280/1996 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu České republiky



Jménem České republiky



Ústavní soud České republiky rozhodl dne 9. října 1996 v plénu ve věci

návrhu na zrušení ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., kterým

se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé

vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé

zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a

ustanovení § 7 odst. 3 zákona České národní rady č. 102/1992 Sb.,

kterým se upravují některé otázky související s vydáním zákona č.

509/1991 Sb., kterým se mění, doplňuje a upravuje občanský zákoník,



takto:



1. Dnem 1. listopadu 1997 se zrušuje ustanovení § 22 odst. 4 zákona č.

72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb.



2. Návrh na zrušení ustanovení § 7 odst. 3 zákona České národní rady č.

102/1992 Sb. se odmítá.



Odůvodnění:



I.



Navrhovatel podal ústavní stížnost proti rozhodnutí Ministerstva obrany

České republiky (dále jen "Ministerstvo") ze dne 15. listopadu 1995 č.

j. 316/4-60/Kr, kterým byla zamítnuta žádost o udělení souhlasu s

prodejem bytů ozbrojených složek v domech ve vlastnictví města

Kroměříže. V odmítnutí souhlasu Ministerstvem (§ 22 odst. 4 zákona č.

72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb.) spatřuje jednak porušení

ústavního práva na samosprávu podle čl. 8 a 104 Ústavy České republiky

(dále jen "Ústava"), jednak práva vlastnického garantovaného čl. 11

Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Požádal zároveň

Ústavní soud, aby neodmítl ústavní stížnost z důvodu nevyčerpání všech

procesních prostředků, jež zákon k ochraně práva poskytuje, a to ve

smyslu § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.

Uvedený návrh stěžovatel zdůvodňuje tím, že tato stížnost se svým

obsahem a návrhem na zrušení ustanovení citovaných zákonů dotýká práv

všech obcí v České republice, jež jsou vlastníky domů s byty

ozbrojených složek, v důsledku čehož svým významem podstatně přesahuje

vlastní zájmy stěžovatele.



Ústavní soud dne 21. února 1996 vyzval navrhovatele k doplnění ústavní

stížnosti ve smyslu naplnění podmínek vyžadovaných ustanovením § 75

odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. V příloze svého podání ze dne

22. března 1996 město Kroměříž předložilo Ústavnímu soudu přípis

náčelníka Vojenské ubytovací a stavební správy Brno č. j. 55911 ze dne

23. ledna 1995 adresovaný Městskému úřadu v Kroměříži, ve kterém se

sděluje, že Ministerstvem bylo přijato opatření omezující vydání

souhlasu k uzavření smlouvy o převodu vlastnictví k bytům ozbrojených

složek, s výjimkou posádek, které se ruší a byty jsou uvolňovány ve

prospěch civilního sektoru. K uvedenému podání ze dne 22. března 1996

stěžovatel dále přikládá vyjádření města Vyškova ze dne 19. března 1996

a vyjádření města Přerova ze dne 21. března 1996. Vyjádření obou měst

vlastnících rovněž domy s byty ozbrojených složek poukazují na zásadní

význam vyřešení možnosti dispozice s těmito byty v další správě

bytového fondu obce. K ústavní stížnosti je přiloženo i sdělení

zástupkyně starosty města Hodonína ze dne 20. března 1996, ve kterém je

obsažen názor, podle něhož kvalifikace bytů podle § 8 zákona ČNR č.

102/1992 Sb. umožňuje jejich privatizaci bez souhlasu Ministerstva

(citované ustanovení upravuje právní režim bytů, jež mají charakter

služebních bytů přechodně).



Ústavní soud si k ústavní stížnosti vyžádal podle § 42 odst. 3 zákona

č. 182/1993 Sb. i vyjádření ministra obrany.



Ministr obrany ve svém vyjádření ze dne 26. března 1996 v první řadě

zaujal odmítavé stanovisko k možnosti interpretovat souhlas nebo

nesouhlas s prodejem či pronájmem bytů ozbrojených složek podle zákona

ČNR č. 102/1992 Sb., resp. zákona č. 72/1994 Sb. ve smyslu zásahu

orgánu veřejné moci. V uvedeném konání spatřuje dispozitivní chování

adresáta právní normy předvídané zákonem, přičemž poukazuje na čl. 11

odst. 3 Listiny, podle něhož vlastnictví zavazuje, jakož i na § 128

občanského zákoníku upravující podmínky zásahů do vlastnického práva.

Souhlas s převodem, resp. s pronájmem bytů ozbrojených složek se ve

vyjádření považuje za zákonem stanovené omezení vlastnického práva ve

veřejném zájmu (jímž je zabezpečení obrany státu), přičemž je

upozorňováno na skutečnost, že se tak neděje za náhradu. V souvislosti

s naplněním podmínek, obsažených v § 72 odst. 1 písm. a) zákona č.

182/1993 Sb. tudíž ministr obrany dochází ke stanovisku negativnímu,

tj. ke stanovisku, podle něhož podmínky uvedeného ustanovení v dané

věci splněny nejsou. Dále poukazuje na skutečnost, že v případě

úspěšnosti návrhu na zrušení ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994

Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a ustanovení § 7 odst. 3 zákona

ČNR č. 102/1992 Sb. bez odpovídající kompenzace právní a ekonomické

mizí z právní úpravy možnost zajistit vojákům z povolání (a občanským

zaměstnancům) odpovídající bytový standard (přičemž vůči vojákům z

povolání jde o povinnost vojenské správy upravenou v § 28 odst. 3

zákona č. 76/1959 Sb., o některých služebních poměrech vojáků, ve znění

pozdějších předpisů). Ve stanovisku ministra obrany je odmítána

argumentace navrhovatele spatřující v nesouhlasu s převodem bytů

ozbrojených složek omezení práva na samosprávu obcí podle čl. 100, 101

a 104 Ústavy a je akceptováno pouze nahlížení na poskytování souhlasu s

převodem bytů ozbrojených složek ve smyslu omezení vlastnického práva.

Ministr obrany na výslovný dotaz Ústavního soudu ve svém vyjádření

uvádí, že podobné žádosti obcí a měst o povolení privatizace služebního

bytového fondu nebyly Ministerstvu předloženy.



II.



Ústavní stížnost města Kroměříže byla podána s odkazem na § 72 odst. 1

písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., přičemž v jejím odůvodnění je namítáno

kromě jiného i porušení práva územního samosprávného celku na

samosprávu. Z hlediska obsahu ústavní stížnosti lze tudíž dovodit, že

byla podána i s poukazem na § 72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993

Sb.



Podmínkou ústavní stížnosti uplatněné podle § 72 odst. 1 písm. a)

zákona č. 182/1993 Sb. je zásah orgánu veřejné moci porušující základní

právo nebo svobodu. Otázkou je, zda-li souhlas nebo nesouhlas

příslušného orgánu ozbrojených složek nebo příslušného ministerstva s

převodem vlastnictví bytu ozbrojených složek podle § 22 odst. 4 zákona

č. 72/1994 Sb., ve znění pozdějších předpisů, lze považovat za zásah

orgánu veřejné moci podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a podle § 72

odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb.



Zásah orgánu veřejné moci podle citovaného ustanovení zákona o Ústavním

soudu může mít podobu rozhodnutí, opatření nebo jiného zásahu.

Ministerstvo je orgánem státní správy (čl. 79 Ústavy, § 16 zákona č.

2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní

správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů), a

jako takové orgánem veřejné moci (usnesení Ústavního soudu ČSFR sp. zn.

I ÚS 191/92 publikované pod č. 3 Sbírky usnesení a nálezů, 1992). Podle

§ 244 odst. 3 o. s. ř. se rozhodnutími správních orgánů rozumí

rozhodnutí vydaná jimi ve správním řízení, jakož i další rozhodnutí,

která zakládají, mění nebo ruší oprávnění a povinnosti fyzických nebo

právnických osob. Doktrinární výklad uvedeného ustanovení o. s. ř. v

této souvislosti zdůrazňuje, že "není důležité, jak je akt správního

orgánu označen (rozhodnutí, jmenování, udělení, opatření, dohoda,

usnesení, výměr, rozkaz, zřízení, výnos, potvrzení, oběžník,

upozornění, výzva, příkaz, výpověď, oznámení, souhlas, stvrzenka, výmaz

a jiné). Podstatné je, zda správní úřad takovým aktem autoritativním a

právní moci schopným způsobem zasáhl do právní sféry fyzické nebo

právnické osoby. Vždy je rozhodující věcný obsah aktu a nikoli jeho

formální označení." (J. Bureš, L. Drápal, M. Mazanec, Občanský soudní

řád, Komentář, 2. vydání, Praha 1996, s. 661).



V předmětné věci došlo vyjádřením nesouhlasu Ministerstva ze dne 15.

listopadu 1995 č. j. 316/4-60/Kr, kterým byla podle § 22 odst. 4 zákona

č. 72/1994 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zamítnuta žádost o

udělení souhlasu s prodejem bytů ozbrojených složek v domech ve

vlastnictví města Kroměříže, k vydání aktu správního orgánu, jímž bylo

autoritativním a právní moci schopným způsobem omezeno vlastnické právo

města Kroměříže. Z hlediska svého předmětu tudíž ústavní stížnost

splňuje podmínku vyžadovanou čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72

odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., protože směřuje proti

pravomocnému rozhodnutí správního orgánu.



Podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost

nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní

prostředky, které mu zákon k ochraně práva poskytuje. Za takové v

předmětné věci nutno považovat rozklad podle § 61 zákona č. 71/1967

Sb., o správním řízení (správní řád), a až následně (§ 247 odst. 2 o.

s. ř.) žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 247 a násl. o.

s. ř.



Stěžovatel však ústavní stížnost opírá o § 75 odst. 2 písm. a) zákona

č. 182/1993 Sb.



Rozhodnutí Ministerstva ze dne 15. listopadu 1995 č. j. 316/4-60/Kr,

kterým byla podle § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění

pozdějších předpisů, zamítnuta žádost o udělení souhlasu s prodejem

bytů ozbrojených složek v domech ve vlastnictví města Kroměříže, bylo

doručeno dne 21. listopadu 1995, přičemž nabylo právní moci marným

uplynutím 15denní lhůty pro podání rozkladu. Ústavní stížnost byla

Ústavnímu soudu podána osobně dne 16. ledna 1996.



Při dodržení jednoroční lhůty vyžadované ustanovením § 75 odst. 2 písm.

a) zákona č. 182/1993 Sb. podmínkou druhou pro přijetí ústavní

stížnosti, která nesplňuje předpoklady přípustnosti podle odstavce 1

citovaného ustanovení, je skutečnost, že svým významem podstatně

přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Tuto skutečnost nutno spatřovat v

požadavku obecného dosahu rozhodnutí v dané věci, přičemž sama obecnost

dosahu není podmínkou dostatečnou. V zákonné skutkové podstatě obsažené

v ustanovení § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. je zakotven i

znak podstatného přesahování svým významem vlastních zájmů stěžovatele.

Posouzení jeho naplnění závisí na akcentu, jejž Ústavní soud klade na

obecné důsledky rozhodnutí o dotčeném základním právu či svobodě.



V posuzovaném případě dospěl Ústavní soud k závěru o naplnění uvedených

znaků ustanovení § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb.



Obecnost dosahu posuzovaného případu vyplývá jednak z návrhu na zrušení

ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č.

273/1994 Sb., a ustanovení § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb.,

jednak z příloh doplnění ústavní stížnosti ze dne 22. března 1996.

Vzhledem k vydání přípisu náčelníka Vojenské ubytovací a stavební

správy Brno č. j. 55911 ze dne 23. ledna 1995, ve kterém je sdělováno,

že Ministerstvem bylo přijato opatření omezující vydání souhlasu k

uzavření smlouvy o převodu vlastnictví k bytům ozbrojených složek, s

výjimkou posádek, které se ruší a byty jsou uvolňovány ve prospěch

civilního sektoru, neodůvodňuje konstatování ministra obrany ve

vyjádření ze dne 26. března 1996, že žádosti obcí a měst o povolení

privatizace služebního bytového fondu nebyly Ministerstvu předloženy,

závěr opačný. Konečně podstatnost přesahování ústavní stížnosti svým

významem zájmů stěžovatele spatřuje Ústavní soud v důležitosti

stanovení hranic ústavně přípustného omezení vlastnického práva v

demokratickém právním státě založeném na úctě k právům a svobodám

člověka a občana, a tím v oblasti ekonomické na principu tržního

hospodářství.



Vzhledem k uvedeným závěrům, k nimž Ústavní soud při posuzování

předmětné ústavní stížnosti dospěl, jakož i s ohledem na skutečnost, že

spolu s ústavní stížností byl navrhovatelem podán, v souladu s § 74

zákona č. 182/1993 Sb., i návrh na zrušení ustanovení právního

předpisu, Ústavní soud podle § 78 odst. 1 citovaného zákona usnesením

ze dne 24. dubna 1996 řízení o ústavní stížnosti přerušil.



III.



Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb. zaslal Ústavní soud

předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření ze dne 4. června

1996 (Ústavnímu soudu doručeném dne 10. června 1996) předseda

Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Milan Uhde

potvrdil, a to v souladu s požadavky obsaženými v ustanovení § 68 odst.

2 zákona č. 182/1993 Sb., že oba napadené zákony byly schváleny

potřebnou většinou poslanců České národní rady, resp. Poslanecké

sněmovny Parlamentu České republiky (zákon ČNR č. 102/1992 Sb. dne 5.

března 1992, zákon č. 72/1994 Sb. dne 1. května 1994), byly podepsány

příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny. Ve vyjádření předsedy

Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je obsaženo stanovisko,

že zákonodárný sbor při přijímání napadených zákonů jednal v

přesvědčení o jejich souladu s platnou ústavou a právním řádem. Dále se

v něm uvádí, že zmíněnými zákony nedošlo k neoprávněnému zásahu do

vlastnického práva již proto, že podmínku písemného doporučení orgánů

ozbrojených složek a příslušných ministerstev k uzavření smlouvy o

nájmu a podmínku předchozího souhlasu příslušných orgánů ozbrojených

složek nebo příslušných ministerstev k uzavření smlouvy o převodu

vlastnictví stanovil zákon, což je ve vyjádření považováno za konformní

s platnou ústavou a právním řádem.



IV.



Návrhem napadená ustanovení obou zákonů zakotvují omezení vlastnického

práva k bytům ozbrojených složek za účelem zabezpečení bytových potřeb

osob působících v rezortech garantujících obranu státu a ochranu

veřejného pořádku. Tak podle § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve

znění zákona č. 273/1994 Sb., smlouvu o převodu vlastnictví bytu

ozbrojených složek lze uzavřít jen s předchozím souhlasem příslušných

orgánů ozbrojených složek nebo příslušných ministerstev. Dle ustanovení

§ 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. smlouvu o nájmu bytu ozbrojených

složek lze uzavřít jen na základě písemného doporučení orgánů

ozbrojených složek a ministerstev uvedených v odstavci 1 písm. c) a v §

8 tohoto zákona.



Jak bylo již uvedeno, návrh na zrušení ustanovení § 22 odst. 4 zákona

č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona

ČNR č. 102/1992 Sb. se opírá o námitku porušení ústavního práva na

samosprávu podle čl. 8 a 104 Ústavy a práva vlastnického garantovaného

čl. 11 Listiny.



Protože podle čl. 11 odst. 1 Listiny má vlastnické právo všech

vlastníků stejný zákonný obsah a ochranu, v kontextu s napadenými

zákonnými ustanoveními byla argumentace navrhovatele ohledně dotčení

práva na samosprávu podle čl. 8 a 104 Ústavy shledána Ústavním soudem

irelevantní.



Ústavní rámec možného omezení vlastnického práva je obsažen v

ustanovení čl. 11 odst. 3 až 5 Listiny. Omezení dispozičního oprávnění

vlastníka uvedenými zákonnými ustanoveními nelze podřadit pod odstavce

3 a 5 citovaného ustanovení Listiny, jelikož se nejedná o úpravu daní a

poplatků a ani o ochranu zákonem chráněných obecných zájmů před

zneužitím vlastnického práva. Ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994

Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona ČNR č.

102/1992 Sb. je tudíž nutno posuzovat s ohledem na čl. 11 odst. 4

Listiny.



K omezení základního práva nebo svobody v demokratickém právním státě

může dojít ve dvou případech (viz nález Ústavního soudu ve věci sp. zn.

Pl. ÚS 4/94).



Ústavní úprava základního práva či svobody v některých případech

výslovně zmocňuje zákonodárce, aby za určitých podmínek, resp. z

hlediska ústavně vymezených cílů zákonem základní právo či svobodu

omezil (např. čl. 12 odst. 3, čl. 14 odst. 3, čl. 16 odst. 4, čl. 17

odst. 4, čl. 19 odst. 2, čl. 20 odst. 3 Listiny) nebo stanovil jeho

obsah (čl. 41 odst. 1 Listiny). Ústavní prostor tohoto postupu

zákonodárce je přitom určen požadavkem šetření podstaty a smyslu

omezovaného nebo vymezovaného základního práva, resp. svobody (čl. 4

odst. 4 Listiny).



K omezení základních práv či svobod, i když jejich ústavní úprava

omezení nepředpokládá, může dojít v případě jejich kolize nebo v

případě kolize s jinou ústavně chráněnou hodnotou, jež nemá povahu

základního práva a svobody (veřejný statek).



Ústavní úprava postavení jedince ve společnosti obsahuje ochranu

individuálních práv a svobod, jakož i ochranu veřejných statků. Rozdíl

mezi nimi spočívá v jejich distributivnosti. Pro veřejné statky je

typické, že prospěch z nich je nedělitelný a lidé nemohou být vyloučeni

z jeho požívání. Příklady veřejných statků jsou národní bezpečnost,

veřejný pořádek, zdravé životní prostředí. Veřejným statkem se tudíž

určitý aspekt lidské existence stává za podmínky, kdy není možno jej

pojmově, věcně i právně rozložit na části a tyto přiřadit jednotlivcům

jako podíly. (K pojmu veřejné statky v ekonomické literatuře viz např.

P. A. Samuelson -- W. Nordhaus, Ekonomie, Praha 1991, s. 770 -- 771,

982; v literatuře právnické např. J. Raz, Right-Based Moralities, in:

Theories of Rights, (Ed. J. Waldron), Oxford 1984, s. 187; R. Alexy,

Recht, Vernunft, Diskurs. Studien zur Rechtsphilosophie, Frankfurt a.

M. 1995, s. 239 a násl.)



Pro základní práva a svobody je, na rozdíl od veřejných statků, typická

jejich distributivnost. Aspekty lidské existence, jakými jsou např.

osobní svoboda, svoboda projevu, účast v politickém dění a s tím spjaté

volební právo, právo zastávat veřejné funkce, právo sdružovat se v

politických stranách atd., lze pojmově, věcně i právně členit na části

a tyto přiřadit jednotlivcům.



V případě kolize je nutné stanovit podmínky, za jejichž splnění má

prioritu jedno základní právo či svoboda, a za splnění kterých jiné,

resp. určitý veřejný statek. Základní je v této souvislosti maxima,

podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v zájmu jiného

základního práva či svobody nebo veřejného statku. Vzájemné zvažování

kolidujících základních práv a svobod nebo veřejných statků spočívá v

následujících kritériích:



Prvním je kritérium vhodnosti, tj. posuzování toho, zdali institut

omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný cíl

(ochranu jiného základního práva nebo veřejného statku). Druhým

kritériem vzájemného zvažování základních práv a svobod je kritérium

potřebnosti spočívající v porovnávání legislativního prostředku

omezujícího základní právo, resp. svobodu s jinými opatřeními

umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se

základních práv a svobod, resp. dotýkajícími se jich v menší intenzitě.

Třetím kritériem je porovnání závažnosti obou kolidujících základních

práv nebo veřejných statků. Tato základní práva, resp. veřejné statky

jsou prima facie rovnocenná. Porovnávání závažnosti kolidujících

základních práv, resp. veřejných statků (po splnění podmínky vhodnosti

a potřebnosti) spočívá ve zvažování empirických, systémových,

kontextových i hodnotových argumentů. Empirickým argumentem lze chápat

faktickou závažnost jevu, jenž je spojen s ochranou určitého základního

práva. Systémový argument znamená zvažování smyslu a zařazení dotčeného

základního práva či svobody v systému základních práv a svobod.

Kontextovým argumentem lze rozumět další negativní dopady omezení

jednoho základního práva v důsledku upřednostnění jiného. Hodnotový

argument představuje zvažování pozitiv kolidujících základních práv

vzhledem k akceptované hierarchii hodnot.



Součástí porovnávání závažnosti kolidujících základních práv je rovněž

zvažování využití právních institutů minimalizujících argumenty

podložený zásah do jednoho z nich.



V případě závěru o opodstatněnosti priority jednoho před druhým ze dvou

kolidujících základních práv, resp. veřejných statků je nutnou

podmínkou konečného rozhodnutí rovněž využití všech možností

minimalizace zásahu do jednoho z nich. Tento závěr lze odvodit i z

ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny, a sice v tom smyslu, že základních

práv a svobod musí být šetřeno nejenom při používání ustanovení o

mezích základních práv a svobod, nýbrž analogicky rovněž v případě

jejich omezení v důsledku jejich vzájemné kolize.



Při posuzování návrhu na kontrolu norem nutno v první řadě zodpovědět

otázku, zdali omezení vlastnického práva podle ustanovení § 22 odst. 4

zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3

zákona ČNR č. 102/1992 Sb. spadá pod nucené omezení, k němuž

zákonodárce zmocňuje ústavní úprava v čl. 11 odst. 4 Listiny (a tudíž

musí splňovat v něm obsažené podmínky), nebo je nutno jej hodnotit jako

omezení na základě kolize s jiným Ústavou chráněným veřejným statkem

(obranou státu a ochranou veřejného pořádku).



Nucené omezení vlastnického práva, jež musí splňovat podmínky čl. 11

odst. 4 Listiny, je dvojího druhu:



Prvním je povinnost strpět použití vlastněné věci ve stavu nouze nebo v

naléhavém veřejném zájmu, a to na nezbytnou dobu v nezbytné míře,

nelze-li dosáhnout účelu omezení vlastnického práva jinak. (Zákonná

úprava této první alternativy nuceného omezení vlastnického práva ve

smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny je obsažena v § 128 odst. 1 občanského

zákoníku).



Druhou z možností nuceného omezení vlastnického práva dle čl. 11 odst.

4 Listiny je takové jeho omezení, jehož účel je totožný s účely

vyvlastnění. [Zákonná úprava této alternativy nuceného omezení

vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny je obsažena v § 128

odst. 2 občanského zákoníku a v § 109 odst. 1 a v § 110 odst. 3 zákona

č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),

ve znění pozdějších předpisů. Podle citovaného ustanovení stavebního

zákona: "cílem vyvlastnění je dosáhnout přechodu, popřípadě omezení

vlastnického práva k pozemkům a stavbám, nebo zřízení, zrušení,

popřípadě omezení práva věcného břemene k pozemkům a stavbám", přičemž

"je-li možno dosáhnout účelu vyvlastnění pouze omezením práva, nelze

právo odejmout v plném rozsahu".]



Omezení vlastnického práva podle ustanovení § 22 odst. 4 zákona č.

72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona ČNR

č. 102/1992 Sb. není spjato se stavem nouze a jím zamýšlený účel

zabezpečení veřejného zájmu nelze posuzovat jako naléhavý. Tento účel

dále není shodný s účely vyvlastnění. Z uvedených důvodů nelze omezení

vlastnického práva podle ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb.,

ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992

Sb. posuzovat z pohledu čl. 11 odst. 4 Listiny (a tudíž v něm

obsažených podmínek) a nutno je kvalifikovat z hledisek přípustnosti

omezení základního práva, resp. svobody v případě jeho, resp. její

kolize s jiným základním právem, resp. svobodou nebo s veřejným

statkem. Kritérium vhodnosti, tj. posouzení toho, zdali institut

omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný cíl

(zabezpečení bytových potřeb osob působících v rezortech garantujících

obranu státu a ochranu veřejného pořádku) ustanovení § 22 odst. 4

zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3

zákona ČNR č. 102/1992 Sb. splňuje.



Kritérium potřebnosti spočívající v porovnávání legislativního

prostředku omezujícího základní právo, resp. svobodu s jinými

opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími

se základních práv a svobod, resp. dotýkajícími se jich v menší

intenzitě napadená ustanovení nesplňují. Zabezpečení bytových potřeb

osob působících v rezortech garantujících obranu státu a ochranu

veřejného pořádku lze dosáhnout i jinými postupy než postupem podle §

22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., nebo

podle § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. (např. institutem věcného

břemene, adaptací vhodných nemovitostí ve státním vlastnictví, koupí

bytů do státního vlastnictví nebo výstavbou bytů pro účely bydlení

příslušníků ozbrojených složek atd.).



Jelikož ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona

č. 273/1994 Sb., nesplňuje podmínky omezení základního práva, resp.

svobody v důsledku jeho kolize s jiným základním právem, resp. svobodou

nebo veřejným statkem, Ústavní soud dospěl k závěru o jeho rozporu s

čl. 11 odst. 1 Listiny a rozhodl proto o jeho zrušení.



Za účelem poskytnutí času zákonodárci i exekutivě pro ústavně konformní

řešení problematiky zabezpečení bydlení příslušníků ozbrojených složek,

ve shodě s ustanovením § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., posunul

Ústavní soud den účinnosti výroku zrušujícího ustanovení § 22 odst. 4

zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., na den 1.

listopad 1997.



Protože podle § 74 zákona č. 182/1993 Sb. je podmínkou podání návrhu na

zrušení ustanovení zákona, spojeného s ústavní stížností, jeho

uplatnění, v důsledku něhož nastala skutečnost, jež je předmětem

ústavní stížnosti, což v případě § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb.

nebylo splněno, nezbylo Ústavnímu soudu, než návrh na zrušení uvedeného

ustanovení odmítnout dle § 43 odst. 1 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb.

jako nepřípustný. V této situaci je odstranění rozporu v právním řádu,

vzniklého zrušením pouze jednoho ze dvou zákonných ustanovení, která

jsou v rozporu s ústavními zákony, resp. mezinárodními smlouvami podle

čl. 10 Ústavy, úkolem demokratického zákonodárce.



Předseda Ústavního soudu České republiky:



JUDr. Kessler v. r.



Práva na uvedení odlišného stanoviska k bodu 1 nálezu v protokolu o

jednání a na jeho připojení k rozhodnutí s uvedením svého jména podle §

14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, využila soudkyně Ústavního

soudu České republiky JUDr. Ivana Janů:



Provedeným dokazováním shledal Ústavní soud, že omezení vlastnického

práva podle napadeného ustanovení § 22 odst. 4 zák. č. 72/1994 Sb., ve

znění zák. č. 273/1994 Sb., nelze posuzovat z pohledu čl. 11 odst. 4

Listiny základních práv a svobod a nutno je kvalifikovat z hlediska

přípustnosti omezení základního práva v případě jeho kolize s jiným

základním právem, nebo s veřejným statkem. Z tohoto pohledu považuje

Ústavní soud za důležité, že zvolený prostředek omezení nesplňuje

kritérium potřebnosti, když zamýšleného cíle bylo možno dosáhnout i

jinými postupy. Podle většinového stanoviska Ústavního soudu je

prostředek zvolený zákonodárcem v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny

základních práv a svobod.



Jsem přesvědčena, že napadené ustanovení vyhovuje i kritériu

potřebnosti v pojetí, jak je definováno v odůvodnění nálezu. Veřejný

zájem na zabezpečení národní bezpečnosti, obrany země a veřejného

pořádku je natolik intenzivní, že musí být zajištěn adekvátními

právními prostředky. Pod uvedený veřejný zájem nepochybně spadá i

zajištění bytových potřeb osob působících v rezortech garantujících

obranu státu a ochranu veřejného pořádku.



Nález Ústavního soudu uznává existenci veřejného zájmu na zajištění

bytových potřeb pro určitý okruh osob, přiznává mu však nižší intenzitu

a navrhuje prostředky k jeho realizaci. V takové situaci se domnívám,

že úloha Ústavního soudu by měla také spočívat v hodnocení navržených

opatření z ústavněprávního pohledu, tj. ve zkoumání, zda navržené

způsoby řešení nebudou znamenat zásah nebo omezení základních práv a

svobod (ve stejné míře nebo dokonce ve větším rozsahu) a tak

preventivně předcházet případným dalším podáním k Ústavnímu soudu.

Postupy navržené v odůvodnění nálezu, jež by měly tento veřejný zájem

realizovat, aniž by zasahovaly do ústavně zaručených práv, jsou zčásti

ekonomické povahy (adaptace vhodných nemovitostí ve vlastnictví státu),

zčásti mají právní charakter (institut věcných břemen). Ani tyto

uvažované právní postupy se svojí podstatou a intenzitou zásahu příliš

neliší od současného stavu omezení vlastnického práva. Eventuální

zákonné věcné břemeno by - na rozdíl od stávajícího omezení

dispozičního oprávnění - představovalo podstatně širší zásah, neboť by

znemožnilo vlastníkovi výkon práva věc užívat v daleko větší míře než

dosud. Většinovým rozhodnutím Ústavního soudu bylo sice odstraněno

formálněprávní omezení práva s bytem disponovat (ve smyslu prodat byt

dosavadnímu nájemci nebo případně jinému kupujícímu), nicméně realizace

doporučeného zákonného věcného břemene by pro vlastníka po dobu jeho

trávní a do budoucna redukovala a znesnadňovala možnosti byt

vlastnickým způsobem užívat (např. pokud skončí nájem bytu a není

uzavřena nová nájemní smlouva). Právo vlastníka věc užívat je jedním z

oprávnění tvořících vlastnickou triádu, jako obsah subjektivního

vlastnického práva. Vyloučení kteréhokoliv z oprávnění může vést k

narušení samotné podstaty vlastnického práva a v nejkrajnějším případě

až k vytvoření tzv. holého vlastnictví. Na druhé straně konstrukce,

která k realizaci jednoho z oprávnění vyžaduje další právní skutečnost

(v tomto případě souhlas třetí osoby s dispozicemi), šetří podstatu

tohoto práva, neboť právo zůstává zachováno, je pouze omezena možnost

jeho výkonu (udělením souhlasu třetí osobou - přitom není vyloučeno,

aby neudělení souhlasu bylo považováno za výkon práva v rozporu s

dobrými mravy a tím by neudělení souhlasu nemohlo vyvolat zákonem

zamýšlené právní účinky - § 3 odst. 1 obč. zákoníku č. 40/1964 Sb., ve

znění pozdějších předpisů).



Dále nutno vzít v úvahu, že omezení dispozičního oprávnění vlastníka

zakotvené v § 22 odst. 4 zák. č. 72/1994 Sb., ve znění zák. č. 273/1994

Sb., se týká pouze situace, kdy se vlastník budovy rozhodne jednotlivé

byty (ev. nebytové prostory), jako tzv. jednotky podle zák. č. 72/1994

Sb. Vlastníkovo rozhodnutí je zcela svobodným rozhodnutím (je plně

respektován jeden ze základních principů soukromoprávní regulace -

autonomie vůle), vyjma bytových družstev neexistuje pro vlastníka

zákonem uložená povinnost uzavírat smlouvy o převodu bytů do

vlastnictví. Proto má vlastník na výběr, zda se rozhodne disponovat s

vlastnickým právem k celé budově, příp. se spoluvlastnickým podílem k

této budově (žádné omezení dispozic se neuplatní - nepočítáme-li

zákonné předkupní právo při převodu spoluvlastnického podílu), či zda

se rozhodne prodávat samostatně jednotky (v tomto případě však musí

kalkulovat se zákonnými podmínkami prodeje jednotek do vlastnictví,

včetně eventuálního omezení vázaného na souhlas třetích - dotčených

subjektů).



Veřejný zájem považuji za natolik závažný, že zvolená vazba realizace

dispozičního oprávnění na souhlas dotčeného subjektu (stejně jako v

dalších případech, které zakotvuje § 22 odst. 5 a odst. 7 zák. č.

72/1994 Sb., ve znění zák. č. 273/1994 Sb.) je adekvátní současné

situaci společnosti, která stále prochází transformačním stádiem, kdy

se dosud nevytvořil trh s byty a volné byty nejsou běžně dostupné (ani

pro rezorty zajišťující obranu státu a ochranu veřejného pořádku).

Preference veřejného zájmu je nezbytnou "daní" spojenou s přechodem od

totalitního systému ke svrchovanému, jednotnému a demokratickému

právnímu státu. Většinové rozhodnutí, které od těchto okolností

odhlíží, není konzistentní s nálezem ÚS ČR ve věci Pl. ÚS 37/93 (Sbírka

nálezů a usnesení, svazek 1, Praha, C. H. Beck 1994, str. 61 a násl.).



Za nepřípustnou považuji argumentaci spočívající v údajném porušení čl.

11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Toto ustanovení obsahuje v

zásadě tři základní práva:



a) právo každého vlastnit majetek,



b) právo na zajištění stejného zákonného obsahu a ochrany vlastnického

práva všech vlastníků,



c) právo na zaručení dědického práva.



Napadené ustanovení zjevně neomezuje právo každého vlastnit majetek a

porušení základního práva uvedeného sub c) také evidentně nepřichází v

úvahu. Proto se lze zabývat pouze námitkami, zda omezení dispozic

narušuje stejný zákonný obsah a ochranu vlastnického práva všech

vlastníků. Ústavní soud v nálezu ve věci II. ÚS 190/94 aplikoval

konstrukci vlastnické triády a poukázal na kruciální místo práva

vlastníka s věcí nakládat. Přitom správně zdůraznil, že dispoziční

právo vlastnické je možno výjimečně omezovat zákonem, nicméně se

takováto omezení musí vztahovat rovným způsobem na všechny vlastníky

(Sbírka nálezů a usnesení, svazek 4, Praha, C. H. Beck 1996, str. 317).

Konstatuji, že omezení dispozičního práva založené napadeným

ustanovením se dotýká všech vlastníků, tj. jak všech právnických osob,

tak všech fyzických osob, kteří se rozhodnou pro postup podle zák. č.

72/1994 Sb., ve znění zák. č. 273/1994 Sb. Proto v uvedeném omezení

nespatřuji instrument, kterým by se vytvářela nerovnost v obsahu a

ochraně vlastnického práva. Vzhledem k nastalé historické situaci bylo

třeba zdůraznit znění a smysl čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a

svobod, z něhož plyne, že vlastnictví nesmí být zneužito na újmu práv

druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Tento

princip měl být podstatným vodítkem při posuzování ústavnosti

napadeného ustanovení (srov. nález Pl. ÚS 37/93, Sbírka nálezů a

usnesení, svazek 1, Praha, C. H. Beck 1994, str. 65).



Ze všech výše uvedených důvodů měl podle mého názoru Ústavní soud návrh

na zrušení § 22 odst. 4 zák. č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č.

273/1994 Sb., zamítnout.