219/2014 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13 dne 9. září 2014 v plénu

složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida,

Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Ivany Janů (soudce zpravodaj), Vladimíra

Kůrky, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové a

Vojtěcha Šimíčka, ve věci návrhu Městského soudu v Praze na vyslovení

protiústavnosti ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004

Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1. 2012, ve slovech

"nejméně však ve výši 250 000 Kč", za účasti Poslanecké sněmovny

Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako

účastníků řízení, a Krajského soudu v Hradci Králové jako vedlejšího

účastníka řízení,



takto :



I. Ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o

zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb.,

ve slovech "nejméně však ve výši 250 000 Kč", tedy ve znění před jeho

novelizací, provedenou zákonem č. 136/2014 Sb., je v rozporu s čl. 1,

čl. 4 odst. 4, čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 1

Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních

svobod.



II. Ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o

zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb.,

ve slovech "nejméně však ve výši 250 000 Kč", se ruší dnem vyhlášení

nálezu ve Sbírce zákonů.



Odůvodnění



I.



1. Městský soud v Praze se návrhem ze dne 4. 11. 2013, který Ústavní

soud obdržel dne 7. 11. 2013, podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České

republiky a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve

znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") domáhal

zrušení části ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb.,

o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012

Sb., a to ve slovech "nejméně však ve výši 250 000 Kč".



2. Ke skutkovým okolnostem věci navrhovatel uvedl, že rozhodnutím

Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj ze

dne 27. 2. 2013, č. j. 324/9.30/13/14.3-RZ byla podle napadeného

ustanovení uložena pokuta ve výši 300.000,- Kč společnosti KUBE-PLUS,

v. o. s. za správní delikt podle § 10 (pozn. red.: správně § 140) odst.

1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, kterého se společnost měla dopustit

tím, že připustila výkon nelegální práce, neboť dne 19. 9. 2012

umožnila na specifikované stavbě vykonávat pomocné stavební práce dvěma

cizincům ukrajinské státní příslušnosti na základě písemné pracovní

smlouvy, avšak v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání, konkrétně s

místem výkonu práce, uvedeným v tomto povolení.



3. Společnost KUBE-PLUS, v. o. s., podala proti tomuto rozhodnutí

odvolání, o němž bylo rozhodnuto rozhodnutím Státního úřadu inspekce

práce ze dne 1. 7. 2013, č. j. 1728/1.30/13/14.3 tak, že odvolání bylo

zamítnuto a prvoinstanční rozhodnutí potvrzeno. Proti tomuto rozhodnutí

podala společnost KUBE-PLUS, v. o. s., dne 5. 9. 2013 žalobu k

Městskému soudu v Praze. Řízení o této žalobě probíhá u tohoto soudu

pod sp. zn. 10 Ad 20/2013, soud však dospěl k závěru, že předmětné

zákonné ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky,

proto řízení přerušil a podal Ústavnímu soudu tento návrh na zrušení

právního předpisu.



4. Ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti, ve znění

zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb., podle něhož byla v daném

případě pokuta uložena, zní takto:



"Za správní delikt se uloží pokuta do 10 000 000 Kč, jde-li o správní

delikt podle odstavce 1 písm. c) a e), nejméně však ve výši 250 000 Kč.



5. V odůvodnění navrhovatel zejména uvedl, že uvedený text se stal

součástí zákona na základě novelizace zákona o zaměstnanosti provedené

zákonem č. 367/2011 Sb., přičemž sporný text zákona vstoupil do

legislativního procesu na základě pozměňovacího návrhu v Poslanecké

sněmovně. V důsledku toho důvodová zpráva k zákonu č. 367/2011 Sb. o

důvodech zavedení spodní hranice pokuty nehovoří. Vzhledem k tomu, že

zavedení spodní hranice bylo ale spojeno i se zvýšením horní hranice

pro uložení pokuty, lze podle navrhovatele soudit, že důvodem zavedení

spodní hranice pokuty bylo přesvědčení zákonodárce o nedostatečnosti

doposud ukládaných sankcí.



6. Městský soud v Praze při předběžném posouzení věci vycházel ze

závěrů vyjádřených v nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002 ve věci

sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.) o návrhu

Krajského soudu v Hradci Králové na zrušení slov "od 500 000 Kč" v §

106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu

(stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.



7. V citovaném nálezu Ústavní soud konstatoval, že zakotvení minimální

výše pokuty do zákona v zásadě sleduje legitimní cíl, neboť daleko

zřetelnějším způsobem, než by tomu bylo pouze při stanovení horní

hranice sazby, umožňuje odlišit závažnost či nebezpečnost těch kterých

typů protiprávních jednání. Vedlejším dopadem tohoto kroku ale je, že

se omezuje prostor pro správní uvážení příslušných státních orgánů, což

má své pozitivní důsledky např. v tom, že do určité míry sjednocuje

výši ukládaných trestů, případně omezuje prostor pro svévolné či

korupcí ovlivněné jednání správních orgánů. Může se tak jevit jako

určitý prostředek ochrany před eventuální diskriminací, na druhé straně

však větší či menší měrou paušalizuje závažnost protiprávního jednání,

což vede k omezení možnosti správního orgánu přihlédnout ke konkrétním

okolnostem případu, osobě delikventa a k jeho poměrům.



8. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že pokuta může za určitých

okolností představovat zásah zejména do základního práva podle čl. 11

odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Pokutu lze považovat za zásah

s ústavněprávní dimenzí, a to v případě, pokud zasahuje do majetkových

poměrů jedince se značnou intenzitou. Ústavní soud proto posuzoval účel

zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto

posouzení byla zásada proporcionality. Stupňování represe představované

zvýšením horní hranice sankce může naplnit zamýšlený cíl a vzhledem k

dostatečnému prostoru pro zohlednění okolností konkrétního případu

umožňuje dostát i podmínce přiměřenosti zásahu. Stanovování a zvyšování

dolní hranice sankce minimalizující tento prostor neumožňuje přirozeně

vždy uplatnit zásah přiměřený, poněvadž může mít ve vztahu k subjektům,

jimž je sankce v podobě pokuty ukládána, někdy i charakter likvidační

[viz také nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/03 ze dne 10. 3. 2004

(N 37/32 SbNU 367; 300/2004 Sb.)].



9. Rovněž v daném případě je stanovena dolní hranice pokuty za jiný

správní delikt, a to na částku 250.000,- Kč. V případě, který je

předmětem posuzování v řízení vedeném u Městského soudu v Praze pod sp.

zn. 10 Ad 20/2013, nebyla pokuta uložena přímo na samé spodní hranici

zákonného rozpětí, ale ve výši 300 000 Kč, přičemž zákon umožňuje

uložení pokuty až do výše 10 mil. Kč a jde tedy stále o pokutu

prakticky těsně nad minimální hranicí rozpětí zákonné sazby. Z

odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou stupňů vyplývá, že

konkrétní výši pokuty stanovovaly právě s ohledem na šíři zákonem

daného rozpětí a kupř. Státní úřad inspekce práce výslovně poukázal na

to, že "míru typové závažnosti daného protiprávního jednání vyjadřuje

zákonodárce pomocí rozmezí výše pokuty, v jejímž rámci lze daný správní

delikt sankcionovat".



10. Z popisu skutku, v němž správní orgány spatřují správní delikt,

přitom podle navrhovatele vyplývá, že v žádném případě nejde o jednání

vykazující v rámci tohoto typu správních deliktů vysoký stupeň

společenské nebezpečnosti, ba spíše naopak. Ke správnímu deliktu mělo

dojít tak, že dva zaměstnanci v průběhu jednoho kalendářního dne

pracovali mimo místo, které bylo uvedeno v jejich povolení k

zaměstnání. Navrhovatel uvedl, že nechce nyní předjímat, zda posouzení

tohoto jednání jako správního deliktu bylo skutečně správné, je však

zřejmé, že i kdyby tomu tak bylo, šlo by o jednání poměrně malého

stupně společenské nebezpečnosti": jednalo se pouze o dva zaměstnance,

pouze o jediný den a šlo o cizince, kteří měli platné povolení k

zaměstnání, "pouze" s jiným místem výkonu práce; přitom šlo o výkon

práce na základě řádně uzavřené pracovní smlouvy.



11. Pro porovnání navrhovatel poukázal na dva jiné případy správního

deliktu spočívajícího v umožnění výkonu nelegální práce, s nimiž se

setkal ve své rozhodovací praxi: případ, kde byla nelegální práce

umožněna celkem 197 cizincům, kteří pracovali zcela bez povolení, nadto

dílem bez pracovní smlouvy, ke správnímu deliktu docházelo po dobu

jedenácti měsíců a jednalo se o zcela úmyslné, plánovité a systematické

porušování právních předpisů, za něž byla ve výsledku uložena pokuta ve

výši 1,5 mil. Kč. Dle navrhovatele si lze představit, že právě takové

případy mohly zákonodárce motivovat ke zpřísnění postihu za umožnění

výkonu nelegální práce. Pod stejné zákonné ustanovení ovšem spadají i

případy podstatně méně závažné a nemusí jít jen o nelegální

zaměstnávání cizinců významně narušující trh práce, ale o případy

mající spíše charakter administrativních nedbalostních pochybení na

straně zaměstnavatele. Takový je i druhý příklad z rozhodovací praxe:

případ družstva, které se dopustilo správního deliktu závažností

srovnatelného s nyní projednávaným případem - šlo také o výkon práce v

rozporu s vydaným povolením k zaměstnání, přičemž rozpor spočíval v

odlišném místu výkonu práce, a k nelegální práci došlo u jednoho

cizince ve dvou kalendářních dnech. Při neexistenci spodní hranice

pokuty v tehdy účinném znění zákona o zaměstnanosti byla za tento

správní delikt uložena pokuta ve výši 50 000 Kč.



12. Navrhovatel tedy dospěl k závěru, že výše sankce v projednávaném

případě neodráží skutečnou výši stupně společenské nebezpečnosti

projednávaného správního deliktu. Pro společnost s pouhými dvanácti

zaměstnanci skutečně může zaplacení několikasettisícové sankce

představovat významné existenční problémy, pokud nebude taková pokuta

přímo likvidační, což ostatně ilustruje i skutečnost, že vlastní

kapitál postiženého činí v daném případě jen 70 000 Kč. Správní soud je

sice oprávněn výši uložené pokuty za správní delikt snížit (pokud by to

žalobce v průběhu řízení navrhl), avšak i v takovém případě je vázán

spodní hranicí stanovenou zákonodárcem. Z hlediska dopadů na žalobce je

přitom zdejší soud přesvědčen, že i snížení uložené pokuty na částku

250 000 Kč, tedy na zákonem stanovené minimum, bude pro žalobce stále

představovat sankci velmi citelnou, blížící se či dosahující likvidační

výše a vzhledem ke společenské nebezpečnosti jeho jednání i sankci

nepřiměřenou.



13. S ohledem na výše uvedené skutečnosti je navrhovatel - Městský soud

v Praze přesvědčen, že § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o

zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb.,

je ve své napadené části v rozporu s čl. 11 odst. 1 a čl. 4 odst. 4

Listiny základních práv a svobod. Proto navrhl, aby Ústavní soud toto

ustanovení zrušil.



II.



14. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je po

rekapitulaci předmětného návrhu na zrušení části zákonného ustanovení

uvedeno, že vládní návrh zákona, který byl po uskutečněném zákonodárném

procesu vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 367/2011 Sb., byl rozeslán

poslancům jako tisk 373 dne 27. května 2011. Pokud jde o ustanovení o

výši sankce za správní delikt uvedený v § 140 odst. 1 písm. c) zákona o

zaměstnanosti, ponechával jej v dosavadním znění, tj. bez stanovení

dolní hranice sankce a v jiné výši, než která byla později Poslaneckou

sněmovnou schválena.



15. První čtení tisku 373 proběhlo dne 8. června 2011, tisk byl

přikázán výboru pro sociální politiku, který po přerušeném projednávání

přijal dne 30. srpna 2011 usnesení, ve kterém doporučil Poslanecké

sněmovně schválit návrh zákona ve znění jím přijatých pozměňovacích

návrhů. Mezi těmito pozměňovacími návrhy byl rovněž návrh na nové znění

ustanovení § 140 odst. 4 písm. f).



16. Tisk 373 prošel obecnou i podrobnou rozpravou ve druhém čtení dne

1. září 2011. V podrobné rozpravě bylo předneseno několik pozměňovacích

návrhů, žádný se však napadeného ustanovení nedotýkal. Návrh na

zamítnutí návrhu zákona podaly poslankyně Dana Váhalová a Marta

Semelová. Ve třetím čtení konaném dne 9. září 2011 nebyl návrh na

zamítnutí návrhu zákona Poslaneckou sněmovnou přijat. Pro pozměňovací

návrhy výboru pro sociální politiku, mezi kterými byl návrh na nové

znění ustanovení § 140 odst. 4 písm. f), hlasovalo z přihlášených 143

poslanců 85 pro, 30 proti a návrhy byly přijaty. V konečném hlasování o

návrhu zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů hlasovalo z

přihlášených 143 poslanců 84 pro, 58 proti.



17. Poslanecká sněmovna postoupila dne 19. září 2011 návrh zákona

Senátu, který jej dne 13. října 2011 projednal a zamítl. Poslanecká

sněmovna o návrhu zamítnutém Senátem znovu jednala ve dnech 3. a 6.

listopadu 2011, kdy setrvala na svém původním návrhu zákona, když z

přihlášených 179 poslanců hlasovalo 108 pro a 69 proti. Prezident

republiky zákon podepsal dne 22. listopadu 2011 a schválený zákon byl

ve Sbírce zákonů vyhlášen dne 6. prosince 2011.



18. Vyjádření Poslanecké sněmovny je uzavřeno konstatováním, že návrh

zákona byl přijat po řádně provedeném zákonodárném procesu a je na

Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem Městského soudu v

Praze posoudil jeho ústavnost a vydal příslušné rozhodnutí.



19. Senát Parlamentu České republiky se k zaslanému návrhu nijak

nevyjádřil.



III.



20. Dalším návrhem, tentokrát ze dne 27. 11. 2013, doručeným Ústavnímu

soudu dne 12. 12. 2013 se Krajský soud v Hradci Králové domáhal zrušení

identického ustanovení. Podle zákona o Ústavním soudu je návrh na

zahájení řízení nepřípustný, jestliže Ústavní soud již v téže věci

jedná; podal-li jej oprávněný navrhovatel, má právo účastnit se jednání

o dříve podaném návrhu jako vedlejší účastník. Ústavní soud proto tento

návrh usnesením sp. zn. Pl. ÚS 58/13 ze dne 15. 4. 2014 (dostupným na

http://nalus.usoud.cz) odmítl.



21. Jelikož navrhovatel Krajský soud v Hradci Králové má v souladu s

ustanovením § 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

právo účastnit se řízení o návrhu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 52/13 jako

vedlejší účastník, vzal Ústavní soud v úvahu relevantní část jeho

ústavněprávní argumentace: předmětem řízení vedeného u Krajského soudu

v Hradci Králové pod sp. zn. 30 Ad 15/2012 byla žaloba proti rozhodnutí

správního orgánu podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád

správní. Žalobce podnikající jako fyzická osoba se domáhal soudního

přezkumu rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce, se sídlem v Opavě,

kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí vydané

Oblastním inspektorátem práce pro Královéhradecký kraj a Pardubický

kraj, se sídlem v Hradci Králové. Tímto rozhodnutím správní orgán

prvního stupně uznal žalobce vinným ze spáchání správního deliktu na

úseku zaměstnanosti podle ustanovení § 140 odst. 1 písm. c) zákona o

zaměstnanosti a uložil mu dle ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) téhož

zákona pokutu ve výši 250 000 Kč. Žalobce brojil mimo jiné i proti výši

pokuty a uvedl, že není v jeho možnostech uloženou pokutu zaplatit a že

by to znamenalo okamžité ukončení veškeré jeho podnikatelské činnosti.

Na podporu svého tvrzení přiložil mimo jiné fotokopie daňových přiznání

k dani z příjmů fyzických osob za roky 2010 a 2011.



22. Ze shora uvedených rozhodnutí vyplývá, že ve správním řízení, v

němž byla rozhodnutí vydána, postupovaly oba správní orgány podle

zákona o zaměstnanosti ve znění jeho novelizace provedené zákonem č.

367/2011 Sb., kterým byla s účinností od 1. 1. 2012 změněna dosavadní

výše pokut v oblasti postihu nelegální práce, přičemž při postihu

výkonu nelegální práce dle ustanovení § 140 odst. 1 písm. c) a e)

zákona o zaměstnanosti byla jako nejnižší možná sankce stanovena pokuta

ve výši 250 000 Kč.



23. Krajský soud v Hradci Králové je toho názoru, že část ustanovení §

140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti (konkrétně část na konci

tohoto ustanovení znějící: "nejméně však ve výši 250.000,- Kč") je v

rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a to zejména s čl. 11

Listiny základních práv a svobod, neboť nerespektuje zásadu, aby

uložení pokuty, byť i v minimální výši, nebylo pro delikventa

likvidační. Jedná se o takový zásah do majetkových práv jednotlivce,

který vzhledem ke své intenzitě představuje porušení zmíněného článku a

současně zakládá porušení čl. 1 Listiny základních práv a svobod, neboť

způsobuje zásadní nerovnost subjektů v oblasti sociální. Správní orgán

totiž nemůže dle shora uvedené právní úpravy uložit za spáchání

správního deliktu na úseku zaměstnanosti podle ustanovení § 140 odst. 1

písm. c) nebo e) zákona o zaměstnanosti pokutu nižší než 250.000,- Kč a

jakkoli zohlednit alespoň do určité míry majetkové a osobní poměry

delikventa.



24. Krajský soud v této souvislosti rovněž poukázal na dosavadní

ustálenou judikaturu Ústavního soudu, týkající se zákazu likvidačních

pokut, tedy na nález ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02 a nález ze

dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02 a upozornil, že na citované

plenární nálezy navazuje i senátní judikatura Ústavního soudu [např.

nález ze dne 13. 12. 2004 sp. zn. I. ÚS 416/04 (N 190/35 SbNU 485)],

která potvrzuje názor, že z ústavního hlediska je nutno zamezit

nepřiměřeným pokutám.



25. Krajský soud proto shrnul, že sankce musí být přiměřená nejen ve

vztahu k objektivní a subjektivní stránce jiného správního deliktu (k

závažnosti správního deliktu, způsobu jeho spáchání, jeho následkům a

okolnostem, za nichž byl spáchán), ale též ve vztahu k osobě delikventa

a jeho poměrům. Stanovení dolní sazby pokuty zákonodárcem přitom

správní uvážení příslušného orgánu omezuje, což může ve svém důsledku

znamenat překážku pro zohlednění nejen faktické závažnosti konkrétního

protiprávního jednání, ale i ekonomické situace delikventa. Ve světle

citované judikatury Ústavního soudu je přitom nutno dospět k závěru, že

se správní orgán dopustí neústavního zásahu do vlastnického práva

delikventa tehdy, pokud mu uloží likvidační pokutu, protože tím zmaří

samotnou podstatu jeho majetku. Správní orgány tedy musí při určení

výše pokuty vždy přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům delikventa,

aby se vyhnuly uložení likvidační pokuty, tj. pokuty, která by byla

způsobilá mu sama o sobě přivodit platební neschopnost či ho donutit

ukončit podnikatelskou činnost, příp. přivodit situaci, že by se v

důsledku takové pokuty stalo v podstatě jediným smyslem jeho

podnikatelské činnosti na dlouhou dobu splácení této pokuty s reálným

rizikem, že se sám, nebo i jeho rodina (jde-li o podnikající fyzickou

osobu) na základě této pokuty dostanou do existenčních potíží. Aby však

mohl správní orgán dostát své povinnosti a neuložit takovou likvidační

pokutu, musí mít možnost majetkové poměry delikventa zhodnotit. S

ohledem na shora uvedené krajský soud navrhl předmětnou pasáž zákona o

zaměstnanosti zrušit.



IV.



26. Ústavní soud se v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.,

nejdříve zabýval otázkou, zda zákon, u kterého je namítána

protiústavnost jeho ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou

České republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

Jak Ústavní soud ověřil z příslušných sněmovních tisků, z údajů o

průběhu hlasování a z vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České

republiky, stalo se tak předpokládaným, ústavně souladným způsobem



27. V průběhu řízení před Ústavním soudem byl dne 22. 7. 2014 ve Sbírce

zákonů vyhlášen zákon č. 136/2014 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004

Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 582/1991

Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění

pozdějších předpisů, a zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve

znění pozdějších předpisů. Bodem 50 čl. I části první tohoto zákona

došlo s účinností od 1. 1. 2015 k novelizaci napadeného ustanovení, a

to tak, že částka 250 000,- Kč se nahrazuje částkou 50 000,- Kč (k tomu

blíže sub 36).



28. Důvodová zpráva k tomuto bodu zní: "Na základě provedených kontrol

a následně vedených správních řízení je možno učinit závěr, že současná

minimální výše pokuty (250.000 Kč) překračuje v řadě případů

preventivní funkci včetně aspektu zaměřeného na odrazování od

nelegálního zaměstnávání. Minimální výše pokuty se tak v těchto

případech stává fakticky likvidační a přesahuje tak záměr zákonodárce.

Pro zachování cíle sledujícího preventivní, ale i odstrašující účinek

se jeví jako užitečné změnit stanovenou minimální výši sankce.

Stanovení nové hranice minimální sankce má kromě výše uvedených cílů

naplňovat i skutečnost, že nelegální zaměstnávání se nesmí

zaměstnavatelům vyplácet. Tyto aspekty splňuje minimální hranice ve

výši cca 50.000 Kč. Takto stanovená sankce ponechává dostatečný prostor

v rámci správní úvahy vedené v daném správním řízení stanovit výši

sankce s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem, především počtu

nelegálně zaměstnávaných, až do hranice maximálního rozpětí tj. 10 mil.

Kč."



29. Dne 22. srpna 2014 reagoval na vzniklou situaci i navrhovatel a

pozměnil petit svého původního návrhu. Uvedl přitom, že jelikož musí

při přezkumu rozhodnutí správního orgánu vycházet ze skutkového a

právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75

odst. 1 soudního řádu správního), není změna zákonné úpravy pro řízení

před ním vedené rozhodná.. Navrhl proto, pro případ, že Ústavní soud

dospěje k závěru, že původnímu návrhu není možno vyhovět, aby připustil

změnu návrhu a aby v řízení bylo pokračováno jako o návrhu na vydání

nálezu, ve kterém bude konstatováno, že napadené ustanovení bylo ve

znění před svojí novelizací v rozporu s čl. 11 odst. 1 a čl. 4 odst. 4

Listiny základních práv a svobod.



V.



30. Ústavní soud po přezkoumání podstaty věci zjistil, že návrh je

důvodný.



31. Nálezem ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02 Ústavní soud zamítl

návrh skupiny poslanců na zrušení části § 11 odst. 3 zákona č. 129/2000

Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, který

stanovil kritéria pro výši pokuty za správní delikt. Zmíněný nález k

námitce diskriminace na základě majetku zdůraznil, že nechápe rovnost

jako absolutní, nýbrž jako relativní (a nadto akcesorickou ve vztahu k

jiným základním právům a svobodám). S pojmem relativní rovnosti úzce

souvisí pojem přiměřenosti zásahu do základních práv. Z charakteru

pokuty jako majetkové sankce nutně vyplývá, že má-li být

individualizovaná a přiměřená, musí reflektovat i majetkové poměry

potrestaného. Stejná výše pokuty uložená majetnému se bude jevit jako

směšná a neúčinná, zatímco v případě postihu nemajetného může působit

drakonicky a likvidačně. Není tedy porušením principu relativní

rovnosti, jestliže dvěma osobám v různých situacích bude uložena pokuta

v různé výši, byť by jediným rozdílem jejich situace měly být právě

rozdílné majetkové poměry. Kritérium zkoumání majetkových poměrů

delikventa při úvaze o výši ukládané pokuty je nezbytné a

komplementární - nikoli ovšem proto, že vysoké pokuty by byly

nevymahatelné, ale vzhledem k riziku likvidačního účinku nepřiměřeně

vysoké pokuty. Pokuta jakožto trest musí být diferencovaná, aby

efektivně působila jako trest i jako odstrašení (individuální a

generální prevence).



32. Ústavní soud tedy v citovaném nálezu nejenže odmítl názor, že by

zohlednění majetkových poměrů a jejich promítnutí do celkové výše

pokuty bylo diskriminační (naopak je shledal v souladu s principem

relativní rovnosti), ale dokonce pokládá zohledňování těchto poměrů za

nutné a nezbytné, aby byl dosažen účel trestu.



33. Ještě bližším případem, dopadajícím na nyní zkoumanou věc, je nález

ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (na který navrhovatel také

správně upozornil), jímž Ústavní soud zrušil část ustanovení § 106

odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu

(stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb., které stanovovalo

dolní hranici pokuty za jiný správní delikt dle stavebního zákona ve

výši 500.000,- Kč. V uvedeném případě bylo posuzováno, zda toto

zákonodárcem přijaté řešení bylo legitimním zásahem do základních práv,

konkrétně do práva vlastnit majetek. Bylo konstatováno, že ne každé

odnětí majetku na základě pokuty, případně poplatků a daní, zakládá

zásah do vlastnických práv, ale jen takové, jež majetkové vztahy

dotčeného subjektu zásadně mění, a to tak, že mění jeho celkovou

majetkovou pozici "zmařením samé podstaty majetku". U podnikajících

osob Ústavní soud vyloučil zásah, v jehož důsledku by byla "zničena

majetková základna pro další podnikatelskou činnost".



34. Nepřípustné jsou tedy podle zmíněného nálezu takové pokuty, jež

mají "likvidační charakter, čímž se rozumí i takové případy, v nichž

pokuta natolik přesáhne možné výnosy z podnikání, že se podnikatelská

činnost v podstatě stává bezúčelnou (tj. směřující pouze k úhradě

uložené pokuty po značné časové období). Bylo zdůrazněno i nebezpečí

likvidační pokuty, spočívající v dopadech na pachatelovo okolí, a to

zejména u podnikajících fyzických osob, vzhledem k tomu, že není

oddělen jejich soukromý majetek a majetek určený k podnikání. V daném

případě dospěl Ústavní soud k závěru, že posuzovaná dolní hranice

pokuty je v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a

čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a

základních svobod, neboť "paušalizuje závažnost protiprávního jednání,

což vede k omezení možnosti správního orgánu přihlédnout ke konkrétním

okolnostem případu, osobě delikventa a k jeho poměrům". V citovaném

nálezu byla posuzovaná úprava shledána také v rozporu s čl. 4 odst. 4

Listiny základních práv a svobod a s ústavní zásadou rovnosti podle čl.

1 Listiny základních práv a svobod, spočívajícím ve fakticky nerovném

dopadu zcela shodných pokut na rozdílné delikventy: "V tomto případě

sice napadené ustanovení z formálního hlediska zachází se všemi

subjekty stejně, avšak zásadním způsobem brání rozlišovat jejich

majetkovou situaci." Bylo proto konstatováno, že vzniklá faktická

sociální nerovnost je takové intenzity, že zakládá zásah do základních

práv a svobod a je tedy nerovností v ústavněprávním smyslu.



35. Podle názoru Ústavního soudu je tedy zřejmé, že uvedené závěry,

plynoucí z jeho předchozích nálezů, se obdobně vztahují i na nyní

zkoumaný případ. Protože je nadbytečné opakovat totéž jen poněkud

jinými slovy, odkazuje Ústavní soud na svoje již vyslovené závěry a

shrnuje, že přijatá právní úprava, která, jak bylo shora vyloženo, sice

již byla změněna, ale je stále ještě platná, brání řádné

individualizaci konkrétního případu, neboť spodní hranice pokuty je

stanovena v takové výši, že omezuje rozhodující správní orgány

přihlédnout ke specifickým okolnostem různých případů, jakož i k osobám

delikventů a jejich majetkovým poměrům. Do těchto majetkových poměrů

může v některých případech zasáhnout se značnou intenzitou, a jde proto

o zjevně nepřiměřenou výši spodní hranice pokuty, která dosahuje

ústavní dimenze. Uvedené ilustrují i shora popsané konkrétní případy

(navrhovatelem a vedlejším účastníkem řízení), i když Ústavní soud

předmětnou problematiku v řízení o návrhu na zrušení zákona nebo jeho

jednotlivého ustanovení posuzuje abstraktně, a nikoliv konkrétně; to

bude následně úkolem obecných soudů. Z uvedeného je zřejmé, že

rozhodnutí správních orgánů by nemohla být v důsledku posuzované právní

úpravy v nezanedbatelném množství případů spravedlivá, a tedy ani

ústavně konformní.



36. Tyto důvody ostatně v zásadě akceptoval i zákonodárce, když

napadené zákonné ustanovení novelizoval (viz výše citovanou

zpravodajskou zprávu). Ústavní soud v této souvislosti považuje za

potřebné s ohledem na princip minimalizace zásahu do rozhodování

zákonodárce zdůraznit, že předmětem nynějšího řízení byla právě

ústavnost dolní hranice minimální výše pokuty rozhodná pro rozhodování

navrhovatele a vedlejšího účastníka nynějšího řízení v řízeních (viz

blíže body 1 až 3 a 21 až 23), ze kterých vzešel jejich návrh ve smyslu

čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky. Nebyla proto prováděna

abstraktní kontrola ústavnosti ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona

o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1. 2015, tedy obecná ústavní

přípustnost jinak vymezené dolní hranice předmětné pokuty, nýbrž toliko

ústavnost dolní hranice pokuty ve výši 250.000 Kč. Ústavní soud proto v

tomto řízení není oprávněn jakkoliv se vyslovovat k otázce, zda vůbec,

a pokud ano, v jaké výši by v případě tohoto správního deliktu měla být

dolní hranice pokuty zákonem stanovena. Od vykonatelnosti nálezu do

nabytí účinnosti uvedené novely zákona o zaměstnanosti, popř. jiné

úpravy textu § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti, tak nebude

dolní hranice pokuty stanovena vůbec. Bude pak věcí zákonodárce, aby po

zrušení slov "nejméně však ve výši" v předmětném ustanovení jeho text

stylisticky upravil. S ohledem na rámec tzv. konkrétní kontroly

ústavnosti, která je vázána na "souvislost" s rozhodovací činností

navrhovatele a vedlejšího účastníka řízení, nebylo v tomto řízení možné

předjímat, k jakému závěru ohledně stanovení konkrétní výše pokuty tyto

soudy (s ohledem na své moderační právo) případně dospějí, ať již podle

právního stavu do konce roku 2014 či od 1. 1. 2015, neboť posuzování

konkrétních okolností případu uložení pokuty Ústavnímu soudu v řízení

podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nepřísluší.



37. Ústavní soud proto navrhovateli vyhověl a vyslovil, že (mezitím

novelizované) ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb.,

o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012

Sb., ve slovech "nejméně však ve výši 250 000 Kč", je v rozporu s čl.

1, čl. 4 odst. 4, čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl.

1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních

svobod.



Předseda Ústavního soudu



JUDr. Rychetský, v.r.