návrh na zrušení ustanovení části páté OSŘ "Správní soudnictví"


Published: 2001

Subscribe to a Global-Regulation Premium Membership Today!

Key Benefits:

Subscribe Now for only USD$20 per month, or Get a Day Pass for only USD$4.99.
276/2001 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 27. června 2001 v plénu o návrzích M. C., R.

P. a IV. senátu Ústavního soudu na zrušení některých ustanovení části

páté "Správní soudnictví" zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád,

ve znění pozdějších předpisů, popřípadě celé této části občanského

soudního řádu

takto:



Část pátá "Správní soudnictví" (§ 244 - 250s) zákona č. 99/1963 Sb.,

občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem 31.

prosince 2002.



Odůvodnění



V průběhu let 1999 - 2001 bylo plénu Ústavního soudu předloženo několik

návrhů, aby byla vyslovena neústavnost konkrétně určených ustanovení

části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, (dále jen "o. s.

ř." ) o správním soudnictví. Prvním je návrh, který podal M. C. spolu s

ústavní stížností, na zrušení ustanovení § 250d odst. 3 a § 250j odst.

4 o. s. ř. Podstatou tohoto návrhu je námitka neústavnosti koncepce,

která nepřipouští jakýkoliv opravný prostředek proti rozhodnutím

vydaným ve správním soudnictví, a to dokonce ani v těch případech, kdy

vydané rozhodnutí není rozhodnutím ve věci samé, ale řízení je např.

zastavováno pro údajné vady návrhu, nezaplacení soudního poplatku

apod., aniž by, na rozdíl od pravidel platných v běžném civilním

řízení, bylo možné i evidentně chybná či unáhlená rozhodnutí soudu

reparovat. S tím souvisí i skutečnost, že o těchto rozhodnutích, která

ve svých důsledcích znamenají ve skutečnosti odepření práva na soudní

ochranu, nerozhoduje senát, ale sám předseda senátu. Tento návrh při

veřejném ústním jednání pléna Ústavního soudu 27. 6. 2000 a pak

písemným podáním z 5. 9. 2000 navrhovatelův právní zástupce změnil a

doplnil. Především uvedl, že po podání jeho návrhu byl zákonem č.

30/2000 Sb. změněn občanský soudní řád, a to i v původně napadeném

ustanovení § 250d odst. 3. Tento zákon sice nabude účinnosti až 1. 1.

2001, zřejmě však činí v této části jeho návrh zbytečným, i když je

dokladem toho, že zákonodárce si zřejmě byl vědom nedostatků tohoto

ustanovení. Vzhledem k tomu, že zmíněná poměrně rozsáhlá novelizace o.

s. ř. se však nedotkla zásadních nedostatků celého systému správního

soudnictví, navrhl současně, aby Ústavní soud zvážil zrušení celé části

páté o. s. ř. K této změně svého návrhu pak uvedl zejména, že si

zákonodárce musí být vědom nedostatků, které dosavadní úprava správního

soudnictví má, a je proto překvapující, že za více než sedm let

nedokázal přistoupit k realizaci Ústavy České republiky (dále jen

"Ústava") a zřídit jí předpokládaný Nejvyšší správní soud, zatímco mohl

přistoupit k vytvoření institutu Veřejného ochránce práv, který Ústava

nezná. Uvedl, že nevolá po mnohastupňovém řízení, ale po realizaci

mechanismu, který by dovolil napravit zřejmá pochybení správních soudů

a zejména umožnil sjednocení judikatury těchto soudů, neboť v řadě

případů krajské soudy stejnou věc rozhodují zcela odlišně. Dnešní

situace je tedy taková, že nápravu zřejmých chyb může učinit pouze

Ústavní soud, což nepochybně není jeho úkolem. Navrhovatel dále uvedl,

že pouhé samotné vypuštění či zrušení ustanovení § 250j odst. 4 o. s.

ř. (což byl jeho původní návrh) nemůže samo o sobě vytvořit smysluplný

systém. Je proto přesvědčen, že je nezbytné zákonodárce přinutit, aby

se tímto problémem konečně zabýval, a toho lze podle jeho názoru

dosáhnout pouze zrušením celé části páté o. s. ř.



Návrh R. P. podaný 4. 10. 1999 spolu s ústavní stížností požaduje, aby

Ústavní soud nálezem zrušil slovo "zákonnost" (resp. slovní spojení, ve

kterých se podoba tohoto pojmu vyskytuje) v konkrétně určených

ustanoveních části páté o. s. ř. (jedná se o slovo zákonnost v § 244

odst. 1 a 2, v § 245 odst. 1 slova "zákonnosti" a "zákonnost dříve

učiněného správního"). Dále je navrhováno zrušení celého ustanovení §

245 odst. 2, v § 247 odst. 1 zrušení slov "zákonnost tohoto", v § 249

odst. 2 slov "v čem žalobce spatřuje nezákonnost rozhodnutí správního

orgánu", v § 250i odst. 1 slova "zákonnosti", v § 250i odst. 3 slov

"zákonnost napadeného" a konečně navrhuje zrušení celého ustanovení §

250j odst. 1.



Podle názoru navrhovatele soudní přezkum správního rozhodnutí omezující

se pouze na zkoumání jeho zákonnosti představuje zásadní zásah do práva

na spravedlivý proces. Soud je povinen projednat věc komplexně (tedy i

po stránce věcné), což mu ukládá především čl. 6 odst. 1 Úmluvy o

ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").

Ustanovení, která napadá, nedovolují soudu přezkoumat věcnou a

skutkovou stránku rozhodnutí napadených žalobou, což je stav, který je

v rozporu nejen s citovaným ustanovením Úmluvy, ale též s judikaturou

Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP"). V tomto směru

upozorňuje navrhovatel zejména na rozhodnutí ve věci Albert et Le

Compte (10. 2. 1983, A 58, § 29), ve kterém soud konstatoval, že

rozhodnutí správního orgánu musí podléhat následné kontrole buď ze

strany jiného orgánu splňujícího požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy nebo

soudu, který má tzv. plnou jurisdikci. Obdobně rozhodl ESLP ve věci

Ozturk (21. 2. 1984, A 73, § 67) a ve stejném smyslu bylo rozhodnuto i

v jiných věcech.



Navrhovatel dále připomíná, že ostatně i Ústavní soud České republiky

vyslovil ve svém nálezu z 27. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 28/95 (č. 1/1997

Sb. ) názor, že v našem právním řádu není zřetelně a jasně založeno

právo na úplné přezkoumání rozhodnutí správních úřadů nezávislým a

nestranným tribunálem, který by splňoval požadavky čl. 6 odst. 1

Úmluvy, tedy tribunálem, který by nalézal nejen v otázkách zákonnosti

správního rozhodnutí, nýbrž i co do stavu skutkového (tedy v tzv. plné

jurisdikci). Ve stejném nálezu upozorňuje Ústavní soud též na Rezoluci

"O ochraně jednotlivce ve vztahu ke správním aktům" schválenou v rámci

Rady Evropy Výborem ministrů dne 28. 9. 1977, konkrétně na zásadu I.

bod 1, podle níž "Vůči každému správnímu aktu, kterým by mohla být

dotčena práva, svobody a zájmy účastníka řízení, má mít účastník

možnost vyjádřit se ke skutečnému stavu věci a k důkazům". Závěrem

navrhovatel připomíná, že ESLP svůj názor na československou (a tedy de

facto i na současnou českou legislativu v oblasti správního soudnictví)

vyslovil v rozhodnutí ve věci Lauko ca Slovenská republika ze dne 2. 9.

1998.



Konečně pak je navrhovatelem ve věci též IV. senát Ústavního soudu,

který ve dvou případech přerušil řízení o ústavní stížnosti podle § 78

odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a inicioval zahájení

řízení o posouzení ústavnosti dvou ustanovení části páté o. s. ř.,

která dle jeho názoru vybočují z ústavních mezí.



První z případů souvisí se stížností M. M., která s ústavní stížností

spojila návrh na zrušení § 139 písm. c) zákona č. 50/1976 Sb., o

územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění

pozdějších předpisů, podle kterého mohl být za účastníka stavebního

řízení považován jen soused, který měl společnou hranici pozemku se

stavebníkem. Tomuto návrhu Ústavní soud vyhověl v samostatném řízení

vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 19/99 a napadené ustanovení stavebního

zákona zrušil nálezem z 22. 3. 2000 č. 96/2000 Sb., a to dnem vyhlášení

nálezu ve Sbírce zákonů.



Podle názoru IV. senátu Ústavního soudu však kromě citovaného

ustanovení stavebního zákona bylo důvodem vyloučení stěžovatelky z

možnosti podat správní žalobu též ustanovení § 250 odst. 2 o. s. ř.,

které oprávnění podat žalobu váže na podmínku účastenství ve správním

řízení. Toto ustanovení se jeví senátu jako rozporné s článkem 36 odst.

2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a to z

následujících důvodů:



Definici okruhu účastníků ve správním řízení podává zákon č. 71/1967

Sb., o správním řízení (správní řád), ve svém § 14. V odstavci 1 tohoto

ustanovení je vyjádřena obecná definice účastníka správního řízení tak,

že je jím ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo

povinnostech má být v řízení jednáno, nebo ten, jehož práva, právem

chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny.

Účastníkem řízení je i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých

právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to

až do doby, než se prokáže opak. Takto definovaný okruh účastníků

řízení zcela nepochybně konvenuje obsahu ustanovení čl. 36 odst. 2

Listiny. Podle § 14 odst. 2 správního řádu je pak účastníkem řízení i

ten, komu zvláštní předpis takové postavení přiznává. V odvětvích

správního práva však existuje řada předpisů zvláštních, v nichž je

pojem účastníka řízení pojat specificky a mnohdy je vymezen i užším

způsobem než tím, který by odpovídal obecné definici obsažené v § 14

odst. 1 správního řádu. [Jako příklad lze - kromě již Ústavním soudem

posuzovaných případů, týkajících se některých druhů stavebního řízení -

uvést např. § 17 odst. 3 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití

nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, kdy

účastníkem řízení o stanovení chráněného ložiskového území je pouze

navrhovatel, anebo § 9 odst. 8 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě

vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění

pozdějších předpisů, tzv. zákon o půdě, který za účastníky řízení

považuje pouze oprávněnou osobu, povinnou osobu a pozemkový fond,

nikoliv však již např. osoby, v jejichž prospěch svědčí práva

odpovídající věcnému břemeni].



Aktivní legitimaci k podání správní žaloby tedy v některých případech

nemají subjekty, o jejichž právech či povinnostech bylo evidentně

jednáno, případně mohly být ve svých právech rozhodnutím orgánu státní

správy dotčeny. Přitom nelze vyloučit, že může jít i o práva základní

(v poměru ke shora příkladmo uvedeným zvláštním předpisům by přicházelo

v úvahu zejména právo vlastnické). Ustanovení § 250 odst. 2 o. s. ř.

tedy vytváří nerovnost a je podle názoru senátu nejen v rozporu s čl.

36 odst. 2 Listiny, ale nevyhovuje ani požadavku plynoucímu z čl. 6

odst. 1 Úmluvy, totiž požadavku, že každý, o jehož občanská práva nebo

závazky jde, musí mít zaručeno právo na přístup k soudu.



Konečně pak IV. senát Ústavního soudu v souvislosti s rozhodováním o

ústavní stížnosti RNDr. S. D. přerušil řízení a předložil plénu

Ústavního soudu k posouzení ústavnost ustanovení § 250a o. s. ř.

určujícího, že obligatorním zástupcem před správním soudem může být

pouze advokát (resp. notář podle novely o. s. ř. provedené zákonem č.

30/2000 Sb.). Podle názoru senátu za situace, kdy značnou část agendy

správních soudů představují věci daňové a kdy zákon č. 523/1992 Sb., o

daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky, v § 6

stanoví, že daňoví poradci jsou oprávněni a povinni chránit práva a

oprávněné zájmy svého klienta a důsledně přitom využívat všechny

zákonné prostředky k ochraně jeho práv, jde o stav zřejmé nesouladnosti

právních předpisů stejné síly, což by nepochybně v právním státě nemělo

existovat. Pokud o. s. ř. vyjímá z dostupných prostředků pro ochranu

práv klienta pro daňové poradce správní žalobu, je senát toho názoru,

že takové omezení postrádá rozumné důvody a je svou podstatou omezením

práva svobodně podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. I když dle

odstavce 2 tohoto článku může zákon stanovit podmínky a omezení pro

výkon určitých povolání nebo činností, nutno při stanovení takových

omezení respektovat zásady stanovené čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny. Navíc,

pokud chtěl zákonodárce vyjmout z pravomoci daňových poradců právo

jednat před soudem, měl tak učinit výslovně v zákoně č. 523/1992 Sb.

Neústavnost ustanovení § 250a o. s. ř. tedy spatřuje IV. senát

Ústavního soudu v opomenutí zákonodárce včlenit do výčtu osob

oprávněných zastupovat před správními soudy daňové poradce (samozřejmě

jen v rozsahu oprávnění dle zvláštních předpisů, obdobně jako to

učinila novela o. s. ř. u notářů). Pokud tak neučinil, má toto

ustanovení znaky libovůle, když ze skupiny osob nepochybně

kvalifikovaných k poskytnutí právní pomoci ve smyslu čl. 37 odst. 2

Listiny je určitá skupina vyjmuta a v důsledku tohoto vyjmutí je omezen

předmět jejího podnikání stanovený zákonem jiným. Jen pro úplnost senát

podotýká, že totéž se týká patentových zástupců (zákon č. 237/1991 Sb.,

o patentových zástupcích, ve znění pozdějších předpisů).



Dne 10. 10. 2000 rozhodlo plénum Ústavního soudu, že všechny uvedené

návrhy se spojují ke společnému řízení a budou nadále vedeny pod

jedinou sp. zn. Pl. ÚS 16/99.



Po spojení věcí obdržel Ústavní soud spolu s ústavní stížností návrh

Soukromé základní školy A. & J. s., s. r. o., na zrušení § 250d odst. 3

o. s. ř. Usnesením sp. zn. Pl. ÚS 4/01 z 2. 2. 2001 Ústavní soud tento

návrh z důvodu litispendence odmítl a uvedl, že navrhovatelka má právo

zúčastnit se jednání ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/99 jako vedlejší

účastník. Obdobně rozhodl Ústavní soud usnesením sp. zn. Pl. ÚS 7/01 z

21. 2. 2001 o návrhu Ing. D. S. na zrušení § 250i odst. 1 o. s. ř.



Ve vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky se uvádí

zejména, že čl. 36 odst. 2 Listiny výslovně stanoví, že institut

soudního přezkoumávání správního rozhodnutí je založen na přezkoumávání

zákonnosti, tedy že soud přezkoumává jen právní posouzení věci. Tato

zásada Listiny je pak konkretizována v příslušných ustanoveních o. s.

ř. Poslanecká sněmovna proto nesdílí názor o neústavnosti těch

ustanovení o. s. ř., která omezují aktivity soudu na přezkum zákonnosti

rozhodnutí orgánu veřejné správy. K návrhu IV. senátu Ústavního soudu

na zrušení § 250 odst. 2 o. s. ř. Poslanecká sněmovna sdělila, že čl.

36 odst. 2 Listiny připouští, aby zákon z přezkoumávání některá

rozhodnutí vyloučil, a zároveň určuje, že se nesmí jednat o základní

práva a svobody. V souladu s tímto řešením o. s. ř. některá správní

rozhodnutí z přezkoumávání vylučuje. Posuzuje-li se § 250 odst. 2 o. s.

ř. ve vztahu k čl. 36 odst. 2 Listiny, nelze dojít k závěru, že je

neústavní, neboť jednoznačně říká, že každý, kdo o sobě tvrdí, že byl

účastníkem správního řízení, resp. nebyl, ale měl být, a byl

rozhodnutím správního orgánu zkrácen ve svých právech, může podat

žalobu. Smyslem přezkumu správních rozhodnutí není, aby o. s. ř.

rozšiřoval okruh účastníků oproti správnímu řízení, které již proběhlo,

protože soudní kontrola správy nemůže být všeobecná. Soud podle názoru

Poslanecké sněmovny totiž nerozhoduje přímo o určitém právu, ale

předmětem řízení je správní akt, který přezkoumává pouze z hlediska

právního, tj. jeho souladu se zákonem.



Pokud jde o omezení daňových poradců jednat před soudy, považuje je

Poslanecká sněmovna za souladné s čl. 26 odst. 2 Listiny. Uvádí, že je

sice pravdou, že zákon č. 523/1992 Sb. hovoří o poskytování právní

pomoci v oblasti daní, odvodů, poplatků a jiných podobných plateb,

jakož i ve věcech, které s daněmi souvisejí, avšak pojem "právní pomoc"

zde užitý není totožný s pojmem "právní pomoc", který upravuje čl. 37

odst. 2 Listiny. Za osoby oprávněné poskytovat právní pomoc ve smyslu

tohoto článku považuje Poslanecká sněmovna, pokud jde o občanské soudní

řízení, pouze advokáty a notáře. Vzhledem k tomu, že část pátá o. s. ř.

o správním soudnictví upravuje specifické řízení, kdy správní akt je

přezkoumáván pouze z hlediska právního a soud se nezabývá posouzením

skutkového stavu, nepovažuje Poslanecká sněmovna daňového poradce,

zejména s ohledem na jeho nedostatečné právní vzdělání, za osobu, která

by mohla v tomto řízení zastupovat. Jako podpůrný argument uvádí

Poslanecká sněmovna též skutečnost, že kvalifikační zkoušku na daňového

poradce může složit i osoba, která má pouze úplné střední vzdělání. Z

těchto důvodů nepovažuje úpravu povinného zastoupení v § 250a o. s. ř.

za neústavní.



Poslanecká sněmovna rovněž upozornila na poslední rozsáhlou novelu o.

s. ř. projednanou a schválenou Poslaneckou sněmovnou a Senátem, která

reaguje nejen na potřebné změny v oblasti soudnictví, ale zároveň se

snaží odstranit dosud problematická ustanovení, která v soudní praxi

přinášela mnohdy výkladové problémy. Senát Parlamentu České republiky

se vyjádřil pouze k problematice povinného zastoupení advokátem, když

uvedl, že smyslem ustanovení § 250a o. s. ř., které bylo do zákona

vloženo při novelizaci v závěru roku 1991, byla snaha zákonodárce o

zajištění toho, aby žaloby na přezkoumání rozhodnutí správních orgánů

byly podávány kvalifikovaně a aby se zamezilo možné lavině laických

podání proti správním aktům, když vesměs se jedná o právně komplikované

případy, pro jejichž posouzení je právní vzdělání nezbytné. Současně

bylo zřejmě sledováno, aby se úprava povinného zastoupení ve správním

soudnictví nelišila od obdobného institutu v dovolacím řízení a v

řízení o žalobě pro zmatečnost. V závěru vyjádření Senátu se uvádí, že

v zásadě sice není vyloučeno, aby napadené ustanovení bylo rozšířeno

tak, aby umožnilo daňovým poradcům vystupovat před soudy ve věcech

týkajících se daňové problematiky, byla by tím však do značné míry

potřena snaha zákonodárců o kvalifikované právní zastoupení před

soudem. Zrušení napadeného ustanovení by pak mohlo vést k nárůstu

nekvalifikovaných žalob a ke zvýšenému zatížení obecných soudů.



K ostatním návrhům Senát pouze uvedl, že se na tvorbě napadených

ustanovení nepodílel. Tato ustanovení byla do o. s. ř. vložena již

zákonem Federálního shromáždění č. 519/1991 Sb., kterým se mění a

doplňuje občanský soudní řád a notářský řád.



Ministerstvo spravedlnosti ve svých stanoviscích k jednotlivých návrhům

uvedlo zejména, že Listina v čl. 36 odst. 4 předpokládá zákonné

vymezení podmínek a podrobností, za nichž se lze domáhat práva na

soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy. O. s. ř.

tak činí ve své části páté, kde vymezuje procesní podmínky pro

uplatnění práv na soudní přezkum. Pokud tento procesní předpis určuje,

v zájmu samotné možnosti soudu jednat a rozhodovat, požadavky na

náležitosti žaloby, zakládá-li právo soudu požadovat odstranění vad

žaloby (brání-li takové vady jejímu věcnému vyřízení) a stanoví-li, aby

při nerespektování požadavků soudu na odstranění vad žaloby soud řízení

zastavil, aniž by o žalobě věcně rozhodl, nelze v takové právní úpravě

spatřovat nepřiměřené omezení práva na soudní přezkum podle čl. 36

odst. 2 Listiny. Obdobně je tomu i v dalších případech, v nichž zákon v

§ 250d odst. 3 umožňuje soudu zastavit řízení. Pokud by toto ustanovení

zákon neobsahoval, vznikla by neřešitelná situace, jak by měl soud

postupovat např. v případě, kdy žaloba byla podána opožděně,

neoprávněnou osobou, či v případě, kdy žalobce vzal žalobu zpět apod.



Ministerstvo spravedlnosti dále uvedlo, že je nade vši pochybnost, že

opravný prostředek proti soudnímu rozhodnutí je významným nástrojem,

jímž lze umožnit nápravu chybných soudních rozhodnutí a docílit tak

sjednocení soudního rozhodování. Proto i jedním ze záměrů reformních

kroků ve správním soudnictví je zakotvit opravný prostředek, neboť i

když víceinstanční soudní rozhodování přímo z Ústavy a Listiny

nevyplývá, je potřebné, aby procesní předpis umožňoval nápravu

individuálních chybných rozhodnutí a jednotnost rozhodování uvnitř

samotného správního soudnictví a náprava chybných rozhodnutí tak nebyla

přenášena prostřednictvím institutu ústavní stížnosti na Ústavní soud.

Zákonnou změnu však nelze spojovat jen s ustanovením § 250j odst. 4 o.

s. ř., neboť s výjimkou řízení ve věcech uvedených v § 250s odst. 2 o.

s. ř. nelze ve věcech správního soudnictví užít části čtvrté o. s. ř. o

opravných prostředcích.



Ministerstvo spravedlnosti z hlediska de lege ferenda dále uvedlo, že

pokud jde o legislativní záměry v oblasti správního soudnictví, je si

vědomo toho, že současná právní úprava není vyhovující a je nutno ji

nahradit úpravou novou, která by splňovala jak požadavky Úmluvy a

ústavního pořádku České republiky, tak i to, že musí jít o úpravu

funkční, vzájemně propojenou s reformou veřejné správy a rekodifikací

správního řízení a současně i únosnou z hlediska výdajů ze státního

rozpočtu, které bude takový projekt vyžadovat. Platná právní úprava

odráží dobu svého zrodu, kdy bylo nutno co nejrychleji správní

soudnictví jako instituci zavést, a bylo proto nutno využít existující

soudní soustavu a vycházet z možností jejího zatížení. Při

konstituování správního soudnictví zřejmě nebyly plně předvídány

důsledky, které pro toto odvětví soudnictví vyplývají z Úmluvy, zejména

jejího čl. 6 odst. 1. Obtíže při nalézání optimálního a současně i

únosného řešení závazků plynoucích z tohoto ustanovení byly hlavním

důvodem oddalování zřízení Nejvyššího správního soudu, neboť správní

soudnictví vyžadovalo řešení komplexní. Platná úprava tvoří vzájemně

propojený celek a zásah do jednotlivých ustanovení bez změny ustanovení

navazujících by tuto úpravu činil neprůchodnou.



Ministerstvo spravedlnosti dále zmínilo nesoulad mezi čl. 36 odst. 2

Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Připomíná, že ESLP nepodal abstraktní

definici pojmu "občanská práva a závazky" a je proto třeba vycházet z

jednotlivých rozhodnutí tohoto soudu, podle kterých je pod tento pojem

třeba zařadit široký okruh věcí, na které je u nás dosud nahlíženo jako

na věci práva veřejného. Přitom aplikace čl. 6 odst. 1 Úmluvy má v

judikatuře tohoto soudu tendenci ke stále širšímu pojímání.



Pokud jde o § 250 odst. 2 o. s. ř., nemá Ministerstvo spravedlnosti

pochybnosti o ústavnosti této úpravy ve vztahu k rozhodnutím vydaným ve

správním řízení, v nichž se okruh účastníků tohoto řízení řídí definicí

podle § 14 odst. 1 správního řádu. Je však zřejmé, že mnohá řízení, v

nichž se postupuje podle správního řádu, mají okruh účastníků oproti

ustanovení § 14 správního řádu omezen tak, že ne všechny osoby, které

jsou dotčeny v právech a povinnostech nebo o jejichž právech se v

řízení jedná, jsou v řízení před správním orgánem účastníky a mohou zde

svá práva hájit, a nelze nevidět, že v těchto případech právní úprava

zakládá nerovnost. Podle názoru Ministerstva spravedlnosti by náprava

tohoto stavu však měla být zajištěna spíše úpravou konkrétních předpisů

správního práva, ve kterých jsou osoby dotčené ve svých právech z

účastenství v určitém typu správního řízení vyloučeny.



Pokud jde o problematiku povinného zastoupení advokátem, vychází

Ministerstvo spravedlnosti z názoru, že nedostatečná orientace v

oblasti procesního práva by mohla být na újmu tomu, kdo se žalobou či

opravným prostředkem soudního přezkumu dovolává. Proto kvalifikační

předpoklady stanovené zákonem č. 523/1992 Sb. pro výkon činnosti

daňového poradce se jeví Ministerstvu spravedlnosti pro oblast

správního soudnictví jako nedostatečné.



V obecné rovině pak Ministerstvo spravedlnosti, pro případ, že by

Ústavní soud dospěl k závěru o neústavnosti posuzovaných ustanovení o.

s. ř., upozornilo na nutnost ponechání potřebného časového prostoru k

tomu, aby mohly být realizovány nutné legislativní změny, a to pokud

možno komplexně, v rámci reformy správního soudnictví.



K dotazu předsedy Ústavního soudu ze dne 7. 6. 2001, jaký je aktuální

stav legislativních prací na reformně správního soudnictví, sdělil

ministr spravedlnosti, že reforma správního soudnictví představuje

mimořádně náročný legislativní projekt nejen z hlediska rozsahu samotné

legislativní předlohy, ale především z hlediska nalezení optimálních

věcných řešení, neboť se bude zásadním způsobem dotýkat jak práv osob,

které se mohou soudní ochrany dovolat, tak i činnosti orgánů veřejné

správy. Ministerstvo spravedlnosti proto připravilo v roce 2000

"Výchozí teze pro přípravu koncepce správního soudnictví a možné

varianty jeho organizační struktury". Tento podklad vláda předložila v

červenci minulého roku oběma komorám Parlamentu a poté, co Poslanecká

sněmovna dne 24. 1. 2001 svým usnesením doporučila vládě variantu,

která získala většinovou podporu, bylo možno práce na přípravě návrhu

zákona zahájit. Byla vytvořena komise složená z předních odborníků

právní teorie a praxe a o spolupráci byly požádány ústavněprávní výbory

obou komor Parlamentu. V současné době jsou projednávány pracovní

návrhy legislativních osnov a ministr předpokládá, že návrhy budou

předloženy vládě k projednání v srpnu letošního roku. Předpokládá se,

že nová právní úprava správního soudnictví nabude účinnosti 1. ledna

2003.



Po zvážení uvedených argumentů a stanovisek a po vyslechnutí přednesů

ministra spravedlnosti a zástupce R. P. u ústního jednání dospěl

Ústavní soud k závěru, že část pátou o. s. ř. je nezbytné zrušit.

Přitom se řídil následujícími úvahami.



Není sporu o tom, že způsob obnovení správního soudnictví novelou o. s.

ř. v roce 1991 byl chápán v době svého vzniku jako dočasné řešení, s

vědomím nezbytnosti provedení celkové rekodifikace řízení a vytvoření

smysluplné soustavy správních soudů. Vzhledem k tomu, že v krátké době

byly bez výhrad přijaty závazky vyplývající z Úmluvy (č. 209/1992 Sb.),

která na oblast soudní kontroly činnosti veřejné správy klade požadavky

podstatně širší, stalo se zmíněné provizorium v mnoha bodech ještě

problematičtějším.



K tomuto stavu přistoupila skutečnost, že Ústava do soustavy soudů

výslovně začlenila Nejvyšší správní soud, aniž by v přechodných a

závěrečných ustanoveních zřízení tohoto soudu odložila, resp. uložila

konkrétní úkoly konkrétním orgánům, jakož i lhůty k nastolení ústavního

stavu. Ústavní pořádek tedy počítá s vrcholem soustavy správních soudů,

zatímco zákon upravující toto odvětví soudnictví (část pátá o. s. ř. )

je vybudován zcela odlišně, když vytváří tři na sobě nezávislé roviny

rozhodování, přičemž toto rozhodování je, s výjimkou věcí důchodových,

konečné.



Současný systém dále neposkytuje soudní ochranu před nezákonnými

postupy či zásahy veřejné správy, které nemají charakter a formu

správního rozhodnutí (zejména bezprostřední zásahy či zákroky, vydávání

osvědčení s mnohdy významnými právními důsledky apod.), není prostředku

k soudní ochraně před nečinností správního úřadu, správní soudy nemohou

přímo rozhodnout o platnosti aktů veřejné správy (např. o tom, zda jde

o nicotný akt nebo zda platnost rozhodnutí, které přiznává oprávnění či

ukládá povinnost, zanikla - např. uplynutím času atd.). Také v těchto

případech často supluje Ústavní soud.



Samostatný problém představuje tzv. správní trestání, kde sice Ústavní

soud nálezem ze 17. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 9/2000 (č. 52/2001 Sb.) o

zrušení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění

pozdějších předpisů, který vylučoval ze soudního přezkumu rozhodnutí,

kterými byly postihovány nejméně závažné přestupky, posunul věci

poněkud dopředu, přesto však tato oblast není v souladu s Úmluvou,

neboť "trestním obviněním" ve smyslu čl. 6 odst. 1 jsou podle

judikatury ESLP prakticky řízení o veškerých sankcích ukládaných

správními úřady fyzickým osobám za přestupek nebo jiný správní delikt,

jakož i o sankcích ukládaných v řízení disciplinárním nebo kárném

(státním zaměstnancům, vojákům, policistům), resp. ukládaných v

obdobných řízeních členům komor s nuceným členstvím. Soud pak musí být

nadán pravomocí zvážit nejen zákonnost sankce, ale i její přiměřenost.



Tyto uvedené výhrady pak spolu se skutečností, že naše správní soudy

mají proces svého rozhodování upraven způsobem dle části páté o. s. ř.,

opravňují konstatovat, že současné správní soudnictví v České

republice, pokud jde o proces a kompetence, sice obecně odpovídá Ústavě

a Listině, neodpovídá však čl. 6 odst. 1 Úmluvy, když konvence

jednoznačně vyžaduje, aby o právu (tedy o věci samé, a nikoli jen o

zákonnosti předchozího správního aktu) rozhodl soud nebo soudu podobný

orgán. V naší úpravě tedy soud může odstranit pouze rozhodnutí

nezákonné, nikoli však věcně vadné. Jinak řečeno, tč. nelze správní

uvážení závislého orgánu nahradit nezávislým soudcovským uvážením.

Je-li tomu tak ve věcech "občanských práv a závazků" a "správního

trestání" ve smyslu Úmluvy, je tento stav neústavní, v jiných věcech

obstojí.



Z uvedeného rozboru současného stavu vyplývá, že lze přisvědčit těm

navrhovatelům, kteří uvádějí, že o. s. ř. již tím, že ve své části páté

upravující správní soudnictví se bez ohledu na konkrétní povahu věci

spokojuje s pouhou kontrolou zákonnosti a ve svých ustanoveních blíže

upravuje pouze tuto kontrolu, je v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy a

obecně tedy i s ústavním pořádkem České republiky. Tento deficit nelze

podle názoru Ústavního soudu řešit jinak, nežli zásadní změnou koncepce

správního soudnictví, přičemž bude věcí zákonodárce, aby zejména s

přihlédnutím k bohaté judikatuře ESLP zajistil plnou soudní kontrolu ve

všech oblastech, které jsou touto judikaturou považovány ve smyslu čl.

6 odst. 1 Úmluvy za "občanská práva či závazky", resp. jsou řazena pod

pojem "jakékoli trestní obvinění".



Pokud jde o problém ústavnosti procesní úpravy, již správní soudnictví

omezuje ve většině případů na jeden stupeň, je třeba uvést, že Ústava

ani Listina vícestupňové soudnictví jako základní právo negarantují.

Takové právo nelze odvodit ani z mezinárodních smluv. Článek 2

Protokolu č. 7 k Úmluvě zajišťuje právo na minimálně jedno opravné

řízení před soudem vyššího stupně pouze v závažnějších trestních

věcech. Totéž právo v trestním řízení poskytuje odsouzenému čl. 14

Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976

Sb.). Na druhé straně však nemůže být sporu o tom, že požadavek na

vytvoření mechanismu sjednocení judikatury (byť třeba jen formou

kasační stížnosti či jiného mimořádného opravného prostředku) vyplývá z

požadavků kladených na stát, který sám sebe definuje jako stát právní.

Neexistence takového mechanismu ve svých důsledcích pak vede též k

nedostatečnému tlaku na kultivaci veřejné správy jako celku a k pocitům

orgánů této správy, mnohdy oprávněným, že jsou vystaveny soudní

kontrole, která postrádá sjednocující funkci. Kromě toho absence

jakéhokoliv prostředku sjednocování judikatury správních soudů vede k

tomu, že do role "sjednocovatele" se v rozporu se svým postavením

dostává Ústavní soud. Tento stav vytváří zásadní nerovnost mezi

právnickými a fyzickými osobami na straně jedné a správními úřady,

neboť stát nemá žádný prostředek, aby se bránil proti někdy diametrálně

odlišnému rozhodování správních soudů. Jinak řečeno, exekutiva nemá

možnost vyvolat posouzení správní judikatury vrcholným orgánem moci

soudní, má-li za to, že odporuje zákonu.



Pokud jde o návrh IV. senátu Ústavního soudu na zrušení § 250 odst. 2

o. s. ř., je ze současné úpravy zřejmé, že podmínění aktivní legitimace

k podání správní žaloby předchozím účastenstvím ve správním řízení může

v některých případech vést k situaci, kdy z žalobního práva - tedy z

práva na přístup k soudu - jsou vyloučeny subjekty, o jejichž právech

či povinnostech bylo evidentně jednáno, případně mohly být ve svých

právech rozhodnutím orgánu veřejné správy dotčeny (a nelze vyloučit, že

může jít o právo základní, např. o právo vlastnické). Dochází tedy k

nerovnému postavení osob dotčených ve svých právech správním

rozhodnutím. Takový stav je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny i s

požadavky plynoucími z čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť není splněn

požadavek, že každý, o jehož občanská práva nebo závazky jde, musí mít

zaručeno právo na přístup k soudu. Tento protiústavní stav lze

nepochybně řešit způsobem, který navrhuje ve svém vyjádření

Ministerstvo spravedlnosti, tedy cestou změny těch ustanovení předpisů

správního práva, jež osoby, které mohou být ve svých právech dotčeny

správním rozhodnutím, z účastenství na správním řízení vylučují. Takový

způsob řešení by byl jistě efektivní a tedy i žádoucí, neboť možnost

hájit svá práva by měla být poskytnuta všem dotčeným osobám již ve

správním řízení samotném. Je třeba uvést a pozitivně hodnotit, že

zákonodárce sám v tomto směru již provedl korekci některých zvláštních

předpisů (např. rozšířil vymezení účastníků v řízení o stavební uzávěře

či chráněném území ve stavebním zákoně). Také Ústavní soud v nálezu z

22. 3. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 19/99 (č. 96/2000 Sb.), kterým zrušil

vymezení pojmu "soused" v ustanovení § 139 písm. c) stavebního zákona,

jakož i v nálezu z 22. 3. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 2/99 (č. 95/2000 Sb.),

kterým bylo zrušeno ustanovení § 78 odst. 1 téhož zákona určující

účastníky tzv. kolaudačního řízení, postupoval v tomto duchu.



Naznačený problém by mohl být řešen okamžitou derogací části věty první

ustanovení § 250 odst. 2 o. s. ř. vyjádřené slovy "jako účastník

správního řízení", jakož i zrušením věty druhé tohoto odstavce, která

je ostatně nadbytečná, neboť to, zda někdo je účastníkem správního

řízení, nezávisí na tom, zda s ním správní úřad jako s takovým zachází.

Navíc toto ustanovení jakoby promíjí základní podmínku řízení

spočívající v nezbytnosti právní moci napadeného rozhodnutí. Na druhé

straně si však Ústavní soud byl vědom toho, že již omezení účastenství

na žalobce a žalovaného (§ 250 odst. 1 o. s. ř.) je oproti

prvorepublikové úpravě krokem zpět, což ostatně připouští i oficiální

komentář k o. s. ř., když hovoří o tom, že toto ustanovení budí z

ústavního hlediska pochybnosti a de lege ferenda bude vyžadovat účinnou

nápravu. Je totiž zřejmé, že by mělo být věcí obecného zájmu, aby se

správní soud zabýval nejen námitkami žalujícího, ale aby se hledělo na

to, aby se všem osobám, které byly na věci nějak zúčastněny, dostalo

možnosti hájit svá práva před soudem.



Konečně pak, pokud jde o výhrady IV. senátu Ústavního soudu k

ústavnosti ustanovení § 250a o. s. ř., je třeba uvést, že povinné

zastoupení, ať již advokátem nebo jinými specialisty (daňovými poradci,

auditory, patentovými zástupci apod.), není před správními soudy

základních stupňů v Evropě obvyklé. Přes tuto výjimečnost a faktickou

přísnost české právní úpravy však nelze platné koncepci vytknout rozpor

s ústavním pořádkem. Proti možné námitce omezení přístupu k soudu lze

argumentovat snahou zajistit rovnost účastníků v řízení před správním

soudem, tedy aby žalobce nebyl znevýhodněn proti žalovanému správnímu

orgánu, který zpravidla zastupuje kvalifikovaný státní úředník. Povinné

právní zastoupení má obecně sloužit k realizaci zásady rovnosti zbraní,

jako znaku spravedlivého procesu. Bude věcí zákonodárce, aby při nové

kodifikaci zvážil nezbytnost nutného právního zastoupení obecně, jakož

i to, zda právní pomoc, resp. právo na tuto pomoc, stanovené v čl. 37

odst. 2 Listiny, může být zabezpečováno pouze osobami s vysokoškolským

právnickým vzděláním. V této souvislosti Ústavní soud dále připomíná,

že v případě povinného právního zastoupení je nezbytné zajistit lépe

než dosud dostupnost takového zastoupení pro osoby sociálně slabé.



Ústavní soud uzavírá a shrnuje, že současná úprava správního soudnictví

vykazuje závažné ústavněprávní deficity. Především nejsou některé

aktivity veřejné správy, stejně jako její případná nečinnost, pod

kontrolou soudní moci vůbec. Dále pak ne každý, kdo může být ve svých

právech dotčen správním rozhodnutím, má právo obrátit se na soud. Pokud

pak i takové právo má, není stranou v plnohodnotném fair procesu ve

smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ač by tomu tak v řadě věcí býti mělo.

Vydané soudní rozhodnutí je pak konečné a (s výjimkou ústavní

stížnosti) nereformovatelné, což vede k nejednotné judikatuře, jakož i

k nerovnému postavení správního úřadu, tedy ke stavu rozpornému s

požadavky právního státu. Konečnost některých rozhodnutí (zastavení

řízení) pak může vést i k odmítnutí spravedlnosti. Konečně pak výkon

správního soudnictví je organizován způsobem, který ignoruje

skutečnost, že Ústava v čl. 91 uvádí jako součást soustavy soudů

Nejvyšší správní soud.



Z uvedených důvodů rozhodlo plénum Ústavního soudu o zrušení celé části

páté o. s. ř., neboť zmíněné deficity ústavnosti nelze podle jeho

názoru smysluplně řešit dílčími derogacemi. Činí tak s vědomím, že řada

ustanovení této části a institutů v ní upravených neústavními nejsou a

budou v té či oné podobě přítomny i v úpravě nové. Stejně tak si je

Ústavní soud vědom legislativní obtížnosti řešení popsaných ústavních

deficitů, na druhé straně však je nucen připomenout, že na neústavnost

dílčích problémů poukazoval v řadě svých senátních i plenárních

rozhodnutí, kdy zejména připomínal, že není jeho úkolem suplovat

neexistující Nejvyšší správní soud, interpretovat obyčejné, zejména

správní právo, a poskytovat soudní ochranu jako jediná soudní instance.

Proto po zvážení všech apelů, které v minulosti ve směru k moci výkonné

a zákonodárné učinil, a poté, co vzal na vědomí stav prací na reformě

správního soudnictví, rozhodl se odložit vykonatelnost zrušujícího

výroku do 31. prosince 2002. Přitom je Ústavní soud přesvědčen o

potřebě delší legisvakance u takto zásadní změny, z čehož plyne, že

přijetí nové úpravy je úkolem ještě pro tento zákonodárný sbor.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Kessler v. r.