531/2005 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 13. prosince 2005 v plénu ve složení Stanislav
Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel
Holländer, Ivana Janů, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří
Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela
Židlická o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky a
skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na
zrušení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických
vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č.
253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č. 253/2003 Sb.,
kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských
a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č.
569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších
předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a
dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění
zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony,
takto:
Ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě
vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění
zákona č. 253/2003 Sb., a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb., pokud se
týkají oprávněných osob, kterým vzniklo právo na jiný pozemek podle §
11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě
a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 183/1993 Sb., a
jejich dědiců, se zrušují dnem vyhlášení tohoto nálezu.
Odůvodnění
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
Ústavnímu soudu byl dne 7. února 2005 doručen návrh skupiny 24 senátorů
Senátu Parlamentu České republiky, jejichž jménem je oprávněna jednat
senátorka RNDr. J. S., a skupiny 57 poslanců Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky, jejichž jménem je oprávněna jednat
poslankyně Ing. V. N., obou zastoupených JUDr. P. Š., advokátem, na
zrušení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických
vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č.
253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č. 253/2003 Sb.,
kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských
a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č.
569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších
předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a
dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění
zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony.
Poté, co navrhovatelé rekapitulují průběh přijetí napadeného zákona v
Parlamentu České republiky, odkazují na důvodovou zprávu k jeho návrhu,
dle níž byl koncipován jako reakce na dosavadní zkušenosti při prodeji
státní půdy dle zákona č. 95/1999 Sb. Jeho hlavním cílem mělo být
umožnit dokončení procesu vypořádání restitučních nároků podle zákona
č. 229/1991 Sb. (dále též "zákon o půdě") v dohledné době, přičemž
úprava měla za tímto účelem uvést do souladu dispoziční oprávnění podle
zákonů č. 229/1991 Sb., č. 569/1991 Sb. a č. 95/1999 Sb. Ve prospěch
přijetí předmětné zákonné úpravy byla uváděna snaha o urychlení a
zefektivnění prodeje státní zemědělské půdy a urychlené vypořádání
restitučních nároků, zároveň přitom bylo poukazováno na potřebu
realizovat maximum převodu pozemků v sedmiletém přechodném období po
vstupu do Evropské unie.
Dle přesvědčení navrhovatelů se sice uvedené cíle, kterých mělo být
dosaženo novelizací ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb.,
jeví na první pohled jako správné, ve skutečnosti ale tato ustanovení
preferováním hlediska zájmu na převodu státní půdy potlačují a omezují
práva restituentů, včetně těch jejich práv, která již nabyli v
minulosti. Napadená zákonná úprava nijak nerozlišuje mezi půdou, kterou
stát jakožto vlastník a účastník soukromoprávního vztahu převádí na
jiné osoby, a půdou, kterou je stát povinen vydat oprávněným osobám -
restituentům - na základě restitučních předpisů. Maximálního
zjednodušení postupu realizace převodu státní půdy bylo pak dosaženo
odstraněním problému nevypořádaných restitucí. Restituce ale dle názoru
skupiny senátorů a skupiny poslanců třeba chápat nikoliv jako překážku
privatizace, ale i jako jednu z forem privatizace.
Účelem zákona o půdě je vydání konkrétního pozemku restituentům a pouze
výjimečně, nastanou-li okolnosti předvídané tímto zákonem, platí, že
pokud pozemky vydat nelze, Pozemkový fond České republiky (dále jen
"Pozemkový fond") oprávněné osobě převede bezúplatně do vlastnictví
jiné pozemky ve vlastnictví státu postupem podle § 8 odst. 4 zákona č.
284/1991 Sb., pokud možno v téže obci, ve které se nachází převážná
část pozemků původních, a souhlasí-li s tím oprávněná osoba.
Dle přesvědčení navrhovatelů novela zákona o půdě provedená zákonem č.
253/2003 Sb. výrazně zasáhla do vykonávací fáze restitučního procesu,
zhoršila postavení restituentů - věřitelů státu - ve srovnání s
ostatními fyzickými a právnickými osobami v postavení věřitelů státu,
jakož i ve vztahu k několika desítkám tisíců oprávněných osob, které se
již v minulosti v té či oné formě uspokojení svých nároků domohly, v
čemž spatřují porušení jednoho ze základních principů právního státu, a
to principu právní jistoty a důvěry v právo, jak plyne z čl. 1 odst. 1
Ústavy, jakož i zásady rovnosti dle čl. 1 Listiny základních práv a
svobod (dále jen "Listina").
Odkazujíce na skutková zjištění obsažená v nálezu Ústavního soudu sp.
zn. III. ÚS 495/02, považují navrhovatelé za opodstatněné konstatování,
že Pozemkový fond ještě před přijetím zákona č. 253/2003 Sb. postupoval
nesprávně při hospodaření se svěřeným majetkem státu a rovněž
postupoval nesprávně i při plnění závazků vyplývajících z restitučních
zákonů. Ve zmíněném nálezu přitom Ústavní soud uvedl následující:
"Ústavní soud využil zákonné možnosti a opatřil si veřejně dostupný
kontrolní závěr Nejvyššího kontrolního úřadu České republiky (dále též
"NKÚ"), ze kterého vyplývají závěry o pochybení Fondu při aplikaci ust.
§ 11 odst. 2 zákona o půdě. NKÚ, na základě kontroly prováděné od srpna
2002 do března 2003, konstatoval, že: ".V případě nároků oprávněných
osob - původních vlastníků na bezúplatný převod jiného pozemku podle §
11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb. zbývalo (k 31.12.2002) vypořádat 44,9
% restitučních nároků, o nichž bylo pravomocně rozhodnuto. Přitom ze
zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 229/1991 Sb. a některé
další zákony, vyplývá, že pokud rozhodnutí Pozemkového úřadu nabylo
právní moci před 6. 8. 2003, lhůta pro převod pozemků končí dnem 31.
prosince 2005. Tento zákon zároveň nově upravuje dvouletou lhůtu pro
právo na bezúplatný převod jiného pozemku, a tím určil lhůtu pro tzv.
"restituční tečku". Při uplatnění práva na bezúplatný převod jiného
pozemku je restituent odkázán pouze na nabídku PF ČR, která je v
souvislosti s prodejem státní půdy značně omezena... Fond převáděl s
odvoláním na ustanovení § 11 odst. 2 bezúplatně jiné pozemky na osoby,
které nemají podle zákona č. 229/1991 Sb. status oprávněné osoby...
Převody byly realizovány i v obcích, kde nejsou dosud vypořádány
všechny uplatněné restituční nároky oprávněných osob, a to i mimo tzv.
veřejnou nabídku... Fond při prodeji státní půdy porušil povinnosti
správce nemovitostí ve vlastnictví státu, když překročil oprávnění
vymezené zákonem tím, že ve veřejné nabídce prodal pozemky ve
vlastnictví státu osobám na základě jimi uplatňovaného přednostního
práva, pro něž však tyto osoby nesplnily zákonné podmínky... Fond
upřednostnil prodej státní půdy před vypořádáním nároků oprávněných
osob v rámci restitucí. Oprávněné osoby se mohou přihlásit i v rámci
prodeje půdy do nabídky či soutěže, při prodeji pozemků však mají
restituenti postavení žadatele, nikoliv věřitele. Cena půdy se při
prodeji stanoví podle jiného cenového předpisu než při restitucích, kde
se odvíjí od cenového předpisu účinného k 24.6.1991. Stát
prostřednictvím Fondu prodává zemědělskou půdu za minimální cenu, a to
přesto, že závazky státu vyplývající z restitučních zákonů nejsou
splněny." (částka 3 Věstníku Nejvyššího kontrolního úřadu, 2003: "02/14
Nemovitý majetek státu ve správě Pozemkového fondu České republiky";
strana 218 - 219, dále též "kontrolní závěr"; získán z
http://www.nku.cz/kon-zavery/K02014.pdf).)".
Navrhovatelé dále argumentují obsahem dopisu předsedy výkonného výboru
Pozemkového fondu Ing. J. M. ze dne 9. 4. 2004 č. PF 14294/04- 1064/MI,
adresovaného senátorce RNDr. J. S., který však Ústavnímu soudu
nepředložili a nenavrhli konstatování jeho obsahu jako důkazu, z něhož
prý vyplývá, že k datu 31. 12. 2003 nebylo stále ještě vypořádáno
nejméně 39 % všech restitučních nároků o celkovém objemu 2.660,6
miliónu Kč. Z uvedeného pak dovozují závěr, dle něhož se napadená
zákonná ustanovení dotýkají poměrně širokého okruhu restituentů.
Jsou si vědomi skutečnosti, že Pozemkový fond zhruba čtyřikrát do roka
činí nabídku, tu ale nepovažují za adresnou, dle nich nesměřuje vůči
konkrétním restituentům, ale jde pouze o jakési výčtové seznamy státní
zemědělské půdy, kterou v konkrétní chvíli Pozemkový fond nabízí k
převodu do vlastnictví jiných osob, a to bez ohledu na to, z jakého
titulu se tento převod uskuteční. Vyslovují přesvědčení, že i ti
restituenti, kteří se o náhradní pozemky uchází, nejsou z různých
důvodů uspokojeni, zejména z důvodu absence nabídky ve vhodné lokalitě,
případně z důvodu nabídky nevhodných pozemků, anebo z toho důvodu, že
Pozemkový fond při převodech půdy preferuje osoby, které si na nabízené
pozemky činí nároky plynoucí z jiných titulů.
Navrhovatelé poukazují dále na nerovnost mezi skupinou restituentů,
jejichž nárok se podaří uspokojit, a druhou skupinou, jejíž nárok se
uspokojit nepodaří, a to i v případech objektivních potíží nezaviněných
ani dlužníkem (státem) ani věřitelem (oprávněnou osobou).
Akcentují tu skutečnost, že platí-li obecně pro dlužníka povinnost
zdržet se jednání mařících uspokojení věřitele, pak z ústavního
principu rovnosti vyplývá, že stát jako dlužník rovněž nesmí mařit
uspokojování věřitelů z pohledávek, jejichž existence byla potvrzena
rozhodnutím orgánu veřejné moci. Upozorňují, že jde svojí povahou o
soukromoprávní vztah, přičemž je ústavně rozporné, aby si stát v této
souvislosti přisvojil výrazně výhodnější postavení, než jaké přísluší
všem ostatním dlužníkům v soukromoprávní oblasti. Kriticky dále
poukazují na koncepci zákona o půdě, dle něhož sama nabídka splnění
závazku není ani adresována věřiteli, tedy oprávněné osobě, ale stát
ponechává na ní, zda nabídne své pozemky jinému okruhu osob, příp. bude
vyhledávat pozemky vhodné pro uspokojení svého nároku.
Změna, kterou přinesla novelizace zákona č. 229/1991 Sb. provedená
ustanoveními čl. V a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb., však dle
navrhovatelů výrazně zhoršila postavení osob, jimž vznikl nárok na
bezúplatný převod jiného pozemku - věřitelů, a bezdůvodně zvýhodnila
stát jakožto dlužníka, a to tím, že časově omezila jeho povinnost k
plnění bez ohledu na to, zda svoji povinnost stát nesplnil v důsledku
své nečinnosti nebo nesprávného fungování orgánů, které plněním svých
úkolů pověřil. Časové omezení povinnosti státu, jež navrhovatelé
přirovnávají k institutu promlčení, napadená zákonná ustanovení dle
jejich názoru neakceptovatelně spojují s možností jeho nečinnosti.
Ustanovení § 11 odst. 2 zákona o půdě, dle něhož mají být převedené
pozemky pokud možno v téže obci, ve které se nachází většina pozemků
původních, a s převedením těchto pozemků musí oprávněná osoba
souhlasit, staví dle navrhovatelů oprávněné osoby před alternativu
akceptace jakéhokoli, byť i nevyhovujícího, pozemku anebo finanční
náhrady. Nadto napadená ustanovení nutně rozdělí oprávněné osoby, jimž
byl přiznán nárok na bezúplatný převod půdy, do dvou skupin, a to na
skupinu těch, jejichž nárok bude v zákonem stanovené lhůtě uspokojen, a
těch, kteří v konečné lhůtě uspokojení svých nároků nedosáhnou. Přitom
dle navrhovatelů své zařazení do té či oné skupiny nebudou oprávněné
osoby schopny přímo ovlivnit, pročež stát tak bude zacházet s
jednotlivými občany nacházejícími se ve stejném postavení rozdílným
způsobem, aniž by byly tyto rozdíly nějak objektivně odůvodnitelné.
Uvedený postup, dle jejich přesvědčení, vykazuje znaky svévole, je
porušením ústavních principů rovnosti a právního státu, zejména pak
principu předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a vnitřní
bezrozpornosti.
Napadená ustanovení zákona o půdě pak dle skupiny senátorů a skupiny
poslanců odnímají legitimní očekávání vydání majetku, jež je chráněno i
Dodatkovým protokolem k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod (dále jen "Úmluva"), a nahrazují je finančním plněním v cenách k
24. 7. 1991, tedy v cenách, které neodpovídají ani cenám, dle nichž by
bylo možno tento majetek vyvlastnit, pročež tedy nejde ani o
vyvlastnění za náhradu, ale o odnětí majetku a jeho nahrazení zcela
nepřiměřenou finanční náhradou. Ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona o
půdě a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. tak dle jejich přesvědčení
představují i dotčení práv plynoucích z uvedeného protokolu k Úmluvě.
Pro uvedené skupina 24 senátorů Senátu Parlamentu České republiky a
skupina 57 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
navrhuje ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě
vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění
zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č.
253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu
zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o
změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve
znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické,
dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších
předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony,
zrušit.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh
Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření ze dne 15. března 2005 předseda
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek
konstatuje, že v důvodové zprávě k návrhu zákona č. 253/2003 Sb. je
uvedeno, že jeho účelem je umožnit v dohledné době dokončení procesu
vypořádání restitučních nároků podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě
vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění
pozdějších předpisů. Časovým omezením dle něj nedošlo ke zkrácení
oprávněných osob na jejich majetkových právech a ani nebylo založeno
jejich nerovné postavení tak, jak namítají navrhovatelé. Problém
dosavadního rozsáhlého neuspokojení nároků oprávněných osob na náhradní
pozemky spatřuje i v opačném aspektu, než který uvádějí navrhovatelé, a
to ve skutečnosti, že zájem o nabízené pozemky je i přes zlepšení
podmínek a blížící se termín "restituční tečky" nízký. Velký zájem je
dle něj pouze o pozemky uvnitř obcí nebo o pozemky, u kterých lze v
budoucnu očekávat jiné než zemědělské využití, přičemž některé
oprávněné osoby na nabídky Pozemkového fondu dlouhodobě nereflektují,
jiné zase zájem mají, přesto z nejrůznějších důvodů jejich nároky
uspokojeny nebyly, a to například proto, že si vyberou atraktivní
pozemek, o který má zájem více oprávněných osob.
Informuje dále o stávajícím postupu Pozemkového fondu, který zpracoval
nabídky náhradních pozemků tak, aby struktura nabízených pozemků
odpovídala struktuře nároků, a oprávněné osoby tak mohly využít své
absolutní přednosti. Uvádí, že přesto, že náhrada má být poskytnuta za
pozemky zemědělské, zájem mnoha oprávněných osob se soustřeďuje jen na
pozemky, u kterých je možno s ohledem na místní podmínky i jiné
okolnosti očekávat jiné než zemědělské využití, a těch je vzhledem k
rozsahu nároků nedostatek. Mnohé oprávněné osoby dle něj dávají
přednost hotovosti a své nároky prodávají, jiné pak čekají na lepší
nabídky. Poznamenává dále, že velkým procentem nároků disponují osoby,
které restituční nároky odkoupily, přičemž tyto osoby, ať právnické
nebo fyzické, mají zájem o vydání jen velmi lukrativních pozemků.
Účelem zavedení časového limitu dle předsedy Poslanecké sněmovny bylo
přimět oprávněné osoby k podstatně větší aktivitě, aby mohl být
restituční proces dokončen co nejdříve a aby nevypořádané restituční
nároky nebyly překážkou rozvoje ekonomických vztahů a vazeb a nevnášely
nejistotu do vlastnických vztahů. Napadená ustanovení zákona o půdě se
vzhledem k nezbytnosti stanovit časový rámec pro ukončení restitučních
požadavků a vytvořit tak přehledné prostředí na trhu s půdou dle něj
jeví jako opodstatněná. Vyslovuje pro uvedené domněnku, že současná
úprava v této oblasti tvoří dostatečný rámec a prostor pro přednostní
uspokojení oprávněných osob, přičemž za řešení vzniklé situace
nepovažuje zrušení předmětných ustanovení zavádějících tzv. "restituční
tečku", ale řádné a rychlé uspokojení nároků oprávněných osob
Pozemkovým fondem.
Na základě takto vyložených důvodů vyslovuje účastník řízení
přesvědčení, že podmínky stanovené v napadených ustanoveních zákona
zajišťují přiměřenou ochranu práv oprávněných osob a nezakládají
nerovnost v možnosti uspokojení různých subjektů dle rozsahu jejich
nároků. Poukazuje na skutečnost, že určitá specifika Pozemkového fondu
jako dlužníka a oprávněných osob jako věřitelů je třeba spatřovat právě
ve specifice problematiky restitucí.
Předseda Poslanecké sněmovny dále potvrdil, a to v souladu s požadavky
obsaženými v ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, že zákon č. 253/2003 Sb., který obsahuje v části
třetí novelu zákona č. 229/1991 Sb. a čl. VI, byl schválen potřebnou
většinou poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, byl
podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce
zákonů. V závěru vyjádření pak konstatuje, že za tohoto stavu věci
nelze než vyjádřit stanovisko, že posuzovaný zákon byl přijat a vydán v
mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem,
jakož i stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že
přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem i mezinárodními
smlouvami, kterými je Česká republika vázána, přičemž je na Ústavním
soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost tohoto
zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České
republiky. Úvodem svého vyjádření ze dne 18. března 2005 jeho předseda
MUDr. Přemysl Sobotka připomíná účel zákona č. 229/1991 Sb., jímž bylo
především zmírnit následky některých majetkových křivd, ke kterým došlo
vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až
1989, obnovit původní vlastnické vztahy k půdě, a tak zlepšit péči o
zemědělskou a lesní půdu a upravit vlastnické vztahy k půdě v souladu
se zájmy hospodářského rozvoje venkova a s požadavky na tvorbu krajiny
a životního prostředí. Na rozdíl od zákona č. 87/1991 Sb., o
mimosoudních rehabilitacích, zmírnění následků majetkových křivd
nespočívalo ve vydání věci, ale v obnově vlastnického práva k zabraným
věcem s tím, že vlastník mohl svobodně realizovat své vlastnické právo.
Hlavním cílem předkladatelů návrhu zákona č. 253/2003 Sb. bylo umožnit
dokončení procesu vypořádání restitučních nároků, zefektivnit proces
prodeje pozemků snížením jeho administrativní náročnosti a stanovit
kritéria pro uplatnění přednosti nabyvatelů pozemků tak, aby první v
pořadí byla osoba s nárokem na náhradní pozemek v lokalitě, kde se
nacházel původní nevydaný pozemek, a na dalším místě v pořadí byl
nájemce s limitovaným nárokem na převod.
K předloženému návrhu skupiny senátorů a skupiny poslanců se pak ve
vyjádření uvádí, že předloha zákona upravující ukončení lhůt pro
vypořádání vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku
byla v Senátu předmětem rozsáhlých diskusí především ve výborech, jimž
byl návrh zákona přidělen k projednání, rovněž pak v průběhu plenárního
zasedání Senátu, které proběhlo dne 26. a 27. června 2003. Bylo
především konstatováno, že značná část převodu zemědělských pozemků
byla již realizována prostřednictvím restitučních titulů, převodem na
obce a jiné instituce, popřípadě prodejem bez vazby na restituční
nároky. Zároveň bylo poukazováno, že v době projednávání návrhu zákona
nejsou vypořádány restituční nároky na vydání pozemků podle zákona č.
229/1991 Sb., přičemž zavedení tzv. "restituční tečky" bylo vnímáno
jako výraz snahy o ukončení procesu převodu pozemků oprávněným osobám,
byť zároveň omezující nároky skupiny oprávněných osob pouze na finanční
vypořádání při současném odnětí možnosti vydání náhradních pozemků. Na
druhou stranu zazněly dle předsedy Senátu závažné obavy, že zavedením
"restituční tečky" budou postiženi ti, kteří sice nemají ze zákonných
důvodů nárok na vrácení svých původních pozemků, ale projevili zájem o
náhradní pozemky, které jim však bez jejich zavinění nemohly být vydány
- např. proto, že poptávka po některých náhradních pozemcích
převyšovala nabídku. Byla vyslovena i námitka, dle níž zasahovat
navrženým způsobem do zákona o půdě je nebezpečné z hlediska
rozkolísání daného stavu při současné již ustálené interpretaci zákona
a judikatuře Ústavního soudu. V některých vystoupeních odezněly obavy z
porušení rovných práv v přístupu k podnikání, neboť podle jejich názoru
přijetí tzv. "restituční tečky" výrazně upřednostňuje a zvýhodňuje
nájemce před těmi, kteří půdu pronajatou nemají, a přestože hospodaří,
koupit si ji nemohou, pokud nájemci s přednostním právem neprohlásí, že
o půdu nemají zájem. V této souvislosti byl vysloven požadavek na
přehodnocení podmínek prodeje státní půdy nájemcům s cílem najít
vyrovnanější vztah mezi jednotlivými skupinami zájemců o koupi půdy
tak, aby nedocházelo k diskriminacím.
Výše uvedené důvody posléze dle předsedy Senátu vedly v podrobné části
rozpravy k podání pozměňovacího návrhu, jímž se z návrhu zákona
vypustila část novelizující zákon č. 229/1991 Sb., tj. "restituční
tečka".
Ve vyjádření se pak konstatuje, že Senát návrh zákona, kterým se mění
zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních
pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991
Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů,
a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z
převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č.
253/2001 Sb., a některé další zákony, dne 27. června 2003 na své 7.
schůzi usnesením č. 150 vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími
návrhy, a to v hlasování č. 38, při kterém ze 64 přítomných senátorek a
senátorů se pro návrh vyslovilo 60 a nikdo nebyl proti.
III.
Podklad pro rozhodování dle § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.
Na základě ustanovení § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. si Ústavní
soud od Pozemkového fondu vyžádal údaje týkající se aktuálního přehledu
vypořádání nároků za nevydané pozemky dle zákona o půdě, jakož i
přehledu soudních sporů mezi oprávněnými osobami uplatňujícími nárok
dle § 11 odst. 2 zákona o půdě a Pozemkovým fondem.
Dle sdělení předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu Ing. J. M. ze
dne 28. listopadu 2005 č. j. PF 2258/05MI-64297 z celkové výše nároků
za nevydané pozemky z rozhodnutí okresních pozemkových úřadů v hodnotě
7.346.154,44 tis. Kč k datu 18. listopadu 2005 činí zůstatek
nevypořádaných nároků za nevydané pozemky 1.872.183,08 tis. Kč, z čehož
zůstatek přímých nároků představuje 660.432,31 tis. Kč a zůstatek
postoupených nároků 1.211.750,77 tis. Kč. V roce 2004 došlo vypořádání
přímých nároků v hodnotě 115.833,02 tis. Kč, postoupených nároků v
hodnotě 395.606,98 tis. Kč, v roce 2005 (k datu 18. listopadu 2005)
došlo pak k vypořádání přímých nároků v hodnotě 108.892,17 tis. Kč,
postoupených nároků v hodnotě 465.212,03 tis. Kč. V roce 2004 tak činil
podíl vypořádaných postoupených nároků 77,35 % z celkového objemu
vypořádaných nároků, za období od 1. ledna 2005 do 18. listopadu 2005
byl tento podíl 81,03 %.
V letech 2004 a 2005 zavedl Pozemkový fond tzv. strukturovanou nabídku,
tj. nabízel pozemky v obcích, z nichž pocházejí dosud nevypořádané
nároky za nevydané pozemky, čímž s výjimkou Prahy a některých velkých
měst nabídl ve všech obcích větší objem pozemků, než činily nároky
oprávněných osob. Strukturovaná nabídka tak dle sdělení Pozemkového
fondu představovala v roce 2004 hodnotu 1.495.200 tis. Kč, v roce 2005
hodnotu 3.035.210 tis. Kč, přičemž přes tuto cílenou nabídku pohyboval
se zájem oprávněných osob o nabízené pozemky v roce 2004 na úrovni cca
24 % a v roce 2005 na úrovni cca 26 %.
Dle sdělení předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu bylo na
uspokojení nároku podle § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění
zákona č. 183/1993 Sb., podáno vůči Pozemkovému fondu celkem 360 žalob,
z toho 9 žalob do 31. prosince 1999, 28 žalob od 1. ledna 2000 do 30.
dubna 2005 a 323 žalob od 1. května 2005 do 24. listopadu 2005. Ve
sporech zahájených v roce 2005 nebylo zatím vydáno pravomocné
rozhodnutí ve věci, ohledně sporů zahájených v minulosti a pravomocně
skončených se ve sdělení odkazuje na judikaturu Nejvyššího soudu, dle
níž nárok na poskytnutí náhradních pozemků nezahrnuje právo oprávněné
osoby na výběr náhradních pozemků (2 Cdon 522/96, 26 Cdo 1478/2000 a
další).
Za účelem poskytnutí možnosti se eventuálně k němu vyjádřit, bylo
sdělení předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu Ing. J. M. ze dne
28. listopadu 2005 č. j. PF 2258/05MI-64297 doručeno navrhovatelům i
účastníku řízení (§ 60 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.).
Této možnosti využili navrhovatelé a v podání doručeném Ústavnímu soudu
dne 9. prosince 2005 uvádějí, že jakkoli nemají v úmyslu zpochybňovat
statistické údaje uváděné ve sdělení předsedy výkonného výboru
Pozemkového fondu, považují za nezbytné poukázat na fakt, že tvrzení o
zásadním převisu nabídky vhodných pozemků nad objemem nároků může
souhlasit jen z pohledu celorepublikové statistiky. V celorepublikovém
srovnání se totiž vedle sebe nachází jak katastrální území, kde bylo
nabídnuto mnohem více pozemků než odpovídá rozsahu nevypořádaných
nároků v této oblasti, tak jsou zde zahrnuta i katastrální území, kde
se nepodařilo nabídnout vůbec žádné pozemky. Dané tvrzení ilustrují
navrhovatelé na příkladu několika katastrálních území v bývalém okrese
Nový Jičín, kde Pozemkový fond nenabídl vůbec žádné pozemky jako
náhrady, přičemž poznamenávají, že existují i území, kde Pozemkový fond
ani žádné vhodné pozemky neměl k dispozici. V závěru svého vyjádření
vyslovují přesvědčení, že pokud by se rozhodnutí Ústavního soudu v
předmětné věci mělo o sdělení předsedy výkonného výboru Pozemkového
fondu opírat, bylo by je nutno podstatným způsobem upřesnit, zejména by
muselo namísto obecných tvrzení, vztahujících se k celému území České
republiky, podávat obraz o stavu vypořádávání nároků za nevydané
pozemky na menších územích, nejlépe dle bývalých okresů.
IV.
Upuštění od ústního jednání
Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se
souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj
očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že oba účastníci, tj.
navrhovatelé prostřednictvím svého právního zástupce v podání doručeném
Ústavnímu soudu dne 30. listopadu 2005, jakož i prostřednictvím osob
oprávněných jednat jejich jménem v podání doručeném Ústavnímu soudu dne
2. prosince 2005, a účastník řízení ve vyjádření předsedy Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky doručeném Ústavnímu soudu dne 1.
prosince 2005 a předsedy Senátu Parlamentu České republiky doručeném
Ústavnímu soudu dne 8. prosince 2005, vyjádřili svůj souhlas s
upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud
má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od
ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
V.
Dikce napadeného právního předpisu
Dle ustanovení § 13 odst. 6 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č.
253/2003 Sb.: "Oprávněná osoba má právo na převod pozemku ve
vlastnictví státu do 2 let ode dne právní moci rozhodnutí Pozemkového
úřadu. V případě, že o právu na převod pozemku nerozhoduje Pozemkový
úřad, oprávněná osoba má právo na převod pozemku ve vlastnictví státu
do 2 let od doby, kdy mohla nárok na převod uplatnit u Pozemkového
fondu poprvé.". Dle odstavce 7 uvedeného zákonného ustanovení: "Po
uplynutí doby uvedené v odstavci 6 právo na převod pozemku ve
vlastnictví státu zaniká.".
Dle čl. VI zákona č. 253/2003 Sb.: "Pokud rozhodnutí Pozemkového úřadu
nabylo právní moci anebo nárok na převod byl uplatněn před účinností
tohoto zákona, lhůta pro převod pozemku končí dnem 31. prosince 2005.".
VI.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
Návrh na zrušení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě
vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění
zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č.
253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu
zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o
změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve
znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické,
dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších
předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony, byl
podán skupinou 24 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, jejichž
jménem je oprávněna jednat senátorka RNDr. J. S., a skupinou 57
poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jejichž jménem
je oprávněna jednat poslankyně Ing. V. N. Na straně navrhovatelů lze
tudíž konstatovat naplnění podmínek aktivní legitimace pro řízení o
kontrole norem dle ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993
Sb.
VII.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993
Sb., ve znění pozdějších předpisů, je v řízení o kontrole norem povinen
posoudit, zda napadený zákon, jeho jednotlivé ustanovení, příp. jiný
právní předpis nebo jeho jednotlivé ustanovení byl přijat a vydán v
mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření účastníka
řízení bylo zjištěno, že Poslanecká sněmovna schválila návrh
předmětného zákona ve 3. čtení na své 16. schůzi dne 22. května 2003
usnesením č. 505, kdy z přítomných 192 poslankyň a poslanců se pro jeho
přijetí vyslovilo 118 poslankyň a poslanců, proti hlasovalo 63.
Senát dne 27. června 2003 na své 7. schůzi usnesením č. 150 předmětný
zákon vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, a to v
hlasování č. 38, při kterém ze 64 přítomných senátorek a senátorů se
jich pro návrh vyslovilo 60 a nikdo nebyl proti.
O návrhu Senátem vráceného zákona hlasovala Poslanecká sněmovna na 198.
schůzi dne 22. července 2003, přičemž hlasy 124 z přítomných 196
poslankyň a poslanců, když proti hlasovalo 57, setrvala na znění návrhu
zákona postoupeného Senátu (usnesení č. 621).
Předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl pod
č. 253/2003 Sb. řádně vyhlášen v částce 86 Sbírky zákonů, která byla
rozeslána dne 6. srpna 2003, a dle čl. VII nabyl účinnosti dnem
vyhlášení, čili dnem rozeslání příslušné částky Sbírky zákonů.
VIII.
Obsahový soulad napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem
VIII/a
Smysl a účel zákona o půdě
Smyslem a účelem zákona o půdě dle jeho preambule je zmírnění následků
některých majetkových křivd, k nimž došlo vůči vlastníkům zemědělského
a lesního majetku v období let 1948 až 1989, zlepšení péče o
zemědělskou a lesní půdu obnovením původních vlastnických vztahů k
půdě, jakož i úprava vlastnických vztahů k půdě v souladu se zájmy
hospodářského rozvoje venkova i v souladu s požadavky na tvorbu krajiny
a životního prostředí.
Zákon o mimosoudních rehabilitacích, ve srovnání se zákonem o půdě
druhý z klíčových "restitučních zákonů", v preambuli vymezuje svůj účel
úžeji. Považuje za něj zmírnění následků některých majetkových a jiných
křivd, k nimž došlo v období let 1948 až 1989.
Rozdílu v účelech odpovídá i rozdíl legislativního mechanismu
zmírňování křivd komunistického režimu.
Dle zákona o mimosoudních rehabilitacích fyzická osoba disponuje
nárokem na vydání věci, splňuje-li podmínky být oprávněnou osobou (§
3), je-li věc v držení povinné osoby (§ 4), dále jsou-li dány zákonné
podmínky vydání věci (§ 6) a konečně nejsou-li dány zákonné důvody pro
nevydání věci (§ 8 odst. 1 až 4). Existují-li důvody nevydání za
splnění předchozích podmínek restituce, subsidiárně je zakotveno
poskytnutí finanční náhrady (§ 8 odst. 5).
Dle zákona o půdě fyzická osoba disponuje nárokem na vydání pozemku,
splňuje-li podmínky být oprávněnou osobou (§ 4), je-li pozemek v držení
povinné osoby (§ 5), dále jsou-li dány zákonné podmínky vydání pozemku
(§ 6) a konečně nejsou-li dány zákonné důvody pro nevydání pozemku (§
11 odst. 1). Jelikož účelem zákona není toliko zmírnění křivd, nýbrž i
obnova venkova, v případě existence důvodů nevydání pozemku subsidiárně
je založen nárok na bezúplatný převod jiného pozemku do vlastnictví
oprávněné osoby (§ 11 odst. 2). Teprve za pozemky, které se podle
tohoto zákona nevydávají a za které nelze poskytnout oprávněné osobě
jiný pozemek, zakotvuje zákon o půdě v pořadí druhý subsidiární nárok,
jímž je nárok na finanční náhradu (§ 16 odst. 1). V případech splnění
podmínek pro vydání původního, příp. náhradního pozemku zákon
alternativně zakládá pro oprávněné osoby možnost vypořádání nároků
převodem vlastnických práv k nemovitostem ve vlastnictví státu a správě
Pozemkového fondu [§ 18a, § 17 odst. 3 písm. a) zákona o půdě].
VIII/b
Návrhové body
Návrhovým bodem prvním je námitka nerovnosti založené napadenými
zákonnými ustanoveními, a to nerovnosti trojí: jednak nerovnosti dané
absencí odůvodněného odlišení mezi půdou, již stát jakožto vlastník a
účastník soukromoprávního vztahu převádí na jiné osoby, a půdou, kterou
je stát povinen vydat oprávněným osobám - restituentům - na základě
restitučních předpisů, jednak nerovnosti mezi skupinou restituentů,
jejichž nárok se podaří uspokojit, a druhou skupinou, jejíž nárok se
uspokojit nepodaří, a to jak v případech objektivních potíží
nezaviněných ani dlužníkem (státem) ani věřitelem (oprávněnou osobou),
tak i v případech zaviněných postupem Pozemkového fondu, a konečně
nerovnosti mezi cenou náhradního pozemku a výší eventuální finanční
náhrady.
Druhým návrhovým bodem je pak námitka dotčení ústavního principu
ochrany oprávněné důvěry občana v právo (legitimního očekávání),
nahlížena jak z pohledu principu zákazu svévole a právní jistoty
(plynoucí z principu právního státu), tak i z pohledu práva plynoucího
z Dodatkového protokolu k Úmluvě (chránícího i majetkový nárok).
VIII/c
Hlediska přezkumu ústavnosti lhůt
Předmětem posuzovaného návrhu na kontrolu norem jsou zákonná ustanovení
zakotvující propadnou lhůtu pro uplatnění práva na vydání náhradního
pozemku dle § 11 odst. 2 zákona o půdě.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu
(dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 9, nález č. 163; vyhlášen pod č.
30/1998 Sb.] Ústavní soud v nejobecnější rovině k pojmu lhůty jako
právní skutečnosti konstatoval: "Smyslem právního institutu lhůty je
snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí,
časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména
důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení
procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto
důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety.".
Zásadní právní názor vymezující rozsah ústavního přezkumu zákonných
ustanovení zakotvujících lhůty pak Ústavní soud vyslovil v nálezu sp.
zn. Pl. ÚS 46/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 22, nález č. 84; vyhlášen
pod č. 279/2001 Sb.) v souvislosti s posuzováním ústavnosti lhůty pro
uplatnění nároků plynoucích ze zákona o soudní rehabilitaci (§ 6 zákona
č. 119/1990 Sb.): "Poslání Ústavního soudu spočívá v kontrole
ústavnosti. V tomto rámci tento soud může pouze rušit neústavní
předpisy, případně jejich části, není však jeho úkolem reparovat
následky, které nastaly tím, že navrhovatel neuplatnil své právo ve
stanovené lhůtě. Zrušení lhůt porušuje zásady právního státu, neboť
významně zasahuje do principu právních jistot, který je jednou ze
základních náležitostí současných demokratických právních systémů.
Lhůta sama o sobě nemůže být protiústavní. Může se však takto jevit s
ohledem na konkrétní okolnosti. Tvrzení navrhovatele, že neměl důvěru k
československým soudům a neměl ani potřebné informace, a proto ve lhůtě
stanovené § 6 zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, své právo
včas neuplatnil, jej nezbavuje povinnosti řídit se platnými právními
normami.".
Tenor uvedeného názoru spočívá tedy ve skutečnosti, že lhůta prima
facie bez dalšího nevykazuje a ani nemůže vykazovat znaky
protiústavnosti, tyto pak mohou být dány teprve "konkrétními
okolnostmi" posuzované věci, jinými slovy, posouzení ústavnosti lhůty
je posouzením kontextuálním.
Těmito "konkrétními okolnostmi", čili hledisky kontextuálního posouzení
ústavnosti lhůty dle dosavadní judikatury Ústavního soudu jsou:
1. nepřiměřenost (disproporcionalita) lhůty ve vztahu k ní časově
omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva (nároku),
případně k ní vymezenému časovému úseku omezení subjektivního práva. Z
uvedeného pohledu Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 30, nález č. 109; vyhlášen pod č. 211/2003 Sb.)
zrušil ustanovení § 3 a § 6 zákona č. 290/2002 Sb., jež představovala
nepřiměřené omezení vlastnického práva, porušení čl. 11 odst. 1 ve
spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny (za ústavně konformní soud považoval v
rozhodovaném kontextu takovou právní úpravu, jež by toto omezení
zakládala pouze ve zcela nezbytném časovém rozsahu, kterým lze rozumět
toliko minimální časové, a to zřetelně prima facie "přechodné" údobí,
nikoli ale lhůtu deseti let);
2. svévole zákonodárce při stanovení lhůty (jejím zakotvení anebo
zrušení). Ve smyslu tohoto hlediska posuzování ústavnosti lhůty
postupoval soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek
32, nález č. 35; vyhlášen pod č. 278/2004 Sb.), v níž za protiústavní
označil zrušení ustanovení § 879c až § 879e občanského zákoníku (dále
též "obč. zák.") provedené zákonem č. 229/2001 Sb., jímž zákonodárce
zasáhl do legitimního očekávání přesně vymezeného okruhu subjektů pouhý
jeden den před uplynutím lhůty, ve které by došlo k nabytí vlastnického
práva, v důsledku čehož subjekty, které jednaly v důvěře v předem
státem stanovené podmínky, byly pouhý den před uplynutím zmíněné lhůty
konfrontovány se svévolným postupem státu, jejž soud shledal rozporným
s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (a to s odvoláním se na
judikaturu Evropského soudu pro lidská práva v kause Broniowski proti
Polsku z r. 2002, Gratzinger a Gratzingerová proti České republice z r.
2002, Zvolský a Zvolská proti České republice z r. 2001);
3. ústavně neakceptovatelná nerovnost dvou skupin subjektů, jež je
výsledkem zrušení určité zákonné podmínky uplatnění práva pro její
protiústavnost, přičemž se tímto zrušením pro dotčenou skupinu subjektů
v důsledku uplynutí lhůt již v důsledku derogace bez dalšího možnost
uplatnění práva neotevírá. Vycházeje z takto chápané "konkrétní
okolnosti", v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 3/94 (Sbírka rozhodnutí, svazek
1, nález č. 38, vyhlášen pod č. 164/1994 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 24/97
(Sbírka rozhodnutí, svazek 11, nález č. 62; vyhlášen pod č. 153/1998
Sb.) Ústavní soud zrušením ustanovení stanovujícího počátek lhůty pro
uplatnění restitučního nároku otevřel možnost jejich uplatnění i pro ty
oprávněné osoby, jež v důsledku podmínky trvalého pobytu ve lhůtách
původních nároky úspěšně uplatnit nemohly. Soud v této souvislosti
konstatoval, že "tyto osoby proto byly fakticky vyloučeny z okruhu
oprávněných osob, které se mohly domáhat finanční náhrady, a byly tedy
- ve srovnání s jinými oprávněnými osobami - protiústavně znevýhodněny
a ocitly se vůči nim v nerovném právním postavení".
Úkolem Ústavního soudu v předmětné věci je proto posouzení, jsou-li
rovněž u zákonných ustanovení zakotvujících propadnou lhůtu pro
uplatnění práva na vydání náhradního pozemku dle § 11 odst. 2 zákona o
půdě dány "konkrétní okolnosti" mající za následek jejich rozpor s
ústavním pořádkem, anebo tomu tak není. U "konkrétních okolností" sub
1. a 2. lze považovat za adekvátní test nepřípustností extrémní
disproporcionality (rational basic test), sub 3. pak test postupem
plynoucím ze zásady proporcionality (suspect classification) [k
uvedenému rozlišení viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/03
(Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113; vyhlášen pod č. 512/2004
Sb.); z pramenů doktrinárních např. W. Brugger, Einführung in das
öffentliche Recht der USA. München 1993, s. 116 a násl.; J. E. Nowak,
R. D. Rotunda, Constitutional Law. 4. Ed., St. Paul 1991, s. 568 a
násl.].
VIII/d
Právní režim vydávání náhradních pozemků
Zákon o půdě dosažení svých účelů, jimiž, jak bylo již konstatováno,
jsou zmírnění následků některých majetkových křivd, k nimž došlo vůči
vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až 1989,
zlepšení péče o zemědělskou a lesní půdu obnovením původních
vlastnických vztahů k půdě, jakož i úprava vlastnických vztahů k půdě v
souladu se zájmy hospodářského rozvoje venkova i v souladu s požadavky
na tvorbu krajiny a životního prostředí (preambule), sleduje i
uplatněním principu priority navrácení původních pozemků a ostatních
nemovitostí oprávněným osobám a principu priority naturální kompenzace
v případě nemožnosti takového vydání. Tyto principy se promítají do
ustanovení § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, dle něhož v případě, kdy pozemky vydat nelze, "pozemkový fond
oprávněné osobě převede bezúplatně do vlastnictví jiné pozemky ve
vlastnictví státu postupem podle § 8 odst. 4 zákona České národní rady
č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění
pozdějších předpisů, a to pokud možno v téže obci, ve které se nachází
převážná část pozemků původních, pokud s tím oprávněná osoba
souhlasí.".
Vysloví-li oprávněná osoba s převodem nabízeného náhradního pozemku
souhlas, je Pozemkový fond povinen k tomuto naturálnímu odškodnění. Z
ustanovení § 8 zákona č. 284/1991 Sb., podle něhož se má náhradní
pozemek poskytnout, vyplývá, že tento pozemek má odpovídat
nahrazovanému pozemku výměrou a stejnou kvalitou. Nahrazovaný pozemek
je tedy určen druhovým - generickým způsobem.
Vydání náhradního pozemku zákon tudíž spojuje s mechanismem pozemkových
úprav, diskreci nabídky omezuje podmínkou subsidiarity (dle níž nabídky
v jiné lokalitě jsou možné v případě neexistence odpovídajících nabídek
v lokalitě původní), jakož i souhlasem oprávněné osoby.
K otázce vztahu mezi převodem půdy, kterou stát jakožto vlastník
převádí na jiné osoby, a převodem půdy, kterou je stát povinen vydat
oprávněným osobám - restituentům - na základě restitučních předpisů,
zaujal Ústavní soud stanovisko v nálezu sp. zn. III. ÚS 495/02 ze dne
4. března 2004 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 33): "Nároky
vzniklé podle zákona o půdě mají prioritu, což vyplývá jak z ratia
legis zákona o půdě a dikce jeho § 11 odst. 2 (srov. slovo "převede"),
tak z § 19 odst. 1 zákona o převodu pozemků. Pokud Fond aplikuje opačný
výklad, ocitá se mimo rámec oprávnění, která mu zákon svěřuje (srov.
čl. 2 odst. 2 Listiny). Taková interpretace při systematickém výkladu
nemůže obstát. Zákon (§ 2 odst. 1 zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém
fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů) přikazuje Fondu
činit úkony pouze v rámci zákona o půdě, jehož účelem je uspokojení
nároků oprávněných osob. Později přijatá úprava v zákoně o převodu
pozemků na tomto právním stavu, s přihlédnutím k principům ochrany
legitimních očekávání a právní jistoty, nemohla nic změnit . Jinak
řečeno, Fond nesmí fakticky upřednostňovat postup podle zákona o
převodu pozemků před uspokojováním závazků státu podle § 11 odst. 2
zákona o půdě, které stát uznal, protože to je v rozporu s jeho
působností v rámci plnění povinností uložených státu zákonem o půdě.
Účel zákona o půdě nemůže být pominut odkazem na specialitu zákona č.
95/1999 Sb. Platné znění § 1 odst. 2 písm. a) zákona č. 95/1999 Sb.
(podle kterého tento zákon upravuje postup Pozemkového fondu při
převodu zemědělských pozemků na oprávněné osoby) je patrně nutno
interpretovat s přihlédnutím k principům ochrany hmotného zájmu (čl. 1
odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě) a právní jistoty a s ohledem na
§ 19 odst. 1 zákona o převodu pozemků, které deklaruje nedotčenost
zákona o půdě.".
Základní otázkou, jež z uvedeného právního názoru plyne, je otázka
právních nástrojů, které sluší oprávněné osobě k zajištění jejích
pohledávek vůči Pozemkovému fondu, zvláště k zajištění jejich
přednosti.
Dle shodného stanoviska judikatury i doktríny převod náhradních pozemků
není rozhodováním ve správním řízení, vztah mezi Pozemkovým fondem a
oprávněnou osobou není vztahem mocenským, nýbrž je charakterizován
rovností obou subjektů, je vztahem soukromoprávním, je vztahem dlužníka
a věřitele (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 5. 2000 sp. zn.
24 Cdo 212/2000, usnesení zvláštního senátu dle zákona č. 131/2002 Sb.,
o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 24. 11. 2004 sp.
zn. Konf 80/2003, L. Kopáč, J. Švestka, Úvaha nad možností převodu
restitučních nároků k zemědělským pozemkům, Právní rozhledy, 6, 1995,
s. 224). Dle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 10. 5. 2000 sp. zn. 24
Cdo 212/2000 na právní vztah mezi oprávněnou osobou a Pozemkovým fondem
při převodech náhradních pozemků nelze aplikovat přímo zákon o
pozemkových úpravách.
Dle ustálené soudní judikatury se oprávněná osoba civilní žalobou
nemůže ale domáhat vydání konkrétního pozemku, který si sama vybrala
(srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 1. 1997 sp. zn. 2 Cdon
522/96, usnesení Obvodního soudu pro Prahu 8 ze dne 2. 8. 2000 sp. zn.
8 C 165/2000, rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 29. 2.
2000 sp. zn. 35 Co 4/2000; v rozsudku ze dne 18. 1. 2001 sp. zn. 26 Cdo
1478/2000 pak Nejvyšší soud výslovně uvedl: "Nárok na poskytnutí
náhradních pozemků nezahrnuje právo oprávněné osoby vůči Pozemkovému
fondu na jejich výběr. Je na Pozemkovém fondu, aby oznámil, které
pozemky ve vlastnictví státu mohou být poskytnuty jako pozemky
náhradní. Toto oznámení nelze považovat za návrh na uzavření smlouvy o
převodu náhradních pozemků.).
Není-li u věřitele dána možnost výběru, tedy možnost konkrétního
vymezení žalobního petitu, nutno pak zodpovědět otázku, jakého nároku
se lze věřitelem v daném soukromoprávním vztahu domáhat soudní žalobou.
Doktrína reagovala na daný problém následující právní konstrukcí:
"chce-li oprávněná osoba od pozemkového fondu náhradní pozemek, může
žalovat o povinnost pozemkového fondu s ní smlouvu o převodu takového
pozemku uzavřít. Zákon č. 229/1991 Sb. stanoví povinnost uzavřít
smlouvu, nestanoví však prostředky, jak se jejího uzavření domoci.
Platí proto ... obecný režim. Podle ustanovení § 161 odst. 3 o. s. ř.
pak pravomocný rozsudek ukládající prohlášení vůle toto prohlášení
nahrazuje ... Při absolutním nedostatku zvláštních ustanovení v zákoně
č. 229/1991 Sb. ... se ... dopracujeme až k občanskému zákoníku jako
nejobecnějšímu soukromoprávnímu předpisu, a k tomu, že zákon ani nic
jiného neukládá pozemkovému fondu, který z pozemků v téže obci
(zbývá-li jich více než jeden) má za povinnost oprávněné osobě převést.
Lze-li ovšem závazek splnit více způsoby, má právo volby podle § 561
odst. 1 obč. zák. dlužník. ... Za této situace pak petit žaloby musí
být nutně alternativní a zahrnovat (se spojkou nebo) všechny v úvahu
přicházející pozemky v katastru dané obce" (M. Kindl, Restituce v
soudní praxi. Praha 1997, s. 20).
Vycházeje z takto vyloženého stanoviska doktrinárního, Okresní soud v
Děčíně ve věci sp. zn. 19 C 155/2000 judikoval závěr, dle něhož
oprávněné osoby se mohou domáhat svého nároku vůči Pozemkovému fondu na
poskytnutí náhradních pozemků ve formě bezúplatného převodu, je-li
osvědčeno, že v přijatelné lhůtě jejich oprávněné nároky dosud nebyly
uspokojeny či nebylo- li vůbec započato s jejich vyřizováním, přičemž
"žaloba o nahrazení projevu vůle smlouvy o bezúplatném převedení
pozemku se odvíjí od nároku oprávněných osob na poskytnutí náhradních
pozemků, pak - z hlediska dodržení přesnosti, určitosti a
srozumitelnosti žalobního návrhu (petitu) - je zapotřebí konkretizovat
žalobní návrh, čehož nelze dosáhnout jinak, než uvedením příslušných
pozemků, které mohou být předmětem bezúplatného převedení na oprávněné
osoby. Soud je pak vázán rozsahem náhrad, které žalující oprávněné
osoby v řízení uplatnily, přičemž z pozemků, jež jsou v žalobním návrhu
(petitu) specifikovány, převezme ty pozemky, u nichž budou dány
podmínky k jejich bezúplatnému převodu na žalující oprávněné osoby, a
to v alikvotním rozsahu (ocenění) nevydaných pozemků s tím, že žalovaný
je příp. oprávněn (alternativně) vydat žalobkyním i jiné pozemky v k.
ú. téže obce, což by v daném případě přicházelo v úvahu. Alternativní
petit tak v počáteční fázi napadnutí žaloby, kdy oprávněné osoby
neznají, zda k tomu kterému pozemku byl či nebyl uplatněn restituční
nárok, případně zda pro jiné zákonné důvody jej nelze vydat, splňuje
kritéria k tomu, aby soud mohl věc meritorně projednat s tím, že v
příslušné fázi sporu (po učiněné verifikaci vhodných pozemků, které
mohou být předmětem náhrady, resp. bezúplatného převodu) oprávněné
osoby mohou svůj žalobní nárok přísl. dispozičním úkonem ještě
modifikovat (§ 95 o. s. ř.). Užití alternativního petitu tak vytěsňuje
úvahy o tom, že žalující oprávněné osoby se domáhají bez hmotněprávního
titulu toliko konkrétního pozemku (pozemků), nýbrž že realizují výkon
svého práva plynoucí z jejich nároku na bezúplatné převedení pozemků
dle § 11 odst. 2 zákona 229/1991 Sb.".
V již citovaném nálezu sp. zn. III. ÚS 495/02 Ústavní soud posuzoval
opodstatněnost žalobního titulu na vydání konkrétně určeného pozemku
oprávněnými osobami dle § 11 odst. 2 zákona o půdě. Konstatoval, že
"nárok stěžovatelek na vydání náhradního pozemku nebyl dlouhodobě
uspokojen. Soudy měly povinnost zkoumat, zda tento stav není výsledkem
libovůle či dokonce svévole Fondu při naplňování zákona o půdě. Přitom
se měly vypořádat s námitkami, že Fond nemá zájem na vydávání pozemků,
protože má z jejich správy prospěch, a že jeho veřejné nabídky nejsou
schopny uspokojovat zákonné nároky oprávněných osob, které jsou takto
fakticky nuceny se svého nároku vzdát ve prospěch finančního vyrovnání.
Takový postup Fondu je jednoznačným porušením čl. 2 odst. 2 Listiny,
resp. čl. 2 odst. 3 Ústavy.". Uvedl dále, že jakkoli je vztah
Pozemkového fondu a oprávněné osoby dle § 11 odst. 2 zákona o půdě
vztahem soukromoprávním (tj. ovládaným principem rovnosti), nelze nemít
na zřeteli, že Pozemkový fond je "veřejnou institucí, protože plní
veřejný účel", a tudíž "mají-li obecné soudy dostát své ústavní
povinnosti poskytovat ochranu právem chráněným zájmům, musí při
posuzování postupu státu, resp. jím zmocněných osob (plnících
povinnosti státu) zkoumat, zda nedochází k libovůli.".
Ústavní soud v této souvislosti zaujal i stanovisko k dosavadní
relevantní judikatuře obecných soudů: K právnímu názoru Nejvyššího
soudu obsaženému v rozhodnutí ze dne 18. 1. 2001 sp. zn. 26 Cdo
1478/2000, dle něhož "nárok na poskytnutí náhradních pozemků nezahrnuje
právo oprávněné osoby na výběr náhradních pozemků," přičemž "oznámení
Pozemkového fondu České republiky, které pozemky mohou být poskytnuty
jako pozemky náhradní, není návrhem na uzavření smlouvy," Ústavní soud
uvedl, že "tento právní názor je třeba aplikovat a vykládat ústavně
konformním způsobem", rozhodnutí Nejvyššího soudu (který zde převzal
svůj starší právní názor z rozhodnutí ze dne 29. 1. 1997 sp. zn. 2 Cdon
522/96) "zřetelně vychází z předpokladu, že Fond plní řádně své zákonné
povinnosti a omezuje nárok na domáhání se konkrétního náhradního
pozemku jen proto, aby přidělování pozemků bylo spravedlivé. Odkaz na
právní názor Nejvyššího soudu nemůže sloužit k legitimování takového
postupu při přidělování náhradních pozemků, který by (nahlíženo z
objektivního pohledu) byl svévolný nebo diskriminující. Libovůle či
liknavost při přidělování pozemků je protiprávní a protiprávnímu
jednání nelze poskytnout soudní ochranu. Žaloba domáhající se vydání
konkrétního pozemku může představovat jediný prostředek obrany proti
libovůli. Ústavní soud rovněž připomíná, že z ústavního zákazu odepření
spravedlnosti vyplývá povinnost obecných soudů vyplňovat mezery v
zákonech tam, kde by opak vedl k faktické nevymahatelnosti nároku.
Ostatně i jiný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 2. 2002 sp. zn. 28
Cdo 1847/2001 ukazuje, že i Nejvyšší soud si je vědom povinnosti
zajistit vynutitelnost nároku dle § 11 odst. 2 zákona o půdě.".
V závěru uvedeného nálezu Ústavní soud výslovně zdůraznil omezení svého
přezkumu na otázky ústavnosti, respektoval maximu nenahrazování funkce
obecných soudů při interpretaci a aplikaci jednoduchého práva, pročež
konstatoval následující: "Ústavní soud na závěr poznamenává, že i kdyby
obecné soudy dále stály na názoru, že žaloba nemůže označovat konkrétní
pozemek, musí vzít v úvahu i svou povinnost (s přihlédnutím k zákazu
odmítnutí spravedlnosti, resp. k povinnosti poskytnout ochranu
legitimnímu očekávání) vést stěžovatelky k úpravě petitu tak, aby v
případě úspěchu stěžovatelek bylo možno uložit Fondu povinnost vydat v
určité konkrétní době pozemek soudem určený, tak aby jeho hodnota
vyplývající z velikosti, lokalizace a kvality se co nejvíce přiblížila
současné hodnotě původního pozemku. Tento požadavek vyplývá již z dikce
§ 11 odst. 2 zákona o půdě, která presumuje souhlas oprávněné osoby s
nabízeným pozemkem. Nutno také připomenout, že pro správu státního
majetku vždy platila pravidla, která jsou nyní expressis verbis
vyjádřena v zákoně o majetku České republiky, podle kterého "Majetek
musí být využíván účelně a hospodárně k plnění funkcí státu a k výkonu
stanovených činností; jiným způsobem lze majetek použít nebo s ním
naložit pouze za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem anebo
tímto zákonem." (§ 14 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České
republiky a jejím vystupování v právních vztazích, který zavazuje i
Fond - § 2 odst. 2 citovaného zákona). Fond nemůže ignorovat již
existující závazky státu, které na sebe vzal v § 11 odst. 2 zákona o
půdě.".
VIII/e
Ratio decidendi
Judikaturu obecných soudů v otázce žalobního titulu svědčícího
oprávněné osobě při uplatnění práva na vydání náhradního pozemku dle §
11 odst. 2 zákona o půdě lze tudíž zobecnit dvojím konstatováním: za
relevantní a ustálenou ji lze považovat toliko potud, vymezuje-li daný
titul negativně (tj. nepovažuje-li převod náhradních pozemků za
rozhodování ve správním řízení a vylučuje-li nárok oprávněné osoby na
poskytnutí náhradních pozemků vůči Pozemkovému fondu formou jejich
výběru); vymezily- li obecné soudy v některých dosavadních rozhodnutích
žalobní titul oprávněné osoby pozitivně, nelze prozatím mluvit o
ustálené a předvídatelné judikatuře.
Dle ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona
č. 253/2003 Sb., oprávněné osobě sluší právo na převod pozemku ve
vlastnictví státu do 2 let ode dne právní moci rozhodnutí Pozemkového
úřadu; nerozhoduje-li o převodu Pozemkový úřad, do 2 let od doby, kdy
mohla nárok na převod uplatnit u Pozemkového fondu poprvé, přičemž tato
lhůta je lhůtou propadnou.
Nabylo-li rozhodnutí Pozemkového úřadu právní moci anebo nárok na
převod byl uplatněn před účinností zákona č. 253/2003 Sb., tj. přede
dnem 6. srpna 2003, dle čl. VI tohoto zákona lhůta pro převod pozemku
končí dnem 31. prosince 2005.
Čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. tudíž stanovil pro realizaci nároku na
vydání náhradního pozemku pro případy, u kterých rozhodnutí Pozemkového
úřadu, jako titul pro vydání, nabylo účinnosti přede dnem nabytí
účinnosti zákona č. 253/2003 Sb. (tj. dnem 6. srpna 2003), jakož i pro
případy, u nichž byl dán jiný titul pro vydání dnem actionis nata
rovněž přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 253/2003 Sb. (tj. dnem 6.
srpna 2003), minimální lhůtu dvou let, čtyř měsíců a 25 dní (tj. do dne
31. prosince 2005).
Ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona o půdě pak stanoví lhůtu dvou let
pro ty případy, v nichž rozhodnutí Pozemkového úřadu, jako titul pro
vydání nabude právní moci po dni nabytí účinnosti zákona č. 253/2003
Sb., a dále pro ty případy, u nichž je dán jiný titul pro vydání dnem
actionis nata rovněž po dni nabytí účinnosti zákona č. 253/2003 Sb.
Nutno na tomto místě připomenout návrhové body skupiny senátorů a
skupiny poslanců, a to námitku jednak nerovnosti dané absencí
odůvodněného odlišení mezi půdou, kterou stát jakožto vlastník a
účastník soukromoprávního vztahu převádí na jiné osoby, a půdou, kterou
je stát povinen vydat oprávněným osobám - restituentům - na základě
restitučních předpisů, a jednak nerovnosti mezi skupinou restituentů,
jejichž nárok se podaří uspokojit, a té jejich skupiny, jejíž nárok se
uspokojit nepodaří [jak v případech objektivních potíží nezaviněných
ani dlužníkem (státem) ani věřitelem (oprávněnou osobou), tak i v
případech zaviněných postupem Pozemkového fondu], jakož i námitku
dotčení ústavního principu ochrany oprávněné důvěry občana v právo
(legitimního očekávání), a to jak z pohledu principu zákazu svévole a
právní jistoty (plynoucí z principu právního státu), tak i z pohledu
práva plynoucího z Dodatkového protokolu k Úmluvě (chránícího i
majetkový nárok).
Námitku první i třetí Ústavní soud plně akceptoval již v nálezu sp. zn.
III. ÚS 495/02, pro ústavní posouzení všech tří uvedených námitek platí
následující maxima:
Aniž by zpochybňoval tvrzení Pozemkového fondu o adekvátnosti
"strukturované nabídky" pro uspokojení nároků oprávněných osob dle § 11
odst. 2 zákona o půdě (viz sdělení předsedy výkonného výboru
Pozemkového fondu Ing. J. M. ze dne 28. listopadu 2005 č. j. PF
2258/05MI- 64297) a rovněž aniž by zpochybňoval tvrzení navrhovatelů o
dodržení zásady vigilantibus iura ze strany oprávněných osob, Ústavní
soud zastává názor, že neexistuje důkazní prostředek, jenž by mu
umožňoval uvedená tvrzení v řízení o kontrole norem verifikovat.
Takovéto ověření je myslitelné toliko v rámci danosti efektivního
procesního prostředku k ochraně práva, jehož účelem je ověření
adekvátnosti nabídky pro konkrétní oprávněnou osobu. Takový procesní
prostředek může být jednak založen výslovným zákonným zakotvením a jemu
odpovídající aplikační praxí, anebo může být vyvinut a ustálen samotnou
judikaturou.
Rozborem relevantní úpravy obsažené v zákonu o půdě, jakož i rozborem
dosavadní relevantní judikatury obecných soudů i Ústavního soudu nelze
než dospět k závěru, že není naplněna ani jedna z uvedených alternativ.
Obdobný názor zastává v této souvislosti i právní doktrína: "Celý
proces poskytování jiných pozemků je - kromě právní, organizační a
územně technické náročnosti - spojen i s výraznými subjektivními vlivy,
které mohou ve svých důsledcích vyvolávat pochybnosti o objektivitě v
postupu konkrétních územních pracovišť Pozemkového fondu ČR. Z uvedení
všech těchto - a v mnohém i nad rámec analýzy platné právní úpravy
jdoucích - úvah lze podle mne vyvodit jeden závěr. Představa
zákonodárce, že není nic jednoduššího, než za nevydávaný pozemek
poskytnout oprávněné osobě jiný pozemek, se zřejmě ukazuje jako
přinejmenším naivní. Pokud však platná právní úprava na tomto principu
věcné kompenzace stojí, je zapotřebí věnovat i právní úpravě procedury,
ve které se tak má dít, odpovídající pozornost. A to se podle mne ve
vztahu k procesu poskytování jiných vhodných pozemků zatím (přes
všechny dosavadní více či méně povedené novelizace příslušných
ustanovení zákona o půdě) nepodařilo." (I. Průchová, Restituce majetku
podle zákona o půdě. Praha 1997, s. 194.)
Pro oprávněné osoby dle § 11 odst. 2 zákona o půdě plyne z uvedeného
závěr, dle něhož pro uplatnění práva na vydání náhradního pozemku
neexistuje efektivní procesní prostředek (jinými slovy jde na úrovni
jednoduchého práva o zakotvení subjektivního práva bez nároku, čili bez
procesní možnosti jeho vymožení). Pro Ústavní soud v řízení o kontrole
norem (přezkumu ústavnosti ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č.
229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI
zákona č. 253/2003 Sb.) z něj pak plyne konstatování, dle něhož lhůty
zakotvené v ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve
znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI zákona č. 253/2003
Sb., časově omezují uplatnění práva oprávněných osob dle § 11 odst. 2
zákona o půdě na vydání náhradního pozemku, tj. práva, jemuž nesvědčí
efektivní procesní prostředek, pročež se z pohledu kritérií
kontextuálního posouzení ústavnosti lhůt jedná o svévoli zákonodárce,
stojící v rozporu s ústavním principem ochrany oprávněné důvěry občana
v právo, jenž je komponentem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), v
rozhodovaném kontextu pak i v rozporu s principem legitimního očekávaní
při uplatňování majetkového práva plynoucího z čl. 1 Dodatkového
protokolu k Úmluvě.
A contrario tedy zároveň platí ústavní konformita přiměřenou lhůtou
omezené možnosti uplatnění práva oprávněné osoby (restituenta) na
vydání náhradního pozemku dle § 11 odst. 2 zákona o půdě, ovšem za
podmínky platnosti efektivního procesního prostředku k ochraně tohoto
práva.
Ústavní soud v této souvislosti opakovaně připomíná, že takový procesní
prostředek může být jednak založen výslovným zákonným zakotvením a jemu
odpovídající aplikační praxí, anebo může být vyvinut samotnou
judikaturou obecných soudů. Předpokladem ústavněprávního akceptování
jeho judiciálního založení je určitost vymezení předmětu žaloby, dále
ustálení daného procesního prostředku k ochraně práva v rozhodovací
praxi soudů a následně pak předvídatelnost jejich rozhodování.
VIII/f
Funkce finanční náhrady
Finanční náhrada v klíčových restitučních zákonech, za něž nutno
považovat zákon č. 87/1991 Sb. a zákon č. 229/1991 Sb., z pohledu
původních intencí zákonodárce nesplňovala funkci ekvivalentu nevydané
věci, resp. pozemku.
Tuto skutečnost lze potvrdit i obsahem vystoupení společného zpravodaje
výborů Sněmovny lidu Federálního shromáždění poslance Václava Bendy při
projednávání návrhu zákona o mimosoudních rehabilitacích na společné
schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů Federálního shromáždění ČSFR dne
19. února 1991, jenž v této souvislosti konstatoval: "My, poslanci, z
většiny výborů i z iniciativní skupiny, která na návrzích pracovala,
jsme zásadně podporovali naturální restituce všude, kde je to možné,
ale nechtěli jsme v nějakém širokém rozsahu zavádět finanční nebo
dokonce, jak bylo v původních návrzích, peněžní restituce.".
Obdobně i u zákona o půdě byl jeho navrhovatel v otázce funkce finanční
náhrady veden stejnou intencí, jak tomu bylo u zákona o mimosoudních
rehabilitacích. Důvodová zpráva k návrhu zákona o půdě v tomto kontextu
uvádí: "Za pozemky a budovy, které nebude možné vrátit, bude náležet
náhrada v penězích, kterou poskytne původním vlastníkům příslušný
ústřední orgán státní správy republiky ve stejném rozsahu a za
obdobných podmínek, za jakých se poskytují náhrady při mimosoudní
rehabilitaci.".
Princip priority naturální restituce před finanční kompenzací měl u
obou z uvedených restitučních zákonů za následek konstrukci, dle níž
finanční náhrada neplnila účel hodnotového ekvivalentu za nevydanou
věc, resp. pozemek, a měla toliko symbolickou satisfakční funkci. Tato
konstrukce vycházela z ekonomicky limitovaných možností státu po roce
1989 formou finančních náhrad zmírňovat některé křivdy způsobené
komunistickým totalitním režimem.
Ústavní soud na tomto místě odkazuje na svoji rozsáhlou a ustálenou
judikaturu, v níž zformuloval hlediska ústavněprávního posouzení
kategorie rovnosti [viz především nálezy sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25; vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.), sp.
zn. Pl. ÚS 36/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 24; vyhlášen
pod č. 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3,
nález č. 29; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 4, nález č. 74; vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.), sp. zn.
Pl. ÚS 9/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16; vyhlášen pod č.
107/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález
č. 67; vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 29, nález č. 11; vyhlášen pod č. 40/2003 Sb.), sp.
zn. Pl. ÚS 33/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 35, nález č. 151; vyhlášen
pod č. 584/2004 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 47/04 (vyhlášen pod č. 181/2005
Sb. a bude uveřejněn ve svazku 36 Sbírky rozhodnutí)]. Při chápání
ústavního principu rovnosti se zejména ztotožnil se závěrem vyjádřeným
Ústavním soudem ČSFR (nález sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a
nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11, str. 37). Ústavní soud ČSFR v
něm pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění
neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba
rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí
být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo
být přiznáno jakékoli právo. Obsah principu rovnosti Ústavní soud tím
posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování
subjektů a práv. Hledisko první spatřuje ve vyloučení libovůle.
Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu
zakládajícího nerovnost je jím založené dotčení některého ze základních
práv a svobod. Jinými slovy řečeno, Ústavní soud ve své judikatuře
interpretuje ústavní princip rovnosti ve smyslu akcesorické i
neakcesorické rovnosti. Určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu
skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být tudíž bez dalšího
označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k
úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to,
aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných
důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a
prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti
(viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věcech
Abdulaziz, Cabales a Balkandali z r. 1985, § 72; Lithgow z r. 1986, §
177; Inze z r. 1987, § 41).
Vycházeno z uvedených hledisek ústavněprávního posuzování kategorie
rovnosti, jelikož odlišení subjektů a práv v předmětné věci bylo ze
strany zákonodárce založeno na objektivních a rozumných důvodech, nelze
přisvědčit té námitce navrhovatelů, dle níž je rozpor napadených
zákonných ustanovení s ústavním pořádkem spatřován v protiústavní
nerovnosti mezi cenou náhradního pozemku a výší eventuální finanční
náhrady.
VIII/g
Modifikace rationis decidendi: právní postavení postupníků
K interpretaci ustanovení § 11 odst. 2 zákona o půdě již v průběhu
devadesátých let zaujala právní doktrína stanovisko (viz L. Kopáč, J.
Švestka, Úvaha nad možností převodu restitučních nároků k zemědělským
pozemkům, Právní rozhledy, 6, 1995, s. 224), dle kterého nároky podle
zákona o půdě "jsou právem na plnění ze závazkového právního vztahu,
který obecně upravuje občanský zákoník (§ 488 - § 852)", a tudíž je
"lze postoupit na základě § 524 obč. zák.; tomuto postoupení nebrání ze
shora uvedených důvodů ustanovení § 525 odst. 1 obč. zák.", přičemž "po
postoupení nároku nabývá postupník nejen právo na splnění závazku
povinnou osobou, ale i všechna práva, která měl postupitel v době
postoupení (§ 524 odst. 2 obč. zák.). K těmto právům náleží i právo na
volbu alternativního plnění, pokud tuto volbu již neuskutečnil
postupitel.". Konečně "právo na náhradní pozemek podle § 11 odst. 2
zákona o půdě nelze považovat za pohledávku, na kterou se vztahuje §
33a, neboť cit. ustanovení § 33a se týká pouze pohledávky, jejímž
předmětem je poskytnutí přiměřené finanční náhrady. Nároky na vrácení
restituovaného pozemku anebo vydání náhradních pozemků je však třeba
považovat za pohledávky podle § 488 obč. zák.".
Tato interpretace byla následně potvrzena novelou zákona č. 95/1999
Sb., provedenou zákonem č. 253/2001 Sb., jenž v čl. I bodě 5 stanovil:
"V § 1 odst. 2 písmeno a) zní: "a) postup Pozemkového fondu při převodu
zemědělských pozemků na oprávněné osoby, kterým vzniklo právo na jiný
pozemek podle § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě
vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o půdě") a na fyzické nebo
právnické osoby, na něž toto právo přešlo nebo bylo převedeno (dále jen
"oprávněné osoby"),".". Uvedené zákonné ustanovení do celkové množiny
označené legislativní zkratkou "oprávněné osoby" tedy řadí podmnožinu
oprávněných osob podle § 11 odst. 2 zákona o půdě, dále podmnožinu
jejich dědiců a konečně podmnožinu postupníků.
Důvodová zpráva pak k výkladu předmětného ustanovení konstatovala
následující: "Úprava je potvrzením možnosti postupování nároků na jiné
pozemky.".
Základní otázkou, kterou nutno v této souvislosti zodpovědět, je
otázka, dopadají-li derogační důvody vypovídající ve prospěch zrušení
ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č.
253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. nejen na
oprávněné osoby dle § 11 odst. 2 zákona o půdě, nýbrž i na postupníky.
Jinými slovy řečeno, je-li důvodné protiústavnost kontextuálního
deficitu zákonných lhůt zakotvených v uvedených ustanoveních,
spočívající v absenci efektivního procesního prostředku k ochraně
práva, vztáhnout jak na oprávněné osoby dle § 11 odst. 2 zákona o půdě,
tak i postupníky, anebo tomu tak není.
Ustálená praxe obecných soudů ve srovnatelné souvislosti [a to při
posuzování důvodů osvobození od daně z příjmů dle § 4 odst. 1 písm. g)
zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších
předpisů, v případě příjmů z prodeje vydaných nemovitostí] odlišuje
práva původních restituentů a postupníků: "Od daně z příjmů fyzických
osob nelze osvobodit příjmy z prodeje nemovitostí nabytých podle zákona
o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku,
pokud daňový subjekt tyto nemovitosti nabyl na základě sukcese
restitučního nároku uskutečněné podle ustanovení občanského zákoníku -
daňový subjekt se totiž nestal osobou oprávněnou podle ustanovení
zákona o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému
majetku." (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. června 2003 sp.
zn. 28 Ca 709/2002, rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 2. září 2003
sp. zn. 29 Ca 415/2001, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27.
října 2004 č. j. 5 Afs 29/2004-74). K důvodům tohoto odlišení pak
Krajský soud v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne 27. března 2003 sp. zn.
15 Ca 201/2001, uvádí: "Společným znakem příjmů osvobozených dle zákona
o dani z příjmů je okolnost, že jsou osvobozeny příjmy, které ve
skutečnosti nepředstavují zvětšení majetku daňového subjektu, protože
se jedná o náhrady za v minulosti odebraný majetek, příjem dosažený
prodejem vydaného majetku.".
Uvedená judikatura obecných soudů, odlišující v naznačené souvislosti
právní postavení původních restituentů a postupníků, byla následně
potvrzena Ústavním soudem (usnesení sp. zn. I. ÚS 406/2000, sp. zn. IV.
ÚS 439/04). Ústavní soud přitom zdůraznil, že dané odlišení je
odůvodněno tím, že "z koncepce ust. § 4 odst. 1 písm. g) zákona o
daních z příjmů vyplývá zřejmý úmysl zákonodárce přiznat osvobození od
daně osobám dříve postiženým, jimž byl majetek navrácen, a nikoli
osobám dalším; za nemovitosti vydávané podle zvláštního předpisu, tak
jak má na mysli citované ustanovení, je nutno považovat nemovitosti
vydávané oprávněným osobám na základě právních skutečností stanovených
za účelem odstranění způsobených majetkových křivd, a nikoli
nemovitosti vydané z jiného, již odvozeného titulu" (sp. zn. IV. ÚS
439/04).
Smyslem a účelem právní konstrukce, dle níž nároky podle zákona o půdě
jsou právem na plnění ze závazkového právního vztahu, který obecně
upravuje občanský zákoník (§ 488 - 852), a tudíž je lze postoupit na
základě § 524 obč. zák., bylo rozšířit vějíř alternativ uspokojení
nároků restituentů. Nelze z ní ale dovodit závěr, dle něhož by účely
zákona o půdě, jak jsou zakotveny v jeho preambuli, dopadaly i na
postupníky. Platí proto i v této souvislosti stejná úvaha, jakou byly
vedeny obecné soudy při posuzování důvodů osvobození od daně z příjmu
dle § 4 odst. 1 písm. g) zákona o dani z příjmu. Pekuniární účely cese
u postupníků jsou v daném případě odlišné od účelu vydání náhradního
pozemku dle § 11 odst. 2 zákona o půdě původním restituentům. Při
postoupení předmětných pohledávek si postupníci museli být vědomi nejen
možných výhod, nýbrž i rizika takovéto cese s ohledem na způsob nabídky
a přidělování náhradních pozemků Pozemkovým fondem, pročež na jejich
straně při posuzování ústavnosti § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991
Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb.
nelze konstatovat rozpor uvedených zákonných ustanovení s ústavním
principem ochrany oprávněné důvěry občana v právo, jenž je komponentem
právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), případně v rozhodovaném kontextu
rozpor s principem legitimního očekávaní při uplatňování majetkového
práva plynoucího z čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
VIII/h
Formulace výroku derogačního nálezu
Ratio decidendi předmětného nálezu tudíž dopadá pouze na část z
celkového okruhu osob, kterých se týkají ustanovení § 13 odst. 6 a 7
zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a čl. VI
zákona č. 253/2003 Sb., přičemž touto částí jsou oprávněné osoby podle
§ 11 odst. 2 zákona o půdě (tj. původní restituenti) a jejich dědicové,
a nejsou jimi postupníci.
Zrušení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č.
253/2003 Sb., a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. v jejich úplnosti by
přitom ale dopadalo i na osoby, pro které derogační důvody
nevypovídají.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/94 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č.
19; vyhlášen pod č. 80/1995 Sb.), jenž byl pak následován judikaturou v
řízení o kontrole norem, Ústavní soud vymezil pojem zákonného
ustanovení tak, že jím rozumí jakoukoli část textu právního předpisu s
normativním obsahem, tedy výraz, obsahující jakékoli jazykové
prostředky, jehož smyslem je vyjádření právní normy nebo některého z
komponentů její skutkové podstaty (např. okruhu subjektů nebo situací),
resp. právního následku (tj. právní povinnosti nebo sankce).
Ustanovení § 1 odst. 2 písm. a) zákona č. 95/1999 Sb., ve znění zákona
č. 253/2003 Sb., zavedlo legislativní zkratku "oprávněné osoby" jednak
pro oprávněné osoby, kterým vzniklo právo na jiný pozemek podle § 11
odst. 2 zákona o půdě, a jednak pro fyzické nebo právnické osoby, na
něž toto právo přešlo nebo bylo převedeno.
Ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č.
253/2003 Sb., a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. obsahuje tudíž implicite
vymezení množiny svých adresátů jednak podmnožinou oprávněných osob dle
§ 11 odst. 2 zákona o půdě a jejich dědiců, a jednak podmnožinou
postupníků.
Ústavní soud v derogačních nálezech sp. zn. Pl. ÚS 34/04, sp. zn. Pl.
ÚS 43/04 (vyhlášeny pod č. 355/2005 Sb. a pod č. 354/2005 Sb. a oba
budou uveřejněny ve svazku 38 Sbírky rozhodnutí) ve srovnatelných
případech zrušil určité zákonné ustanovení toliko pro přesně vymezenou
podmnožinu z celkové množiny jeho adresátů, a to tu podmnožinu, pro niž
vypovídaly derogační důvody.
Vycházeje z výše rozvedených důvodů, Ústavní soud pro rozpor s ústavním
principem ochrany oprávněné důvěry občana v právo, jenž je komponentem
právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), jakož i pro rozpor s principem
legitimního očekávaní při uplatňování majetkového práva plynoucího z
čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, ustanovení § 13 odst. 6 a 7
zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a čl. VI
zákona č. 253/2003 Sb., pokud se týkají oprávněných osob, kterým
vzniklo právo na jiný pozemek podle § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991
Sb., ve znění zákona č. 183/1993 Sb., a jejich dědiců, zrušil.
Podle ustanovení § 58 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou nálezy,
kterými Ústavní soud rozhodl o návrhu na zrušení zákona nebo jiného
právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení podle čl. 87
odst. 1 písm. a) a b) Ústavy, vykonatelné dnem jejich vyhlášení ve
Sbírce zákonů, pokud nerozhodne Ústavní soud jinak. V projednávaném
případě Ústavní soud rozhodl, že nález nabývá účinnosti dnem jeho
vyhlášení [obdobně tak učinil i ve věci sp. zn. Pl. ÚS 13/05 (nález byl
vyhlášen pod č. 283/2005 Sb. a bude uveřejněn ve svazku 37 Sbírky
rozhodnutí)], a to z důvodu dosažení ochrany ústavnosti v rozhodované
věci.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
