154/2006 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 8. března 2006 v plénu ve složení Stanislav

Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel

Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha,

Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška

Wagnerová (soudce zpravodaj) o návrhu skupiny poslanců Poslanecké

sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení § 3 a § 16 nařízení

vlády č. 364/2004 Sb., o stanovení některých podmínek provádění

opatření společné organizace trhů v odvětví cukru, a návrhu téhož

navrhovatele na zrušení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb., o stanovení

některých podmínek provádění opatření společné organizace trhů v

odvětví cukru,



takto:



I. Řízení o návrhu na zrušení § 3 a § 16 nařízení vlády č. 364/2004

Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření společné

organizace trhů v odvětví cukru, se zastavuje.



II. Ustanovení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb., o stanovení

některých podmínek provádění opatření společné organizace trhů v

odvětví cukru, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.



Odůvodnění



I.



Rekapitulace návrhu



A) Původním návrhem, který byl Ústavnímu soudu doručen dne 18. 10.

2004, se skupina 35 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České

republiky domáhala zrušení § 3 a § 16 nařízení vlády č. 364/2004 Sb., o

stanovení některých podmínek provádění opatření společné organizace

trhů v odvětví cukru.



Jak navrhovatelé uvedli, trh s cukrem je v České republice regulován

již několik let. Vláda se pokusila regulovat výrobu cukru nařízením č.

51/2000 Sb., kterým se stanoví opatření a podíl státu na tvorbě

podmínek pro zajištění a udržení výroby cukrovky a cukru a stabilizaci

trhu s cukrem, které platilo v období od 14. 3. 2000 do 12. 3. 2001 a

bylo nálezem Ústavního soudu publikovaným pod č. 96/2001 Sb. zrušeno.

Po zrušení tohoto nařízení vydala vláda nařízení č. 114/2001 Sb., jehož

ustanovení § 4 odst. 3, § 5 odst. 3, § 7 a § 13 zrušil Ústavní soud

nálezem č. 499/2002 Sb., přičemž hlavní důvod pro zrušení shledal v

nerovnosti mezi výrobci a tím i na výrobcích závislými pěstiteli.

Ústavní soud podle navrhovatelů tehdy uvedl, že nerovnost "vyvolává již

skutečnost, že na základě opatření (nařízení vlády č. 51/2000 Sb.) již

z formálních důvodů neústavního a věcně diskriminačního mohli někteří

výrobci výrobu zvýšit, neboť byli chráněni před konkurencí, jež

produkční kvótu neměla a nemohla tak bez zátěže sankčním odvodem

vyrábět. Vláda dnešní formálně korektní úpravou pro budoucnost

zachovává nežádoucí stav, jejž vyvolala svou dřívější jak formálně, tak

materiálně neústavní úpravou."



Navrhovatelé dále odkázali na tehdejší závěr Ústavního soudu, podle

kterého tehdy zvolený klíč rozdělování individuálních produkčních kvót

se ocitá v rozporu se zákonným požadavkem objektivního způsobu výpočtu

a zejména s ústavním požadavkem rovnosti podle čl. 1 Listiny základních

práv a svobod (dále též "Listina"), což současně zakládá nepřípustný

nestejný zákonný obsah vlastnictví mezi jednotlivými podniky, jež se

těší stejné svobodě podnikání podle čl. 26 Listiny. K tomuto závěru

podle navrhovatelů Ústavní soud dospěl na základě zjištění, že

postavení jednotlivých cukrovarů ovlivnila protiústavní právní úprava

podle nařízení vlády č. 51/2000 Sb. před svým zrušením.



Dne 5. 11. 2003 byl navrhovateli podán návrh na zrušení nařízení vlády

č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kvót cukru na kvótové roky

2001/2002 až 2004/2005, ve znění nařízení vlády č. 296/2002 Sb., nálezu

Ústavního soudu č. 499/2002 Sb., nařízení vlády č. 15/2003 Sb.,

nařízení vlády č. 97/2003 Sb. a nařízení vlády č. 319/2003 Sb. In

eventum se navrhovatelé domáhali zrušení některých ustanovení tohoto

právního předpisu.



Ústavní soud svým usnesením sp. zn. Pl. ÚS 48/03 ze dne 23. 3. 2004

řízení přerušil pro nedostatečný počet soudců a dne 22. 6. 2004 rozhodl

o pokračování řízení, když důvod přerušení odpadl. Napadené nařízení

však bylo s účinností od 1. 7. 2004 zrušeno nařízením vlády č. 364/2004

Sb., přičemž dne 31. 7. 2004 požádali navrhovatelé o posečkání s

projednáním věci tak, aby mohl být změněn původní návrh. Navrhovatelé

totiž byli přesvědčeni, že nově přijaté nařízení č. 364/2004 Sb.

obsahově navazuje na dříve napadené nařízení vlády č. 114/2001 Sb., a

zamýšleli proto podat návrh na změnu původního návrhu. Přitom vycházeli

z obdobného postupu, k němuž došlo ve věci vyhlášené Ústavním soudem

pod č. 528/2002 Sb. (formální zrušení a obsahová totožnost napadeného

právního předpisu v průběhu řízení před Ústavním soudem). Ústavní soud

však podle navrhovatelů těsně před podáním změny návrhu podle § 69

odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších

předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), usnesením ze dne 14. 9.

2004 řízení zastavil.



Navrhovatelé proto vyjadřují přesvědčení, že také nově přijaté nařízení

č. 364/2004 Sb., konkrétně jeho ustanovení § 3 a § 16, je v rozporu s

ústavním pořádkem ČR. Obě ustanovení podle navrhovatelů řeší otázku

rozdělení kvót, přičemž z pouhého textu obou napadených ustanovení je

zřejmé, že vycházejí z předchozího právního předpisu (nařízení vlády č.

114/2001 Sb., ve znění, které již bylo napadeno v řízení zastaveném

Ústavním soudem). Vzhledem k tomu je argumentace navrhovatelů zaměřena

na již formálně neplatné nařízení, na které napadená ustanovení nového

nařízení odkazují.



Přitom základní argument navrhovatelů se týká nerovnosti mezi výrobci a

tím i na výrobcích závislých pěstitelích. Způsob výpočtu kvóty

jednotlivých producentů byl ovlivněn protiústavní úpravou platnou před

nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/01, publikovaným pod č.

499/2002 Sb., když jako rozhodné období pro určení kvót bylo vzato

období, kdy tato protiústavní úprava platila. Producenti, kteří

nerespektovali tuto protiústavní úpravu zrušenou tímto nálezem tak byli

ve své podstatě zvýhodněni. Došlo tak ke stejné situaci, jaká zde byla

před přijetím tohoto nálezu, když i před tím byla za rozhodné období

vzata doba, kdy platila protiústavní úprava v podobě nařízení č.

51/2000 Sb.



Normotvůrce ani přes výše uvedený nález Ústavního soudu publ. pod č.

499/2002 Sb. nezjednal nápravu, přičemž tento protiústavní stav odkazem

na kvóty určené podle dosavadních právních předpisů zachoval i v nově

napadeném nařízení.



Nařízením vlády č. 97/2003 Sb., kterým bylo změněno nařízení č.

114/2001 Sb., byl stanoven v § 7 odst. 2 a 3 klíč pro stanovení kvóty

jednotlivým žadatelům tak, že Státní zemědělský intervenční fond (dále

též "Fond") vypočte koeficient pro stanovení kvóty jednotlivým

žadatelům jako podíl kapacity výroby cukru žadatele a souhrnu kapacit

výroby cukru žadatelů, přičemž kvóta bude Fondem stanovena jako součin

koeficientu a množství 415 000 tun cukru. Z uvedeného ustanovení je

podle navrhovatelů evidentní, že rozhodujícím kritériem pro stanovení

kvóty byl pojem kapacity výroby cukru žadatele. Podle § 2 písm. j)

vloženého do nařízení č. 114/2001 Sb. nařízením č. 97/2003 Sb. bylo

kapacitou výroby cukru nejvyšší průměrné množství cukru vyrobené

producentem cukru za 24 hodin v cukrovaru, v němž vyráběl cukr v

listopadu 2001 nebo v říjnu 2002, pokud v tomto cukrovaru vyráběl cukr

v kvótovém roce 2002/2003, nejvýše však v prokazatelném množství

odpovídajícím maximálnímu dennímu výkonu strojně technologického

zařízení cukrovaru (maximální denní výkon), nebo u žadatele o novou

kvótu z rezervy (maximální denní výkon ověřený znaleckým posudkem)

(pozn. red.: sic - správně: nebo u žadatele o novou kvótu z rezervy

maximální denní výkon, ověřený znaleckým posudkem).



Vláda tak vzala jako rozhodné období pro stanovení klíče k rozdělení

kvóty jednotlivým žadatelům právě období, ve kterém byla v platnosti

protiústavní úprava nařízení č. 114/2001 Sb. před účinky nálezu č.

499/2002 Sb., tedy v období od 30. 3. 2001 do 29. 11. 2002. Vláda tedy

podle navrhovatelů namísto toho, aby jako rozhodné období pro stanovení

klíče k rozdělení individuálních produkčních kvót vzala takové období,

ve kterém ještě nebyla upravena regulace trhu s cukrem, která trh

zkresluje, zcela svévolně a v rozporu se stanovisky Ústavního soudu

stanovila jako rozhodné období právě to, kdy platila protiústavní

právní úprava.



Navrhovatelé dále vyjádřili přesvědčení, že zvolené kritérium produkce

ve dvou vybraných měsících v průběhu dvou let je ryze arbitrární,

rozhodně ne promyšlené, přičemž opomíjí přirozené důvody vysvětlující

rozlišné objemy výroby. Definice kapacity, jak ji předpokládal § 2

písm. j) nařízení č. 114/2001 Sb., tedy podle objemu výroby cukru za

den ve dvou (namátkou) vybraných měsících, není pro stanovení skutečné

kapacity cukrovaru rozhodující, neboť (1.) nezohledňuje různé

technologické postupy používané v jednotlivých cukrovarech při výrobě

cukru a (2.) data rozhodující pro určení kapacity spadají do období,

kdy trh s cukrem byl protiústavním způsobem regulován a výroba byla

podřízena této regulaci.



Nikoliv každý cukrovar vyrábí podle navrhovatelů při zpracování

cukrovky přímo cukr, cukrovary používají různou technologii výroby

cukru, přičemž některé technologie spočívají v tom, že během kampaně se

pouze extrahuje z cukrovky těžká šťáva, která je pak skladována. K

samotné výrobě cukru ze šťávy pak dochází v průběhu celého

hospodářského roku. Dále se navrhovatelé domnívají, že měla-li být

zachována zásada rovnosti přístupu ke všem žadatelům a zásada

objektivního způsobu výpočtu, naopak měla být při stanovení kapacit

zohledněna také délka kampaně zpracování cukrovky, protože v praxi

každý cukrovar zpracovával dodanou cukrovku po různě dlouhé období, a

měl také k dispozici více nebo méně času. Rozdíl v délce kampaně v

případě jednotlivých cukrovarů se může řádově pohybovat kolem 40 dnů,

vlastní výroba cukru (různými technologiemi) pak může probíhat po celý

rok, a je proto zcela neobjektivní stanovit kapacitu cukrovaru na

základě množství cukru vyrobeného v průběhu jednoho dne.



Stanovení kritérií pro určení kvóty tak dle mínění navrhovatelů

postrádalo jakékoliv objektivní hledisko a jeví se tak jako výraz

naprosté libovůle. Z těchto důvodů jsou navrhovatelé přesvědčeni, že §

2 písm. j) a § 7 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. byly v rozporu se

zásadou rovného přístupu ke všem žadatelům o kvótu a zásadou

objektivního způsobu výpočtu tak, jak je stanoveno v § 11d odst. 10

písm. b) zákona č. 256/2000 Sb. (původně § 12 odst. 6 citovaného

zákona). Současně byla tato ustanovení v rozporu s ústavním požadavkem

rovnosti dle čl. 1 a čl. 3 Listiny, což zároveň založilo ústavně

nepřípustný nestejný zákonný obsah vlastnictví výrobních zařízení podle

čl. 11 odst. 1 Listiny a neospravedlnitelné rozlišování mezi

jednotlivými podniky, jež se těší stejné svobodě podnikání podle čl. 26

Listiny. Podle navrhovatelů tak došlo rovněž k porušení čl. 14 Evropské

úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve spojení s čl. 1

Dodatkového protokolu k Úmluvě.



Převzetím systému kvót určených podle úpravy obsažené v nařízení vlády

č. 114/2001 Sb., a to prostřednictvím navrhovateli napadeného § 3

nařízení vlády č. 364/2004 Sb. došlo proto k založení neústavnosti i

úpravy nové.



Zpochybňují-li navrhovatelé ústavnost a zákonnost určení jednotlivých

produkčních kvót, je tím podle nich zpochybněna i rezerva, na kterou se

odkazuje v § 16 nařízení vlády č. 364/2004 Sb. Aktuální roční kvóta je

totiž tvořena ze součtu individuálních kvót a rezervy (§ 3 nařízení

vlády č. 114/2001 Sb.). Přidělování kvóty z rezervy podle § 4 odst. 2 a

§ 12 nařízení č. 114/2001 Sb. bylo totiž podle navrhovatelů rovněž v

rozporu se zásadou rovnosti a objektivního způsobu výpočtu, neboť tato

ustanovení neobsahovala žádná přezkoumatelná kritéria, na základě

kterých měl Fond o přidělení kvóty z rezervy rozhodnout.



Jinými slovy, napadená ustanovení § 3 a § 16 nařízení č. 364/2004 Sb.

zachovávají kontinuitu s předchozí, dle navrhovatelů neústavní a

nezákonnou, úpravou obsaženou v předchozím nařízení č. 114/2001 Sb.,

které bylo rovněž navrhovateli v předchozím řízení před Ústavním soudem

napadeno. Toto řízení však Ústavní soud zastavil s ohledem na to, že

napadená úprava byla v průběhu řízení derogována právě nařízením č.

364/2004 Sb.



Navrhovatelé jsou však toho názoru, že neústavnost napadené právní

úpravy nevyplývá pouze z neústavnosti předchozí právní úpravy, neboť

vláda podle navrhovatelů vybočila i ze svého kompetenčního rámce, čímž

porušila čl. 78 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Vláda totiž

podle navrhovatelů zachováním dosavadního rozdělení kvót v nové právní

úpravě zasahuje do kompetencí orgánu, jehož působnost rozhodovat o výši

kvót (Státní zemědělský intervenční fond) je stanovena právními

předpisy vyšší právní síly (zákon č. 256/2000 Sb. a nařízení rady ES č.

1260/2001). Vzhledem k tomu, že nový právní předpis zrušil právní

důvod, o který se opírala v mezidobí vydaná správní rozhodnutí o

přidělení kvót, nicméně tato rozhodnutí ponechal platnými a účinnými,

bylo tímto novým právním předpisem navíc zasaženo do výroku těchto

správních rozhodnutí, resp. byly změněny výrokové části správních

rozhodnutí - viz část věty § 3 odst. 1 nařízení č. 364/2004 Sb.: "...

se ... považuje za součet kvóty A a kvóty B podle předpisů Evropského

společenství". (pozn. red.: sic - správně: podle předpisů Evropských

společenství).



Navrhovatelé proto navrhli, aby Ústavní soud obě napadená ustanovení

nařízení vlády č. 364/2004 Sb. zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce

zákonů.



Sdělením ze dne 18. 10. 2005 navrhovatelé doplnili původní návrh. V

tomto doplnění rozvedli svou původní argumentaci stran vztahu mezi

napadenými ustanoveními nařízení č. 364/2004 Sb. a předchozí právní

úpravou stanovující klíč k rozdělení kvóty obsaženou v nařízení č.

114/2001 Sb., ve znění nařízení č. 97/2003 Sb. Jak navrhovatelé

zopakovali, považovali za protiústavní i předchozí právní úpravu;

řízení o ní však bylo před Ústavním soudem zastaveno s ohledem na

přijetí nové, nyní napadené právní úpravy. Navrhovatelé jsou toho

názoru, že s ohledem na to, že napadená ustanovení odkazují na původní

právní úpravu, fakticky přetrvává protiústavnost původního vládního

nařízení. Navrhovatelé se domnívají, že jde o mnohem obšírnější obecnou

otázku, zda je z hlediska ústavního pořádku přípustné, aby určitá

právní úprava, která je protiústavní, mohla působit právní účinky i po

svém formálním zrušení, a to prostřednictvím ustanovení, která na ni

budou odkazovat. Ačkoliv z normotvorné praxe vyplývá, že takový postup

regulace právních vztahů novou právní úpravou, která vyžaduje použít

předchozí právní úpravy již formálně zrušené, na níž se toliko

odkazuje, je poměrně častý a z řady důvodů (např. naplnění požadavku na

zachování principu právní jistoty) i legitimní, jiná situace nastává

podle navrhovatelů v případě, kdy dosavadní právní úprava, která se má

použít vzhledem k "odkazujícímu ustanovení" obsaženému v novém právním

předpise, je protiústavní. Navrhovatelé jsou proto přesvědčeni, že

Ústavní soud musí mít pravomoc přezkoumávat platná ustanovení právních

předpisů v případě, že by to znamenalo posuzovat ústavní konformitu

právních předpisů již formálně zrušených. Pravomoc Ústavního soudu by

jinak byla podstatně zúžena, resp. by ji bylo možno obejít tak, že by

normotvůrce přijal nový právní předpis vždy poté, co by byl předchozí

předpis napaden před Ústavním soudem. Z hlediska ryze formálního by tak

znemožnil Ústavnímu soudu o návrhu na zrušení původního právního

předpisu rozhodnout. Je-li mezi původním předpisem a novým předpisem

zcela zjevná vazba, jako je tomu podle navrhovatelů v daném případě,

musí být dána možnost posoudit prostřednictvím ustanovení nového

právního předpisu i právní předpis dosavadní.



Navrhovatelé v závěru doplnění návrhu zdůraznili, že Ústavní soud se ve

své předchozí judikatuře vyslovil dostatečně jasně, když stanovil meze

podzákonné právní úpravy v oblasti regulace trhu s cukrem. Navrhovatelé

se domnívají, že napadená právní úprava tyto meze nerespektuje, a je

tedy na místě, aby Ústavní soud setrval na svých dosavadních právních

názorech, neboť podle mínění navrhovatelů nenastaly takové skutečnosti,

které by odůvodňovaly revizi stanoviska Ústavního soudu v těchto

otázkách.



B) Dne 3. 1. 2006 obdržel Ústavní soud podání, kterým navrhovatelé

reagovali na postup vlády České republiky, která dne 21. 12. 2005

přijala nařízení č. 548/2005 Sb., o stanovení některých podmínek

provádění opatření společné organizace trhů v odvětví cukru. Tímto

nařízením bylo s účinností od 31. 12. 2005 zrušeno nařízení č. 364/2004

Sb., jehož ustanovení § 3 a § 16 byla původním návrhem navrhovatelů

napadena. Tímto podáním navrhovatelé rozšířili původní návrh a výslovně

navrhli zrušení § 3 nového nařízení č. 548/2005 Sb. Přitom k odůvodnění

tohoto návrhu uvedli, že postup vlády považují za účelovou a již

opakovanou snahu vyhnout se projednání věci před Ústavním soudem. Podle

navrhovatelů dosud platná právní úprava žádnou změnu nevyžadovala.

Argumentace, že nové nařízení bylo koncipováno tak, aby umožnilo v

podmínkách ČR realizaci všech nezbytných opatření dosluhujícího systému

tržní organizace, který bude od 1. 7. 2006 nahrazen novou reformovanou

organizací trhů (jak podle navrhovatelů vyplývá z předkládací zprávy k

nařízení), není důvodná. Sám předkladatel totiž podle navrhovatelů

připouští, že nová úprava si vynutí od 1. 7. 2006 zásadní změny v

systému produkčních kvót, v cenové politice i dalších instrumentech

tržní organizace, a tedy i novelizaci nyní přijaté úpravy. Navíc celá

konkrétní podoba reformy ještě není úplně známa. Samotná skutečnost, že

nařízením Komise (ES) č. 1609/2005 došlo ke snížení produkčních kvót,

nemá žádný vliv na projednávanou věc. Naopak, i přes toto snížení je

podle navrhovatelů zachován v rozporu s Ústavou ČR a Listinou

základních práv a svobod stanovený podíl producentů na produkční kvótě.

Původní systém výpočtu kvóty proto zůstává zachován také v nové právní

úpravě.



Navrhovatelé se domnívají, že zastavení řízení a tím faktické schválení

postupu vlády by bylo ryze formalistickým přístupem, který Ústavní soud

u obecných soudů vždy kritizoval. Proto podávají změnu původního návrhu

podle § 63 zákona o Ústavním soudu ve spojení s § 95 o. s. ř. a

navrhují, aby Ústavní zrušil ustanovení § 3 nařízení č. 548/2005 Sb., a

to dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.



II.



Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků, vedlejších

účastníků řízení a dalších důkazů



A) Vláda České republiky ve svém vyjádření ze dne 24. 11. 2004 k

původnímu návrhu na zrušení § 3 a § 16 nařízení č. 364/2004 Sb.

předložila Ústavnímu soudu následující argumentaci.



Cukrovarnický průmysl v České republice a také sektor pěstitelů cukrové

řepy se podle vlády po přistoupení České republiky k EU řídí v plném

rozsahu pravidly společné organizace trhů s cukrem, která jsou součástí

Společné zemědělské politiky EU. Pravidla a mechanismy společné

organizace trhu s cukrem byly stanoveny celou řadou nařízení vydaných

Radou nebo Komisí ES. Nařízení Rady nebo Komise mají podle čl. 249

Smlouvy o založení ES přímou závaznost ve všech svých částech a jsou

přímo použitelná v každém členském státě EU. V rámci přípravy České

republiky na zapojení se do Společné zemědělské politiky EU v oblasti

společné organizace trhů v odvětví cukru bylo podle vlády nutné

přistoupit k přijetí právních nástrojů, které umožnily, aby v okamžiku

přistoupení České republiky k EU bylo možné zabezpečit administraci

opatření v oblasti společné organizace trhů v odvětví cukru, kterou

provádí Státní zemědělský intervenční fond na základě zákona č.

256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně

některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.



Právní rámec provádění opatření Společné zemědělské politiky je tedy po

přistoupení České republiky k EU dán zákonem č. 256/2000 Sb., zákonem

č. 258/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů,

příslušnými nařízeními a rozhodnutími ES a nařízením vlády č. 364/2004

Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření společné

organizace trhů v odvětví cukru.



Základním právním nástrojem při stanovování platného systému

produkčních kvót do právního řádu České republiky se tedy stal zákon č.

256/2000 Sb., který zmocnil vládu, aby svým nařízením stanovila

produkční kvóty a podmínky systému produkčních kvót, a při jejich

stanovení dodržela rozsah a časové termíny vyplývající z časového

harmonogramu, stanoveného v jednání o přistoupení České republiky k EU.

Vláda proto při zpracování nařízení vycházela jak z platného ústavního

principu (čl. 78 Ústavy), který ji opravňuje k provedení zákona a v

jeho mezích vydat příslušné nařízení, tak i z konkrétního zákonného

zmocnění, a postupovala v mezích daných zákonem.



Ke konkrétním výtkám navrhovatelů uvedla vláda následující. K námitkám

týkajícím se porušení čl. 11 Listiny, který chrání vlastnictví, vláda

odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2001, publikovaný pod

č. 410/2001 Sb., podle kterého kvótní systém představuje formu kontroly

užívání majetku, u níž je nutno bedlivě zvažovat jak existenci

veřejného zájmu opravňujícího k uplatnění usměrňujících (kontrolních)

opatření, tak i výběr podrobných pravidel pro (spravedlivou) rovnováhu

mezi obecným zájmem společnosti a ochranou základních práv jednotlivce.

Vláda k tomu uvedla, že mezi taková opatření patří například opatření k

organizaci trhu s určitými komoditami, jako je stanovení minimálních

nebo maximálních cen, nejrůznějších kvót výrobních, dovozních nebo

vývozních apod. V případě napadeného nařízení je veřejným zájmem, který

legitimizuje stát k zavedení systému produkčních kvót cukru,

stabilizace trhu s cukrem a zajištění a udržení výroby cukrovky, to

znamená vytvoření podmínek pro to, aby každý producent měl zajištěn

odbyt a aby obdržel odpovídající minimální cenu. Podle názoru vlády

jsou pak prostředky použité k dosažení tohoto cíle a obsažené v

nařízení přiměřené. Stanovení podmínek v napadeném nařízení, které musí

žadatel o kvótu a žadatel o rezervu splňovat, se opírá o zákonné

zmocnění obsažené v § 12 odst. 3, resp. v § 11d odst. 10 zákona č.

256/2000 Sb. Tyto podmínky přitom dopadají stejně na všechny žadatele.

Pokud žadateli podle vlády není stanovena kvóta proto, že uvedené

podmínky nesplnil, v žádném případě nedochází ke změně obsahu

vlastnického práva tohoto žadatele k jeho majetku - cukrovaru, jeho

vlastnické právo má stále stejný obsah jako vlastnické právo jiných

žadatelů. Dochází pouze k tomu, že jím vyrobený cukr je zatížen odvodem

podle § 13 odst. 7 zákona č. 256/2000 Sb., což se však nikterak

nedotýká vlastnického práva k cukrovaru a tím spíše ani k vyvlastnění,

které předpokládá nucené omezení vlastnického práva. V této souvislosti

poukázala vláda opakovaně na nález Ústavního soudu publikovaný pod č.

410/2001 Sb., v němž Ústavní soud stanovil, že omezení produkce výrobku

sice představuje omezení práva tento výrobek užívat, avšak

nepředstavuje vyvlastnění, neboť vlastník může s tímto výrobkem i

nadále nakládat. Nedochází k převodu či přechodu vlastnického práva na

jinou osobu, výrobek se pouze regulací stává obtížně prodejný nebo

neprodejný. Nárok na dosažení určité ceny na trhu však není součástí

chráněného vlastnického práva. S ohledem na to je proto vláda

přesvědčena, že k porušení čl. 11 Listiny nedošlo.



Vláda v této souvislosti poukázala na některé další nálezy a usnesení

Ústavního soudu, které se ze širšího hlediska zabývaly ústavní ochranou

poskytovanou čl. 26 odst. 1 Listiny. Podle vlády vyplývá např. z

usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 363/96 [Sbírka nálezů a

usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 7, usn.

č. 7], že právo podnikání je nutno chápat pouze jako právo výběru, zda

určitá činnost bude vykonávána jako samostatná výdělečná činnost, nebo

jako závislá činnost v pracovním poměru. Právo svobodně se rozhodnout

přitom neznamená, že při této činnosti není subjekt nijak omezen,

naopak své rozhodnutí může realizovat jen v hranicích daných právním

řádem. Práva a svobody obsažené v hlavě čtvrté Listiny jako

"Hospodářská, sociální a kulturní práva" vyžadují ke své realizaci

součinnost dalších faktorů; nepůsobí bezprostředně jako základní práva

uvedená v hlavě druhé Listiny. Zcela evidentní je to podle vlády v

ustanovení čl. 26 odst. 2 Listiny, kde rozsah práva na svobodné

podnikání je řešen odkazem na zákonem stanovené podmínky a omezení.

Normativní obsah čl. 26 odst. 1 Listiny je pak omezen čl. 41 odst. 1

Listiny, což znamená, že tohoto ustanovení se jako práva lze dovolat

pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí (nález Ústavního

soudu sp. zn. Pl. ÚS 35/95, Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 64;

vyhlášen pod č. 206/1996 Sb.). Zákonné vymezení těchto práv je

provedeno právě zákonem, na základě kterého je vydáno napadené

nařízení. Vláda proto v důsledku shora uvedeného nespatřuje v napadeném

nařízení ani rozpor s čl. 26 odst. 1 Listiny.



Vláda rovněž odmítla tvrzení stěžovatelů, že výrobcům bez kvóty je

přístup na trh ztížen nebo dokonce zcela uzavřen. Podle vlády každý

subjekt mající zájem podnikat ve výrobě cukru má možnost na trh

vstoupit, a to buď prostřednictvím žádosti o přidělení kvóty z rezervy

nebo nabytím kvóty od jiného producenta, který bude mít zájem výrobu

ukončit. Jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/01,

publikovaného pod č. 499/2002 Sb., ani ústavní pořádek, ani mezinárodní

smlouvy o lidských právech a základních svobodách nezakazují

zákonodárci omezení množství produkce, distribuce nebo spotřeby statků.

Zákonodárce proto smí podle své úvahy zavést cenovou nebo kvantitativní

regulaci produkce v určitém odvětví hospodářství, vymezit či ovlivnit

druh, počet subjektů v něm působících či omezit smluvní svobodu při

uplatňování produkce na trhu či při nákupu surovin a výrobních

zařízení. Vláda upozornila na to, že tvrzení skupiny poslanců, že

omezení mohou být jen kvalifikační, označil v tomto nálezu Ústavní soud

za nepřiměřeně úzký výklad.



Vláda dále konstatovala, že napadené nařízení zachovává kontinuitu s

příslušnými předpisy ES a se zákonem. Tato kontinuita zohledňuje způsob

stanovení produkčních kvót provedený ještě před přistoupením ČR k EU v

souladu s povinností jejich stanovení, vyplývající pro členský stát z

příslušných předpisů ES tak, aby již od počátku hospodářského roku

2004/2005 (tj. od 1. 7. 2004) mohly být uplatňovány všechny mechanismy

společné organizace trhu v odvětví cukru i v ČR. K argumentům

navrhovatelů, týkajícím se klíče k přidělení individuálních produkčních

kvót jednotlivým žadatelům, vláda uvedla, že v období listopad 2001

nebo říjen 2002 sice platila úprava rozdělení produkčních kvót

provedená na základě předchozího nařízení vlády č. 114/2001 Sb., avšak

produkční kvóty stanovené tehdy jednotlivým producentům cukru neměly

žádný zásadní vliv na objem výroby producentů cukru v jejich

cukrovarech v uvedených měsících. Kritériem pro přidělení

individuálních produkčních kvót žadatelům se na základě nařízení vlády

č. 97/2003 Sb., které nabylo účinnosti dne 9. 4. 2003, stala kapacita

výroby cukru každého žadatele. Výchozím rámcem se přitom stalo období

jednoho měsíce, buď listopadu 2001 nebo října 2002, neboť v měsících

říjnu a listopadu každého roku probíhá ve všech cukrovarech podstatná

část výrobní kampaně, přičemž objem výroby v těchto dvou měsících není

podmíněn celkovou plánovanou výrobou, vyplývající z přidělené produkční

kvóty, nýbrž požadavkem na maximální výkon strojně technologického

zařízení každého cukrovaru tak, aby producent cukru mohl realizovat

kampaň v co nejkratším období a tím minimalizoval své ekonomické

náklady.



Zmíněné dvouměsíční období bylo dále rozděleno na dva měsíce ve dvou

různých kalendářních rocích jednak s ohledem na to, aby některý

producent cukru nebyl poškozen případnou výlukou nebo přerušením výroby

v jednom ze dvou alternativně zvolených měsíců. Základem pro stanovení

kapacity výroby cukru se pak stalo průměrné množství vyrobené žadatelem

za 24 hodin v jím provozovaném cukrovaru nebo cukrovarech tak, že se

výroba ve zvoleném měsíci vydělila příslušným počtem dní. Touto

specifikací na průměrné denní množství výroby se mělo předejít

případům, kdyby některý z producentů ve sledovaném měsíci přerušil v

některých dnech výrobu, což by se negativně projevilo na ukazateli

výroby za sledovaný měsíc. Popsaným postupem se pak dospělo ke

stanovení kapacity výroby cukru žadatele tak, aby se postupným způsobem

stanovil maximální výkon výrobních zařízení jednotlivých žadatelů o

kvótu. Celková délka kampaně v příslušném roce se tak stala s ohledem

na výše uvedené zcela bezpředmětná.



K výrobě cukru z těžké šťávy, která probíhá i řadu měsíců po konci

kampaně, vláda uvedla, že tato výroba těžké šťávy je podle úpravy

obsažené v nařízení Rady (ES) č. 1260/2001 ze dne 19. 6. 2001 o

společné organizaci trhů v odvětví cukru, ve znění pozdějších předpisů,

považována za výrobu cukru, takže v takových případech je možné již

vykazovat výrobu cukru, ačkoliv byla vyrobena v průběhu kampaně pouze

těžká šťáva.



Vláda dále uvedla, že ze stanovení kritérií pro určení kvóty je zřejmá

snaha o stanovení takových objektivních kritérií, které by vyhovovaly

požadavkům zákona a současně odrážely reálný ekonomický a technologický

rámec pro jejich stanovení. Skutečnost, že splnění zákonných požadavků

na prvotní přidělení individuálních produkčních kvót je velmi obtížné,

dokazují podle vlády paradoxně sami navrhovatelé, když jako rozhodné

období pro stanovení klíče k rozdělení kvót navrhují období, ve kterém

ještě nebyla upravena regulace trhu s cukrem. Aplikací tohoto návrhu by

však nebylo možné přidělit kvóty těm žadatelům, kteří v té době cukr

nevyráběli. Totéž platí o cukrovarech, které tito noví výrobci cukru

znovu zprovoznili, ačkoliv před tím je vlastnily jiné společnosti.



Toto tvrzení podle vlády potvrdil také Ústavní soud, který např. v

případu mléčných kvót v nálezu publikovaném pod č. 410/2001 Sb.

judikoval, že "...jisté znevýhodnění potenciálních budoucích producentů

je přirozenou a neodstranitelnou vlastností veškerých omezení množství

produkce a nemůže v něm být spatřováno porušení ústavně zaručeného

principu rovnosti, neboť - což již bylo řečeno - rovnost v moderních

ústavních systémech nelze chápat jako kategorii absolutní, nýbrž

relativní...".



Vláda v závěru svého vyjádření proto konstatovala, že návrh shledala

nedůvodným, a to s ohledem na závazek České republiky vůči EU vybudovat

v České republice v intencích pravidel Společné zemědělské politiky EU

fungující a efektivní systém produkčních kvót. Jak vláda uvedla, v

případě zrušení příslušných ustanovení napadeného nařízení by se Česká

republika stala zemí, která by v rámci tržní organizace neměla na cukr

přiděleny produkční kvóty jednotlivým podnikům, což by bylo v rámci EU

zcela neobvyklé, a tato skutečnost by podle vlády přinesla ČR

nevyčíslitelné a neodhadnutelné následky s dopady na všechny pěstitele

cukrovky a výrobce cukru. Vláda proto navrhla, aby Ústavní soud návrh

jako takový zamítl.



B) Ústavní soud dále podle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zaslal

návrh veřejnému ochránci práv s tím, aby v zákonné lhůtě sdělil, zda

vstupuje do řízení jako vedlejší účastník. Veřejný ochránce práv

přípisem ze dne 23. 11. 2004 projevil vůli do řízení vstoupit a

současně Ústavnímu soudu poskytl k návrhu své vyjádření. V něm uvedl,

že veřejný ochránce práv vstoupil již v roce 2002 do řízení o návrhu na

zrušení části zákona č. 256/2000 Sb. a na zrušení části nařízení vlády

č. 114/2001 Sb. vedeného pod sp. zn. Pl. ÚS 39/01. Učinil tak především

s ohledem na to, že se na něj obrátily soukromé osoby se žádostmi, aby

podpořil jejich snahu o zrušení těchto právních předpisů. Veřejný

ochránce práv takto vstoupil také do řízení o návrhu na zrušení

nařízení vlády č. 114/2001 v tehdy platném znění, vedeného Ústavním

soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 48/03, které Ústavní soud po odpadnutí důvodu

zastavil. V obou případech veřejný ochránce práv poukazoval na fakt, že

aplikací tehdy platné zákonné úpravy docházelo k porušování zásady

rovného přístupu a požadavku objektivního způsobu výpočtu cukerných

kvót. Docházelo tak, zjednodušeně řečeno, k vytváření nerovnosti mezi

výrobci cukru navzájem. K nyní podanému návrhu veřejný ochránce práv

uvedl, že obě napadená ustanovení mají základ v nařízení vlády č.

114/2001 Sb., které bylo již dvakrát napadeno návrhy na zrušení u

Ústavního soudu. Proto se veřejný ochránce práv ztotožnil s názorem

navrhovatelů, že požadavek rovného přístupu a objektivního způsobu

výpočtu není dán, jelikož nové nařízení č. 364/2004 Sb. odkazuje na již

neplatné nařízení č. 114/2001 Sb., které rovnost a objektivitu

nezaručovalo. Podle veřejného ochránce práv vláda vydáním nového

nařízení opět překročila meze stanovené jí v čl. 78 Ústavy.



C) Ústavní soud si pak dne 31. 3. 2005 vyžádal k provedení důkazu od

Státního zemědělského intervenčního fondu srovnávací informace o tom,

jaký klíč k přidělení individuálních produkčních kvót cukru užily a

užívají ostatní členské státy EU. Státní zemědělský intervenční fond

Ústavnímu soudu sdělil, že produkční kvóty byly poprvé zavedeny a

rozděleny mezi podniky v členských státech tehdejšího EHS na základě

nařízení EHS č. 1009/1967 o společné organizaci trhu s cukrem. Podle

čl. 23 nařízení určila členská země základní kvótu podniku tak, že

zjistila podíl dotyčného podniku na celkové průměrné roční produkci

cukru této země v hospodářských letech 1961/1962 až 1965/1966, tedy v

průběhu období 5 let. Stejný postup byl realizován v případě

přistoupivších států v 70. letech, tedy v případě Dánska, Irska a

Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, u nichž bylo

rozhodujícím obdobím období let 1965/1966 až 1969/1970.



Nařízením rady (EHS) č. 1785/1981 o společné organizaci trhů v odvětví

cukru bylo zavedeno členění kvóty každého podniku na kvótu A a kvótu B,

přičemž určujícím obdobím byla produkce v hospodářských letech

1975/1976 až 1979/1980.



Na základě Smlouvy o přistoupení Španělska a Portugalska k ES z roku

1985 byly přiděleny kvóty A a B také podnikům na území těchto států, a

to podle množství produkce během roku 1985; přesné kritérium podle

informací Státního zemědělského intervenčního fondu však stanoveno

nebylo. Na základě Smlouvy o přistoupení Švédska, Finska a Rakouska k

ES byly přiděleny kvóty i v těchto zemích, a to podle produkce v roce

1994. Konkrétní kritéria byla ponechána na dotyčných zemích.



Pokud jde o státy z poslední vlny přistoupení, jak na Slovensku, tak v

Polsku a v Maďarsku bylo podle neověřených informací, kterými Státní

zemědělský intervenční fond disponuje, zvoleno jako rozhodující období

hospodářských let 1994/95 až 1998/99, tedy vždy období 5 po sobě

jdoucích hospodářských let.



D) Ústavní soud si dále dne 2. 1. 2006 vyžádal informaci Státního

zemědělského intervenčního fondu o tom, zda bylo na území České

republiky aplikováno nařízení Komise (ES) č. 1609/2005. Ze sdělení

Fondu vyplynulo, že Fond splnil povinnost vyplývající z čl. 1 odst. 3

nařízení a přede dnem 1. 11. 2005 stanovil každému z producentů

držících kvótu A a kvótu B její snížení.



E) Dne 4. 1. 2006 obdržel Ústavní soud reakci vlády na podání, kterým

navrhovatelé navrhli připuštění změny původního návrhu na návrh na

zrušení § 3 nařízení č. 548/2005 Sb. Ve svém vyjádření vláda uvedla, že

výsledky dosavadního řízení nemohou být podkladem pro řízení o změněném

návrhu, neboť obě nařízení se odlišují (§ 3 nařízení č. 548/2005 Sb. má

odlišnou dikci i účel než původní § 3 nařízení č. 364/2004 Sb.).

Tvrzení, že se vláda opakovaně vyhýbá jednání a výroku Ústavního soudu

se nezakládá na pravdě, neboť legislativní proces probíhal nezávisle na

řízení před Ústavním soudem; žádost o projednání návrhu nařízení ve

zkráceném legislativním procesu byla odeslána již 1. 11. 2005, tedy

před tím, než byla vláda dotázána, zda souhlasí s upuštěním od ústního

jednání. Důvodem přijetí nového nařízení byla nutnost přizpůsobit

vnitrostátní úpravu nařízení Komise (ES) č. 1609/2005 a současně

vnitrostátní úpravu připravit na nový cukerný pořádek, který bude

přijat na komunitární úrovni. S ohledem na rozsah těchto změn pak byla

zvolena cesta vydání nového předpisu namísto novelizace stávajícího.

Vláda proto navrhla, aby Ústavní soud nepřipustil změnu návrhu a řízení

zastavil.



F) Dne 12. 1. 2006 doručila vláda Ústavnímu soudu podklady týkající se

procesu přijímání nařízení č. 548/2005 Sb. tedy návrh nařízení a jeho

odůvodnění, vypořádání připomínek příslušných připomínkových míst

(Ministerstvo financí, Ministerstvo zahraničních věcí, Ministerstvo

průmyslu a obchodu, Úřad vlády, Generální ředitelství cel), žádost

ministra zemědělství o projednání návrhu ve zkráceném připomínkovém

řízení ze dne 1. 11. 2005, povolení ministra a předsedy Legislativní

rady vlády projednat návrh ve zkráceném řízení ze dne 3. 11. 2005,

stanovisko předsedy Legislativní rady vlády k návrhu nařízení ze dne

16. 12. 2005 a vyjádření Odboru kompatibility Úřadu vlády k návrhu

nařízení.



Dále vláda Ústavnímu soudu sdělila, že nesouhlasem s upuštěním od

ústního jednání realizovala své právo, neboť řízení přikládala

mimořádný význam. V té době sice již probíhal legislativní proces,

nebylo však jasné, zda bude nařízení přijato a kdy nabude účinnosti.

Proto vláda tuto skutečnost Ústavnímu soudu nesdělila a učinila tak až

v okamžiku, kdy bylo nařízení publikováno ve Sbírce zákonů.



G) Dne 19. 1. 2006 bylo Ústavnímu soudu doručeno doplnění k vyjádření

vlády k návrhu na připuštění změny návrhu ze dne 3. 1. 2006, ve kterém

vláda navrhla pro případ, že by byla změna návrhu připuštěna, aby

Ústavní soud návrh na zrušení § 3 nařízení č. 548/2005 Sb. zamítl. V

tomto podání vláda shrnula, pokud jde o samotnou podstatu stanovení

klíče k výpočtu produkčních kvót, argumenty uvedené již v původním

vyjádření k původnímu návrhu.



H) Dne 20. 1. 2006 doručil Ústavnímu soudu své vyjádření k návrhu na

připuštění změny návrhu a zrušení § 3 nařízení č. 548/2005 Sb. také

vedlejší účastník, veřejný ochránce práv. Ten uvedl, že je třeba

nejprve zkoumat, zda lze výsledky dosavadního řízení využít pro řízení

o změněném návrhu. Obě nařízení podle něj nejsou obsahově zcela

totožná, avšak je třeba připustit, že v otázce přidělování

individuálních produkčních kvót přebírá § 3 v zásadě kvóty stanovené v

předchozím nařízení, pouze je snižuje při zachování vzájemného poměru.

K samotnému meritu pak veřejný ochránce práv poznamenal, že Ústavní

soud svým předchozím nálezem sp. zn. Pl. ÚS 39/01 postavil vládu do

nelehké situace. Časový odstup od okamžiku, kdy začal být trh s cukrem

regulován, byl již natolik velký, že vláda mohla jen velmi těžko použít

jako výchozí hodnotu objem výroby jednotlivých producentů před počátkem

regulace. Přesto je veřejný ochránce přesvědčen, že vláda měla a mohla

vyvinout úsilí k nalezení takového mechanismu, který by dříve vzniklou

nerovnost buď zcela odstranil, nebo alespoň zmírnil. Vláda však

nepředložila žádný výčet modelů řešení, které snad zvažovala a z

nejrůznějších důvodů zavrhla.



Veřejný ochránce práv proto alternativně navrhl, buď aby Ústavní soud

řízení zastavil a vysvětlil důvody, které jej k tomu vedly, nebo pokud

připustí změnu návrhu a změněnému návrhu vyhoví, aby současně posunul

datum účinnosti nálezu o lhůtu 6 měsíců ode dne jeho vyhlášení.



I) Konečně dne 8. 2. 2006 obdržel Ústavní soud dopis Státního

zemědělského intervenčního fondu, v němž Ústavní soud seznámil se svými

postoji k návrhu. Případný radikální zásah Ústavního soudu do soustavy

produkčních kvót cukru by podle Fondu představoval krok k takovému

pojetí vnitrostátně garantovaných základních práv, které by neobstálo z

pohledu práva ES. Dále Státní zemědělský intervenční fond naznačil

možné scénáře vývoje, který by nastal po zrušujícím nálezu Ústavního

soudu (vyrobený cukr by nemohl být považován za cukr kategorie A a B a

byl by cukrem C, který by producenti museli vyvážet mimo území EU,

nastal by kolaps trhu, byl by zpochybněn proces výběru finančních dávek

z výroby cukru A a B od producentů cukru v České republice odváděných

do rozpočtu EU, ztráta kvót by znamenala ztrátu trhů atd.).



III.



Průběh ústního jednání



Na ústním jednání dne 8. 3. 2006 odkázal právní zástupce navrhovatelů

na obsahy všech návrhů a shrnul podstatné argumenty. Navrhovatelům

nejde o to, aby byla zrušena regulace jako taková, ale pouze aby došlo

ke změně způsobu regulace. Podstatný je přitom výběr rozhodného období

pro stanovení individuální kvóty, které ve všech dřívějších nařízeních

bylo obdobím, které Ústavní soud v předchozím nálezu označil za

protiústavní. Výběr rozhodného období v klíči byl arbitrární, neboť i z

komparativního přehledu vyplývá, že lze zvolit delší období. Právní

zástupce navrhovatelů sice připustil, že nelze dosáhnout absolutní

rovnosti mezi producenty, ale v rámci snahy o maximální přiblížení se

rovnému postavení mezi producenty by bylo lze zvolit jiný způsob

rozdělení kvót.



Jeden z navrhovatelů, poslanec Miloslav Kučera, pak doplnil, že

existují dvě varianty regulace trhu s cukrem: stát buď může omezovat

přímo pěstitele cukrovky, nebo, jak učinila vláda, producenty cukru.

Podle něj by byl systém regulace množství vypěstované cukrové řepy

přímo u pěstitelů spravedlivější než zavedený systém. Systém kvótování

v České republice pak podle něj nelze srovnávat se systémy v ostatních

členských zemích EU, kde jsou cukrovary přímo ve vlastnictví pěstitelů.



Zástupce vlády rovněž odkázal na vyjádření vlády, v nichž vláda jasně

stanovila, proč považuje zvolený způsob za spravedlivý. Způsoby výpočtu

individuální kvóty byly podle něj v minulosti zvoleny různě, vždy však

byly zpochybněny a lze očekávat, že i v případě, kdy by vláda v

budoucnu zvolila jiný klíč, opět by i on byl napaden. Podle zástupce

vlády nelze nalézt absolutně spravedlivý způsob výpočtu, případné

znevýhodnění jednoho producenta nelze posuzovat jako nerovné postavení

všech producentů. Proto vláda trvá na tom, že podaný návrh je

neodůvodněný.



Veřejný ochránce práv uvedl, že jako vedlejší účastník může zastávat

poněkud obecnější postoje. Proto sice odkázal na svá dřívější

vyjádření, ovšem s tím, že v mezidobí se jeho postoje poněkud

relativizovaly. Uvedl, že si položil otázku, komu tento proces

prospívá. V konečném důsledku nejde o kvóty stanovené jednotlivým

producentům, nýbrž o to, kolik kdo dostane náhrad za to, že nebude

produkovat cukr. Dopad právní úpravy není jen na výrobce cukru, ale i

na pěstitele. Proto trvá na tom, aby Ústavní soud, pokud právní úpravu

zruší, odložil vykonatelnost nálezu.



K dotazu soudce zpravodaje účastníci řízení konečně shodně uvedli, že

je již známa i národní kvóta pro hospodářský rok 2006/2007.



IV.



Aktivní legitimace navrhovatele, přípustnost návrhu



Ústavní soud nejprve zkoumal, zda je splněna podmínka aktivní

legitimace navrhovatelů, zda je návrh přípustný a zda zde nejsou důvody

zastavení řízení. Přitom konstatoval, že návrh byl podán oprávněným

subjektem v souladu s § 64 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu,

tedy skupinou 35 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České

republiky.



V souvislosti s posouzením přípustnosti návrhu a podmínek pro zastavení

řízení byl Ústavní soud konfrontován se situací, kdy vláda v průběhu

řízení o původním návrhu a těsně přede dnem ústního jednání napadenou

právní úpravu zrušila a přijala právní úpravu novou, na což

navrhovatelé reagovali návrhem na připuštění změny původního návrhu.

Ústavní soud proto poté, co se seznámil s argumenty účastníků a

vedlejšího účastníka řízení stran připuštění změny návrhu, rozhodl

usnesením ze dne 14. 2. 2006 tak, že změnu návrhu připustil.



Ústavní soud byl již v minulosti před obdobnou situaci postaven v

řízení sp. zn. Pl. ÚS 8/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 142;

vyhlášen pod č. 528/2002 Sb.), kdy Ministerstvo financí v průběhu

řízení zrušilo napadenou úpravu regulace nájemného a přijalo formálně

novou úpravu, obsahově shodnou, či v řízení sp. zn. Pl. ÚS 49/03 (nález

byl vyhlášen pod č. 227/2005 Sb. a bude uveřejněn ve svazku 37 Sbírky

rozhodnutí), kdy zastupitelstvo obce Jindřichovice pod Smrkem rovněž v

průběhu řízení před Ústavním soudem zrušilo napadenou obecně závaznou

vyhlášku a přijalo vyhlášku obsahově totožnou. Ústavní soud v obou

těchto případech změnu návrhu připustil.



V nyní projednávaném případě Ústavní soud shledal důvody pro stejný

postup, neboť vláda v průběhu řízení o původním návrhu napadenou právní

úpravu formálně zrušila a přijala novou právní úpravu, materiálně

obdobnou úpravě předchozí. Vláda tak navíc učinila poté, co

nesouhlasila s upuštěním od ústního jednání, a to těsně před termínem

nařízeného ústního jednání. Vláda přitom v době, kdy byl návrh nařízení

připravován, o tom Ústavní soud nezpravila, ačkoliv si musela být

vědoma toho, že přijetím nařízení bude výrazně dotčeno i řízení před

Ústavním soudem. Několik dní před ústním jednáním pak zástupce vlády

pouze Ústavní soud informoval o přijetí nové právní úpravy s tím, že se

nehodlá ústního jednání účastnit, neboť očekává zastavení řízení.



Pokud by Ústavní soud akceptoval takový postup vlády a řízení zastavil,

jak vláda předpokládala, znamenalo by to za dané situace popření účelu

a smyslu abstraktní kontroly norem. Daným postupem, jenž vláda zvolila,

by mohl být Ústavní soud kdykoliv v budoucnu stejným způsobem vyloučen

z možnosti jakoukoliv napadenou právní úpravu přezkoumat. Jinak řečeno,

zastavení řízení by znamenalo nepřípustný precedens pro postup státních

orgánů v budoucnu. Tím by byla přímo zmařena ústavodárcem zamýšlená

funkce specializované a koncentrované abstraktní kontroly norem. Takový

postup by ve svém důsledku celkově oslabil ochranu ústavnosti v České

republice a tak i princip materiálního právního státu.



Obsahová totožnost ustanovení § 3 nařízení č. 364/2004 Sb. a § 3

nařízení č. 548/2004 Sb. je přitom podle Ústavního soudu dána meritem

vlastního ústavního přezkumu, jímž je otázka ústavní konformity

stanoveného způsobu výpočtu individuálních produkčních kvót. Ačkoliv

lze tedy souhlasit s vládou v tom, že dikce obou ustanovení je odlišná,

co do materie obě ustanovení v sobě implicitně uchovávají původní klíč

výpočtu individuálních produkčních kvót, což bylo hlavním předmětem pro

ústavněprávní přezkum jak v návrhu původním, tak ve změněném návrhu.

Výsledky dosavadního řízení, týkajícího se přezkumu § 3 a § 16 nařízení

č. 364/2004 Sb., lze proto v tomto směru použít i pro řízení o změněném

návrhu na zrušení § 3 nařízení č. 548/2005 Sb.



S ohledem na tyto skutečnosti Ústavní soud podle § 63 zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu ve spojení s § 95 odst. 1 občanského

soudního řádu návrhu na připuštění změny návrhu vyhověl.



Ve vztahu k návrhu na zrušení § 3 a § 16 nařízení č. 364/2004 Sb.

Ústavní soud řízení zastavil podle ustanovení § 67 odst. 1 zákona o

Ústavním soudu a pokračoval v řízení o návrhu na zrušení § 3 nařízení

č. 548/2005 Sb.



Návrh na zrušení § 3 nařízení č. 548/2005 Sb. je pak návrhem

přípustným, neboť byl Ústavnímu soudu doručen poté, co bylo nařízení č.

548/2005 Sb. publikováno ve Sbírce zákonů (§ 66 zákona o Ústavním soudu

a contrario).



V.



Dikce napadených ustanovení



Původním návrhem napadené ustanovení nařízení vlády č. 364/2004 Sb., o

stanovení některých podmínek provádění opatření společné organizace

trhů v odvětví cukru, znělo:



"§ 3



Kvóta



(1) Produkční kvóta cukru^3) stanovená výrobci cukru (dále jen "držitel

kvóty") Státním zemědělským intervenčním fondem (dále jen "Fond") od 1.

září 2003 v členění na cukrovary provozované držitelem kvóty, popřípadě

produkční kvóta cukru^3) snížená držiteli kvóty Fondem, podle

dosavadního právního předpisu^4) se považuje za součet kvóty A^5) a

kvóty B^5) podle předpisů Evropských společenství^1).



(2) Kvóta A^5) držitele kvóty činí 97 % kvóty, stanovené Fondem

držiteli kvóty podle dosavadního právního předpisu^4). Kvóta B^5)

držitele kvóty činí 3 % kvóty, stanovené Fondem držiteli kvóty podle

dosavadního právního předpisu^4).



(3) Fond do 30 dnů po dni nabytí účinnosti tohoto nařízení oznámí

držiteli kvóty podle odstavců 1 a 2 výši kvóty A^5) a výši kvóty B^5)

pro období stanovené předpisem Evropských společenství^6), v členění

podle jednotlivých cukrovarů držitele kvóty."



1) Nařízení Rady (ES) č. 1260/2001 ze dne 19. června 2001 o společné

organizaci trhů v odvětví cukru, ve znění nařízení Komise (ES) č.

680/2002 ze dne 19. dubna 2002, nařízení Komise (ES) č. 2196/2003 ze

dne 16. prosince 2003, nařízení Komise (ES) č. 39/2004 ze dne 9. ledna

2004 a Aktu o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské

republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky,

Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky

Slovinsko a Slovenské republiky a o úpravách smluv, na nichž je

založena Evropská unie.



Nařízení Komise (EHS) č. 1043/1967 ze dne 22. prosince 1967 o

prováděcích pravidlech pro stanovení kvót v odvětví cukru, ve znění

nařízení Komise (EHS) č. 1431/1968.



Nařízení Komise (EHS) č. 1265/1969 ze dne 1. července 1969 o metodách

pro stanovení jakosti cukru, který nakupují intervenční agentury.



Nařízení Komise (EHS) č. 100/1972 ze dne 14. ledna 1972, kterým se

stanoví prováděcí pravidla pro denaturaci cukru určeného ke krmení

zvířat, ve znění nařízení Komise (EHS) č. 2351/1972, nařízení Komise

(EHS) č. 2847/1972, nařízení Komise (EHS) č. 3475/1980, nařízení Komise

(EHS) č. 3819/1985 a nařízení Komise (ES) č. 260/1996.



Rozhodnutí Rady (EHS) č. 583/1974 ze dne 20. listopadu 1974 o sledování

pohybů cukru.



Nařízení Komise (EHS) č. 1516/1974 ze dne 18. června 1974 o dohledu

členských států nad smlouvami uzavřenými mezi výrobci cukru a

producenty cukrové řepy.



Nařízení Komise (EHS) č. 825/1975 ze dne 25. března 1975, kterým se

stanoví zvláštní prováděcí pravidla k režimu vývozních dávek v odvětví

cukru, ve znění nařízení Komise (EHS) č. 1714/1988 a nařízení Komise

(ES) č. 1148/1998.



Nařízení Komise (EHS) č. 797/1980 ze dne 31. března 1980 o úpravě

vývozních dávek a náhrad stanovených předem v odvětví cukru, ve znění

nařízení Komise (EHS) č. 1698/1980.



Nařízení Komise (EHS) č. 2670/1981 ze dne 14. září 1981, kterým se

stanoví prováděcí pravidla pro výrobu cukru nad rámec kvóty, ve znění

nařízení Komise (EHS) č. 1760/1984, nařízení Komise (EHS) č. 2561/1985,

nařízení Komise (EHS) č. 1714/1988, nařízení Komise (EHS) č. 3892/1988,

nařízení Komise (EHS) č. 56/1991, nařízení Komise (EHS) č. 3559/1991,

nařízení Komise (EHS) č. 2177/1992, nařízení Komise (ES) č. 158/1996,

nařízení Komise (ES) č. 1148/1998 a nařízení Komise (ES) č. 95/2002.



Nařízení Komise (EHS) č. 65/1982 ze dne 13. ledna 1982, kterým se

stanoví prováděcí pravidla pro převod cukru do následujícího

hospodářského roku, ve znění nařízení Komise (EHS) č. 948/1982,

nařízení Komise (EHS) č. 1708/1984, nařízení Komise (ES) č. 260/1996 a

nařízení Komise (ES) č. 2223/2000.



Nařízení Komise (EHS) č. 1713/1993 ze dne 30. června 1993, kterým se

stanoví zvláštní prováděcí pravidla pro používání zemědělského

přepočítacího koeficientu v odvětví cukru, ve znění nařízení Komise

(EHS) č. 2627/1993, nařízení Komise (ES) č. 2926/1994, nařízení Komise

(ES) č. 59/1997 a nařízení Komise (ES) č. 624/1999.



Nařízení Komise (ES) č. 1464/1995 ze dne 27. června 1995 o podrobných

pravidlech pro aplikaci systému dovozních a vývozních licencí v odvětví

cukru, ve znění nařízení Komise (ES) č. 2136/1995, nařízení Komise (ES)

č. 1507/1996, nařízení Komise (ES) č. 1141/1998, nařízení Komise (ES)

č. 1148/1998, nařízení Komise (ES) č. 2513/2001, nařízení Komise (ES)

č. 995/2002 a nařízení Komise (ES) č. 1159/2003.



Nařízení Komise (ES) č. 2135/1995 ze dne 7. září 1995, kterým se

stanoví prováděcí pravidla pro poskytování vývozních náhrad v odvětví

cukru, ve znění nařízení Komise (ES) č. 1729/1997, nařízení Komise (ES)

č. 1574/1998, nařízení Komise (ES) č. 1489/1999 a nařízení Komise (ES)

č. 1531/2000.



Nařízení Komise (ES) č. 2315/1995 ze dne 29. září 1995, kterým se

stanoví prováděcí pravidla pro vývozní náhrady pro některé cukry, na

něž se vztahuje společná organizace trhů v odvětví cukru, používané v

některých produktech zpracovaných z ovoce a zeleniny.



Nařízení Komise (ES) č. 779/1996 ze dne 29. dubna 1996 ustanovující

podrobná pravidla pro aplikaci nařízení Komise (EHS) č. 1785/1981 v

souvislosti s předáváním informací v sektoru cukru, ve znění nařízení

Komise (ES) č. 995/2002, nařízení Komise (ES) č. 1140/2003 a nařízení

Komise (ES) č. 1159/2003.



Nařízení Komise (ES) č. 800/1999 ze dne 15. dubna 1999, kterým se

stanovují společná podrobná pravidla pro používání systému vývozních

náhrad na zemědělské výrobky, ve znění nařízení Komise (ES) č.

1557/2000, nařízení Komise (ES) č. 90/2001, nařízení Komise (ES) č.

2299/2001, nařízení Komise (ES) č. 1253/2002, nařízení Komise (ES) č.

444/2003 a nařízení Komise (ES) č. 2010/2003.



Nařízení Komise (ES) č. 1291/2000 ze dne 9. června 2000, kterým se

stanoví společná prováděcí pravidla k režimu dovozních a vývozních

licencí a osvědčení o stanovení náhrady předem pro zemědělské výrobky,

ve znění nařízení Komise (ES) č. 2299/2001 a nařízení Komise (ES) č.

325/2003.



Nařízení Komise (ES) č. 1520/2000 ze dne 13. července 2000, kterým se

stanoví podrobnější pravidla systému poskytování vývozních náhrad a

kritéria pro stanovení výše těchto náhrad pro některé zemědělské

produkty vyvážené ve formě zboží neuvedeného v příloze č. I Smlouvy, ve

znění nařízení Komise (ES) č. 2390/2000, nařízení Komise (ES) č.

1563/2001, nařízení Komise (ES) č. 595/2002, nařízení Komise (ES) č.

1052/2002 a nařízení Komise (ES) č. 740/2003.



Nařízení Komise (ES) č. 1261/2001 ze dne 27. června 2001, kterým se

stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1260/2001, pokud jde

o smlouvy o dodávkách cukrové řepy a o cenové přirážky a srážky

použitelné pro cukrovou řepu.



Nařízení Komise (ES) č. 1262/2001 ze dne 27. června 2001, kterým se

stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1260/2001, pokud jde

o nákup a prodej cukru intervenčními agenturami.



Nařízení Komise (ES) č. 1265/2001 ze dne 27. června 2001 o prováděcích

pravidlech k nařízení Rady (ES) č. 1260/2001 ohledně poskytování

výrobní náhrady na některé produkty z cukru používané v chemickém

průmyslu.



Nařízení Komise (ES) č. 1646/2001 ze dne 13. srpna 2001, kterým se

stanoví podrobná prováděcí pravidla pro poskytování podpory na

přizpůsobení určené rafinériím zpracovávajícím preferenční surový cukr

a kterým se upravuje podpora na přizpůsobení a doplňková základní

podpora pro rafinérie, ve znění nařízení Komise (ES) č. 1164/2002.



Nařízení Komise (ES) č. 314/2002 ze dne 20. února 2002, kterým se

stanoví prováděcí pravidla pro režim kvót v odvětví cukru, ve znění

nařízení Komise (ES) č. 1140/2003 a nařízení Komise (ES) č. 38/2004.



Nařízení Komise (ES) č. 192/2002 ze dne 31. ledna 2002, kterým se

stanoví prováděcí pravidla pro vydávání dovozních licencí pro cukr a

směsi cukru a kakaa s kumulací původu z AKT/ZZÚ a ES/ZZÚ.



Nařízení Komise (ES) č. 1159/2003 ze dne 30. června 2003, kterým se

stanoví prováděcí pravidla aplikovaná pro hospodářské roky 2003/2004,

2004/2005 a 2005/2006 na dovoz třtinového cukru v rámci kvót a

preferenčních dohod a měnící nařízení Komise (ES) č. 1464/1995 a

nařízení Komise (ES) č. 779/1996.



3) § 2 písm. d) zákona č. 256/2000 Sb. , o Státním zemědělském

intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním

zemědělském intervenčním fondu), ve znění zákona č. 128/2003 Sb.



4) § 5 a násl. nařízení vlády č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních

kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005, ve znění nařízení

vlády č. 296/2002 Sb., nařízení vlády č. 15/2003 Sb., nařízení vlády č.

97/2003 Sb., nařízení vlády č. 319/2003 Sb., nařízení vlády č. 160/2004

Sb. a nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 499/2002 Sb.



5) Čl. 11 nařízení Rady (ES) č. 1260/2001.



6) Čl. 10 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1260/2001."



Vládou nově přijaté a navrhovateli napadené ustanovení nařízení č.

548/2005 Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření

společné organizace trhů v odvětví cukru, zní:



"§ 3



Produkční kvóty



Výrobce cukru, který je držitelem individuální produkční kvóty cukru A

(dále jen "kvóta A") a individuální produkční kvóty cukru B (dále jen

"kvóta B") podle dosavadního právního předpisu^4) (dále jen "držitel

kvóty"), je pro hospodářský rok 2005/2006 držitelem kvóty A a kvóty B

snížené podle předpisu Evropských společenství^5) o množství cukru,

které představuje podíl tohoto držitele kvóty na celkovém snížení

zaručeného množství v rámci kvót A a B připadajícího na českou

republiku^5).



4) § 3 nařízení č. 364/2004 Sb., o stanovení některých podmínek

provádění opatření společné organizace trhů v odvětví cukru.



5) Čl. 1 nařízení Komise (ES) č. 1609/2005."



Ze znění napadeného ustanovení je zřejmé, že jak úprava obsažená v ust.

§ 3 nařízení č. 364/2004 Sb., tak úprava obsažená v ust. § 3 nařízení

č. 548/2005 Sb. prolongují předchozí právní úpravu, resp. vychází z

klíče rozdělování individuálních produkčních kvót, který byl upraven

předchozím nařízením č. 114/2001 Sb. a takto v příslušných řízeních na

individuální žadatele aplikován. Je tedy evidentní, že bez ohledu na

to, v jaké formě se daná právní úprava vyskytuje, může případný důvod

neústavnosti pramenit z úpravy předchozí, jak ostatně ve svém návrhu

tvrdili samotní navrhovatelé (viz níže). Proto se Ústavní soud nejprve

zaměřil na posouzení toho, zda klíč stanovený vládou k rozdělení

individuálních produkčních kvót je v souladu s ústavním pořádkem České

republiky.



VI.



Vlastní přezkum



A) Ze znění napadených ustanovení vyplývá toliko skutečnost, že

produkční kvóta cukru, stanovená jednotlivým producentům rozhodnutím

Fondu podle nařízení č. 114/2001 Sb., se považuje za zachovanou i

nadále, tj. po přistoupení České republiky k ES, a považuje se za

součet kvóty A a kvóty B podle nařízení ES č. 1260/2001 (§ 3 nařízení

č. 364/2004 Sb.), resp. že produkční kvóta v členění na kvótu A a kvótu

B se v důsledku snížení národní kvóty podle nařízení Komise (ES) č.

1609/2005 jednotlivým producentům poměrně snižuje (§ 3 nařízení č.

548/2005 Sb.).



V této souvislosti Ústavní soud považuje za podstatnou skutečnost, že

vláda již nařízením č. 364/2004 Sb. zrušila předchozí nařízení, které

stanovilo původní klíč pro přidělování individuálních produkčních kvót.

Ačkoliv tedy vláda napadenými ustanoveními výslovně počítá s tím, že

rozhodnutí přijatá na základě předchozí právní úpravy zůstávají

zachována, současně normativní podklad pro tato rozhodnutí zrušila.

Vláda opakovaně (při přijímání nařízení č. 364/2004 Sb. a nařízení č.

548/2005 Sb.) zvolila takový postup i při vědomí toho, že klíč pro

rozdělení individuálních produkčních kvót je posuzován v řízení před

Ústavním soudem. Zrušením nařízení č. 114/2001 Sb. tak byl již jednou v

minulosti Ústavnímu soudu znemožněn ústavní přezkum klíče prvotního

rozdělení individuálních produkčních kvót. Jinými slovy řečeno, ačkoliv

vláda nařízením č. 364/2004 Sb. předchozí úpravu rozdělování

individuálních produkčních kvót formálně zrušila, skrze ustanovení § 3

nařízení č. 364/2004 Sb. a po jeho zrušení skrze ustanovení § 3

nařízení č. 548/2005 Sb. zůstávají její důsledky zachovány.



Z toho důvodu se Ústavní soud zaměřil na přezkum samotného klíče, který

vláda stanovila pro rozdělení kvóty již v nařízení č. 97/2003 Sb.,

kterým se novelizovalo nařízení č. 114/2001 Sb., neboť tento klíč má

bezprostřední vazbu jak na ustanovení § 3 nařízení č. 364/2004 Sb., tak

na ustanovení § 3 nařízení č. 548/2005 Sb., byť samotná ustanovení

vymezující vlastní klíč výpočtu kvóty byla formálně vládou již v

minulosti zrušena.



Právní úprava regulující rozdělování produkčních kvót cukru je sférou,

v níž navazuje regulace vnitrostátní na regulaci obsaženou v acquis

communautaire. Jinak řečeno, zatímco cíle a účely této regulace, která

je součástí širší oblasti společné organizace trhu se zemědělskými

komoditami, tedy součástí nástrojů Společné zemědělské politiky (Common

Agricultural Policy), jsou obsaženy v normách evropského práva,

vymezení a výběr navazujících prostředků, jimiž je těchto cílů

dosahováno, ponechaly normy evropského práva na členských státech.

Napadená právní úprava týkající se stanovení klíče rozdělení kvóty je

tedy na jednu stranu doménou vnitrostátního práva, na druhou stranu je

bezprostředně navázána na normy evropského práva. Ústavní soud byl

proto nejprve postaven před otázku, do jaké míry je vůbec oprávněn

posuzovat ústavní konformitu takových právních norem, které navazují na

komunitární právo.



Ústavní soud není kompetentní k tomu, aby posuzoval otázky platnosti

norem komunitárního práva. Takové otázky spadají do výlučné pravomoci

Evropského soudního dvora. Z pohledu komunitárního práva, jak bylo v

minulosti vyloženo Evropským soudním dvorem (dále jen "ESD"), požívají

normy komunitárního práva aplikační přednosti před právními řády

členských států ES. Podle judikatury ESD tam, kde jde o výlučnou

regulaci komunitárním právem, má toto právo přednost a nemůže být

popřeno skrze referenční kritéria stanovená vnitrostátním právem,

včetně kritérií uplatňovaných v ústavní rovině.



Aniž by byl Ústavní soud nucen vymezovat se k této doktríně ESD, nemůže

odhlížet od následujících okolností. Existují totiž i další okolnosti a

důvody, které je třeba při zvažování této otázky posuzovat. Především

nelze přehlédnout, že řada nejvyšších soudních instancí původních

členských států ES, včetně zakládajících členů jako jsou Itálie (srov.

rozhodnutí ze dne 27. 12. 1973 č. 183/73 Frontini v. Ministero delle

Finanze, Constitutional Court; rozhodnutí ze dne 21. 4. 1989 č.

232/1989 Fragd v. Amministrazione delle Finanze dello Stato,

Constitutional Court) a SRN (rozhodnutí ze dne 22. 10. 1986 č. 2 BvR

197/83 Wuensche Handelsgesellschaft, Solange II.; rozhodnutí ze dne 12.

10. 1993 č. 2 BvR 2134 a 2159/92 zum Vertrag über die Europäische

Union), i později přistoupivší členové jako Irsko (rozhodnutí

Nejvyššího soudu ze dne 19. 12. 1989 Society for the Protection of

Unborn Children (Ireland) Ltd. v. Grogan a ze dne 5. 3. 1992 Attorney

General v. X) a Dánsko (rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 6. 4. 1998

č. I-361/1997 Carlsen and Others v. Rasmussen), se nikdy zcela

nepodřídila doktríně absolutní přednosti komunitárního práva nad

veškerým ústavním právem, především pak ponechala jistou rezervu při

interpretaci principů jako jsou princip demokratického právního státu a

oblast ochrany základních práv a svobod.



Ústavní soud si je vědom toho, že na těchto otázkách spočívají základy

ústavněprávní exegeze celého Společenství, a že tyto otázky mají určité

implikace nejen v oblasti právní, ale též politické. Tyto otázky mohou

mít vážné dopady na další vývoj soudní praxe uvnitř Společenství,

dokonce na vývoj Společenství, resp. Unie jako takové, a proto by mělo

být i povinností Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany

ústavnosti jednoho z nově přistoupivších členů pokusit se k těmto

otázkám ve své judikatuře relevantně vyjádřit. Zvláště podstatnou je

přitom otázka, zda české ústavní právo a především podstatné

náležitosti demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2

Ústavy dovolují, aby mezinárodní organizace, na niž Česká republika

přenesla část své svrchovanosti, disponovala i v oblastech, v nichž k

tomuto přenosu došlo, možností tvořit právo přednostně aplikovatelné

před celým českým ústavním pořádkem [viz k tomu dále v části VI.B)

tohoto nálezu].



Jak uvedeno shora, tam kde je předmětem komunitárního práva společná

organizace trhu, v daném případě trhu se zemědělskými komoditami,

požívají Společenství plnou pravomoc. To však neznamená absolutní

povinnost Společenství regulovat každou otázku související s danou

oblastí regulace. Naopak Společenství jsou povinována, a to v důsledku

aplikace principu subsidiarity, k jisté zdrženlivosti a ponechávají

určitou část kompetencí v rukou členských států, nebo poté, co

Společenství přebrala plnou kompetenci nad danou oblastí, ji delegují

zpět, zejména za účelem naplňování konkrétních cílů obecné

"policy-making" nebo za účelem administrace obecné právní regulace

komunitárního práva. Proto obecně platí, že tam, kde komunitární

legislativa ponechala určité věci v kompetenci členských států (tj.

tam, kde neexistuje výslovná úprava v komunitárním právu) nebo tyto

věci zpětně výslovně delegovala na členské státy, je věcí členských

států, aby přijaly a aplikovaly vlastní legislativu. Přesto nelze

tvrdit, že v těchto oblastech komunitární právo nikterak nepůsobí.

Naopak i v těchto případech, kdy členské státy vlastními právními

nástroji implementují část komunitární politiky, je diskrece ze strany

členských států limitována překlenujícími obecnými principy

komunitárního práva, do nichž se řadí i ochrana základních práv [viz

případ C-260/89, Elliniki Radiophonia Tiléorassi AE a Panellinia

Omospondia Syllogon Prossopikou v. Dimotiki Etairia Pliroforissis and

Sotirios Kouvelas a Nicolaos Avdellas a jiní, (1991) ECR I-2925].



Jinak řečeno, v určitých případech Společenství deleguje pravomoc zpět

na členské státy za účelem provedení určitého aktu komunitárního práva

nebo ponechává určité otázky neupravené a umožňuje členským státům

přijetí specifické úpravy k provedení evropského práva. I v takových

případech je ovšem Česká republika vázána principy evropského práva.

Současně však, protože jde o vnitrostátní právní úpravu, musí být

taková právní úprava konformní i s českým ústavním pořádkem.



Ústavní soud je tedy přesvědčen, že ačkoliv příslušná právní úprava je

úpravou vnitrostátní, na kterou je třeba vztáhnout kritéria vyplývající

z ústavního pořádku České republiky, současně však nelze bez dalšího

pominout skutečnost, že se jedná o problematiku, jejíž původ pramení z

komunitárního práva jako systému produkovaného mezinárodní organizací,

na kterou ČR svým vstupem přenesla podle čl. 10a Ústavy některé části

státní suverenity. V důsledku toho se tento systém stal v těchto

částech pro Českou republiku bezprostředně závazným i uvnitř právního

řádu České republiky.



Ač tedy referenčním rámcem přezkumu Ústavním soudem zůstávají i po 1.

5. 2004 normy ústavního pořádku České republiky, nemůže Ústavní soud

zcela přehlížet dopad komunitárního práva na tvorbu, aplikaci a

interpretaci vnitrostátního práva, a to v oblasti právní úpravy, jejíž

vznik, působení a účel je bezprostředně navázán na komunitární právo.

Jinými slovy, Ústavní soud v této oblasti interpretuje ústavní právo s

přihlédnutím k principům plynoucím z práva komunitárního.



A-1) Posouzení napadené právní úpravy s přihlédnutím ke kritériím

vyplývajícím z judikatury ESD



Před tím, než Ústavní soud přistoupil k posouzení napadené právní

úpravy z hlediska standardů dosažených v komunitárním právu, zkoumal,

zda otázka konformity zvoleného klíče k přidělení individuální

produkční kvóty není otázkou, kterou by měl Ústavní soud předložit k

posouzení přímo ESD podle čl. 234 Smlouvy ES. S tím však souvisí další

otázka, a to zda lze Ústavní soud považovat za soudní orgán, který je

podle čl. 234 Smlouvy ES povolán k podávání předběžných otázek. Je

třeba se tázat, zda v případě soudu, který má zúžený úhel pohledu při

posuzování věcí, jakým je Ústavní soud, je vhodné, aby předával věci

ESD. Tato otázka se jeví jako legitimní přinejmenším v řízení o

abstraktní kontrole norem, jímž je i řízení v dané věci. Například

italský ústavní soud ve svém rozhodnutí z roku 1995 konstatoval, že se

necítí být soudem podle čl. 234 Smlouvy ES (viz rozhodnutí z 29. 12.

1995 č. 536/95, Messaggero Servizi Sr. v. Office of Registrar of

Padua). Přitom vyšel ze dvou důvodů. Ústavní soud není soudem, na který

se vztahuje čl. 234 Smlouvy ES a čl. 234 nelze použít v určitých typech

řízení, která ústavní soud vede (řízení o abstraktní kontrole norem).



Na druhou stranu nelze ignorovat opačnou praxi jiných ústavních soudů

členských států, které se naopak považují za soud ve smyslu čl. 234

Smlouvy ES a v řadě případů předběžnou otázku k ESD vznesly (rakouský

ústavní soud nebo belgický arbitrážní soud) (srov. Bobek, M. - Komárek,

J. - Passer, J. M. - Gillis, M.: Předběžná otázka v komunitárním právu.

Linde, Praha 2005, str.72 - 73).



Ústavní soud si je vědom delikátnosti nalezení odpovědi na otázku, zda

lze Ústavní soud považovat za soud podle čl. 234 Smlouvy ES, popřípadě

v jakých typech řízení, a nezbavuje se do budoucna možnosti zaujmout k

této otázce jednoznačnou odpověď, tj. předložit v jednotlivých typech

řízení věc k posouzení ESD.



Ústavní soud je však nyní toho názoru, že v daném případě by bylo možné

na projednávanou věc vztáhnout jednu z výjimek zformulovaných v

judikatuře ESD [viz případ 283/81, Srl CILFIT and Lanificio di Gavardo

SpA v. Ministry of Health, (1982) ECR 3415, nedávno potvrzen v

rozhodnutí ze dne 15. 9. 2005, C-495/03, Intermodal Transports BV v

Staatssecretaris van Financiën]. V těchto rozhodnutích ESD traktoval,

že vznesení předběžné otázky není nutné, pokud se danou otázkou

"zabývala předchozí ustálená judikatura ESD, bez ohledu na povahu

řízení, která vedla k těmto rozhodnutím, a dokonce i tehdy, pokud daná

otázka nebyla identická". Jinak řečeno, jde o situaci, kdy

předcházející rozhodnutí ESD již pojednala o právní otázce řešené v

daném případě (CILFIT odst. 14). V případě Intermodal Transports ESD

uvedl, že řešení přijaté v rozhodnutích CILFIT a dalších přenáší na

národní soudy výhradní odpovědnost za posouzení, zda řádná aplikace

komunitárního práva je natolik zřejmá, že nedává žádný prostor pro

rozumné pochybnosti a pro rozhodnutí o tom, že není nutné vznést vůči

ESD otázku týkající se interpretace komunitárního práva, která v

projednávaném případě vyvstala (viz k tomu i Bobek, M. - Komárek, J. -

Passer, J. M. - Gillis, M.: Předběžná otázka v komunitárním právu.

Linde, Praha 2005, str.227 - 231).



V oblasti Společné zemědělské politiky a zvláště v oblasti stanovování

produkčních kvót existuje natolik rozsáhlá, konsistentní a dlouhodobě

ustálená judikatura ESD, která bezpochyby umožňuje Ústavnímu soudu, aby

právní úpravu klíče k rozdělení produkčních kvót zkoumal z hlediska

domácího ústavního práva interpretovaného ve světle komunitárního

práva, resp. ve světle jejího souladu s obecnými principy komunitárního

práva, sám. Přitom obecné principy komunitárního práva vyjádřené v

dosavadní judikatuře ESD Ústavní soud nechává prozařovat do výkladu

ústavního práva.



Princip volné diskrece státu a jeho meze



Prakticky od počátků své činnosti ESD zdůrazňoval, že právní úprava

oblastí regulovaných komunitárním právem musí být doprovázena

odpovídající vnitrostátní regulací členskými státy (viz spojené případy

205 až 215/82 - Deutsche Milchkontor GmbH and others v Federal Republic

of Germany, ECR 2633, odst. 17: "Podle obecných zásad, na nichž je

vystavěn institucionální systém Společenství a jimiž se řídí vztahy

mezi Společenstvím a členskými státy, je podle čl. 5 (nyní čl. 10)

Smlouvy na členských státech zajistit, aby komunitární právní regulace

zvláště která se týká Společné zemědělské politiky byla na jejich území

implementována. Protože komunitární právo, včetně jeho obecných

principů, v sobě nezahrnuje obecná pravidla, která by toto zajistila,

je na vnitrostátních orgánech, aby při implementaci komunitárního práva

jednaly podle svých vnitrostátních hmotněprávních a procesněprávních

pravidel“. Takový závěr ostatně na jedné straně koresponduje s

potřebami rozvíjejícího se právního řádu, na druhou stranu konvenuje i

představě ponechání určitých záležitostí národním či místním podmínkám.

Jak ve věci Milchkontor dále zdůraznil, tento závěr plyne z principu

spolupráce podle čl. 10 Smlouvy ES a zvláště se uplatní právě v oblasti

zemědělství. V takových případech, kdy vnitrostátní právní úprava

navazuje na úpravu komunitární, jak již Ústavní soud výše zdůraznil, je

členský stát nadále vázán obecnými principy komunitárního práva,

zvláště postulátem ochrany základních práv [případ 5/88 - Hubert

Wachauf v Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft. (1989) ECR 2609;

případ C-459/02, Willy Gerekens and Association agricole pour la

promotion de la commercialisation laitičre Procola v État du

grand-duché de Luxembourg, odst. 21].



Přitom v oblasti zemědělství vyložil v minulosti ESD komunitární

legislativu velmi volně s cílem umožnit členským státům při

implementaci příslušných nástrojů zemědělské politiky vysoký stupeň

diskrece: "ve věcech týkajících se Společné zemědělské politiky

disponuje komunitární legislativa diskrečními pravomocemi, které

odpovídají politické odpovědnosti podle čl. 40 a 43 (nyní čl. 34 a 37)

Smlouvy o ES [případ C-331/88 - The Queen v Minister of Agriculture,

Fisheries and Food and Secretary of State for Health, ex parte: Fedesa

and others. (1990) ECR I-4023, odst. 14; nebo viz odst. 13-16 spojených

věcí 196/88, 197/88 a 198/88 - Daniel Cornée and others v Coopérative

agricole laitičre de Loudéac (Copall), (1989) ECR 2309]. V jednom z

případů, který se týkal stanovování množstevních kvót členskými státy,

ESD vyložil ustanovení komunitárního práva, podle kterého "členský stát

musí brát zřetel na plán produkce a plánovaný vývoj produkce" tak, že

je věcí volného uvážení členských států, zda producentům, kteří

realizují plán zvýšení produkce, udělí dodatečnou kvótu. Dokonce v

případech, kdy členský stát udělil takovou dodatečnou množstevní kvótu,

vyžadoval ESD pouze to, aby její výše "byla úměrná celkovému plánu

produkce", nikoliv aby byla ve "vztahu přísné proporcionality" ("in the

relation of strict proportionality"). Naopak ve vztahu k celkově

plánované výši produkce jsou členské státy oprávněny přihlížet k dalším

kritériím, jako jsou sociální ohledy, např. zvýhodňování menších

producentů [viz případ C-16/89 - G. Spronk v Minister van Landbouw en

Visserij (1990) ECR I-3185, odst. 14 - 16). Volná diskrece států je

podle judikatury ESD omezena pouze třemi základními kritérii: přijaté

opatření musí být v souladu s cíli zemědělské politiky, musí být

založeno na objektivních kritériích a v souladu s obecnými principy

komunitárního práva (viz případ C - 13/99, Gerard Mulligan and others

v. Minister for Agriculture and Food, Ireland, odst. 33-35; viz také

případ C-16/89 - G. Spronk v Minister van Landbouw en Visserij (1990)

ECR I-3185, odst. 13, týkající se diskrece členských států v oblasti

stanovování výše zvláštních množstevních kvót jednotlivým producentům].



Volné uvážení členských států je tak omezeno pouze cíli Společné

zemědělské politiky a obecnými principy komunitárního práva. Například

v případě, kde jazykový výklad komunitárního předpisu vedl k porušení

základních práv určitého producenta, ESD judikoval, že "komunitární

legislativa aplikovatelná na daný případ ponechává příslušným

vnitrostátním orgánům dostatečnou míru volného uvážení (sufficiently

wide margin of appreciation) tak, aby členské státy mohly legislativu

aplikovat způsobem slučitelným s požadavkem ochrany základních práv"

[případ 5/88 - Hubert Wachauf v Bundesamt für Ernährung und

Forstwirtschaft. (1989) ECR 2609, odst. 22].



Vysokou míru volného uvážení členských států při implementaci

komunitární legislativy v oblasti zemědělství lze rovněž ilustrovat na

případu týkajícím se mléčných kvót. Komunitární legislativa v obecné

rovině stanovila, že v případě převodů půdy se přidělená množstevní

kvóta váže nadále k této půdě. Irsko ve své domácí legislativě tuto

normu implementovalo způsobem, že stanovilo pro případ takových převodů

půdy, že 20 % přidělené kvóty se vrací zpět do státní rezervy. ESD ve

svém rozhodnutí potvrdil, že takové opatření považuje ještě v mezích

volného uvážení členského státu (within the member state discreation)

(viz případ C-313/99, Gerard Mulligan and others v. Minister for

Agriculture and Food, Ireland, odst. 33 - 35).



Ve světle těchto principů Ústavní soud posoudil namítané porušení

ústavně chráněného rovného přístupu k žadatelům o kvóty a dospěl k

závěru, že postup Vlády ČR při stanovení klíče k rozdělení kvót

obstojí.



Princip proporcionality



Zásada proporcionality tvoří podle judikatury ESD nedílnou součást

obecných principů komunitárního práva. ESD ve svých rozhodnutích

mnohokrát traktoval, že tento princip vyžaduje, aby "komunitární

legislativa byla vhodnou a nezbytnou ve vztahu k cílům legitimně

sledovaným příslušným předpisem [...] a aby tam, kde existuje více

alternativ opatření bylo použito nejšetrnější z nich, které není ve

vztahu ke sledovaným cílům neproporcionální" [např. případ 265/87,

Hermann Schräder HS Kraftfutter GmbH & Co. KG v Hauptzollamt Gronau,

(1989) ECR 2237, odst. 21].



Z ustálené judikatury ESD vyplývá, že kritérium proporcionality ESD

neaplikuje na všechny případy stejně striktně. Zejména v oblasti

hospodářské politiky je zřejmé, že ESD volil spíše cestu soudního

omezení a ponechal na kompetentních legislativních orgánech hlavní

odpovědnost za určení, zda příslušné opatření splňuje příslušné

standardy: "Tam, kde se posuzuje složitá ekonomická situace, jako je

tento případ, je třeba mít na zřeteli, jak již ESD v minulosti uvedl,

že je to Komise, která je nadána volným uvážením, a komunitární

soudnictví při posuzování nezákonnosti použití takové volné úvahy,

nemůže suplovat úvahy, které náležejí k tomu kompetentnímu orgánu, ale

naopak se sama musí omezit pouze na zkoumání toho, zda takové uvážení

kompetentního orgánu není zjevnou chybou nebo zda nezakládá zneužití

kompetence..." [případ C-99/99, Italian Republic v Commission of the

European Communities, (2000) ECR I-11535, odst. 26].



Takové sebeomezení používá ESD typicky i v oblasti zemědělské politiky:

"V náležitostech týkajících se společné zemědělské politiky požívá

komunitární zákonodárství volného uvážení, které odpovídá jeho

politické odpovědnosti podle čl. 40 a 43 (nyní čl. 34 a 37) Smlouvy o

ES." [případ C-331/88 - The Queen v Minister of Agriculture, Fisheries

and Food and Secretary of State for Health, ex parte: Fedesa and

others. (1990) ECR I-4023, odst. 14]. Jinak řečeno, ESD v oblasti

Společné zemědělské politiky dal jasně najevo, kde se nacházejí limity

soudního přezkumu.



V důsledku takového výrazně zdrženlivého přístupu ponechává ESD při

posuzování nezbytnosti a vhodnosti příslušných opatření legislativě

velmi široké meze uvážení (wide margin of appreciation): "Tam, kde je

potřeba zhodnotit složitou ekonomickou situaci, požívají instituce

širokou míru volného uvážení. Při posuzování legality použití takového

volného uvážení ESD nemůže nahradit co do obsahu rozhodování k tomu

kompetentní orgán, ale musí se omezit pouze na zkoumání toho, zda ono

posouzení provedené kompetentním orgánem není postiženo zcela zjevnou

chybou, nebo nepředstavuje zneužití moci, nebo zda příslušná instituce

zjevně nepřekročila meze volného uvážení." (případ C-87/00 - Roberto

Nicoli v Eridania SpA., odst. 37). V praxi proto ESD zřídkakdy dospívá

k závěru, že příslušným opatřením v oblasti hospodářské politiky byla

porušena zásada proporcionality. Pokud tak již v minulosti učinil,

jednalo se o případy vyvolané nikoliv nesouhlasem soudu s rozumností

daného opatření, tedy s jeho vlastním obsahem, nýbrž v důsledku

excesivního dopadu opatření do oblasti základních práv a jejich

extrémního porušení [viz případ 114/76, Bela-Mühle Josef Bergmann KG v

Grows-Farm GmbH & CO. KG, (1977) ECR 1211, odst. 7].



ESD se v minulosti rovněž vyslovil přímo k otázce, zda opatření, které

směřuje k omezení produkce určité zemědělské komodity, představuje

porušení principu proporcionality [viz případ 138/79, SA Roquette

Frčres v Council of the European Communities, (1980) ECR 3333]. Tento

konkrétní případ byl vyvolán situací, kdy ESD v minulosti prohlásil za

neplatné konkrétní nařízení, přičemž v důsledku toho bylo navrhovatelem

napadeno i následně přijaté nařízení, a to z důvodu, že příslušní

producenti byli ponecháni v nejistotě, jaká tato následná právní úprava

bude, což jim v důsledku omezilo produkci. ESD v tomto případě

konstatoval, že je třeba mít na zřeteli legitimitu cíle, který

příslušná opatření sledují. Tím je stabilizace příslušného trhu

prostřednictvím omezení nadprodukce. Jinak řečeno, sleduje-li opatření

tento cíl, systém kvót, který je prostředkem jeho dosažení, sám o sobě

nepředstavuje porušení principu proporcionality. Ve vztahu ke

konkrétním argumentům navrhovatele, že nejistota ohledně obsahu právní

úpravy vedla ke zhoršení jeho situace na trhu, ESD uvedl, že "od Rady

nelze požadovat, aby při přijímání konkrétních opatření sledujících

obecný zájem přihlížela k pohnutkám, obchodním příležitostem a vnitřní

strategii každého jednotlivého podniku." (Roquette Frčres, odst. 30).

Navíc ESD v tomto případě dodal, že taková argumentace by mohla být

relevantní toliko v případě, kdyby jednotliví producenti byli s to

prokázat, že v důsledku nejasné právní úpravy se skutečně změnily

podmínky jejich podnikání a produkce.



Protože v daném případě se Ústavní soud pohybuje v rámci vymezeném

řízením o abstraktní kontrole norem, těžko může zkoumat, jak napadená

právní úprava dopadla, pokud vůbec, do sféry základních práv

jednotlivých konkrétních producentů. V tomto typu řízení proto Ústavní

soud mohl napadenou právní úpravu zkoumat toliko pod zorným úhlem

principů, které lze z jednotlivých základních práv dovodit, tj.

nezkoumal a zkoumat nemohl případné skutečné zásahy do základních práv

jednotlivých producentů.



Princip ochrany základních práv



Jak již uvedeno shora, z judikatury ESD vyplývá, že členské státy jsou

při implementaci komunitárního práva vázány povinností respektovat

základní práva [např. případy 5/88 - Hubert Wachauf v Bundesamt für

Ernährung und Forstwirtschaft (1989) ECR 2609; C-459/02, Willy Gerekens

and Association agricole pour la promotion de la commercialisation

laitičre Procola v État du grand-duché de Luxembourg, odst. 21]. ESD

již mnohokráte posuzoval omezení základních práv opatřeními v oblasti

hospodářské politiky a opakovaně deklaroval, že základní práva mohou

být při provádění komunitárních politik předmětem i podstatného

omezení: "Základní práva uznaná ESD nejsou absolutní, ale musejí být

posuzována z hlediska své sociální funkce. V důsledku toho lze

akceptovat omezení výkonu těchto práv, zejména v souvislosti se

společnou organizací trhu, a to za předpokladu, že tato omezení

korespondují s účelem, jímž je obecný zájem sledovaný Společenstvím, a

nezakládají s ohledem na tento účel neproporcionální a neakceptovatelný

zásah porušující samotnou podstatu těchto práv." [např. případ 5/88 -

Hubert Wachauf v Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (1989) ECR

2609, odst. 18].



Při posuzování přípustnosti omezení základních práv v oblasti

zemědělské politiky považoval v minulosti ESD za klíčové vážit a

zohledňovat specifický charakter společné organizace trhu a systém kvót

v rámci Společné zemědělské politiky: "Základní vlastností organizace

trhu je jeho proměnlivost v závislosti na ekonomických faktorech, jež

ovlivňují vývoj trhu, a v závislosti na obecných podmínkách směřování

Společné zemědělské politiky." [případ 230/78 - SpA

Eridania-Zuccherifici nazionali v Minister of Agriculture and Forestry,

(1979) ECR 2749, odst. 21].



Ústavní soud s ohledem na shora uvedené dále přikročil k hodnocení

toho, zda lze napadenou právní úpravu považovat za konformní se

základními dílčími principy a základními právy vyplývajícími z

komunitárního práva, jež mohly být napadenou právní úpravou dotčeny.

Jedná se o princip legitimního očekávání, princip právní jistoty a

zákazu retroaktivity, zákazu diskriminace, ochrany práva na nerušený

výkon hospodářské činnosti v podobě podnikání či zaměstnání a ochrany

majetkových práv.



a) Princip legitimního očekávání



Princip legitimního očekávání byl v judikatuře ESD formulován jako

obecný princip komunitárního práva. Přitom v oblasti realizace

zemědělské politiky ESD dovodil, že princip legitimního očekávání nelze

vykládat tak, že by garantoval individuálnímu producentovi přístup k

takové výši produkční kvóty, jakou očekával nebo jakou by mohl

nárokovat z hlediska jeho očekávané produkce v konkrétním roce [viz

případ 230/78 - SpA Eridania-Zuccherifici nazionali v Minister of

Agriculture and Forestry, (1979) ECR 2749, odst. 22]. V této věci ESD

traktoval, že "individuální producent se nemůže dovolávat svého

nabytého práva na udržení výhod, které získal ustavením společné

organizace trhu". ESD naopak jasně formuloval, že očekávání producentů

mohou být zmařena s ohledem na nezbytnost změn příslušných pravidel,

které si vyžaduje realizace Společné zemědělské politiky, a že

jednotliví producenti mohou být omezeni opatřeními plynoucími z norem

komunitárního práva, které byly přijaty i poté, co byl schválen

produkční plán, a to především v souvislosti s požadavky trhu a

strukturální politiky." [viz rozhodnutí ve spojených věcech 196-198/88

- Daniel Cornée and others v Coopérative agricole laitičre de Loudéac

(Copall), odst. 26].



Jak ESD uvedl v jiném případě: "Podle ustálené judikatury v oblasti

společné organizace trhu, která se musí neustále přizpůsobovat změnám v

hospodářských podmínkách, nemohou jednotliví ekonomičtí aktéři

legitimně očekávat, že nebudou podrobeni omezením vyplývajícím z

budoucích pravidel regulujících trh a strukturální politiky." [případ

C-63/93 - Fintan Duff et al v Minister for Agriculture and Food and

Attorney General, (1996) ECR I-569, odst. 20]. V tomto citovaném

případě ESD judikoval, že volná diskrece udělená členským státům

evropským nařízením, aby přidělovaly jednotlivým producentům, kteří

předložili produkční plán rozvoje, zvláštní produkční kvótu, ještě

nezakládá legitimní očekávání, že individuální producent takovou kvótu

obdrží [viz k tomu i případ C-177/90 - Ralf- Herbert Kühn v

Landwirtschaftskammer Weser-Ems (1992) ECR I- 0035, odst. 13]. Ze

stejného důvodu není podle ESD v rozporu s principem legitimního

očekávání, pokud snížení přidělené kvóty o 4,5 %, které je původně

zavedeno jako dočasné, bude posléze stanoveno trvale [C-22/94 - The

Irish Farmers Association and others v Minister for Agriculture, Food

and Forestry, Ireland and Attorney General. (1997) ECR I-1809, odst.

17-25]. Jinak řečeno, za situace, kdy evropské instituce nebo členské

státy jsou nuceny přizpůsobovat svou zemědělskou politiku změnám

hospodářských podmínek nebo dokonce musí reformovat zemědělství jako

celek, musejí jednotliví producenti očekávat takové změny a nemají

legitimní očekávání, že bude z hlediska jejich postavení udržován

status quo (viz The Irish Farmers Association and others v Minister for

Agriculture, Food and Forestry, Ireland and Attorney General, odst. 25:

"jestliže rozumný a soudný podnikatel mohl předpokládat přijetí

komunitárního opatření, které pravděpodobně ovlivní jeho zájmy, nemůže

se dovolávat legitimního očekávání, když takové opatření bylo přijato";

viz také případ C - 9/02, Willy Gerekens and Association agricole pour

la promotion de la commercialisation laitičre Procola v État du

grand-duché de Luxembourg, odst. 29).



Na druhou stranu, princip legitimního očekávání může být dotčen

komunitární úpravou pouze tehdy, pokud samo Společenství v minulosti

vytvořilo situaci, která mohla vyvolat legitimní očekávání [případ

C-63/93 - Fintan Duff et al v Minister for Agriculture and Food and

Attorney General, (1996) ECR I-569, para. 20; Case C-177/90 -

Ralf-Herbert Kühn v Landwirtschaftskammer Weser-Ems [1992] ECR I- 0035,

para. 14; Case C-459/02, Willy Gerekens and Association agricole pour

la promotion de la commercialisation laitičre Procola v État du

grand-duché de Luxembourg, para. 29]. Taková situace například nastala

tehdy, když ES přimělo producenty k zastavení produkce kompenzací

konkrétní platbou a poté byl zaveden systém kvót odvislý od výše

produkce v tom roce, v němž producenti dočasně přerušili výrobu, což

vedlo k efektu, že ti, co využili možnosti přerušení výroby, ztratili

nárok na jakoukoliv kvótu.



ESD shledal, že vzhledem k tomu, že samotné orgány Společenství

motivovaly producenty k zastavení výroby pouze na určitou dobu, tito

producenti měli legitimní očekávání, že po vypršení této doby budou

moci ve výrobě pokračovat [případ 120/86, J. Mulder v Minister van

Landbouw en Visserij, (1988) ECR 2321]. Na druhou stranu tam, kde

producent omezí nebo zcela zastaví svou činnost v důsledku svého

svobodného rozhodnutí, tedy aniž by byl k tomu motivován komunitárním

opatřením, a to v období, které je posléze považováno za referenční,

nezakládá porušení legitimního očekávání [případ C-177/90 -

Ralf-Herbert Kühn v Landwirtschaftskammer Weser-Ems (1992) ECR I- 0035,

odst. 15]. V tomto případě byla produkce omezena v důsledku převodu

zemědělského podniku z nájemce zpět na vlastníka, přičemž ESD dovodil,

že skutečnost, že se producent spravující zemědělský podnik v průběhu

referenčního období stanoveného členským státem změnil, v důsledku

čehož se snížila produkce, nezakládá porušení legitimního očekávání.



Ústavní soud dosud judikoval k principu legitimního očekávání v souladu

s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, z níž zřetelně

vystupuje pojetí ochrany legitimního očekávání jako majetkového nároku,

který byl již individualizován individuálním právním aktem, a nebo je

individualizovatelný přímo na základě právní úpravy (srov. nález ve

věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 35;

vyhlášen pod č. 278/2004 Sb.). Vycházeje z těchto principů Ústavní soud

konstatuje, že princip legitimního očekávání napadeným předpisem

porušen nebyl, když z nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 39/01 (Sbírka

rozhodnutí, svazek 28, nález č. 135; vyhlášen pod č. 499/2002 Sb.)

rozhodně nelze dovodit individualizovatelný nárok. Tento nález naopak

ponechal otevřený prostor exekutivě k nové úpravě rozdělení produkčních

kvót. Nelze tedy tvrdit, že napadená právní úprava porušila princip

legitimního očekávání, který by producentům mohl vzniknout na základě

předchozího nálezu Ústavního soudu.



b) Princip právní jistoty a zákazu retroaktivity



V judikatuře ESD byl princip právní jistoty a zákazu retroaktivity

interpretován tak, že obecně vylučuje zpětně účinnou legislativu

přijímanou jak ES, tak členskými státy, ledaže je tato legislativa

přijímána za zvláštních okolností, "když to vyžaduje účel, jehož má být

tímto opatřením dosaženo a pokud je současně náležitě respektováno

legitimní očekávání adresátů právní normy" (C-459/02, Willy Gerekens

and Association agricole pour la promotion de la commercialisation

laitičre Procola v État du grand-duché de Luxembourg, odst. 23- 24).

Jednou z těchto výjimek je i situace, kdy členský stát implementoval

komunitární legislativu, která má omezenou časovou působnost a tato

legislativa byla shledána v rozporu komunitárním právem, přičemž

členský stát byl zavázán přijmout legislativu vztahující se i na již

uplynulé období. Pokud by taková legislativa nemohla být aplikována

retroaktivně, "nebylo by dosaženo sledovaného cíle a ohrozilo by to

efektivitu takových opatření", týkajících se zemědělských kvót

(C-459/02, odst. 25-26).



Tento princip napadenou právní úpravou porušen nebyl, neboť, i když se

v důsledku judikatury Ústavního soudu úprava rozdělování produkčních

kvót měnila, vždy šlo o úpravu působící perspektivně, nikoliv

retrospektivně, a vždy byla tato úprava řádně publikována ve Sbírce

zákonů.



c) Princip nediskriminace, resp. zákazu diskriminace



V oblasti zemědělství je princip rovného zacházení vyžadován nejen

obecnými principy komunitárního práva, ale rovněž přímo čl. 34 odst. 2

(dřívější čl. 40 odst. 3) Smlouvy ES, který představuje "specifický

projev obecného principu rovnosti" [viz rozhodnutí ve spojených věcech

201 a 202/85, Marthe Klensch and others v Secrétaire d'État á

l'Agriculture et á la Viticulture, (1986) ECR 3477, odst. 9]. Vytváření

společné organizace zemědělských trhů v souvislosti s realizací

Společné zemědělské politiky vyžaduje "vyloučení jakékoliv diskriminace

mezi producenty nebo spotřebiteli uvnitř Společenství". Toto ustanovení

pokrývá všechna opatření týkající se společné organizace zemědělských

trhů bez ohledu na orgán, který je stanoví. Jinak řečeno, podle ESD

zavazuje rovněž členské státy za situace, kdy implementují společnou

organizaci trhů [spojené věci 201 a 202/85, Marthe Klensch and others v

Secrétaire d'État á l'Agriculture et á la Viticulture, (1986) ECR 3477,

odst. 8].



Při posuzování dodržení principu rovnosti zvažuje ESD dva aspekty -

srovnatelnost (comparability) a objektivní ospravedlnitelnost

(objektive justification). Jde-li o kritérium srovnatelnosti, ESD již v

minulosti judikoval, že "nelze ve smyslu čl. 40 Smlouvy považovat za

diskriminaci situaci, kdy nerovnost v zacházení s jednotlivými podniky

odpovídá nerovnosti ve faktickém postavení a faktické situaci takových

podniků." [případ 230/78 - SpA Eridania-Zuccherifici nazionali v

Minister of Agriculture and Forestry, (1979) ECR 2749, odst. 18]. V

takovém případě ESD dovodil, že princip rovnosti nebyl porušen

opatřením stanoveným v komunitární právu, podle kterého se v celém

Společenství měla snížit cukerná kvóta o 5 %, vyjma Itálie, v jejímž

případě komunitární legislativa umožnila mnohem razantnější snižování.

Podle argumentace ESD vzhledem k tomu, že „je obecně známo, že situace

v oblasti pěstování řepy a produkce cukru se v Itálii výrazně liší od

podmínek v jiných státech [...], jsou takové rozdíly v zacházení [...]

založeny na objektivních rozdílech vyplývajících z výchozí ekonomické

situace.“ (případ 230/78, odst. 18 - 19).



V určitých situacích může být i diskriminační a rozdílné zacházení mezi

jednotlivými producenty ospravedlnitelné, zvláště pokud směřuje k

uskutečnění cílů Společné zemědělské politiky. ESD proto v minulosti

shledal různé formy rozdílného zacházení jako ospravedlnitelné, pokud

napomáhaly rozumné a efektivní realizaci zemědělské politiky. Například

při rozdělování kvót může členský stát zvýhodňovat určité formy

sdružení producentů vyjma těch, jejichž organizace nebo struktura by

snadněji umožňovala porušovat komunitární právo [viz případ C-15/95 -

EARL de Kerlast v Union régionale de coopératives agricoles (Unicopa)

and Coopérative du Trieux. (1997) ECR I-1961, odst. 39: "členskému

státu musí být umožněno vyloučit takové formy společností, které

usnadňují činnost, jež není v souladu s komunitárními předpisy."].



ESD již rovněž judikoval, že ačkoliv referenční období zvolené členským

státem nemusí být pro některé producenty ideální, z toho vyplývající

rozdílné zacházení může být ospravedlněno zájmem na rozumné správě a

tomu odpovídajícím omezením délky referenčního období, resp. počtu let

stanovených jako referenční. V reakci na argumentaci konkrétního

producenta, že byl ve vztahu k jiným producentům diskriminován, neboť v

roce zvoleném jako referenční období nevyvíjel produkci v množství

odpovídajícím jeho kapacitě, ESD učinil závěr, že "takový efekt je

ospravedlněn potřebou co největšího omezení situací, kdy se referenční

období přesouvá z jednoho roku do dalších let" [případ C-177/90 -

Ralf-Herbert Kühn v Landwirtschaftskammer Weser-Ems (1992) ECR I- 0035,

odst. 18]. Podobný problém nastal v případě producentů, kteří

realizovali plán rozvoje (a zvýšili svou kapacitu), avšak jim přidělená

kvóta neodpovídala zvýšené produkci s ohledem na to, že za referenční

období byl vzat rok předcházející okamžiku dovršení realizace plánu.

ESD však judikoval, že nepovažuje situaci těchto producentů objektivně

odlišnou od producentů, kteří plán rozvoje nerealizovali, neboť "je to

právě zvolené referenční období, které je rozhodující pro srovnání

situace dvou kategorií producentů" [případ C-63/93 - Fintan Duff et al

v Minister for Agriculture and Food and Attorney General, (1996) ECR

I-569, odst. 26]. Jinak řečeno, samotná volba referenčního období

nebyla způsobilá založit porušení principu rovnosti mezi producenty.



Na druhou stranu judikatura ESD nedovoluje členským státům úplnou

diskreci při výběru referenčního období. ESD konstatoval, že určitý

výběr může vyústit do porušení principu rovnosti. Například ESD

rozhodl, že výběr referenčního období může vyústit do diskriminace

zakázané principem rovnosti, "pokud, kvůli specifickým podmínkám na

domácím trhu, vede implementace takového výběru na území státu k

diskriminaci mezi producenty uvnitř celého Společenství" [spojené

případy 201 a 202/85, Marthe Klensch and others v Secrétaire d'État á

l'Agriculture et á la Viticulture, (1986) ECR 3477, odst. 12]. V tomto

případě pak ESD dospěl k závěru, že konkrétní volba referenčního období

zvýhodnila větší producenty na úkor malých.



Otázkou rovnosti se pak ESD zabýval také v souvislosti s převodem

přidělené kvóty z jednoho producenta na jiného. ESD například dovodil,

že komunitární právo nelze vykládat způsobem, který by umožnil převod

kvóty producentům, kteří skončili s výrobou, na subjekty, které v

minulosti jejich produkci nakupovaly, neboť takový převod by vyvolal

nerovnost ve prospěch těchto subjektů a na úkor ostatních subjektů

nakupujících produkci v dané oblasti výroby. Kvóty by proto podle ESD

měly být raději vráceny zpět do národní rezervy a znovu přerozděleny

spravedlivějším způsobem [spojené případy 196/88, 197/88 and 198/88,

Daniel Cornée and others v Coopérative agricole laitičre de Loudéac

(Copall) and Laiterie coopérative du Trieux, (1989) ECR-2309, odst.

21-23].



Konečně lze poukázat i na stanovisko ESD, podle kterého nelze posuzovat

toliko hypotetické tvrzení o tom, že vnitrostátní opatření

diskriminovalo určité producenty, pokud není předložen konkrétní důkaz

o tom, že jakýkoliv z těchto producentů, který měl být opatřením údajně

postižen, byl skutečně vystaven negativnímu dopadu takového opatření

[spojené případy 196/88, 197/88 and 198/88, Daniel Cornée and others v

Coopérative agricole laitičre de Loudéac (Copall) and Laiterie

coopérative du Trieux, (1989) ECR-2309].



Ústavní soud neshledal zásah do principu zákazu diskriminace

vykládaného ve světle judikatury ESD. Jak bude posléze vyloženo,

koriguje Ústavní soud dosavadní výklad principu rovnosti plynoucího z

čl. 1 Listiny základních práv a svobod podaný v nálezu sp. zn. Pl. ÚS

39/01, a to pro oblast práva, které navazuje na komunitární právo (viz

níže).



d) Princip ochrany práva podnikat a vyvíjet jinou hospodářskou činnost



ESD již v minulosti ve svých rozhodnutích uvedl, že právo vyvíjet

hospodářskou aktivitu nelze ve vztahu k systému kvót vykládat tak, že

by garantovalo právo obdržet určitou konkrétní výši kvóty. Podle ESD

kvóty "neomezují ekonomickou aktivitu podnikatelů, ale v souvislosti s

budováním společné organizace trhu fixují množství produkce, které lze

na trhu uplatnit...". [případ 230/78 - SpA Eridania-Zuccherifici

nazionali v Minister of Agriculture and Forestry, (1979) ECR 2749,

odst. 20-21]. Navíc s ohledem na proměnlivost společné organizace trhu

jsou kvóty předmětem změn (srov. výše argumentaci týkající se ochrany

legitimního očekávání).



Taková omezení práva podnikat a vyvíjet jinou hospodářskou činnost

splňují i obecný standard omezení základních práv, tedy taková omezení

odpovídají sledovanému cíli, jímž je obecný zájem Společenství, a

nekonstituují s ohledem na sledovaný cíl neproporcionální nebo

nepřijatelný zásah neslučitelný s podstatou základních práv [případ

5/88 - Hubert Wachauf v Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft.

(1989) ECR 2609, odst. 18]. První kritérium (soulad se sledovaným

cílem) je dodrženo, pokud je omezení součástí legislativy sledující

odstranění přebytků na trhu se zemědělskými komoditami, a to právě

cestou omezení nadprodukce. Druhé kritérium (proporcionalita) je

splněno, pokud není narušena samotná podstata práva podnikat a

vykonávat jinou hospodářskou činnost. Jinak řečeno, pokud systém kvót

neomezuje právo využívat příslušné pozemky k jiným účelům nebo právo

podnikat v jiné oblasti hospodářství nebo obchodovat s jinými

zemědělskými produkty, je slučitelný s ochranou práva podnikat a

vykonávat jinou hospodářskou činnost [C-177/90 - Ralf-Herbert Kühn v

Landwirtschaftskammer Weser-Ems (1992) ECR I- 0035, odst. 17; nebo

C-63/93 - Fintan Duff et al v Minister for Agriculture and Food and

Attorney General, (1996) ECR I-569, odst. 30, ve kterém ESD dovodil, že

není porušením tohoto práva, pokud producent obdrží kvótu bez ohledu na

dosažený plán rozvoje produkce, tedy kvótu, která neodpovídá objektivní

výši produkce, které je producent schopen po realizaci plánu dosáhnout.

Nižší kvóta neomezuje právo podnikat, ale pouze omezuje možnost umístit

produkci na trhu, kterážto nepožívá ochrany skrze základní práva].

Jinak řečeno, podle judikatury ESD přidělení určité konkrétní kvóty

nelze samo o sobě považovat za porušení základního práva podnikat a

vykonávat jinou hospodářskou činnost.



Princip ochrany práva podnikat je ústavním pořádkem České republiky

aprobován jako ekonomické právo, které lze uplatnit jen v mezích zákona

(čl. 41 Listiny základních práv a svobod) a dosavadní judikatura

Ústavního soudu založená na principu "self-restraint" plně koresponduje

s přístupem ESD. Proto Ústavní soud porušení tohoto principu nedovodil.



A-2) Posouzení napadené právní úpravy z hlediska kritérií vyplývajících

z ústavního pořádku České republiky ve světle dosavadní judikatury

Ústavního soudu



Jak uvedeno shora, stanovení klíče pro výpočet individuální produkční

kvóty představuje vnitrostátní realizaci cílů Společné zemědělské

politiky vyplývajících z norem komunitárního práva, tedy v oblasti, v

níž komunitární právo ponechalo volné diskreci členských států, jaké

konkrétní nástroje k dosažení cíle (omezení produkce cukru) zvolí.

Ačkoliv tedy stanovení samotného klíče pro přidělení produkční kvóty je

věcí vnitrostátního práva, nelze pominout fakt, že sleduje účel

vyplývající z práva komunitárního.



Jak již rovněž uvedeno výše, Ústavní soud je přesvědčen, že poté, co se

Česká republika stala plnohodnotným členem ES, resp. EU, nelze

ústavněprávní přezkum otázek týkající se této oblasti provádět zcela

izolovaně, bez ohledu na kritéria a meze regulace stanovené

komunitárním právem a v minulosti dotvořené judikaturou ESD. Jinak

řečeno, při posuzování souladu zvoleného klíče s ústavním pořádkem

České republiky proto nelze zcela pominout to, jakým způsobem se k

otázkám produkčních kvót a způsobům jejich rozdělování staví evropské

právo a ESD. Přitom na rozdíl od předchozích rozhodnutí Ústavního soudu

nelze ke komunitárnímu právu přistupovat pouze jako k předmětu

komparace, z něhož by vyplývaly nepřímé argumenty ve vztahu k domácí

úpravě, nýbrž komunitární právo v současnosti prozařuje do ústavního

pořádku České republiky, je-li používán v oblasti právní regulace

související s komunitárním právem.



Na druhou stranu nelze v současnosti ani pomíjet předchozí judikaturu

Ústavního soudu, a to z důvodu principu právní kontinuity vlastní

judikatury (viz níže).



V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 21, nález č.

30; vyhlášen pod č. 96/2001 Sb.) Ústavní soud zrušil nařízení vlády č.

51/2000 Sb., kterým se stanoví opatření a podíl státu na tvorbě

podmínek pro zajištění a udržení výroby cukrovky a cukru a stabilizaci

trhu s cukrem. Jednalo se o právní předpis, který v České republice

poprvé zaváděl regulaci trhu s cukrem, a to pro období od 1. 8. 2000 do

30. 9. 2001. Ústavní soud v uvedeném nálezu dospěl k závěru, že vláda

tímto nařízením nerespektovala ústavní meze stanovené čl. 78 Ústavy.

Ústavní soud se tedy v předmětném nálezu nezabýval samotným obsahem

právní regulace a jeho slučitelností s ústavním pořádkem. Přitom výše

kvót dle nařízení byla určena tak, že referenčním obdobím bylo

stanoveno období 5 předchozích let, tedy období let 1995 - 1999.



V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č.

149; vyhlášen pod č. 410/2001 Sb.) se Ústavní soud zabýval ústavní

konformitou nařízení č. 445/2000 Sb., o stanovení produkčních kvót

mléka na léta 2001 až 2005. Tehdejšímu návrhu Ústavní soud vyhověl

částečně, když zrušil § 4 odst. 2 a § 14 odst. 2 nařízení, a to opět z

důvodu nedostatku zákonného zmocnění pro omezení rozdělování

produkčních kvót z rezervy na zemědělce hospodařící v systému

ekologického chovu skotu a neústavnosti a nezákonnosti delegace

rozhodování o výši rezervy na Ministerstvo zemědělství. V tomto nálezu

se nicméně Ústavní soud vyjádřil také k obsahovému souladu produkčních

kvót mléka jako jedné z metod regulace hospodářské politiky státu s

ústavním pořádkem, přičemž tento systém jako takový neústavním

neshledal. Přitom zformuloval základní ústavněprávní limity jak

samotného omezování hospodářské produkce formou zavádění produkčních

kvót, tak systému přidělování individuálních produkčních kvót

jednotlivým producentům. Ústavní soud především dovodil, že zákonodárce

smí (v mezích daných ústavně garantovanými základními zásadami,

lidskými právy a svobodami) podle své úvahy zavést cenovou nebo

kvantitativní regulaci produkce v určitém odvětví hospodářství, vymezit

či ovlivnit druh a počet subjektů v něm působících či omezit smluvní

svobodu při uplatňování produkce na trhu či při nákupu surovin a

výrobních zařízení. Současně Ústavní soud odmítl, že by každé omezení

svobody podnikání bylo lze provádět výlučně zákonem. Naopak uvedl, že k

provedení zákona Ústava připouští z praktických důvodů přijímání

podzákonných předpisů, pohybují-li se jimi stanovená pravidla v mezích

zákonů. Ústavní soud rovněž odmítl, že by omezení produkce

představovalo vyvlastnění, které není odůvodněno veřejným zájmem a je

bez náhrady. Vlastnictví k produkci nad produkční kvótu není odňato,

pouze se znesnadňuje její realizace na trhu. Soustava produkčních kvót

představuje formu kontroly užívání majetku, jež sleduje veřejný zájem,

jímž je stabilizace trhu s komoditou. Použité nástroje, tedy systém

přidělování individuálních produkčních kvót, pak shledal přiměřenými.



Jde-li o systém přidělování individuálních produkčních kvót, Ústavní

soud odmítl, že by neústavní diskriminaci představovalo rozdílné právní

postavení těch výrobců, kteří kvótu obdrží, a těch, kteří o ni

nežádají. Rovněž nepovažoval za neústavní přirozenou diferenciaci mezi

stávajícími a novými výrobci, když uvedl, že znevýhodnění nových

podnikatelů (kteří kvóty obdrží pouze formou převodu kvóty od

současného producenta, jemuž byla kvóta přidělena), je nedílnou

součástí jakéhokoliv omezování produkce. Nelze ovšem vyloučit

diskriminaci mezi výrobci, kteří o kvótu požádají a dostanou ji v plné

výši a výrobci, kterým bude odepřena nebo přidělena pouze zčásti. Proto

již ustanovení § 12 odst. 6 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním

zemědělském intervenčním fondu, požaduje, aby se způsob prvotního

rozdělení produkčních kvót mezi žadatele řídil zásadou rovnosti a

objektivního způsobu výpočtu. Ústavní soud k tomu poznamenal, že tento

obecný pokyn, jenž není než odvozením zásady rovnosti podle čl. 1

Listiny a čl. 1 Ústavy, musí mít na paměti vláda při určování způsobu

výchozího rozdělení kvót v rámci jednotlivých soustav produkčních kvót

s ohledem na rysy a zvláštnosti výroby komodit, jejichž výroba je

předmětem omezení. Ústavní soud proto může posoudit klíč použitý při

původním rozdělování kvót, přitom jednoroční referenční období v

případě přidělování produkčních kvót na mléko uznal za přiměřené.

Současně však Ústavní soud připustil, že ani podrobně propracovaný

klíč, jenž pamatuje na pravidelné příčiny výkyvů objemu výroby, nemůže

vzít zřetel na všechny okolnosti. V jednotlivých případech proto může

dojít i k nespravedlnosti, jež však nedosahuje ústavní závažnosti.



Konečně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/01 (publikovaném pod č. 499/2002

Sb.) se Ústavní soud opět zabýval právní úpravou produkčních kvót

cukru, přijatou v podobě nařízení č. 114/2001 Sb., o stanovení

produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005. Tímto

nálezem Ústavní soud zrušil § 4 odst. 3, § 5 odst. 3, § 7 a § 13

nařízení a zamítl návrh na zrušení § 13 zákona č. 256/2000 Sb., o

Státním zemědělském intervenčním fondu. Ústavní soud hodnotil tehdy

zvolený klíč rozdělování individuálních produkčních kvót (na základě

objemu výroby tří z hlediska množství nejúspěšnějších výrobních sezon z

posledních pěti) jako v rozporu se zákonným požadavkem objektivního

způsobu výpočtu a požadavkem rovnosti. Důvodem takového hodnocení byla

úvaha o tom, že postavení jednotlivých provozovatelů cukrovarů

ovlivnila právní úprava podle nařízení č. 51/2000 Sb., která byla

aplikována před jejím zrušením Ústavním soudem, tedy v období od 30. 3.

2001 do 29. 11. 2002. Ačkoliv toto nařízení bylo zrušeno z formálních

důvodů, tedy pro nedostatek zákonné opory, Ústavní soud dodatečně

konstatoval, že tehdejší rozlišování cukrovarů na strategické a

nestrategické lze důvodně považovat za podezřelou kvalifikaci (suspect

qualification), která představovala svévolné, stěží odůvodnitelné

rozlišování mezi jednotlivými producenty. Ústavní soud dále poznamenal,

že klíč zvolený v nařízení vlády č. 114/2001 Sb. sám o sobě neústavní

není, nicméně nežádoucí dopady předchozího způsobu výpočtu, který byl

jak formálně vadný, tak i věcně diskriminační, neodstraňuje, ale pouze

zmírňuje tím, že neodvozuje rozhodnou průměrnou roční kvótu od objemu

výroby ze všech pěti sezon, nýbrž počítá se skutečností, že některé

cukrovary nebyly po všechny sezony v provozu a bere v úvahu tři sezony,

kdy se vyrábělo nejvíce, nebo ty sezony, kdy se vyrábělo, pokud se

vyrábělo po tři nebo méně sezon. Neodstranění nerovnosti spatřoval

Ústavní soud v tom, že na základě opatření již z formálních důvodů

neústavního a věcně diskriminačního, mohli někteří výrobci výrobu

zvýšit, neboť byli chráněni před konkurencí, jež produkční kvótu

neměla, a nemohla tak bez zátěže sankčním odvodem vyrábět. Ústavní soud

tehdy uzavřel, že vláda již formálně korektní úpravou pro budoucnost

zachovává nežádoucí stav, jež vyvolala svou dřívější jak formálně, tak

materiálně neústavní úpravou.



Usnesením ze dne 22. 6. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 48/03 (nepublikováno)

Ústavní soud zastavil řízení o návrhu skupiny poslanců na zrušení

příslušných částí nařízení č. 114/2001 Sb. ve znění nařízení č. 97/2003

Sb., kterým vláda v reakci na předchozí nález Ústavního soudu nově

upravila rozdělování individuálních produkčních kvót. Ústavní soud

řízení zastavil podle § 67 zákona o Ústavním soudu, neboť v průběhu

řízení bylo napadené nařízení zrušeno a nahrazeno nařízením č. 364/2004

Sb., jehož ustanovení § 3 a § 16 jsou napadena nyní projednávaným

návrhem. Přitom právní úprava obsažená v nařízení č. 114/2001 Sb., ve

znění nařízení č. 97/2003 Sb., stanovila nový klíč vedoucí k rozdělení

kvót tak, že rozdělení bylo provedeno na základě kapacity výroby cukru

stanovené jako nejvyšší průměrné množství cukru vyrobené producentem za

24 hodin v cukrovaru, v němž vyráběl cukr v listopadu 2001 nebo v říjnu

2002, pokud v tomto cukrovaru vyráběl cukr v kvótovém roce 2002/2003,

nejvýše však v prokazatelném množství, odpovídajícím maximálnímu

dennímu výkonu strojně technologického zařízení cukrovaru.



A-3)



Ústavní soud tedy o ústavní konformitě klíče pro výpočet individuální

produkční kvóty rozhoduje za situace, kdy svou předchozí judikaturou

stanovil určité meze jak pro samotnou přípustnost právní úpravy

produkčních kvót jako takových, tak pro rozdělování individuálních

produkčních kvót jednotlivým producentům. Posuzování současné právní

úpravy je tedy třeba provést mimo jiné i pod zorným úhlem dosavadní

judikatury Ústavního soudu, kterou je Ústavní soud vázán, ledaže by

byly splněny podmínky pro její překonání.



Pokud jde o systém kvótování jako takový, Ústavní soud konstatuje, že

tento nález navazuje na dosavadní judikaturu v oblasti kvót. Jiná je

však situace posouzení samotného rozdělení kvót z hlediska ústavních

principů, tak jak byly formulovány v předchozím nálezu sp. zn. Pl. ÚS

39/01.



Ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30,

nález č. 87; vyhlášen pod č. 198/2003 Sb.) Ústavní soud formuloval

doktrínu kontinuity své vlastní judikatury, kterou dovodil z

náležitostí demokratického právního státu, jinými slovy dovodil

povinnost Ústavního soudu být vázán svými vlastními rozhodnutími, která

může svou judikaturou překonat jen za určitých podmínek. Přitom první

možností, kdy Ústavní soud může překonat vlastní judikaturu, je změna

sociálních a ekonomických poměrů v zemi, nebo změna v jejich struktuře,

anebo změna kulturních představ společnosti. Další možností je změna či

posun právního prostředí tvořeného podústavními právními normami, které

v souhrnu ovlivňují nahlížení ústavních principů a zásad, aniž by z

nich ovšem vybočovaly, a především neomezují princip demokratické

právní státnosti (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Další možností pro změnu

judikatury Ústavního soudu je změna, resp. doplnění těch právních norem

a principů, které tvoří závazná referenční hlediska pro Ústavní soud,

tj. takových, které jsou obsaženy v zstavním pořádku České republiky,

nejde-li samozřejmě o změny odporující limitům stanoveným čl. 9 odst. 2

Ústavy, tj. nejde-li o změny podstatných náležitostí demokratického

právního státu.



Ústavní soud tedy v daném případě po konfrontaci ustálené judikatury

ESD a dosavadní judikatury Ústavního soudu vážil, zda zde nejsou

skutečnosti, které by odůvodňovaly přehodnocení dosavadních závěrů

Ústavního soudu. Jak již uvedeno shora, je nepochybné, že přistoupením

České republiky k ES, resp. EU, došlo k zásadní změně uvnitř českého

právního řádu, neboť tímto okamžikem Česká republika převzala do svého

vnitrostátního práva celou masu evropského práva. Tedy bezpochyby došlo

k onomu posunu právního prostředí, tvořeného podústavními právními

normami, který nutně musí ovlivňovat nahlížení celého dosavadního

právního řádu, včetně ústavních principů a zásad, to vše ovšem za

předpokladu, že faktory, jež ovlivňují vnitrostátní právní prostředí,

nejsou samy o sobě v rozporu s demokratickou právní státností, resp.

výklad těchto faktorů nesmí vést k ohrožení demokratické právní

státnosti. Takový posun by byl v rozporu s čl. 9 odst. 2, resp. čl. 9

odst. 3 Ústavy.



Je nepochybné, že standard ochrany základních práv a svobod

prostřednictvím dodržování principů z nich plynoucích uvnitř

Společenství prošel dynamickým vývojem od počátečního zdráhání

poskytovat ochranu skrze prostředky komunitárního práva projevující se

také v judikatuře ESD [mezi jinými rozhodnutí č. 1/58, Stork v. Vysoký

úřad ESUO (1959)], přes implementaci ochrany těchto principů v

judikatuře ESD až po snahy o vytvoření závazného katalogu základních

práv, který by tvořil součást primárního práva. Stejně tak prošla

dynamickým vývojem i reflexe tohoto problému v judikatuře Ústavních

soudů jednotlivých členských států, z nichž nejreprezentativnějším

příkladem jsou změny postojů Spolkového ústavního soudu SRN (srov.

rozhodnutí ze dne 29. 5. 1974 č. 2 BvL 52/71, Solange I., a rozhodnutí

ze dne 22. 10. 1986 č. 2 BvR 197/83, Solange II., a rozhodnutí ze dne

12. 10. 1993 č. 2 BvR 2134 a 2159/92 zum Vertrag über die Europäische

Union).



Současný standard ochrany základních práv uvnitř Společenství nezavdává

podle Ústavního soudu žádné příčiny se domnívat, že tento standard

ochrany základních práv skrze uplatňování principů z nich plynoucích,

tak jak ostatně vyplynul i z výše citované judikatury ESD, má nižší

kvalitu než ochrana poskytovaná v ČR, resp. že standard ochrany se

výrazně liší od ochrany doposud poskytované ve vnitrostátním prostředí

Ústavním soudem. To ostatně vyplývá i z konfrontace výše uvedených

závěrů ESD ohledně přípustnosti kvantitativních omezení produkce cestou

stanovování produkčních kvót, a závěrů, které ke stejné problematice v

minulosti zaujal Ústavní soud. Výjimkou je podle Ústavního soudu toliko

závěr vyplývající z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/01, v němž Ústavní soud

hodnotil klíč stanovený vládou k rozdělování produkční kvóty jako

porušující princip rovnosti.



Pokud je tento závěr konfrontován se shora citovanou judikaturou ESD,

lze jej považovat za excesivní v tom směru, že Ústavní soud se pustil

na relativně "tenký led" hodnocení ekonomických veličin, které posléze

promítl do hodnocení zstavněprávního. Jak vyplynulo z citované

judikatury ESD, tento soud se ve vztahu k opatřením, jež jsou součástí

Společné zemědělské politiky, necítí být oprávněn hodnotit tato

opatření obsahovými hledisky. Pokud např. ESD hodnotil referenční

kritéria s ohledem na tvrzenou nerovnost mezi producenty, odkazoval na

to, že tato nerovnost nemůže být pouze hypotetická, nýbrž musí být

konkrétně podloženo, čím byla ve vztahu ke konkrétním producentům

založena. Závěr vyplývající z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/01 lze ostatně

považovat za do jisté míry excesivní i ve vztahu k judikatuře samotného

Ústavního soudu, který ve svém předchozím nálezu, v němž posuzoval

systém mléčných kvót jednoznačně uvedl, že "ani podrobně propracovaný

klíč, jenž pamatuje na pravidelné příčiny výkyvů objemu výroby, nemůže

vzít zřetel na všechny okolnosti. V jednotlivých případech proto může

dojít i k nespravedlnosti, jež však nedosahuje ústavní závažnosti." V

tehdy projednávané věci se tedy ani Ústavní soud necítil povolán k

tomu, aby vlastní klíč pro rozdělení kvóty přezkoumával v abstraktní

rovině v rámci ústavního přezkumu.



Jinak řečeno, Ústavní soud v nyní projednávaném případě nemůže odhlížet

od závěrů, které vyplývají přímo z judikatury ESD a z níž lze dovodit

určitý princip ústavního sebeomezení, pokud jde o opatření ekonomické

povahy sledující cíle přímo vyplývající z komunitární politiky ES. Toho

si byl ostatně vědom i Ústavní soud při přijímání předmětného nálezu

sp. zn. Pl. ÚS 39/01, když v jeho odůvodnění uvedl, že nelze přijmout

takové závěry, pokud jde o rozsah přezkumné činnosti, které by byly

posléze na překážku členství ČR v Evropské unii, ač toto sebeomezení

svým závěrem do jisté míry popřel.



Ústavní soud proto dospěl k závěru, že zde existují důvody pro

odchýlení se od nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 39/01. Tato změna se však

netýká samotného obsahového hodnocení klíče zvoleného vládou, ale toho,

že Ústavní soud se již necítí být povolán takový klíč způsobem, jak to

učinil nález sp. zn. Pl. ÚS 39/01, podrobit ústavnímu přezkumu v

abstraktní rovině. To však nevylučuje, aby se spravedlností tohoto

klíče zabývaly obecné soudy v individuálních a konkrétních případech

jednotlivých producentů, pokud bude prokázáno, v jakých konkrétních

skutečnostech je nerovnost založena.



Naopak inspirován závěry ESD, k nimž po 1. 5. 2004 v posuzované oblasti

přihlíží v rozsahu shora vymezeném, a vázán svými závěry, k nimž dospěl

před nálezem sp. zn. Pl. ÚS 39/01, Ústavní soud nehodnotil, zda klíč

zvolený vládou v nařízení č. 97/2003 Sb., jehož důsledky byly

promítnuty do původně napadeného ustanovení § 3 nařízení č. 364/2004

Sb. a po jeho zrušení vládou do ustanovení § 3 nařízení č. 548/2005 Sb.

je co do svého obsahu způsobilý založit v abstraktní rovině nerovnost

mezi producenty. Tedy nebude hodnotit to, zda vládou zvolené kritérium

je způsobilé reflektovat výkyvy v produkci jednotlivých producentů,

neboť takovou otázku považuje Ústavní soud za natolik ekonomicky

odbornou, k jejímuž zodpovězení se necítí být ani povolán.



Ústavní soud k tomu dále - toliko ve formě obiter dictum, tedy mimo

vlastní meze ústavněprávního přezkumu - uvádí, že z nálezu sp. zn. Pl.

ÚS 39/01 přímo nevyplynulo, jak se snažili Ústavnímu soudu předložit

navrhovatelé, že vláda byla povinna jako referenční období zvolit

období před okamžikem, než začala regulovat výrobu cukru cestou

produkčních kvót, tedy období před rokem 2000.



Z komparativního přehledu, který si Ústavní soud pro účely tohoto

řízení vyžádal, sice vyplývá, že většina států střední a východní

Evropy, které v roce 2004 vstoupily do ES, v praxi zvolila za

referenční období rozmezí let 1994 - 1999, specifičnost situace v ČR je

však dána právě tím, že klíč k rozdělení kvóty byl opakovaně rušen

Ústavním soudem (poprvé z důvodů formálních, podruhé z důvodů

obsahových). Ač se Ústavní soud necítí být k hodnocení těchto otázek

povolán, přesto se mu jeví, že stanovení referenčního období v roce

2004 před rok 2000 by bylo technicky nemožné, snad i nerozumné a

zakládající další důvody pro tvrzení, že i toto referenční období je

způsobilé zakládat nerovnost mezi producenty. Ze zvoleného klíče, nyní

napadeného navrhovateli, lze podle Ústavního soudu naopak dovodit snahu

vlády vybrat takové období, které by bylo jako referenční období ještě

vůbec v roce 2004 realizovatelné a na druhou stranu bylo s to

eliminovat tržní distorze, vzniklé v důsledku předchozích regulací, jak

na ně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/01 upozornil Ústavní soud.



Ústavní soud současně považuje za nutné zdůraznit, že nyní přijatý

závěr v žádném případě neznamená, že by Ústavní soud rezignoval na

ústavněprávní přezkum vnitrostátních právních předpisů, které jsou

komplementární ke komunitárnímu právu, tak jak to v minulosti činily

některé soudy členských států ES [srov. rozhodnutí irského Nejvyššího

soudu ve věci Lawror v. Minister for Agriculture 1 (1990) IR 356, cit.

dle Kühn, Z.: Rozšíření Evropské unie a vztahy šestadvaceti ústavních

systémů. Právník 8/2004, str. 765]. Posun v jeho závěrech se odvíjí od

posunu v celém vnitrostátním právním řádu, k němuž došlo po 1. 5. 2004,

a týká se toliko otázky obsahových mezí ústavněprávního přezkumu v

daném konkrétním případě.



Lze uzavřít, že klíč rozdělování individuálních produkčních kvót byl

shledán ústavně konformním, z čehož plyne, že původní návrh

navrhovatelů by býval musel být zamítnut.



B) Ústavní soud však současně nemohl přehlédnout a akceptovat to, že

vláda přijetím napadeného ustanovení § 3 nařízení č. 548/2005 Sb.,

kterým se toliko parafrázuje ustanovení čl. 1 odst. 3 nařízení Komise

(ES) č. 1609/2005, nerespektovala skutečnost, že přistoupením České

republiky k EU došlo na základě čl. 10a Ústavy k přenosu pravomocí

vnitrostátních orgánů na orgány nadnárodní.



Ustanovení čl. 10a, který byl do Ústavy vložen ústavním zákonem č.

395/2001 Sb. (tzv. euronovelou Ústavy), totiž představuje ustanovení

umožňující přenos některých pravomocí orgánů České republiky na

mezinárodní organizaci nebo instituci, tedy především ES a její orgány.

Okamžikem, kdy se stala Smlouva o založení ES ve znění všech jejích

revizí a ve znění přístupové smlouvy zaváznou pro ČR, došlo k přenosu

těch pravomocí vnitrostátních orgánů, které podle primárního práva ES

vykonávají orgány ES, na tyto orgány.



Jinak řečeno, okamžikem přistoupení České republiky k ES se realizoval

přenos těchto pravomocí, a to tak, že Česká republika propůjčila tyto

pravomoci orgánům ES. V rozsahu těchto pravomocí, které realizují

orgány ES, se pak omezily pravomoci všech příslušných vnitrostátních

orgánů bez ohledu na to, zda se jedná o pravomoci normativní či

individuálně rozhodovací.



Toto propůjčení části pravomocí je ovšem podle Ústavního soudu

propůjčením podmíněným, neboť originálním nositelem suverenity a z ní

vyplývajících pravomocí nadále zůstala Česká republika, jejíž

suverenitu konstituuje nadále čl. 1 odst. 1 Ústavy. Podle něho je Česká

republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na

úctě k právům a svobodám člověka a občana. Ona podmíněnost delegace

těchto pravomocí se podle Ústavního soudu projevuje ve dvou rovinách: v

rovině formální a v rovině materiální. První z těchto rovin se týká

samotných mocenských atributů státní svrchovanosti, druhá rovina se

týká obsahových komponent výkonu státní moci. Jinak řečeno, delegace

části pravomocí vnitrostátních orgánů může trvat potud, pokud tyto

pravomoci jsou orgány ES vykonávány způsobem slučitelným s uchováním

základů státní suverenity České republiky a způsobem, jenž neohrožuje

samotnou podstatu materiálního právního státu. Pokud by jedna z těchto

podmínek realizace přenosu pravomocí nebyla naplněna, tj. pokud by

vývoj v ES, resp. EU, ohrožoval samotnou podstatu státní svrchovanosti

České republiky nebo podstatné náležitosti demokratického právního

státu, bylo by třeba trvat na tom, aby se těchto pravomocí opětovně

ujaly vnitrostátní orgány České republiky, přitom platí, že k ochraně

ústavnosti je povolán Ústavní soud (čl. 83 Ústavy). Řečené platí v

dimenzi formální v rámci platné ústavní úpravy. Pokud jde o podstatné

náležitosti demokratického právního státu, ty podle čl. 9 odst. 2

Ústavy leží dokonce i mimo dispozice samotného ústavodárce. Ústavní

soud již ve svém prvním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/93 (Sbírka rozhodnutí,

svazek 1, nález č. 1; vyhlášen pod č. 14/1994 Sb.) týkajícím se zákona

o protiprávnosti komunistického režimu a odporu proti němu konstatoval,

že konstitutivní principy demokratické společnosti v rámci ústavy jsou

postaveny nad zákonodárnou pravomoc a tím ultra vires Parlamentu. V

dalším nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 26, nález

č. 870; vyhlášen pod č. 403/2002 Sb.) Ústavní soud uvedl, že žádnou

novelu ústavy nelze interpretovat v tom smyslu, že by jejím důsledkem

bylo omezení již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a

svobod.



Pokud by proto výkon delegovaných pravomocí byl orgány ES realizován

způsobem regresivním vůči dosavadnímu pojetí podstatných náležitostí

demokratického právního státu, jednalo by se o realizaci v rozporu s

ústavním pořádkem České republiky, která by si vyžadovala opětovné

převzetí těchto pravomocí vnitrostátními orgány České republiky.



Taková situace však obecně ani v projednávaném konkrétním případě

nenastala a dle Ústavního soudu nebyl důvod, aby vláda realizovala svou

normotvornou pravomoc způsobem, jež se projevil přijetím napadeného

ustanovení § 3 nařízení č. 548/2005 Sb.



Ústavní soud po zhodnocení obsahu napadeného ustanovení § 3 nařízení č.

548/2005 Sb. proto dospěl k závěru, že jeho přijetím vláda vybočila ze

svých oprávnění, resp. uplatnila svou normotvornou pravomoc v oblasti,

která byla na základě čl. 10a Ústavy přenesena na orgány ES, a to čl.

37 odst. 2 a 3 Smlouvy o ES a čl. 1 odst. 3 Smlouvy o přistoupení České

republiky k EU. Jestliže ust. § 3 nařízení č. 548/2005 Sb. má být

realizací nařízení Komise (ES) č. 1609/2005, jde o jednání ultra vires

ve vztahu k čl. 78 Ústavy, neboť vláda k přijetí takové právní úpravy

nebyla oprávněna.



Nařízení Komise (ES) č. 1609/2005 je komunitárním právním předpisem,

kterým Komise na základě čl. 10 odst. 3 a 4 nařízení Rady (ES) č.

1260/2001 snížila pro hospodářský rok 2005/2006 kvóty na produkci cukru

příslušející jednotlivým členských státům. Toto nařízení má přednost

před vnitrostátní právní (zákonnou) úpravou a je bezprostředně

použitelné ve vnitrostátních právních řádech.



Bezprostřední použitelnost ve vnitrostátním právu a přednostní aplikace

nařízení vyplývá z vlastní dogmatiky komunitárního práva, tak jak byla

v minulosti podána v judikatuře ESD [srov. např. rozhodnutí 26/62 NV

Algemene Transport- en Expeditie Orderneming Van Gend en Loos v.

Nederlandse Administratie der Belastingen (1963) ECR 1; 6/64 Costa v.

ENEL (1964) ECR 585]. Komunitární právo totiž samo určuje a

specifikuje, na rozdíl od mezinárodního práva, jaké jsou jeho

vnitrostátní účinky v členských státech.



Pokud členství v ES s sebou nese určité omezení pravomocí

vnitrostátních orgánů ve prospěch komunitárních orgánů, musí být nutně

jedním z projevů takového omezení i omezení volnosti členských států

určovat vnitrostátní účinky komunitárního práva (srov. Král, R.: Znovu

k zakotvení vnitrostátních účinků komunitárního práva v Ústavě ČR.

Právní rozhledy, roč. 2004, č. 3, str. 111). Jinak řečeno, s přenesením

některých pravomocí na ES je spojen i zánik volnosti České republiky

určovat vnitrostátní účinky komunitárního práva, které se odvozují v

oblastech, v nichž k tomuto přenosu došlo, přímo z komunitárního práva.

Ustanovení čl. 10a Ústavy tak vlastně působí obousměrně: tedy tvoří

normativní základ pro přenos pravomocí a současně je tím ustanovením

Ústavy, které otevírá vnitrostátní právní řád pro působení

komunitárního práva včetně pravidel týkajících se jeho účinků uvnitř

právního řádu České republiky (srov. Kühn, Z. - Kysela, J.: Na základě

čeho bude působit komunitární právo v českém právním řádu? Právní

rozhledy, roč. 2004, č. 1, str. 23 - 27; nebo Kühn, Z.: Ještě jednou k

ústavnímu základu působení komunitárního práva v českém právním řádu.

Právní rozhledy, roč. 2004, č. 10, str. 395 - 397).



Ústavní soud je toho názoru, že - pokud jde o působení komunitárního

práva ve vnitrostátním právu - je třeba přijmout takový přístup, který

by nekonzervoval účinky komunitárního práva ve vnitrostátním právním

řádu. Takový přístup by totiž neodpovídal tomu, že samotná dogmatika

účinků, které komunitární akty vyvolávají ve vnitrostátním právu,

prošla a prochází dynamickým vývojem. Toto pojetí také nejlépe

zajišťuje to, co bylo uvedeno shora, totiž podmíněnost přenosu části

pravomocí.



Podle ustanovení čl. 1 odst. 3 nařízení byly členské státy povinny

nejpozději do 1. 11. 2005 stanovit každému výrobnímu podniku, kterému

byla přidělena produkční kvóta, část, o níž se tato kvóta snižuje. Jak

Ústavní soud dotazem u Státního zemědělského intervenčního fondu

zjistil, bylo snížení kvóty všem držitelům kvóty oznámeno individuálním

aktem na základě přímé aplikace tohoto ustanovení nařízení Komise (ES)

č. 1609/2005.



Jinak řečeno, v době, kdy vláda přijímala ustanovení § 3 nařízení č.

548/2005 Sb., byla individuální produkční kvóta jednotlivým producentům

dávno snížena, a to na základě přímé aplikace komunitárního práva k

tomu příslušným orgánem, tedy Státním zemědělským intervenčním fondem.

Toto ustanovení tak na jednu stranu nemůže vyvolávat v praxi žádné

právní důsledky, na druhou stranu k jeho přijetí nebyla vláda ani

oprávněna, neboť se jedná o oblast, v níž bylo oprávnění přeneseno na

orgány Společenství, které je v daném případě realizovaly přijetím

nařízení č. 1609/2005, které je - jak již shora uvedeno - bezprostředně

aplikovatelné v právu členských států a nepředpokládá další

implementaci ve vnitrostátním právu.



Navíc z judikatury ESD vyplývá pravidlo, podle kterého členské státy

nesmějí skrze vnitrostátní právní předpisy reprodukovat ustanovení

bezprostředně aplikovatelného komunitárního práva, resp. jakékoliv

vnitrostátní opatření provádějící nařízení je v rozporu s bezprostřední

aplikovatelností nařízení [srov. případy 93/71, Orsolina Leonesio v.

Ministero dell’agricoltura e Oreste, (1972) ECR 287; 39/72 Commission

of the European Communities v. Italian Republic, (1973) ECR 101; 34/73

Fratelli Variola S.p.A. v. Amministrazione italiana delle Finance,

(1973) ECR 981].



Jak Ústavní soud dále zjistil, příklady jiných členských států (SRN a

Slovenska) ukazují, že tyto státy aplikovaly nařízení Komise (ES)

přímo, aniž by přikročily k normativní transformaci tohoto nařízení do

některé z forem vnitrostátního práva.



Přijetím napadeného ustanovení proto vláda jednala ultra vires a

porušila čl. 78 ve spojení s čl. 10a a čl. 1 odst. 2 Ústavy, neboť tak

realizovala oprávnění, které bylo přeneseno na orgány Společenství a

kterým tedy vláda nedisponovala.



Zrušení napadeného ustanovení pro jeho neústavnost se podle Ústavního

soudu nikterak nedotýká vlastního systému regulace trhu s cukrem ani

zvoleného klíče pro přidělení individuálních produkčních kvót. Samotná

aktuální výše kvót pro hospodářský rok 2005/2006 byla snížena na

základě bezprostředně aplikovaného nařízení Komise (ES) č. 1609/2005 v

podobě individuálních aktů, jejichž účinky zůstávají zachovány a

národní cukerná kvóta pro další hospodářský rok 2006 - 2007, jak shodně

potvrdili účastníci řízení, byla již stanovena.



Ústavní soud proto pouze s ohledem na tyto důvody rozhodl podle § 70

odst. 1 zákona o Ústavním soudu o zrušení § 3 nařízení vlády č.

548/2005 Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření

společné organizace trhů v odvětví cukru, pro rozpor s čl. 1 odst. 2,

čl. 10a a čl. 78 Ústavy, a to ke dni publikace tohoto nálezu ve Sbírce

zákonů.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.