528/2002 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 20. listopadu 2002 v plénu o návrhu skupiny

senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení § 10 zákona č.

526/1990 Sb., o cenách, a na zrušení výměru Ministerstva financí č.

06/2002, kterým se stanoví maximální nájemné z bytu, maximální ceny

služeb poskytovaných s užíváním bytu a pravidla pro věcně usměrňované

nájemné v bytě a mění výměr Ministerstva financí č. 01/2002, a o návrhu

Veřejného ochránce práv JUDr. Otakara Motejla, na zrušení položek č. 5

a č. 6 části I. oddílu A a položky č. 9 části II. výměru Ministerstva

financí č. 01/2002, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými

cenami,



takto:



Návrh na zrušení § 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, se zamítá.



Výměr MF č. 06/2002, kterým se stanoví maximální nájemné z bytu,

maximální ceny služeb poskytovaných s užíváním bytu a pravidla pro

věcně usměrňované nájemné v bytě a mění výměr MF č. 01/2002, se

zrušuje.



Řízení o návrhu na zrušení ustanovení položky č. 5 a položky č. 6 části

I. oddílu A a položky č. 9 části II. výměru MF č. 01/2002, kterým se

vydává seznam zboží s regulovanými cenami, se zastavuje.



Odůvodnění



I. A



Dne 4. března 2002 obdržel Ústavní soud návrh Veřejného ochránce práv

na zrušení ustanovení položky č. 5 (Nájem bytu), položky č. 6 (Služby

poskytované s užíváním bytu) části I. oddílu A a položky č. 9 (Nájem

bytu kromě nájmu podle položky č. 5 části I. a č. 10 části II. tohoto

výměru) části II. výměru MF č. 01/2002, kterým se vydává seznam zboží s

regulovanými cenami (dále jen "výměr č. 01/2002"). Tento výměr byl

vydán dne 28. listopadu 2001, uveřejněn v Cenovém věstníku dne 5.

prosince 2001 a účinnosti nabyl dne 1. ledna 2002.



Svůj návrh Veřejný ochránce práv odůvodnil tak, že výměr č. 01/2002 byl

vydán na základě § 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách. Toto ustanovení

podle jeho názoru zmocňuje cenové orgány rozhodnutím zařazovat zboží, u

něhož se uplatňuje regulace cen ve formě úředně stanovené ceny podle §

5 a věcného usměrňování cen podle § 6 zákona o cenách, do seznamu zboží

s regulovanými cenami a uveřejňovat tento seznam v Cenovém věstníku.

Působnost Ministerstva financí v oblasti regulace cen je dána § 2

zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti

cen, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého Ministerstvo financí

vydává právní předpisy pro regulaci a sjednávání cen, určení

nepřiměřeného hospodářského prospěchu a neoprávněného majetkového

prospěchu v souvislosti s porušením cenových předpisů, cenovou

evidenci, poskytování cenových informací, kontrolu cen.



Veřejný ochránce práv navrhl v části I. oddílu A výměru č. 01/2002

(seznam zboží, u něhož se uplatňují úředně stanovené ceny) zrušit

položku č. 5, kde se v bodě 1 stanoví, že od 1. ledna 2002 do 30.

června 2002 je maximálním měsíčním nájemným v bytě včetně bytu v

rodinném domě, ve kterém bylo k 31. prosinci 2001 nájemné regulováno

maximální cenou podle vyhlášky č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a

úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších

předpisů, (dále jen "vyhláška o nájemném") nájemné platné k 31.

prosinci 2001 s případnými úpravami podle bodu 5 až 7. V bodu 2 položky

č. 5 je s účinností od 1. července 2002 stanoven nový způsob výpočtu

úředně stanovené maximální ceny.



Dále navrhl zrušit rovněž v části I. oddílu A výměru č. 01/2002 položku

č. 6, podle jejíhož bodu 1 lze ceny za služby poskytované s užíváním

bytu, k nimž se řadí také služby, na které se k 31. prosinci 2001

vztahovala regulace cen služeb poskytovaných s užíváním bytu podle

vyhlášky o nájemném, sjednat mezi dodavatelem služby a pronajímatelem

nebo u služeb poskytovaných přímo pronajímatelem mezi pronajímatelem a

nájemcem maximálně ve výši stanovené rozhodnutím cenového orgánu nebo

do výše ceny obvyklé v daném místě a čase, není-li cena služby

regulována rozhodnutím cenového orgánu.



Konečně navrhl zrušit v části II. výměru č. 01/2002 (seznam zboží, u

něhož se uplatňují věcně usměrňované ceny) položku č. 9, kterou se mezi

věcně usměrňované ceny zařazuje rovněž nájem bytu kromě nájmu bytů, u

nichž je nájemné regulováno podle položky č. 5 části I. a položky č. 10

části II. výměru. Nájemné sjednané v nájemních smlouvách uzavřených do

31. prosince 2001 na byty, jejichž výstavba nebo dostavba byla povolena

po 30. červnu 1993, a na jejichž financování se podílely veřejné

prostředky, se podle tohoto ustanovení nemění.



Podle Veřejného ochránce práv je výměr č. 01/2002 z formálně-právního

hlediska právním předpisem a vykazuje atributy normativního právního

aktu jak z formálních (způsob přijetí, publikace, platnost a účinnost),

tak především z obsahových hledisek (regulativnost, obecná právní

závaznost). Poukazuje přitom na závěry Ústavního soudu, podle kterého

je třeba klasifikaci pramenů práva odvíjet od materiálního pojetí

právní normy, stejně jako na judikaturu Evropského soudu pro lidská

práva (např. rozhodnutí Špaček, s. r. o., v. Česká republika), podle

níž nutno chápat pojem zákona v materiálním, a nikoli ve formálním

smyslu. Regulace nájemného podle navrhovatele je natolik podstatným

zásahem do právního postavení vlastníků bytů a nájemců, že nemůže být

upravena formou cenového výměru, bez ohledu na to, zda je svou povahou

aktem aplikace práva či pramenem práva. V této souvislosti poukázal na

čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a uvedl, že

zákonná delegace v § 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění

pozdějších předpisů, je příliš obecná, když blíže nespecifikuje způsob

a formu cenové regulace. Ustanovení § 10 zákona o cenách pak jako formu

stanoví rozhodnutí. S ohledem na význam a obsah takové regulace je

právní úprava regulace nájemného v podobě cenového výměru podle

Veřejného ochránce práv v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy, když cenový

výměr sice splňuje znaky právního předpisu v materiálním, nikoli však

formálním smyslu. Tento rozpor obsahu a formy nelze odstranit ani

výkladem. Postup Ministerstva financí je proto neústavní a odporuje

základním principům demokratického právního státu. Kromě toho výměrem

č. 01/2002 dochází k prolongaci právní úpravy v podobě vyhlášky o

nájemném, zrušené Ústavním soudem nálezem č. 231/2000 Sb., a dále k

přibližnému přenesení jejího obsahu, nyní však již formou cenového

výměru, a nikoli formou vyhlášky. Odkladná lhůta k přijetí nové právní

úpravy do 31. prosince 2001 nebyla využita a neústavní stav popsaný v

uvedeném nálezu Ústavního soudu přetrvává. V této souvislosti upozornil

na čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních

právech, který upravuje právo na přiměřenou životní úroveň včetně

rovného přístupu k bydlení. Toto ustanovení má sice aproximační

charakter (čl. 2 odst. 1 Paktu), nicméně i v takovém případě je stát

povinen zajistit rovný přístup k výkonu tohoto práva a nevytvářet

neodůvodněný rozdíl mezi různými vlastníky vymezených kategorií bytů,

stejně jako jejich nájemci. I v tom lze podle Veřejného ochránce práv

spatřovat důvod neústavnosti této formy regulace. Regulace nájemného

nepůsobí adresně, nýbrž paušálně a plošně, takže nerozlišuje, zda je

zvýšená sociální a ekonomická ochrana toho kterého nájemce vůbec nutná.

Tím je zpochybněn i její účel v podobě zachování sociálního smíru jako

obecného společenského zájmu, když je porušována zásada

proporcionality, která jako základní normativ staví poskytování ochrany

těm, kteří nemají prostředky na placení nájmu. Důsledkem takové

regulace je paralelní existence uměle udržovaných rozdílných úrovní

nájemného a z toho vyplývající nerovné podmínky v přístupu k nájemnímu

bydlení. Stejně tak je deformován trh s byty, kde je poptávka po bytech

s regulovaným nájemným, přičemž z povahy věci vyplývá, že takové byty

mohou být předmětem toliko černého trhu. To rovněž neúměrně zvyšuje

nájemné na volném trhu s byty, což je také projevem nerovného přístupu

k nájemnímu bydlení.



Dále Veřejný ochránce práv upozornil na možnou neústavnost § 10 zákona

o cenách s poznámkou, že k návrhu v této věci však není legitimován.



I. B



Dne 3. dubna 2002 obdržel Ústavní soud návrh skupiny 18 senátorů v čele

s Robertem Kolářem a Michaelem Žantovským na zrušení výměru č. 01/2002

v části "týkající se nájmu bytu", tj. v části, která již byla dříve

napadena návrhem Veřejného ochránce práv ze dne 4. března 2002. Dále

podání obsahovalo návrh na zrušení § 10 zákona o cenách.



O tomto návrhu vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 10/02 Ústavní soud usnesením

I. senátu č. j. Pl. ÚS 10/02-13 ze dne 15. května 2002 rozhodl tak, že

v části, ve které se navrhuje zrušení ustanovení položek č. 5 a č. 6

části I. oddílu A a položky č. 9 části II. výměru č. 01/2002, se návrh

odmítá pro nepřípustnost. Současně bylo rozhodnuto, že skupina senátorů

má právo účastnit se podle § 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o

Ústavním soudu, jednání ve věci Pl. ÚS 8/02 jako vedlejší účastník.

Dále Ústavní soud usnesením č. j. Pl. ÚS 8/02, Pl. ÚS 10/02-16 ze dne

28. května 2002 rozhodl o spojení obou věcí ke společnému řízení a

stanovil, že toto řízení bude nadále vedeno pod sp. zn. Pl. ÚS 8/02.



Skupina senátorů ve svém návrhu spojila argumentaci o neústavnosti jak

výměru č. 01/2002, tak § 10 zákona o cenách, přičemž námitky vůči

ústavnosti výměru jsou v podstatě shodné s výše uvedenou argumentací

Veřejného ochránce práv sub I. A. Konkrétně uvádí, že výměr č. 01/2002

odkazuje z hlediska formálního na zmocňující ustanovení § 10 zákona č.

526/1990 Sb., na základě něhož je vydán. V souladu s ustanovením § 1

odst. 6 zákona č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, lze

usměrnit tvorbu cen pouze v případech, kdy je trh ohrožen účinky

omezení hospodářské soutěže nebo to vyžaduje mimořádná tržní situace.

Ani jedna z těchto podmínek však nebyla naplněna. To dokazují i

výsledky sčítání lidu, domů a bytů v roce 2001, podle kterých je v

České republice přes 500 000 bytů, v nichž není nikdo trvale hlášen.

Stav nájemního bydlení v České republice nevykazuje znaky vzniku náhlé

mimořádné tržní situace, je dlouhodobě konstantní a pouze odráží

koncepčně neupravenou a neřešenou bytovou a sociální situaci od počátku

devadesátých let. Z hlediska uznávaných principů právního státu je stát

oprávněn činit pouze to, co je mu svěřeno zákonem. V případě

neoprávněné a bezdůvodné regulace maximálního měsíčního nájemného

prostřednictvím cenového výměru č. 01/2002 se Ministerstvo financí

podle navrhovatelů dopustilo porušení čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 2 a 4

Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Nezbytnou

součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní

vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického podle čl. 11

odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Cenová

regulace je proto opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za

přísně omezených podmínek respektujících strukturu regulované ceny, jež

zahrnuje jak oprávněné náklady, tak i přiměřený (obvyklý) zisk,

srovnatelný s úrokovou mírou dlouhodobých vkladů. Nájemné je podle

občanského zákoníku zejména úplatou za dočasné přenechání bytu nájemci

k užívání s přihlédnutím k hodnotě bytu. Cenová regulace by měla být

zakotvena vždy v postavení subsidiárním, tj. pouze pro případ, kdy

nedojde k dohodě smluvních stran. Současná regulace nájmů je

nespravedlivá, neboť paradoxně poskytuje největší subvence nejlépe

bydlícím domácnostem na úkor sociálně slabších, zejména mladých rodin,

vytváří podmínky pro vznik nelegálního trhu s byty a nájemními právy,

zvyšuje regionální nezaměstnanost a je příčinou, nikoliv řešením bytové

krize.



Sporné a dle názoru skupiny senátorů i protiústavní je již samotné

vymezení zmocňujícího ustanovení § 10 zákona o cenách. Vymezení práv a

povinností na základě zákonné delegace obsažené v ustanovení § 10

zákona o cenách vede k situaci, ve které mohl být vydán napadený výměr.

Vymezení uvedené delegace je však pouze obecné. Zmocnění však musí být

dostatečně konkrétní tak, aby podzákonný předpis upravoval určitou

problematiku pouze v jeho rámci. V případě ustanovení § 10 zákona o

cenách se jedná o zmocnění paušální, které navíc z formálního hlediska

vede k vydávání jakýchsi quasi prováděcích předpisů.



Dále skupina senátorů uvedla, že konkrétní odkazující normu, zabývající

se úpravou nájemného a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu,

nalezneme v ustanovení § 696 odst. 1 občanského zákoníku (dále jen "o.

z"). Vztah mezi ustanovením § 696 odst. 1 o. z. a ustanovením § 10

zákona o cenách však není vztahem obecného a speciálního právního

předpisu, nýbrž vztahem speciální normy a obecného zmocnění k vydávání

(zřejmě) nenormativních aktů. Vnitřní vztah mezi těmito právními

normami neexistuje. Z povahy věci a z ustanovení § 696 odst. 1 o. z.

přitom zřejmě vyplývá, že zvláštním právním předpisem upravujícím

problematiku maximálního měsíčního nájemného má být zákon, což podle

názoru navrhovatelů prokazuje i nález č. 231/2000 Sb. K úpravě dané

problematiky je zmocněna i vláda na základě generálního zmocnění

obsaženého v čl. 78 Ústavy.



Pokud tomu tak není a danou problematiku nemusí nezbytně upravovat

zákon, případně nařízení vlády, potom je nutno nastalou situaci zřejmě

vykládat tak, že ustanovení § 696 odst. 1 o. z. obsahuje obvyklé a

Ústavou předvídané zmocnění pro příslušné ministerstvo k vydání

podzákonného právního předpisu upravujícího maximální měsíční nájemné.

Tímto právním předpisem, předvídaným v ustanovení § 696 odst. 1 o. z.,

je pak nutně výměr č. 01/2002, který i podle judikatury Ústavního soudu

splňuje znaky právního předpisu v materiálním, nikoli však ve striktně

formálním smyslu. Ustanovení § 696 odst. 1 o. z. z obsahového hlediska

nerozlišuje byty, ve kterých je realizováno nájemní bydlení, na různé

skupiny těchto bytů, a nezmocňuje tak státní orgány k úpravě nájemného

pouze pro určitou skupinu těchto bytů. I z tohoto pohledu je podzákonná

právní úprava nezákonná a protiústavní, jdoucí nad rámec zákonné právní

úpravy. V této souvislosti bylo poukázáno i na účelovost výměru č.

01/2002, když v roce 2001 chtěla tuto problematiku vláda upravit

zákonem, jehož návrh však byl Poslaneckou sněmovnou zamítnut. Protože

však vláda neprosadila vlastní návrh zákona, měla být situace vyřešena

výměrem Ministerstva financí. Toto řešení je v podmínkách právního

státu zcela neakceptovatelné. Tímto postupem podle názoru navrhovatelů

dochází ke zjevnému obcházení samotného smyslu a podstaty tvorby norem

a - ve vztahu k nálezu Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. - rovněž k

otevřenému porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy, podle něhož vykonatelná

rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány i osoby.



Ustanovení § 10 zákona o cenách pro takový postup vytváří předpoklady,

protože není podle navrhovatelů dostatečně konkrétní a zřejmé. Tím

vzniká situace, kdy se otevírá dostatečně přesně nevymezený prostor

orgánům státní správy pro vydávání soudně nepřezkoumatelných

normativních právních aktů, které v některých případech suplují dokonce

funkci zákonů - jak se tomu stalo v daném případě. Zde navrhovatel

poukazuje na nález č. 96/2001 Sb., ve kterém Ústavní soud vymezil

zásady odvozené normotvorby exekutivy - vydání oprávněným subjektem,

nezasahování do věcí vyhrazených zákonu, zřejmost vůle zákonodárce k

úpravě nad zákonný standard.



V daném případě je však podle navrhovatele zjevné, že judikovaná

ústavní pravidla pro odvozenou normotvorbu nebyla respektována, a to ve

vztahu k ustanovení § 10 zákona o cenách (není v něm obsažena "zřejmá

vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard") a především ve vztahu

k výměru č. 01/2002. Navíc nebyly naplněny ani zákonné podmínky

aplikace uvedeného ustanovení, předvídané v ustanovení § 1 odst. 6

zákona č. 526/1990 Sb. Napadené ustanovení § 10 zákona o cenách ve

vztahu k úpravě nájemného rovněž nekoresponduje s ustanovením § 696

odst. 1 o. z. a pro účastníky právních vztahů tak vzniká obtížně

předvídatelná situace značné právní nejistoty.



Proto pro případ, že Ústavní soud dospěje k závěru, že vzniklou situaci

není možno interpretovat tak, že výměr č. 01/2002 je právní předpis,

navrhla skupina senátorů rovněž zrušit celé ustanovení § 10 zákona o

cenách a zároveň též předmětný výměr. Důvod ke zrušení tohoto zákonného

ustanovení spatřuje pro takový případ především v tom, že na jeho

základě stát vydává jakési protiústavní quasi rozhodnutí s veškerými

materiálními znaky normativního právního předpisu, významně ovlivňující

práva a povinnosti subjektů, což není v právním státě možné a

přípustné. Jinými slovy, ustanovení § 10 zákona o cenách vytváří při

své aplikaci situaci, kterou jednoznačně nepředpokládá čl. 79 odst. 3

Ústavy. Podle tohoto článku totiž ministerstva mohou "na základě a v

mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zmocněna".

Neexistuje tedy ústavní předpoklad pro to, aby ministerstva vydávala

jiná rozhodnutí normativního obsahu, s výjimkou individuálních právních

aktů. Pokud dospěje Ústavní soud k závěru, že výměr č. 01/2002 není

právním předpisem, potom jde kompetence obsažená v ustanovení § 10

zákona o cenách nad rámec ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy, a je proto

důvodem pro zrušení tohoto ustanovení. Návrh na zrušení § 10 zákona o

cenách pro tento případ podává skupina senátorů i proto, že v případě,

že by se Ústavní soud odchýlil od své judikatury a výměr č. 01/2002 za

právní předpis nepovažoval, stala by se zjevně neoprávněným

navrhovatelem.



Závěrem proto skupina senátorů navrhla, aby Ústavní soud zrušil "výměr

Ministerstva financí ČR č. 01/2002 a ustanovení § 10 zákona č. 526/1990

Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů," pro jejich rozpor s čl.

89 odst. 2 a čl. 1 Ústavy, podle něhož je Česká republika demokratický

právní stát, a dále v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy, čl. 1, čl. 3,

čl. 4 a čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně

lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Protizákonnost

napadeného výměru č. 01/2002 navíc vyplývá rovněž z jeho rozporu s

ustanovením § 10 zákona o cenách a s ustanovením § 696 odst. 1 o. z.

Zrušení by mělo být provedeno bez odkladu, neboť Ústavní soud podle

navrhovatele při zrušení vyhlášky o nájemném (Pl. ÚS 3/2000) poskytl

legislativě dostatečný čas ke kvalitnímu vypracování nového právního

předpisu.



V petitu svého návrhu tak skupina senátorů již návrh na zrušení § 10

zákona o cenách neformuluje jen in eventum pro případ, že by se Ústavní

soud odchýlil od své ustálené judikatury a výměr č. 01/2002 nepovažoval

za právní předpis.



II.



Soudce zpravodaj si v souladu § 42 odst. 4 a § 69 odst. 1 zákona č.

182/1993 Sb., ve znění zákona č. 77/1998 Sb. a zákona č. 18/2000 Sb.,

vyžádal vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, neboť § 10

zákona o cenách byl přijat Federálním shromážděním v roce 1990. Dále si

vyžádal vyjádření Ministerstva financí jednak podle výše uvedených

ustanovení zákona o Ústavním soudu k návrhu na zrušení citovaných

položek výměru č. 01/2002, jednak podle § 48 odst. 2 téhož zákona

vyjádření k návrhu na zrušení § 10 zákona o cenách.



Za Poslaneckou sněmovnu zaslal vyjádření její předseda PhDr. Lubomír

Zaorálek, který pouze uvedl okolnosti přijetí zákona o cenách dne 27.

listopadu 1990 a konstatoval, že je na Ústavním soudu, aby věc posoudil

a vydal příslušné rozhodnutí.



Za Senát zaslal vyjádření jeho předseda Doc. JUDr. Petr Pithart, který

uvedl, že § 10 zákona o cenách byl Federálním shromážděním schválen 27.

listopadu 1990, tj. před konstituováním Senátu. K jeho novelizaci dosud

nedošlo, a proto nelze vyjádření podložit argumentací vzešlou z

rozpravy v orgánech Senátu. Nicméně zaujal za Senát kvalifikované

stanovisko, ve kterém poukázal na skutečnost, že § 10 zákona o cenách

je pouze ustanovením o formálním způsobu zařazování a uveřejňování

rozhodnutí cenových orgánů do "seznamu zboží", nikoli zmocňovacím

ustanovením, když samo zmocnění je obsaženo v § 1 odst. 6 zákona o

cenách. Upozornil na skutečnost, že Ministerstvo financí může

postupovat podle § 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění

pozdějších předpisů, podle kterého Ministerstvo financí vydává i právní

předpisy pro regulaci a sjednávání cen. Jelikož čl. 79 odst. 3 Ústavy

nepředepisuje formu právního předpisu, lze mít za to, že zákon o cenách

řeší regulaci cen ústavně konformním způsobem, stejně jako některé

další zákony. Využití zmocnění § 1 odst. 6 je legitimní i ve vztahu k §

696 odst. 1 o. z., neboť zákon o cenách je průřezovým zákonem a má

obecnou platnost v případě, kdy zde není jiná odchylná zákonná úprava.

Systém regulace cen neodporuje čl. 4 odst. 1 Listiny, což lze dovodit i

z judikatury Ústavního soudu. Usměrňováním cen stát pouze stanoví

rámec, ve kterém se dohoda smluvních stran může pohybovat. Pokud však

jde o možnost jednostranného zvýšení nájemného pronajímatelem, bylo by

to možné jen dohodou nebo stanoví-li to zvláštní právní předpis (§ 696

odst. 1 o. z.). Tím by měl být zákon, neboť podle účastníka by úprava

podzákonnou normou mohla být shledána jako řešení neodpovídající

ústavnímu pořádku. Konečně se předseda Senátu obsáhle vyjádřil k možným

důsledkům zrušení výměru č. 01/2002, kde podle jeho názoru pouze dojde

k zakonzervování stavu do doby, než Parlament přijme novou úpravu

předpokládanou § 696 odst. 1 o. z. Co se týče důsledků zrušení § 10

zákona o cenách, uvedl, že forma uveřejnění rozhodnutí o cenové

regulaci by se stala neupravenou, a proto by v takovém případě bylo

třeba dát zákonodárci i Ministerstvu financí dostatečný čas k vyřešení

vzniklé situace.



Za Ministerstvo financí se k návrhu skupiny senátorů na zrušení § 10

zákona o cenách a výměru č. 01/2002 vyjádřil podle § 48 odst. 2 zákona

o Ústavním soudu ministr financí Ing. Jiří Rusnok podáním, ve kterém

polemizuje s jejími vývody ohledně neuspokojené poptávky po bytech,

zvýhodnění nejlépe bydlících rodin, diskriminace mladých rodin s dětmi,

důvodu existence volných bytů (jsou nepřiměřeně drahé). K povaze

vydávání cenových výměrů uvádí, že nejsou právním předpisem nižší

právní síly, jimi stanovená práva a povinnosti mají zákonnou povahu.

Není tedy neoprávněným aktem zasahujícím do věci náležející svou

povahou k úpravě zákonem. Přímo zákonem však cenovou regulaci řešit

nelze, neboť by to bylo pro její operativní výkon neschůdné. K tomu

zřizuje stát odborné cenové orgány. Popírání těchto skutečností pouze

vzhledem k údajně nedostatečné výši státem regulovaného nájemného by

bylo proto nevyhnutelně popřením celého systému státem regulovaných cen

všude tam, kde nemůže vzniknout trh s vyrovnanou nabídkou a poptávkou

(např. energetika, plynárenství, kanalizace atd.). Zhroucení tohoto

systému v důsledku neadekvátních zásahů do zákona o cenách by mělo

nedozírné následky pro celou ekonomiku státu. Kromě toho zrušením § 10

zákona o cenách nebude Ministerstvu financí odňato právo rozhodovat o

cenách, pouze bude přechodně ztížena publikace cenových rozhodnutí.

Nájemné přitom není nespecifikovanou odměnou pronajímateli, jak tvrdí

navrhovatel, která se vymyká státní kontrole. Podle § 877 o. z. jde o

cenu ve smyslu zákona o cenách. Cenovým rozhodnutím realizuje stát své

nadřazené postavení v oblasti správního práva. Pokud souhlasí s

navrhovatelem, je to v tom, že cenové rozhodnutí není předpisem podle §

696 odst. 1 o. z. Sám Ústavní soud přitom uvedl, že v případě nájemného

z bytu musí stát zajistit ochranu před zneužitím vlastnictví. V této

souvislosti Ministerstvo financí poukázalo na skutečnost, že nález č.

231/2000 Sb. nebyl dostatečně odůvodněn, aby bylo možno z názoru

Ústavního soudu vycházet. Na jedné straně to je podle něj pochopitelné,

neboť Ústavní soud není cenovým orgánem a nemůže proto správnou

kalkulaci provést, na druhé straně je pak nález snadno zneužitelný i

proti veřejnému zájmu, jak jsme toho podle Ministerstva financí nyní

svědky.



Dále je ve vyjádření poukázáno na problematický přístup ke kalkulaci

nájemného skupinou senátorů. Bez konkrétního způsobu výpočtu údajů

nemůže Ministerstvo financí zaujmout stanovisko. V této souvislosti

uvedlo výsledky svých šetření v této věci u obcí, které podle jeho

názoru prokazují ziskovost nájemného. Pokusilo se rovněž takové šetření

provést u soukromých pronajímatelů bytů. Z 220 dotázaných odpovědělo

jen 48, ostatní odmítli cenovou informaci sdělit, z toho jeden za tento

postup ministerstvo napadl u Ústavního soudu. Ze získaných odpovědí pak

podle jeho názoru plyne, že regulované nájemné umožňuje dosahování

přiměřeného zisku, nikoli ovšem maximálního zisku jako na státem

neregulovaném trhu, což je cílem snah soukromých pronajímatelů.



Ministerstvo závěrem svého vyjádření konstatovalo, že navrhovatel

neuvedl žádné číselné údaje na podporu svých tvrzení o skutečnostech

rozhodných pro výpočet ekonomicky oprávněného nájemného, a požádalo o

jejich doplnění. Navrhovatelé by měli Ústavnímu soudu předložit i svou

představu, jak bude v případě jejich úspěchu postupováno vůči nájemcům

s platnými nájemními smlouvami, neboť jde o záležitost mimořádné

společenské důležitosti, ve které stát nemůže hazardovat s veřejným

zájmem a nesmí ztratit možnost ho kontinuálně ochraňovat. Ministerstvo

financí proto jako orgán státu odpovědný za tuto oblast požaduje, aby

Ústavní soud jednoznačně a nezpochybnitelně uvedl veškeré důkazy, které

obdržel a uvedl, jak je zhodnotil. Dále požaduje, aby Ústavní soud dal

jednoznačně návod, jak nájemné zvyšovat - kalkulačně i právně - v

nájemních smlouvách uzavřených za jiných cenových podmínek v minulosti,

a konečně, aby před svým rozhodnutím ověřil ekonomickou průchodnost

svého rozhodnutí, neboť jeho dosah bude zcela mimořádný.



Pokud jde o spojený návrh Veřejného ochránce práv na zrušení

příslušných ustanovení výměru č. 01/2002, zaujalo Ministerstvo financí

jako účastník řízení své stanovisko podle § 69 odst. 1 zákona o

Ústavním soudu podáním ministra financí Ing. Jiřího Rusnoka. V tomto

podání účastník uvedl, že se ztotožňuje s nálezem Ústavního soudu ze

17.2.1999, sp. zn. II. ÚS 53/97, podle kterého cenové rozhodnutí

Ministerstva financí není právním předpisem. Tudíž na něj nelze

aplikovat čl. 79 odst. 3 Ústavy. Stejně tak nesouhlasí s argumentací

Veřejného ochránce práv ohledně § 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., ve

znění pozdějších předpisů, neboť jde o kompetenční předpis, jehož

aplikace závisí na předpisu hmotněprávním. Cenové rozhodnutí přitom

nemůže mít formu vyhlášky, neboť je svou povahou odborné, musí být

vydáno rychle (i z hodiny na hodinu) a nelze je činit závislým na

publikaci ve Sbírce zákonů. Podrobit je připomínkovému řízení by zcela

degradovalo jeho účinnost. Ustanovení § 10 zákona o cenách je obecným

zmocněním pro veškerou cenovou regulaci všemi cenovými orgány. Po jeho

zrušení by stát neměl možnost cenové regulace, za což účastník odmítá

nést ekonomickou odpovědnost s ohledem na nepředvídatelné ekonomické a

sociální důsledky. Význam a nutnost cenové regulace přitom uznávají

všechny vyspělé státy. Takový zásah by byl v evropských podmínkách

bezprecedentní.



Dále účastník zdůraznil právo na ochranu veřejného zájmu před zneužitím

vlastnictví (čl. 11 odst. 3 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu k

Úmluvě). Vyhovuje-li proto cenová regulace uskutečňovaná na podkladě §

10 zákona o cenách obecně uznávaným pravidlům spravedlnosti a

vykazuje-li opodstatněný vztah proporcionality mezi použitými

prostředky a sledovanými cíli, nemůže být podle názoru účastníka

neústavní. K nálezu č. 231/2000 Sb., kterého se navrhovatel dovolává,

účastník uvedl, že Ústavní soud přisvědčil tehdejším navrhovatelům,

aniž umožnil veřejně zhodnotit důkazy, kterými se řídil při svém

závěru, že cenová regulace obsažená ve zrušené vyhlášce o nájemném

snižovala cenu tak, že vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým

nákladům eliminovala možnost alespoň návratnosti vynaložených nákladů a

v takovém případě popírala účel a funkci vlastnictví. Ústavní soud

rovněž neuvedl, jak regulovat nájemné, aby k porušení ústavnosti

nedošlo. Proto účastník pokračoval ve způsobu regulace, za niž nese

ekonomickou i právní odpovědnost.



Nález č. 231/2000 Sb. přitom nelze interpretovat tak, že regulace

nájemného diskriminuje různé kategorie vlastníků, neboť některým upírá

podstatná oprávnění vlastnického práva, jak tvrdí navrhovatel. V nálezu

č. 231/2000 Sb. v této souvislosti Ústavní soud poukázal na princip

smluvní autonomie a uvedl též, že cenová regulace nezabraňuje nikomu

podnikat ani provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1

Listiny, neboť každý má možnost se svobodně rozhodnout, zda za daných

podmínek v určité oblasti podnikat bude. Nadto regulace nájemného se

nevztahuje na nově uzavírané nájemní smlouvy a nestojí tedy v cestě

podnikatelské aktivitě. Cenová regulace se uplatňuje pouze v bytech

pronajatých ke dni účinnosti této vyhlášky. Takové zboží nelze nájemci

odejmout, neboť jeho nájemní smlouva je platná a musí být státem

respektována. Nemůže tak učinit ani pronajímatel, neboť nájem bytu je

chráněný právní vztah, který lze ukončit z důvodů, mezi něž zvýšené

nájemné nenáleží. Stejně tak je mylný názor navrhovatele, že po zrušení

výměru č. 01/2002 bude mít pronajímatel možnost stanovit nájemné podle

vlastní úvahy. Podle účastníka byla cenová regulace od počátku

opatřením ke zvyšování nájemného výhradně ke prospěchu pronajímatelů,

když stát umožnil v uzavřených smluvních vztazích jednostranné zvýšení

nájemného, i když nebylo smluvně sjednáno, musel pak cenovou regulací

omezit jeho rozsah. Uvedl v této souvislosti, že zanedbanost bytového

fondu, který od státu převzali restituenti a obce, nezavinil stávající

nájemce bytu, proto tuto otázku nelze řešit na jeho úkor stanovením

ceny vysoce ziskové. Zisk nebyl zpravidla akumulován a byl spotřebován

mimo dům, takže restituenti a obce neobdrželi od státu společně s domy

i akumulované finanční prostředky. Ani za těchto okolností však nelze

požadovat od státu, aby deformovanou cenou zajistil pronajímateli

možnost urychleně obvykle dlouhodobě akumulované zdroje vytvořit.

Předmětem cenové regulace pak není náhrada škody za dobu státního

vlastnictví domů nynějších vlastníků.



Dále účastník poukázal na výsledky jím prováděných šetření (viz výše) u

obcí a soukromých majitelů domů s nájemními byty. V této souvislosti

uvedl, co hradí nájemci podle nařízení vlády č. 258/1995 Sb., kterým se

provádí občanský zákoník, ze svého (drobné opravy, běžnou údržbu, plnou

cenu služeb poskytovaných s užíváním bytu, plnou cenu nového vybavení

bytu), a položil otázku, jaké jsou potom provozní náklady - podle

nálezu Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. prokazatelně a oprávněně

vynaložené - které hradí pronajímatel ze svého.



Posléze dne 11. listopadu 2002 zaslalo Ministerstvo financí Ústavnímu

soudu informaci, ve které upozornilo, že připravuje aktualizaci

cenového výměru č. 01/2002, kterým se vydává seznam zboží s

regulovanými cenami. Dne 15. listopadu 2002 byl vydán v Cenovém

věstníku výměr MF č. 06/2002, kterým se stanoví maximální nájemné z

bytu, maximální ceny služeb poskytovaných s užíváním bytu a pravidla

pro věcně usměrňované nájemné v bytě a mění výměr MF č. 01/2002 (dále

jen výměr č. 06/2002"). V jeho bodě 4 jsou zrušeny s účinností od 15.

listopadu 2002 položky č. 5 a č. 6 části I. oddílu A a č. 9 části II.

výměru č. 01/2002, tedy položky, které byly napadeny Veřejným ochráncem

práv návrhem ze 4. března 2002 na jejich zrušení. Nastala tak situace,

kdy právní předpis nebo jeho jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je

navrhováno, pozbyly platnosti před skončením řízení před Ústavním

soudem. Tuto situaci řeší § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. tak, že

stanoví, že v takovém případě se řízení zastaví.



V průběhu řízení rozšířil právní zástupce navrhovatele (skupiny

senátorů) ve smyslu ustanovení § 63 zákona č. 182/1993 Sb. a § 95 odst.

1 občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř.") původní návrh o návrh

na zrušení výměru č. 06/2002. Rozšíření návrhu o požadované zrušení

výměru č. 06/2002 bylo v souladu s dosavadní judikaturou Ústavního

soudu po přerušení ústního jednání usnesením připuštěno s ohledem na

skutečnost, že obsah obou výměrů je prakticky obsahově totožný. Byly

tak naplněny rovněž podmínky § 95 odst. 2 o. s. ř., když výsledky

dosavadního řízení mohly být podkladem pro řízení o rozšířeném návrhu.

Pro toto řízení bylo především podstatné, že tento výměr je totožný se

zrušeným výměrem č. 01/2002 především z hlediska vytýkaných vad

neústavnosti, popř. nezákonnosti, o nichž se mělo v tomto řízení

rozhodnout.



III.



Ústavní soud nejdříve přikročil k posouzení formálních náležitostí

návrhu na zrušení § 10 zákona o cenách. Předně je nutno uvést, že na

posouzení návrhu skupiny senátorů neměla vliv formulace odůvodnění

návrhu, který zrušení § 10 zákona o cenách požaduje pouze pro případ,

že by nebyl zrušen přímo napadený výměr. V petitu návrhu se již toto

zrušení nepožaduje jen in eventum, a proto musel Ústavní soud

postupovat ve výše odůvodněném pořadí návrhů, i když převážná většina

argumentů tohoto navrhovatele směřuje pouze proti výměru jako takovému.



Ústavní soud konstatuje, že návrh na zrušení § 10 zákona o cenách byl

podán oprávněným navrhovatelem v souladu s § 64 odst. 1 písm. b) zákona

č. 182/1993 Sb. Rovněž podmínky přípustnosti podle § 66 odst. 1 zákona

o Ústavním soudu byly v daném případě naplněny. Návrh byl shledán

přípustným a Ústavní soud mohl dále postupovat ve smyslu směrnic § 68

zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, tzn. hodnotit

postupně splnění procesních, kompetenčních a obsahových požadavků

ústavnosti tohoto ustanovení. Pokud jde o první dva požadavky, je nutno

konstatovat, že napadené ustanovení zákona o cenách bylo přijato a

vydáno v době platnosti předchozí ústavní úpravy dělby zákonodárné

kompetence mezi federaci a republiky a zákonodárného procesu, a proto

již Ústavní soud s ohledem na § 66 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve

znění pozdějších předpisů, jejich splnění nehodnotil.



Pokud jde o obsahové náležitosti, tj. soulad § 10 zákona o cenách s

ústavním pořádkem [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, ve znění ústavního

zákona č. 395/2001 Sb.] a mezinárodními závazky České republiky (čl. 1

odst. 2 Ústavy, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb.), dospěl k

závěru, že toto ustanovení těmto náležitostem neodporuje, a proto návrh

v této části zamítl.



Ústavní soud přitom uvažoval následujícím způsobem. Skupina senátorů

napadá v podstatě pouze výměr, který je výsledkem aplikace § 10 zákona

o cenách. Případná neústavní aplikace určitého ustanovení zákona však

nemůže sloužit jako důvod pro zrušení samotného ustanovení zákona,

které neústavní není. Napadené ustanovení zákona o cenách stanoví, že

"Zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen podle § 5 a 6, zařazují

cenové orgány rozhodnutím do seznamu zboží s regulovanými cenami (dále

jen "seznam"). Seznam a ceny v jeho rámci stanovené a zboží, u něhož se

uplatňuje regulace cen podle § 8, uveřejňují cenové orgány v Cenovém

věstníku.".



Toto ustanovení podle názoru Ústavního soudu pouze shrnuje případy

cenové regulace a stanoví právně závaznou formu jejich uveřejnění v

Cenovém věstníku. Pokud by proto měl být navrhovatel úspěšný, musel by

prokázat neústavnost nejen napadeného výměru, kterou argumentuje. Musel

by rovněž prokázat i neústavnost jednak právního institutu cenové

regulace jako jednoho z klíčových nástrojů cenové politiky státu a

musel by to prokázat pro případ všech právních předpisů, které jej

upravují. Teprve, kdyby se mu podařilo prokázat, že jakákoli cenová

regulace uskutečňovaná touto formou je neústavní, bylo by nutno toto

ustanovení zrušit. Znamenalo by to, že aplikace § 10 zákona o cenách

vždy vyvolá s ohledem na svou normativnost a obecnou závaznost

neústavní stav. V daném případě tomu tak ale není a navrhovatel to ani

netvrdí.



Ústavní soud nepovažoval za nezbytné hodnotit samotnou otázku

přípustnosti cenové regulace jako takové, neboť návrh směřoval pouze

proti přípustnosti cenové regulace nájemného a dalších souvisejících

otázek (proti jeho formě a obsahu). Zde je nutno připomenout, že k této

otázce již zaujal Ústavní soud stanovisko s tím výsledkem, že cenovou

regulaci jako takovou uznal za ústavní formu realizace politiky státu

[zejména v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (č. 167/2000 Sb.), Pl. ÚS

3/2000 (č. 231/2000 Sb.) a Pl. ÚS 5/01 (č. 410/2001 Sb.)]. Stejně tak

není výhrad proti použití zákona o cenách ve vztahu k regulaci

nájemného, neboť jeho § 1 odst. 4 to výslovně nevylučuje, zatímco § 1

odst. 3 téhož zákona možnost regulace nájemného výslovně neupravuje.

Ustanovení § 696 odst. 1 o. z. je pak zmocněním obecným, které lze

uplatnit vždy, zatímco regulaci podle zákona o cenách jen za zvláštních

podmínek tímto zákonem definovaných.



Navrhovatel tvrdí, že protiústavní je již samotné vymezení ustanovení §

10 zákona o cenách jako zmocňujícího ustanovení. Vymezení práv a

povinností na základě zákonné delegace obsažené v ustanovení § 10

zákona o cenách podle něj vede k situaci, že mohl být vydán napadený

výměr. Zmocnění však musí být dostatečně konkrétní, aby podzákonný

předpis upravoval určitou problematiku pouze v jeho rámci. V případě

ustanovení § 10 zákona o cenách se podle jeho názoru jedná o zmocnění

paušální, které navíc z formálního hlediska vede k vydávání jakýchsi

quasi prováděcích předpisů. Tím vzniká situace, kdy se otevírá

dostatečně přesně nevymezený prostor orgánům státní správy pro vydávání

soudně nepřezkoumatelných normativních právních aktů, které v některých

případech suplují dokonce funkci zákonů - jak se tomu stalo v daném

případě.



K tomu je třeba uvést, že v daném případě o zmocňovací ustanovení

nejde. Kompetence Ministerstva financí k regulaci cen plyne z § 1 odst.

7 zákona o cenách ve spojení s příslušnými ustanoveními zákona č.

265/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Vlastní zmocnění k regulaci

cen je obsaženo v § 1 odst. 6 zákona o cenách. Jeho meze jsou dány pro

případy, kdy je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže nebo to

vyžaduje mimořádná tržní situace. Stanovení dalších podmínek nalézáme

jednak v § 3 zákona o cenách, který požaduje vymezení okruhu adresátů

cenového rozhodnutí, jednak v jeho § 4, který stanoví způsoby cenové

regulace. Další podrobnosti stanoví § 5, 6 a 8 zákona o cenách, na

které § 10 odkazuje. Z hlediska právní formy cenové regulace zákonná

úprava Ministerstvo financí zmocňuje, aby tak činilo:



a) formou cenového rozhodnutí (§ 2 odst. 1 zákona č. 265/1991 Sb., ve

znění zákona č. 135/1994 Sb. a zákona č. 151/1997 Sb., ve spojení s § 3

odst. 1 zákona o cenách), jímž zařazuje blíže definované zboží do

seznamu zboží s regulovanými cenami a seznam a ceny v jeho rámci

stanovené uveřejňuje v Cenovém věstníku (§ 10 zákona o cenách), nebo



b) formou právního předpisu v úzkém smyslu slova (§ 2 odst. 2 zákona č.

265/1991 Sb., ve znění zákona č. 135/1994 Sb. a zákona č. 151/1997 Sb.,

podle kterého Ministerstvo financí vydává "právní předpisy pro regulaci

a sjednávání cen, určení nepřiměřeného hospodářského prospěchu a

neoprávněného majetkového prospěchu v souvislosti s porušením cenových

předpisů, cenovou evidenci, poskytování cenových informací, kontrolu

cen.".



Obdobný dualismus regulace je předvídán § 2c zákona č. 265/1991 Sb., ve

znění zákona č. 458/2000 Sb., v případě jiného cenového orgánu, jako je

Energetický regulační úřad. Pouze v případě vlády § 9 zákona o cenách

stanoví, že pro vyhlášení cenového moratoria musí být použito formy

výlučně právního předpisu v úzkém smyslu slova - nařízení vlády -

vyhlášeného ve Sbírce zákonů (k tomu viz i nález č. 167/2000 Sb.).



Z hlediska formy provedení cenové regulace se tak sedes materiae

nachází v § 3 (forma cenového rozhodnutí) a v § 4 zákona o cenách

(způsoby cenové regulace), nikoli v jeho § 10 (způsob uveřejnění

seznamu zboží a regulovaných cen). Ustanovení § 10 zákona o cenách

navíc nelze vykládat odtrženě od celého obsahu zákona o cenách (zejména

§ 1 odst. 6 a § 3) včetně odkazů na § 5 (vymezení úředně stanovené ceny

a jejích druhů), § 6 (vymezení podmínek pro věcné usměrňování cen

zboží) a § 8 (vymezení časově usměrňovaných cen). Bez zrušení dalších

souvisejících ustanovení zákona o cenách by ani nemohlo být účelu

sledovaného navrhovatelem dosaženo.



Pokud jde o namítané překročení takto vykládaného zmocnění (z hlediska

systematického výkladu zákona o cenách), jde o věc hodnocení ústavnosti

napadeného výměru (viz níže). Na tomto místě považuje Ústavní soud za

potřebné pouze konstatovat, že překročení zmocnění k provedení zákona

nebo jiné porušení zákona nevede k neústavnosti zákona samotného, nýbrž

nejvýše k nezákonnosti právního aktu, který byl na základě překročeného

zmocnění vydán.



S ohledem na požadavky konkrétnosti zmocnění považuje Ústavní soud za

potřebné odkázat i na nález ve věci návrhu skupiny senátorů na zrušení

čl. I bodu 4 zákona č. 37/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 125/1997

Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, sp. zn. Pl. ÚS 14/2000

(nález č. 43/2001 Sb., Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv.

21, č. 4), ve kterém konstatoval pro případ regulace materie, kde se

mohou náklady výrazně lišit, že "pojem předpokládané oprávněné náklady

obce, vyplývající z režimu nakládání s komunálním odpadem, však novelou

zákona o odpadech přesně vymezeny nejsou, na druhé straně však vzhledem

k povaze takto stanoveného základu ani vymezeny být přesně nemohou.

Samy obce ve svém vyjádření připouštějí, že tyto náklady se mohou

výrazně lišit, může je ovlivňovat řada skutečností mimo obec samotnou

(např. i náklady subjektu, který na základě písemného souhlasu obce

bude s komunálním odpadem nakládat). V tomto směru však maximální výši

poplatku nelze zřejmě stanovit jednoduše a jednotnou částkou, protože

to s ohledem na jeho konstrukci (která prostě nemůže být stanovena

jinak) prostě není možné". Jinak řečeno, sama skutečnost, že zákon

připouští, aby určitá materie byla upravena s ohledem na povahu věci až

prováděcím (a tudíž pružnějším) předpisem, ještě nemusí nutně vést k

neústavnosti takového zmocňovacího ustanovení. Jak již bylo

poznamenáno, o to v případě § 10 zákona o cenách nejde, může to mít ale

význam pro případné hodnocení zvolené formy cenové regulace v případě

nájemného.



Dále navrhovatel argumentuje ustanovením § 696 odst. 1 o. z., které

stanoví, že "Způsob výpočtu nájemného, úhrady za plnění poskytovaná s

užíváním bytu, způsob jejich placení, jakož i případy, ve kterých je

pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění

poskytovaná s užíváním bytu, a změnit další podmínky nájemní smlouvy,

stanoví zvláštní právní předpis.". Podle jeho názoru je toto ustanovení

onou konkrétní odkazující normou, přičemž mezi ním a § 10 zákona o

cenách neexistuje vztah obecného a zvláštního.



Ani tuto námitku nebylo možno při hodnocení ústavnosti § 10 vzít do

úvahy. Jak známo, dosud nebylo zmocnění § 696 odst. 1 o. z. využito,

resp. pokus o to byl v roce 2001 neúspěšný [viz vládní návrh zákona o

nájemném z bytu a úhradě cen služeb poskytovaných s užíváním bytu a o

změně občanského zákoníku (zákon o nájemném z bytu). Parlament České

republiky. Poslanecká sněmovna 2000. III. volební období. Tisk č. 883].

Nic nebrání tomu, aby problematika nájemného, konkrétně též situací, ve

kterých "je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu

za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní

smlouvy", byla upravena na základě obecného zákona o cenách. Podmínkou

však bude, aby byly splněny předpoklady pro cenovou regulaci uvedené v

§ 1 odst. 6 tohoto zákona, aby se úprava týkala regulace cen (nikoli

jiných podmínek nájemní smlouvy) a aby obsah a forma této úpravy byly v

souladu s ústavním pořádkem a mezinárodními závazky České republiky. V

takovém případě nemusí být aplikace zákona o cenách v oblasti úpravy

speciálně vyčleněných otázek v § 696 odst. 1 o. z. sama o sobě

neústavní. Hodnocení vztahu těchto dvou zákonů a jejich ustanovení,

zejména § 696 odst. 1 a § 877 o. z. a § 10 zákona o cenách, však nemůže

být předmětem řízení o ústavnosti právního předpisu před Ústavním

soudem.



Navrhovateli se proto nepodařilo prokázat, že by ustanovení § 10 zákona

o cenách bylo v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy, neboť ústavní pořádek

pro právní předpisy ministerstev a jiných správních úřadů výslovně

právní formu nepředepisuje. Proto se nemohlo s čl. 79 odst. 3 Ústavy

dostat do rozporu, jedná-li se o hodnocení výslovně ústavně předepsané

formy právní regulace. To platí i o jeho námitkách vůči § 10 zákona o

cenách z hlediska přípustnosti cenové regulace nájemného, jak jsou

uvedeny níže.



IV. A



Posléze měl Ústavní soud přikročit k hodnocení ústavnosti výměru č.

01/2002, který byl napaden návrhem Veřejného ochránce práv ze dne 4.

března 2002. Protože však napadené části výměru č. 01/2002 byly

zrušeny, muselo být v této části řízení zastaveno. Ústavní soud pouze

uvádí, že pro rozhodnutí zde byly dány všechny podmínky, když se již ve

své judikatuře vypořádal s otázkou, zda lze cenový výměr považovat za

právní předpis. Učinil tak v nálezu č. 167/2000 Sb., kde se odchýlil od

právního názoru vyjádřeného v nálezu sp. zn. II. ÚS 53/97 (Sbírka

nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 13, č. 26), jehož se dovolává ve

svém stanovisku Ministerstvo financí. Dospěl přitom k závěru, že v

případě cenového výměru uveřejněného ve Věstníku Ministerstva

zdravotnictví o právní předpis jde bez ohledu na absenci korespondující

formy. Ústavní soud proto zastává stanovisko, že v případě, kdy forma

požadovaná pro právní předpis nesplňuje všechny požadavky, kdežto obsah

a právní funkce ano, je rozhodující splnění obsahových náležitostí

právního předpisu. Stejné závěry platí pro podmínky hodnocení právnosti

výměru č. 06/2002.



Kompetence Ministerstva financí k vydání cenového výměru vyplývá z výše

uvedených výkladů k zákonu o cenách a k zákonu č. 265/1991 Sb., ve

znění pozdějších předpisů. Z tohoto hlediska nebylo lze mít námitky z

hlediska ústavnosti a zákonnosti jeho vydání. To však lze konstatovat

prozatím pouze z hlediska samotné pravomoci výměr vydat. Nad tento

rámec však Ústavní soud k postupu Ministerstva financí při vydání

výměru č. 06/2002 musí konstatovat, že jej považuje za pokus o zřejmé

obcházení účelu § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a za pokus

zabránit průchodu výkonu ústavního soudnictví.



Z hlediska otázek, které si Ústavní soud vymezil k řešení, je třeba

uvést, že nepovažoval za nutné zabývat se námitkami, jejichž řešení

nespadá do jeho kompetence. Tím míní především otázku určení pravidel

pro výpočet nájemného a jeho kalkulaci. Pouze mimochodem podotýká k

této námitce Ministerstva financí, že porušení čl. 4 odst. 3 Listiny v

duchu předchozího nálezu č. 231/2000 Sb. spatřuje i v odlišné úpravě

pravidel výpočtu nájemného podle bodů 2 a 3 položky č. 5 části I.

oddílu A a podle bodů 2 a 3 položky č. 9 části II. výměru č. 01/2002,

která se přebírají i do nové úpravy výměrem č. 06/2002 jako body 2, 3 a

4 položky č. 1 a body 2 a 3 položky č. 3. Stejně tak zastává

stanovisko, že pokud jsou zde jiné důvody pro zrušení právního

předpisu, nehodnotí splnění podmínek podle § 1 odst. 6 zákona o cenách,

neboť takové otázky jsou především věcí úvahy politických orgánů státu

(obdobně jako např. splnění podmínek čl. 33 odst. 1 Ústavy v případě

vydání zákonného opatření), a Ústavní soud jako soudní orgán zastává

stanovisko minimalizace zásahů do jejich volného uvážení v takových

otázkách.



Ústavní soud rovněž nehodnotil, zda Ministerstvo financí svým pojetím

regulace nájemného nezasáhlo i do kompetencí Ministerstva pro místní

rozvoj, mezi které patří mimo jiné i věci regionální politiky, politiky

bydlení, rozvoje domovního a bytového fondu a věci nájmu bytů a

nebytových prostor (§ 14 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení

ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České

socialistické republiky, ve znění zákona č. 272/1996 Sb.), neboť s

ohledem na následující vývody toho nebylo třeba.



Pokud jde o obsahové náležitosti, tj. soulad uvedených ustanovení

výměru č. 06/2002 s ústavním pořádkem nebo zákony [čl. 87 odst. 1 písm.

b) Ústavy, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb.], popř.

mezinárodními závazky České republiky (čl. 1 odst. 2 Ústavy, ve znění

ústavního zákona č. 395/2001 Sb.) a zákonnými předpisy, dospěl Ústavní

soud k závěru, že návrh na jejich zrušení je důvodný.



IV. B



Nebyly zde žádné překážky, které by Ústavnímu soudu bránily v jednání i

o rozšířeném návrhu na zrušení výměru č. 06/2002, který byl stíhán

stejnými námitkami neústavnosti a nezákonnosti. V souladu s § 95 odst.

2 o. s. ř. mohl být dosavadní průběh řízení podkladem i pro rozhodnutí,

je-li výměr č. 06/2002 ve shodě s právem. Navíc přibyla další zásadní

námitka spočívající v tom, že svým postupem Ministerstvo financí

porušuje nejen zákon o cenách, nýbrž i pravidla ústavní. Již potřetí

(poprvé formou vyhlášky, podruhé a potřetí cestou cenového výměru),

uplatňuje regulaci nájemného prakticky se stejným obsahem, který již

byl Ústavním soudem za neústavní označen. Nebyl tak v rozporu čl. 89

odst. 2 Ústavy respektován právní názor Ústavního soudu vyjádřený v

nálezu č. 231/2000 Sb., kterým se zrušuje dnem 31. 12. 2001 vyhláška

Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a

kterým bylo v obdobné otázce o ústavnosti regulace nájemného již

rozhodováno. V tomto nálezu Ústavní soud zaujal stanovisko, že:



a) Ochrana nájemců je trvalou součástí našeho právního řádu již od 20.

let minulého století a na tom nic nemění ani skutečnost, že není

výslovně zakotvena v Listině, neboť tuto roli v našem právním řádu plní

čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních

právech, čl. 16 Evropské sociální charty a čl. 4 Dodatkového protokolu

k Chartě. Možnost regulace nájemného byla uznána i s poukazem na

rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva z 19. 12. 1989 (A-169) ve

věci Mellacher a ostatní proti Rakousku. S ohledem na čl. 1 odst. 2

Ústavy, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb., platí tyto závazky

České republiky k respektování ochrany nájemních vztahů i od 1. června

2002.



b) Ústavní soud dále odmítl argumentaci tehdejších navrhovatelů, podle

kterých je regulací nájemného chráněna pouze určitá skupina nájemců a

je diskriminována skupina vlastníků bytů s regulovaným nájemným.

Poukázal přitom na princip smluvní autonomie a právo podnikat podle čl.

26 odst. 1 Listiny.



c) Ústavní soud však uznal porušení principu přiměřené (spravedlivé)

rovnováhy, když vyhláška regulující nájemné nevzala v úvahu proces

destrukce vlastnického práva po únoru 1948 v oblasti hospodaření s

byty. Bytový fond tak byl restituován, avšak bez prostředků

akumulovaných na jeho údržbu.



d) Ústavní soud uznal porušení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě,

jakož i právo zakotvené v čl. 11 odst. 1 Listiny, kdy dotčené kategorii

vlastníků, včetně obcí vlastnících nájemní domy, jsou upírána některá z

podstatných oprávnění tvořících obsah jejich vlastnického práva. Proto

konstatoval porušení čl. 4 odst. 4 Listiny.



e) S ohledem na skutečnost, že tito vlastníci jsou navíc v celé řadě

případů nuceni ze svého dotovat to, co Ústavní soud považoval za věc

celospolečenské povahy a odpovědnosti vyžadující odpovědný a vyvážený

přístup i ze strany státu a celé společnosti, vyjádřil Ústavní soud

právní názor, podle kterého cenová regulace, nemá-li přesáhnout meze

ústavnosti, nesmí evidentně snížit cenu tak, aby vzhledem ke všem

prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň

jejich návratnosti, neboť v takovém případě by vlastně implikovala

popření účelu a všech funkcí vlastnictví.



f) Ústavní soud nezpochybnil povinnost takových pronajímatelů, pokud

jde o otázku zvyšování nájemného, podřídit se určitým omezením, může se

tak stát ale jen při splnění podmínek vyplývajících z čl. 4 odst. 3 a 4

Listiny, což v případě vyhlášky č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších

předpisů, nebylo splněno. Určité kategorie vlastníků byly nuceny se

podrobit podstatným omezením svého vlastnického práva, zatímco jiné

nikoli, a k tomuto omezení docházelo napadenou vyhláškou způsobem, jenž

měl mít sotva co společného se šetřením podstaty vlastnického práva.



g) Ústavní soud také nezpochybnil povinnost nájemců podrobit se zásahu

do smluvního vztahu ze strany třetí osoby, když stát svými opatřeními

vstupuje do oblasti smluvené úpravy nájemného a umožňuje je

jednostranně zvýšit.



Ústavní soud neshledal - až na dále uvedenou výjimku - potřebu odchýlit

se od právních názorů, které vyjádřil v nálezu č. 231/2000 Sb. Aby je

však mohl uplatnit i v projednávaném případě výměru č. 06/2002, bylo

nutno zhodnotit, zda tyto úpravy jsou alespoň v podstatných částech

shodné. Ústavní soud na tomto základě posoudil vzájemný vztah obou

těchto úprav a dospěl k závěru, že nejen bod 1 položky č. 1 výměru č.

06/2002, kde se pouze přebírá dosavadní úprava z výměru č. 01/2002,

nýbrž i ostatní obsah položky č. 1 výměru č. 06/2002 se v podstatných

bodech shoduje s obsahem té části regulace nájemného ve vyhlášce č.

176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, která byla označena za

neústavní, popř. že odchylky nejsou z hlediska ústavního přezkumu

podstatné.



Rozdíl obou úprav není proto z hlediska hodnocení ústavnosti na prvém

místě v jejich obsahu, nýbrž ve zvolené formě regulace. Tu považuje

navrhovatel za neústavní. K tomu je třeba uvést, že přezkoumávané

cenové rozhodnutí, které má být nástrojem státní politiky regulace cen,

ve skutečnosti rovněž stanoví obecná pravidla, podle kterých mají

smluvní strany při stanovení výše nájemného postupovat. Tím se odlišuje

od ostatního obsahu výměru č. 01/2002. Do tohoto výměru bylo toto

cenové rozhodnutí zařazeno pouze účelově, aby nahradilo zrušenou

vyhlášku č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a stejně tak z

něj bylo účelově k 15. listopadu 2002 vyřazeno a znovu vyhlášeno se

zjevným úmyslem zabránit Ústavnímu soudu, aby ve věci rozhodl. Proto i

výměr č. 06/2002 vybočuje ze zákonných podmínek pro cenovou regulaci,

které stanoví zákon o cenách.



Podle § 3 odst. 1 zákona o cenách se však cenovou regulací rozumí

stanovení nebo přímé usměrňování výše cen cenovými orgány a místními

orgány. Konkrétně § 4 stanoví následující způsoby regulace cen: a)

stanovení cen; b) usměrňování jejich vývoje v návaznosti na věcné

podmínky; c) usměrňování cenových pohybů v čase; d) cenové moratorium;

e) účelné spojení těchto způsobů.



Obsah cenového rozhodnutí je vymezen tak, že se jím rozhoduje o

zařazení blíže definovaného zboží (§ 5, 6 a 8 zákona o cenách) do

seznamu zboží a určuje se stanoveným způsobem jeho cena (§ 4 zákona o

cenách). Jeho posláním nemá být regulace chování jiným než tímto

zákonem určeným způsobem ve vazbě na § 877 o. z. Úprava v napadených

položkách výměru č. 06/2002 tak překračuje zákonný rámec, který je dán

takovými pojmy jako jsou:



a) úředně stanovená cena, tj. maximální cena, minimální cena a pevná

cena, omezená dalšími věcnými nebo časovými podmínkami (§ 5 zákona o

cenách);



b) věcné usměrňování cen, tj. stanovení podmínek pro sjednání cen z

hlediska maximálního rozsahu možného zvýšení ceny zboží ve vymezeném

období nebo maximálního podílu, v němž je možné promítnout do ceny

zvýšení cen určených vstupů ve vymezeném období anebo v určení

závazného postupu při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci (§ 6 zákona o

cenách);



c) časově usměrňované ceny, tj. ceny, u kterých musí být stanoven

minimální časový předstih pro ohlášení uvažovaného zvýšení ceny, nebo

minimální lhůta, po jejímž uplynutí lze uvažované zvýšení ceny

uskutečnit, anebo časově omezený zákaz opětovného zvýšení ceny zboží (§

8 zákona o cenách).



Podle § 3 odst. 2 zákona o cenách jsou cenová rozhodnutí závazná pro

okruh adresátů, který je v nich vymezen. Zákon o cenách tak zmocňuje

cenové orgány, aby okruh adresátů určily. Musí se tak ovšem stát

způsobem, který respektuje ústavní pořádek České republiky. Toto

vymezení se přitom ve výměru č. 06/2002 nijak neodlišuje od jiných

právních předpisů, zejména občanského zákoníku. I zde se používá obecné

označení "nájemce", "pronajímatel", takže takové ustanovení vyžaduje

další individualizaci povinného, popř. oprávněného subjektu (generální

charakter regulace). S ohledem na zákonné zmocnění umožňující určit

okruh adresátů však tento postup sám o sobě ještě nelze považovat za

neústavní, popř. nezákonný. To již ale neplatí pro vymezení pojmů jako

"byt", "kategorie", neboť zde již nejde o okruh adresátů. Definovat, co

je obsahem pojmu "byt určité kategorie", není úkolem cenového

rozhodnutí. Je to stejné, jako by se cenový výměr snažil definovat,

jaké má být složení např. léků, jejichž ceny reguluje, jaká má být

jejich kvalita apod.



Stejně tak je zákonné zmocnění překročeno v případě dalšího obsahu

napadené části výměru č. 06/2002, kde jsou obecným způsobem stanovena

pravidla chování určeného okruhu subjektů. Tato pravidla mají generální

charakter, mají tedy znaky právního předpisu, tzn., že vyžadují další

konkretizaci. Zákon o cenách ovšem umožňuje regulovat chování určených

subjektů pouze tím, že se jim uloží povinnost sjednávat úředně

stanovené nebo věcně usměrněné ceny konkrétního zboží vymezeného v

cenovém rozhodnutí formou pěti výše uvedených způsobů cenové regulace

(§ 4 zákona o cenách). Výměr č. 06/2002 z tohoto hlediska stanoví

pravidla chování stran nájemní smlouvy způsobem, který se neslučuje s

posláním cenové regulace a který je vyhrazen úpravě zákonem za podmínek

stanovených Listinou nebo je přenechán smluvní volnosti stran v souladu

s ústavním principem autonomie vůle subjektů soukromého práva. Tak

výměr č. 06/2002 např. stanoví, že "pronajímatel oznámí nájemci zvýšení

nájemného přede dnem jeho splatnosti" (bod 4 položky č. 1) nebo určuje,

kdy lze nájemné určitých předmětů sjednat dohodou (bod 8 položky č. 1),

ačkoli ústavní princip autonomie smluvní vůle (čl. 2 odst. 3 Listiny)

vychází z opačného pojetí. Výměr upravuje i další vztahy mezi nájemcem

a pronajímatelem při změně kategorie bytu nebo vylepšování jeho

vybavení (bod 5 položky č. 1) a zejména v případě stanovení pravidel

ceny služeb poskytovaných spolu s užíváním bytu, kde reguluje rovněž

vztahy dodavatelů těchto služeb (svoz odpadu, osvětlení, výtahy,

kontrola a čištění komínů atd.), dále vlastníků bytů, kteří tyto služby

používají společně s nájemci bytů (bod 7 položky č. 2), popř. stanoví i

pravidla pro řešení sporů mezi nájemci ohledně ceny služeb

poskytovaných spolu s užíváním bytu [bod 2 písm. c) položky č. 2, body

3 a 4 položky č. 2]. V položce č. 2 je rovněž upraven způsob

poskytování, placení a vyúčtování záloh za služby spojené s bydlením.

Ani v případě položky č. 2 výměru č. 06/2002 se proto nejedná o cenové

rozhodnutí v pravém smyslu slova, nýbrž o suplování chybějící právní

úpravy ve výše uvedeném smyslu, tj. formou zákona nebo jeho prováděcí

vyhlášky. Totéž platí i pro položku č. 3 výměru č. 06/2002 jak z

hlediska její normativní povahy, tak z hlediska toho, že rovněž vychází

ze stavu k 31.12.2001, tedy ke dni, kterým se stal vykonatelným nález

č. 231/2000 Sb., kterým byla zrušena vyhláška č. 176/1993 Sb., ve znění

pozdějších předpisů. Pokud jde o návrh na zrušení položky č. 3,

nevyjadřuje se Ústavní soud k otázce ústavnosti jejího obsahu, zejména

z hlediska kritérií ekonomicky oprávněných nákladů, kde se nepřihlíží

pouze k průměrnému měsíčnímu tempu růstu úhrnného indexu cen stavebních

prací v předcházejícím roce. Z hlediska zvolené právní formy úpravy

však i zde místo cenového rozhodnutí jde o náhradu právní úpravy

zákonodárcem a prováděcími předpisy. Proto bez ohledu na jiné postavení

nájemců a pronajímatelů takových bytů ve srovnání s nájemci a

pronajímateli v položce č. 1 dospěl Ústavní soud k závěru, že ani tato

část výměru č. 06/2002 neodpovídá zmocnění Ministerstva financí v

zákoně o cenách a v zákoně č. 265/1991 Sb.265/1991 Sb.



Účelové nahrazení chybějícího právního předpisu předpokládaného

ustanovením § 696 odst. 1 o. z. tak vedlo Ministerstvo financí k tomu,

že bylo nuceno nad rámec zákonného zmocnění (a mimo rozsah své

působnosti) pro obsah cenové regulace a jejích způsobů stanovit

pravidla chování určených subjektů (pronajímatele a nájemce určitého

typu bytu, popř. i dodavatelů služeb, vlastníků bytů), která z nich

vyplývají při stanovení výše nájemného v nájemních smlouvách. Cenové

rozhodnutí však není pro tento způsob úpravy určeno. To plyne i ze

systematického výkladu § 2 odst. 1 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění

pozdějších předpisů, podle kterého Ministerstvo financí vykonává

působnost při uplatňování, regulaci a kontrole cen výrobků, výkonů,

prací a služeb, pokud tento zákon nestanoví jinak. Tato působnost v

sobě nikterak nezahrnuje jiné než výše uvedené způsoby regulace. Teprve

§ 2 odst. 2 téhož zákona umožňuje, aby Ministerstvo financí vydávalo

právní předpisy pro regulaci a sjednávání cen, určení nepřiměřeného

hospodářského prospěchu a neoprávněného majetkového prospěchu v

souvislosti s porušením cenových předpisů, cenovou evidenci,

poskytování cenových informací, kontrolu cen. Pro tuto regulaci však

citovaný kompetenční zákon požaduje vydání právního předpisu, kterým

však není míněno cenové rozhodnutí publikované v Cenovém věstníku,

nýbrž právní předpis vyhlášený ve Sbírce zákonů a vydaný na základě

výslovného zmocnění pro konkrétně určený orgán výkonné moci. Proto

Ústavní soud nutně považuje zvolení formy cenového rozhodnutí jako

druhé zbývající pravomoci Ministerstva financí nejen za pouze účelové

východisko řešení problémů v oblasti bytové politiky státu, nýbrž i za

východisko nezákonné, jdoucí jak nad rámec výše uvedených ustanovení

zákona o cenách, tak nad rámec kompetence, která byla Ministerstvu

financí svěřena. To lze názorně vidět při srovnání s nezrušenou částí

výměru č. 01/2002. Ministerstvo financí např. výměrem č. 01/2002

reguluje i ceny jízdného na železnici, nereguluje však vlastní pravidla

chování cestujících a přepravců, neboť k tomu je určen občanský

zákoník, zákon o dráhách a vyhláška č. 175/2000 Sb., o přepravním řádu

pro veřejnou drážní a silniční osobní dopravu, tedy právní předpisy v

úzkém smyslu slova. Obdobně reguluje např. cenu výkonů spojených s

umělým přerušením těhotenství, nikoli však podmínky jeho provádění atd.



Výměr č. 06/2002 nad rámec zákonného zmocnění nejen reguluje ceny,

nýbrž definuje pojmy používané v zákonech. Jako veřejnoprávní akt nejen

definuje např. pojem "veřejné prostředky" v bodě 6 písm. a) položky č.

3, nýbrž i pojem "člen domácnosti" (v bodě 3 položky č. 2), ačkoli

okruh členů domácnosti pro oblast občanskoprávních vztahů, kam nesporně

patří i oblast nájemní, definuje § 115 o. z. Zde jde výměr č. 06/2002

nezákonně nad rámec nejen zákona o cenách. Pokud by měl být chápán jako

zvláštní právní předpis (který výměr funkcionálně a materiálně fakticky

nahrazuje) podle § 696 odst. 1 o. z., překročil by i zmocnění v něm

uvedené. Ani pro případ situace uvedené v § 1 odst. 6 o cenách není

takové vymezení možné. Obdobně výměr č. 06/2002 definuje kategorie

bytů, stanoví náležitosti základního vybavení koupelny a záchodu,

definuje základní příslušenství bytu, obytnou místnost atd.



Ústavní soud nepovažoval za potřebné zabývat se jednotlivými

ustanoveními výměru č. 06/2002, protože zjednání nápravy je možné

jedině zrušením těchto ustanovení jako celku a přijetím odpovídající

zákonné úpravy. Výměr č. 06/2002 evidentně není jen cenovým rozhodnutím

ve smyslu zákona o cenách a zákona č. 265/1991 Sb., nýbrž i snahou o

nahrazení právního předpisu, který byl jako neústavní zrušen nálezem č.

231/2000 Sb. Jestliže však v uvedených položkách kromě cen Ministerstvo

financí reguluje chování pronajímatelů a nájemců způsobem, který je

vyhrazen zákonu a v jeho mezích při zachování základních práv a svobod

i prováděcímu předpisu, jde současně o rozpor s čl. 4 odst. 1 a 2

Listiny. O tom, že je tak činěno nad rámec zákona o cenách, není na

základě toho, co bylo uvedeno výše, pochyb.



IV. C



K tomu ještě považuje Ústavní soud za potřebné uvést další závěry, ke

kterým v této souvislosti dospěl a které bez ohledu na hodnocení formy

právní úpravy regulace nájemného a snahy Ministerstva financí obejít

zákon o Ústavním soudu vedou rovněž k nutnosti zrušit napadené části

výměru nejen jako odporující zákonu, nýbrž i jako neústavní.



Pokud jde o otázku cenové regulace, je třeba uvést, že tím, že byla

zvolena tato cesta regulace, bylo zasaženo do pravidel tvorby právních

předpisů v právním státě. Tato forma zásahu do vztahů nájemců a

pronajímatelů umožňuje obcházet základní pravidla tvorby právních

předpisů, zejména pak zákonů, které jsou vyhrazeny pro případ úpravy,

která zasahuje do základních práv a svobod jedince. Takový právotvůrce

se tak vyhýbá jednak připomínkovému řízení, jednak alespoň minimálním

demokratickým požadavkům na tvorbu práva. Nejde přitom o problém

vlastní cenové regulace zákonem definovanými způsoby, nýbrž o to, že

cenové rozhodnutí je v projednávaném případě ve skutečnosti řešením

otázek, jejichž úprava by měla být v demokratickém právním státě

vyhrazena demokraticky legitimovanému zákonodárci (i z hlediska

sociálního smíru, kterým je ve vyjádření účastníka argumentováno),

popř. podzákonným právním předpisům v mezích zmocnění daného tímto

zákonodárcem.



Mnoho nedorozumění vzniká již z odlišného pojetí samotného pojmu cenové

regulace nájemného. Ta sama o sobě v demokratickém státě není

považována za neústavní, pokud vychází z tržních cen závislých na

poloze domů, dále musí být zjištěno, z jakých zdrojů pochází, musí však

respektovat "spravedlivou rovnováhu" mezi imperativy obecného zájmu a

ochrany základních práv jednotlivce.



Cenová regulace u nás vychází z uživatelských vztahů k bytům, které

byly zpravidla založeny administrativním aktem státu o přidělení bytu,

nikoliv smlouvou založenou na svobodné vůli obou stran. Tato koncepce,

založená na doktríně, která považovala pronajímání bytů v soukromém

vlastnictví za vykořisťování, se snažila nájem přesunout do sféry

sociálních služeb a vyčlenit hospodaření s byty z tržního hospodářství.

Neúplnou přeměnou tzv. osobního užívání bytů na nájemní poměry v roce

1992 vznikl u nás duální systém, který nelze srovnávat s právní

regulací v Evropské unii. Pouhou změnou terminologického označení

"osobního užívání bytu" na "nájem bytu" při zachování obsahu těchto

pojmů nedošlo ke skutečné transformaci právní regulace odpovídající

soustavě tržního hospodářství. V tomto smyslu má proto každá

argumentace odkazující na rozhodování Evropského soudu pro lidská práva

a právo Evropské unie omezenou platnost.



Nájemní poměr podle evropských standardů je zpravidla dočasný, kdežto u

nás je zásadně uzavírán na dobu neurčitou, a vzhledem k tomu, že

přechody práva osobního užívání bytu se velmi podobaly právům při

dědění vlastnictví, právo osobního užívání bytu zakládalo fakticky

trvalý vztah a vyvinulo se v jakési quasi vlastnictví. Nejhorší je, že

tato koncepce za dlouhou dobu trvání přešla i do obecného právního

vědomí a má velkou setrvačnost. Jak bylo řečeno, převážná část

nájemních vztahů z minulosti nevznikla svobodnou smlouvou, ale

administrativním příkazem často proti vůli vlastníků v souladu s

koncepcí postupného převodu celého bytového fondu do tzv. vyšších

socialistických forem vlastnictví. Takto se tzv.bytové právo stalo

součástí práva veřejného a není dobře srovnatelné s evropským pojetím

klasického soukromoprávního institutu nájmu. Navíc tento hybridní

právní vztah označovaný za socialismu jako osobní užívání a nyní pouze

přejmenovaný na nájem, se také z hlediska občanskoprávní teorie

přesunul z oblasti práv závazkových mezi jakási nová práva věcná. Tato

přeměna proběhla a přetrvává i fakticky v reálném životě: lidé si

pronajaté byty navzájem prodávají a kupují, často v zastřené podobě

výměn, ale v poslední době i otevřeně za tzv.odstupné. Rozsah přechodu

užívacích práv k bytům, resp. práv nájemců, je u nás srovnatelný s

děděním těchto bytů, kdežto v evropském právu je omezenější. V

evropském právu není upravena samostatně výměna bytů, odlišná je úprava

výpovědních důvodů a povinnosti poskytování náhradního bytu.



Obdobně jako z hlediska právní komparatistiky ani z ekonomického

hlediska nelze srovnávat klíčový pojem regulace nájemného. V evropských

standardech vychází regulace nájemného (rent control) z tržních cen

bydlení. Ty v sobě zahrnují kromě tržních cen pozemků a domů také tržní

náklady na jejich opravy, správu a údržbu, jakož i přiměřený zisk. Naše

konstrukce cen nájemného zpravidla vychází z příkazových cen, které se

zakládaly na zásadně odlišné koncepci bydlení jakožto sociální služby,

hrazené převážně z celospolečenských prostředků. Tento systém vylučoval

ovlivňování cen bydlení teritoriálně odlišnou výší pozemkové renty.

Současné pokusy o kompromis mezi uvedenými dvěma koncepcemi nejen

nevyužívá alokační a informační efekt tržních cen, ale vede k

nevyužívání celého bytového fondu, nespravedlnostem při jeho

rozdělování a korupci.



Argumentace ve prospěch zachování cenové regulace nájemného citací

evropských pramenů práva má v celém tomto odůvodnění smysl pouze,

chápeme-li ji v "evropském" neboli "západním" pojetí, nikoliv jako

zachovávání, resp. pouze přizpůsobování vývoji nákladů a inflaci cen,

které jsou konstruovány na zcela odlišných principech bez zřetele na

vliv trhu.



Vzájemná souvztažnost cenové regulace nájemného a zaostávání přeměny

občanskoprávních vztahů regulujících bydlení se projevuje při řešení

základního rozporu každé moderní bytové politiky, totiž hledání

rovnováhy mezi principem ochrany nájemníků a principem ochrany

vlastnictví. Největší porušení této rovnováhy spočívá v tom, že v

duálním stadiu transformace u nás došlo k tomu, že dotace poskytované

nájemcům z celospolečenských prostředků prostřednictvím nízkých cen

nájemného se přenesly na některé pronajímatele-soukromé vlastníky,

kteří získali zestátněné domy v restitucích. Tito pronajímatelé musí

doplácet na provoz, údržbu a opravy a správu z vlastních prostředků.

Náklady "sociální politiky prostřednictvím nízkého nájemného" byly

přeneseny ze státu na pronajímatele. Není proto divu, že vztahy mezi

takto náhodně vybranou skupinou nájemců a stejně náhodně vzniklou

skupinou pronajímatelů, se rapidně zhoršují. Tato situace je unikátní

ve srovnání s ostatními evropskými státy a měla by být urychleně

odstraněna.



V této souvislosti je třeba se vrátit k základní námitce porušení

rovnosti v právech. Pokud v roce 2000 ještě Ústavní soud této otázce

nevěnoval zásadní pozornost [viz výše sub IV. B písm. b)], bylo to

proto, že rozhodoval za stavu, kdy se předpokládalo (viz vyjádření

Ministerstva pro místní rozvoj citované v nálezu č. 231/2000 Sb.), že

nejpozději do konce roku 2001 bude tento neústavní a nezákonný zásah do

postavení pronajímatelů odstraněn úpravou navazující na § 696 odst. 1

o. z. v podobě zákona o nájemném, který umožní samostatný a tržně

autentický vývoj ceny nájemného, současně však účinnou ochranu nájemce

jako spotřebitele před nepřiměřenými cenovými skoky a nepřiměřenými

požadavky pronajímatele. To se ale nestalo. Proto se musí nyní Ústavní

soud zabývat především tímto aspektem ze dvou hledisek.



Prvním je otázka rovnosti v zacházení s jednotlivci ze strany státní

moci. V případě regulace nájemného původně napadeným výměrem č. 01/2002

není pochyb o tom, že zde k porušení rovnosti a diskriminaci dochází,

neboť s jednou skupinou subjektů majetkových práv (pronajímatelé a

nájemci bytů v režimu bodu 1 položky č. 9 části II. výměru č. 01/2002)

se nakládalo jinak a jejich majetek neměl právně stejný obsah jako

majetek jiných pronajímatelů. S ohledem na sociální vázanost

vlastnictví (čl. 11 odst. 3 Listiny), která se projevuje zejména u

nájemních bytů, to však nevylučuje, že zákonodárce bude regulovat

nájemní vztahy takovým způsobem, aby byly chráněny v rozumném poměru

jak zájmy vlastníka (pronajímatele), tak nájemců, přičemž v určitém

časovém úseku lze dát přednost zájmům jedné strany (zpravidla nájemců),

nikoli však trvale, a již vůbec ne jednostranně.



Podle čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě ustanovení čl. 1

odst. 1 o právu na pokojné užívání majetku nebrání právu států přijímat

zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v

souladu s obecným zájmem. Evropský soud pro lidská práva v této

souvislosti obvykle zdůrazňuje, že masové změny v této oblasti by

přivodily značné sociální napětí a ohrozily veřejný pořádek, takže je

použití ustanovení čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě

zpravidla uznáno v rámci volné úvahy státu. Současně však musí opatření

státu respektovat "spravedlivou rovnováhu" mezi imperativy obecného

zájmu a ochrany základních práv jednotlivce. K nim náleží i ochrana

před diskriminací, ke které dochází v případě odlišnosti v zacházení,

jestliže "postrádá objektivní a rozumné ospravedlnění", tj. jestliže

nesleduje "legitimní cíl" nebo neexistuje "rozumný poměr" mezi

použitými prostředky a sledovaným cílem. Smluvní státy mají určitý

prostor k posouzení, zda a v jaké míře rozdíly mezi jinak analogickými

situacemi ospravedlňují odlišnosti v zacházení (např. Larkos proti

Kypru z 18. února 1999. Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská

práva, roč. 1999, č. 6, s. 129). Samotná nerovnost tak ještě nemusí

vždy znamenat neústavní stav, popř. může jít o zásah odůvodnitelný

jiným významným zájmem na ochraně, např. jiných základních práv.



Podle Ústavního soudu není z hlediska ústavnosti natrvalo udržitelná

situace, která je důsledkem pokřivených poměrů v oblasti bytové

politiky do r. 1989. Ústavní soud vychází z toho, že nájemní vztahy,

které jsou chráněny cenovou regulací, nevznikly v běžných podmínkách

právního státu, nýbrž transformací uživatelských vztahů k bytům, které

byly založeny administrativním aktem státu (i proti vůli vlastníka),

nikoli svobodnou vůlí dvou smluvních stran. Těsně po roce 1989 bylo

možno takovou situaci v nájemních (uživatelských) vztazích vniklých po

roce 1948 vzít na zřetel (srov. v této souvislosti rozhodnutí německého

Ústavního soudu BvR 3 51/91 z 22. 11. 1994, kterým uznal dočasné

převzetí cenových předpisů NDR v oblasti nájemného). Ústavní soud

takovou transformaci uznal za ústavně konformní v nálezu Pl. ÚS 37/93

(č. 86/1994 Sb.) s ohledem na potřebu vytvořit pro dosavadní, byť

deformované, užívací vztahy stav dostatečné právní jistoty. Konstatoval

přitom, že i kdyby byli vlastníci soukromých domů oproti ostatním

vlastníkům skutečně znevýhodněni, bylo by to vyváženo veřejným zájmem

na transformaci někdejších uživatelských vztahů k bytům v instituci

chráněných nájmů.



Ústavní soud zastává stanovisko, že důvody pro právní řešení těsně po

roce 1989, kdy nabyla účinnosti vyhláška č. 176/1993 Sb., již v

současnosti ztrácejí na své síle. To zejména v případě, ve kterém se

nejedná o samotnou existenci nájemního vztahu, nýbrž o regulaci

nájemného způsobem, jakým to činí výměr č. 06/2002. Vlastnictví

nájemních bytů je rovněž vlastnictvím, a proto nemůže být trvale vyňato

z pravidelného právního režimu a podřízeno režimu zvláštnímu, pokud pro

to nejsou závažné důvody. Uvedené okolnosti byly jistě zřetele hodné,

trvale však takovou situaci v podobě omezení postavení pronajímatelů

této kategorie nelze udržovat, a to ani kdyby pro to byla zvolena

odpovídající forma regulace cestou zákona. Stát proto musí najít jiný

způsob, jak situaci nájmů v těchto bytech řešit. Ústavní soud mu k tomu

dal dostatečný čas až do konce roku 2001, kdy v souladu se zákonnou

možností podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu sanoval dosavadní

neústavní stav úpravy regulace nájemného pro určité kategorie bytů.

Dalším během času a neřešením této úpravy stanoveným ústavním způsobem

se tento stav diskriminačního působení dále prohlubuje a z postupu

Ministerstva financí neplyne, že by zde byl záměr tento ústavně

neuspokojivý stav změnit, jak to konečně dokládá vydání výměru č.

06/2002, kde se od 15. listopadu 2002 do 30. června 2003 zachovává

dosavadní stav, který je zase v podstatě založen na vyhlášce č.

176/1993 Sb., která byla zrušena jako neústavní.



Ústavní soud není cenovým orgánem a jeho úkolem v tomto řízení nebylo

zjišťovat, u kolika nájemců je nájemné v pořádku či nikoli. Je

přirozené, že nelze pro každý jednotlivý nájemní poměr jednoznačně

stanovit, zda regulované nájemné je či není odpovídající (k tomu viz v

jiných souvislostech zmíněný nález č. 43/2001 Sb.). Pokud však stát

považuje za nutné regulovat cenu nájemného, je nutno upravit takový

postup, aby pronajímatel měl možnost ve svém případě a pro svůj byt

prokázat, že tomu tak skutečně je a pronajímání v jeho případě neplní

funkce podnikatelské činnosti, nýbrž funkce, které náležejí sociálnímu

státu. Hodnotit stanovení koeficientu 1.04 ani nelze, neboť jde o

opatření evidentně dočasné, které nemůže obstát ani z hlediska zákona o

cenách. Výměr neobsahuje určení toho, jaké náklady by mělo nájemné

pokrývat, jako jsou zejména náklady užívání a oprav, návratnost

vloženého kapitálu, poloha a atraktivita bytu a přiměřený zisk (srov. §

16 odst. 2 zákona o cenách). Zpravidla na tyto aspekty reaguje trh.

Pokud se stát již odhodlal k úpravě nájemného, nemůže svévolně takové

zásadní otázky možných budoucích sporů pomíjet. K tomu musí zákonodárce

vytvořit potřebné nástroje jak z hlediska pronajímatelů, tak nájemců,

kteří musí mít možnost se bránit. Pokud stát bude poskytovat adresné

příspěvky na sociální nájemné, je rovněž věcí zákonodárce, aby

zajistil, že tyto příspěvky skutečně přijdou tam, kam budou určeny, tj.

do rukou pronajímatelů.



Cenová regulace sama o sobě nemůže být v demokratickém právním státě

považována za neústavní. Otázkou ke zvážení proto vždy je, ve kterých

případech (druh zboží a služeb), vůči komu (výrobci, prodejci), jakou

formou (cenové rozhodnutí, podzákonný předpis, zákon) a v jakém rozsahu

(princip přiměřenosti, ochrana podstaty a smyslu základního práva nebo

svobody) je přípustné ji použít. Tvrzení Ministerstva financí, že

cenová regulace musí být prováděna pouze tímto způsobem, neboť se někdy

vyžaduje zásah z hodiny na hodinu, je sice obecně přijatelná, nikoli

však pro oblast bytového hospodářství, kde se klade tradičně důraz na

stabilitu vznikajících a existujících nájemních poměrů. Konečně i do

konce roku 2001 byla u nás tato problematika řešena právním předpisem.

Otázka způsobu regulace této materie je proto na prvém místě vyhrazena

zákonodárci.



Evropský soud pro lidská práva se zabýval vícekrát institutem

regulovaného nájemného (např. zejména Spadea a Scalabrino proti Itálii

z 28. září 1995, Scollo proti Itálii z 28. září 1995, Velosa Baretto

proti Portugalsku z 21. listopadu 1995 nebo Immobiliare Saffi proti

Itálii z 28. července 1999). Zpravidla se však věnoval otázce, zda lze

uznat ochranu nájemního vztahu i v případě bytové potřeby vlastníka.

Pokud jde o přípustnost regulace nájemného, zaujal k této otázce

stanovisko především rozsudek č. 2 Evropského soudu pro lidská práva ve

věci Mellacher a ostatní proti Rakousku (viz Publications of the

European Court of Human Rights. Series A: Judgments and Decisions. Vol.

169. 2. Judgment of 19 December 1989). Zde Evropský soud pro lidská

práva dospěl na základě výkladu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě k

závěru, že se nejedná ani o formální ani o faktické vyvlastnění, neboť

nedošlo k žádné formě přechodu vlastnictví. Stěžovatelé nebyli zbaveni

práva pobírat, užívat, pronajímat nebo prodat svůj majetek. Regulace

nájemného jim sice odňala část jejich příjmu z jeho nájmu, tuto

skutečnost ale Evropský soud pro lidská práva považuje jen za regulaci

způsobu užívání vlastnictví (bod 44 rozsudku, s. 25), což není možné

považovat za porušení čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě,

neboť nejde o opatření zbavené racionálního podkladu. Platí to tím

spíše, že oblast bydlení je v moderní společnosti ústředním zájmem

sociální a hospodářské politiky. Proto zde ponechává státům široký

prostor pro uvážení, jak z hlediska hodnocení závažnosti problému, tak

z hlediska výběru úpravy zvolených opatření (bod 45, s. 25-26).



Podle názoru Ústavního soudu mohou být měřítka, která se kladou na

hodnocení akcí státu podle vnitrostátního ústavního pořádku, přísnější

než měřítka, která používá Evropský soud pro lidská práva při hodnocení

dodržování Úmluvy. Evropský standard v oblasti ochrany vlastnických

práv a zákazu diskriminace se může podle Úmluvy jevit jinak, než podle

pravidel Listiny pouze ve vztahu k vnitrostátním poměrům, kde Listina

může stanovit vyšší nároky na jednání státu ve vztahu k jednotlivci.

Současně je nutno zdůraznit, že bytová politika v každém státě může

sledovat jiné cíle a že lze velmi obtížně srovnávat situaci v této

oblasti v České republice a ve státech západní Evropy. Nic to ale

nemění na jeho povinnosti poskytnout ochranu určité skupině vlastníků,

když všichni vlastníci stejného druhu mají podle čl. 11 odst. 1 Listiny

zaručeno, že jejich vlastnické právo bude upraveno především zákonem

(nikoli cenovým rozhodnutím), a že bude mít stejný obsah a ochranu.



Ochrana vlastnických práv nevylučuje regulaci nájemného (zejména čl. 11

odst. 3 a čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny) jako ústavní formu realizace

politiky státu v případě, že se pohybuje v rámci vymezeném ústavním

pořádkem a mezinárodními závazky České republiky, přičemž je nutno

bedlivě zvažovat jak existenci veřejného zájmu opravňujícího k

uplatnění usměrňujících (kontrolních) opatření, tak rovněž výběr

podrobných pravidel pro uskutečňování takových opatření. Zasahování

státu musí respektovat přiměřenou (spravedlivou) rovnováhu mezi

požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu

základních práv jednotlivce. To znamená, že musí existovat rozumný

(opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a

sledovanými cíli [k tomu viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (č. 167/2000

Sb.), Pl. ÚS 3/2000 (č. 231/2000 Sb.) a Pl. ÚS 5/01 (č. 410/2001 Sb.)].



Regulace nájemného sice není vyvlastněním, může se však týkat obsahu

pojmu vlastnického práva. Vlastnictví již z Listiny (čl. 11 odst. 3)

není chápáno jako neomezitelné právo, omezeno však podle Listiny (čl.

11 odst. 4) může být pouze zákonem a za podmínek stanovených Listinou

(čl. 4 odst. 2) a pouze v rozsahu, v jakém se nedotýká podstaty

vlastnictví (které se nemůže stát pouhou slupkou zbavenou obsahu), (čl.

4 odst. 4), přičemž i při tomto omezení platí zákaz diskriminace (čl. 4

odst. 3 Listiny). Pravidlem v této oblasti je proto stanovení nájemného

dohodou (čl. 2 odst. 3 Listiny) jako volného (nikoli libovolného)

nájemného, jeho regulace je pak výjimkou, která by měla být časově

omezena na nutnou dobu.



Ústavní soud proto konstatuje, že výměr č. 06/2002 je v rozporu s

ústavním pořádkem, mezinárodními závazky České republiky a zákony jak z

hlediska svého obsahu, tak i jemu odpovídající právní formy. Konkrétně

došlo k porušení čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy ve

spojení s čl. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 a čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1

Dodatkového protokolu k Úmluvě ve spojení s čl. 14 Úmluvy, když

Ministerstvo financí nerespektovalo svou zákonem vymezenou působnost v

oblasti regulace cen a zasáhlo do oblasti regulace vyhrazené zákonům.

Současně svým postupem diskriminovalo zvláštní skupinu vlastníků, aniž

zde pro to byl zjištěn "rozumný poměr" mezi použitými prostředky a

sledovaným cílem s ohledem na dobu, která uplynula od roku 1989. Rovněž

tak došlo při jeho vydání k překročení kompetence Ministerstva financí,

které cenovým rozhodnutím upravilo i vztahy a definovalo pojmy, které

by měly být vyhrazeny zákonům a prováděcím právním předpisům vydaným na

jejich základě. Tím byly rovněž porušeny čl. 1 a 15 Ústavy, které

zakotvují princip demokratického právního státu a ústavní princip dělby

moci. Protože tak svým obsahem a funkcí výměr č. 06/2002 vlastní právní

úpravu nahradil, byl Ústavní soud nucen jej s ohledem na jeho obsah a

formu zrušit.



Předseda Ústavního soudu:



v.z. JUDr. Holeček v.r.



místopředseda



Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

zaujal k rozhodnutí pléna soudce JUDr. Pavel Varvařovský a k jeho

odůvodnění zaujali odlišné stanovisko soudci JUDr. Pavel Holländer,

JUDr. Vladimír Jurka a JUDr. Jiří Malenovský.