220/2012 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 17/11 dne 15. května 2012 v

plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava

Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla

Holländera, Ivany Janů (soudce zpravodaj), Vladimíra Kůrky, Dagmar

Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma a Miloslava

Výborného o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky

na zrušení § 7a až 7i, § 8 v části „s výjimkou kontroly odvodu a jeho

správy“ zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z

obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o

podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů,

článku II bodu 2 přechodných ustanovení zákona č. 402/2010 Sb., kterým

se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z

obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o

podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů,

a některé další zákony, § 6 odst. 8, § 7a, § 14a, § 20 odst. 1 písm. a)

v části „s výjimkou bezúplatně nabytých povolenek“, § 20 odst. 15, § 21

odst. 9 zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z

převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, a článku II bodu 2

zákona č. 346/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních

z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, za

účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako

účastníků řízení a Městského soudu v Praze jako vedlejšího účastníka

řízení,



takto:



Návrh se zamítá.



Odůvodnění



I.



Rekapitulace návrhu



1. Ústavnímu soudu byl dne 11. 3. 2011 doručen návrh skupiny senátorů

Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 7a až 7i, § 8 v

části „s výjimkou kontroly odvodu a jeho správy“ zákona č. 180/2005

Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o

změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných

zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, ustanovení čl. II bodu 2

přechodných ustanovení zákona č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon č.

180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie

a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných

zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony,

ustanovení § 6 odst. 8, § 7a, § 14a, § 20 odst. 1 písm. a) v části „s

výjimkou bezúplatně nabytých povolenek“, § 20 odst. 15, § 21 odst. 9

zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu

nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, a článku II bodu 2 zákona č.

346/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,

ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.



2. Navrhovatelé tvrdí, že shora označená zákonná ustanovení jsou v

rozporu s Ústavou České republiky (dále jen „Ústava“) zaručeným právem

vlastnit majetek dle čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále též

jen „Listina“), s čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie,

resp. právem na ochranu proti zásahu do pokojného užívání majetku dle

čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a

základních svobod (dále též jen „Dodatkový protokol“), se svobodou

podnikání dle čl. 26 Listiny základních práv a svobod a čl. 16 Listiny

základních práv Evropské unie; se základními náležitostmi

demokratického a právního státu dle čl. 9 odst. 1 Ústavy, neboť všechna

napadená ustanovení zákona trpí zpětnou účinností; a s ústavní zásadou

rovnosti před zákonem dle čl. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod.



3. Navrhovatelé v bodech 13-21 návrhu shrnují skutková tvrzení

vztahující se k zákonným podmínkám týkajícím se podpory využívání

obnovitelných zdrojů.



4. V bodech 22-37 návrhu se navrhovatelé zaměřují na novelizace zákona

č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů

energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání

obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen

„zákon č. 180/2005 Sb.“) a zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,

ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 586/1992 Sb.“), které

dle jejich názoru směřují proti záměru Evropské unie i českého

zákonodárce, neboť omezují a posléze eliminují podporu výrobcům energie

z obnovitelných zdrojů.



5. V páté části návrhu (body 38-53) označené „K důvodům návrhu“

navrhovatelé definují český stát jako demokratický a právní stát a

citují nálezy Ústavního soudu vztahující se k této problematice.



6. V kapitole VI se navrhovatelé vyjadřují konkrétně k novelizovanému

zákonu č. 180/2005 Sb. a uvádějí, že tento zákon je po provedené

novelizaci v rozporu s principem rovnosti dle čl. 1 a 3 Listiny, s

právem vlastnit majetek a pokojně jej užívat, se svobodou podnikání dle

čl. 26 Listiny, jakož i odporuje podstatným náležitostem demokratického

a právního státu dle čl. 9 Ústavy. Nerovnost před zákonem ve smyslu čl.

1 i 26 Listiny je shledávána zejména v tom, že zákon č. 402/2010 Sb.,

kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z

obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o

podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů,

a některé další zákony, (dále jen „zákon č. 402/2010 Sb.“) zatížil

povinností platit odvod za elektřinu vyrobenou ze slunečního záření v

období od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2013 ty výrobce solární energie,

jejichž výrobny byly uvedeny do provozu od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2010.

Ti výrobci, již uvedli výrobnu do provozu ode dne účinnosti zákona č.

180/2005 Sb. či dříve, tedy od roku 2005 do 31. 12. 2008, však odvodem

zatížení nejsou. Nerovnost spočívá i v tom, že odvodové zátěži jsou

podrobeni pouze někteří, svévolně vybraní, producenti solární energie,

ale nikoli výrobci energie z jiných obnovitelných zdrojů; ti poplatníky

odvodu nejsou. Selekce při zatížení poplatníků odvodu je bezdůvodná,

svévolná a nepodložená veřejným zájmem. Celé průmyslové odvětví v oboru

produkce energie z obnovitelných zdrojů, stojící na téže startovní čáře

[viz nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331;

278/2004 Sb.)], je bez jakéhokoli vztahu k veřejnému zájmu (jímž není

jen zájem fiskální) libovolně rozděleno na skupiny podnikatelů, jimž je

zákonná podpora poskytována, a skupiny, jimž je odepřena. Uvedené

exponuje nerovný přístup zákonodárce i k právu podnikat ve smyslu čl.

26 Listiny. Svévolné zatížení některých skupin odvodem je tedy třeba

chápat jako nekalosoutěžní zásah zákonodárce do svobod dotčených ve

smyslu čl. 26 Listiny. Pokud jde o právo pokojného užívání majetku,

platí, že předmětem ústavní ochrany ve smyslu čl. 1 Dodatkového

protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod je

jednak stávající majetek, jednak legitimní očekávání jeho nabytí.

Adresátům zákona č. 180/2005 Sb. se dostalo ze strany státní moci

nanejvýš významného ujištění, že mohou očekávat nabytí majetku v podobě

výnosů z produkce energie v intencích režimu tohoto zákona, jenž neznal

zatížení některých z nich odvodem ve smyslu napadené novely. Toto

očekávání bylo legitimním očekáváním.



7. Kapitola VII návrhu napadá podobu zákona č. 357/1992 Sb., o dani

dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění

pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon č. 357/1992 Sb.“) po

novelizaci provedené článkem III zákona č. 402/2010 Sb., kterou se

zavádí zdanění bezúplatně nabytých povolenek. Takové zdanění emisních

povolenek je dle navrhovatelů v rozporu s komunitárním právem, které

obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů upravuje ve

směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003

o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových

plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (dále jen

„směrnice 2003/87/ES“). Z článku 10 této směrnice vyplývá pro členské

státy povinnost zajistit pro období počínající dnem 1. 1. 2008 alokaci

minimálně 90 % z celkového množství emisních povolenek zdarma, a to v

souladu se schváleným národním alokačním plánem. Národní alokační plán

pro Českou republiku byl schválen Evropskou komisí rozhodnutím ze dne

26. 3. 2007 a byl následně přijat ve formě nařízení vlády č. 80/2008

Sb., o Národním alokačním plánu pro obchodovací období roků 2008-2012.

Národní alokační plán nelze bez předchozího souhlasu Evropské komise

měnit, nelze tedy snížit bezplatnou alokaci povolenek na emise

skleníkových plynů pod hranici 90 % z celkového množství emisních

povolenek. Provozovatelé zařízení zařazených do systému obchodování s

povolenkami na emise skleníkových plynů proto legitimně očekávají

ochranu svých majetkových práv, která bude konzistentní s přijatým

národním alokačním plánem pro období 2008-2012, a to zejména s

přihlédnutím k plánovaným dlouhodobým investicím do ekologizace jimi

provozovaných zařízení. Jakýkoli neočekávatelný a v neracionálně krátké

době aplikovaný významný zásah do podmínek, na jejichž základě tito

provozovatelé činí investiční rozhodnutí, vyvolává proto rdousící

efekt, na který Ústavní soud v minulé rozhodovací praxi poukázal.

Svévolným zavedením zdanění povolenek na emise skleníkových plynů

učiněným v rozporu s legitimními očekáváními provozovatelů zařízení

zařazených do systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových

plynů se tudíž protiústavně zasahuje do chráněného práva vlastnit

majetek. Z veřejnoprávního hlediska je napadená právní úprava v rozporu

se zákonem č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, i

se zákonem č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v

oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů, jenž stanoví působnosti

správních úřadů v oblasti cen, eventuálně se zákonem č. 151/1997 Sb., o

oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování

majetku), ve znění pozdějších předpisů. Není totiž zřejmé, co

představuje nová působnost ministerstva „zveřejnit“ tržní hodnotu

povolenky. Povolenky nejsou extrakomerciálním statkem, neboť jsou

předmětem obchodu, v takovém případě cenová regulace představuje vždy

zásah do vlastnického práva, a proto lze ceny regulovat pouze na

základě zákona. Působnost Ministerstvu životního prostředí v cenové

oblasti však nedává ani zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění

pozdějších předpisů, ani zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů

České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů, a to

vzhledem ke skutečnosti, že zmíněné ministerstvo, bez ohledu na

nedostatek působnosti v oblasti cen, nemá tržní cenu povolenek stanovit

rozhodnutím, ale pouze zveřejnit. Navrhovatelé dále upozorňují, že

právní podstata povolenek je výhradně veřejnoprávní; neboť jde o

autoritativní svolení v daném roce emitovat určité množství

skleníkových plynů. Napadená ustanovení jsou však založena na principu

ve veřejnoprávní sféře zcela vyloučeném; a to na soukromoprávním

jednání osob soukromého práva, neboť dar je předmětem smlouvy darovací.

Předpoklad, že stát při výkonu státní moci, tedy při autoritativním

rozhodování o právech a povinnostech třetích osob, jedná soukromoprávně

a bezúplatně převede majetek státu (kterým povolenky nejsou), koliduje

i se zákonem č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím

vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, a

postrádá i elementární logiku ústavního podkladu. Krom shora uvedeného

napadená ustanovení novely zákona č. 357/1992 Sb. představují případ

pravé retroaktivity, neboť nová norma zdaňuje již vydané emisní

povolenky, sice na léta 2011 a 2012, avšak pro výrobu elektřiny v

zařízení, které vyrábělo k 1. 1. 2005 nebo později.



8. V kapitole VIII navrhovatelé uvádějí, že osvobození od daně z příjmů

podle § 4 odst. 1 písm. e) nebo § 19 odst. 1 písm. d) zákona č.

586/1992 Sb. zrušené článkem II bodem 2 zákona č. 346/2010 Sb.

nesouviselo s rozhodnutím zákonodárce podpořit energetiku na bázi

obnovitelných zdrojů z roku 2005, ale bylo poskytováno poplatníkům od

daňové reformy v roce 1992 a zjevně sledovalo veřejný zájem vyjádřený v

článku 7 Ústavy, a to zájem státu na šetrném užívání přírodních zdrojů

a ochraně přírodního bohatství. Daňové osvobození v tomto směru tedy

představuje stabilní zákonnou úpravu, opřenou o Ústavu, což implikuje,

že jde i o stabilní součást právního vědomí adresátů tohoto právního

režimu. Taková právní úprava byla tedy součástí oprávněného očekávání

adresátů zákona, kteří na ní založili své podnikatelské plány v oboru

energetiky z obnovitelných zdrojů. Následkem napadené novely a způsobu

jejího legislativního provedení je tedy zásah do oprávněného očekávání

poplatníků, ale stejně tak založení nerovnosti mezi jejími adresáty;

kritériem je zde opět doba uvedení výrobního zařízení do provozu.

Všichni adresáti založili podnikání na témž předpokladu a za účinnosti

dosavadní úpravy; někteří využili osvobození plně, jiní zčásti, dalším

je odepřeno. Jde opět o libovůli zákonodárce, jenž mohl volit

legisvakanci tak, aby poplatníci, zakládající podnikání kdykoli za

účinnosti předchozí úpravy, mohli rovně a po stejnou dobu požívat

daňového osvobození.



9. Závěrem navrhovatelé shrnují, že napadená ustanovení v souvislosti s

ostatními souvisejícími novelami mají jednoznačně prohibitivní a

diskriminační charakter, ačkoli Česká republika dosud nesplnila svůj

závazek dosáhnout podílu energie z obnovitelných zdrojů k roku 2020 ve

výši 13 %; k roku 2010 pak indikativně 8% podílu, přičemž dle zpráv

Energetického regulačního úřadu (§ 7 zákona č. 180/2005 Sb.) tohoto

indikativního cíle nebylo dosaženo. Navrhovatelé mají za to, že z

uvedeného plyne podstata záměru zákonodárce provedeného napadenými

novelami. Nejde o srozumitelně formulovaný veřejný zájem, ale o

sledování ryze fiskálního a prohibitivního záměru ve vztahu k jinak

formálně podporovanému oboru, který je prováděn svévolnými

legislativními zásahy zákonodárce. Zasahuje se jimi rovněž do

mezinárodních závazků z přístupových dohod k Evropské unii, jimiž je

Česká republika vázána. Způsob, jímž se napadenými ustanoveními zákonů

zasahuje do již nabytých práv adresátů zákonné podpory, kterou formálně

zachovává, ale současně ji přímočaře eliminuje (podrobuje ji odvodu,

zdanění a odnímá osvobození od daně z příjmů), je ústavně nepřijatelný,

a to nejen pro zásahy do principu rovnosti a nabytých majetkových práv,

resp. oprávněného očekávání, retroaktivně účinnými novelami, ale i pro

jejich vnitřní rozpornost. V případě nového zdanění povolenek daní

darovací se navíc jedná o exces z ústavního pravidla, že daně lze

uložit jen zákonem, a svěřuje se stanovení daňového základu moci

výkonné, aniž se pro ně současně stanoví kritéria. Je zjevné, že

zákonodárce vyhověl krátkodobým praktickým (fiskálním) cílům exekutivy

odůvodňovaným veřejným zájmem na úkor vyšších hodnot, kterými jsou

nedotknutelnost základních individuálních práv a důvěra v mocenské akty

státu. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že žádný hospodářský, resp.

fiskální, cíl takový zásah do náležitostí demokratického a právního

státu neopodstatňuje. S ohledem na všechny shora uvedené právní a

ekonomické argumenty mají navrhovatelé za to, že napadané části zákona

č. 402/2010 Sb. a zákona č. 346/2010 Sb. jsou způsobilé přivodit

závažné následky pro Českou republiku, a to zejména v podobě poklesu

posuzování její obecné důvěryhodnosti (rating), vypovídající o stupni

rizikovosti podnikání a o vyčíslení pravděpodobnosti, že země dostojí

svým závazkům. Navrhovatelé jsou také přesvědčeni o reálnosti hrozby

mezinárodních arbitráží subjektů, jež budou napadanými zákony dotčeny,

přičemž následky takových arbitráží mohou hluboce zasáhnout ekonomiku

České republiky. Navrhovatelé soudí, že krom posouzení ústavní

konformity napadených ustanovení, jak se navrhuje shora, je namístě

zkoumání jejich kontextu s původním režimem podpory energetiky z

obnovitelných zdrojů, s ostatními nenapadenými novelizacemi, se správní

praxí České republiky a kontextem s mezinárodními závazky České

republiky.



II.



10. Dne 30. 9. 2011 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Městského soudu v

Praze na zrušení ustanovení § 7a až 7i hlavy III zákona č. 180/2005 Sb.

a čl. II bodu 2 zákona č. 402/2010 Sb. Vzhledem ke skutečnosti, že

Ústavní soud v nyní projednávané věci jedná o návrhu identickém s

návrhem Městského soudu v Praze, byl později podaný návrh na zrušení

uvedených zákonných ustanovení pro překážku litispendence dne 15. 11.

2011 jako nepřípustný (§ 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním

soudu) Ústavním soudem odmítnut podle § 43 odst. 2 písm. b) zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, z důvodu

uvedeného v § 43 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním

soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb. Současně bylo Městskému soudu v

Praze přiznáno právo účastnit se jednání nyní projednávané věci jako

vedlejší účastník (§ 35 odst. 2 věta za středníkem zákona o Ústavním

soudu).



11. Ústavnímu soudu bylo taktéž doručeno dne 28. 7. 2011 podání amicus

curiae brief konzultantů Platformy pro OZE, která sdružuje české a

zahraniční podnikatele a investory v oboru obnovitelných zdrojů energie

(dále též jen „OZE“). Vzhledem ke skutečnosti, že Platforma pro OZE je

iniciativou bez právní subjektivity, podali toto podání její

konzultanti. Další amicus curiae brief byl Ústavnímu soudu doručen dne

23. 11. 2011, a to Sdružením pro ochranu malých a středních výrobců

elektřiny z obnovitelných zdrojů. Jmenované sdružení zaslalo také

Ústavnímu soudu své vyjádření k (Ústavním soudem mu nezaslanému)

vyjádření předsedy vlády a Ministerstva financí k návrhu a požádalo,

aby učinil toto jejich stanovisko součástí spisu.



12. Na Ústavní soud se taktéž obrátil dne 5. 8. 2011 RNDr. J. S., CSc.,

DSc., který uvedl, že současně s podanou ústavní stížností ve věci

zrušení zákona č. 180/2005 Sb. navrhuje, aby mu bylo přiznáno postavení

vedlejšího účastníka řízení v nyní projednávané věci. Ústavní soud dal

J. S. na vědomí, že je na posouzení IV. senátu Ústavního soudu, zda

zvolí postup přerušení věci vedené pod sp. zn. IV. ÚS 2316/11 a

předložení této věci plénu Ústavního soudu, který pro překážku

litispendence může návrh navrhovatele na zrušení zákonných ustanovení

odmítnout a přiznat mu postavení vedlejšího účastníka v řízení vedeném

pod sp. zn. Pl. ÚS 17/11. Podáním ze dne 28. 8. 2011 J. S. Ústavnímu

soudu sdělil, že v jeho případě nejsou úvahy o litispendenci

opodstatněné, neboť navrhuje zrušení předmětných ustanovení ze zcela

jiného důvodu než navrhovatelé. Pro ilustraci názorové různosti na

vyvažování veřejného zájmu při státní podpoře investic v daném odvětví

Ústavní soud na tomto místě předkládá stanovisko J. S., který na rozdíl

od navrhovatelů naopak považuje dobu návratnosti investic kratší než

patnáct let za odporující smyslu zákona a rezignující na ochranu

společnosti, která musí na vybudování a provoz fotovoltaických

elektráren (dále též jen „FVE“) enormně doplácet.



13. Dne 25. 1. 2012 bylo Ústavnímu soudu doručeno podání společnosti

Black & Bush Projekt 1, s. r. o., která vystupuje jako žalobce v

řízeních vedených před Krajským soudem v Českých Budějovicích sp. zn.

l0 Af 69/2011, sp. zn. 10 Af 112/2011 a sp. zn. l0 Af 137/2011, ve

kterých se domáhá zrušení rozhodnutí Finančního ředitelství v Českých

Budějovicích č. j. 2956/11-1200 ze dne 30. června 2011, a svůj návrh

opírá o rozpor ustanovení § 7a až 7i zákona č. 180/2005 Sb. s ústavním

pořádkem České republiky. Uvedená řízení byla Krajským soudem v Českých

Budějovicích přerušena podle § 48 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002

Sb., soudní řád správní, v platném znění, z důvodu předložení věci

Ústavnímu soudu.



III.



Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků řízení a oslovených

orgánů státní správy



14. V souladu s § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění

zákona č. 18/2000 Sb., vyzval Ústavní soud Poslaneckou sněmovnu

Parlamentu České republiky (dále též jen „Poslanecká sněmovna“) a Senát

Parlamentu České republiky (dále též jen „Senát“), aby se k návrhu

vyjádřily.



15. Poslanecká sněmovna prostřednictvím předsedkyně Poslanecké sněmovny

Miroslavy Němcové upozornila na nejasnou formulaci petitu návrhu, resp.

některých napadených částí zákonů v návrhu skupiny senátorů, a to i po

provedené úpravě petitu ze dne 3. 6. 2011. Předsedkyně Poslanecké

sněmovny dále konstatuje, že navrhovateli napadená ustanovení byla v

Poslanecké sněmovně projednávána v rámci sněmovního tisku č. 145.

Obsahově tento tisk zahrnoval napadená ustanovení vztahující se k

zákonu č. 180/2005 Sb. a dále vztahující se k zákonu č. 357/1992 Sb.

Ustanovení vztahující se k zákonu č. 586/1992 Sb. byla projednávána v

rámci sněmovního tisku č. 158. Pokud jde o sněmovní tisk č. 145, vláda

předložila Poslanecké sněmovně návrh předmětného zákona dne 14. 10.

2010. Tento původní vládní návrh neobsahoval napadená ustanovení, ta se

stala jeho součástí až v rámci komplexního pozměňovacího návrhu

vzešlého z jednání pověřeného výboru. Prvé čtení návrhu zákona proběhlo

dne 29. 10. 2010 na 7. schůzi Poslanecké sněmovny. Návrh zákona byl

přikázán k projednání hospodářskému výboru, který v rámci tohoto

projednání přijal výše zmíněný komplexní pozměňovací návrh obsažený v

usnesení tohoto výboru č. 34 ze dne 2. 11. 2010 (tisk č. 145/1). Druhé

čtení návrhu zákona proběhlo dne 3. 11. 2010. V podrobné rozpravě byly

předloženy pozměňovací návrhy zpracované posléze v souhrnu

pozměňovacích a jiných návrhů (tisk č. 145/2). Třetí čtení proběhlo dne

9. 11. 2010. Návrh zákona byl schválen ve znění přijatého komplexního

pozměňovacího návrhu hospodářského výboru, v hlasování č. 140 bylo pro

návrh zákona z přítomných 159 poslanců 123 a 12 bylo proti. Návrh

zákona byl postoupen Senátu, který ho projednal dne 8. 12. 2010. Senát

k tomuto návrhu zákona nepřijal žádné usnesení. Zákon byl posléze

podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů v

částce 144 pod číslem 402/2010 Sb. Napadená ustanovení dále obsahoval

výše zmíněný sněmovní tisk č. 158 - vládní návrh zákona, kterým se mění

zákon č. 586/1992 Sb. Tento tisk vláda předložila dne 29. 10. 2010. Na

návrh vlády vyhlásila předsedkyně sněmovny stav legislativní nouze

podle § 99 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny,

ve znění zákona č. 359/2004 Sb., přičemž přikázala návrh zákona k

projednání rozpočtovému výboru. Ten vydal dne 2. 11. 2010 usnesení č.

65 (tisk č. 158/1). Druhé čtení návrhu zákona se konalo dne 2. 11. 2010

na 8. schůzi Poslanecké sněmovny. Třetí čtení návrhu zákona se konalo

bezprostředně po druhém čtení. V jeho rámci bylo nejprve odhlasováno

usnesení rozpočtového výboru č. 65, posléze proběhlo hlasování o návrhu

zákona, v jehož rámci Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona

souhlas, když v hlasování č. 30 bylo pro návrh zákona z přítomných 145

poslanců 103 a 40 bylo proti. Návrh zákona byl dne 3. 11. 2010

postoupen Senátu, který ho projednal dne 12. 11.2010. Senát tento návrh

schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Zákon byl posléze

podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl vyhlášen ve Sbírce zákonů

v částce 127 pod číslem 346/2010 Sb. Za tohoto stavu věci je na

Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost

předmětných ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí. Předsedkyně

Poslanecké sněmovny současně sdělila, že souhlasí v této věci s

upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem.



16. Senát prostřednictvím svého předsedy Milana Štěcha sdělil, že

ustanovení zákona č. 180/2005 Sb. a zákona č. 357/1992 Sb., která jsou

navržena ke zrušení, byla součástí návrhu zákona, který byl postoupen

senátu dne 11. 11. 2010. Organizační výbor Senátu tento návrh jako tisk

č. 379 (v 8. funkčním období) přikázal k projednání výboru pro

hospodářství, zemědělství a dopravu, jako výboru garančnímu, a výboru

pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí. Výbor pro

hospodářství, zemědělství a dopravu návrh zákona projednal na své

schůzi konané dne 7. prosince 2010 a nepřijal žádné usnesení. Výbor pro

územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí návrh zákona

projednal na své 2. schůzi konané dne 7. prosince 2010 a rovněž se

neshodl na žádném usnesení. Senát návrh zákona projednal na své 2.

schůzi konané dne 8. prosince 2010. Byl usnášeníschopný, nepřijal však

žádné usnesení. Za přítomnosti 66 senátorů pro návrh zákona ve znění

postoupeném Poslaneckou sněmovnou hlasovalo 21 senátorů, proti bylo 16;

obdobně nebyl přijat ani žádný z pozměňovacích návrhů podaných v

podrobné rozpravě. Návrh zákona byl ve smyslu čl. 46 odst. 3 Ústavy

přijat a ve Sbírce zákonů publikován pod č. 402/2010 Sb. Ke zrušení

navržené ustanovení zákona č. 357/1992 Sb. bylo součástí návrhu zákona,

který byl postoupen Senátu dne 3. listopadu 2010. Organizační výbor

Senátu tento návrh zákona jako tisk č. 366 (v 7. funkčním období)

přikázal k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu.

Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu návrh zákona projednal na

své 34. schůzi konané dne 11. listopadu 2010 a přijal usnesení č. 384,

kterým doporučil Senátu návrh zákona schválit ve znění postoupeném

Poslaneckou sněmovnou. Senát návrh zákona projednal na své 25. schůzi

konané dne 12. listopadu 2010 a usnesením č. 604 schválil návrh zákona,

ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou, když v hlasování č. 7 ze 77

přítomných senátorů hlasovalo pro jeho schválení 43 senátorů, proti

bylo 29 senátorů a 5 senátorů se hlasování zdrželo. Ve Sbírce zákonů

byl tento zákon posléze publikován pod č. 346/2010 Sb. Skutečnost, že

Senát nepřijal k návrhu zákona obsaženému v tisku č. 379 žádné

usnesení, odráží celkovou atmosféru projednávání tohoto návrhu v

orgánech Senátu, neboť už z výborů, které návrh projednaly, nezaznělo

směrem k plénu jednoznačné doporučení. Průběh diskuse a zejména

skutečnost, že Senát k dané materii nepřijal žádné usnesení, svědčí o

tom, že v Senátu nepanoval většinový názor ohledně projednávané

předlohy. I při výhradách a pochybnostech právního charakteru nebyl

však podán návrh na zamítnutí návrhu zákona. Závěrem je konstatováno,

že i po změně petitu ze dne 3. 6. 2011 jsou návrhy ne zcela jednoznačně

formulované. Na okraj lze poznamenat, že pokud se týká v pořadí

čtvrtého návrhu (zrušení článku II bodu 2 zákona č. 346/2010 Sb.), jde

již o zkonzumované přechodné ustanovení, které mělo zajistit, aby

osvobození od daně z příjmů mohlo být uplatněno v daňovém přiznání k

31. březnu 2011, popřípadě k 30. červnu 2011, tedy již za účinnosti

zákona č. 346/2010 Sb., aniž by se poplatník musel dovolávat pro

zdaňovací období roku 2010 ústavního principu legitimního očekávání a

předvídatelnosti práva. Uživatelům zákona se tedy najisto stanovilo, že

za rok 2010 je možné osvobození od daně z příjmů ještě uplatnit.

Předseda Senátu současně sdělil, že souhlasí v této věci s upuštěním od

ústního jednání před Ústavním soudem.



17. Ústavní soud se obrátil s výzvou k vyjádření k návrhu ve smyslu

ustanovení § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu na vládu České

republiky. Vláda České republiky se ústy svého předsedy k návrhu

vyjádřila v tom smyslu, že rychlý rozvoj výroby energie z OZE způsobil

růst výše nákladů na její financování a z toho plynoucí negativní

sociálně-ekonomické dopady. Ty se začaly naplno projevovat již na konci

roku 2008 v souvislosti s počáteční fází celosvětové hospodářské krize,

v průběhu roku 2009 pak došlo v oblasti výroby elektřiny z

obnovitelných zdrojů k takové změně skutkových okolností, že bylo

nezbytné ve veřejném zájmu přehodnotit dosavadní postoj státu k veřejné

podpoře výroby energie z OZE. Jednalo se zejména o výrazné zlevnění

technologie fotovoltaických panelů v letech 2008 a 2009, které ve

spojení s příznivým kursem české koruny a příznivým podnikatelským

prostředím vedlo k tzv. solárnímu boomu. S ohledem na výše uvedené,

jakož i na skutečnost, že právní úprava veřejné podpory výroby energie

z OZE je v České republice nastavena na principu přenesení velké části

financování podpory na koncového zákazníka a státní rozpočet,

existovala reálná hrozba, že náklady na financování této podpory v

dosavadní míře by byly ve vztahu k zákonem č. 180/2005 Sb. deklarovaným

cílům natolik nepřiměřené, že bylo nutno dosavadní politiku veřejné

podpory přehodnotit tak, aby nenastaly předpokládané negativní dopady a

aby se do systému podpory promítla skutečnost, že v důsledku poklesu

vstupních investičních nákladů došlo k zásadní změně podmínek

podnikání. Proto bylo nutno ve veřejném zájmu využít všech legitimních

prostředků k přehodnocení dosavadní míry finanční podpory výroby

elektrické energie z OZE (a zejména ze slunečního záření) při současném

zachování všech výše vyjmenovaných základních práv a garancí plynoucích

investorům do zařízení na výrobu energií z OZE na základě zákona č.

180/2005 Sb. Jedním z kroků k omezení rozsahu veřejné podpory výrobců

elektřiny z OZE bylo i využití práva ukládat daně, poplatky a jiná

obdobná plnění. Toto právo zákonodárce bylo využito k přijetí

navrhovateli napadených částí zákona č. 346/2010 Sb., jakož i zákona č.

402/2010 Sb. Navrhovateli napadená opatření daňové povahy přitom vedla

toliko k faktickému dočasnému snížení veřejné podpory (její finanční

složky), což je plně v intencích směrnice Evropského parlamentu a Rady

2001/77/ES ze dne 27. září 2001 o podpoře elektřiny vyrobené z

obnovitelných zdrojů energie na vnitřním trhu s elektřinou, (dále jen

„směrnice 2001/77/ES“) jakož i dokumentu Evropské komise 2008/C82/01

„Pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí“.

Ohledně navrhovateli napadených ustanovení obsažených v zákoně č.

402/2010 Sb. je předseda vlády přesvědčen, že argumenty uvedené v

přiložených vyjádřeních Ministerstva průmyslu a obchodu a Ministerstva

financí jsou dostatečným podkladem pro konstatování, že navrhovateli

napadené předpisy byly přijaty ve veřejném zájmu, nejsou výsledkem

iracionálního chování zákonodárce, náhodných změn (omylů) v průběhu

legislativního procesu a že jsou v racionálním vztahu k účelu jimi

novelizovaných zákonů voleny k dosažení těchto cílů. Lze tedy

konstatovat, že navrhovateli napadené části zákona č. 402/2010 Sb.

nezasahují do výše specifikovaných zákonem zakotvených základních práv

výrobců elektřiny z OZE (investorů) ani do principů podpory výroby

elektrické energie z OZE vtělených do směrnice 2001/77 ES, informace

Evropské komise 2008/C82/01 „Pokyny Společenství ke státní podpoře na

ochranu životního prostředí“ a zákona č. 180/2005 Sb. ani do jejich

ústavně garantovaných práv. Legitimní očekávání v souvislosti s

ochranou jejich majetku - tedy legitimní očekávání vyplývající ze

záruky dlouhodobé návratnosti vložených investic nebylo navrhovateli

napadenými částmi zákona č. 402/2010 Sb. dotčeno, nedošlo tedy ani k

tvrzenému porušení článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně

lidských práv a svobod. Navrhovateli napadenými částmi zákona č.

402/2010 Sb. nebylo dotčeno ani případné legitimní očekávání týkající

se úrovně výnosů, neboť výnos je účetní kategorie, kterou je nutno vždy

posuzovat individuálně ve smyslu vyhlášky č. 500/2002 Sb., kterou se

provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve

znění pozdějších předpisů, pro účetní jednotky, které jsou podnikateli

účtujícími v soustavě podvojného účetnictví, ve znění pozdějších

předpisů. Zároveň je nutné zdůraznit, že případné očekávání investorů

vztahující se k zisku nebylo zákonem č. 180/2005 Sb. nikdy garantováno

a nemá v něm oporu. Skutečnost, že navrhovateli napadenými částmi

zákona č. 402/2010 Sb. dojde k faktickému ovlivnění míry zisku

investorů (ten bude ovlivněn na straně nákladů, které se zvýší o nově

zavedenou povinnost daňového odvodu), tak není z hlediska posuzování

ústavní konformity relevantní. Předpoklad, že každý investor do výroby

energie z OZE měl a mohl počítat (legitimně očekávat) s možným snížením

výše veřejné podpory přitom vyplývá již ze samotné dikce preambule

směrnice 2001/77/ES (bod 16), která uvádí: „Po dostatečném přechodném

období je však nutné přizpůsobit programy podpory rozvíjejícímu se

vnitřnímu trhu s elektřinou. ... Tento rámec by měl umožnit, aby

elektřina z obnovitelných zdrojů energie mohla soutěžit s elektřinou

vyrobenou z neobnovitelných zdrojů energie a omezit náklady pro

spotřebitele a současně střednědobě snížit potřebu veřejné podpory.“.

Důsledkem přijetí navrhovateli napadených částí zákona č. 402/2010 Sb.

je (z pohledu tzv. nových investorů - tedy těch, kteří uvedli zařízení

do provozu v období od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2010) toliko dočasné

ovlivnění míry zisku (zvýšení nákladů o nově zavedenou povinnost

daňového odvodu) a z toho plynoucí prodloužení doby návratnosti jejich

investice. Systém podpory a principy stanovování regulovaných cen,

upravené zákonem č. 180/2005 Sb., však investorům i nadále zaručují

takové podmínky, aby dosáhli prosté doby návratnosti investice 15 let.

Navrhovateli napadenými částmi zákona č. 402/2010 Sb. nebylo dotčeno

ani právo vlastnit majetek podle článku 11 odst. 4 Listiny základních

práv a svobod, neboť uvedený článek chrání věcná práva, mezi něž

nepatří příjem z výdělečné činnosti [srovnej např. nálezy sp. zn. Pl.

ÚS 12/94 ze dne 12. 4. 1995 (N 20/3 SbNU 123; 92/1995 Sb.), sp. zn. Pl.

ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)].

Navrhovateli napadenými částmi zákona č. 402/2010 Sb. nedošlo ani k

porušení principu rovnosti. V této souvislosti předseda vlády poukazuje

na judikaturu Ústavního soudu k této otázce [např. nález Ústavního

soudu České a Slovenské Federativní Republiky sp. zn. Pl. ÚS 22/92 ze

dne 8. 10. 1992 (nález č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu

ČSFR, Praha: Linde Praha, a. s., 2011, str. 49) a nálezy sp. zn. Pl. ÚS

33/96 ze dne 4. 6. 1997 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS

16/93 ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.), sp. zn. Pl.

ÚS 36/93 ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), sp. zn.

Pl. ÚS 7/03(viz výše) a další] a v kontextu s tím pak toliko na výše

mnohokrát dovozovaný veřejný zájem na přijetí navrhovateli napadených

částí zákonů. V kontextu výše uvedeného a přiloženého důkazního

materiálu pak lze shrnout, že dopady veškerých navrhovateli napadených

opatření nemohou působit na výrobce elektrické energie z OZE tzv.

„rdousícím efektem“. Nejde ani o zásahy, které by vedly k takové

zásadní změně majetkových poměrů dotčených subjektů, že by došlo ke

zmaření samé podstaty majetku dotčených subjektů, ani nejde o zásahy,

které by vedly ke znemožnění dosažení garantovaných benefitů, k němuž

určitým subjektům svědčilo legitimní očekávání. Navrhovateli napadená

zákonná opatření jsou zároveň bezpochyby výsledkem politického

rozhodnutí, které však je ústavně konformní, bylo přijato v souladu s

ekonomickými principy a vzalo v úvahu výchozí stav právní úpravy

podpory výroby elektřiny z OZE. V neposlední řadě pak předseda vlády

upozorňuje na nezbytnou provázanost problematiky veřejné podpory výroby

energie z OZE s právem Evropské unie, které bylo též nutno zohlednit v

souvislosti se „solárním boomem“, resp. v souvislosti se vznikem

skokového rozdílu v počátečních investičních nákladech mezi „starými“ a

„novými“ investory do solárních elektráren. Vláda (resp. zákonodárce)

musela totiž v souvislosti s výše popsaným skutkovým stavem přihlédnout

k dokumentu Evropské komise 2008/C82/01 „Pokyny Společenství ke státní

podpoře na ochranu životního prostředí“. Z uvedeného dokumentu vyplývá,

že provozní podporu na výrobu energie z OZE (výkupní ceny, zelené

bonusy) lze považovat za slučitelnou se společným trhem toliko v

případě, že pokrývá rozdíl mezi náklady na výrobu energie z OZE a tržní

cenou daného druhu energie, její výše je omezena na minimum a je

nediskriminační a přiměřená. Případná absence reakce vlády

(zákonodárce) na „solární boom“ - tedy ponechání výše veřejné podpory

pro všechny její příjemce vyrábějící elektřinu ze slunečního záření na

stejné úrovni - by však s vysokou pravděpodobností znamenala, že

Evropská komise označí takovou veřejnou podporu ve vztahu k „novým“

investorům za neslučitelnou se společným trhem podle čl. 87 odst. 3

písm. c) Smlouvy o založení Evropského společenství. Uvedené by pak pro

překompenzované „nové investory“ znamenalo povinnost zpětně vrátit

poskytnutou veřejnou podporu a následné negativní konsekvence na jejich

majetkové poměry.



18. K navrhovateli napadenému ustanovení obsaženému v zákoně č.

346/2010 Sb., tj. návrhu na zrušení „daňových prázdnin“, vláda uvádí,

že předmětný návrh zákona byl jakožto součást „reformního balíčku“

projednáván v režimu legislativní nouze. Ze stenozáznamu z prvního dne

25. schůze Senátu konané dne 12. listopadu 2010 přitom vyplývá, že

proběhla obšírná diskuse o přiměřenosti a správnosti využití institutu

legislativní nouze (resp. postupu podle § 118 zákona č. 107/1999 Sb., o

jednacím řádu Senátu, ve znění zákona č. 172/2004 Sb.) při projednávání

předložených návrhů zákonů, která vyústila v demokraticky přijaté

rozhodnutí Senátu o akceptaci žádosti předsedy vlády, aby projednal

předložené návrhy zákonů (včetně předmětného návrhu zákona) ve

zkráceném jednání. Samotný návrh zákona, kterým se mění zákon č.

586/1992 Sb. (senátní tisk 366) byl odůvodněn ministrem financí,

podroben věcné diskusi (v garančním výboru i plénu) a následně

schválen. Uvedené skutečnosti jsou obsaženy ve stenozáznamu z jednání

prvního dne 25. schůze Senátu. I v tomto případě tedy lze konstatovat,

že procedurální pravidla, jakož i demokratické principy rozhodování

byly dodrženy. Lze též konstatovat, že nedošlo ke zneužití postupu

podle § 118 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění

zákona č. 172/2004 Sb., k obcházení řádné zákonodárné procedury, a že

senátní opozice nebyla na svých právech nikterak zkrácena.



19. Ministerstvo průmyslu a obchodu ve svém vyjádření k návrhu uvedlo,

že navrhovatelé nepředložili důkazy o tvrzené „libovůli či extrémnosti

zákonodárce“ ani nebyly doloženy důkazy o „rozporu s principem

rovnosti“. Ministerstvo průmyslu a obchodu má naopak za to, že byly

vždy citlivě váženy nástroje, jež je třeba pro ochranu ekonomiky a

občanů země použít, a to při plnění zásady racionality, přiměřenosti a

vždy na základě veřejného zájmu. Zmiňovaný odvod se týká elektřiny

vyrobené ze slunečního záření v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince

2013 v zařízení uvedeném do provozu v období od 1. ledna 2009 do 31.

prosince 2010, tj. v období, kdy došlo k výraznému propadu nákladů na

pořízení slunečních kolektorů, a došlo tak k většímu zvýhodnění ze

strany státu vůči podnikatelům investujícím v tomto období, oproti

podnikatelům, kteří investovali v předchozím období. Nynější odvod z

elektřiny ze slunečního záření (26 % u podpory formou výkupní ceny) byl

přitom vypočítán tak, aby nadále zaručoval patnáctiletou návratnost

vložených investic, která je garantována zákonem. Není tedy zvolen

náhodně a zcela jistě není extrémním. Vlivem výše popsaných skutečností

a prudkého snížení investičních nákladů na výstavbu slunečních

elektráren postupně docházelo ke zkracování lhůty návratnosti, což

neodpovídalo původnímu záměru zákonodárce. Návratnost investic se z

původních 15 let zkrátila na 8-9 let. Z výše uvedeného je zjevné, že

legislativní změny byly a musely být očekávatelné, odůvodněné, a

nikoliv projevem libovůle. Adresáti zákona č. 180/2005 Sb. mohou tedy i

nadále očekávat nabytí výnosů z produkce energie ve slunečních

elektrárnách díky dotacím ze strany státu, a to v intencích režimu

tohoto zákona a za dodržení základního principu návratnosti vložených

investic do 15 let. Pokud navrhovatelé v bodě 10 uvádějí, že napadená

zákonná ustanovení jsou v rozporu se „svobodou podnikání“ (čl. 26

Listiny, čl. 16 Listiny základních práv Evropské unie), je třeba

poukázat na skutečnost, že svoboda podnikání, a tedy možnost investovat

do daného sektoru je i nadále zaručena a není omezena, jen otázka

výhodnosti investovat do tohoto sektoru kolísá, což je běžné i v jiných

oblastech podnikání. Přijatá opatření žádným způsobem nenarušují ani

ústavní zásadu rovnosti před zákonem, naopak tuto rovnost akcentují v

tom, že je předmětné odvětví ze státního rozpočtu dotováno a v cenách

energie podporováno více než jiná odvětví našeho hospodářství, a to pro

větší důraz na zájmy výroby elektřiny ze slunečních elektráren. Závěrem

Ministerstvo průmyslu a obchodu upozorňuje, že navrhovatelé nijak

nedokládají tvrzené významné ekonomické následky dopadající na

majetkovou sféru adresátů napadených částí zákonů, jakož i zakládající

majetkovou odpovědnost České republiky. Též tvrzení o poklesu

posuzované obecné důvěryhodnosti (tzv. rating) České republiky v

souvislosti s přijatými opatřeními se jeví jako spekulativní.

Ministerstvo průmyslu a obchodu se domnívá, že pokud by „rating“ České

republiky poklesl, bylo by tomu tak v případě nepřijetí žádných

opatření, neboť negativní dopady spojené např. s vícenáklady na

elektrickou energii by plošně zasáhly všechny odběratele elektřiny -

včetně největších odběratelů, kteří jsou páteří českého průmyslu.



20. Ministerstvo financí ve svém vyjádření uvedlo, že legislativní

úprava v oblasti obnovitelných zdrojů byla předložena s cílem zastavit

neúčelné zvyšování nákladů na podporu výroby elektřiny z obnovitelných

zdrojů, zejména z důvodu vysoké podpory fotovoltaických elektráren, a

omezit dopady plynoucí z této podpory na český průmysl, hospodářství a

domácnosti. Pokud navrhovatelé dovozují, že aplikace normy, která

snížila míru přerozdělování v odvětví pro adresáty, kteří započali

vyvíjet činnost v oboru přede dnem nabytí účinnosti zákona, je v

rozporu s jejich legitimním očekáváním, a to z důvodu, že se v průběhu

jejich podnikání mění právní stav, nelze s tímto jejich závěrem

souhlasit. Právo se mění prakticky neustále a z hlediska jeho aplikace

není v žádném případě možné aplikovat starou právní úpravu do doby, než

adresát normy ukončí podnikání v oblasti či reálně zlikviduje určitý

hmotný majetek, na kterém podnikání bylo založeno. Ministerstvo financí

zdůrazňuje, že ke stanovení výkupních cen a zelených bonusů byl a stále

je na základě ustanovení § 6 odst. 1 zákona o podpoře využívání

obnovitelných zdrojů, ve znění účinném do 31. prosince 2010, pravomocný

Energetický regulační úřad (dále také jen „ERU“). Ten je při

stanovování cen omezen podmínkou uvedenou v § 6 odst. 4 zákona č.

180/2005 Sb., ve znění zákona č. 137/2010 Sb., a to sice, že výkupní

ceny nesmí být nižší než o 5 % hodnoty výkupních cen platných v roce, v

němž se o novém stanovení rozhoduje. Význam této podmínky je však

omezením výkonné moci, v tomto případě reprezentované ERU, směřující k

tomu, že ERU není oprávněn snížit ročně výkupní ceny o více než 5 %, v

žádném případě zde není nijak omezena moc zákonodárná, která tak může

svým zásahem výkupní cenu snížit či dokonce povinovat ERU k možnosti

vyššího snižování výkupních cen. Jestliže tedy zákonodárce může a v

čase přijetí napadených právních předpisů mohl snížit z hlediska své

pravomoci výkupní ceny, pak bezpochyby mohl realizovat akt, který má

totožné ekonomické následky jako snížení těchto výkupních cen (tj. mohl

přijmout právní úpravu odvodu spolu s právní úpravou dotace na úhradu

vícenákladů). Zákonodárci tedy není v zásahu do regulace bráněno žádným

ustanovením zákona. Ministerstvo financí konstatuje, že extrémnost

poklesu investičních nákladů způsobila, že regulační prostředky, které

svěřil zákonodárce ERU, nestačily k tomu, aby zastaralou regulaci

nahradil regulací, která by odpovídala novým objektivním skutečnostem.

Proto musel k regulaci v tomto odvětví přistoupit sám zákonodárce. Z

výše uvedeného je zjevné, že legislativní změny byly a musely být pro

jejich adresáty očekávatelné, odůvodněné, a nikoliv projevem libovůle,

neboť navazovaly na změnu objektivních skutečností, díky kterým se

původní regulace stala zjevně nesprávnou. Toto pojetí legitimního

očekávání koresponduje s pojetím, které zastává ustálená evropská

judikatura, podle které „pokud opatrný a obezřetný hospodářský subjekt

je s to předvídat přijetí opatření Společenství, které se může

nepříznivě dotknout jeho zájmů, nemůže se dovolávat zásady legitimního

očekávání, pokud je toto opatření přijato. To platí zvlášť v takové

oblasti, jako je oblast společných organizací trhu, jejíž předmět

zahrnuje stálé přizpůsobování v závislosti na změnách hospodářské

situace“ (m. j. rozsudky Soudního dvora Evropské unie C-104/97 P,

C-265/85, C-22/94, C-104/97, C-37/02 a C-38/02, C-17/03 a C-63/93).

Legitimita očekávání subjektů tedy nebyla porušena, naopak, pokud by

stát neprovedl odpovídající zásah, byla by zřetelným způsobem dotčena

práva a legitimní očekávání jiných subjektů. Rozpor s právem podnikat

dovozují navrhovatelé z uvalení extrémního zatížení poplatníků, a to ve

výši 26 %, resp. 28 %. Dovozují, že toto opatření má tzv. „rdousící

efekt“ a že další podnikání v této oblasti již není možné. Daná úprava

však dle vyjádření Ministerstva financí „neničí“ majetkovou základnu

poplatníka [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53

SbNU 125; 181/2009 Sb.)], neboť provozovateli je pouze ukrácena původní

podpora, která je nastavena tak, aby návratnost investic byla blíže 15

letům, což je limit, který je obsažen v současné právní úpravě a byl

rovněž obsažen v právní úpravě minulé. Nelze hovořit ani o „svévolném

určení výrobců solární energie vůči výrobcům energie jiných

obnovitelných zdrojů“ (ti nejsou poplatníky odvodu), protože došlo k

omezení přeplácení solárních elektráren ze strany distributorů

(konečných spotřebitelů), a tak byla naopak odstraněna diskriminace

ostatních obnovitelných zdrojů. Výběr poplatníků odvodu tedy není

bezdůvodný a svévolný a veřejný zájem, který je zákonem sledován

(ochrana národního hospodářství a minimalizace negativních sociálních

dopadů), je jasně patrný. Z výše uvedených důvodů je třeba učinit

závěr, že daná úprava není svévolná ani diskriminační, jak uvádí

navrhovatelé. Rovněž je v souladu s principem rovnosti, neboť z tohoto

principu nepochybně nevyplývá požadavek rovnosti každého s každým, ale

pouze požadavek, aby právo jedny od druhých nerozlišovalo bezdůvodně. V

daném případě je toto rozlišující kritérium jasně deklarované a

ospravedlnitelné. K návrhu na zrušení zdanění bezúplatně nabytých

povolenek Ministerstvo financí konstatuje, že nařízení vlády č. 80/2008

Sb., o Národním alokačním plánu pro obchodovací období roků 2008-2012,

je pouhým příslibem nabytí povolenek provozovateli zařízení

vypouštějících skleníkové plyny, a to za předpokladu splnění zákonem

stanovených podmínek. Samotné nabytí emisních povolenek do majetku

provozovatelů nastává každoročně okamžikem připsání konkrétního počtu

povolenek na účty provozovatelů. Výše uvedené znamená, že od účinnosti

novely provedené zákonem č. 402/2010 Sb., tj. od 1. ledna 2011, budou

zdaňovány teprve v budoucnu nabývané povolenky. Na základě těchto

poznatků je třeba konstatovat, že daná úprava nemůže být pravě ani

nepravě retroaktivní, neboť se zaměřuje pouze na skutečnosti, které

nastaly po 1. lednu 2011. Ministerstvo financí nesouhlasí ani s

námitkou navrhovatelů, kteří uvádí, že úprava je v rozporu s čl. 11

odst. 5 Listiny, neboť nikoli pouze daně, ale též podmínky, z nichž je

seznatelná výše daně, musí být stanoveny zákonem. Ministerstvo financí

upozorňuje, že zákon o dani dědické, dani darovací a dani z převodu

nemovitostí stanoví pouze, že průměrnou tržní hodnotu povolenky

zveřejní Ministerstvo životního prostředí, nikoliv však, že

Ministerstvo životního prostředí určuje (stanoví) tržní hodnotu

povolenky pro daňové účely. Je tomu tak proto, že Ministerstvo

životního prostředí pouze zveřejní již samotným trhem vytvořenou

průměrnou tržní hodnotu povolenky. Základ daně stanovuje v tomto

případě pouze zákon, námitka navrhovatelů není tedy v tomto směru

relevantní. Zdaněním bezúplatně nabytých povolenek nedochází k porušení

bezúplatnosti jejich nabytí zaručené právním řádem a nedochází tím ani

k porušování ustanovení směrnic Evropské unie. Rovněž nedochází ani ke

snížení nebo jiné změně alokace povolenek schválených národním

alokačním plánem. Mezi státy, které taktéž bezplatně nabyté povolenky

zdaňují, patří Velká Británie, Řecko a Španělsko. Zdanění bezplatně

nabytých povolenek není tedy v rozporu s právem Evropské unie.



21. Ústavní soud se obrátil také na Energetický regulační úřad s

žádostí o poskytnutí informací ohledně vývoje doby návratnosti

investice, výše výnosů a výše výkupních cen (§ 6 odst. 1 zákona č.

180/2005 Sb.) za jednotlivé roky v minulosti ode dne účinnosti zákona

č. 180/2005 Sb., ohledně faktorů, které mohou ovlivnit naplnění záruk

dle § 6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb., ohledně zachování výše výnosů

za jednotku elektřiny z obnovitelných zdrojů po zavedení odvodu při

podpoře výkupními cenami po dobu 15 let od roku uvedení zařízení do

provozu v budoucnu, ohledně regulace výkupních cen podle § 6 odst. 4

zákona č. 180/2005 Sb., ve znění zákona č. 137/2010 Sb., a ohledně

průběhu poklesu vstupů (zejména ceny fotovoltaických panelů) od

účinnosti zákona č. 180/2005 Sb.



22. Energetický regulační úřad zaslal Ústavnímu soudu vyjádření včetně

doprovodných grafů a tabulek, z nichž dovodil, že i po započtení vlivu

odvodu na výnosnost investice jsou dosahované IRR (vnitřní výnosové

procento) nad úrovní WACC (vážené průměrné náklady na kapitál) a doby

návratnosti pod úrovní stanovené hranice 15 let, a to bez ohledu na

způsob financování u jednotlivých projektů. Pokud jde o vývoj výkupních

cen pro všechny vyhlášené kategorie FVE v letech 2006-2012, ten

vykazuje stoupající trend křivek odpovídající ustanovení § 6 odst. 1

písm. b) bodu 2 zákona č. 180/2005 Sb., tj. zohlednění indexu cen

průmyslových výrobců. Vývoj měrných investičních nákladů ve smyslu

přílohy č. 3 vyhlášky č. 475/2005 Sb., kterou se provádějí některá

ustanovení zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, ve znění

pozdějších předpisů, vykazuje naopak sestupnou tendenci. Výkupní cena

je pak dle vyjádření Energetického regulačního úřadu vypočtena tak, že

zaručuje nezápornou čistou současnou hodnotu projektu (NPV > 0) a IRR

(Internal Rate of Return - vnitřní výnosové procento) rovno a vyšší než

předpokládaný modelový WACC (Weighted Average Costs of Capital - vážené

průměrné náklady na kapitál), a to tak, aby doba patnáctileté

návratnosti byla dodržena. Pro úplnost Energetický regulační úřad

uvádí, že většina projektů v oblasti OZE (včetně FVE) dosahuje významně

kratší doby návratnosti, pouze malé vodní elektrárny se přibližují

hranici 15 let. Energetický regulační úřad v této souvislosti

zdůrazňuje, že zavedení srážkové daně nemá dopad na ustanovení § 6

odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb., které upravuje principy, které je třeba

dodržovat při stanovení výše výkupních cen. Výkupní ceny pro roky 2009

a 2010 byly podle těchto principů stanoveny v době, kdy o zavedení

odvodu nebylo ještě ani uvažováno - tedy na podzim let 2008 a 2009.

Rozhodnutí o zavedení odvodů bylo přijato až na podzim 2010 a týká se

pouze FVE uvedených do provozu v období 1. ledna 2009 až 31. prosince

2010. Stanovení výkupních cen pro roky 2011 a následující tímto odvodem

také nebylo nijak ovlivněno. Zároveň platí, že Energetický regulační

úřad nemá zákonný prostor zohledňovat opatření fiskální povahy do

výkupních cen zpětně, a navíc by neexistovala zákonná možnost, jak

výkupní ceny upravit znovu v okamžiku, kdy skončí účinnost ustanovení o

odvodu za elektřinu ze slunečního záření (a i kdyby to bylo možné, pak

úprava výkupních cen proti fiskálním opatřením by pak zcela eliminovala

tato opatření). Energetický regulační úřad uvádí, že výnosy jako takové

nebyly zavedením odvodu za elektřinu ze slunečního záření dotčeny,

neboť oprávněné subjekty stále získávají stejný hrubý výnos, na který

mají nárok v souladu s předmětnými ustanoveními zákona č. 180/2005 Sb.

(fiskální opatření z logiky věci zasahují do dispozice s tímto hrubým

výnosem). Z výše uvedených hledisek Energetický regulační úřad nebyl

nijak nucen přijímat specifická opatření v důsledku účinnosti

ustanovení o zavedení odvodu za elektřinu ze slunečního záření.

Energetický regulační úřad uzavírá, že na základě výše uvedené právní

úpravy nemohl reagovat na situaci, kdy došlo k výraznému meziročnímu

poklesu měrných investičních nákladů na zřizování těchto zdrojů v

důsledku snížení cen fotovoltaických panelů o více než 40 % v roce 2009

odpovídajícím snížením výkupní ceny elektřiny z těchto zdrojů, neboť na

základě zákona č. 180/2005 Sb. byl oprávněn meziročně snížit výkupní

cenu elektřiny pro nové zdroje pouze o 5 %. Díky tomu došlo k velmi

významnému zvýhodnění nově budovaných fotovoltaických elektráren oproti

ostatním druhům obnovitelných zdrojů, u kterých byla podpora stanovena

optimálně.



23. Ústavní soud zaslal vyjádření účastníků a oslovených orgánů státní

správy navrhovatelům a vedlejšímu účastníkovi a umožnil jim se k nim

vyjádřit.



24. Navrhovatelé v replice prohlásili, že pokud náhlé legislativní

změny z konce roku 2010 zasahující do ústavně zaručených práv investorů

do fotovoltaických elektráren stát ospravedlňuje veřejným zájmem, je

evidentní, že po dlouhou dobu ochranu tohoto údajného veřejného zájmu

zanedbával a k úpravě „zastaralé legislativy“ nepřikročil v době, kdy

ještě nebylo nutné zasahovat do práv vlastníků již zprovozněných FVE.

Navrhovatelé jsou přesvědčení, že nastalý stav nemůže být přičítán k

tíži provozovatelům FVE, neboť se jedná výlučně o důsledek konání,

resp. opomenutí státu. Navrhovatelé nezpochybňují oprávnění státu činit

opatření na ochranu veřejného zájmu; taková opatření však musí být

přiměřená a nesmí vybočovat z ústavněprávních mezí. V důsledku zavedení

odvodu však dle navrhovatelů jeho poplatníci hradí ze svého náklady

státní energetické politiky (resp. státních opatření proti růstu ceny

elektřiny pro konečné spotřebitele). Ústavní soud přitom opakovaně

konstatoval, že není přijatelné, aby určitá selektivně stanovená

skupina soukromých subjektů nesla dopady realizace státem zvolené

sociální politiky. Navrhovatelé souhlasí s tvrzením předsedy vlády,

který ve svém vyjádření uvedl, že investorům do OZE nebyla nikdy

garantována výše zisku. Investorům však byla výslovně garantována výše

podpory za jednotku vyrobené elektřiny, přičemž tato garance a

očekávání investorů byly zavedením odvodu porušeny. Tyto garance, které

stát vůči investorovi zavazují skrze ústavní princip ochrany

legitimního očekávání, jsou od roku 2005 až dodnes obsaženy v zákoně.

Za takové situace nelze očekávání investorů, že stát bude uvedené

garance dodržovat, označit za nepřiměřená či nelegitimní. Pokud

Ministerstvo financí a předseda vlády legitimní očekávání investorů do

FVE v zachování výše podpor zpochybňují, nedokládají to žádnými důkazy

ani argumentace Ministerstva financí o předvídatelnosti změn podmínek

pro stávající instalace a širokém povědomí o jejich nutnosti nepůsobí

přesvědčivě. Navrhovatelé v replice dále poukazují na skutečnost, že i

v minulosti docházelo k systematickému nárůstu cen elektřiny, aniž by

to vyvolalo jakoukoliv reakci státu. Je tak zřejmé, že pokud stát v

minulosti neshledal naléhavý veřejný zájem a zásadnímu nárůstu cen

elektrické energie nezabránil, nebyla hrozba nárůstu těchto cen ani

skutečným důvodem zavedení odvodu a dotace na sklonku roku 2010. I

kdyby existoval legitimní veřejný zájem státu na omezení růstu cen

elektrické energie, zásadní nepoměr mezi relativně nepatrným důsledkem

tohoto opatření (snížení ceny elektrické energie o cca 5 %) na celkovou

cenu elektřiny oproti zásadnímu zásahu do majetkových práv investorů

(odvod ve výši 26-28 %) do FVE dokládá, že veřejný zájem v tomto

případě intenzitu legitimního očekávání investorů přesáhnout nemohl,

tím spíše, že meziroční cenové nárůsty převyšující 10 % nejsou

výjimečné ani u dalších energetických komodit se zásadním finančním

vlivem na jejich odběratele. V této souvislosti navrhovatelé

zdůrazňují, že podpora vyplácená výrobcům elektřiny z OZE nemusela být

v přímém vztahu k ceně elektřiny pro její konečné spotřebitele, jak je

ve vyjádřeních předsedy vlády a obou ministerstev na více místech

opakováno. Bylo rozhodnutím zákonodárce, že břímě financování podpory

rozvoje OZE uvalil pouze na konečné spotřebitele elektřiny, když přitom

nebyl nijak omezen v tom, aby OZE financoval ze zcela jiných zdrojů.

Navrhovatelé ve své replice zpochybňují statistiky, o které je opřen

závěr Ministerstva financí (např. bod 299) o radikálním zkrácení doby

návratnosti investice na 8-9 let. V modelové situaci FVE o instalovaném

výkonu 1 MW a investičních nákladech i ostatních ekonomických

parametrech určených podle vyhlášek ERU návratnost investice do FVE ani

před zavedením odvodu neklesla pod 13 let. Byla tedy pouze o 2 roky

kratší než návratnost garantovaná. Této skutečnosti odpovídá i obvyklá

doba splatnosti bankovních úvěrů čerpaných na výstavbu FVE, která se

pohybovala v rozmezí 13—15 let. Dvouletá odchylka od zákonem sledované

maximální patnáctileté doby návratnosti tak v žádném případě nemůže

ospravedlnit dodatečnou zátěž, kterou odvod pro investory do FVE

představuje. Na rozdíl od Ministerstva financí jsou navrhovatelé také

přesvědčeni, že zavedení odvodu je opatřením přinejmenším nepravě

retroaktivním. Jedná se zde o nepravou retroaktivitu v její nepřípustné

podobě, tedy v rozporu s čl. 1 a 9 Ústavy. Navrhovatelé dodávají, že

nepravá retroaktivita je podle citovaného nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS

53/10 ze dne 19. 4. 2011 (119/2011 Sb.) v souladu se zásadou ochrany

důvěry v právo tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem

sledovaného cíle a při celkovém poměřování „zklamané“ důvěry a významu

a naléhavosti důvodů právní změny je zachována hranice únosnosti. Jak

bylo popsáno výše, tyto požadavky v případě zavedení odvodu splněny

nebyly. Použití retroaktivního opatření zejména nebylo ve vztahu k

státem sledovanému cíli potřebné, respektive k naplnění sledovaného

cíle mohlo být použito jiných opatření, která by v souladu s čl. 4

odst. 4 Listiny základních práv a svobod více šetřila podstatu a smysl

postižených základních práv. Navrhovatelé podotýkají, že z materiálního

pohledu odvod vykazuje také určité znaky retroaktivity pravé. Zavedením

odvodu totiž byla porušena garance minimální výše podpory pro FVE.

Obsahem této garance byla stabilní výše podpory po dobu 15 let od

uvedení zařízení do provozu. Jestliže pro část tohoto garantovaného

období má dojít ke změně výše podpory v závislosti na datu uvedení FVE

do provozu, jde o změnu skutečnosti v minulosti již nastalé, a tedy o

pravou retroaktivitu zákona, neboť ekonomicky jde o situaci

ekvivalentní zkrácení garance. Podle navrhovatelů nelze na odvod z

hlediska ústavněprávního pohlížet jako na daňové opatření ve smyslu čl.

11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, nýbrž jako na snížení

stanovené výše podpor. S ohledem na shora uvedené tedy nelze při

přezkumu ústavnosti odvodu aplikovat závěry a judikaturu Ústavního

soudu týkající se omezeného přezkumu daňových opatření a zdůrazňující,

že zákonodárce má v oblasti daní široký prostor pro vlastní úvahu. Není

namístě ani aplikovat méně přísný test proporcionality užívaný Ústavním

soudem v oblasti daní, resp. jiných povinných plateb ve prospěch státu.

Ústavní konformitu odvodu je nutno poměřovat obecným třístupňovým

testem proporcionality, který Ústavní soud definoval například ve svém

nálezu ze dne 13. 8. 2002 ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU

177; 405/2002 Sb.). Navrhovatelé dodávají, že s ohledem na povahu

hodnot dotčených odvodem, mezi něž patří právo vlastnické a základní

náležitosti demokratického právního státu, není namístě aplikovat na

posuzovaný případ ani méně přísný „test rozumnosti“ užívaný Ústavním

soudem v rámci přezkumu porušení hospodářských a sociálních práv. Pokud

Ministerstvo průmyslu a obchodu na stranách 8 a 9 svého vyjádření

uvádí, že nedošlo k porušení principu rovnosti mezi jednotlivými

provozovateli FVE, neboť racionálním základem rozlišování jsou snížené

investiční náklady FVE v letech 2009 a 2010, pomíjí dle navrhovatelů

skutečnost, že mezi konkrétními projekty jednotlivých provozovatelů FVE

existují zásadní rozdíly zejména v investičních nákladech,

individuálních smluvních podmínkách, metodě financování, zvolených

technologiích apod., přesto je však vybraná skupina z těchto investorů

nyní zavedením odvodu diskriminována. Samotné kritérium doby uvedení

FVE do provozu tak jako důvod diskriminačního přístupu zákonodárce

neobstojí. To platí i pro zvýhodnění výrobců elektřiny z jiných druhů

OZE, kterým je vyplácena celá podpora podle zákona. Její výše nebyla

nijak přehodnocována, a to přesto, že i tato podpora se podstatně

promítá do konečné ceny elektřiny. Ve vyjádření k stanovisku

Energetického regulačního úřadu navrhovatelé zejména uvádějí, že

ačkoliv se Energetický regulační úřad zmiňuje i o způsobu výpočtu

diskontované návratnosti, ve výpočtech návratnosti investic do FVE ve

svém vyjádření zcela účelově uvádí pouze dobu návratnosti prosté, která

je logicky významně kratší než doba návratnosti diskontované, navíc je

v tabulce na straně 4 vyjádření nesprávně kalkulováno s již zrušeným

pětiletým osvobozením od daně z příjmů, čímž rovněž zkracuje délku

vypočtené doby návratnosti. Navrhovatelé proto zdůrazňují, že kritérium

zachování garance patnáctileté návratnosti investic je nutno

jednoznačně posuzovat za použití diskontované návratnosti, a kalkulace

předložené Energetickým regulačním úřadem tak postrádají relevanci.

Navrhovatelé v této souvislosti odkazují na přílohu č. 4 svého

vyjádření ze dne 12. 12. 2011, která obsahuje vzorový výpočet

diskontované doby návratnosti investic do FVE, a to zcela v souladu s

výše uvedenou metodikou Energetického regulačního úřadu. Z tohoto

výpočtu je zřejmé, že i pokud by zavedením odvodu nedošlo k

jednoznačnému porušení garance patnáctileté návratnosti investic, byla

tato doba v důsledku zavedení odvodu prodloužena na samotnou mez

zákonem garantované míry. V takovém případě nelze vyloučit, že u řady

investorů byla zavedením odvodu i garance patnáctileté návratnosti

investic porušena, neboť u totožných projektů se může doba návratnosti

investic lišit. Podáním ze dne 14. 5. 2012 zástupce navrhovatelů

sdělil, že netrvá na ústním jednání ve věci.



25.Městský soud v Praze jako vedlejší účastník řízení sdělil, že k

návrhu skupiny senátorů nemá co dodat, neboť neshledává za hospodárné a

efektivní opakovat již v něm uplatněnou argumentaci. Městský soud v

Praze současně sdělil, že souhlasí v této věci s upuštěním od ústního

jednání před Ústavním soudem.



IV.



Dikce napadených ustanovení



26. Napadená ustanovení zákona č. 180/2005 Sb.:



„HLAVA III



ODVOD Z ELEKTŘINY ZE SLUNEČNÍHO ZÁŘENÍ



§ 7a



Předmět odvodu z elektřiny ze slunečního záření



Předmětem odvodu za elektřinu ze slunečního záření (dále jen ,odvod‘)

je elektřina vyrobená ze slunečního záření v období od 1. ledna 2011 do

31. prosince 2013 v zařízení uvedeném do provozu v období od 1. ledna

2009 do 31. prosince 2010.



§ 7b



Subjekty odvodu



(1) Poplatníkem odvodu je výrobce, pokud vyrábí elektřinu ze slunečního

záření.



(2) Plátcem odvodu je provozovatel přenosové soustavy nebo provozovatel

regionální distribuční soustavy.



§ 7c



Základ odvodu



Základem odvodu je částka bez daně z přidané hodnoty hrazená plátcem

odvodu formou výkupní ceny nebo zeleného bonusu poplatníkovi odvodu za

elektřinu ze slunečního záření vyrobenou v odvodovém období.



§ 7d



Osvobození od odvodu



Od odvodu je osvobozena elektřina vyrobená ze slunečního záření ve

výrobně elektřiny s instalovaným výkonem výrobny do 30 kW, která je

umístěna na střešní konstrukci nebo obvodové zdi jedné budovy spojené

se zemí pevným základem evidované v katastru nemo-vitostí.



§ 7e



Sazba odvodu



Sazba odvodu ze základu odvodu činí v případě hrazení formou



a) výkupní ceny 26 %,



b) zeleného bonusu 28 %.



§ 7f



Odvodové období



Odvodovým obdobím je kalendářní měsíc.



§ 7g



Způsob výběru odvodu



(1) Plátce odvodu je povinen srazit nebo vybrat odvod ze základu

odvodu.



(2) Plátce odvodu je povinen odvést odvod ze základu odvodu do 25 dnů

po skončení odvodového období; ve stejné lhůtě je povinen podat

vyúčtování odvodu.



§ 7h



Správa odvodu



(1) Správu odvodu vykonávají územní finanční orgány.



(2) Při správě odvodu se postupuje podle daňového řádu.



§ 7i



Rozpočtové určení odvodu



Odvod je příjmem státního rozpočtu.“



Ustanovení § 8 - slova „s výjimkou kontroly odvodu a jeho správy“.



27. Napadená ustanovení zákona č. 402/2010 Sb.



Ustanovení článku II bodu 2:



„2. Za odvodová období měsíců leden a únor 2011 je plátce odvodu

povinen odvést odvody a podat vyúčtování odvodu podle § 7g zákona č.

180/2005 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona,

ve lhůtě pro odvedení odvodu a podání vyúčtování za odvodové období

březen 2011.“



28. Napadená ustanovení zákona č. 357/1992 Sb.



Ustanovení § 6 odst. 8:



„(8) Předmětem daně darovací je bezúplatné nabytí povolenek na emise

skleníkových plynů v letech 2011 a 2012 pro výrobu elektřiny v

zařízení, které k 1. lednu 2005 nebo později vyrábělo elektřinu na

prodej třetím osobám a ve kterém probíhá z činností, na které se

vztahuje obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, pouze

spalování paliv (dále jen ,bezúplatně nabytá povolenka‘) výrobcem

elektřiny.“



㤠7a



Základ daně u bezúplatně nabytých povolenek



(1) Základem daně darovací u bezúplatně nabytých povolenek je průměrná

tržní hodnota povolenky na emise skleníkových plynů k 28. únoru

příslušného kalendářního roku vynásobená počtem bezúplatně nabytých

povolenek k výrobě elektřiny pro příslušný kalendářní rok.



(2) Průměrnou tržní hodnotu povolenky na emise skleníkových plynů k 28.

únoru příslušného kalendářního roku zveřejní Ministerstvo životního

prostředí způsobem umožňujícím dálkový přístup.“



㤠14a



Sazba daně darovací u bezúplatně nabytých povolenek



Sazba daně darovací u bezúplatně nabytých povolenek činí 32 %.“



Ustanovení § 20 odst. 1 písm. a):



Slova „s výjimkou bezúplatně nabytých povolenek“.



Ustanovení § 20 odst. 15:



„(15) Od daně darovací je osvobozeno nabytí takového počtu bezúplatně

nabytých povolenek, které odpovídá poměru průměrného množství vyrobené

elektřiny z kombinované výroby elektřiny a tepla k celkovému množství

vyrobené elektřiny v letech 2005 a 2006.“



Ustanovení § 21 odst. 9:



„(9) V případě bezúplatně nabytých povolenek je poplatník povinen podat

místně příslušnému správci daně daňové přiznání k dani darovací do 31.

března příslušného kalendářního roku. Součástí tohoto daňového přiznání

je informace poplatníka o podílu výroby elektřiny a podílu výroby tepla

na celkových emisích skleníkových plynů za kalendářní rok 2005 a

následující roky.“



29. Napadená ustanovení zákona č. 346/2010 Sb.



Ustanovení článku II bodu 2:



„2. Osvobození podle § 4 odst. 1 písm. e) nebo § 19 odst. 1 písm. d)

zákona č. 586/1992 Sb., ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto

zákona, se naposledy použije za zdaňovací období, které započalo v roce

2010.“



V.



Aktivní legitimace navrhovatelů



30. Návrh na zrušení ustanovení § 7a až 7i, § 8 v části „s výjimkou

kontroly odvodu a jeho správy“ zákona č. 180/2005 Sb., ustanovení čl.

II bodu 2 přechodných ustanovení zákona č. 402/2010 Sb., ustanovení § 6

odst. 8, § 7a, § 14a, § 20 odst. 1 písm. a) v části „s výjimkou

bezúplatně nabytých povolenek“, § 20 odst. 15, § 21 odst. 9 zákona č.

357/1992 Sb. a článku II bodu 2 zákona č. 346/2010 Sb. byl podán

skupinou dvaceti senátorů Senátu Parlamentu České republiky, tedy v

souladu s podmínkami obsaženými v ustanovení § 64 odst. 2 písm. b)

zákona o Ústavním soudu. V předmětné věci lze tudíž konstatovat

naplnění podmínek aktivní legitimace na straně navrhovatelů.



VI.



Ústavní konformita legislativního procesu



31. Ústavní soud je v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., v

řízení o kontrole zákonů nebo jiných právních předpisů povinen

posoudit, zda napadený právní předpis byl přijat a vydán ústavně

předepsaným způsobem.



32. Z příslušných internetových stránek Poslanecké sněmovny Parlamentu

České republiky bylo zjištěno, že návrh zákona č. 180/2005 Sb. vláda

předložila Poslanecké sněmovně dne 13. 11. 2003. Návrh zákona byl

schválen dne 23. 2. 2005, v hlasování č. 513 bylo pro návrh zákona z

přítomných 166 poslanců 103 a 44 bylo proti. Návrh zákona byl postoupen

Senátu, který ho projednal dne 31. 3. 2005 a usnesením č. 98 návrh

schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Zákon nebyl

prezidentem republiky v zákonné lhůtě podepsán. Schválený zákon byl

doručen k podpisu předsedovi vlády dne 2. 5. 2005. Zákon byl vyhlášen

dne 5. 5. 2005 ve Sbírce zákonů v částce 66 pod číslem 180/2005 Sb.



33. Návrh zákona č. 402/2010 Sb., kterým byly novelizovány mimo jiné

zákon č. 180/2005 Sb. a zákon č. 357/1992 Sb., vláda předložila

Poslanecké sněmovně dne 14. 10. 2010. Návrh zákona byl schválen dne 9.

11. 2010, v hlasování č. 140 bylo pro návrh zákona z přítomných 159

poslanců 123 a 12 bylo proti. Návrh zákona byl postoupen Senátu, který

ho projednal dne 8. 12. 2010. Senát k tomuto návrhu zákona nepřijal

žádné usnesení. Zákon byl podepsán prezidentem republiky dne 15. 12.

2010 a vyhlášen dne 28. 12. 2010 ve Sbírce zákonů v částce 144 pod

číslem 402/2010 Sb.



34. Zákon č. 346/2010 Sb., kterým byl novelizován zákon č. 586/1992

Sb., vláda předložila Poslanecké sněmovně dne 29. 10. 2010, předseda

sněmovny vyhlásil na návrh vlády stav legislativní nouze. Návrh zákona

byl projednán ve zkráceném jednání a byl schválen dne 2. 11. 2010

usnesením č. 119. Návrh zákona byl postoupen dne 3. 11. 2010 Senátu,

který ho dne 12. 11. 2010 projednal a schválil ve znění postoupeném

Poslaneckou sněmovnou. Zákon byl podepsán prezidentem republiky dne 23.

11. 2010 a vyhlášen dne 8. 12. 2010. ve Sbírce zákonů v částce 127 pod

číslem 346/2010 Sb.



35. Navrhovatelé uvádějí, že zákon č. 346/2010 Sb. byl projednán v

režimu legislativní nouze, což legislativní proces diskvalifikuje.

Sněmovní většina odůvodnila přiléhavost stavu legislativní nouze

poukazem na § 99 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké

sněmovny, ve znění zákona č. 359/2004 Sb., tím, že „státu hrozí značné

hospodářské škody“. Předpoklad, že by existence platného zákona mohla

být příčinou bezprostřední rozsáhlé škody, však dle navrhovatelů zjevně

pojmově vybočuje z režimu legislativní nouze, pro jejíž vyhlášení

nebyly dány podmínky. Navrhovatelé dále upozorňují na extrémní zkrácení

zákonných lhůt k projednání mezi čteními v Poslanecké sněmovně,

legislativní proces poskytl tedy poslancům podmínky na samé hranici

možnosti předlohu věcně projednat. Stejně tak, přestože jde nesporně o

vládní iniciativu, byla ignorována pravidla vládní legislativy a věc

byla předložena bez projednání Legislativní radou vlády.



36. Ve vztahu k námitce protiústavních vad legislativního procesu na

půdě Poslanecké sněmovny je nutno poukázat na závěry nálezů sp. zn. Pl.

ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (80/2011 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (viz

výše), které nekonstruují schvalovací proceduru v režimu legislativní

nouze jako per se postup protiústavní, nýbrž zdůrazňují celkový kontext

projednávání napadené předlohy. Derogační pravomoc Ústavního soudu

nenastupuje automaticky (objektivně) při jakýchkoliv pochybnostech o

důvodnosti stavu legislativní nouze, nýbrž toliko za situace, kdy je

materiálně dotčeno jádro demokratické parlamentní diskuse, což lze

posuzovat toliko v relaci k postojům samotných aktérů parlamentní

(sněmovní) rozpravy. Zatímco v návrzích sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a sp. zn.

Pl. ÚS 53/10 menšina poslanců (politická opozice) namítala absenci

dostatečného prostoru pro právní a politickou rozpravu, tedy nemožnost

ovlivnit rozhodnutí většiny eventuálními přesvědčivými menšinovými

argumenty, ve vztahu k předloze posléze vyhlášené jako zákon č.

346/2010 Sb. politická opozice (skupina poslanců) tuto námitku

nevznesla a návrh Ústavnímu soudu nepodala, ačkoliv ve vztahu k jiným

zákonům tak učinila. Z uvedeného lze učinit jediný závěr, a to, že v

případě materie projednávané v příslušném tisku nepovažuje proběhlou

parlamentní rozpravu v režimu legislativní nouze ve výsledku za

deficitní s poukazem na eventuální nepřípustné omezení parlamentních

práv politické menšiny. Smyslem ústavní funkce parlamentní opozice

totiž není vždy a za každých okolností zastávat postoj odlišný od

vládní většiny a ani od ní nelze požadovat, aby svůj názor na

projednávanou materii v průběhu času, tváří v tvář realitě, neměnila.

Úkolem Ústavního soudu pak není - na základě podnětu členů jiné

parlamentní komory - poskytovat ochranu právům parlamentní menšiny,

která sama - ve vztahu ke konkrétní materii - nepovažuje výsledek

projednávání uvedené předlohy na půdě Poslanecké sněmovny za

protiústavní.



37. Ze stenozáznamu z prvního dne 25. schůze Senátu dne 12. listopadu

2010 plyne, že předseda vlády dopisem ze dne 27. října 2010 požádal

jménem vlády Senát, aby projednal návrh zákona dle senátního tisku č.

366 (návrh zákona, kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb.) v tzv.

zkráceném jednání, a to podle § 118 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím

řádu Senátu, ve znění zákona č. 172/2004 Sb. Podle tohoto ustanovení ve

zkráceném jednání může Senát projednat návrh zákona postoupený

Poslaneckou sněmovnou, jestliže byl tento návrh projednán v Poslanecké

sněmovně ve zkráceném jednání podle zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím

řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a jestliže

vláda o to požádala. Návrh podle § 118 odst. 1 jednacího řádu Senátu

byl schválen: registrováno 78, kvorum 40, pro 43, proti 34. Výše

citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (80/2011 Sb.) v

bodu 104 odůvodnění zdůraznil, že Ústavní soud v předmětné věci sp. zn.

Pl. ÚS 55/10 rozhodoval o návrhu, kterým se skupina opozičních poslanců

domáhala zrušení napadeného zákona bezprostředně po jeho přijetí z

důvodu, že byla zkrácena na svých ústavně garantovaných právech v rámci

legislativního procesu. „Jiná situace by však nastala, pokud by skupina

poslanců podala obdobný návrh s delším časovým odstupem, tj. až po

několika měsících nebo i dokonce letech po přijetí zákona. Takovýto

časový odstup by bylo možné posuzovat jako (dodatečný, mlčky daný)

souhlas dotčených poslanců s postupem parlamentní většiny. Současně by

takový postup již neumožňoval reálnou ochranu porušených práv dotčených

poslanců, neboť Parlament by o návrhu zákona rozhodoval za změněných

okolností, případně v jiném poměru sil v jeho komorách.“ Nález sp. zn.

Pl. ÚS 53/10 pak dále k otázce pochybností o složení Senátu v době mezi

volbami a první schůzí Senátu jasně konstatoval, že Senát zasedá v

obměněném složení od své první schůze (§ 24 odst. 2 a § 26 jednacího

řádu Senátu), kterou se zároveň začíná jeho funkční období [srov.

usnesení ze dne 1. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 47/10 (dostupné na

http://nalus.usoud.cz)]. Až do tohoto dne trvá jeho dosavadní funkční

období, a tedy zasedá ve svém dosavadním složení, což ale nemá vliv na

trvání mandátu dosluhujících senátorů. Těm totiž bez ohledu na datum

následující první schůze zaniká mandát již uplynutím jejich volebního

období ve smyslu čl. 25 písm. b) Ústavy (viz bod 138 citovaného

nálezu). V tomto ohledu má Ústavní soud za zřejmé, že návrh v nyní

projednávané věci nemůže uspět v té části, v níž zpochybňuje

legislativní proceduru ve vztahu k senátnímu tisku č. 366. Ke schválení

předlohy Senátem podle zjištění Ústavního soudu došlo dne 12. 11. 2010,

k vyhlášení zákona č. 346/2010 Sb. dne 8. 12. 2010. K podání návrhu sp.

zn. Pl. ÚS 17/11 došlo až dne 11. 3. 2011, kdy byl návrh doručen

Ústavnímu soudu. Tuto situaci Ústavní soud hodnotí jako „odstup

několika měsíců“ ve smyslu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (viz výše), kdy

již nelze poskytnout ochranu právům menšiny zákonodárců (senátorů)

prostřednictvím derogace zákona. Ve věci nebyla zjištěna objektivní

překážka na straně navrhovatele, která by mu znemožňovala podat návrh

bez zbytečného odkladu po projednání a vyhlášení napadeného zákona

podobně, jak učinila skupina poslanců ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 53/10 a

sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (viz výše). V nich byly podány návrhy s

argumentací vztahující se ke zneužití institutu legislativní nouze již

9. 12. 2010, ačkoliv napadené zákony byly vyhlášeny ve Sbírce zákonů

teprve dne 8. 12. 2010. Ke stejnému datu byl vyhlášen v částce 127

Sbírky zákonů i zákon č. 346/2010 Sb.



38. Nad rámec uvedeného je zřejmé, že je významně dotčena i další mez

stanovená v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10, a to otázka politického poměru

sil v komorách Parlamentu a jeho změna. Pokud Ústavní soud neshledal

ani v minulosti protiústavnost v otázce složení Senátu v mezidobí po

volbách a první schůzí Senátu (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10), je

nutno konstatovat, že by do svých dalších případných úvah musel Ústavní

soud eventuálně zahrnout i právě odlišné složení (včetně politického

poměru sil) Senátu v době podání návrhu. Konečně by musel vážit i

odlišnou roli Senátu (a institutu zkráceného jednání) v legislativním

procesu v poměru k Poslanecké sněmovně (a institutu legislativní

nouze), v níž se odehrává základní politický střet mezi vládní většinou

a opozicí a která má de constitutione lata v legislativním procesu

poslední slovo (čl. 47 Ústavy, rovněž čl. 50 odst. 2 Ústavy). Odlišnost

nyní předložené věci plyne i ze skutečnosti, že navrhovatelé ve věcech

sp. zn. Pl. ÚS 53/10 a sp. zn. Pl. ÚS 55/10, tedy institutem

legislativní nouze primárně dotčená skupina opozičních poslanců, sami

na základě své ústavně-politické úvahy návrh na zrušení zákona č.

346/2010 Sb. nepodali, ač k tomu měli příležitost, kterou v obdobných

případech (shora citovaných) využili. Pokud zákonodárná procedura v

obou komorách Parlamentu má především umožnit osobám na ní zúčastněným

„reálné posouzení a projednání předlohy parlamentem“ [nález ze dne 31.

ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07, část X/a (N 26/48 SbNU 303; 88/2008

Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011, bod 106], nebylo v

řízení zjištěno, že by aplikace § 118 odst. 1 jednacího řádu Senátu

naplnění tohoto požadavku vyloučila.



39. Ústavní soud konstatuje, že k přijetí a vydání právních předpisů,

které jsou předmětem přezkumu, došlo v mezích Ústavou stanovené

kompetence a ústavně předepsaným způsobem.



VII.



Právní hodnocení Ústavního soudu



40. Návrh není, pokud jde o tvrzenou protiústavnost obsahu napadených

ustanovení, důvodný.



41. S ohledem na strukturu námitek navrhovatelů a obsah napadených

zákonných ustanovení rozdělil Ústavní soud předmět svého přezkumu na

tři části. V první řadě se jedná o otázku ústavnosti zavedení odvodu z

elektřiny ze slunečního záření (novelizace zákona č. 180/2005 Sb.

zákonem č. 402/2010 Sb. a přechodné ustanovení zákona č. 402/2010 Sb.),

v druhé řadě jde o přezkum ústavnosti uvalení daně darovací na

bezúplatné nabytí povolenek (novelizace zákona č. 357/1992 Sb.) a

konečně článek II bod 2 - přechodné ustanovení zákona č. 346/2010 Sb.,

kterým se do budoucna ruší osvobození od daně z příjmů podle § 4 odst.

1 písm. e) nebo § 19 odst. 1 písm. d) zákona č. 586/1992 Sb. (příjmy z

provozu solárních zařízení).



VIII.



Přezkum napadených ustanovení zákona č. 180/2005 Sb. a zákona č.

402/2010 Sb.



(odvod za elektřinu ze slunečního záření)



42. Předmětem odvodu za elektřinu ze slunečního záření je ve smyslu §

7a zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných

zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání

obnovitelných zdrojů), ve znění zákona č. 402/2010 Sb., elektřina

vyrobená ze slunečního záření v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince

2013 v zařízení uvedeném do provozu v období od 1. ledna 2009 do 31.

prosince 2010.



43. Ústavní soud vzal za prokázaná jak navrhovateli, tak i orgány

státní správy nerozporovaná východiska situace, která vedla k

novelizaci zákona č. 180/2005 Sb., zákona č. 357/1992 Sb. a zákona č.

586/1992 Sb. Jednalo se o stav, kdy rychlý rozvoj výroby energie z OZE

způsobil růst výše nákladů na její financování, což vedlo k

přehodnocení dosavadního postoje státu k veřejné podpoře výroby energie

z OZE. Dle stanoviska vlády byl tento postup zcela legitimní a učiněný

ve veřejném zájmu z důvodu odvrácení sociálně-ekonomických dopadů při

současném zachování všech práv a garancí plynoucích investorům do

zařízení na výrobu energií z OZE na základě zákona č. 180/2005 Sb.

Navrhovatelé naproti tomu tvrdí, že přijatá právní úprava je v rozporu

s Ústavou zaručeným právem vlastnit majetek, zaručeným článkem 11

Listiny základních práv a svobod, v rozporu se svobodou podnikání dle

čl. 26 Listiny základních práv a svobod a čl. 16 Listiny základních

práv Evropské unie, se základními náležitostmi demokratického a

právního státu dle čl. 9 odst. 1 Ústavy, neboť všechna napadená

ustanovení zákona trpí zpětnou účinností; a s ústavní zásadou rovnosti

před zákonem dle čl. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod.



44. Výše ceny za elektřinu z obnovitelných zdrojů a zelených bonusů je

stanovena v § 6 zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z

obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o

podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění zákona č. 137/2010

Sb., podle kterého ERÚ stanoví vždy na kalendářní rok dopředu výkupní

ceny za elektřinu z obnovitelných zdrojů (dále jen „výkupní ceny“)

samostatně pro jednotlivé druhy obnovitelných zdrojů a zelené bonusy

tak, aby pro zařízení uvedená do provozu po dni nabytí účinnosti tohoto

zákona bylo při podpoře výkupními cenami dosaženo patnáctileté doby

návratnosti investic za podmínky splnění technických a ekonomických

parametrů, kterými jsou zejména náklady na instalovanou jednotku

výkonu, účinnost využití primárního obsahu energie v obnovitelném

zdroji a doba využití zařízení a které jsou stanoveny prováděcím

právním předpisem, a současně zůstala zachována výše výnosů za jednotku

elektřiny z obnovitelných zdrojů při podpoře výkupními cenami po dobu

15 let od roku uvedení zařízení do provozu jako minimální se

zohledněním indexu cen průmyslových výrobců. Pro zařízení uvedená do

provozu před dnem nabytí účinnosti tohoto zákona má být po dobu 15 let

zachována minimální výše výkupních cen stanovených pro rok 2005 podle

dosavadních právních předpisů se zohledněním indexu cen průmyslových

výrobců. Při stanovení výkupních cen a zelených bonusů ERÚ vychází z

odlišných nákladů na pořízení, připojení a provoz jednotlivých druhů

zařízení včetně jejich časového vývoje. Výkupní ceny stanovené ERÚ pro

následující kalendářní rok přitom nesmí být nižší než 95 % hodnoty

výkupních cen platných v roce, v němž se o novém stanovení rozhoduje,

to neplatí pro stanovení výkupních cen pro následující kalendářní rok

pro ty druhy obnovitelných zdrojů, u kterých je v roce, v němž se o

novém stanovení výkupních cen rozhoduje, dosaženo návratnosti investic

kratší než 11 let; ERÚ při stanovení výkupních cen postupuje podle

odstavců 1 až 3.



45. Ústavní soud konstatuje, že jakkoli nebylo ustanovení § 6 zákona č.

180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie

a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných

zdrojů), ve znění zákona č. 137/2010 Sb., stanovící výši ceny za

elektřinu z obnovitelných zdrojů a zelených bonusů novelou zákona č.

402/2010 Sb. dotčeno, je nepochybné, že v důsledku vložení nových

ustanovení § 7a a následujících, kterými se zavádí odvod za elektřinu

ze slunečního záření, došlo ve své podstatě ke změně výše podpory,

která je provozovatelům FVE poskytována.



VIII./a



K námitkám retroaktivity



46. K námitce retroaktivity napadeného ustanovení nutno konstatovat

následující. Zákon č. 402/2010 Sb. nabyl účinnosti dne 1. ledna 2011.

Novelizované ustanovení § 7a odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb. explicitně

stanovuje předmět odvodu, kterým je „elektřina vyrobená ze slunečního

záření v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2013“. Z hlediska

dosavadních ústavních mezí daňové legislativy vyložené Ústavním soudem

se přísně vzato nejedná o retroaktivitu v žádném slova smyslu. Např. v

nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/08 ze dne 12. 7. 2011 (236/2011 Sb.) - bod 15 -

byla vyložena vazba účinnosti právního předpisu na zdaňovací období. O

retroaktivitu, a to retroaktivitu nepravou, šlo ve věci sp. zn. Pl. ÚS

9/08 s ohledem na skutečnost, že zákon nabyl účinnosti v průběhu

zdaňovacího období, k němuž se zakotvená daňová povinnost vázala. V

nyní předložené věci je však zřejmé, že zdaňovací období, resp. období,

v němž je vyrobená elektřina předmětem odvodu, s účinností právního

předpisu teprve počíná, tedy že předmětem odvodu vůbec není elektřina

vyrobená před účinností zákona.



47. Ústavní soud však zároveň musel vzít v úvahu specifickou

problematiku regulovaného trhu s elektřinou z obnovitelných zdrojů, a

zvláště garance, které obsahuje § 6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb.

Protože je zřejmá zvláštní vazba odvodu dle § 7a a násl. zákona č.

180/2005 Sb. na celkový systém podpory výroby elektřiny z obnovitelných

zdrojů energie, bylo nutno posoudit otázku eventuální retroaktivity

právní úpravy z hlediska patnáctileté doby trvání garancí ve smyslu § 6

odst. 1 písm. b) bodu 1 zákona č. 180/2005 Sb.



48. V tomto ohledu Ústavní soud konstatuje, že ustanovení § 7a až 7i

napadeného zákona působí v zásadě účinky nepravé retroaktivity, neboť v

jejich důsledku do budoucna dochází právě o částku představovanou výší

odvodu ke snížení podpory výrobcům, jimž patnáctiletá doba garancí dle

§ 6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb. počala plynout před účinností zákona

č. 402/2010 Sb.



49. Za těchto specifických podmínek Ústavní soud projednal námitky

navrhovatelů ve světle svých právních závěrů k otázkám nepravé

retroaktivity, a to právě s ohledem na vložení období dle § 7a do

období plynoucího z § 6 odst. 1 písm. b) bodu 1 zákona č. 180/2005 Sb.



50. Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře opakovaně vymezil obsahy

pojmů pravé a nepravé retroaktivity (zpětné účinnosti) právních norem

[srov. zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7

SbNU 87; 63/1997 Sb.), na jehož podrobné odůvodnění lze v této

souvislosti odkázat a jehož části obsáhle citují i navrhovatelé, dále

též nález ze dne 12. března 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (N 28/25 SbNU

215, 145/2002 Sb.)]. O pravou retroaktivitu se jedná v případě, že

právní norma působí vznik právních vztahů před její účinností za

podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo pokud dochází ke změně

právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to ještě před

účinností nového zákona (srov. Tichý, L. K časové působnosti novely

občanského zákoníku. Právník, č. 12, 1984, s. 1104, Procházka, A.

Základy práva intertemporálního se zřetelem k § 5 obč. zák., Brno,

1928, s. 70, Tilsch, E. Občanské právo. Obecná část. Praha, 1925, s.

75). V případě nepravé retroaktivity sice nový zákon nezakládá právní

následky pro minulost, v minulosti nastalé skutečnosti však právně

kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro

budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších

předpisů (srov. Procházka, A. Retroaktivita zákonů. in Slovník

veřejného práva. Sv. III, Brno, 1934, s. 800, Tilsch, E. Občanské

právo. Obecná část. Praha, 1925, s. 78).



51. Jak již Ústavní soud uvedl ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze

dne 19. 4. 2011 (119/2011 Sb. - disentující soudci Balík, Janů, Kůrka a

Lastovecká), Ústava neobsahuje explicitní zákaz retroaktivity právních

norem pro všechny oblasti práva, ten však vyplývá ze zásady právního

státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, k jehož znakům patří i princip právní

jistoty a ochrany důvěry občana v právo [srov. nález ze dne 8. června

1995 sp. zn. IV. ÚS 215/94 (N 30/3 SbNU 227), nález Ústavního soudu

České a Slovenské Federativní Republiky ze dne 10. prosince 1992 sp.

zn. Pl. ÚS 78/92 (nález č. 15 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu

ČSFR, Praha: Linde Praha, a. s., 2011, str. 92)]. Tento zákaz se

zásadně vztahuje pouze na případy pravé retroaktivity, nikoliv

retroaktivity nepravé. Posléze uvedený typ retroaktivity je naopak

obecně přípustný. Obsahem tohoto zákazu jako ústavního principu zároveň

není vyloučení jakéhokoliv zpětného působení právní normy, nýbrž pouze

takového, jež současně představuje zásah do principů ochrany důvěry v

právo, právní jistoty, resp. nabytých práv [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS

21/96 (viz výše), nález ze dne 13. března 2001 sp. zn. Pl. ÚS 51/2000

(N 42/21 SbNU 369, 128/2001 Sb.), nález ze dne 6. února 2007 sp. zn.

Pl. ÚS 38/06 (N 23/44 SbNU 279, 84/2007 Sb.)]. Jen v takovémto případě

je právní norma v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy. Na úrovni ústavního

pořádku lze toto východisko zároveň znázornit i na znění čl. 40 odst. 6

Listiny, jenž pravou retroaktivitu ve prospěch jednotlivce dokonce

výslovně připouští. Podle tohoto ustanovení se za předpokladu

rozdílných trestněprávních úprav v době spáchání skutku a v době

rozhodování o něm posuzuje tento skutek podle právní úpravy, jež je pro

pachatele výhodnější.



52. Uvedené zásady představují rovněž kritérium pro případné připuštění

výjimek ze zákazu pravé retroaktivity, z nichž některé ve své dosavadní

judikatuře konkretizoval i Ústavní soud. Např. ve svém nálezu sp. zn.

Pl. ÚS 21/96 (viz výše) uvedl, že o oprávněné důvěře v právo (ve

stálost právního řádu) nelze uvažovat v případě, kdy právní subjekt

musí, resp. musel s retroaktivní regulací počítat. Za takovou situaci

označil působení právní normy stojící v příkrém rozporu se zásadními,

obecně uznanými principy humanity a morálky. Odkázal ale i na právní

názor, že „zpětnou působnost zákona na občanskoprávní poměry by bylo

možno odůvodnit též veřejným pořádkem (ordre public), především

jestliže by byly dotčeny předpisy absolutně kogentní, jež byly vydány v

důsledku určité mezní situace přerodu hodnot ve společnosti (L. Tichý,

op. cit., s. 1102)“. Za jiný příklad přípustnosti pravé retroaktivity

označil neaplikování právního předpisu na skutečnosti, jež nastaly v

době jeho účinnosti, pokud Ústavní soud konstatoval rozpor takovéhoto

právního předpisu s ústavním pořádkem a aplikace tohoto právního

předpisu ve vertikálním právním vztahu, tedy právním vztahu mezi státem

a jednotlivcem, příp. výjimečně ve vztazích horizontálních, by vedla k

porušení základního práva jednotlivce [srov. nález ze dne 18. prosince

2007 sp. zn. IV. ÚS 1777/07 (N 228/47 SbNU 983, bod 19), nález sp. zn.

Pl. ÚS 15/09 ze dne 8. 7. 2010 (N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb., body

53 a 54)].



53. Zatímco pravá retroaktivita právní normy je přípustná pouze

výjimečně, v případě retroaktivity nepravé lze konstatovat její obecnou

přípustnost. V tomto případě připouští právní teorie naopak výjimky,

kdy nepravá retroaktivita právě s ohledem na princip ochrany důvěry v

právo přípustná není. O takovouto situaci se jedná v případě, že „je

tím zasaženo do důvěry ve skutkovou podstatu a význam zákonodárných

přání pro veřejnost nepřevyšuje, resp. nedosahuje zájem jednotlivce na

další existenci dosavadního práva“ (Pieroth, B. Rückwirkung und

Übergangsrecht. Verfassungsrechtliche Maßstäbe für intertemporale

Gesetzgebung, Berlin, 1981, s. 380-381, srov. dále rozhodnutí

Spolkového ústavního soudu ze dne 19. prosince 1961 sp. zn. 2 BvR 1/60;

BVerfGE 13, 274, 278). Tento názor se promítá i do ustálené judikatury

Spolkového ústavního soudu, podle kterého je nepravá retroaktivita v

souladu se zásadou ochrany důvěry v právo tehdy, pokud je vhodná a

potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování

„zklamané“ důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny bude

zachována hranice únosnosti (srov. rozhodnutí Spolkového ústavního

soudu ze dne 7. července 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, bod 58).



54. V souvislosti s otázkou přípustnosti nepravé retroaktivity je

nezbytné zmínit i pojem legitimního očekávání, jehož relevantní

podstatou je majetkový zájem, který spadá pod ochranu čl. 11 odst. 1

Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02

(viz výše), nález ze dne 1. července 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (N 132/58

SbNU 3; 242/2010 Sb., body 80 a násl.)]. Toto ustanovení stanoví právo

každého pokojně užívat svůj majetek. Podle ustálené judikatury

Evropského soudu pro lidská práva je přitom pojem „majetek“ obsažený v

tomto ustanovení třeba vykládat tak, že má autonomní rozsah, který není

omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci

vnitrostátního práva (rozsudek ze dne 22. června 2004 ve věci stížnosti

č. 31443/96 - Broniowski proti Polsku, bod 129). Může zahrnovat jak

„existující majetek“, tak majetkové hodnoty, včetně pohledávek, na

jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším „legitimní

očekávání“ dosáhnout určitého užívání vlastnického práva. Ústavní soud

k tomuto principu v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská

práva uvedl, že „z ní zřetelně vystupuje pojetí ochrany legitimního

očekávání jako majetkového nároku, který byl již individualizován

právním aktem, a nebo je individualizovatelný přímo na základě právní

úpravy“ [nález ze dne 8. března 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU

443, 154/2006 Sb.), též nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02]. K porušení čl. 1

Dodatkového protokolu může přitom dojít i ze strany zákonodárce, pokud

by změnou zákona došlo ke znemožnění nabytí majetku, k němuž určitým

subjektům svědčilo legitimní očekávání (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS

2/02).



55. Ústavní soud nakonec připomíná své závěry obsažené v nálezu sp. zn.

Pl. ÚS 21/96 (viz výše), podle něhož je zrušení staré a přijetí nové

právní úpravy nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany

důvěry občana v právo, k němuž však dochází v důsledku ochrany jiného

veřejného zájmu či základního práva nebo svobody. Rozhodnutí

zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré a nové právní úpravy

ale není z ústavního hlediska věcí nahodilou nebo věcí libovůle, nýbrž

věcí zvažování v kolizi stojících hodnot. K závěru o druhu

legislativního řešení časového střetu právních úprav by tak mělo vést

posuzování uvedeného konfliktu hodnot hlediskem proporcionality s

ohledem na intertemporalitu. Proprocionalitu lze charakterizovat tak,

že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních

lidských práv a svobod, odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů

rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Omezení

základního práva přitom musí ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit

jeho podstatu a smysl. Při posouzení způsobu legislativního řešení

uvedeného časového střetu tak sehrává svou roli nejen míra odlišnosti

staré a nové právní úpravy, nýbrž i další skutečnosti, jako společenská

naléhavost zavedení posléze uvedené právní úpravy.



56. Vzhledem ke skutečnosti, že Ústavní soud v zásadě dospěl k závěru o

nepravé retroaktivitě ustanovení § 7a až 7i, § 8 v části „s výjimkou

kontroly odvodu a jeho správy“ zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby

elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů

(zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění zákona č.

402/2010 Sb., a ustanovení čl. II bodu 2 přechodných ustanovení zákona

402/2010 Sb., musel se rovněž vypořádat s otázkou její přípustnosti.

Ačkoliv je totiž nepravá retroaktivita zásadně přípustná, nelze

apriorně vyloučit, že s ohledem na princip právní jistoty a ochrany

důvěry v právo převáží zájem jednotlivce na dalším trvání existující

právní úpravy nad zákonodárcem vyjádřeným veřejným zájmem na její

změně. Ústavní soud musel tedy posoudit, zda na straně dotčených

provozovatelů FVE není dán takový ústavně relevantní zájem na zachování

dosavadní zákonem stanovené ceny za elektřinu z obnovitelných zdrojů a

zelených bonusů bez jejího dalšího krácení odvodem, jenž by při

vzájemném poměřování převážil nad veřejným zájmem na jejím snížení.

Takovýto zájem provozovatelů FVE v dané věci Ústavní soud z níže

uvedených důvodů neshledal.



VIII./b



Mezinárodní komparace judikatorních závěrů



57. Ústavní soud předesílá, že se pro celkové pochopení problematiky

využívání energie z fotovoltaických zařízení v ostatních zemích

Evropské unie, USA i Číně seznámil se zprávou Renewables Global Status

Report (GSR) vydanou na žádost OSN organizací REN21 (Renewable Energy

Policy Network for 21st century, www.ren21.net). Tato organizace vydává

od roku 2005 hodnotící zprávy jako výsledek úsilí komplexně zachytit

celkovou světovou situaci týkající se energie z obnovitelných zdrojů.

Poslední zpráva je z roku 2011 a byla publikována v srpnu 2011 (viz

http://www.ren21.net/REN21Activities/Publications/GlobalStatusReport/ta

bid/5434//Default.aspx). Jedná se o celosvětově nejkomplexnější zprávu,

která shrnuje výsledky dostupných statistických údajů, zpráv a

odborných sdělení vládních, nevládních a mezinárodních institucí a

průmyslových asociací. Dle této poslední výroční zprávy zažil

fotovoltaický průmysl mimořádný rok, kdy se celosvětová výroba a trhy

více než zdvojnásobily oproti roku 2010. Odhaduje se, že celkově se

celosvětově jednalo o zvýšení výkonu o 17 GW (ve srovnání s méně než

7,3 GW v roce 2009), čímž celková výše dosáhla asi 40 GW, což je

sedmkrát více oproti výkonu před pěti roky. Zpráva rovněž upozorňuje na

to, že některé z existujících zvýhodněných tarifních politik (FIT,

feed-in-tariffs) ve světě jsou v současné době předmětem přehodnocení.

Zejména mnoho zemí přepracovává solární fotovoltaické tarifní politiky,

aby zmírnily prudký růst počtu zařízení, který v mnoha případech daleko

překročil očekávání v důsledku bezprecedentního snížení cen v solární

fotovoltaice (ceně panelů) v letech 2009-2010. Jak Ústavní soud

zjistil, ze sledované skupiny zemí (Slovensko, Spolková republika

Německo, Itálie, Rakousko, Polsko, Bulharsko a Španělsko) žádná

nepřistoupila zpětně ke změně podmínek podpory výroby elektřiny z

obnovitelných zdrojů energie, nicméně judikatura ústavních a nejvyšších

soudů výše jmenovaných států, jak bude dále uvedeno, se již vyjádřila k

podmínkám, za kterých nelze trvat na požadavku neměnnosti právní úpravy

ohledně právních vztahů již trvajících.



58. Například Spolkový ústavní soud ve věci ústavnosti zákona o

obnovitelných zdrojích energie v usnesení sp. zn. 1 BvQ 28/10 ze dne

23. 9. 2010 uvedl, že nepravá retroaktivita znamená, že platnost

právních skutečností, vznik právních vztahů a jejich právní následky, k

nimž došlo před účinností nového zákona, se posoudí podle práva

dřívějšího. Pokud však trvá dříve vzniklý právní vztah i nadále,

posoudí se ode dne účinnosti nového zákona podle tohoto nového zákona i

právní následky dotčeného právního vztahu, vzniklé po účinnosti nového

zákona. Limity ústavněprávní přípustnosti nepravé retroaktivity jsou

překročeny až tehdy, pokud by zákonodárcem zvolená nepravá

retroaktivita byla nevhodná nebo nepotřebná k dosažení účelu zákona

nebo pokud by trvalé zájmy dotčených osob převážily nad zákonodárcovými

důvody pro legislativní změny. Všeobecné očekávání občanů, že platné

právo zůstane nezměněno, totiž není ústavněprávně chráněno. V usnesení

sp. zn. 1 BvR 3076/08 ze dne 18. 2. 2008 (BVerfGE 122, 374 ff) pak

Spolkový ústavní soud konstatoval, že ustanovení § 19 EEG 2009 sice má

retroaktivní účinky, neboť se vztahuje i na bioenergetická zařízení

uvedená do provozu před nabytím účinnosti zákona (tj. před 1. 1. 2009),

nicméně stěžovatelka nemohla důvěřovat trvalé neměnné existenci § 3

odst. 2 EEG 2004. Ostatně § 19 odst. 1 EEG 2009 sleduje legitimní cíl v

zabránění zbytečně vysoké finanční zátěži pro provozovatele

distribučních sítí a v konečném důsledku také odběratelů (tj.

zákazníků) elektrické energie, kteří v důsledku vyrovnávacího

mechanismu zakomponovaného v zákoně EEG 2009 musí platit tzv.

diferenční náklady, a to právě díky rozdělení jednoho nebo vícero

velkých bioenergetických zařízení na několik malých zařízení.



59. Z konstantní judikatury italského ústavního soudu, která se netýká

energetické materie, vyplývá pro oblast omezení veřejných výdajů

povinnost respektovat právní rámce plynoucí z práva Evropské unie,

přičemž národnímu zákonodárci je dovoleno zakročit prostřednictvím

redukčních opatření do výdajů, pokud to vyžaduje ekonomická situace

(schodek státního účtu) s jediným omezením, kterým je jednoznačná

svévole a evidentní neracionálnost prováděných změn (ex plurimus nález

č. 120/2008 ze dne 14. 4. 2008). Co se týče osvobození a benefitů v

oblasti daňového práva, je zcela ponechána tato úprava na zákonodárci a

jeho volném poli působení v oblasti daňové legislativy, přičemž

ústavněprávní přezkum se zaměřuje na evidentní svévoli (libovůli) a

iracionalitu (ex plurimus nález č. 431/1997 ze dne 16. 12. 1997).



60. Rakouský ústavní soud (Verfassungsgerichtshof - VfGH) ve svém

rozhodnutí sp. zn. G 6/11-6 z 16. 6. 2011 VfGH zamítl návrh na

vyslovení protiústavnosti právní úpravy, která snižovala věkovou

hranici pro nárok na rodinné příspěvky z 26 let na 24 let pro

nezaopatřené děti (s některými daňovými implikacemi). VfGH dospěl k

závěru, že v tomto směru je zákonodárci dáno široké pole úvahy a v

návaznosti na svou dřívější judikaturu uvedl, že prostá důvěra v to, že

současný právní stav nedozná změny, nepožívá ústavně-právní ochrany.

Jak vyplývá z důvodové zprávy, byla napadená právní úprava přijata

právě z rozpočtových důvodů.



61. Polský ústavní soud v rozsudku sp. zn. P 24/05 z 25. 7. 2006, v

němž přezkoumával ustanovení § 9 odst. 3 energetického zákona, který

zmocňoval ministra hospodářství vydat nařízení ukládající povinnost

energetickým podnikům nakupovat elektřinu a teplo z nekonvenčních a

obnovitelných zdrojů, uvedl: „Energetický průmysl podléhá zákonům

regulovaného trhu. Přístup ke zdrojům energie má zásadní význam pro

existenci společnosti a jednotlivců, stejně jako pro suverenitu a

nezávislost státu, tedy pro zajištění svobod a práv osob a občanů.

Vlastnictví zdrojů energie vytváří předpoklad naplnění obecného

prospěchu Republiky Polsko, který je vyjádřen v čl. 1 Ústavy. Oblast

managementu energie tak spojuje rozdílné ústavní hodnoty a principy,

které zahrnují: svobodu ekonomické činnosti (čl. 22 Ústavy), bezpečnost

občanů a princip udržitelného rozvoje státu (čl. 5 Ústavy) a ochranu

prostředí (čl. 74 odst. 1 a 2 Ústavy). Napadené právní ustanovení je

jedním z prvků, kterými veřejná moc vykonává vliv na energetický

průmysl za účelem požadavku ekonomické efektivnosti, který musí být

uveden do souladu s ústavně vyjádřenými potřebami vztahujícími se k

dosažení obecného prospěchu. Jak konkrétní povaha energetického trhu

jako trhu regulovaného, tak výše uvedené ústavně vyjádřené potřeby

ospravedlňují omezení svobody ekonomické činnosti v tomto odvětví

hospodářství.“.



62. Otázkou retroaktivity se zabýval i Nejvyšší soud Španělska, přičemž

v souvislosti s právní úpravou elektrické energie z obnovitelných

zdrojů, konkrétně s vládním nařízením č. 661/2007, rozhodoval hned v

několika případech (147/2007 - Eolic Cat Associacio Eolica de

Catalunya; 149/2007 - Nueva Generadora del Sur; 151/2007 - Consultora

de Financiación Integral y Asociados y Alferglass a 152/2007 -

Tarragona Power), vyhlášených shodně dne 9. prosince 2009. Obecně

Nejvyšší soud Španělska v souladu s judikaturou Ústavního soudu uvádí,

že princip právní jistoty nelze ztotožňovat s absolutní neměnností

právní úpravy. I co se týče aplikace změn v provádění energetické

politiky, je zákonodárce (stejně jako např. v případě daňové

legislativy) nadán určitou mírou volného uvážení. Ve výše zmíněných

rozhodnutích Nejvyšší soud s odkazem na zákon č. 54/1997, o

elektroenergetice, (del Sector Eléctrico) připomněl, že tento opravňuje

vládu k zavedení metody, kalkulace a aktualizace náhrad za obnovitelnou

energii, a to na základě objektivních, transparentních a

nediskriminačních kritérií. Předmětná právní úprava přitom dle

Nejvyššího soudu zavazuje vládu k tomu, aby zajistila přiměřený zisk po

dobu životnosti těchto instalací, přičemž zákon přiměřený zisk

(„reasonable profit“) definuje jako návratnost investice s ohledem na

hodnotu peněz na kapitálovém trhu. Jinými slovy, vláda může v této

oblasti pozměnit legislativu, jak uzná za vhodné, a to za podmínek, že

instalace podrobené zvláštnímu režimu nebudou ve vztahu k návratnosti

jejich investic materiálně ovlivněny (v daném případě byla doba

životnosti zařízení stanovena na 25 let a přiměřený zisk na základě

expertní zprávy na 7 % po odečtení daní). Nejvyšší soud přitom

akceptuje argument ochrany veřejného ekonomického zájmu. V souvislosti

s důsledky retroaktivní legislativy pak Nejvyšší soud judikuje, že

retroaktivita jako taková za žádných okolností nevede k neplatnosti

nové právní úpravy. Nicméně pokud např. zařízení podléhající pozměněné

legislativě v důsledku těchto opatření utrpí ztrátu, může tato zakládat

odpovědnost státu za škodu.



63. Chorvatský ústavní soud v rozhodnutí sp. zn. U-I-3610/2010 ze dne

15. 12. 2010, ve kterém se zabýval paušálním snížením všech důchodů o

10 % dříve vyplácených částek, uvedl, že zákonodárci je svěřena

zákonodárná moc změnit legislativní úpravu důchodového pojištění za

účelem jejího přizpůsobení změněným ekonomickým a sociálním poměrům

země nebo za účelem stabilizovat ji, tj. vytvořit podmínky pro

dlouhodobě udržitelný důchodový systém včetně přijetí opatření

zaměřených na dosažení úspor veřejných financí a stabilizaci výdajů

státního rozpočtu. Právo na důchod neznamená právo na určitou výši

důchodu. Možná ztráta určité části (procenta) důchodu nebo jiné

důchodové dávky pobírané do té doby, které mohou být důsledkem

legislativních opatření nově určujících dřívější práva důchodového

pojištění, také neznamená a priori přerušení podstaty práva na důchod

po dobu, po kterou je možná ztráta určité části dřívějšího důchodové

dávky výsledkem obecného nového vymezení a je proporcionální z hlediska

svých účinků.



64. Z relevantní judikatury Nejvyššího soudu USA k předmětné

problematice lze upozornit na nejdůležitější rozhodnutí, za něž jsou

považovány věci United States v. Darusmont a United States v. Carlton.

V rozhodnutí United States v Darusmont 449 U.S. 292 (1981), kdy

přezkoumával změny zákona o dani z příjmů přijatého v říjnu 1976, které

se vztahovaly na transakce učiněné po 1. lednu 1976, Nejvyšší soud USA

formuloval základní princip umožňující retroaktivitu: „Zdanění není ani

trest uložený daňovému poplatníkovi ani odpovědnost, kterou přijímá na

smluvním základě. Je to pouze způsob rozdělení nákladů vlády mezi ty,

kteří jsou v určité míře oprávněni požívat dávky, a ty, kteří musí nést

zátěž. Protože žádný občan není vyjmut z tohoto závazku, jeho zpětné

uložení nezbytně neporušuje pravidlo due process of law, a k napadení

aktuální daně není dostatečné upozornit na to, že událost podléhající

dani, tj. dosažení příjmu, předcházela zákonu.“. V oblasti retroaktivní

aplikace daňové legislativy USA je nejvíce odkazováno na rozsudek

United States v. Carlton z roku 1994, 512 U.S. 26 (1994). Většinové

stanovisko formulovalo standard, který má být v těchto případech

používán: požadavek řádného soudního procesu aplikovatelný na daňové

zákony s retroaktivním účinkem je proto stejný jako ten, který se

uplatňuje u retroaktivní ekonomické legislativy: „Za předpokladu, že je

retroaktivní uplatnění zákona podporováno legitimním zákonným účelem

prosazovaným racionálními prostředky, rozhodnutí o rozumnosti takového

zákonodárství zůstává ve výlučné působnosti zákonodárné a výkonné moci

-“.



VIII./c



Navazující právní závěry



65. Ústavní soud zejména předesílá, že na danou právní problematiku

nelze nahlížet bez přihlédnutí ke konkrétní hospodářské situaci státu,

za které zákonodárce přistoupil k navrhovateli napadeným restriktivním

opatřením. Tyto ekonomické důvody jsou rozsáhle konstatovány ve

vyjádření vlády i příslušných ministerstev, se kterými byli

navrhovatelé seznámeni, Ústavní soud proto nepovažuje za nutné a

potřebné je na tomto místě opětovně nad rámec uvedený v popisu návrhu

rozvádět.



66. Ústavní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že ekonomická situace

státu, respektive důvody, které zcela nepopiratelně spočívají ve snaze

státu odvrátit nepříznivé ekonomické důsledky rozhodnutí, které

zákonodárce učinil za předpokladu, který již neodpovídá ekonomické

realitě, nemohou samy o sobě z ústavního pohledu obhájit přijetí takové

právní úpravy, která by způsobila retroaktivně zásah do práva vlastnit

majetek určité skupiny subjektů. Za přistoupení dalších níže

definovaných podmínek však takový postup zákonodárce za ústavně

souladný považovat lze.



67. K problematice snížení míry státní podpory a legitimního očekávání

se vyjádřil Ústavní soud v bodě 159 výše citovaného nálezu sp. zn. Pl.

ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 tak, že „stanovení příspěvku ze státního

rozpočtu za určitým účelem a pro určitou skupinu osob závisí vždy na

tom, do jaké míry je ze strany zákonodárce shledána jeho účelnost,

resp. veřejný zájem na jeho poskytování. To platí obzvlášť v případě,

kdy se jedná o příspěvek, jehož poskytování je pouze beneficiem ze

strany zákonodárce, aniž by s ním současně bylo spojeno naplňování

určitého základního práva nebo svobody. Dotčené subjekty přitom nemohly

spoléhat na to, že postupem času zákonodárce tuto výši nepřehodnotí.

Nelze přitom opomenout ani související odpovědnost vlády a Parlamentu

za stav veřejných financí, s čímž souvisí i oprávnění zákonodárce

přizpůsobit výdaje státního rozpočtu jeho reálným možnostem a aktuálním

potřebám formou změn právní úpravy mandatorních výdajů -“.



68. Ústavní soud v nyní projednávané věci považuje za prioritní

skutečnost, že dle vyjádření Energetického regulačního úřadu a

Ministerstva průmyslu a obchodu i po přijetí navrhovateli napadených

ustanovení zůstává zachována podpora využití obnovitelných zdrojů

energie, a to v míře, která zajistí výrobci elektřiny z OZE zákonem

zakotvenou garanci výše výnosů za jednotku elektřiny při podpoře

výkupními cenami po dobu 15 let a současně je garantována prostá doba

návratnosti investice 15 let od uvedení zařízení do provozu. Ústavnímu

soudu byly spolu s vyjádřením vlády předloženy přílohy, ze kterých

vyplývá, že tyto zákonem stanovené garance výrobcům elektřiny z OZE

zachovány budou. Z tohoto pohledu není relevantní argumentace

navrhovatelů, která zpochybňuje tvrzení vlády ohledně návratnosti

investic v době před zavedením odvodu v délce 8-9 let. Ostatně i z

vyjádření navrhovatelů a jimi předloženého výpočtu odpovídajícího

vyhláškám Energetického regulačního úřadu vyplývá, že pro typický

projekt FVE o velikosti 1 MW byla návratnost na úrovni 13 let a

zavedením odvodu se přiblížila hranici 15 let. Této skutečnosti dle

navrhovatelů odpovídá i obvyklá doba splatnosti bankovních úvěrů

čerpaných na výstavbu FVE, která se pohybovala v rozmezí 13-15 let. Je

tedy zřejmé, že Ústavním soudem sledovaná zákonná garance patnáctileté

doby návratnosti investic, ať již prosté nebo (v modelovém příkladu

předloženém navrhovateli) reálné, byla dodržena. Pokud navrhovatelé

hovoří o výrazně negativních ekonomických dopadech napadených opatření,

je možno konstatovat, že tato jejich tvrzení nejsou z jejich strany

dostatečně důkazně podložena.



69. Co však navrhovatelé kategoricky odmítají, je tvrzení vlády o

zachování výše výnosů za jednotku elektřiny. Podmínka zachování výše

výnosů za jednotku elektřiny z obnovitelných zdrojů při podpoře

výkupními cenami po dobu 15 let od roku uvedení zařízení do provozu

jako minimální se zohledněním indexu cen průmyslových výrobců je

stanovena v § 6 zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z

obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o

podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění zákona č. 137/2010

Sb. Navrhovatelé se domnívají, že tuto garanci přitom v podmínkách FVE

nelze vnímat jako garanci výnosu ve smyslu účetní položky, jak uvádí ve

svém vyjádření předseda vlády, nýbrž jako garanci výše příjmů.



70. Energetický regulační úřad předložil Ústavnímu soudu tabulku

zobrazující výnosy (v podobě vnitřního výnosového procenta IRR) a

prostou dobu návratnosti pro nové zdroje FVE. Z předložené tabulky

Energetický regulační úřad dovodil, že i po započtení vlivu odvodu na

výnosnost investice jsou dosahované IRR (vnitřní výnosové procento) nad

úrovní WACC (vážené průměrné náklady na kapitál) a doby návratnosti

neklesnou pod úroveň stanovené hranice patnácti let, a to bez ohledu na

způsob financování u jednotlivých projektů. Výnosové procento platné

pro roky 2009 až 2010 po započtení odvodu se pohybuje v závislosti na

instalovaném výkonu FVE mezi 6,94 % až 10,22 %, prostá doba návratnosti

pak mezi 10-12 roky. Energetický regulační úřad současně konstatuje, že

skutečnost, že provedená investice není schopna vyprodukovat dostatečný

cash flow v některých letech své existence pro pokrytí splátek úroků a

jistiny úvěru, který je poskytnut na kratší dobu, než je doba

předpokládané návratnosti, neznamená, že taková investice

předpokládanou návratnost nemá - jedná se pouze o problém s cash flow,

který je vyvolán různými požadavky na jeho tok v průběhu života

investice, nikoliv tím, že by investice jako celek návratnost neměla.



71. Ústavní soud tedy přisvědčil závěru, že důsledkem přijetí

navrhovateli napadených částí zákona č. 402/2010 Sb. je z pohledu

investorů, kteří uvedli zařízení do provozu v období od 1. ledna 2009

do 31. prosince 2010, toliko dočasné ovlivnění míry zisku způsobené

zvýšením nákladů o nově zavedenou povinnost odvodu a z toho plynoucí

prodloužení doby návratnosti jejich investice. Systém podpory a

principy stanovování regulovaných cen, upravené zákonem č. 180/2005

Sb., však investorům i nadále zaručují takové podmínky, aby dosáhli

prosté doby návratnosti investice 15 let. Změna se tak ve vztahu k době

návratnosti promítá pouze do toho, že její dosažení bude uskutečněno v

delším (avšak zákonem zachovaném) časovém horizontu, než výrobci

elektřiny z OZE očekávali. Tento faktický důsledek je ale z hlediska

principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo nezbytné postavit

naroveň situaci pouhého spoléhání se na to, že státní podpora využití

obnovitelných zdrojů energie nebude do budoucna změněna. Takovéto

důvěře ale z ústavního hlediska ochranu přiznat nelze (srovnej nález

Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 160). S ohledem na tytéž

výpočty předložené Energetickým regulačním úřadem je zřejmé, že otázku

nejen prosté návratnosti investice (ve smyslu zákonných garancí), ale i

další otázku přiměřeného zisku z podnikání na regulovaném trhu je nutno

vztahovat k celkovému období předpokládané dvacetileté životnosti

fotovoltaických panelů. V tomto srovnej již zmíněné závěry Nejvyššího

soudu Španělska, který při posouzení vycházel z předpokládané

životnosti panelů v délce 25 let.



72. Ve světle výše uvedeného Ústavní soud nemohl přisvědčit námitce

navrhovatelů, že v případě zavedení odvodu nebyly splněny podmínky pro

aplikaci nepravé retroaktivity. Ústavní soud má totiž v nyní

projednávané věci za to, že volba zákonných opatření směřujících k

omezení státní podpory vycházela z opodstatněných důvodů, kterými byly

jednak rychlý rozvoj výroby energie z OZE působící růst výše nákladů na

její financování a jednak pokles nákladů fotovoltaických instalací. Jak

uvedla ve svém vyjádření k návrhu vláda, vzhledem ke skutečnosti, že

právní úprava veřejné podpory výroby energie z OZE je v České republice

nastavena na principu přenesení velké části financování podpory na

koncového zákazníka a státní rozpočet, existovala reálná hrozba, že

náklady na financování této podpory v dosavadní míře by byly ve vztahu

k zákonem č. 180/2005 Sb. deklarovaným cílům zjevně nepřiměřené.

Napadenými ustanoveními sledované cíle, tedy jednak odvrácení

negativních sociálně-ekonomických dopadů spočívajících především v

podstatném zvýšení ceny elektrické energie pro koncového spotřebitele a

jednak regulace státní podpory reagující na extrémnost poklesu

investičních nákladů, považuje Ústavní soud z toho pohledu za zcela

legitimní. Prostředky, které byly zvoleny k dosažení tohoto cíle, se

jeví jako rozumné a přiměřené, neboť jak vyplynulo z předložených

podkladů, odvod z elektřiny ze slunečního záření byl stanoven tak, aby

byla nadále zaručena patnáctiletá návratnost vložených investic, která

je garantována zákonem. Nejedná se tedy o opatření extrémní a i nadále

je výroba energie z OZE ze státního rozpočtu výrazně dotována a

podporována výkupními cenami.



73. Ústavní soud se dále zabýval námitkou, zda nejsou zavedením odvodu

diskriminováni výrobci solární energie, jejichž výrobny byly uvedeny do

provozu od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2010, oproti výrobcům, kteří uvedli

výrobnu do provozu ode dne účinnosti zákona č. 180/2005 Sb. či dříve,

tedy od roku 2005 do 31. 12. 2008. Dle navrhovatelů je zákonem daný

okruh poplatníků odvodu takto stanoven bezdůvodně, svévolně a není

podložen veřejným zájmem.



74. Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí [např. nálezy ve věcech

vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (viz výše), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (viz

výše), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 ze dne 8. 11. 1995 (N 74/4 SbNU 205; 6/1996

Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (viz výše), sp. zn. Pl. ÚS 15/02 ze dne 21.

1. 2003 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.)] vyložil obsah ústavního

principu rovnosti. Ztotožnil se v nich s chápáním rovnosti, jak ji

vyjádřil Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky ve svém

nálezu z 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (viz výše). Ústavní soud

České a Slovenské Federativní Republiky v něm pojal rovnost jako

kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů.

Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní

rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle,

neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli

právo. Tento závěr vyplývá i z úpravy článků 1 až 4 zařazených pod

obecná ustanovení Listiny. Ustanovení článku 1 Listiny, jehož porušení

je výslovně namítáno, nelze vykládat izolovaně od dalších obecných

článků 2 až 4 Listiny, ale naopak je nutno pojmout je jako jediný

celek. Z úpravy těchto obecných ustanovení je zřejmé, že základní

chráněné hodnoty vyjmenované v článku 3 Listiny nekoncipoval

ústavodárce jako absolutní. Totéž odráží i ustanovení článku 4 Listiny,

který přímo předpokládá existenci zákonem stanovených povinností a

omezení, ale i článek 2 odst. 3 Listiny, v němž se předvídá možnost

uložit určité povinnosti či omezení. Rovněž mezinárodní instrumenty o

lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů

vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze

kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní

diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými. Aby k

porušení došlo, musí být splněno několik podmínek: s různými subjekty,

které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází

rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro

uplatněný rozdílný přístup. Ústavní soud tímto odmítl absolutní chápání

principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: „rovnost občanů nelze

chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji

mají na mysli všechny moderní ústavy“ [sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (viz

výše)]. Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní

akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první

spatřuje přitom ve vyloučení libovůle. Hledisko druhé vyplývá z

právního názoru vyjádřeného v nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS

4/95 ze dne 7. 6. 1995 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.): „nerovnost v

sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí

dosáhnout intenzity zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu

podstatu rovnosti. Tak se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením

rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva

vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod,

některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny -“ [shodně

nález sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (viz výše)]. Hlediskem druhým při posuzování

protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto

založené dotčení některého ze základních práv a svobod.



75. Určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii

osob oproti jiným, nemůže tedy být sama o sobě bez dalšího označena za

porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda

takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby

zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech

(legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho

dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti (viz např.

rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Abdulaziz, Cabales

a Balkandali z r. 1985, § 72; Lithgow z r. 1986, § 177 a Inze z r.

1987, § 41). V oblasti občanských a politických práv a svobod, již

imanentně charakterizuje povinnost státu zdržet se zásahů do nich,

existuje pro preferenční (tedy svou podstatou aktivní) zacházení s

některými subjekty obecně jen minimální prostor. Naproti tomu v oblasti

práv hospodářských, sociálních, kulturních a menšinových, v nichž je

stát začasté povinován k aktivním zásahům, jež mají odstranit křiklavé

aspekty nerovnosti mezi různými skupinami složitě sociálně, kulturně,

profesně či jinak rozvrstvené společnosti, disponuje zákonodárce

logicky mnohem větším prostorem k uplatnění své představy o přípustných

mezích faktické nerovnosti uvnitř ní. Volí proto preferenční zacházení

mnohem častěji.



76. V této souvislosti odkazuje Ústavní soud na vyjádření Energetického

regulačního úřadu, který konstatoval, že na základě v rozhodné době

platné právní úpravy nemohl reagovat na situaci, kdy došlo k výraznému

meziročnímu poklesu měrných investičních nákladů na zřizování těchto

zdrojů v důsledku snížení cen fotovoltaických panelů o více než 40 % v

roce 2009 odpovídajícím snížením výkupní ceny elektřiny z těchto

zdrojů, neboť na základě zákona č. 180/2005 Sb. byl oprávněn meziročně

snížit výkupní cenu elektřiny pro nové zdroje pouze o 5 %. Díky tomu

došlo k velmi významnému zvýhodnění nově budovaných fotovoltaických

elektráren oproti ostatním druhům obnovitelných zdrojů, u kterých byla

podpora stanovena optimálně. Ústavní soud ve světle výše uvedeného

dospěl k závěru, že pokud zákonodárce na základě kalkulací, z nichž

vyplývají snížené investiční náklady FVE v letech 2009 a 2010,

přistoupil k zavedení nového právního institutu - odvodu - pouze ve

vztahu k okruhu výrobců solární energie, a to pouze těch, jejichž

výrobny byly uvedeny do provozu od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2010, nelze

než mít takové kritérium za racionální a ústavně souladné. Ústavní soud

nepřisvědčil navrhovatelům ani v tom, že takový zásah je zásahem

nepřiměřeným (poměřováno procentuálně rozdílem mezi úsporou ceny

elektrické energie pro koncového zákazníka a výší odvodu). Takto

navrhovateli předložené matematické pojetí vztahu přiměřenosti mezi

tvrzeným zásahem do jejich majetkových práv a zákonodárcem přijatých

opatření nelze pro jejich zkreslené zjednodušení akceptovat. Ústavní

soud, pokud jde o výši odvodu, respektive o stanovení hranice, nad

kterou by již nebyl odvod ústavně konformní, musí opětovně konstatovat,

že je nutno v obdobných fiskálních otázkách respektovat vůli

zákonodárce k přijetí jím zvolených opatření, je přitom nutno trvat na

splnění požadavku legitimního zákonného účelu prosazovaného

racionálními prostředky a současného vyloučení evidentní svévole. K

legitimitě napadenými ustanoveními sledovaného cíle a racionalitě

zvolených prostředků se vyjádřil Ústavní soud již výše v bodě 72. Pokud

jde o vyloučení svévole, zde posuzuje Ústavní soud míru finančního

zatížení ze strany dotčených subjektů, respektive jde o posouzení, zda

se nejedná o zásah do práv, který by překročil hranici, nad níž by již

podrobení provozovatelů FVE dodatečnému odvodu a dalším finančním

nástrojům vykročilo z mezí ústavnosti. Ústavní soud poté, co vzal v

úvahu skutečnost, že i po zavedení odvodu zůstane provozovatelům FVE

zachována patnáctiletá doba návratnosti investic, k závěru o

svévolnosti dodatečného zatížení provozovatelů FVE odvodem z elektřiny

ze slunečního záření nedospěl.



77. Ústavní soud je přesvědčen, že z výše uvedených důvodů není namístě

poměřovat dotčenou právní úpravu navrhovateli zmíněným třístupňovým

testem proporcionality, který Ústavní soud definoval například ve svém

nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177;

405/2002 Sb.). Tato zásada totiž vychází z premisy, že k zásahu do

základních práv či svobod, i když to jejich ústavní úprava

nepředpokládá, může dojít v případě jejich vzájemné kolize nebo v

případě kolize s jinou ústavně chráněnou hodnotou, jež nemá povahu

základního práva a svobody - veřejný statek - [srov. nález Ústavního

soudu ze dne 9. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 15/96 (N 99/6 SbNU 213;

280/1996 Sb.)]. V nyní projednávané věci nespatřuje Ústavní soud jako

dominantní problém kolizi dvou či více základních práv či ústavně

chráněných hodnot, nýbrž zpochybnění ústavnosti zákona, který nepůsobí

zásah do ústavně zaručených práv a svobod, ale ve svém důsledku působí

snížení státní podpory předpokládané zákonem dřívějším. Nelze přitom

přisvědčit navrhovatelům, že by takto zákonem nastavená výše podpory do

budoucna vylučovala jakékoli nově zákonem stanovené daňové zatížení

(regulaci). Takový požadavek na neměnnost právní úpravy nemá oporu v

platné právní úpravě, přičemž jak Ústavní soud výše konstatoval, jedná

se v kontextu specifických podmínek nyní projednávané věci o opatření s

účinky toliko nepravé retroaktivity.



IX.



Přezkum napadených ustanovení zákona č. 357/1992 Sb.



(daň darovací z bezúplatně nabytých povolenek)



78. Předmětem daně darovací je ve smyslu § 6 odst. 8 zákona č. 357/1992

Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve

znění zákona č. 402/2010 Sb., bezúplatné nabytí povolenek na emise

skleníkových plynů v letech 2011 a 2012 pro výrobu elektřiny v

zařízení, které k 1. lednu 2005 nebo později vyrábělo elektřinu na

prodej třetím osobám a ve kterém probíhá z činností, na které se

vztahuje obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, pouze

spalování paliv (dále jen „bezúplatně nabytá povolenka“) výrobcem

elektřiny.



79. Zdanění emisních povolenek je dle navrhovatelů v rozporu s

komunitárním právem, které obchodování s povolenkami na emise

skleníkových plynů upravuje ve směrnici 2003/87/ES. Z článku 10 této

směrnice vyplývá pro členské státy povinnost zajistit pro období

počínající dnem 1. 1. 2008 alokaci minimálně 90 % z celkového množství

emisních povolenek zdarma, a to v souladu se schváleným národním

alokačním plánem. Svévolným zavedením zdanění povolenek na emise

skleníkových plynů učiněným v rozporu s legitimními očekáváními

provozovatelů zařízení zařazených do systému obchodování s povolenkami

na emise skleníkových plynů se tudíž protiústavně zasahuje do

chráněného práva vlastnit majetek.



80. Národní alokační plán pro Českou republiku byl schválen Evropskou

komisí rozhodnutím ze dne 26. 3. 2007 a byl následně přijat ve formě

nařízení vlády č. 80/2008 Sb., o Národním alokačním plánu pro

obchodovací období roků 2008-2012.



Nařízení vlády č. 80/2008 Sb., o Národním alokačním plánu pro

obchodovací období roků 2008-2012:



Vláda nařizuje podle § 8 odst. 5 zákona č. 695/2004 Sb., o podmínkách

obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů a o změně

některých zákonů:



§ 1



(1) Vyhlašuje se Národní alokační plán stanovící celkové množství

povolenek, které bude vydáno v každém kalendářním roce obchodovacího

období kalendářních roků 2008-2012 (dále jen „obchodovací období“), a

množství povolenek, které bude jednotlivým provozovatelům zařízení

přiděleno v každém kalendářním roce obchodovacího období.



(2) Příloha č. 1 k tomuto nařízení stanoví celkové množství povolenek,

které bude vydáno v každém kalendářním roce obchodovacího období.

Příloha č. 2 k tomuto nařízení stanoví množství povolenek, které bude

jednotlivým provozovatelům zařízení přiděleno v každém kalendářním roce

obchodovacího období.



§ 2



(1) Toto nařízení nabývá účinnosti dnem jeho vyhlášení.



(2) Toto nařízení pozbývá platnosti dnem 1. ledna 2013.



Předseda vlády:



Ing. Topolánek v. r.



Místopředseda vlády a ministr životního prostředí:



RNDr. Bursík v. r.



Příloha 1: Celkové množství povolenek, které bude vydáno v každém

kalendářním roce obchodovacího období



Příloha 2: Množství povolenek, které bude jednotlivým provozovatelům

zařízení přiděleno v každém kalendářním roce obchodovacího období



81. K námitkám navrhovatelů poukazujícím na absenci kompetence

Ministerstva životního prostředí v cenové oblasti a s tím související

veřejnoprávní podstatu povolenek, která je v rozporu se soukromoprávním

charakterem předmětných ustanovení (daň darovací), odkazuje Ústavní

soud na podrobné vyjádření Ministerstva financí, se kterým se

ztotožňuje. Podle § 7a odst. 2 zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické,

dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění zákona č. 402/2010

Sb., průměrnou tržní hodnotu povolenky k 28. únoru příslušného

kalendářního roku zveřejní Ministerstvo životního prostředí způsobem

umožňujícím dálkový přístup. Podle § 16 odst. 1 písm. j) zákona č.

695/2004 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise

skleníkových plynů a o změně některých zákonů, ve znění zákona č.

164/2010 Sb., Ministerstvo životního prostředí zveřejňuje

předpokládanou tržní hodnotu povolenky. Zákon č. 357/1992 Sb. tedy

pouze stanoví, že průměrnou tržní hodnotu povolenky zveřejní

Ministerstvo životního prostředí, nikoliv však, že Ministerstvo

životního prostředí určuje tržní hodnotu povolenky pro daňové účely.

Pokud navrhovatelé namítají, že nová norma zdaňuje již vydané emisní

povolenky, také zde Ústavní soud přisvědčil závěru předloženému

Ministerstvem financí, že nařízení vlády č. 80/2008 Sb., o Národním

alokačním plánu pro obchodovací období roků 2008-2012, je pouhým

příslibem nabytí povolenek provozovateli zařízení vypouštějících

skleníkové plyny, a to za předpokladu splnění zákonem stanovených

podmínek. Samotné nabytí emisních povolenek do majetku provozovatelů

nastává každoročně okamžikem připsání konkrétního počtu povolenek na

účty provozovatelů. Výše uvedené znamená, že od účinnosti novely č.

402/2010 Sb., tj. od 1. ledna 2011, budou zdaňovány teprve v budoucnu

nabývané povolenky, nejedná se tedy o právní úpravu ani nepravě

retroaktivní. K otázce legitimního očekávání dotčených subjektů pak

nelze než odkázat na závěry, které Ústavní soud vyslovil k problematice

odvodu za elektřinu ze slunečního záření.



X.



Přezkum napadených ustanovení zákona č. 346/2010 Sb.



(zrušení osvobození od daně z příjmů)



82. Navrhovatelé uvádějí, že předmětná právní úprava platná již od roku

2002 je výrazem zájmu státu na šetrném užívání přírodních zdrojů a

ochraně přírodního bohatství (čl. 7 Ústavy) a je jako taková součástí

oprávněného očekávání adresátů zákona, kteří i na ní založili své

podnikatelské plány v oboru energetiky z obnovitelných zdrojů.

Následkem napadené novely a způsobu jejího legislativního provedení je

tedy zásah do oprávněného očekávání poplatníků, ale stejně tak založení

nerovnosti mezi jejími adresáty; kritériem je zde opět doba uvedení

výrobního zařízení do provozu.



83. Podle důvodové zprávy k zákonu č. 346/2010 Sb. napadená ustanovení

reagují na nutnost eliminovat všemi zákonnými prostředky v současné

době již neodůvodněnou nepřímou podporu výroby elektřiny z ekologických

zdrojů, zejména ze solárních zařízení, a proto zpřísňují daňový režim u

ekologických zdrojů a zařízení tak, že dojde k ukončení osvobození

příjmů z provozu ekologických zařízení. Předmětná úprava současně

směřuje k naplnění významného veřejného zájmu (zachování stability cen

energií, nezvyšování veřejného dluhu apod.), kterým by bylo možné v

duchu judikatury Ústavního soudu odůvodnit i potenciální zásah do

legitimního očekávání poplatníků.



84. Je tedy zřejmé, že důvody a cíle napadené právní úpravy, kterou

bylo přistoupeno k zrušení osvobození od daně z příjmů z provozu

solárních zařízení - § 4 odst. 1 písm. e) a § 19 odst. 1 písm. d)

zákona č. 586/1992 Sb. - jsou totožné s důvody a cíli přijetí právní

úpravy zakotvující odvod za elektřinu ze slunečního záření, proto

Ústavní soud odkazuje v této části na body 65-77 odůvodnění tohoto

nálezu, které na danou problematiku plně dopadají. Pro úplnost v této

souvislosti Ústavní soud dodává, že bylo přistoupeno ke zrušení

osvobození od daně z příjmů i u ostatních ekologických zařízení. Toto

osvobození mohli poplatníci využít naposledy za zdaňovací období, které

započalo v roce 2010, což znamená, že se změna vztahuje i na

poplatníky, kteří uvedli ekologické zdroje a zařízení do provozu před

nabytím účinnosti této novely.



XI.



Závěr



85. Ústavní soud má v nyní projednávané věci za to, že volba zákonných

opatření směřujících k omezení státní podpory výroby energie ze

slunečního záření je za podmínek zachování garancí v rukou zákonodárce.

Princip právní jistoty totiž nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní

neměnnost právní úpravy, ta podléhá mimo jiné sociálně-ekonomickým

změnám a nárokům kladeným na stabilitu státního rozpočtu.



86. V této souvislosti Ústavní soud neodhlíží od skutečnosti, že to byl

stát, který zákonem zaručil garance patnáctileté doby návratnosti

investic a výše výnosů za jednotku elektřiny z obnovitelných zdrojů, a

tím motivoval dotčené subjekty k podnikatelské činnosti v oblasti

výroby energie z obnovitelných zdrojů. Jak však bylo shora uvedeno,

považuje Ústavní soud současně za legitimní, pokud zákonodárce

přistoupí po objektivně zjištěné změně poměrů na straně investic do FVE

k regulaci podpory výroby energie z OZE tak, aby byla zachována

rovnováha mezi vstupy a výnosy nastavená původním zněním zákona č.

180/2005 Sb., která byla vyjádřena patnáctiletou návratností investice

a pevně danou výší výnosů. Ústavní soud přesto, že si vyžádal řadu

podkladů a technických údajů týkajících se dané problematiky, však není

a nemůže být schopen v abstraktním přezkumu jednoznačně dospět k

závěru, že v každém jednotlivém případě jsou po zavedení odvodu a

dalších navrhovateli napadených opatření tyto zákonné záruky naplněny.



87. V rovině abstraktního přezkumu normy je tedy zřejmé, že zákonodárce

uplatnil při přijetí napadených ustanovení racionální základ

rozlišování výrobců, na které napadená úprava dopadá, a na které

nikoliv. Jsou jím objektivně zjistitelné výrazně snížené investiční

náklady na zřízení FVE v letech 2009 a 2010. V této rovině nejsou

rozhodné další podnikatelské a ekonomické parametry jednotlivých FVE

zahrnující individuální smluvní podmínky, metodu financování či volbu

technologií. Odvětví výroby elektrické energie ze slunečního záření

zůstává nadále z veřejných prostředků dotováno více než jiná odvětví.

Lze pouze připomenout, že dotační politika státu v oblasti podpory FVE

spočívala (a spočívá) ve snaze kompenzovat právě vysoké náklady na

pořízení příslušných technologií s ohledem na jejich postupný technický

vývoj. V tomto ohledu regulace trhu v podobě odvodu obstojí, neboť je

podložena konkrétní změnou tržních podmínek, a to jak ve vztahu k

dlouhodobé návratnosti vložených investic, což je otázka, kterou nelze

v předstihu uzavřít, tak ve vztahu k dlouhodobému zachování výnosů. Z

řízení před Ústavním soudem nevzešlo zjištění, že výnosem ve smyslu § 6

odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb. je určitá konkrétní výše „čistého“

zisku. Ostatně tato otázka je otázkou výkladu jednoduchého práva, resp.

z hlediska ochrany vlastnického práva sama nedosahuje ústavněprávní

intenzity.



88. Ústavní soud na tomto místě zdůrazňuje, že při abstraktním přezkumu

ústavnosti není schopen objektivně prokázat nebo hypoteticky

vymodelovat všechny myslitelné situace, které napadená ustanovení v

individuálním případě mohou vyvolat. Předmětem posouzení tedy nyní

nemohou být ani specifické případy jednotlivých výrobců, u nichž s

přihlédnutím ke konkrétním okolnostem, s přihlédnutím k míře

podnikatelského a ekonomického rizika může Ústavní soud své posouzení

upřesnit v budoucnu [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 54 (viz

výše)]. Ústavní soud považuje za samozřejmé a určující pro nalézání

práva, že vždy je nezbytné vycházet z individuálních rozměrů každého

jednotlivého případu, které jsou založeny na zjištěných skutkových

okolnostech. Mnohé případy a jejich specifické okolnosti mohou být

značně komplikované a netypické; to však nevyvazuje obecné soudy z

povinnosti udělat vše pro spravedlivé řešení, jakkoliv se to může jevit

složité. Zjevně nelze vyloučit, že v individuálních případech dolehne

některé z napadených ustanovení na výrobce jako likvidační („rdousící

efekt“) či zasahující samotnou majetkovou podstatu výrobce v rozporu s

čl. 11 Listiny - tedy protiústavně. Zde bude nutno hodnotit jak

dodržení garancí ve smyslu § 6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb. v jejich

dlouhodobém (patnáctiletém) trvání, tak okamžité (průběžné) účinky

napadených ustanovení, aby byl v takovém výjimečném případě vzniklý

nárok ochráněn.



89. V tomto směru Ústavní soud zdůrazňuje, že vzhledem k faktickým

účinkům, které na regulovaném trhu se sluneční elektřinou odvod podle §

7a a násl. zákona č. 180/2005 Sb. vyvolává, a to zejména s ohledem na

nárazový charakter odvodu, který teoreticky může (aniž by to v tomto

řízení bylo předmětem dokazování) mít likvidační účinky projevující se

neschopností výrobců dostát svým jinak průběžně plněným závazkům (výše

formulováno též jako nedostatečný cash flow), které byly nastaveny

ještě před účinností zákona, lze zároveň vyžadovat po zákonodárci

zajištění mechanismu, jenž umožní individuální přístup k výrobcům,

kteří, i kdyby při zvážení podnikatelského rizika předvídali přijetí

určitých restrikcí v budoucnu, nemohli předvídat jejich konkrétní

podobu a okamžité účinky. Jestliže zákon č. 180/2005 Sb. sám takový

zvláštní mechanismus neobsahuje, považuje Ústavní soud za nezbytné

vykládat právní řád takovým způsobem, který by eventuálním likvidačním

účinkům odvodu podle § 7a a násl. zákona č. 180/2005 Sb. mohl předejít.

Možnost takové interpretace skýtá například institut posečkání podle §

156 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších

předpisů, který by při interpretaci zvažované Ústavním soudem umožnil

ve výjimečných a odůvodněných případech na žádost daňového subjektu

povolit posečkání úhrady odvodu plátcem, popřípadě rozložení jeho

úhrady na splátky. Ze stanoviska Ministerstva financí vyžádaného

Ústavním soudem k aktuálnímu výkladu a aplikaci § 156 a 157 daňového

řádu na odvod podle § 7a a násl. zákona č. 180/2005 Sb. vyplývá, že

institut mohou využít i plátci odvodu z elektřiny ze slunečního záření.

V tomto stanovisku Ministerstva financí se podává mimo jiné

následující: „Daňový řád [-] správci daně (odvodu) umožňuje využít

institut posečkání i z moci úřední, tj. bez předchozí žádosti. Daňový

subjekt by však s ohledem na možnost přičinit se vlastní aktivitou

(podáním žádosti) o to, že se správce daně bude naplněním podmínek

posečkání zabývat, jakož i s ohledem na princip vigilantibus iura

scripta sunt, neměl bezmezně spoléhat na to, že správce daně bude konat

ex officio. [-] V případě odvodu z elektřiny ze slunečního záření je to

jen a pouze plátce odvodu, který má povinnost odvést sražený odvod.

Vedle toho má též povinnost odvod srazit nebo vybrat. [-] Na sražení

odvodu institut posečkání z povahy věci uplatnit nelze. [-] O něco jiná

situace nastane v případě, kdy plátce odvodu namísto srážky uplatní

možnost odvod od poplatníka vybrat. Metoda vybrání se od srážky

odlišuje tím, že k vybrání dochází nezávisle na výplatě výkupní ceny

nebo zeleného bonusu (zpravidla tedy ex post). Tato konstrukce umožňuje

plátci odvodu, aby poplatníkovi vyplatil výkupní cenu nebo zelený bonus

bez toho, aby z něj srazil odvod. [-] Pokud by plátce odvodu docílil

posečkání úhrady, mohl by ‚posečkat‘ s výběrem odvodu od poplatníka.

[-] Z výše uvedeného vyplývá, že v případě, kdy plátce odvodu zvolí

metodu výběru odvodu (v tomto není zákonem nikterak omezen), mohlo by v

případě posečkání dojít k zohlednění důvodů uvedených v § 156 odst. 1

písm. a) a c) daňového řádu na straně poplatníka. Plátce odvodu by mohl

v žádosti argumentovat tím, že posečkání odvodu žádá za účelem toho,

aby mohl oddálit dobu, ve které bude realizovat výběr odvodu od

poplatníka, u něhož by jinak nastala vážná újma, resp. zánik podnikání.

Předpokladem pro to ovšem bude součinnost samotného poplatníka, u něhož

se pak bude zkoumat objektivní naplnění těchto podmínek.“ Není

vyloučena ani možnost plátce dát podnět správci odvodu k tomu, aby

upustil od předepsání úroku z posečkání v souladu s § 157 odst. 7

daňového řádu. Jako další eventuální příklad zmírnění aktuálních dopadů

odvodu je ve stanovisku Ministerstva financí zmíněna „aplikace

institutu prodloužení lhůty (§ 36 daňového řádu), kde je diskreční

pravomoc správce daně (odvodu) uvozena obecným kritériem naplnění

‚závažných důvodů‘. Plátce odvodu díky tomuto institutu může žádat

prodloužení lhůty pro podání vyúčtování, na kterou je navázána lhůta

splatnosti odvodu. Argumentovat může obdobně jako u posečkání tím, že

odkladem úhrady odvodu bude moci oddálit okamžik, kdy zrealizuje výběr

odvodu od poplatníka, který by se jinak dostal do tíživé situace.“. S

ohledem na stanovisko Ministerstva financí tedy Ústavní soud dospěl k

takovému výkladu výše citovaných ustanovení daňového řádu, podle něhož

je povinností správce daně vytvořit koordinované praktické postupy

směřující v odůvodněných případech k výběru odvodu výběrem, nikoliv

srážkou, ze strany plátce odvodu, a to s cílem umožnit daňovému

poplatníkovi přístup k institutům posečkání, rozložení úhrady daně na

splátky či prodloužení lhůty. V konkrétní rovině má tento postup za cíl

umožnit provozovateli FVE překlenout období, kdy by se z důvodu

nedostatku volných prostředků (cash flow) způsobeného placením odvodu

nebyl schopen udržet v podnikatelském prostředí a byl by nucen své

podnikání ukončit.



90. Ústavní soud shrnuje, že jakkoli došlo přijetím napadených

ustanovení ke snížení podpory poskytované provozovatelům FVE, nejednalo

se ze shora uvedených důvodů o zásah, který by ve svém důsledku

znamenal porušení ústavně zaručených práv dotčených subjektů, ať již se

jedná o právo vlastnické či svobodu podnikání, případně nerespektování

základních náležitostí demokratického a právního státu, jak se

domnívají navrhovatelé. S ohledem na orientační výpočty předložené v

řízení před Ústavním soudem lze především uzavřít, že předpokládaná

patnáctiletá doba návratnosti investice nebyla přijetím napadených

ustanovení zásadním způsobem zpochybněna, což je výchozím stanoviskem

vlády, které nebylo ze strany navrhovatelů přesvědčivě zpochybněno.



91. Poněvadž všichni účastníci, jakož i vedlejší účastník řízení,

souhlasili s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem, a

protože i podle přesvědčení Ústavního soudu nelze od ústního jednání

očekávat další objasnění věci, bylo od něho upuštěno (§ 44 odst. 2

zákona o Ústavním soudu).



92. Ústavní soud na základě výše uvedeného shledal, že napadená

ustanovení nejsou v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a

návrh proto podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu

zamítl.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.