63/1997 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu České republiky
Jménem České republiky
Ústavní soud České republiky rozhodl dne 4. února 1997 v plénu ve věci
návrhu Krajského soudu v Ostravě na zrušení ustanovení § 45 odst. 3
věty třetí zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na
jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Dne 20. srpna 1996 obdržel Ústavní soud České republiky návrh Krajského
soudu v Ostravě na zrušení ustanovení § 45 odst. 3 věty třetí zákona č.
92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění
pozdějších předpisů.
Senát 15 Co Krajského soudu v Ostravě v odvolacím řízení ve věci vedené
pod sp. zn. 15 Co 331/94 dospěl k závěru, že zákon, jehož má být při
řešení věci použito, je v rozporu s ústavními zákony, resp.
mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy České republiky (dále jen
"Ústava"). Na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 4 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, proto Krajský soud v Ostravě usnesením
ze dne 28. dubna 1995 sp. zn. 15 Co 331/94, které nabylo právní moci
dnem 31. července 1995, řízení dle § 109 odst. 1 písm. b) o. s. ř.
přerušil a předložil věc Ústavnímu soudu.
I/a
Ve věci rozhodované Krajským soudem v Ostravě (sp. zn. 15 Co 331/94) se
žalobce R., společnost obchodu a služeb, veřejná obchodní společnost, v
odvolání domáhal zrušení rozsudku Okresního soudu v Karviné ze dne 23.
března 1994 sp. zn. 29 C 250/93, jímž byl zamítnut návrh žalobce na
uložení povinnosti žalovanému Z. O., a. s., umožnit žalobci nerušené
užívání skladu a majetku, založené smlouvou ze dne 7. října 1991, po
dobu trvání této smlouvy (tj. do dne 31. prosince 2001). Žalobce v
řízení před obecnými soudy namítal skutečnost, že až do účinnosti
zákona č. 210/1993 Sb., kterým byl novelizován zákon č. 92/1991 Sb.,
nebyl žádným způsobem omezen způsob uzavírání smluv o nájmu majetku a
nebytových prostor. Dle jeho názoru doslovný výklad ustanovení § 45
odst. 3 věty třetí zákona č. 92/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(včetně zákona č. 210/1993 Sb.), by znamenal akceptování retroaktivity,
což by představovalo rozpor s Ústavou.
Smlouvu o nájmu nebytových prostor a majetku uzavřenou s právním
předchůdcem žalovaného Z. O., s. p., tedy žalobce považoval za platnou
bez ohledu na to, že došlo k transformaci státního podniku, v jejímž
rámci byl sklad, kterého se nájemní smlouva týkala, z majetkové
podstaty tohoto podniku vyňat a posléze Fondem národního majetku vložen
do akciové společnosti Z. O. Žalovaný se naopak doslovného znění § 45
odst. 3 věty třetí zákona č. 92/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
dovolával.
I/b
Ve shodě s právním názorem soudu prvého stupně i Krajský soud v Ostravě
za stěžejní otázku posuzované věci považuje určení, zda nájemní vztah
založený smlouvou ze dne 7. října 1991 zanikl v důsledku novely zákona
č. 92/1991 Sb., provedené zákonem č. 210/1993 Sb., dnem 1. října 1993
(tj. dnem, ke kterému došlo k účinnému vynětí předmětné části majetku -
skladu, jehož užívání se nájemní smlouva týkala - ze státního podniku).
Krajský soud v Ostravě ve svém návrhu konstatuje, že v době, kdy
žalobce uzavřel se státním podnikem předmětnou smlouvu, zákon č.
92/1991 Sb. žádné omezující ustanovení ohledně možnosti státních
podniků pronajímat majetek fyzickým či právnickým osobám neobsahoval.
Poukazuje dále na skutečnost, že výslovně se touto otázkou zabývala až
novela uvedeného zákona, zákon č. 92/1992 Sb. účinný od 28. února 1992,
jenž ode dne své účinnosti omezil možnost státních podniků uzavírat
nájemní smlouvy o užívání majetku, ke kterému vykonávaly právo
hospodaření, a to na dobu do dne přechodu tohoto majetku na příslušný
fond. Rekapituluje vývoj právní úpravy, Krajský soud v Ostravě cituje
dále nové znění § 45 odst. 3 zákona č. 92/1991 Sb., ve znění zákona č.
544/1992 Sb., z něhož s účinností od 18. prosince 1992 bylo vypuštěno
datum 28. února 1992, od něhož úprava předchozí omezovala zmíněná
dispoziční oprávnění státních podniků. Konečně ve svém návrhu cituje i
znění uvedeného ustanovení podle novely zákona č. 92/1991 Sb. provedené
zákonem č. 210/1993 Sb. (s účinností od 13. srpna 1993), které už
výslovně stanoví zánik práva užívat majetek bývalých státních podniků
vzniklého ze smluv uzavřených před 28. únorem 1992. Pro úplnost se v
návrhu uvádí, že na dikci § 45 odst. 3 zákona č. 92/1991 Sb., ve znění
zákona č. 210/1993 Sb., nezměnily nic další novely provedené zákony č.
306/1993 Sb. a č. 224/1994 Sb.
Krajský soud v Ostravě je toho názoru, že ustanovení § 45 odst. 3
zákona č. 92/1991 Sb., ve znění zákona č. 210/1993 Sb., je retroaktivní
povahy, pokud dle své poslední věty zasahuje i do práva užívat majetek
vzniklého ze smluv uzavřených před 28. únorem 1992. Upozorňuje na
skutečnost, že se jedná o zásah do majetkového práva (práva užívat
majetek) založeného smluvně v době, kdy uzavírání nájemních smluv k
majetku státu na delší časové období bylo jednáním právně dovoleným. S
odkazem na čl. 1 Ústavy a podpůrně i na nález Ústavního soudu ze dne
24. května 1994 (č. 131/1994 Sb.) považuje Krajský soud v Ostravě
napadené ustanovení za rozporné s jedním ze základních principů
právního státu, s principem právní jistoty.
V návrhu se dále rozlišují dva případy retroaktivních důsledků § 45
odst. 3 zákona č. 92/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Prvním je
situace, kdy podle uvedeného ustanovení nájemní poměr ze zákona č.
92/1991 Sb., ve znění zákona č. 210/1993 Sb., zanikl před nabytím
účinnosti zákona č. 210/1993 Sb. (tj. před 13. srpnem 1993), druhým pak
situace, když k zániku nájemního poměru došlo po uvedeném termínu (jak
tomu bylo v případě rozhodovaném obecnými soudy). V obou případech
podle názoru Krajského soudu v Ostravě dochází k retroaktivnímu
působení napadeného zákonného ustanovení.
S ohledem na argumentaci obsaženou v nálezu Ústavního soudu ze dne 22.
března 1994 (č. 86/1994 Sb.) se Krajský soud v Ostravě domnívá, že
retroaktivní působení § 45 odst. 3 zákona č. 92/1991 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, nevyváží ani poukaz na veřejný zájem či veřejné
blaho. Podle jeho názoru podobný retroaktivní zásah by mohl být věcně
odůvodněn při odstraňování nerovností vzniklých u vztahů založených v
době omezené smluvní volnosti stran a zákonem založené nerovnosti
subjektů do smluvních vztahů vstupujících. "Napravování" zákona,
přijatého demokraticky zvoleným parlamentem, uskutečněné až po poměrně
dlouhé době jeho účinnosti při vědomí, že šlo v pořadí již o třetí
pokus řešit otázku dlouhodobých nájmů majetku vymezeného v § 1 zákona
č. 92/1991 Sb., je v návrhu proto považováno za nepřípustné narušení
principu právní jistoty.
Krajský soud v Ostravě dále z hlediska principu ochrany důvěry občanů v
právo upozorňuje na skutečnost, že právní subjekty, jednající v dobré
víře, jsou retroaktivní úpravou postiženy i ekonomicky, protože
perspektiva dlouhodobého užívání pronajatého majetku může mít vyšší
ekonomickou hodnotu než hodnota smluveného nájemného. Dle názoru
navrhovatele retroaktivní legislativní zásah by bylo lze ospravedlnit
jen poskytnutím příslušné náhrady postiženým nájemcům.
II.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb. zaslal Ústavní soud
návrh Poslanecké sněmovně. Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu
České republiky Ing. Miloš Zeman potvrdil, a to v souladu s požadavky
obsaženými v ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., že zákon
č. 210/1993 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky dne 8. července 1993, podepsán
příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Vyjádřil přesvědčení o
souladu napadeného ustanovení s ústavními zákony a mezinárodními
smlouvami podle čl. 10 Ústavy.
Dále poukázal na skutečnost, že přijetí zákona č. 210/1993 Sb.
reagovalo na různé těžkosti, které se vyskytly při praktické realizaci
velké privatizace, přičemž je vzhledem k netradičnímu řešení problému
přechodu majetku státu do soukromé sféry pochopitelné, že zákonodárce
nemohl pamatovat na všechna úskalí, která budou tento proces
doprovázet. Podle vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu z
tohoto důvodu zákonodárce "opomněl přijmout omezující opatření ohledně
možnosti státních podniků pronajímat majetek fyzickým či právnickým
osobám", avšak "jakmile si tuto skutečnost uvědomil, přijal formou
několika novel k zákonu č. 92/1991 Sb. odpovídající právní úpravu,
která se snažila tuto situaci řešit, přičemž musel reagovat na
skutečnost, že do okamžiku nabytí účinnosti těchto novel státní podniky
takové nájemní smlouvy uzavřely". Za důvod uvedeného legislativního
postupu ve svém stanovisku považuje skutečnost, že bez vyřešení daného
problému by se proces privatizace státních podniků velice zkomplikoval.
Ve vyjádření je dále obsaženo přesvědčení, že napadené zákonné
ustanovení nemá zpětnou účinnost, a tudíž nezasahuje do práv vzniklých
před 28. únorem 1992, když pouze novým způsobem upravuje právní vztahy
s účinností do budoucnosti. Jeho právní účinky lze proto
charakterizovat pouze jako nepravou retroaktivitu, přičemž ustanovení
právních předpisů, která mají takový charakter, nejsou v rozporu s
principy právního státu.
III.
Zákon č. 92/1991 Sb., jenž nabyl účinnosti dnem 1. dubna 1991, rozsah
dispozičních oprávnění státních podniků ohledně uzavírání nájemních
smluv o užívání majetku, k němuž vykonávaly právo hospodaření, nijak
neomezil.
Novela uvedeného zákona provedená zákonem č. 92/1992 Sb. (s účinností
ode dne 28. února 1992) v ustanovení § 45 odst. 3 zakotvila ohledně
dané problematiky následující úpravu:
"(3) Podniky mohou uzavírat nájemní smlouvy a jiné smlouvy o užívání
majetku uvedeného v § 1 jinými osobami jen na dobu do dne přechodu
tohoto majetku na příslušný fond. Pokud by uvedené smlouvy byly po dni
28. února 1992 uzavřeny na dobu delší, zaniká právo užívat majetek dnem
jeho přechodu na příslušný fond."
Zákon č. 544/1992 Sb., kterým byl zákon č. 92/1991 Sb. opětovně
novelizován, s účinností ode dne 8. prosince 1992, stanovil nové znění
§ 45 odst. 3:
"(3) Podniky mohou uzavírat nájemní smlouvy a jiné smlouvy o užívání
majetku uvedeného v § 1 jinými osobami jen na dobu do dne přechodu
tohoto majetku na příslušný fond. Pokud by uvedené smlouvy byly
uzavřeny na dobu delší, zaniká právo užívat majetek dnem jeho přechodu
na příslušný fond."
Konečně další, v pořadí už třetí, novela zákona č. 92/1991 Sb.
provedená zákonem č. 210/1993 Sb. změnila s účinností ode dne 13. srpna
1993 ustanovení § 45 odst. 3 do následující dikce:
"(3) Podniky mohou uzavírat nájemní smlouvy a jiné smlouvy o užívání
majetku uvedeného v § 1 jinými osobami jen na dobu do dne zrušení
podniku bez likvidace nebo vynětí části majetku podniku podle § 11
odst. 1. Pokud by uvedené smlouvy byly uzavřeny na dobu delší, zaniká
právo užívat majetek dnem zrušení podniku bez likvidace nebo dnem
vynětí části majetku podniku; to neplatí, jde-li o smlouvy o nájmu
nebytového prostoru, na jejichž uzavření vzniklo právo podle zvláštního
předpisu,13) a o smlouvy o nájmu bytů. K tomuto dni zaniká i právo
užívat majetek vzniklý ze smluv uzavřených před 28. únorem 1992."
[Poznámka č. 13) přitom odkazuje na § 15 zákona č. 427/1990 Sb., o
převodech vlastnictví státu k některým věcem na jiné právnické nebo
fyzické osoby, ve znění pozdějších předpisů.]
Uvedená podoba ustanovení § 45 odst. 3 zákona č. 92/1991 Sb. nebyla
dotčena zákony č. 306/1993 Sb. a č. 224/1994 Sb., jež zákon č. 92/1991
Sb. měnily a doplňovaly, a tudíž představuje stávající dikci § 45 odst.
3 zákona č. 92/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
IV.
IV/a
K základním principům vymezujícím kategorii právního státu patří
princip ochrany důvěry občanů v právo a s tím související princip
zákazu zpětné účinnosti právních norem.
Právní teorie i praxe činí přitom rozdíl mezi pravou a nepravou
retroaktivitou, přičemž je obecně akceptováno vymezení této distinkce
právní doktrínou.
Z řady definic za autoritativní lze považovat definici E. Tilsche, jenž
pravou a nepravou retroaktivitu vymezoval následovně: "Pravé zpětné
působení nového zákona jest tu jen tehdy, když působí i pro dobu
minulou... Nepravé zpětné působení... tu jest, když nový zákon
nařizuje, že ho má být užito i na staré právní poměry již založené, ale
teprve od doby, kdy počíná působnost nového zákona, anebo od doby ještě
pozdější." (E. Tilsch, Občanské právo. Obecná část, Praha 1925, s. 75 -
78.)
Pravá retroaktivita pak "zahrnuje v podstatě dvě odlišné situace", a to
za prvé "stav, že nová úprava dávala vznik (novým právním) vztahům před
její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila", a za
druhé "novela může měnit právní vztahy vzniklé podle staré právní
úpravy, a to ještě před účinností nového zákona". (L. Tichý, K časové
působnosti novely občanského zákoníku, Právník, č. 12, 1984, s. 1104.)
Pro pravou retroaktivitu tudíž platí, že lex posterior ruší (neuznává)
právní účinky v době účinnosti legis prioris, popřípadě vyvolává nebo
spojuje práva a povinnosti subjektů s takovými skutečnostmi, jež v době
účinnosti legis prioris neměly povahu právních skutečností.
V případě retroaktivity nepravé: "nový zákon sice nezakládá právních
následků pro minulost, avšak buď povyšuje minulé skutečnosti za
podmínku budoucího právního následku (prostá výlučnost), nebo
modifikuje pro budoucnost právní následky podle dřívějších zákonů
založené... Nepravé zpětné působení zákona pouze znamená, že nový zákon
zachycuje (právně kvalifikuje) minulé skutečnosti nebo že se dotýká
(modifikuje, ruší) existujících právních následků, tj. na skutkové
podstaty je založivší váže pro budoucnost jiná práva a jiné povinnosti
než zákonodárství dosavadní. Jde zde tudíž o zásah nového zákona jednak
do předchozích skutečností, jednak do tzv. práv nabytých." (A.
Procházka, Retroaktivita zákonů. In: Slovník veřejného práva. Sv. III,
Brno 1934, s. 800.)
Obecně v případech časového střetu staré a nové právní normy platí
nepravá retroaktivita, tj. od účinnosti nové právní normy se i právní
vztahy vzniklé podle zrušené právní normy řídí právní normou novou.
Vznik právních vztahů existujících před nabytím účinnosti nové právní
normy, právní nároky, které z těchto vztahů vznikly, jakož i vykonané
právní úkony se řídí zrušenou právní normou (důsledkem opačné
interpretace střetu právních norem by byla pravá retroaktivita).
Aplikuje se tady princip ochrany minulých právních skutečností, zejména
právních konání.
IV/b
Z principu ochrany důvěry občanů v právo vyplývá, že princip
nepřípustnosti retroaktivity nelze vztáhnout na zpětné působení
právních norem, jež nepředstavují zásah do právní jistoty, resp.
nabytých práv. Příkladem takového zpětného působení je situace, v níž
za předpokladu rozdílných trestněprávních úprav v době spáchání skutku
a v době rozhodování o něm se skutek posuzuje dle právní úpravy, jež je
pro pachatele výhodnější (čl. 40 odst. 6 věta druhá Listiny základních
práv a svobod).
V souvislosti s analýzou principu retroaktivity je dále nutné zabývat
se otázkou možných výjimek z nepřípustnosti retroaktivity právních
norem. Je přitom nezbytné rozlišovat posuzování nepřípustnosti pravé a
nepravé retroaktivity.
U retroaktivity pravé platí zásada obecné nepřípustnosti, ze které
existují striktně omezené výjimky přípustnosti, u retroaktivity nepravé
platí naopak zásada obecné přípustnosti, ze které existují výjimky její
nepřípustnosti.
Pravou retroaktivitu "lze ospravedlniti nanejvýše tam, kde právní
povinnost pro minulost stanovená již dříve alespoň jako mravní
povinnost byla pociťována". (A. Procházka, Retroaktivita zákonů. In:
Slovník veřejného práva. Sv. III, Brno 1934, s. 800.) Opodstatněně bylo
v této souvislosti o časové působnosti Statutu Mezinárodního vojenského
tribunálu v Norimberku konstatováno: "je-li to zpětná platnost zákona,
pak prohlašujeme, že odpovídá naprosto vyšším normám spravedlnosti,
které stanovily v praxi všech civilizovaných zemí určité meze pro
zpětnou platnost zákona", přičemž za kritérium přípustnosti
retroaktivity byl považován "cit spravedlnosti, který je vlastní tomuto
světu a který bude pošlapán, zůstanou-li váleční zločinci po druhé
světové válce bez trestu". (Zahajovací řeč hlavního žalobce za Velkou
Británii Hartleye Shawcrosse, in: Norimberský proces, Díl 1., Praha
1953, s. 206.) Obdobný názor nacházíme i v současné právní teorii:
"Obecně platí, že od zásady zákazu retroaktivity se lze odchýlit zcela
výjimečně, a to výslovným pozitivním ustanovením. Jak je patrno z
historie, důvodem k takovým postupům byla situace, kdy by se právní
jistota dostala do příkrého rozporu s jistotou sociální a s právním
vědomím, jak tomu bylo v ČSR v případě retribučních dekretů. Zpětnou
působnost zákona na občanskoprávní poměry by bylo možno odůvodnit též
veřejným pořádkem (ordre public), především jestliže by byly dotčeny
předpisy absolutně kogentní, jež byly vydány v důsledku určité mezní
situace přerodu hodnot ve společnosti." (L. Tichý, op. cit., s. 1102.)
Kritériem přípustnosti výjimek z principu zákazu pravé retroaktivity je
legislativní zásada "ochrany oprávněné důvěry v stálost právního řádu".
(A. Procházka, Základy práva intertemporálního, Brno 1928, s. 111.) O
oprávněné důvěře nelze uvažovat za předpokladu, když právní subjekt s
retroaktivní regulací musí, resp. musel počítat. Příkladem takovéto
situace je působení právní normy stojící v příkrém rozporu se
zásadními, obecně uznanými principy humanity a morálky: "V našem
právním řádě můžeme ospravedlniti odkazem na předchozí vládnoucí mravní
přesvědčení, např. zpětnou platnost lichevních zákonů (viz § 13 zák. č.
47/1881 ř. z., § 10 cís. nař. č. 275/1914 ř. z., § 105 III. dílčí nov.
k obč. zák.)." (A. Procházka, Retroaktivita zákonů. In: Slovník
veřejného práva. Sv. III, Brno 1934, s. 800.)
IV/c
Zákaz retroaktivity právních norem pro oblast práva trestního je
výslovně upraven v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod,
jeho působení pro další odvětví práva nutno dovodit z čl. 1 Ústavy.
Problematiky zákazu zpětné účinnosti se ve své judikatuře dotkl Ústavní
soud České a Slovenské Federativní Republiky v nálezu sp. zn. Pl. ÚS
78/92 (Sbírka usnesení a nálezů ÚS, 1992, č. 16) i Ústavní soud České
republiky, a to v nálezu sp. zn. IV. ÚS 215/94 (Sbírka nálezů a
usnesení ÚS, 3, 227n).
V prvním z uvedených nálezů Ústavní soud České a Slovenské Federativní
Republiky konstatoval, že principy právního státu vyžadují u každého
možného případu retroaktivity jeho výslovné vyjádření v ústavě nebo v
zákoně s cílem vyloučit možnost retroaktivní interpretace zákona a
zároveň vyžadují v zákoně vyřešit s retroaktivitou spjaté důsledky tak,
aby nabytá práva byla řádně chráněna.
Nepřípustnost retroaktivity, resp. retroaktivního výkladu zdůraznil v
druhém z uvedených rozhodnutí i Ústavní soud České republiky: "Ke
znakům právního státu neoddělitelně patří princip právní jistoty a
ochrany důvěry občana v právo. Tento postup zahrnuje zákaz
retroaktivity právních norem, resp. jejich retroaktivního výkladu."
V.
V posuzované věci nutno zodpovědět dvě otázky. První je, zdali
ustanovení § 45 odst. 3 zákona č. 92/1991 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, lze označit za retroaktivní, a pokud ano, zda se jedná o
retroaktivitu pravou nebo nepravou.
V případě kladné odpovědi je otázkou druhou ústavněprávní
akceptovatelnost, resp. neakceptovatelnost retroaktivní právní normy.
Zákon č. 92/1992 Sb. (s účinností ode dne 28. února 1992) v nově
upraveném ustanovení § 45 odst. 3 omezil dispoziční oprávnění státních
podniků uzavírat nájemní smlouvy k věcem, k nimž vykonávaly právo
hospodaření. Novela provedená zákonem č. 544/1992 Sb., která ze znění
ustanovení § 45 odst. 3 odkaz na termín účinnosti novely předcházející
vypustila, otevřela možnost retroaktivní interpretace i pro nájemní
poměry, jež vznikly přede dnem 28. února 1992.
Novela zákona č. 92/1991 Sb. provedená zákonem č. 210/1993 Sb. obsahuje
dikci, podle níž ke dni zrušení podniku bez likvidace nebo ke dni
vynětí části majetku podniku zaniká i právo užívat majetek vzniklé ze
smluv uzavřených před 28. únorem 1992 (tj. uzavřených před účinností
zákona č. 92/1992 Sb., který omezení dispozičního oprávnění státních
podniků uzavírat nájemní smlouvy k věcem, k nimž vykonávaly právo
hospodaření, zavedl).
Pravá zpětná účinnost by byla u napadeného ustanovení přítomna pouze za
předpokladu, pokud by se týkala případů, u kterých nájemní poměr vznikl
ze smluv uzavřených před 28. únorem 1992 a ke zrušení podniku bez
likvidace nebo k vynětí části majetku podniku došlo před nabytím
účinnosti zákona č. 210/1993 Sb. (tj. před 13. srpnem 1993), k čemuž by
bylo vztaženo i datum zániku nájemního poměru.
Je nutno rozlišovat případy, ve kterých lze soulad ustanovení právního
předpisu s ústavním pořádkem zabezpečit jeho ústavně konformní
interpretací a kdy tak učinit nelze a je nutno přistoupit k jeho
zrušení. Soud přitom není absolutně vázán doslovným zněním zákonného
ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to
vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku,
systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v
ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Je nutno se
přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat na
racionální argumentaci.
V případě § 45 odst. 3 zákona č. 92/1991 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, lze jeho soulad s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami
podle čl. 10 Ústavy zabezpečit výkladem. To znamená, že uvedené
ustanovení nutno interpretovat v tom smyslu, že nájemní poměry, jež
vznikly ze smluv uzavřených před 28. únorem 1992 ze zákona č. 92/1991
Sb., ve znění zákona č. 210/1993 Sb., v případě zrušení podniku bez
likvidace nebo vynětí části majetku podniku před 13. srpnem 1993,
zanikají teprve po nabytí účinnosti zákona č. 210/1993 Sb. (resp. se
jejich režim ode dne 8. prosince 1992 do dne 13. srpna 1993 řídí
zákonem č. 544/1992 Sb., kterým byl zákon č. 92/1991 Sb. novelizován).
Zbývá tedy vyřešit otázku ústavněprávní akceptovatelnosti nepravé
retroaktivity § 45 odst. 3 zákona č. 92/1991 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, v jejímž důsledku po nabytí své účinnosti lex posterior
změnil, resp. zrušil právní poměry, jež vznikly na základě legis
prioris.
Zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem
do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Dochází k tomu v
důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva a svobody.
Posuzování tohoto konfliktu hlediskem proporcionality s ohledem na
intertemporalitu by mělo vést k závěru o druhu legislativního řešení
časového střetu právních úprav. Proporcionalitu lze přitom
charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp.
ochrany základních práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do
principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní
regulací. Platí tu zároveň maxima přikazující v případě omezení
základního práva, resp. svobody šetřit jeho podstatu a smysl (čl. 4
odst. 4 Listiny základních práv a svobod). Při posouzení způsobu
legislativního řešení intertemporality tudíž sehrává svou roli nejen
míra odlišnosti nové a staré právní úpravy, nýbrž i společenská
naléhavost zavedení nové právní úpravy ap.
Rozhodnutí zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré a nové
právní úpravy tedy z hlediska ústavního není věcí nahodilou nebo věcí
libovůle. Je věcí zvažování v kolizi stojících ústavněprávních
principů. V této souvislosti právní teorie na adresu nepravé
retroaktivity konstatuje, že tato je "zásadně přípustná; i ona může ale
být ústavněprávně nepřípustnou, jestli je tím zasaženo do důvěry ve
skutkovou podstatu a význam zákonodárných přání pro veřejnost
nepřevyšuje, resp. nedosahuje zájem jednotlivce na další existenci
dosavadního práva." (B. Pieroth, Rückwirkung und Übergangsrecht.
Verfassungsrechtliche Massstäbe für intertemporale gesetzgebung, Berlin
1981, s. 380 -- 381.)
Při posuzování souladu napadeného ustanovení, jež působí s účinky
nepravé retroaktivity, s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami
podle čl. 10 Ústavy nutno zvažovat intenzitu veřejného zájmu na
úspěšném provedení "velké" privatizace (u které existující nájmy
snižují atraktivnost privatizovaných podniků pro nabyvatele, a tím i
proveditelnost privatizace) s mírou zásahu do principů rovnosti a
ochrany důvěry občana v právo, tj. s mírou ochrany dobromyslných
nájemců nebytových prostor a majetku bývalých státních podniků.
Privatizace státních podniků jako součást ekonomické transformace
centrálně řízeného komunistického hospodářského systému na systém
založený na svobodě vlastnictví a tržním hospodářství představovala a
představuje z hlediska ústavního naplnění čl. 1 Ústavy, čl. 1, čl. 2
odst. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a
svobod. Stupeň intenzity veřejného zájmu na dosažení uvedeného cíle
odůvodňuje z hlediska akceptace nepravé retroaktivity i určitý zásah do
principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo.
Z hlediska posuzované věci nepravá zpětná účinnost § 45 odst. 3 zákona
č. 92/1991 Sb., ve znění zákona č. 210/1993 Sb., znamená, že nájemce
nebytových prostor nebo jiného majetku, ke kterým vykonávají právo
hospodaření státní podniky, si musel po 13. srpnu 1993 být vědom, že ke
dni zrušení podniku bez likvidace nebo vynětí části majetku podniku
(čili změnou vlastníka) nájemní poměr uzavřený před 28. únorem 1992
zanikne, a mohl, resp. musel tedy s touto skutečností počítat. Obdobný
přístup zvolil zákonodárce i v případě právních důsledků restitucí,
když v zákoně č. 116/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, mezi
důvody ukončení nájmu nebytových prostor, uzavřeného na dobu určitou,
výpovědí řadí rovněž vydání nemovitostí podle restitučních zákonů (č.
403/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a č. 229/1991 Sb., ve znění
pozdějších předpisů).
S ohledem na uvedené důvody Ústavní soud návrh Krajského soudu v
Ostravě na zrušení ustanovení § 45 odst. 3 věty třetí zákona č. 92/1991
Sb., ve znění pozdějších předpisů, podle § 70 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb. zamítl.
Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.
