405/2002 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 13. srpna 2002 v plénu o návrhu Krajského

soudu v Hradci Králové na zrušení části ustanovení § 106 odst. 3 zákona

č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),

ve znění pozdějších předpisů,



takto:



Slova "od 500 000 Kč" v § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním

plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998

Sb., se zrušují dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.



Odůvodnění



I.



Dne 22. 1. 2002 byl Ústavnímu soudu předložen návrh senátu 30 Ca

Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 14. 1. 2002 na zrušení části

ustanovení § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a

stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále

jen "stavební zákon"), a to slov "od 500 000". Podle čl. 95 odst. 2

Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") tak obecný soud učiní,

dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v

rozporu s ústavním zákonem. V návrhu, podepsaném předsedou senátu JUDr.

Karlem Kavalírem, se uvádí, že rozhodnutím Magistrátu města Pardubic ze

dne 24. 6. 1999 č. j. OSÚ P/147/99/Pd a rozhodnutím Okresního úřadu v

Pardubicích ze dne 16. 7. 2001 č. j. RRR/3330/41/99/Pu byla paní H. B.

uložena pokuta ve výši 500 000 Kč za to, že se jako fyzická osoba

podnikající podle zvláštních předpisů dopustila protiprávního jednání

uvedeného v § 106 odst. 3 písm. c) stavebního zákona tím, že v rozporu

s příslušným kolaudačním rozhodnutím užívala dvě místnosti v suterénu

rodinného domu jako provozovnu kadeřnictví. Proti posledně citovanému

rozhodnutí podala jmenovaná ke Krajskému soudu v Hradci Králové správní

žalobu podle hlavy druhé části páté občanského soudního řádu.



V návrhu se úvodem zdůrazňuje, že paní H. B. využívala tyto prostory

pouze za účelem individuálního výkonu řemeslné živnosti kadeřnictví,

což potvrzuje i vyjádření hygienika ze dne 16. 3. 1999 č. j.

1446-218/99- -707, podle kterého se jednalo o "provozovnu" pouze s

jedním pracovním místem. Tyto místnosti byly sice kolaudovány jako

prádelna, sušárna a sklep, avšak jejich stavebně technické uspořádání

bylo již od dokončení stavby plně dostačující i k provozování předmětné

živnosti, neboť v daných prostorách, jak jmenovaná v řízení před soudem

uvedla, došlo k prodloužení přívodu vody v délce asi 1 m a žádné další

stavební úpravy se neprováděly. Pokud § 106 odst. 3 písm. c) stavebního

zákona výslovně ukládá příslušnému orgánu uložit pokutu od 500 000 Kč

do 1 000 000 Kč právnické osobě nebo fyzické osobě podnikající podle

zvláštních předpisů, která užívá stavbu bez kolaudačního rozhodnutí

nebo v rozporu s ním anebo to umožní jiné osobě, pak je zřejmé, že

stavební úřad nemůže uložit pokutu nižší než 500 000 Kč, a tedy vzít v

úvahu míru ohrožení veřejného zájmu na užívání stavby v souladu s

kolaudačním rozhodnutím, jež může být značně rozdílná. V řadě případů,

kdy změna nevyžaduje žádné stavební zásahy či zvláštní vybavení, je

podle názoru soudu míra porušení veřejného zájmu minimální. Soud proto

napadá nivelizaci pokuty bez ohledu na způsob protiprávního jednání,

jeho následky či majetkový prospěch delikventa. Současně poukazuje i na

skutečnost, že výše pokuty neumožňuje přihlédnout k majetkovým poměrům

delikventa, resp. k tomu, zda je vůbec schopen takovouto pokutu

zaplatit. Například v tomto případě by paní H. B. musela na uloženou

pokutu pracovat 14 let. Vůči ní je tedy pokuta stanovena likvidačním

způsobem, neboť správní orgán by ji v zásadě mohl připravit o veškerý

majetek, včetně domu, ve kterém podniká.



Dále krajský soud uvádí, že tato správní sankce není srovnatelná ani s

tresty ukládanými podle trestního zákona, podle něhož je možno navíc

volit mezi několika tresty. Vzhledem k tomu, že fyzické osoby jsou

vystaveny riziku takového trestu, který svou povahou a stupněm

závažnosti patří z hlediska Úmluvy o ochraně lidských práv a základních

svobod (dále jen "Úmluva") do "trestní oblasti", je třeba na danou věc

aplikovat čl. 6 odst. 1 Úmluvy, podle něhož má každý právo na to, aby

jeho záležitost byla spravedlivě projednána. Tento požadavek nebyl

splněn s ohledem na nynější právní úpravu, neboť nebyl vzat zřetel na

individuální okolnosti daného případu. Vzhledem k těmto skutečnostem

navrhl krajský soud zrušit část v záhlaví uvedeného ustanovení.



II.



Ústavní soud zjistil, že podaný návrh splňuje všechny zákonné procesní

náležitosti a předpoklady a nic nebrání projednání a rozhodnutí věci

samé. Proto podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve

znění pozdějších předpisů, vyzval účastníky řízení - Poslaneckou

sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky, aby se k tomuto návrhu

vyjádřili.



Poslanecká sněmovna prostřednictvím svého předsedy ve vyjádření uvedla,

že ustanovení § 106 odst. 3 stavebního zákona bylo novelizováno zákonem

č. 83/1998 Sb. Návrh tohoto zákona, jejž předložila vláda České

republiky, byl projednáván Poslaneckou sněmovnou ve druhém volebním

období jako sněmovní tisk č. 261. Jak vyplývá z důvodové zprávy k § 105

a 106 stavebního zákona, cílem příslušné právní úpravy mělo být

podstatné zvýšení pokut, když v připomínkovém řízení to podporovala

některá města, která mají zkušenosti se "stavební nekázní". V průběhu

projednávání v Poslanecké sněmovně nedošlo ke změně navržené úpravy.

Podle Poslanecké sněmovny se při projednávání zmíněné novely vycházelo

z toho, že předmětný zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a

mezinárodními smlouvami. Závěrem Poslanecká sněmovna poukazuje na to,

že návrh petitu by měl znít "od 500 000 Kč", aby text zákona byl i po

zrušení jeho části legislativně a formulačně správný.



Senát se k obsahu návrhu Krajského soudu v Hradci Králové vyjádřil

prostřednictvím svého předsedy, přičemž vyslovil pochybnost, zda v

daném případě skutečně došlo postupem uvedeným v podání k porušení čl.

6 odst. 1 Úmluvy. Dané protiprávní jednání je třeba považovat za

správní delikt, který je sankcionován pokutou ve stanoveném rozpětí a k

jejímu uložení dochází ve správním řízení vedeném příslušným správním

orgánem. V daném případě je zřejmé, ze správní orgán přihlédl k

individuálním okolnostem případu, neboť uložil nejnižší možnou pokutu.

Užívání stavby bez kolaudačního rozhodnutí nebo v rozporu s ním

stavební zákon považuje za závažné porušení stavební kázně, a řadí je

proto do skupiny nejvyšších sazeb pokut. Dále Senát poukazuje na to, že

pokud by Ústavní soud návrhu vyhověl, pak by vypuštěním spodní hranice

pokut v § 106 odst. 3 stavebního zákona byla narušena systémová vazba a

nastolena zjevná nerovnost s ustanovením odstavce 2 téhož paragrafu,

kde by spodní hranice pokuty u zde uvedených skutkových podstat zůstala

zachována. Stejně tak i u přestupků občanů proti stavebnímu zákonu

obsažených v § 105 stavebního zákona existuje systém diferenciace výše

pokut pomocí stanovení jejich dolní hranice. Senát dále konstatuje, že

danou novelizací stavebního zákona, jehož cílem bylo upevnění kázně při

budování a užívání staveb, byl v zájmu tohoto cíle zúžen prostor pro

správní uvážení, avšak nedošlo k jeho odstranění zcela.



Ústavní soud si také vyžádal stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj.

Tento státní orgán v dopise ze dne 28. 2. 2002 č. j. 2502/2002-51 s

návrhem Krajského soudu v Hradci Králové vyjádřil nesouhlas. Jednak má

za to, že stavební úřad má prostor, aby při stanovení výše pokuty mohl

zvážit míru ohrožení veřejného zájmu či závažnosti porušení zákona,

eventuálně následky s tím spojené, jednak podle jeho názoru se čl. 6

odst. 1 Úmluvy na daný případ vůbec nevztahuje, protože podle něj nelze

posuzovat, zda stanovená spodní hranice pokuty je "spravedlivá" nebo

"nespravedlivá" v relaci k protiprávnímu jednání. Ustanovení § 106

odst. 3 stavebního zákona by totiž mohlo být v rozporu s čl. 6 odst. 1

Úmluvy, pokud by bránilo přezkoumání oprávněnosti takového "trestního

obvinění" nezávislým soudem. Přezkoumání věci v plné jurisdikci však

nebrání napadené ustanovení, nýbrž dosud platná právní úprava správního

soudnictví. Z těchto důvodů by Ústavní soud neměl návrhu Krajského

soudu v Hradci Králové vyhovět.



Od Ministerstva pro místní rozvoj si Ústavní soud pro informaci vyžádal

také údaje o počtu a výši pokut uložených podle stavebního zákona na

základě jednotlivých skutkových podstat. Ministerstvo uvedlo, že tyto

údaje souhrnně nesleduje, a zaslalo alespoň údaje Magistrátu hl. m.

Prahy jako orgánu odvolacího pro 26, resp. (od 1. 7. 2002) pro 22

městských částí. Z nich vyplynulo, že v roce 2001 bylo v odvolacím

řízení projednáno celkem 67 přestupků a 34 správních deliktů podle

stavebního zákona, z nichž 12 představovalo porušení napadeného

ustanovení. Dále byly Ústavnímu soudu zaslány obdobné údaje o pokutách

uložených v městě Liberci, podle kterých za rok 2001 byla právnickým

osobám a fyzickým osobám podnikajícím podle zvláštních předpisů

pravomocně uložena pokuta v 15 případech. Žádná z nich nebyla uložena

za správní delikt podle napadeného ustanovení, a v 10 případech byla

uložena fyzickým osobám pokuta za přestupek.



Ústavní soud za účelem zjištění hladiny příjmů právnických a fyzických

osob-podnikatelů za období jednoho roku požádal o spolupráci

Ministerstvo financí. To ve svém sdělení uvedlo, že z celkového počtu

221 237 právnických osob, které podaly daňové přiznání, mělo v roce

2000 celkový roční příjem (viz § 20 odst. 2 zákona č. 563/1991 Sb., o

účetnictví, ve znění platném do 31. 12. 2001) do 50 000 Kč celkem 43

619 osob, do 100 000 Kč celkem 50 090 osob, do 500 000 Kč celkem 75 636

osob a do 1 000 000 Kč celkem 91 539 osob; z celkového počtu 964 723

fyzických osob-podnikatelů mělo v tomtéž roce příjem do 50 000 Kč

celkem 185 368 osob, do 100 000 Kč celkem 304 753 osob, do 250 000 Kč

celkem 519 757 osob, do 500 000 Kč celkem 670 814 osob a do 1 000 000

Kč celkem 793 187 osob (uvedené intervaly začínají od 0 Kč).



III.



Ústavní soud nejdříve v souladu s § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.,

ve znění pozdějších předpisů, zkoumal, zda zákon, u kterého navrhovatel

namítá protiústavnost jeho ustanovení, byl přijat a vydán v mezích

Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V tomto

ohledu z těsnopisecké zprávy z 20. schůze Poslanecké sněmovny konané

dne 13. 2. 1998 a z usnesení č. 256 ze dne 13. 2. 1998 vyplývá, že

Poslanecká sněmovna většinou hlasů 151 pro a žádný proti (z celkového

počtu 171 přítomných poslanců) schválila zmiňovaný návrh zákona

(sněmovní tisk č. 261). Z těsnopisecké zprávy z jednání 2. schůze

Senátu konané dne 18. 3. 1998 Ústavní soud dále zjistil, že Senát

usnesením č. 23 ze dne 18. 3. 1998 většinou 55 hlasů (z celkového počtu

70 přítomných senátorů), když 7 hlasů bylo proti, rovněž návrh zákona

schválil. Z toho je zřejmé, že zákon byl přijat a vydán ústavně

předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence při

dodržení kvor stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy.



Po věcném projednání návrhu a zvážení všech okolností dospěl Ústavní

soud k rozhodnutí, že je třeba napadené ustanovení zákona zrušit.



Úvodem považuje Ústavní soud za potřebné poznamenat, že v tomto případě

není, jak tomu bývá obvykle, napadáno samotné pravidlo chování, kterým

je povinnost právních subjektů užívat stavbu pouze v souladu s

kolaudačním rozhodnutím, nýbrž jde výlučně o ústavnost prostředků

(sankcí), jež zákonodárce zvolil pro zajištění takového chování ze

strany adresátů dané právní normy. Přesto však i zde půjde o posouzení

ústavní konformity normy stanovující právní povinnost, byť se jedná o

tzv. povinnost sekundární. Ústavní soud si je plně vědom váhy

argumentů, které se nalézají ve vyjádření účastníků řízení, zejména

Senátu, případně i ve stanovisku Ministerstva pro místní rozvoj, do

jehož působnosti příslušná problematika spadá, v nichž v principu jde o

to, že dané protiprávní jednání, tj. užívání stavby bez kolaudačního

rozhodnutí nebo v rozporu s ním, vykazuje z hlediska veřejného zájmu

značnou společenskou nebezpečnost, a to zejména vzhledem k obecnému

nedodržování příslušných stavebních předpisů (tzv. stavební nekázeň).

Vzhledem k tomu měla být právní úprava správních sankcí, v daném

případě pokut, stanovena způsobem úměrným vzniklé situaci, a to nejen

tak, aby byla zvýšena horní hranice výše pokuty, ale současně byla

stanovena i její spodní hranice. Zákonodárce zakotvením minimální výše

pokuty do zákona v zásadě sleduje legitimní cíl, neboť daleko

zřetelnějším způsobem, než by tomu bylo pouze při stanovení horní

sazby, umožňuje odlišit závažnost či nebezpečnost těch kterých typů

protiprávních jednání. Vedlejším dopadem tohoto kroku je, že se tím

omezuje prostor pro správní uvážení příslušných státních orgánů, což má

své pozitivní důsledky např. v tom, že do určité míry sjednocuje výši

ukládaných trestů, případně omezuje prostor pro svévolné či korupcí

ovlivněné jednání správních úřadů, přičemž se to prima facie může jevit

jako určitý prostředek ochrany před eventuální diskriminací, na straně

druhé však větší či menší měrou paušalizuje závažnost protiprávního

jednání, což vede k omezení možnosti správního orgánu přihlédnout ke

konkrétním okolnostem případu, osobě delikventa a k jeho poměrům, jak

také ve svém návrhu uvádí Krajský soud v Hradci Králové.



Předně je Ústavní soud nucen plně se ztotožnit s názorem, že na tento

případ nemůže z povahy věci dopadat čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Předmětem

úpravy daného ustanovení je garance spravedlivého, plynulého a

veřejného řízení. Hovoří-li se pak v tomto ohledu o právu na

spravedlivý proces, resp. o jeho obsahu, rozumí se tím "rovnost zbraní"

účastníků soudního řízení, nárok na osobní účast a ústní jednání, dále

právo na dodržování určitých pravidel v oblasti pořizování a hodnocení

důkazů apod. Zde však nejde o posuzování ústavněprávní konformity

předpisů procesní povahy, tj. zda určitá procesní pravidla naplňují

zmíněné zásady, ale o posouzení předpisu práva hmotného, jež s procesem

jako takovým nijak nesouvisí. Jinými slovy řečeno, obsahem daného

ústavně zaručeného práva nemůže být právo jednotlivce vůči moci

zákonodárné na "spravedlivou" úpravu určitého právního vztahu, a tedy

ani "spravedlivou" výši pokuty. Spravedlivou pokutou je tedy třeba - z

hlediska tohoto ústavně zaručeného práva - rozumět pokutu uloženou v

souladu se zákonem, a to v řízení respektujícím zásady spravedlivého

procesu.



Vzhledem k tomu, že Ústavní soud je vázán petitem návrhu, nikoliv však

právní kvalifikací v návrhu obsaženou, zabýval se dále tím, zda

napadeným ustanovením nedošlo k porušení jiných než v návrhu namítaných

práv a svobod podle ústavního zákona nebo mezinárodní smlouvy.



Z preambule Ústavy vyplývá úmysl občanů České republiky vycházet z

principů právního státu. Ustanovení čl. 1 Ústavy pak Českou republiku

výslovně označuje jako demokratický právní stát založený na úctě k

právům a svobodám člověka a občana. Úcta k právům a svobodám jedince je

nepochybně také právě jedním z oněch principů právního státu, jak má na

mysli preambule Ústavy, z něhož lze dovodit jedno ze základních

pravidel fungování státní moci, kterým je zásada proporcionality

(přiměřenosti) a zákaz zneužití práva, jak ostatně dovodil v řadě svých

nálezů Ústavní soud. Tato zásada vychází z premisy, že k zásahu do

základních práv či svobod, i když to jejich ústavní úprava

nepředpokládá, může dojít v případě jejich vzájemné kolize nebo v

případě kolize s jinou ústavně chráněnou hodnotou, jež nemá povahu

základního práva a svobody (veřejný statek) - srov. nález Ústavního

soudu ze dne 9. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 15/96, Sbírka nálezů a usnesení

Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 6, nález č. 99;

vyhlášen pod č. 280/1996 Sb. Vždy však je v těchto případech třeba

posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům,

přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality

(přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem

nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje tři

principy, respektive kritéria posuzování přípustnosti zásahu. První z

nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti),

podle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout

zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo

veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, podle něhož

je povoleno použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným

základním právům a svobodám - z více možných prostředků. Třetím

principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu), podle kterého újma

na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli,

tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li

o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými

negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný

zájem na těchto opatřeních (srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 5.

1997 sp. zn. Pl. ÚS 25/97, Sbírka rozhodnutí, svazek 11, nález č. 53;

vyhlášen pod č. 159/1998 Sb.). V tomto bodě se vychází ze zvážení

empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů (viz

nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 15/96,

publikován, jak uvedeno shora; podle tohoto nálezu empirickým

argumentem lze chápat faktickou závažnost jevu, jenž je spojen s

ochranou určitého základního práva; systémový argument znamená

zvažování smyslu a zařazení dotčeného základního práva či svobody v

systému základních práv a svobod. Kontextovým argumentem lze rozumět

další negativní dopady omezení jednoho základního práva v důsledku

upřednostnění jiného; hodnotový argument představuje zvažování pozitiv

v kolizi se nacházejících základních práv vzhledem k akceptované

hierarchii hodnot).



V souladu s těmito závěry Ústavní soud především zkoumal, zda uvedený

zásah do právní sféry jedince lze současně považovat za zásah do

ústavně zaručených práv a svobod, a dospěl k závěru, že pokuta - za

určitých okolností - může představovat v prvé řadě zásah do základního

práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Pokuty jakožto ústavně přípustná

odnětí majetku - na rozdíl od daní a poplatků - výslovně v čl. 11

Listiny uvedeny nejsou; poněkud jiná je ovšem situace v případě úpravy

ochrany vlastnického práva podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o

ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Dodatkový

protokol"), podle něhož státy mohou přijímat zákony, které považují za

nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a

zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut. Z toho lze

dovozovat, že pokuty, stejně jako daně a poplatky, spadají do sféry

právní regulace čl. 11 Listiny, resp. čl. 1 Dodatkového protokolu a

představují v zásadě přípustný zásah do vlastnického práva jedince, což

ovšem platí za předpokladu, že jsou respektovány principy právního

státu, jak byly uvedeny shora (viz také čl. 4 odst. 4 Listiny). K tomu

je třeba poznamenat, že pokutu lze považovat za zásah s ústavněprávní

dimenzí, pokud zasahuje do majetkových poměrů jedince se značnou

intenzitou. Tímto faktorem se Ústavní soud bude zabývat v souvislosti s

aplikací principu přiměřenosti (viz níže).



Ústavní soud by v této souvislosti chtěl poukázat na to, že obdobně se

ve vztahu k čl. 1 Dodatkového protokolu hovoří v: Frowein, J., Peukert,

W.: Europäische Menschenrechts-konvention, EMRK-Kommentar, 2. vydání,

E. P. Engel Verlag, Kehl, 1996, str. 824 a násl.; podle uvedených

autorů ukládání peněžitých trestů je právem každého státu, což však

neznamená, že příkaz respektování vlastnictví v oblasti peněžitých

pokut zde nenajde uplatnění; naopak je možno zkoumat, zda nebyly

uloženy v rozporu s principem zákazu zneužití práv či proporcionality.

Pokud jde o daně, jež tvoří spolu s pokutami jednu množinu případů (viz

výše), německý Spolkový ústavní soud je v řadě případů výslovně označil

za porušení vlastnického práva (Eigentumsverletzung); viz Isensee, J.,

Kirchhof, P.: Handbuch des Staatsrecht, Band VI, C. F. Müller,

Heidelberg, 1989, str. 1072.



Po zjištění, že v daném případě se může jednat o zásah do ústavně

zaručených práv a svobod, Ústavní soud zkoumal, zda daný zásah lze

pokládat za zásah v souladu se zásadou proporcionality. Jak již bylo

výše uvedeno, účelem předmětné právní úpravy bylo zamezení porušování

stavebních předpisů. Je třeba poznamenat, že stupňování represe, za

které lze zvyšování rovněž minimální výše pokuty považovat, může být do

určité míry nástrojem, který je způsobilý k dosažení tohoto zamýšleného

a zároveň legitimního cíle, neboť riziko možného přísného postihu

snižuje "ekonomickou výhodnost" protiprávního jednání. Z tohoto důvodu

Ústavní soud nevylučuje, že by uvedený zásah nebyl způsobilý naplnit

svůj cíl. Ovšem pokud jde o další kritérium, jímž je princip

potřebnosti, nemůže Ústavní soud než konstatovat, že daný zásah tomuto

principu ne zcela odpovídá. Je třeba si uvědomit, že obecné

nerespektování konkrétní právní úpravy ze strany jednotlivců může mít

za příčinu (odhlédnuto od případů zcela nefunkční úpravy) nedostatečné

sankce, kdy se protiprávní jednání "vyplácí" i při riziku jejich

uložení, a/nebo nedostatečnou činnost orgánů veřejné moci, do jejichž

kompetence kontrola dodržování práva a ukládání sankcí náleží. V prvním

případě je zřejmá potřeba zvýšení trestů (zde konkrétně sazeb pokut),

ve druhém je věcí státu, konkrétně výkonné moci, přijmout opatření, aby

příslušný orgán plnil své funkce. Dospěl-li zákonodárce k závěru, že

dosavadní výše pokut je nedostatečná, je plně v jeho kompetenci

přijmout příslušná opatření. Na druhé straně je třeba rozlišovat mezi

horní a dolní hranicí pokuty. Je-li nedostatečná její maximální výše,

může to - bez ohledu na skutečnost, jak správní orgány pracují -

znamenat, že právo se v podstatě stane nevymahatelným. Oproti tomu

žádná nebo "nízká" minimální hranice pokuty sama tento stav nijak

způsobovat nemůže, pokud se k tomu nepřipojí neefektivní výkon státní

správy jak v oblasti prevence, tak i represe. Pokud jde konkrétně o

otázku represe, lze v rámci zlepšení fungování státní správy, např.

zvýšením kontrolní činnosti, přijetím interních pokynů o ukládání

pokut, dosáhnout přinejmenším shodných výsledků, jakých lze dosáhnout

zvýšením spodní hranice pokuty.



Není-li tedy takovéto opatření nezbytné, a vzhledem k tomu, že není

vyloučeno, aby pokuta představovala zásah do ústavně zaručených práv a

svobod, konkrétně do vlastnického práva, Ústavní soud dále musel

zkoumat, zda se skutečně o takový zásah jedná v tomto konkrétním

případě. Posouzení této otázky velmi úzce souvisí s principem

přiměřenosti, neboť jak Ústavní soud naznačil výše, ne každé stanovení

pokuty představuje zásah do základních práv a svobod, nýbrž jen takové,

které zasahuje do majetkových vztahů se značnou intenzitou, přičemž

stupeň újmy tímto zásahem vzniklý je právě jedním z hledisek uvedeného

principu přiměřenosti.



Je třeba připomenout, že stanovení dolní sazby pokuty zákonodárcem

omezuje správní uvážení příslušného orgánu, což ovšem ve svém důsledku

může znamenat překážku pro přihlédnutí nejen k faktické závažnosti

konkrétního protiprávního jednání, ale i k ekonomické situaci

odpovědného subjektu. To může způsobovat, že se v určitém případě či u

skupiny případů pokuta - byť uložená v minimální výši - jeví jako

krajně "nespravedlivá". Vzhledem k relativitě uvedeného pojmu je třeba

na věc nahlížet z pohledu ústavně zaručených práv a svobod a z tohoto

hlediska je pak nezbytné stanovit pravidla, jež musí zákonodárce při

stanovení dolní hranice pokuty respektovat. Základním kritériem, ze

kterého je třeba podle názoru Ústavního soudu vycházet, je tzv.

kritérium podstaty, podle kterého platí, že ne každé odnětí majetku na

základě pokut, příp. poplatků a daní, zakládá zásah do vlastnických

práv, nýbrž jen takové, jež majetkové vztahy dotčeného subjektu zásadně

mění, tj. mění jeho celkovou majetkovou pozici "zmařením" samé podstaty

majetku. Konkrétně v případě pokut stanovených právnickým a fyzickým

osobám podnikajícím podle zvláštních předpisů je třeba vycházet z toho,

že je vyloučen takový zásah do majetku, v důsledku kterého by byla

"zničena" majetková základna pro další podnikatelskou činnost. Jinými

slovy řečeno, nepřípustné jsou takové pokuty, jež mají likvidační

charakter. Je třeba upozornit, že pokuta v likvidační výši představuje

v zásadě "nejtvrdší" případ zásahu do majetkových poměrů, jenž ostatně

může současně vést i k porušení čl. 26 odst. 1 Listiny; přitom není

vyloučeno vztáhnout závěr o značné intenzitě zásahu do vlastnického

práva i na takové případy, v nichž pokuta natolik přesáhne možné

výnosy, že se podnikatelská činnost v podstatě stává "bezúčelnou" (tj.

směřující pouze k úhradě uložené pokuty po značné časové období). U

fyzických osob jako podnikatelů pak - vzhledem k tomu, že není oddělen

jejich soukromý majetek a majetek určený k podnikání (neposuzováno po

stránce účetní) - pak v takových případech hrozí závažné dopady nejen

na osobu delikventa, ale i na další členy jeho domácnosti. Vzhledem k

tomu, že více než 19 % fyzických, jakož i 19 % právnických osob mělo

celkový roční příjem do 50 000 Kč a téměř 70 % fyzických a více než 34

% právnických osob příjem do 500 000 Kč, je nepochybné, že pokuta

uložená ve výši 500 000 Kč může nejen v případě, jejž posuzoval Krajský

soud v Hradci Králové, nýbrž v celé řadě případů mít skutečně

likvidační charakter (okolo 19 % všech firem má roční příjem nižší, než

je 1/10 nejnižší výše pokuty). Proto lze - v souladu s výše uvedenými

východisky - konstatovat, že předmětné stanovení dolní hranice pokuty

představuje natolik intenzivní zásah do majetkových poměrů jednotlivce,

že to současně znamená zásah do jeho vlastnického práva.



Daný zásah neodpovídá principu (kritériu) potřebnosti, a proto není

další test na základě principu přiměřenosti v užším smyslu nezbytný.

Přesto však se Ústavní soud zabýval i touto otázkou a dospěl k závěru,

že dané opatření je nepřiměřené zamýšlenému cíli, kterým je ochrana

veřejného zájmu. Především je třeba vycházet z toho, že újma na

základním právu, která s tímto zásahem může být spojena, je značná,

neboť daným zásahem je ohrožena samotná ekonomická existence vysokého

počtu subjektů, přičemž ochrana vlastnického práva v systému základních

práv a svobod jistě náleží k těm nejvýznamnějším. I když Ústavní soud

nezpochybňuje existenci daného negativního jevu (tj. nedodržování

stavebních předpisů) obecně, na druhé straně jednak údaje Ministerstva

pro místní rozvoj nesvědčí o značném rozsahu porušování stavebních

předpisů, jednak se Ústavní soud nedomnívá, že by protiprávní jednání

zvláště v případech, jak byly popsány Krajským soudem v Hradci Králové,

představovaly natolik závažný celospolečenský problém, v jehož světle

by tak zásadní zásah do základních práv a svobod byl ospravedlnitelný.

Ústavní soud se za dané situace z principu nemůže ztotožnit s takovým

přístupem, jenž je v podstatě založen pouze na stupňování represe státu

vůči jednotlivcům. Jak například uvádí V. Knapp (Teorie práva, Praha,

1995, C. H. Beck, str. 36 a 37), "staleté zkušenosti ukazují, zejména v

trestním právu, předně, že porušování práva neubývá úměrně se

zpřísňováním sankce, a dále, že sankce (zejména přísné sankce) vedou k

vytváření zmíněných deregulátorů, resp. antiprávních systémů, které

vynalézají způsoby, jak se hrozící sankci vyhnout".



Ústavnímu soudu nezbývá než konstatovat, že pokuta může být slučitelná

s čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu, jestliže umožňuje -

alespoň do určité míry - vzít v úvahu majetkovou situaci delikventa

(srov. Peukert, lit. shora, str. 826). Kromě toho je však třeba

zohlednit i druhou dimenzi posuzovaného jevu. Stanovení pokuty v daném

rozpětí znamená, že v zásadě stejnou výší pokuty budou postihovány

subjekty, jejichž ekonomické postavení je zcela odlišné, a tedy zcela

odlišné budou i dopady uložené pokuty; zatímco pro určité subjekty může

být pokuta v maximální výši ve vztahu k jeho hospodaření zanedbatelnou,

u jiných i nejnižší možná pokuta pak může znamenat jejich likvidaci,

jak prokazují i výše uvedené údaje. Podle čl. 1 Listiny jsou lidé

svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. V tomto případě sice

napadené ustanovení z formálního hlediska zachází ze všemi subjekty

stejně, avšak zásadním způsobem brání rozlišovat jejich majetkovou

situaci. Jistě ne každá faktická nerovnost zakládá zásah do základních

práv a svobod; jak uvedl Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 7. 6. 1995

sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29; vyhlášen

pod č. 168/1995 Sb.), "nerovnost v sociálních vztazích, má-li se

dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity

zpochybňující v určitém směru již samu podstatu rovnosti. To se

zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení

jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. 11

Listiny, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny a

podobně". Vzhledem k tomu, že i zde se v zásadě jedná o nerovnost

sociální, je třeba zkoumat, zda se jedná o zásah značné intenzity,

neboť každé stanovení dolní hranice pokuty může představovat určitou

nerovnost, nikoliv každé však znamená nerovnost v ústavněprávním

smyslu. Pokud však jde o intenzitu a proporcionalitu předmětného

zásahu, tou se již Ústavní soud zabýval a výše uvedené závěry - i když

je věc posuzována z jiného pohledu - platí i zde.



Vzhledem k uvedeným důvodům má Ústavní soud za to, že napadené

ustanovení je neslučitelné s principy právního státu podle čl. 1 Ústavy

a představuje rozpor s čl. 1 a čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1

Dodatkového protokolu. Proto Ústavnímu soudu nezbylo, než je podle § 70

odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zrušit.

Ústavní soud připouští, že zrušením části předmětného ustanovení může

být, jak poukazuje Senát ve svém vyjádření, narušena systémová vazba a

nastolena nerovnost s ustanovením § 106 odst. 2 stavebního zákona, v

jehož případě spodní hranice pokuty zůstane zachována, avšak Ústavní

soud není oprávněn ke zrušení citovaného ustanovení, neboť je vázán

petitem návrhu (s výjimkou jeho korekce technického charakteru, jak

tomu bylo i v tomto případě). To však nevylučuje, aby zákonodárce ve

světle tohoto nálezu posoudil ústavnost citovaného ustanovení a

eventuelně učinil příslušné kroky k jeho změně.



Předseda Ústavního soudu:



v z. JUDr. Holeček v. r.



místopředseda