167/2000 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 23. května 2000 ve věci návrhu III. senátu
Ústavního soudu na zrušení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o
veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých
souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním
pojištění, ve znění pozdějších předpisů, se dnem 31. prosince 2000
zrušuje.
Odůvodnění
I.
Ústavní stížností se stěžovatelé MUDr. H. F. a spol. domáhají zrušení
čl. 1 a 8 rozhodnutí vlády ze dne 23. června 1999 o hodnotách bodu a
výši úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění,
jimiž se cítí být dotčeni ve svých základních právech a svobodách
vyplývajících z čl. 26 odst. 1 a čl. 41 odst. 1 a dále z čl. 1, čl. 2
odst. 2 a 3, čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a
svobod (dále jen "Listina"), jakož i z čl. 26 Mezinárodního paktu o
občanských a politických právech (věc je vedena pod sp. zn. III. ÚS
407/99).
Stěžovatelé objasňují svoji aktivní legitimaci poukazem na skutečnost,
že jsou fyzickými a právnickými osobami poskytujícími specializovanou
zdravotní ambulantní péči dle zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči
v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů.
Ústavní stížností napadají uvedené rozhodnutí vlády vydané na základě
ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, přičemž v něm spatřují zásah orgánu veřejné moci podle čl. 87
odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Dle jejich
názoru jak vláda, tak Ministerstvo zdravotnictví, a to i ve smyslu
dosavadní judikatury Ústavního soudu, v předmětné věci vystupují v
postavení orgánu veřejné moci, když vláda rozhodnutím určila výši
plnění ze smluv o poskytování a úhradě zdravotní péče mezi stěžovateli
a zdravotními pojišťovnami, čímž měla autoritativně a pravomocně
zasáhnout do jejich právní sféry. Dále dle stěžovatelů uvedené
rozhodnutí vlády nelze v žádném případě považovat za výsledek realizace
právotvorné pravomoci, a tedy za podzákonný právní předpis, zejména
proto, že nemá obligatorní právní formu podzákonného právního předpisu
vydávaného vládou, a to formu nařízení (čl. 78 Ústavy), nesplňuje také
základní obsahový znak právního předpisu, protože nemá normativní, ale
pouze jednorázový charakter. I když v úvodu textu rozhodnutí je
uvedeno, že o něm vláda rozhodla usnesením, použití termínu usnesení v
této souvislosti však dle přesvědčení stěžovatelů neznamená, že jde
pouze o interní rozhodnutí nebo rozhodnutí týkající se vnitřní úpravy
chodu vládních prací, protože zasahuje do práv třetích osob. Z výše
uvedeného stěžovatelé ohledně právní povahy napadeného rozhodnutí vlády
dovozují závěr, dle něhož toto rozhodnutí není ani právním předpisem,
ani interním usnesením, nýbrž je správním rozhodnutím způsobilým
zasáhnout do jejich ústavně zaručených práv, pročež má právní povahu
zásahu orgánu veřejné moci dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy.
Z hlediska dodržení podmínek podání ústavní stížnosti odkazují
stěžovatelé na ustanovení § 248 odst. 3 a přílohu A občanského soudního
řádu (dále jen "o. s. ř."), dle kterých rozhodnutí o regulaci cen dle
zákona č. 526/1990 Sb. o cenách, ve znění pozdějších předpisů,
nepodléhají soudnímu přezkumu. Nadto jsou stěžovatelé přesvědčeni, že
ústavní stížnost přesahuje svým významem jejich vlastní zájmy, když
napadeným rozhodnutím vlády mají být dotčena základní práva a svobody
více než 8 500 nestátních zdravotnických zařízení, a tedy jsou dány
podmínky jejího projednání i dle § 75 odst. 2 písm. a) zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
Protiústavnost čl. 1 předmětného rozhodnutí vlády spatřují stěžovatelé
v porušení ústavními zákony a mezinárodními smlouvami dle čl. 10 Ústavy
garantované rovnosti v podnikání. Pro naplnění podmínky rozporu s čl.
26 Listiny ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny odkazují na jeho rozpor
zejména se zákony č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění
pozdějších předpisů, č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, č.
220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a
České lékárnické komoře, ve znění pozdějších předpisů, č. 160/1992 Sb.,
o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění
pozdějších předpisů, a č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
Odkazujíce na výměr Ministerstva financí 01/99, jímž se vydává seznam
zboží s regulovanými cenami, dle jehož bodu 4 mezi zboží, u něhož se
uplatňují úředně stanovené ceny, patří také zdravotní péče hrazená
zdravotním pojištěním, která je poskytována účastníku veřejného
zdravotního pojištění nebo účastníku smluvního zdravotního pojištění,
považují stěžovatelé napadené rozhodnutí vlády za cenovou regulaci
podle zákona o cenách. Poukazují přitom na rozpor rozhodnutí vlády ze
dne 23. června 1999 o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče
hrazené z veřejného zdravotního pojištění s ustanoveními § 2 odst. 3 a
§ 16 odst. 2 zákona o cenách, jakož i s § 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb.,
kterou se provádí zákon o cenách, jenž spatřují v nedodržení struktury
regulované ceny, jež zahrnuje oprávněné náklady a přiměřený zisk. V
této souvislosti upozorňují na nerovnost ve vztahu ke stanovení
maximálních cen tuzemských léčiv a prostředků zdravotnické techniky dle
výměru Ministerstva financí 6/16/1998.
Stěžovatelé dále konstatují nepříznivé ekonomické dopady této cenové
regulace, jakož i možné snížení dostupnosti zdravotní péče.
Nerovnost spatřují i ve srovnání vlastního postavení s postavením
zdravotních pojišťoven, přičemž i podle judikatury Ústavního soudu
namítají absenci zdůvodnění takovéhoto odlišování.
Stěžovatelé v ústavní stížnosti dále namítají, že vláda v napadeném
rozhodnutí překročila rámec vymezený ustanovením § 17 odst. 5 zákona o
veřejném zdravotním pojištění, když kromě stanovení hodnoty bodu a výše
úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění stanovila i další
limity, a to limit času a limit množství, a závazně stanovila i
převýšení vykázané zdravotní péče. Poukazují dále na možné absurdní
důsledky v rozhodnutí obsažené úpravy, kdy zdravotnické zařízení v
porovnávaném období z nejrůznějších důvodů (dlouhodobé pracovní
neschopnosti, dlouhodobé dovolené apod.) nenaplnilo tehdejší limit a
vykázalo pouze velmi malý objem zdravotní péče.
Povinnost poskytovat kvalitní zdravotní péči, např. i s ohledem na
ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona o veřejném zdravotním
pojištění, pak dle názoru stěžovatelů vede v případě stanovení limitů
buď k nezbytnosti pracovat zadarmo nebo se posunout do nižší hodnoty
bodu a za stejnou práci obdržet o pětinu nižší příjem.
V souvislosti s čl. 8 rozhodnutí vlády poukazují stěžovatelé na jeho
rozpor s § 40 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, když při
hrazení neodkladné zdravotní péče v nesmluvních zdravotnických
zařízeních vláda stanoví nižší úhradu, než je vymezena pro případ
smluvního ujednání mezi zdravotní pojišťovnou a zdravotnickým
zařízením.
Ze všech uvedených důvodů stěžovatelé navrhují zrušení čl. 1 a 8
rozhodnutí vlády ze dne 23. června 1999, o hodnotách bodu a výši úhrad
zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění.
Na základě výzvy Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76 odst. 1
zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podala vláda k
ústavní stížnosti vyjádření. Vyjadřuje v něm přesvědčení, že přijetím
napadeného usnesení se žádným způsobem nedotkla a ani dotknout nemohla
práva stěžovatelů podnikat vyplývajícího z čl. 26 odst. 1 Listiny, když
bylo vydáno na základě zákona o veřejném zdravotním pojištění, tj. k
zajištění základního práva plynoucího z čl. 31 Listiny. Vláda se
domnívá, že zřízení a fungování veřejného zdravotního pojištění tak,
jak vyplývá z čl. 31 Listiny, nesouvisí s právem podnikat zaručeným čl.
26 odst. 1 Listiny. Jakkoliv vláda považuje platnou právní úpravu,
umožňující z veřejného zdravotního pojištění hradit zdravotní péči
občanům ve státních i nestátních zdravotnických zařízeních, za
vyhovující, nebylo by podle jejího názoru v rozporu s Listinou, kdyby
zákon v krajním případě omezil poskytování bezplatné zdravotní péče
tak, že by byla poskytována pouze v síti "veřejných" zdravotnických
zařízení, zcela bez možnosti vytvářet při jejím poskytování zisk. V
této souvislosti u ústního jednání byla ze strany vlády zdůrazněna
skutečnost, že ani ze základního práva na podnikání dle čl. 26 odst. 1
Listiny nevyplývá právo na zisk. Vláda se ve svém vyjádření dále
domnívá, že přijetím napadeného usnesení nepostupovala ani praeter
legem, když usnesení přijala na základě zákonného zmocnění obsaženého v
ustanovení § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Vláda
je však při svém rozhodování o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní
péče hrazené ze zdravotního pojištění limitována nepřímo, a to platební
možností zdravotních pojišťoven, jež je závislá na výši sazeb
pojistného na veřejné zdravotní pojištění stanovených zákonem č.
592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění
pozdějších předpisů. Tato pravomoc je dle názoru vlády výrazem
racionální a ústavně konformní úvahy, že včasné rozhodnutí o hodnotách
bodu a výši úhrad zdravotní péče je nezbytné, protože jinak by byla
ohrožena realizace ústavně zaručeného práva občanů na bezplatnou
zdravotní péči na základě veřejného zdravotního pojištění.
Vláda je přesvědčena, že její usnesení je po stránce procedurální i
obsahové v souladu se zákonným zmocněním a že z rozsahu tohoto zmocnění
nevybočila. V této souvislosti poukazuje i na nález Ústavního soudu ze
dne 25. října 1995 vyhlášený pod č. 271/1995 Sb., v němž byly
zformulovány i principy, jež by měly být v podstatě platné i pro daný
případ. Ústavní soud v uvedené věci konstatoval, že je-li akt vlády v
souladu s Ústavou, ústavními zákony, mezinárodními smlouvami podle čl.
10 Ústavy a také se zákony, je posouzení věcné správnosti a účelnosti
rozhodnutí vlády mimo kompetence Ústavního soudu; jde o akt, který je
"výrazem snahy o sladění veřejných zájmů se zájmy partikulárními" a "je
nesporné, že při řešení těchto složitých otázek může být těžko nalezeno
řešení, které bude bez jakýchkoliv rozporů a připomínek. Je věcí
exekutivy, aby se zvážením všech pro a proti vydala konečné rozhodnutí,
a je nepochybné, že Ústavnímu soudu nepřísluší do této sféry výkonné
moci zasahovat. Odpovědnost vlády za případné negativní důsledky
takového rozhodnutí je odpovědností politickou, nikoliv tedy
odpovědností právní."
S přihlédnutím k právě uvedené argumentaci je vláda toho názoru, že
napadeným usnesením nezasáhla do ústavně zaručených práv stěžovatelů, a
nedomnívá se tedy ani, že jím způsobila situaci, která není slučitelná
s principem právního státu zakotveného v čl. 1 Ústavy.
Vzhledem k tomu, že dle jejího přesvědčení tím, že v rámci zmocnění
daného zákonem o veřejném zdravotním pojištění přijala dne 23. června
1999 usnesení č. 657 ke stanovení hodnot bodu a výši úhrad zdravotní
péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění pro 3. a 4. čtvrtletí
1999, nijak neporušila práva, která stěžovatelům náleží podle čl. 2
odst. 2 a 3, čl. 26 odst. 1 Listiny a čl. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy,
vláda navrhuje, aby ústavní stížnost proti uvedenému usnesení vlády
byla zamítnuta.
Při ústním jednání ve věci ústavní stížnosti, konaném dne 2. prosince
1999, byly stěžovateli předloženy Ústavnímu soudu jako důkazy Aktuální
informace Ústavu zdravotnických informací a statistiky ze dne 11. října
1999 (č. l. 277, 278) týkající se nárůstu výnosů zdravotních pojišťoven
v I. pololetí 1999 ve srovnání s I. pololetím 1998 a dále vývoje
nákladů zdravotních pojišťoven v roce 1997 a 1998. V replice zástupce
vlády, jejího místopředsedy JUDr. Pavla Rychetského, byla zdůrazněna
skutečnost, že k uvedeným ukazatelům nemohlo být v napadeném usnesení
vlády přihlédnuto, jelikož v době jeho přípravy nebyly ještě k
dispozici.
II.
III. senát Ústavního soudu při projednávání této ústavní stížnosti
dospěl k závěru, že § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, je v rozporu s čl. 78 Ústavy. Podle § 78 odst. 2
zákona č. 182/1993 Sb. proto svým usnesením ze dne 2. prosince 1999 č.
j. III. ÚS 407/99-291 přerušil řízení a předložil plénu Ústavního soudu
návrh na zrušení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění
pozdějších předpisů.
III.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve
svém vyjádření předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
prof. Ing. Václav Klaus, CSc., úvodem objasňuje důvod přijetí předmětné
zákonné úpravy, jímž byla skutečnost, že právní úprava dohodovacího
řízení neobsahovala řešení situace, kdy mezi zdravotními pojišťovnami a
reprezentanty poskytovatelů zdravotní péče nedojde k dohodě. Za účelem
řešení této situace vláda v předložené novele zákona o veřejném
zdravotním pojištění navrhovala svěřit za těchto okolností rozhodování
o hodnotě bodu Ministerstvu zdravotnictví, přičemž takovéto rozhodnutí
by bylo vyhlášeno ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví. Při
projednávání vládního návrhu Poslanecká sněmovna určila namísto
Ministerstva zdravotnictví za orgán oprávněný rozhodnout za uvedených
podmínek o výši bodu vládu, která tak činí na návrh Ministerstva
zdravotnictví, přičemž toto rozhodnutí vlády se vyhlašuje ve Věstníku
Ministerstva zdravotnictví. Ve vyjádření se dále upozorňuje na
skutečnost, že zákon o veřejném zdravotním pojištění neupravuje způsob
zveřejnění rozhodnutí vlády o hodnotě bodu ve Věstníku Ministerstva
zdravotnictví, přičemž materie vyhlašování a zveřejňování rozhodnutí
vlády je upravena jinými právními předpisy, např. Ústavou a zákonem o
Sbírce zákonů. Z uvedeného je pak dovozován závěr, dle něhož ustanovení
§ 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, není
v rozporu s čl. 78 Ústavy, když toto ustanovení toliko zaručuje
publikaci buď dohody nebo rozhodnutí vlády o hodnotách bodu a výši
úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění, avšak neuvádí,
že konkrétní rozhodnutí vlády o cenách ve zdravotnictví má být
zveřejněno pouze ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví a nedotýká se
povinnosti vlády, aby souběžně zveřejnila své rozhodnutí formou
nařízení ve Sbírce zákonů.
Předseda Poslanecké sněmovny dále potvrdil, a to v souladu s požadavky
obsaženými v ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., že zákon
č. 2/1998 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 48/1997 Sb., o
veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých
souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 242/1997 Sb., byl schválen
potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, byl podepsán
příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. V závěru vyjádření je
obsaženo stanovisko, že zákonodárný sbor při přijímání předmětného
zákonného ustanovení jednal v přesvědčení o jeho souladu s Ústavou,
ústavním pořádkem a právním řádem, přičemž je na Ústavním soudu, aby
podaný návrh posoudil a vydal příslušné rozhodnutí.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České
republiky. Ve svém vyjádření jeho předsedkyně PhDr. Libuše Benešová
objasňuje důvod přijetí předmětného zákonného ustanovení, a to shodně,
jak v této souvislosti učinila Poslanecká sněmovna. Účastník řízení
dále odůvodňuje roli státu při určování hodnoty bodu a výše úhrad
zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění. S poukazem na čl. 31
Listiny dovozuje v této souvislosti závěr, dle něhož za situace, kdy
zájmy občanů při jednání o ceně zdravotní péče zastupují pouze
zdravotní pojišťovny, je třeba umožnit státu účinně zasáhnout v
případech, kdy zdravotní pojišťovny z důvodu hájení svých skupinových
finančních zájmů nejsou schopny zastupovat zájmy pojištěnců a ani
zájmová skupina poskytovatelů zdravotní péče není přístupná dohodě,
anebo v případě, pokud učiněné dohody odporují právním předpisům nebo
veřejnému zájmu.
Ve vyjádření se dále konstatuje, že návrh zákona, kterým se mění a
doplňuje zákon o veřejném zdravotním pojištění, Senát projednal na své
9. schůzi (I. volební období) dne 12. a 13. listopadu 1997 a hlasy 67
senátorek a senátorů, když nikdo ze senátorek a senátorů nebyl proti,
přijal usnesení č. 140 vrátit předmětný návrh Poslanecké sněmovně ve
znění přijatých pozměňovacích návrhů. Senát přitom neshledal důvody,
pro které by nemohl vyslovit souhlas s navrhovaným zněním ustanovení §
17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, když si
plně uvědomoval, že v případě, že se smluvní strany dohodovacího řízení
nedohodnou na hodnotách bodu a výši úhrady, byla by realizace ústavně
zaručeného práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného
zdravotního pojištění ohrožena. Oprávnění vlády rozhodnout za podmínek
stanovených zákonem chápal Senát nikoliv jako rozhodnutí vlády mající
normativní charakter ve smyslu čl. 78 Ústavy, ale jako rozhodnutí
"nezávislého rozhodce", které ve smluvním právu není ojedinělé (např.
rozhodování rozhodce v řízení o uzavření kolektivní smlouvy, řízení
před rozhodci apod.). Jelikož se zároveň jednalo o státem garantovanou
realizaci ústavního práva a o hospodaření s veřejnými prostředky, Senát
se ztotožnil s názorem Poslanecké sněmovny, že v daném případě bude
rozhodovat vláda. Ve vyjádření je dále obsažen názor, dle něhož, pokud
by předmětné zákonné ustanovení mělo být zrušeno a vláda by měla být
zmocněna k provedení zákona a v jeho mezích vydávat o hodnotách bodu a
výši úhrady zdravotní péče právní předpis formou nařízení, nebyla by
zároveň možná konstrukce dohodovacího řízení o týchž veličinách, neboť
realizaci pravomoci vlády nelze svazovat institutem dohodovacího
řízení.
Ústavní soud si také vyžádal jako listinné důkazy od Poslanecké
sněmovny a od Senátu příslušné sněmovní tisky a těsnopisecké zprávy z
jednání obou komor Parlamentu.
U ústního jednání, konaného dne 23. května 2000, byli jako svědkové
slyšeni prof. MUDr. Bohumil Fišer, CSc., ministr zdravotnictví, Ing.
Jiřina Musílková, ředitelka Všeobecné zdravotní pojišťovny, a MUDr.
Jaroslav Henzl, předseda Svazu soukromých lékařů a podnikatelů ve
zdravotnictví. Ze svědeckých výpovědí k průběhu dohodovacího řízení
mezi zdravotními pojišťovnami a zástupci smluvních zdravotnických
zařízení ke stanovení hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené
ze zdravotního pojištění bylo zjištěno následující: Prof. MUDr. Bohumil
Fišer, CSc., a Ing. Jiřina Musílková ve svých svědeckých výpovědích
uvedli zejména zdůvodnění lhůty šesti měsíců pro určení hodnoty bodu a
výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění, jež plyne z
měnící se situace ve výběru pojistného, dále objasnili způsob
interpretace nedohody účastníků dohodovacího řízení, jež je dána v
případě nesouhlasu kterékoli ze zdravotních pojišťoven, a to v
jakémkoli segmentu poskytované zdravotní péče. K dotazu soudu Ing.
Jiřina Musílková potvrdila, že v průběhu dohodovacího řízení
Ministerstvo zdravotnictví nesehrává roli rozhodce. Ve výpovědi MUDr.
Jaroslava Henzla byl obsažen zejména poukaz na nerovné postavení
zástupců smluvních zdravotnických zařízení ve vztahu ke zdravotním
pojišťovnám v dohodovacím řízení, když pro konstatování nedohody
postačuje nesouhlas jediné zdravotní pojišťovny, na straně smluvních
zdravotnických zařízení však nesouhlas nejméně jejich jedné třetiny.
IV.
Ústavní soud nejprve zkoumal, jak mu ukládá § 68 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., byl-li napadený zákon přijat a vydán v mezích Ústavou
stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Z předložených sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv bylo zjištěno,
že schůze, na níž se o zákonu hlasovalo, se zúčastnil dostatečný počet
poslanců, resp. senátorů. Poté, co Senát vrátil návrh předmětného
zákona Poslanecké sněmovně, tato na něm ve znění, ve kterém byl
postoupen Senátu, setrvala, a to i opakovaně po jeho vrácení
prezidentem republiky. Zákon byl přitom přijat potřebným počtem hlasů
(když dne 23. října 1997 v Poslanecké sněmovně z přítomných 189
poslanců pro něj hlasovalo 128, proti hlasovalo 29 poslanců, dne 13.
listopadu 1997 v Senátě z přítomných 70 senátorů pro vrácení návrhu
Poslanecké sněmovně hlasovalo 67 senátorů, proti nehlasoval nikdo, dne
2. prosince 1997 ze 183 přítomných poslanců 171 hlasovalo pro návrh
zákona ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu, 9 poslanců hlasovalo
proti a dne 13. ledna 1998 ze 192 přítomných poslanců 114 hlasovalo pro
setrvání na prezidentem republiky vráceném zákoně, 47 poslanců
hlasovalo proti). Předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními
činiteli a byl řádně vyhlášen v částce 2/1998 Sb., která byla rozeslána
dne 27. ledna 1998, a tímto dnem nabyl účinnosti.
V.
Dikce ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, jehož ústavnost je Ústavním soudem posuzována v
řízení o kontrole norem, je následující: "Hodnoty bodu a výše úhrad
zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění se dohodnou v
dohodovacím řízení zástupců
a) Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních
zdravotních pojišťoven a
b) příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců
smluvních zdravotnických zařízení.
Výsledek dohodovacího řízení posoudí Ministerstvo zdravotnictví z
hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem a vyhlásí jej ve
Věstníku Ministerstva zdravotnictví. Nedojde-li dohodovací řízení k
výsledku do 15 dnů před skončením účinnosti posledních výsledků
dohodovacího řízení nebo pokud výsledek dohodovacího řízení bude
odporovat právním předpisům nebo veřejnému zájmu, vláda České republiky
rozhodne na návrh Ministerstva zdravotnictví o hodnotách bodu a výši
úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění; rozhodnutí se
vyhlásí ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví."
Uvedená dikce je dána novelou zákona o veřejném zdravotním pojištění č.
2/1998 Sb., jež nahradila znění, dle něhož "výsledek dohodovacího
řízení o cenách ve zdravotnictví bude posouzen z hlediska souladu s
právními předpisy a veřejným zájmem Ministerstvem zdravotnictví a
Ministerstvem financí, které jej poté vydá jako cenový výměr." Příčinou
změny, jež je artikulována v důvodové zprávě k uvedené novele, jakož i
ve vyjádřeních účastníka řízení, byla absence mechanizmu rozhodování o
hodnotě bodu v případech, kdy mezi účastníky cenových jednání nedojde k
dohodě.
Dle § 10 zákona č. 526/1990 Sb. zboží, u něhož se uplatňuje regulace
cen podle § 5 a 6 uvedeného zákona, zařazují cenové orgány rozhodnutím
do seznamu zboží s regulovanými cenami, přičemž seznam a ceny v jeho
rámci stanovené a zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen podle § 8
uvedeného zákona, uveřejňují cenové orgány v Cenovém věstníku. Cenovým
orgánem příslušným rozhodovat o regulaci cen je přitom dle § 2, 2a a 2b
zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti
cen, ve znění pozdějších předpisů, Ministerstvo financí.
Ustanovení § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění
představuje tudíž ve vztahu k zákonu o cenách lex specialis, když pro
oblast regulace cen, jež jsou vyjádřeny hodnotou bodu a výší úhrad
zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění, stanoví zvláštní
postup, rozhodování svěřuje vládě (a nikoli Ministerstvu financí, jak
je tomu dle zákona o cenách) a odlišným způsobem upravuje i formu
výsledku tohoto rozhodování (a to jako rozhodnutí, jež je publikováno
ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví).
Nelze dále, a to i z důvodu, jenž vyplynul z průběhu ústního jednání,
přisvědčit názoru Senátu, dle něhož se v případě rozhodování vlády o
hodnotě bodu a výši úhrad zdravotní péče jedná o rozhodnutí
"nezávislého rozhodce", které ve smluvním právu není ojedinělé (např.
rozhodování rozhodce v řízení o uzavření kolektivní smlouvy, řízení
před rozhodci apod.). Český právní řád zná rozhodčí řízení jednak dle
zákona č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a výkonu rozhodčích nálezů,
a jednak dle zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění
pozdějších předpisů. V případě prvním je podmínkou rozhodčího řízení
uzavření rozhodčí smlouvy (dle § 2 uvedeného zákona), tudíž v něm
nedochází k dotčení smluvní volnosti. V případě druhém platí dle § 13
odst. 1 zákona o kolektivním vyjednávání rovněž jako princip podmínka
dohody smluvních stran o rozhodčím řízení. Pouze jako výjimka dle § 13
odst. 2 dochází k rozhodčímu řízení i v případě, jestliže se smluvní
strany nedohodnou, a to jde-li o spor o plnění závazků z kolektivní
smlouvy (což není analogií posuzované věci) nebo jde-li o spor o
uzavření kolektivní smlouvy vzniklý na pracovišti, kde je zakázáno
stávkovat (§ 20 zákona o kolektivním vyjednávání). I v uvedeném jediném
případě rozhodčího řízení prolamujícího zásadu smluvní svobody je však
jeho smyslem nahrazení smluvní vůle (§ 13 odst. 6), jež podléhá
soudnímu přezkumu (§ 14) a u něhož je upraven příslušný proces (§ 13 a
14).
Při posouzení právní povahy předmětného rozhodnutí vlády se tudíž
nabízí dvojí možnost: Tou první je kvalifikace soukromoprávní, dle níž
se jedná o rozhodčí řízení a postavení vlády je postavením rozhodce.
Druhou je pak kvalifikace veřejnoprávní, dle níž je určení hodnoty bodu
cenovou regulací. Ústavní soud interpretaci první odmítá, jelikož
ustanovení § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění
nezakotvuje postavení vlády ve funkci rozhodce, nevyjadřuje s tím
spjatou maximu, dle níž rozhodnutí rozhodce nahrazuje projev vůle
smluvních stran, rozhodování vlády není podmíněno souhlasem smluvních
stran, jeho obsahem dle zákona o veřejném zdravotním pojištění je i
uplatnění veřejného zájmu a konečně nepodléhá, jak je tomu v rozhodčím
řízení obvyklé, soudnímu přezkumu.
Nutno v této souvislosti zdůraznit, že pouhou interpretací nelze
zakládat přítomnost procesně právních institutů.
Ústavní soud dále nesdílí názor Senátu, dle něhož normativní rozhodnutí
státního orgánu nemůže následovat po neúspěšném dohodovacím řízení
smluvních stran, jelikož by takováto konstrukce omezovala jeho
pravomoc. Pokud tomu odpovídají zákonem stanovené podmínky, není důvod
nezakotvit cenovou regulaci pouze v postavení subsidiárním, tj. pouze
pro případ, pokud nedojde k dohodě smluvních stran, a není rovněž důvod
v takovéto úpravě spatřovat nepřípustné omezení pravomoci státního
orgánu.
Pokud se jedná o vyjádření Poslanecké sněmovny, dle kterého vyhlášení
rozhodnutí vlády ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví má pouze
informativní charakter, přičemž rozhodnutí vlády dle § 17 odst. 5
zákona o veřejném zdravotním pojištění by ve smyslu Ústavy a zákona o
Sbírce zákonů mělo být přijímáno ve formě nařízení a publikováno ve
Sbírce zákonů, nutno uvést dvě poznámky: Tou první je empirický fakt,
že vláda dosud tímto způsobem nepostupovala (a to ani v rozhodnutí
platném pro první pololetí roku 2000), tou druhou pak konstatování, že
uvedená interpretace vede k závěru o neplatnosti doposud přijatých
rozhodnutí vlády dle uvedeného zákonného ustanovení s dopadem
neplatnosti na všechny uzavřené smlouvy v oblasti veřejného zdravotního
pojištění mezi soukromými lékaři, resp. zdravotnickými zařízeními a
zdravotními pojišťovnami, resp. jejich části upravující cenu
příslušných výkonů zdravotní péče.
Dle čl. 78 Ústavy jedinou formou právně normativního aktu, kterou je
vláda oprávněna přijímat, je nařízení, a to s podmínkou publikace ve
Sbírce zákonů. V dané věci vzniká tudíž rozpor mezi právně normativním
obsahem aktu vlády a absencí tomu odpovídající právní formy.
Z pojmu právního státu, jenž nachází své ústavní zakotvení v čl. 1
Ústavy, vyplývá princip, dle něhož ani zákonodárce, ani exekutiva
nemůže s formami práva, tj. s prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž
se musí řídit hledisky ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména
transparentnosti, přístupnosti a jasnosti.
Základní otázkou projednávané věci je posouzení právní povahy
rozhodnutí vlády o hodnotě bodu. V této souvislosti nutno v první řadě
poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 17. února 1999 sp. zn. II. ÚS
53/97 (ÚS, sv. 13, č. 26). V dané věci se jednalo před obecnými soudy o
spor o plnění ze smlouvy o dodávce plynu, když cena byla stanovena
cenovým předpisem (výměrem Ministerstva financí). Ústavní soud v
odůvodnění svého rozhodnutí reagoval především na argumentaci
stěžovatelky, dle níž v dané věci byla obecnými soudy uložena povinnost
dodržovat právní předpisy nižší právní síly než zákony, aniž se k tomu
smluvně zavázala nebo byla na vznik takovéto povinnosti upozorněna:
"Povinnost stěžovatelky tak má oporu přímo v zákoně o cenách a v
občanském zákoníku, nikoli v cenovém výměru. V případě stanovení
konkrétní výše ceny však třeba uvést, že o právní předpis nižší právní
síly nejde. V tomto bodě došel Ústavní soud k jinému závěru než
stěžovatelka a obecné soudy. Jde o rozhodnutí cenových orgánů, které
musejí účastníci závazkového vztahu respektovat. Nemají však charakter
právního předpisu. Třeba odkázat na § 3 odst. 2, § 7 odst. 2 a § 10
zákona o cenách. Nevyhlašují se ve Sbírce zákonů podle § 2 zákona č.
545/1992 Sb., o Sbírce zákonů, a § 248 odst. 3 o. s. ř. vylučuje
(příloha A o. s. ř.) ze soudního přezkumu v rámci správního soudnictví
rozhodnutí o regulaci cen podle § 3 zákona o cenách. Na tomto jejich
charakteru nic nemění, že se týkají značného počtu subjektů. Ty však
nejsou povinny řídit se přímo tímto cenovým rozhodnutím, nýbrž zákonem,
který jim tuto povinnost ukládá."
Ústavní soud však v souvislosti s posuzovanou věcí považuje za důvodné
se od právního názoru obsaženého v uvedeném nálezu odchýlit. Dle názoru
obsaženého v nálezu ve věci II. ÚS 53/97 cenový výměr je správním
rozhodnutím, a nikoli právním předpisem, a to z těchto důvodů:
- cenové výměry se nevyhlašují ve Sbírce zákonů, a tedy nesplňují
formální znak vyžadovaný zákonem o Sbírce zákonů pro právní předpisy,
- jelikož dle § 248 odst. 1 o. s. ř. soudy nepřezkoumávají obecně
závazné (normativní) akty a jestliže dle § 248 odst. 3 ve spojení s
přílohou A o. s. ř. ze soudního přezkumu v rámci správního soudnictví
jsou vyloučena rozhodnutí o regulaci cen podle § 3 zákona o cenách, lze
z těchto premis dovodit závěr, dle kterého v případě cenového výměru se
jedná o správní rozhodnutí (a to bez ohledu na obecnost),
- argumentem třetím je koncepce pramenů práva, dle které v případě
odkazu obsaženého v zákoně (v daném případě je speciálním případem
normy odkazující norma zmocňovací) na dobré mravy, obyčej, případně
právní akt obecné povahy, jenž nesplňuje podmínku publikace ve Sbírce
zákonů, je pramenem práva toliko norma odkazující.
Dle přesvědčení pléna Ústavního soudu klasifikaci pramenů práva nutno
odvinout v první řadě od obsahu právní normy, jež je vytvářena
abstrahováním z rozdílných částí jednoho právního předpisu, resp. z
mnoha právních předpisů, nebo i rozdílných forem pramenů práva [v této
souvislosti lze odkázat na nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (č.
30/1998 Sb.; Sbírka ÚS, sv. 9, č. 163), ve kterém Ústavní soud přiznal
povahu pramenů ústavního práva i právním principům]. Rozhodnutí vlády
dle § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
nutno považovat za nahrazení projevu vůle smluvních stran aktem
státního orgánu, jež je obecné, tj. má právně normativní obsah. Stupeň
obecnosti vlastní právní normě je přitom vymezen tím, že právní norma
určuje svůj předmět a subjekty jako třídy definičními znaky, a nikoli
určením (výčtem) jejich prvků.
Pokud obsahový komponent právní normy je obsažen v pramenu, na který
norma zmocňovací odkazuje, nutno i tento pramen považovat za formu
práva. Dále, v daném případě došlo k rozporu mezi obecností právního
aktu a tomu nekorespondující formou. Z tohoto pohledu nutno považovat
za nesprávnou i konstrukci ustanovení § 248 o. s. ř. V situaci
takovéhoto rozporu Ústavní soud dává přednost posouzení obsahu před
mechanickým akceptováním formy.
Vycházeje z uvedené argumentace, v důsledku rozporu s čl. 78 Ústavy,
Ústavní soud ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, zrušil.
Ke stanovení data účinnosti derogačního nálezu dle § 70 odst. 1 zákona
č. 182/1993 Sb. na den 31. prosinec 2000 vedla Ústavní soud nutnost
poskytnout Parlamentu České republiky dostatek času pro ústavně
nezbytnou implementaci stávající zákonné úpravy, když soud považoval za
nezbytné vzít ohled na nepříznivý dopad okamžité derogace, jež by
způsobila absenci mechanizmu rozhodování o hodnotě bodu a výši úhrad
zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění v případě nedohody
účastníků dohodovacího řízení, dále v případě rozporu takové dohody s
právním řádem, resp. veřejným zájmem. Tato okolnost se stala důvodem,
pro který Ústavní soud nemohl aplikovat ustanovení § 70 odst. 3 zákona
č. 182/1993 Sb., dle kterého, jestliže k zákonu nebo jeho jednotlivým
ustanovením, které Ústavní soud ruší, byly vydány prováděcí předpisy,
Ústavní soud v nálezu současně vysloví, které prováděcí předpisy,
popřípadě která jejich jednotlivá ustanovení pozbývají současně se
zákonem platnosti. V daném případě totiž ke dni 31. prosince 2000
rozhodnutí vlády ke stanovení hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče
hrazené ze zdravotního pojištění pro první pololetí roku 2000 vydané
dle § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, které bylo
přijato usnesením vlády ze dne 22. prosince 1999 pod č. 1374, již
nebude platné. Rozhodnutí vlády ke stanovení hodnoty bodu a výše úhrad
zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění pro druhé pololetí roku
2000, jež bude platné ke dni derogace § 17 odst. 5 zákona o veřejném
zdravotním pojištění, však nebylo zatím vydáno, a nelze je proto rušit.
Za těchto okolností Ústavnímu soudu nezbývá, než apelovat na vládu, aby
již před nabytím účinnosti derogačního výroku tohoto nálezu při
rozhodování o hodnotě bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené ze
zdravotního pojištění respektovala čl. 78 Ústavy, jakož i princip, dle
něhož ani zákonodárce, ani exekutiva nemůže s formami práva, tj.
prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky
ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména transparentnosti,
přístupnosti a jasnosti.
Nad rámec důvodů tvořících ratio decidendi považuje Ústavní soud za
potřebné, a to jako obiter dictum, uvést následující: Nezbytnou
součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní
vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického dle čl. 11
odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Cenová
regulace je proto opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za zcela
omezených podmínek.
Jakkoli se základního práva obsaženého v čl. 26 odst. 1 Listiny lze ve
smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích prováděcího
zákona, pro zákonodárce, resp. pro normotvůrce platí i pro tento případ
hranice stanovená čl. 4 odst. 4 Listiny, dle něhož při používání
ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich
podstaty a smyslu. Státní (veřejná) regulace, a to vycházejíc ze
zohlednění důležitých faktorů (v dané oblasti výše vybraného
pojistného, výše nákladů při poskytování zdravotní péče atd.), musí při
stanovení ceny zohlednit i možnost tvorby zisku. Důsledkem absence této
maximy při regulaci cen se může stát znemožnění určité oblasti
podnikatelské aktivity a vytvoření státního monopolu, tj. dotčení
podstaty a smyslu základního práva plynoucího z čl. 26 Listiny.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.