269/1996 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu České republiky
Jménem České republiky
Ústavní soud České republiky rozhodl dne 24. září 1996 v plénu ve věci
návrhu IV. senátu Ústavního soudu České republiky na zrušení ustanovení
§ 250f občanského soudního řádu
takto:
Ustanovení § 250f zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve
znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem 1. května 1997.
Odůvodnění:
I.
Usnesením sp. zn. IV. ÚS 252/95 ze dne 13. června 1996 přerušil IV.
senát Ústavního soudu (dále jen "senát") řízení ve věci ústavní
stížnosti J. M. Stížnost směřuje proti rozsudku Krajského soudu v Brně
č. j. 29 Ca 393/94 - 24 ze dne 7. 8. 1995. Důvodem přerušení řízení
byla skutečnost, že senát po opětovném a podrobném zvážení všech
skutečností a zejména pak s přihlédnutím k rozhodnutím Evropského soudu
pro lidská práva dospěl k závěru, že ustanovení § 250f občanského
soudního řádu (dále jen "o. s. ř.") je ve své podstatě neústavní a že
tuto neústavnost nelze eliminovat toliko výkladem a apelováním na jeho
přísné a sporadické využívání.
Výše uvedený závěr opírá senát zejména o tu skutečnost, že správní
soudnictví České republiky je koncipováno jako řízení jednoinstanční,
bez možnosti jakéhokoliv, byť i mimořádného, opravného prostředku. K
častému argumentu soudů, že ustanovení čl. 96 odst. 2 Ústavy České
republiky (dále jen "Ústava") sice stanoví, že jednání před soudem je
ústní a veřejné, avšak výjimky stanoví zákon, zastává senát názor, že
toto oprávnění zákonodárce je nezbytné vykládat ve všech dalších
souvislostech, zejména se zřetelem k ustanovení čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Evropské
úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
Uvedené ustanovení Ústavy chápe senát tak, že zákon může vyloučit
veřejnost a účast osoby, které se věc týká, jen v některých stupních
řízení, např. u řízení odvolacího nebo kasačního. Princip veřejnosti
jednání však musí být respektován alespoň v jedné instanci. V této
souvislosti poukazuje senát na rozsudek Evropského soudu pro lidská
práva ve věci Hakansson z roku 1986 (A - 99) a na některá další
stanoviska tohoto soudu. Podle názoru senátu nelze akceptovat častou
námitku soudů, že obdobným řízením je např. i řízení podle § 243a o. s.
ř. a některá další, neboť zde se jedná o řízení, kde již nejméně u
jedné instance byl účastník řízení vyslechnut.
Pokud platná právní úprava správního soudnictví, konkrétně pak § 250f
o. s. ř., umožňuje nenařizovat jednání, přestože jsou správní senáty
všech stupňů soudů prvním a jediným soudním tribunálem, u kterého je
realizováno právo na soudní ochranu, je senát toho názoru, že toto
ustanovení je v rozporu s čl. 38 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1
Úmluvy.
V neposlední řadě senát argumentuje tím, že neveřejným projednáním věci
a neexistencí jakéhokoliv opravného prostředku proti rozhodnutí
vydanému v takovém řízení je účastník zbaven jakékoli možnosti domáhat
se respektování zásad fair procesu, např. namítnout podjatost soudce,
požadovat tlumočníka atd. Ze všech výše uvedených důvodů rozhodl senát
podle § 78 odst. 2 zákona o Ústavním soudu o přerušení řízení a podal
plénu Ústavního soudu návrh na zrušení ustanovení § 250f o. s. ř.
II.
Ve vyjádření, které k návrhu podala Poslanecká sněmovna Parlamentu
České republiky dne 22. 7. 1996 a které je podepsáno předsedou sněmovny
Milošem Zemanem, se uvádí, že řízení podle části páté o. s. ř. je
koncipováno jako specificky upravený proces, při kterém soud vychází z
právního stavu, který tu byl v době vydání rozhodnutí správního orgánu.
Negativní enumerace v § 248 o. s. ř. představuje Ústavou dovolený
průlom do obecného principu, neboť z pravomoci soudu je zakázáno
vyloučit jen věci uvedené v čl. 36 odst. 2 věta druhá Listiny. Podle
názoru Poslanecké sněmovny ustanovení § 250f o. s. ř. sice prolamuje
zásadu bezprostřednosti a ústnosti soudního procesu, na druhé straně
však vyhovuje požadavkům kasačního rozhodování, kde se dokazování
neprovádí a soudu nepřísluší rozhodnutí správního orgánu ani měnit, ani
potvrzovat. Podmínky pro použití tohoto ustanovení je ovšem třeba
vykládat přísně a restriktivně. Celé ustanovení je pak nutné rovněž
vykládat v kontextu s ustanovením § 250j odst. 2 o. s. ř. tak, že
případy, které nejsou kryty tímto ustanovením, pokrývá právě ustanovení
§ 250f o. s. ř. Podle mínění Poslanecké sněmovny je problém spíše v
tom, že napadené ustanovení bývá zřejmě v řadě případů soudy užíváno ve
snaze zjednodušit a urychlit řízení, že se však nakonec takový postup
ukáže jako nesprávný. Za neústavní proto považuje Poslanecká sněmovna
aplikaci ustanovení § 250f o. s. ř., nikoli však jeho vlastní text.
V závěru vyjádření se konstatuje, že zákon byl schválen potřebnou
většinou poslanců Federálního shromáždění dne 5. 11. 1991, byl podepsán
příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. V dodatečném
vyjádření ze dne 6. 9. 1996 pak Poslanecká sněmovna Parlamentu České
republiky vyslovila souhlas s tím, aby ve věci bylo rozhodnuto bez
ústního jednání, jak to umožňuje ustanovení § 44 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Ve vyjádření, které na žádost Ústavního
soudu podalo Ministerstvo spravedlnosti České republiky dne 22. 7. 1996
a které je podepsáno ředitelem legislativního odboru JUDr. Milanem
Kamlachem, se uvádí, že napadené ustanovení vychází z potřeb správního
soudnictví jako kasační kontroly zákonnosti rozhodnutí správního orgánu
a z podstatných odlišností správního soudnictví od občanského a
trestního řízení. Tato zásadní odlišnost spočívá především v tom, že
skutkový stav je v době podání žaloby k soudu stabilizován a nelze jej
měnit. Soud je vázán skutkovým stavem tak, jak jej zjistil správní
orgán, nemůže sám činit nová skutková zjištění a na jejich základě
rozhodovat o věci samé. Byla-li skutková zjištění nedostatečná a
neumožňují-li posoudit, zda rozhodnutí bylo vydáno v souladu se
zákonem, má soud takové rozhodnutí zrušit i tehdy, budou-li účastníci
činit návrhy na doplnění dokazování. Dále se ve vyjádření poukazuje na
nutnost posuzovat napadené ustanovení v kontextu s ustanovením § 250j
odst. 2 o. s. ř., kdy soud rozhoduje po jednání.
Ve vyjádření Ministerstva spravedlnosti se dále upozorňuje na to, že §
250f o. s. ř. se vztahuje nejen na případy jednoduché, ale i na
případy, kdy napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro
nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů. Pokud jde o "jednoduchý
případ", podřazuje soudní praxe pod tento pojem i případy, kdy je
naopak nepochybné, že skutkový stav orgánem veřejné správy správně
zjištěn nebyl. Pokud jde o rušení rozhodnutí z důvodů jeho
nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost, řadí sem soudní praxe
různorodé spektrum hmotněprávních a procesněprávních vad správních
aktů, jimž je společné, že z nich nelze spolehlivě zjistit, zda a jak
zasáhly do práv a povinností žalobců. Do skupiny nepřezkoumatelných
rozhodnutí pro nedostatek důvodů pak soudní praxe zahrnuje především
případy, kdy odůvodnění chybí, ačkoliv tuto náležitost v konkrétní věci
procesní předpis stanoví, jakož i případy, kdy správní orgán mohl a měl
užít volné úvahy, ale potřebná zjištění k této úvaze neprovedl.
Podle názoru Ministerstva spravedlnosti není smyslem § 250f o. s. ř.
odnětí práva na veřejné projednání věci tam, kde může být přímá účast
sporných stran jakkoliv ku prospěchu věci, ale účelem je omezit
projednávání věci tam, kde je nepochybné, že jednání by bylo bezúčelné
a nemohlo by mít žádný vliv na výsledek soudního řízení. Z tohoto
pohledu proto lze toto ustanovení považovat za zákonnou výjimku ve
smyslu ustanovení čl. 96 odst. 2 Ústavy, aniž by bylo v rozporu s
účelem práv garantovaných čl. 38 odst. 2 Listiny. Přitom je nepochybné,
že systém správního soudnictví České republiky není v plném souladu s
čl. 6 odst. 1 Úmluvy, kterou je Česká republika jako členský stát Rady
Evropy vázána, neboť přezkum zákonnosti rozhodnutí správních orgánů
obecnými soudy podle části páté o. s. ř. je nepostačující, pokud mu
nepředchází rozhodování nezávislého a nestranného orgánu, který by měl
pravomoc rozhodovat nejen z hlediska právního, ale i z hlediska
skutkového. Řešení tohoto problému je však mimořádně náročné, souvisí s
fungováním celé exekutivy, s její strukturou, s územním uspořádáním
státu i s vymezením působnosti Nejvyššího správního soudu. Je tedy
nesporné, že zrušení samotného ustanovení § 250f o. s. ř. by samo o
sobě nevedlo k posílení zásad spravedlivého procesu ve správním
soudnictví, ale vedlo by často pouze k formálním úkonům, které by však
značně zatížily soudy. Ze všech těchto důvodů doporučuje Ministerstvo
spravedlnosti pečlivě zvážit návrh senátu. V případě, že Ústavní soud
dospěje k závěru o neústavnosti napadeného ustanovení, považuje
Ministerstvo spravedlnosti za nezbytné poskytnout delší čas pro to, aby
bylo možno vytvořit podmínky pro řádný výkon správního soudnictví.
III.
Po vyhodnocení všech výše uvedených stanovisek a vyjádření dospělo
plénum Ústavního soudu k závěru, že návrh senátu je důvodný.
Neústavnost ustanovení § 250f o. s. ř. přitom nevyplývá z rozboru
tohoto ustanovení samotného, ale zejména z podstaty existující úpravy
správního soudnictví v České republice. Správní soudnictví je
koncipováno jako jednoinstanční řízení, bez možnosti řádných či
mimořádných opravných prostředků. Správní senáty obecných soudů všech
stupňů jsou tedy prvním, ale také jediným soudním tribunálem, u kterého
je realizováno právo na soudní ochranu. Pokud platná právní úprava,
konkrétně § 250f o. s. ř., umožňuje při této organizaci správního
soudnictví jednání nenařídit, přičemž záleží jen na úvaze soudu, a
názor účastníků na potřebnost či nutnost jejich slyšení je právně
bezvýznamný, pak takový stav nerespektuje ustanovení čl. 38 odst. 2
Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Na tomto názoru Ústavního soudu nemůže nic změnit ani skutečnost, že ve
správním soudnictví soudy přezkoumávají pouze zákonnost rozhodnutí a
jsou vázány skutkovým stavem tak, jak byl zjištěn správními orgány. Ve
správním soudnictví nelze odhlédnout od skutkových zjištění, resp.
nelze se omezit jen na zkoumání zákonnosti rozhodnutí, aniž by se soud
zabýval také otázkami skutkovými. To vyplývá mimo jiné i z ustanovení §
250j odst. 2 o.s.ř., který ukládá soudu posoudit, zda zjištění
skutkového stavu je dostačující k posouzení věci a zda zjištění
skutkového stavu, ze kterého vycházelo rozhodnutí správního orgánu,
není v rozporu s obsahem spisů. Pokud tomu tak není, je soud povinen
napadené správní rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu k
dalšímu řízení. Při takovém hodnocení a zjišťování může být přímá účast
sporných stran pouze ku prospěchu věci. V tomto směru lze odkázat též
na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva z roku 1994 ve věci
Fredin (A - 280), kde soud přes námitku státu, že Nejvyšší správní soud
může rozhodnutí pouze anulovat, nemůže je však nahradit jiným
rozhodnutím, a tedy může věc rozhodnout jen na základě spisů a bez
vyslechnutí stěžovatele, jasně uvedl, že je-li Nejvyšší správní soud
prvním a jediným soudním tribunálem, který ve věci rozhodoval, je
neveřejné projednání věci porušením čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Soud rovněž
konstatoval, že posouzení právních otázek není možné bez toho, aniž by
bylo přihlédnuto k relevantním otázkám skutkovým.
Veřejnost řízení chrání strany před tajnou justicí vymykající se
kontrole veřejnosti a je také jedním z prostředků pro vytvoření a
zachování důvěry k soudům (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva
ve věci Pretto z roku 1983, A - 71). Z hlediska ústavního lze
připustit, aby jednání nebylo nařizováno v případech, kdy se strany
výslovně nebo mlčky tohoto práva vzdaly (viz podobně rozsudek
Evropského soudu pro lidská práva ve věci Hakansson a Sturesson z roku
1990, A - 171) - např. způsobem, jakým tuto věc řeší zákon č. 182/1993
Sb., o Ústavním soudu, v ustanovení § 44 odst. 2.
Plénum Ústavního soudu se ztotožňuje rovněž s názorem, který senát
vyslovil v závěru svého usnesení o přerušení řízení, tj. že neveřejné
projednání věci a absence jakéhokoli opravného prostředku proti
rozhodnutí, které bylo v takovém řízení vydáno, zbavuje účastníka
možnosti dožadovat se respektování zásad fair procesu, tedy např.
namítnout podjatost soudce, požadovat tlumočení do mateřského jazyka
atd. V této souvislosti plénum Ústavního soudu pouze poznamenává, že
tento ústavněprávní problém vzniká i u neveřejných jednání v jiných
oborech soudnictví.
Na druhé straně si je Ústavní soud vědom toho, že z hlediska dodržování
základních lidských práv je problematický především existující systém
správního soudnictví v České republice, ve kterém neexistence
nezávislého orgánu, který by rozhodoval "o právu samém", ve spojení s
omezenou jurisdikcí soudů, je v rozporu se závazky, které pro Českou
republiku vyplývají z ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Ústavní soud si
je plně vědom, že takovým orgánem se těžko mohou stát správní senáty
obecných soudů v dnešní podobě. Nedomnívá se rovněž, že nápravu
existujícího stavu může přinést jen samotné zrušení ustanovení § 250f
či jiného dílčího ustanovení o. s. ř. Je si rovněž vědom toho, že
zřejmě bude nezbytná úprava pozitivní, když z hlediska ústavního
nepochybně obstojí zrušení správního rozhodnutí bez jednání ve věcech
nepřezkoumatelných a postrádajících odůvodnění, stejně jako řízení
konané tímto způsobem s výslovným či jinak vyjádřeným souhlasem
účastníků. V neposlední řadě pak je zřejmé i to, že zrušení napadeného
ustanovení bude pro soudy znamenat zvýšení jejich zatížení, a to i v
případě, bude-li doprovázeno uvedenou pozitivní úpravou.
Všechny naznačené problémy a souvislosti však jsou podle názoru
Ústavního soudu pouze důvodem k odložení vykonatelnosti výroku o
zrušení ustanovení § 250f o. s. ř. Nic však nemění na zásadním názoru,
že z důvodů výše uvedených je toto ustanovení jako neústavní třeba
zrušit.
Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.