 114/1992 Sb. byl dne 19. února
1992 přijat potřebnou většinou, totiž hlasy 105 poslanců, tři poslanci
byli proti a čtyři poslanci se zdrželi hlasování (čl. 102 a násl.
ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci). Uvedený
zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen v částce
28 Sbírky zákonů, rozeslané dne 25. března 1992. K projednání a přijetí
zákona došlo na základě vládního návrhu - sněmovní tisk 497 a společné
zprávy výborů k němu - sněmovní tisk 579. Lze tedy mít za to, že zákon
byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu).
Vzhledem k tomu, že je věcí dosud probíhajícího řízení podle části páté
hlavy první a druhé o. s. ř. před obecným soudem a eventuálně i
následujícího řízení před Ústavním soudem podle § 2 a násl. zákona č.
182/1993 Sb. nejen vyřešení otázky, zda dopis Ministerstva ze dne 26.
října 1994 č. j. OOP/4616/94 je rozhodnutím přezkoumatelným v řízení
podle části páté hlavy první a druhé o. s. ř., ale také rozhodnutím
podle § 5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., na které je či není
nárok, omezil Ústavní soud svá zkoumání pouze na tu část návrhu, která
se zabývá ústavností § 90 odst. 1 věta první ve slovech "§ 5 odst. 6"
zákona ČNR č. 114/1992 Sb., jenž stanoví, že obecné předpisy o správním
řízení se nevztahují na řízení podle § 5 odst. 6, § 6, § 11 odst. 3, §
17, 18, 24, 27, 38, 40, § 46 odst. 2, § 52, 53 a 69 tohoto zákona. V §
5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb. se uvádí, že vývoz a dovoz
ohrožených rostlin a živočichů chráněných mezinárodními úmluvami,
kterými je Česká republika vázána, povoluje orgán ochrany přírody.
Podle § 79 odst. 3 písm. k) zákona ČNR č. 114/1992 Sb. je tímto orgánem
Ministerstvo. Ústavní soud při posuzování ústavnosti napadeného
ustanovení § 90 odst. 1 věta první ve slovech "§ 5 odst. 6" zákona ČNR
č. 114/1992 Sb. vyšel z čl. 2 odst. 3 Ústavy, v němž se uvádí: "Státní
moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a
způsoby, které stanoví zákon." Splnění postulátu uvedeného v první
části citovaného ustanovení Ústava vymezuje požadavkem, aby se tak dělo
jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. V požadavku
uvedeném v druhé části je pak zabudována nejen garance proti zneužití
státní moci, ale také nutnost zákonného podkladu pro její
uskutečňování, ať už v podobě správního řádu či jinou samostatnou
normou. Také čl. 2 odst. 2 Listiny upravuje tuto garanci i nutnost
zákonné úpravy pro uplatňování státní moci. Protože § 90 odst. 1 věta
první ve slovech "§ 5 odst. 6" tím, že vylučuje použití obecných
předpisů o správním řízení, zakládá absenci jak zákonného podkladu, tak
mezí a způsobů uplatňování státní moci Ministerstvem v souvislosti s
povolováním vývozu a dovozu ohrožených rostlin a živočichů chráněných
mezinárodními úmluvami, je vzhledem k nedostatku jiné právní úpravy
tohoto řízení (srov. § 90 odst. 1 věta první ve slovech "na řízení
podle...") v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy i čl. 2 odst. 2 Listiny.
Tímto vyloučením použití obecných předpisů o správním řízení při
neexistenci jiných je současně založen i rozpor s čl. 36 odst. 1
Listiny, který upravuje právo každého na stanovený postup při domáhání
se svých práv.
Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.