Advanced Search

Proposal To Repeal § 17 Paragraph 5 Of The Act. Public Health Insurance


Published: 2000
Read law translated into English here: https://www.global-regulation.com/translation/czech-republic/508161/proposal-to-repeal--17-paragraph-5-of-the-act.-public-health-insurance.html

Subscribe to a Global-Regulation Premium Membership Today!

Key Benefits:

Subscribe Now for only USD$40 per month.
167/2000 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 23. května 2000 ve věci návrhu III. senátu

Ústavního soudu na zrušení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o

veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých

souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, takto:



Ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním

pojištění, ve znění pozdějších předpisů, se dnem 31. prosince 2000

zrušuje.



Odůvodnění



I.



Ústavní stížností se stěžovatelé MUDr. H. F. a spol. domáhají zrušení

čl. 1 a 8 rozhodnutí vlády ze dne 23. června 1999 o hodnotách bodu a

výši úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění,

jimiž se cítí být dotčeni ve svých základních právech a svobodách

vyplývajících z čl. 26 odst. 1 a čl. 41 odst. 1 a dále z čl. 1, čl. 2

odst. 2 a 3, čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a

svobod (dále jen "Listina"), jakož i z čl. 26 Mezinárodního paktu o

občanských a politických právech (věc je vedena pod sp. zn. III. ÚS

407/99).



Stěžovatelé objasňují svoji aktivní legitimaci poukazem na skutečnost,

že jsou fyzickými a právnickými osobami poskytujícími specializovanou

zdravotní ambulantní péči dle zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči

v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů.

Ústavní stížností napadají uvedené rozhodnutí vlády vydané na základě

ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších

předpisů, přičemž v něm spatřují zásah orgánu veřejné moci podle čl. 87

odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Dle jejich

názoru jak vláda, tak Ministerstvo zdravotnictví, a to i ve smyslu

dosavadní judikatury Ústavního soudu, v předmětné věci vystupují v

postavení orgánu veřejné moci, když vláda rozhodnutím určila výši

plnění ze smluv o poskytování a úhradě zdravotní péče mezi stěžovateli

a zdravotními pojišťovnami, čímž měla autoritativně a pravomocně

zasáhnout do jejich právní sféry. Dále dle stěžovatelů uvedené

rozhodnutí vlády nelze v žádném případě považovat za výsledek realizace

právotvorné pravomoci, a tedy za podzákonný právní předpis, zejména

proto, že nemá obligatorní právní formu podzákonného právního předpisu

vydávaného vládou, a to formu nařízení (čl. 78 Ústavy), nesplňuje také

základní obsahový znak právního předpisu, protože nemá normativní, ale

pouze jednorázový charakter. I když v úvodu textu rozhodnutí je

uvedeno, že o něm vláda rozhodla usnesením, použití termínu usnesení v

této souvislosti však dle přesvědčení stěžovatelů neznamená, že jde

pouze o interní rozhodnutí nebo rozhodnutí týkající se vnitřní úpravy

chodu vládních prací, protože zasahuje do práv třetích osob. Z výše

uvedeného stěžovatelé ohledně právní povahy napadeného rozhodnutí vlády

dovozují závěr, dle něhož toto rozhodnutí není ani právním předpisem,

ani interním usnesením, nýbrž je správním rozhodnutím způsobilým

zasáhnout do jejich ústavně zaručených práv, pročež má právní povahu

zásahu orgánu veřejné moci dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy.



Z hlediska dodržení podmínek podání ústavní stížnosti odkazují

stěžovatelé na ustanovení § 248 odst. 3 a přílohu A občanského soudního

řádu (dále jen "o. s. ř."), dle kterých rozhodnutí o regulaci cen dle

zákona č. 526/1990 Sb. o cenách, ve znění pozdějších předpisů,

nepodléhají soudnímu přezkumu. Nadto jsou stěžovatelé přesvědčeni, že

ústavní stížnost přesahuje svým významem jejich vlastní zájmy, když

napadeným rozhodnutím vlády mají být dotčena základní práva a svobody

více než 8 500 nestátních zdravotnických zařízení, a tedy jsou dány

podmínky jejího projednání i dle § 75 odst. 2 písm. a) zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu.



Protiústavnost čl. 1 předmětného rozhodnutí vlády spatřují stěžovatelé

v porušení ústavními zákony a mezinárodními smlouvami dle čl. 10 Ústavy

garantované rovnosti v podnikání. Pro naplnění podmínky rozporu s čl.

26 Listiny ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny odkazují na jeho rozpor

zejména se zákony č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění

pozdějších předpisů, č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, č.

220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a

České lékárnické komoře, ve znění pozdějších předpisů, č. 160/1992 Sb.,

o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění

pozdějších předpisů, a č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů.



Odkazujíce na výměr Ministerstva financí 01/99, jímž se vydává seznam

zboží s regulovanými cenami, dle jehož bodu 4 mezi zboží, u něhož se

uplatňují úředně stanovené ceny, patří také zdravotní péče hrazená

zdravotním pojištěním, která je poskytována účastníku veřejného

zdravotního pojištění nebo účastníku smluvního zdravotního pojištění,

považují stěžovatelé napadené rozhodnutí vlády za cenovou regulaci

podle zákona o cenách. Poukazují přitom na rozpor rozhodnutí vlády ze

dne 23. června 1999 o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče

hrazené z veřejného zdravotního pojištění s ustanoveními § 2 odst. 3 a

§ 16 odst. 2 zákona o cenách, jakož i s § 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb.,

kterou se provádí zákon o cenách, jenž spatřují v nedodržení struktury

regulované ceny, jež zahrnuje oprávněné náklady a přiměřený zisk. V

této souvislosti upozorňují na nerovnost ve vztahu ke stanovení

maximálních cen tuzemských léčiv a prostředků zdravotnické techniky dle

výměru Ministerstva financí 6/16/1998.



Stěžovatelé dále konstatují nepříznivé ekonomické dopady této cenové

regulace, jakož i možné snížení dostupnosti zdravotní péče.



Nerovnost spatřují i ve srovnání vlastního postavení s postavením

zdravotních pojišťoven, přičemž i podle judikatury Ústavního soudu

namítají absenci zdůvodnění takovéhoto odlišování.



Stěžovatelé v ústavní stížnosti dále namítají, že vláda v napadeném

rozhodnutí překročila rámec vymezený ustanovením § 17 odst. 5 zákona o

veřejném zdravotním pojištění, když kromě stanovení hodnoty bodu a výše

úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění stanovila i další

limity, a to limit času a limit množství, a závazně stanovila i

převýšení vykázané zdravotní péče. Poukazují dále na možné absurdní

důsledky v rozhodnutí obsažené úpravy, kdy zdravotnické zařízení v

porovnávaném období z nejrůznějších důvodů (dlouhodobé pracovní

neschopnosti, dlouhodobé dovolené apod.) nenaplnilo tehdejší limit a

vykázalo pouze velmi malý objem zdravotní péče.



Povinnost poskytovat kvalitní zdravotní péči, např. i s ohledem na

ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona o veřejném zdravotním

pojištění, pak dle názoru stěžovatelů vede v případě stanovení limitů

buď k nezbytnosti pracovat zadarmo nebo se posunout do nižší hodnoty

bodu a za stejnou práci obdržet o pětinu nižší příjem.



V souvislosti s čl. 8 rozhodnutí vlády poukazují stěžovatelé na jeho

rozpor s § 40 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, když při

hrazení neodkladné zdravotní péče v nesmluvních zdravotnických

zařízeních vláda stanoví nižší úhradu, než je vymezena pro případ

smluvního ujednání mezi zdravotní pojišťovnou a zdravotnickým

zařízením.



Ze všech uvedených důvodů stěžovatelé navrhují zrušení čl. 1 a 8

rozhodnutí vlády ze dne 23. června 1999, o hodnotách bodu a výši úhrad

zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění.



Na základě výzvy Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76 odst. 1

zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podala vláda k

ústavní stížnosti vyjádření. Vyjadřuje v něm přesvědčení, že přijetím

napadeného usnesení se žádným způsobem nedotkla a ani dotknout nemohla

práva stěžovatelů podnikat vyplývajícího z čl. 26 odst. 1 Listiny, když

bylo vydáno na základě zákona o veřejném zdravotním pojištění, tj. k

zajištění základního práva plynoucího z čl. 31 Listiny. Vláda se

domnívá, že zřízení a fungování veřejného zdravotního pojištění tak,

jak vyplývá z čl. 31 Listiny, nesouvisí s právem podnikat zaručeným čl.

26 odst. 1 Listiny. Jakkoliv vláda považuje platnou právní úpravu,

umožňující z veřejného zdravotního pojištění hradit zdravotní péči

občanům ve státních i nestátních zdravotnických zařízeních, za

vyhovující, nebylo by podle jejího názoru v rozporu s Listinou, kdyby

zákon v krajním případě omezil poskytování bezplatné zdravotní péče

tak, že by byla poskytována pouze v síti "veřejných" zdravotnických

zařízení, zcela bez možnosti vytvářet při jejím poskytování zisk. V

této souvislosti u ústního jednání byla ze strany vlády zdůrazněna

skutečnost, že ani ze základního práva na podnikání dle čl. 26 odst. 1

Listiny nevyplývá právo na zisk. Vláda se ve svém vyjádření dále

domnívá, že přijetím napadeného usnesení nepostupovala ani praeter

legem, když usnesení přijala na základě zákonného zmocnění obsaženého v

ustanovení § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Vláda

je však při svém rozhodování o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní

péče hrazené ze zdravotního pojištění limitována nepřímo, a to platební

možností zdravotních pojišťoven, jež je závislá na výši sazeb

pojistného na veřejné zdravotní pojištění stanovených zákonem č.

592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění

pozdějších předpisů. Tato pravomoc je dle názoru vlády výrazem

racionální a ústavně konformní úvahy, že včasné rozhodnutí o hodnotách

bodu a výši úhrad zdravotní péče je nezbytné, protože jinak by byla

ohrožena realizace ústavně zaručeného práva občanů na bezplatnou

zdravotní péči na základě veřejného zdravotního pojištění.



Vláda je přesvědčena, že její usnesení je po stránce procedurální i

obsahové v souladu se zákonným zmocněním a že z rozsahu tohoto zmocnění

nevybočila. V této souvislosti poukazuje i na nález Ústavního soudu ze

dne 25. října 1995 vyhlášený pod č. 271/1995 Sb., v němž byly

zformulovány i principy, jež by měly být v podstatě platné i pro daný

případ. Ústavní soud v uvedené věci konstatoval, že je-li akt vlády v

souladu s Ústavou, ústavními zákony, mezinárodními smlouvami podle čl.

10 Ústavy a také se zákony, je posouzení věcné správnosti a účelnosti

rozhodnutí vlády mimo kompetence Ústavního soudu; jde o akt, který je

"výrazem snahy o sladění veřejných zájmů se zájmy partikulárními" a "je

nesporné, že při řešení těchto složitých otázek může být těžko nalezeno

řešení, které bude bez jakýchkoliv rozporů a připomínek. Je věcí

exekutivy, aby se zvážením všech pro a proti vydala konečné rozhodnutí,

a je nepochybné, že Ústavnímu soudu nepřísluší do této sféry výkonné

moci zasahovat. Odpovědnost vlády za případné negativní důsledky

takového rozhodnutí je odpovědností politickou, nikoliv tedy

odpovědností právní."



S přihlédnutím k právě uvedené argumentaci je vláda toho názoru, že

napadeným usnesením nezasáhla do ústavně zaručených práv stěžovatelů, a

nedomnívá se tedy ani, že jím způsobila situaci, která není slučitelná

s principem právního státu zakotveného v čl. 1 Ústavy.



Vzhledem k tomu, že dle jejího přesvědčení tím, že v rámci zmocnění

daného zákonem o veřejném zdravotním pojištění přijala dne 23. června

1999 usnesení č. 657 ke stanovení hodnot bodu a výši úhrad zdravotní

péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění pro 3. a 4. čtvrtletí

1999, nijak neporušila práva, která stěžovatelům náleží podle čl. 2

odst. 2 a 3, čl. 26 odst. 1 Listiny a čl. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy,

vláda navrhuje, aby ústavní stížnost proti uvedenému usnesení vlády

byla zamítnuta.



Při ústním jednání ve věci ústavní stížnosti, konaném dne 2. prosince

1999, byly stěžovateli předloženy Ústavnímu soudu jako důkazy Aktuální

informace Ústavu zdravotnických informací a statistiky ze dne 11. října

1999 (č. l. 277, 278) týkající se nárůstu výnosů zdravotních pojišťoven

v I. pololetí 1999 ve srovnání s I. pololetím 1998 a dále vývoje

nákladů zdravotních pojišťoven v roce 1997 a 1998. V replice zástupce

vlády, jejího místopředsedy JUDr. Pavla Rychetského, byla zdůrazněna

skutečnost, že k uvedeným ukazatelům nemohlo být v napadeném usnesení

vlády přihlédnuto, jelikož v době jeho přípravy nebyly ještě k

dispozici.



II.



III. senát Ústavního soudu při projednávání této ústavní stížnosti

dospěl k závěru, že § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění

pozdějších předpisů, je v rozporu s čl. 78 Ústavy. Podle § 78 odst. 2

zákona č. 182/1993 Sb. proto svým usnesením ze dne 2. prosince 1999 č.

j. III. ÚS 407/99-291 přerušil řízení a předložil plénu Ústavního soudu

návrh na zrušení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění

pozdějších předpisů.



III.



Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších

předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve

svém vyjádření předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky

prof. Ing. Václav Klaus, CSc., úvodem objasňuje důvod přijetí předmětné

zákonné úpravy, jímž byla skutečnost, že právní úprava dohodovacího

řízení neobsahovala řešení situace, kdy mezi zdravotními pojišťovnami a

reprezentanty poskytovatelů zdravotní péče nedojde k dohodě. Za účelem

řešení této situace vláda v předložené novele zákona o veřejném

zdravotním pojištění navrhovala svěřit za těchto okolností rozhodování

o hodnotě bodu Ministerstvu zdravotnictví, přičemž takovéto rozhodnutí

by bylo vyhlášeno ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví. Při

projednávání vládního návrhu Poslanecká sněmovna určila namísto

Ministerstva zdravotnictví za orgán oprávněný rozhodnout za uvedených

podmínek o výši bodu vládu, která tak činí na návrh Ministerstva

zdravotnictví, přičemž toto rozhodnutí vlády se vyhlašuje ve Věstníku

Ministerstva zdravotnictví. Ve vyjádření se dále upozorňuje na

skutečnost, že zákon o veřejném zdravotním pojištění neupravuje způsob

zveřejnění rozhodnutí vlády o hodnotě bodu ve Věstníku Ministerstva

zdravotnictví, přičemž materie vyhlašování a zveřejňování rozhodnutí

vlády je upravena jinými právními předpisy, např. Ústavou a zákonem o

Sbírce zákonů. Z uvedeného je pak dovozován závěr, dle něhož ustanovení

§ 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, není

v rozporu s čl. 78 Ústavy, když toto ustanovení toliko zaručuje

publikaci buď dohody nebo rozhodnutí vlády o hodnotách bodu a výši

úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění, avšak neuvádí,

že konkrétní rozhodnutí vlády o cenách ve zdravotnictví má být

zveřejněno pouze ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví a nedotýká se

povinnosti vlády, aby souběžně zveřejnila své rozhodnutí formou

nařízení ve Sbírce zákonů.



Předseda Poslanecké sněmovny dále potvrdil, a to v souladu s požadavky

obsaženými v ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., že zákon

č. 2/1998 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 48/1997 Sb., o

veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých

souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 242/1997 Sb., byl schválen

potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, byl podepsán

příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. V závěru vyjádření je

obsaženo stanovisko, že zákonodárný sbor při přijímání předmětného

zákonného ustanovení jednal v přesvědčení o jeho souladu s Ústavou,

ústavním pořádkem a právním řádem, přičemž je na Ústavním soudu, aby

podaný návrh posoudil a vydal příslušné rozhodnutí.



Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších

předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České

republiky. Ve svém vyjádření jeho předsedkyně PhDr. Libuše Benešová

objasňuje důvod přijetí předmětného zákonného ustanovení, a to shodně,

jak v této souvislosti učinila Poslanecká sněmovna. Účastník řízení

dále odůvodňuje roli státu při určování hodnoty bodu a výše úhrad

zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění. S poukazem na čl. 31

Listiny dovozuje v této souvislosti závěr, dle něhož za situace, kdy

zájmy občanů při jednání o ceně zdravotní péče zastupují pouze

zdravotní pojišťovny, je třeba umožnit státu účinně zasáhnout v

případech, kdy zdravotní pojišťovny z důvodu hájení svých skupinových

finančních zájmů nejsou schopny zastupovat zájmy pojištěnců a ani

zájmová skupina poskytovatelů zdravotní péče není přístupná dohodě,

anebo v případě, pokud učiněné dohody odporují právním předpisům nebo

veřejnému zájmu.



Ve vyjádření se dále konstatuje, že návrh zákona, kterým se mění a

doplňuje zákon o veřejném zdravotním pojištění, Senát projednal na své

9. schůzi (I. volební období) dne 12. a 13. listopadu 1997 a hlasy 67

senátorek a senátorů, když nikdo ze senátorek a senátorů nebyl proti,

přijal usnesení č. 140 vrátit předmětný návrh Poslanecké sněmovně ve

znění přijatých pozměňovacích návrhů. Senát přitom neshledal důvody,

pro které by nemohl vyslovit souhlas s navrhovaným zněním ustanovení §

17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, když si

plně uvědomoval, že v případě, že se smluvní strany dohodovacího řízení

nedohodnou na hodnotách bodu a výši úhrady, byla by realizace ústavně

zaručeného práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného

zdravotního pojištění ohrožena. Oprávnění vlády rozhodnout za podmínek

stanovených zákonem chápal Senát nikoliv jako rozhodnutí vlády mající

normativní charakter ve smyslu čl. 78 Ústavy, ale jako rozhodnutí

"nezávislého rozhodce", které ve smluvním právu není ojedinělé (např.

rozhodování rozhodce v řízení o uzavření kolektivní smlouvy, řízení

před rozhodci apod.). Jelikož se zároveň jednalo o státem garantovanou

realizaci ústavního práva a o hospodaření s veřejnými prostředky, Senát

se ztotožnil s názorem Poslanecké sněmovny, že v daném případě bude

rozhodovat vláda. Ve vyjádření je dále obsažen názor, dle něhož, pokud

by předmětné zákonné ustanovení mělo být zrušeno a vláda by měla být

zmocněna k provedení zákona a v jeho mezích vydávat o hodnotách bodu a

výši úhrady zdravotní péče právní předpis formou nařízení, nebyla by

zároveň možná konstrukce dohodovacího řízení o týchž veličinách, neboť

realizaci pravomoci vlády nelze svazovat institutem dohodovacího

řízení.



Ústavní soud si také vyžádal jako listinné důkazy od Poslanecké

sněmovny a od Senátu příslušné sněmovní tisky a těsnopisecké zprávy z

jednání obou komor Parlamentu.



U ústního jednání, konaného dne 23. května 2000, byli jako svědkové

slyšeni prof. MUDr. Bohumil Fišer, CSc., ministr zdravotnictví, Ing.

Jiřina Musílková, ředitelka Všeobecné zdravotní pojišťovny, a MUDr.

Jaroslav Henzl, předseda Svazu soukromých lékařů a podnikatelů ve

zdravotnictví. Ze svědeckých výpovědí k průběhu dohodovacího řízení

mezi zdravotními pojišťovnami a zástupci smluvních zdravotnických

zařízení ke stanovení hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené

ze zdravotního pojištění bylo zjištěno následující: Prof. MUDr. Bohumil

Fišer, CSc., a Ing. Jiřina Musílková ve svých svědeckých výpovědích

uvedli zejména zdůvodnění lhůty šesti měsíců pro určení hodnoty bodu a

výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění, jež plyne z

měnící se situace ve výběru pojistného, dále objasnili způsob

interpretace nedohody účastníků dohodovacího řízení, jež je dána v

případě nesouhlasu kterékoli ze zdravotních pojišťoven, a to v

jakémkoli segmentu poskytované zdravotní péče. K dotazu soudu Ing.

Jiřina Musílková potvrdila, že v průběhu dohodovacího řízení

Ministerstvo zdravotnictví nesehrává roli rozhodce. Ve výpovědi MUDr.

Jaroslava Henzla byl obsažen zejména poukaz na nerovné postavení

zástupců smluvních zdravotnických zařízení ve vztahu ke zdravotním

pojišťovnám v dohodovacím řízení, když pro konstatování nedohody

postačuje nesouhlas jediné zdravotní pojišťovny, na straně smluvních

zdravotnických zařízení však nesouhlas nejméně jejich jedné třetiny.



IV.



Ústavní soud nejprve zkoumal, jak mu ukládá § 68 odst. 2 zákona č.

182/1993 Sb., byl-li napadený zákon přijat a vydán v mezích Ústavou

stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.



Z předložených sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv bylo zjištěno,

že schůze, na níž se o zákonu hlasovalo, se zúčastnil dostatečný počet

poslanců, resp. senátorů. Poté, co Senát vrátil návrh předmětného

zákona Poslanecké sněmovně, tato na něm ve znění, ve kterém byl

postoupen Senátu, setrvala, a to i opakovaně po jeho vrácení

prezidentem republiky. Zákon byl přitom přijat potřebným počtem hlasů

(když dne 23. října 1997 v Poslanecké sněmovně z přítomných 189

poslanců pro něj hlasovalo 128, proti hlasovalo 29 poslanců, dne 13.

listopadu 1997 v Senátě z přítomných 70 senátorů pro vrácení návrhu

Poslanecké sněmovně hlasovalo 67 senátorů, proti nehlasoval nikdo, dne

2. prosince 1997 ze 183 přítomných poslanců 171 hlasovalo pro návrh

zákona ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu, 9 poslanců hlasovalo

proti a dne 13. ledna 1998 ze 192 přítomných poslanců 114 hlasovalo pro

setrvání na prezidentem republiky vráceném zákoně, 47 poslanců

hlasovalo proti). Předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními

činiteli a byl řádně vyhlášen v částce 2/1998 Sb., která byla rozeslána

dne 27. ledna 1998, a tímto dnem nabyl účinnosti.



V.



Dikce ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění

pozdějších předpisů, jehož ústavnost je Ústavním soudem posuzována v

řízení o kontrole norem, je následující: "Hodnoty bodu a výše úhrad

zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění se dohodnou v

dohodovacím řízení zástupců



a) Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních

zdravotních pojišťoven a



b) příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců

smluvních zdravotnických zařízení.



Výsledek dohodovacího řízení posoudí Ministerstvo zdravotnictví z

hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem a vyhlásí jej ve

Věstníku Ministerstva zdravotnictví. Nedojde-li dohodovací řízení k

výsledku do 15 dnů před skončením účinnosti posledních výsledků

dohodovacího řízení nebo pokud výsledek dohodovacího řízení bude

odporovat právním předpisům nebo veřejnému zájmu, vláda České republiky

rozhodne na návrh Ministerstva zdravotnictví o hodnotách bodu a výši

úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění; rozhodnutí se

vyhlásí ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví."



Uvedená dikce je dána novelou zákona o veřejném zdravotním pojištění č.

2/1998 Sb., jež nahradila znění, dle něhož "výsledek dohodovacího

řízení o cenách ve zdravotnictví bude posouzen z hlediska souladu s

právními předpisy a veřejným zájmem Ministerstvem zdravotnictví a

Ministerstvem financí, které jej poté vydá jako cenový výměr." Příčinou

změny, jež je artikulována v důvodové zprávě k uvedené novele, jakož i

ve vyjádřeních účastníka řízení, byla absence mechanizmu rozhodování o

hodnotě bodu v případech, kdy mezi účastníky cenových jednání nedojde k

dohodě.



Dle § 10 zákona č. 526/1990 Sb. zboží, u něhož se uplatňuje regulace

cen podle § 5 a 6 uvedeného zákona, zařazují cenové orgány rozhodnutím

do seznamu zboží s regulovanými cenami, přičemž seznam a ceny v jeho

rámci stanovené a zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen podle § 8

uvedeného zákona, uveřejňují cenové orgány v Cenovém věstníku. Cenovým

orgánem příslušným rozhodovat o regulaci cen je přitom dle § 2, 2a a 2b

zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti

cen, ve znění pozdějších předpisů, Ministerstvo financí.



Ustanovení § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění

představuje tudíž ve vztahu k zákonu o cenách lex specialis, když pro

oblast regulace cen, jež jsou vyjádřeny hodnotou bodu a výší úhrad

zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění, stanoví zvláštní

postup, rozhodování svěřuje vládě (a nikoli Ministerstvu financí, jak

je tomu dle zákona o cenách) a odlišným způsobem upravuje i formu

výsledku tohoto rozhodování (a to jako rozhodnutí, jež je publikováno

ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví).



Nelze dále, a to i z důvodu, jenž vyplynul z průběhu ústního jednání,

přisvědčit názoru Senátu, dle něhož se v případě rozhodování vlády o

hodnotě bodu a výši úhrad zdravotní péče jedná o rozhodnutí

"nezávislého rozhodce", které ve smluvním právu není ojedinělé (např.

rozhodování rozhodce v řízení o uzavření kolektivní smlouvy, řízení

před rozhodci apod.). Český právní řád zná rozhodčí řízení jednak dle

zákona č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a výkonu rozhodčích nálezů,

a jednak dle zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění

pozdějších předpisů. V případě prvním je podmínkou rozhodčího řízení

uzavření rozhodčí smlouvy (dle § 2 uvedeného zákona), tudíž v něm

nedochází k dotčení smluvní volnosti. V případě druhém platí dle § 13

odst. 1 zákona o kolektivním vyjednávání rovněž jako princip podmínka

dohody smluvních stran o rozhodčím řízení. Pouze jako výjimka dle § 13

odst. 2 dochází k rozhodčímu řízení i v případě, jestliže se smluvní

strany nedohodnou, a to jde-li o spor o plnění závazků z kolektivní

smlouvy (což není analogií posuzované věci) nebo jde-li o spor o

uzavření kolektivní smlouvy vzniklý na pracovišti, kde je zakázáno

stávkovat (§ 20 zákona o kolektivním vyjednávání). I v uvedeném jediném

případě rozhodčího řízení prolamujícího zásadu smluvní svobody je však

jeho smyslem nahrazení smluvní vůle (§ 13 odst. 6), jež podléhá

soudnímu přezkumu (§ 14) a u něhož je upraven příslušný proces (§ 13 a

14).



Při posouzení právní povahy předmětného rozhodnutí vlády se tudíž

nabízí dvojí možnost: Tou první je kvalifikace soukromoprávní, dle níž

se jedná o rozhodčí řízení a postavení vlády je postavením rozhodce.

Druhou je pak kvalifikace veřejnoprávní, dle níž je určení hodnoty bodu

cenovou regulací. Ústavní soud interpretaci první odmítá, jelikož

ustanovení § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění

nezakotvuje postavení vlády ve funkci rozhodce, nevyjadřuje s tím

spjatou maximu, dle níž rozhodnutí rozhodce nahrazuje projev vůle

smluvních stran, rozhodování vlády není podmíněno souhlasem smluvních

stran, jeho obsahem dle zákona o veřejném zdravotním pojištění je i

uplatnění veřejného zájmu a konečně nepodléhá, jak je tomu v rozhodčím

řízení obvyklé, soudnímu přezkumu.



Nutno v této souvislosti zdůraznit, že pouhou interpretací nelze

zakládat přítomnost procesně právních institutů.



Ústavní soud dále nesdílí názor Senátu, dle něhož normativní rozhodnutí

státního orgánu nemůže následovat po neúspěšném dohodovacím řízení

smluvních stran, jelikož by takováto konstrukce omezovala jeho

pravomoc. Pokud tomu odpovídají zákonem stanovené podmínky, není důvod

nezakotvit cenovou regulaci pouze v postavení subsidiárním, tj. pouze

pro případ, pokud nedojde k dohodě smluvních stran, a není rovněž důvod

v takovéto úpravě spatřovat nepřípustné omezení pravomoci státního

orgánu.



Pokud se jedná o vyjádření Poslanecké sněmovny, dle kterého vyhlášení

rozhodnutí vlády ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví má pouze

informativní charakter, přičemž rozhodnutí vlády dle § 17 odst. 5

zákona o veřejném zdravotním pojištění by ve smyslu Ústavy a zákona o

Sbírce zákonů mělo být přijímáno ve formě nařízení a publikováno ve

Sbírce zákonů, nutno uvést dvě poznámky: Tou první je empirický fakt,

že vláda dosud tímto způsobem nepostupovala (a to ani v rozhodnutí

platném pro první pololetí roku 2000), tou druhou pak konstatování, že

uvedená interpretace vede k závěru o neplatnosti doposud přijatých

rozhodnutí vlády dle uvedeného zákonného ustanovení s dopadem

neplatnosti na všechny uzavřené smlouvy v oblasti veřejného zdravotního

pojištění mezi soukromými lékaři, resp. zdravotnickými zařízeními a

zdravotními pojišťovnami, resp. jejich části upravující cenu

příslušných výkonů zdravotní péče.



Dle čl. 78 Ústavy jedinou formou právně normativního aktu, kterou je

vláda oprávněna přijímat, je nařízení, a to s podmínkou publikace ve

Sbírce zákonů. V dané věci vzniká tudíž rozpor mezi právně normativním

obsahem aktu vlády a absencí tomu odpovídající právní formy.



Z pojmu právního státu, jenž nachází své ústavní zakotvení v čl. 1

Ústavy, vyplývá princip, dle něhož ani zákonodárce, ani exekutiva

nemůže s formami práva, tj. s prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž

se musí řídit hledisky ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména

transparentnosti, přístupnosti a jasnosti.



Základní otázkou projednávané věci je posouzení právní povahy

rozhodnutí vlády o hodnotě bodu. V této souvislosti nutno v první řadě

poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 17. února 1999 sp. zn. II. ÚS

53/97 (ÚS, sv. 13, č. 26). V dané věci se jednalo před obecnými soudy o

spor o plnění ze smlouvy o dodávce plynu, když cena byla stanovena

cenovým předpisem (výměrem Ministerstva financí). Ústavní soud v

odůvodnění svého rozhodnutí reagoval především na argumentaci

stěžovatelky, dle níž v dané věci byla obecnými soudy uložena povinnost

dodržovat právní předpisy nižší právní síly než zákony, aniž se k tomu

smluvně zavázala nebo byla na vznik takovéto povinnosti upozorněna:

"Povinnost stěžovatelky tak má oporu přímo v zákoně o cenách a v

občanském zákoníku, nikoli v cenovém výměru. V případě stanovení

konkrétní výše ceny však třeba uvést, že o právní předpis nižší právní

síly nejde. V tomto bodě došel Ústavní soud k jinému závěru než

stěžovatelka a obecné soudy. Jde o rozhodnutí cenových orgánů, které

musejí účastníci závazkového vztahu respektovat. Nemají však charakter

právního předpisu. Třeba odkázat na § 3 odst. 2, § 7 odst. 2 a § 10

zákona o cenách. Nevyhlašují se ve Sbírce zákonů podle § 2 zákona č.

545/1992 Sb., o Sbírce zákonů, a § 248 odst. 3 o. s. ř. vylučuje

(příloha A o. s. ř.) ze soudního přezkumu v rámci správního soudnictví

rozhodnutí o regulaci cen podle § 3 zákona o cenách. Na tomto jejich

charakteru nic nemění, že se týkají značného počtu subjektů. Ty však

nejsou povinny řídit se přímo tímto cenovým rozhodnutím, nýbrž zákonem,

který jim tuto povinnost ukládá."



Ústavní soud však v souvislosti s posuzovanou věcí považuje za důvodné

se od právního názoru obsaženého v uvedeném nálezu odchýlit. Dle názoru

obsaženého v nálezu ve věci II. ÚS 53/97 cenový výměr je správním

rozhodnutím, a nikoli právním předpisem, a to z těchto důvodů:



- cenové výměry se nevyhlašují ve Sbírce zákonů, a tedy nesplňují

formální znak vyžadovaný zákonem o Sbírce zákonů pro právní předpisy,



- jelikož dle § 248 odst. 1 o. s. ř. soudy nepřezkoumávají obecně

závazné (normativní) akty a jestliže dle § 248 odst. 3 ve spojení s

přílohou A o. s. ř. ze soudního přezkumu v rámci správního soudnictví

jsou vyloučena rozhodnutí o regulaci cen podle § 3 zákona o cenách, lze

z těchto premis dovodit závěr, dle kterého v případě cenového výměru se

jedná o správní rozhodnutí (a to bez ohledu na obecnost),



- argumentem třetím je koncepce pramenů práva, dle které v případě

odkazu obsaženého v zákoně (v daném případě je speciálním případem

normy odkazující norma zmocňovací) na dobré mravy, obyčej, případně

právní akt obecné povahy, jenž nesplňuje podmínku publikace ve Sbírce

zákonů, je pramenem práva toliko norma odkazující.



Dle přesvědčení pléna Ústavního soudu klasifikaci pramenů práva nutno

odvinout v první řadě od obsahu právní normy, jež je vytvářena

abstrahováním z rozdílných částí jednoho právního předpisu, resp. z

mnoha právních předpisů, nebo i rozdílných forem pramenů práva [v této

souvislosti lze odkázat na nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (č.

30/1998 Sb.; Sbírka ÚS, sv. 9, č. 163), ve kterém Ústavní soud přiznal

povahu pramenů ústavního práva i právním principům]. Rozhodnutí vlády

dle § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů,

nutno považovat za nahrazení projevu vůle smluvních stran aktem

státního orgánu, jež je obecné, tj. má právně normativní obsah. Stupeň

obecnosti vlastní právní normě je přitom vymezen tím, že právní norma

určuje svůj předmět a subjekty jako třídy definičními znaky, a nikoli

určením (výčtem) jejich prvků.



Pokud obsahový komponent právní normy je obsažen v pramenu, na který

norma zmocňovací odkazuje, nutno i tento pramen považovat za formu

práva. Dále, v daném případě došlo k rozporu mezi obecností právního

aktu a tomu nekorespondující formou. Z tohoto pohledu nutno považovat

za nesprávnou i konstrukci ustanovení § 248 o. s. ř. V situaci

takovéhoto rozporu Ústavní soud dává přednost posouzení obsahu před

mechanickým akceptováním formy.



Vycházeje z uvedené argumentace, v důsledku rozporu s čl. 78 Ústavy,

Ústavní soud ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění

pozdějších předpisů, zrušil.



Ke stanovení data účinnosti derogačního nálezu dle § 70 odst. 1 zákona

č. 182/1993 Sb. na den 31. prosinec 2000 vedla Ústavní soud nutnost

poskytnout Parlamentu České republiky dostatek času pro ústavně

nezbytnou implementaci stávající zákonné úpravy, když soud považoval za

nezbytné vzít ohled na nepříznivý dopad okamžité derogace, jež by

způsobila absenci mechanizmu rozhodování o hodnotě bodu a výši úhrad

zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění v případě nedohody

účastníků dohodovacího řízení, dále v případě rozporu takové dohody s

právním řádem, resp. veřejným zájmem. Tato okolnost se stala důvodem,

pro který Ústavní soud nemohl aplikovat ustanovení § 70 odst. 3 zákona

č. 182/1993 Sb., dle kterého, jestliže k zákonu nebo jeho jednotlivým

ustanovením, které Ústavní soud ruší, byly vydány prováděcí předpisy,

Ústavní soud v nálezu současně vysloví, které prováděcí předpisy,

popřípadě která jejich jednotlivá ustanovení pozbývají současně se

zákonem platnosti. V daném případě totiž ke dni 31. prosince 2000

rozhodnutí vlády ke stanovení hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče

hrazené ze zdravotního pojištění pro první pololetí roku 2000 vydané

dle § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, které bylo

přijato usnesením vlády ze dne 22. prosince 1999 pod č. 1374, již

nebude platné. Rozhodnutí vlády ke stanovení hodnoty bodu a výše úhrad

zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění pro druhé pololetí roku

2000, jež bude platné ke dni derogace § 17 odst. 5 zákona o veřejném

zdravotním pojištění, však nebylo zatím vydáno, a nelze je proto rušit.

Za těchto okolností Ústavnímu soudu nezbývá, než apelovat na vládu, aby

již před nabytím účinnosti derogačního výroku tohoto nálezu při

rozhodování o hodnotě bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené ze

zdravotního pojištění respektovala čl. 78 Ústavy, jakož i princip, dle

něhož ani zákonodárce, ani exekutiva nemůže s formami práva, tj.

prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky

ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména transparentnosti,

přístupnosti a jasnosti.



Nad rámec důvodů tvořících ratio decidendi považuje Ústavní soud za

potřebné, a to jako obiter dictum, uvést následující: Nezbytnou

součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní

vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického dle čl. 11

odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Cenová

regulace je proto opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za zcela

omezených podmínek.



Jakkoli se základního práva obsaženého v čl. 26 odst. 1 Listiny lze ve

smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích prováděcího

zákona, pro zákonodárce, resp. pro normotvůrce platí i pro tento případ

hranice stanovená čl. 4 odst. 4 Listiny, dle něhož při používání

ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich

podstaty a smyslu. Státní (veřejná) regulace, a to vycházejíc ze

zohlednění důležitých faktorů (v dané oblasti výše vybraného

pojistného, výše nákladů při poskytování zdravotní péče atd.), musí při

stanovení ceny zohlednit i možnost tvorby zisku. Důsledkem absence této

maximy při regulaci cen se může stát znemožnění určité oblasti

podnikatelské aktivity a vytvoření státního monopolu, tj. dotčení

podstaty a smyslu základního práva plynoucího z čl. 26 Listiny.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Kessler v. r.