403/2002 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 25. června 2002 v plénu o návrhu Vrchního
soudu v Praze na zrušení § 5 odst. 1 věty druhé a § 8 odst. 3 věty
druhé zákona č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění
pozdějších předpisů,
takto:
Ustanovení § 5 odst. 1 věty druhé a § 8 odst. 3 věty druhé zákona č.
328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, se
dnem 31. března 2003 zrušují.
Odůvodnění
I.
Ústavní soud obdržel dne 23. listopadu 2001 návrh Vrchního soudu v
Praze na zrušení ustanovení § 5 odst. 1 věty druhé a § 8 odst. 3 věty
druhé zákona č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění
pozdějších předpisů, (dále také jen "zákon o konkursu a vyrovnání").
Senát 1 Ko Vrchního soudu v Praze, složený z předsedy senátu JUDr.
Františka Kučery a soudců JUDr. Jiřího Karety a JUDr. Jiřího
Goldsteina, v řízení o odvolání správce konkursní podstaty JUDr. V. L.
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 17. dubna 2001 č. j. 99 K
76/2000-28 ve věci konkursu na majetek obchodní společnosti B. E., s.
r. o., (dále jen "úpadce") vedené u Městského soudu v Praze dospěl
podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") k
závěru, že ustanovení § 5 odst. 1 věty druhé a § 8 odst. 3 věty druhé
zákona o konkursu a vyrovnání jsou v rozporu s čl. 9, 26 a 28 Listiny
základních práv a svobod (dále jen "Listina"), pročež podle § 109 odst.
1 písm. c) občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř.") řízení
přerušil a podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 4 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, předložil věc Ústavnímu soudu. Spolu s
návrhem na zrušení uvedených zákonných ustanovení byl Ústavnímu soudu
předložen i spis Městského soudu v Praze sp. zn. 99 K 76/2000.
Z předloženého spisu a návrhu soudu bylo soudcem zpravodajem zjištěno
následující:
Usnesením ze dne 6. února 2001 č. j. 99 K 76/2000-11 Městský soud v
Praze prohlásil na majetek úpadce konkurs a správcem ustavil JUDr. V.
L. (dále jen "správce"). Usnesením téhož soudu ze dne 17. dubna 2001 č.
j. 99 K 76/2000-28 bylo schváleno, aby správce vyloučil z podstaty
úpadcovu nedobytnou pohledávku a tři telefonní karty (výrok I. ) a
prohlášený konkurs pro nedostatek úpadcova majetku podle § 44 odst. 1
písm. d) zákona o konkursu a vyrovnání zrušil (výrok II.). Soud dále
schválil vyúčtování hotových výdajů správce ve výši 1 193,60 Kč a jeho
odměnu ve výši 10 000 Kč, vyslovil zároveň, že tyto pohledávky správce
nebudou uspokojeny, neboť majetek podstaty nepostačuje k úhradě nákladů
konkursu (výrok III.), a správci uložil, aby do třiceti dnů oznámil
soudu, zda uzavřel účetní knihy a sestavil účetní závěrku (výrok IV.).
V odůvodnění svého rozhodnutí stran výroku III. uvedl, že nároky
správce na zaplacení jeho hotových výdajů a odměny, přestože byly
soudem přiznány, nemohly být uspokojeny, neboť nebyl zpeněžen žádný
majetek z konkursní podstaty a naopak jediný majetek byl ze soupisu
konkursní podstaty vyloučen. Nároky správce nebylo možno uspokojit ani
ze zálohy na náklady konkursu, protože ta v dané věci nebyla složena,
neboť navrhovatel domáhající se prohlášení konkursu byl od této
povinnosti podle § 5 odst. 1 zákona o konkursu a vyrovnání osvobozen
coby úpadcův věřitel domáhající se uspokojení mzdového nároku.
Proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 17. dubna 2001 č. j. 99 K
76/2000-28 podal správce do výroku III. odvolání, v němž poukázal
zejména na skutečnost, že předmětné usnesení v daném výroku není
vykonatelné, neboť správcova pohledávka nebude a ani nemůže být nikým
uhrazena, ačkoli správce splnil všechny povinnosti, které mu ukládá
zákon a které mu byly uloženy soudem. Proto namítl, že dané rozhodnutí
je v rozporu s čl. 26 Listiny a navrhl, aby odvolací soud v napadeném
rozsahu usnesení soudu prvního stupně změnil a rozhodl, že výdaje a
odměnu je správci povinna uhradit Česká republika.
Vrchní soud v Praze jako soud odvolací přezkoumal napadené rozhodnutí i
řízení jeho vydání předcházející podle § 212 o. s. ř. (věc je u tohoto
soudu vedena pod sp. zn. 1 Ko 257/2001) a shledal, že je namístě
postupovat přiměřeně podle § 109 odst. 1 písm. c) o. s. ř.
Podle navrhovatelova názoru v řízení před Ústavním soudem v daném
případě není sporu o tom, že správce má podle § 8 odst. 3 věty prvé
zákona o konkursu a vyrovnání nárok na odměnu a na náhradu hotových
výdajů, jenž z pohledu ústavního je odůvodněn ustanoveními čl. 9, 26 a
28 Listiny. Navrhovatel v této souvislosti připomíná, že správce
nevznesl žádné námitky vůči té části rozhodnutí Městského soudu v
Praze, jež vychází z uvedeného ustanovení zákona o konkursu a vyrovnání
a § 8a vyhlášky č. 476/1991 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení
zákona o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, jíž soud
schválil vyúčtování hotových výdajů správce a jeho odměnu. Za zásadní
pro posouzení důvodnosti odvolání při nesporném skutkovém stavu věci,
kdy v konkursní podstatě nejsou žádné prostředky a záloha na náklady
konkursu nebyla složena, pak považuje otázku, zda lze správci za
takovéto situace zcela odepřít plnění, jehož by se mu jistě dostalo v
případě, kdy by tento nárok bylo z čeho uspokojit.
Ustanovení § 8 odst. 3 věty druhé zákona o konkursu a vyrovnání
nestanoví než výlučný okruh zdrojů, z nichž je možno zákonné požadavky
správce uspokojit, což lze podle navrhovatelova názoru akceptovat pouze
v případě, že alespoň v jednom z těchto zdrojů se nacházejí prostředky,
které lze k úhradě správcových nároků použít. K tomu, aby nedošlo k
porušení základních práv plynoucích z čl. 9, 26 a 28 Listiny, nutno
podle Vrchního soudu v Praze vyžadovat, aby od povinnosti zaplatit
zálohu na náklady konkursu nebyl a priori osvobozen nikdo. Vznik této
situace umožňuje ustanovení § 5 odst. 1 věty druhé zákona o konkursu a
vyrovnání. U vědomí potřeby nástroje k odstraňování tvrdosti
navrhovatel v této souvislosti poznamenává, že soud nemusí vymáhat
zálohu (popř. nemusí řízení pro její nezaplacení zastavit) v těch
případech, ve kterých se v konkursní podstatě nacházejí prostředky, z
nichž lze náklady konkursu pokrýt.
Zákonná úprava, která osvobozuje některé osoby od placení zálohy a
neumožňuje uspokojit zákonné a oprávněné nároky správce ani z
prostředků státu, jehož orgán přitom takto poškozenou osobu do funkce
správce ustavil, pak podle přesvědčení Vrchního soudu v Praze je v
rozporu s čl. 9, 26 a 28 Listiny. Proto postupoval v předmětné věci
soud přiměřeně podle § 109 odst. 1 písm. c) o. s. ř., § 66a odst. 1 a §
66b odst. 3 zákona o konkursu a vyrovnání a podal podle čl. 95 odst. 2
Ústavy a § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavnímu soudu návrh na
zrušení § 5 odst. 1 věty druhé a § 8 odst. 3 věty druhé zákona o
konkursu a vyrovnání.
II.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně
Parlamentu České republiky. Ve svém vyjádření ze dne 7. ledna 2002
předseda Poslanecké sněmovny prof. Ing. Václav Klaus, CSc., uvádí, že
předmětný návrh směřuje proti ustanovením, která byla do zákona o
konkursu a vyrovnání vložena zákonem č. 105/2000 Sb., kterým se mění
zákon o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, a některé
další zákony, a to na základě návrhu, který Poslanecké sněmovně
předložila poslankyně JUDr. Eva Dundáčková (sněmovní tisk 219). Zákon
schválila Poslanecká sněmovna na své 24. schůzi dne 4. dubna 2000 ve
znění pozměňovacích návrhů Senátu. Ustanovení, kterých se návrh na
zrušení týká, schválila Poslanecká sněmovna na své 21. schůzi dne 28.
ledna 2000 na základě pozměňovacích návrhů podle sněmovního tisku
219/5. Napadené ustanovení § 8 odst. 3 věty druhé bylo navrženo
usnesením č. 74 ústavněprávního výboru, sněmovní tisk 219/4, které
Poslanecká sněmovna ve druhém čtení vzala za základ dalšího
projednávání návrhu zákona. Ustanovení § 5 odst. 1 věty druhé bylo
navrženo poslancem Ivanem Pilipem v průběhu projednávání návrhu zákona
ve druhém čtení jako pozměňovací návrh k návrhu ústavně- právního
výboru. S tímto návrhem se Poslanecká sněmovna ztotožnila poměrem hlasů
102 pro a 45 proti z přítomných 153 poslanců. Při projednávání návrhu
zákona v Senátu nedoznala napadená ustanovení žádné změny.
Předseda Poslanecké sněmovny dále ve svém vyjádření uvedl, že dne 28.
ledna 2000 bylo při hlasování o návrhu předmětného zákona na 21. schůzi
Poslanecké sněmovny přítomno 152 poslanců, z nichž pro návrh zákona
bylo 128 a 1 byl proti. Na 24. schůzi Poslanecké sněmovny dne 4. dubna
2000 při hlasování o návrhu zákona ve znění pozměňovacích návrhů
navržených Senátem podle sněmovního tisku 219/7 bylo přítomno 181
poslanců, z nichž pro zákon hlasovalo 98 a 81 bylo proti. S ohledem na
uvedené skutečnosti se ve vyjádření konstatuje, že předmětný zákon ve
znění postoupeném Senátem byl schválen potřebnou většinou poslanců
zákonodárného sboru, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli, byl
řádně vyhlášen a že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že daný
zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem.
Poslanecká sněmovna ponechává na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost
napadených ustanovení § 5 odst. 1 věty druhé a § 8 odst. 3 věty druhé
zákona o konkursu a vyrovnání a vydal příslušné rozhodnutí.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České
republiky. Ve svém vyjádření ze dne 8. ledna 2002 jeho předseda doc.
JUDr. Petr Pithart úvodem konstatuje, že předmětný návrh směřuje proti
ustanovením, která byla do zákona o konkursu a vyrovnání vložena
zákonem č. 105/2000 Sb. Tuto novelu zákona o konkursu a vyrovnání
projednala Poslanecká sněmovna dne 28. ledna 2000 na 21. schůzi,
přičemž pro přijetí návrhu hlasovalo v hlasování č. 538 ze 152
přítomných poslanců 128 a 1 byl proti. Návrh zákona byl Senátu
předložen dne 7. února 2000, v souladu s jednacím řádem Senátu byl
přikázán k projednání ústavněprávnímu výboru a výboru pro hospodářství,
zemědělství a dopravu. Ústavněprávní výbor projednal návrh zákona dne
23. února 2000 a přijal k němu usnesení č. 159, ve kterém doporučil
Senátu vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy.
Rovněž výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu na své schůzi,
konané dne 23. února 2000, dospěl k závěru doporučit Senátu vrácení
návrhu Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy (usnesení č. 247). V
rámci rekapitulace průběhu zákonodárného procesu se dále ve vyjádření
uvádí, že Senát návrh předmětného zákona projednal na své 16. schůzi
druhého funkčního období, konané dne 1. března 2000, a svým usnesením
č. 302 jej vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Pro
vrácení návrhu zákona s pozměňovacími návrhy hlasovalo v hlasování č.
143 z 53 přítomných senátorů 52 a 1 se hlasování zdržel. Poslanecká
sněmovna návrh zákona pak opětovně projednala dne 4. dubna 2000 na své
24. schůzi a ve znění pozměňovacích návrhů přijatých Senátem jej
schválila usnesením č. 902, když se pro něj v hlasování pořadového
čísla 32 ze 181 přítomných vyslovilo 98 poslanců a 81 poslanců bylo
proti. Ve vyjádření se připomíná, že pozměňovací návrhy Senátu se
předmětných ustanovení dotkly pouze okrajově, a to v rovině
terminologické, kdy bylo v § 5 odst. 1 slovo "pracovníků" nahrazeno
slovem "zaměstnanců".
K podanému návrhu na zrušení ustanovení § 5 odst. 1 věty druhé a § 8
odst. 3 věty druhé zákona o konkursu a vyrovnání předseda Senátu
konstatuje, že Senát neshledal v osvobození od zaplacení zálohy na
náklady konkursu v případech týkajících se mzdových nároků zaměstnanců
porušení čl. 9, 26 a 28 Listiny, když sdílí přesvědčení, že praxe zcela
nepochybně ukázala na nutnost zvýšené ochrany mzdových nároků
zaměstnanců (což se promítlo v § 32 zákona o konkursu a vyrovnání). Ve
vyjádření se připouští, že je otázkou, zda tam, kde navrhovatel není
schopen zálohu zaplatit, by nebylo praktické přenést tuto povinnost ze
zákona na osoby povinné podat návrh na konkurs (§ 3) tak, aby ji
zaplatily ze svého, pokud návrh na prohlášení konkursu nepodaly nebo
podaly opožděně, či přenést náklady spojené s činností správce
konkursní podstaty na subjekt, který správce ustavil. V závěru předseda
Senátu vyslovuje přesvědčení, že Senát si je vědom skutečnosti, že
napadeným ustanovením došlo v daném případě k disproporci mezi zájmem
společnosti na urychleném a spravedlivém průběhu konkursního řízení a
právem správce konkursní podstaty na odměnu za práci, kterou vykonal,
nesouhlasí však s argumentací o rozporu s čl. 28 Listiny, neboť správce
konkursní podstaty nevykonává tuto činnost jako zaměstnanec.
III.
Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud může
se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto
jednání očekávat další objasnění věci. Vzhledem ke skutečnosti, že
citované ustanovení lze vztáhnout na posouzení předmětné věci, Ústavní
soud si vyžádal od účastníků řízení vyjádření, zdali souhlasí s
upuštěním od ústního jednání. Podáním ze dne 28. května 2002 předseda
senátu 1 Ko Vrchního soudu v Praze a podáními z téhož dne rovněž
předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a ze dne 29.
května 2002 předseda Senátu Parlamentu České republiky vyjádřili s
návrhem Ústavního soudu svůj souhlas.
Podle § 56 zákona č. 182/1993 Sb. se nález Ústavního soudu vyhlašuje
vždy veřejně, a to i v případech, kdy se na základě § 44 odst. 2 tohoto
zákona upustilo od ústního jednání. Ústavní soud stanovil veřejné
vyhlášení nálezu v předmětné věci na 16. července 2002.
IV.
Ústavní soud nejprve zkoumal, jak mu ukládá § 68 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, byl-li zákon č. 105/2000
Sb., kterým se mění zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve
znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, přijat a vydán v
mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Z předložených sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i
vyjádření účastníka řízení bylo zjištěno, že schůze, na níž se o zákonu
hlasovalo, se zúčastnil dostatečný počet poslanců, resp. senátorů.
Poté, co Senát vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně, ta zákon
schválila ve znění Senátem přijatých pozměňovacích návrhů. Zákon byl
přitom přijat potřebným počtem hlasů (když dne 28. ledna 2000 na 21.
schůzi pro přijetí návrhu hlasovalo v hlasování č. 538 ze 152
přítomných poslanců 128 a 1 poslanec byl proti, dne 1. března 2000 pro
vrácení návrhu zákona s pozměňovacími návrhy hlasovalo v hlasování č.
143 z 53 přítomných senátorů 52 senátorů a 1 senátor se hlasování
zdržel a dne 4. dubna 2000 na své 24. schůzi Poslanecká sněmovna návrh
předmětného zákona ve znění pozměňovacích návrhů přijatých Senátem
schválila usnesením č. 902, když se pro něj v hlasování pořadového
čísla 32 ze 181 přítomných vyslovilo 98 poslanců a 81 poslanců bylo
proti). Předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a
byl pod č. 105/2000 Sb. řádně vyhlášen v částce 32 Sbírky zákonů, která
byla rozeslána dne 25. dubna 2000, a podle čl. VIII nabyl účinnosti dne
1. května 2000.
V.
Dikce napadených zákonných ustanovení je následující:
Ustanovení § 5 odst. 1 věty druhé zákona o konkursu a vyrovnání: "Pokud
pohledávka navrhovatele vyplývá ze mzdových nároků, je navrhovatel od
zaplacení zálohy osvobozen s výjimkou zaměstnanců uvedených v § 67b.".
Ustanovení § 8 odst. 3 věty druhé téhož zákona: "Nároky správce se
uspokojují z konkursní podstaty, a pokud k tomu nestačí, ze zálohy na
náklady konkursu složené navrhovatelem.".
VI.
Smyslem a účelem zákona o konkursu a vyrovnání podle § 1 zákona č.
328/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je uspořádání majetkových
poměrů dlužníka, který je v úpadku. Dlužník je v úpadku, má-li více
věřitelů a není-li schopen po delší dobu plnit své splatné závazky.
Fyzická osoba, je-li podnikatelem, a právnická osoba je v úpadku i
tehdy, jestliže je předlužena. Konkursní řízení představuje tudíž
speciální proceduru spjatou s určitým veřejnoprávním zásahem za účelem
uspořádání majetkových poměrů všech subjektů dotčených dlužníkovým
úpadkem.
Obligatorní, pojmovou součástí konkursního řízení je ustavení správce
konkursní podstaty (§ 8 zákona o konkursu a vyrovnání). Podle shodného
názoru judikatury i doktríny správce konkursní podstaty není účastníkem
konkursního řízení; jako zvláštní procesní subjekt má však samostatné
postavení jak vůči úpadci, tak vůči konkursním věřitelům, a nelze jej
považovat za zástupce konkursních věřitelů ani za zástupce úpadce (viz
stanovisko Nejvyššího soudu Cpjn 19/98, publikované ve Sbírce soudních
rozhodnutí a stanovisek č. 7/1998; K. Eliáš, Konkurs. Právník č.
2/1995, str. 123; F. Zoulík, Zákon o konkursu a vyrovnání. Komentář. 3.
vyd., Praha 1998, str. 63 - 70; J. Zelenka, J. Maršíková, Zákon o
konkursu a vyrovnání a předpisy souvisící. Komentář. Praha 2002, str.
159).
Doktrína řadí správce konkursní podstaty mezi zvláštní veřejnoprávní
orgány, přičemž jeho úkolem je zajištění řádného průběhu konkursu (viz.
K. Eliáš, Konkurs. Právník č. 2/1995, str. 123; H. Hrstková, R.
Tománek, Některé základní otázky zákona o konkursu a vyrovnání. Právo a
podnikání č. 10/1994, str. 27 a násl.; Fr. Štajgr, Konkursní právo.
Praha 1947, str. 71).
S vymezením doktrinárním se Ústavní soud ztotožňuje, vycházeje z
hledisek vymezujících pojem veřejnoprávního orgánu. Jsou jimi veřejný
účel, způsob ustavení a pravomoc. Veřejný účel instituce správce
konkursní podstaty nutno spatřovat v akceptaci omezeného veřejného
zásahu do řešení majetkových vztahů, jež se dostaly do krizové situace.
Způsob jeho ustavení je dán rozhodnutím státního orgánu (soudu). Jeho
oprávnění, jež jsou zakotvena v řadě ustanovení zákona o konkursu a
vyrovnání (§ 14, § 17 až 20, § 24, § 26 až 29), vzhledem ke své
heteronomní povaze (když správce nelze považovat za zástupce
konkursních věřitelů ani za zástupce úpadce) pak představují výkon
pravomoci (na rozdíl od heteronomní povahy veřejnoprávních aktů akty
soukromoprávní - právní úkony - mají povahu autonomní).
Správcem je fyzická nebo právnická osoba zapsaná v seznamu správců,
ustavená soudem (§ 8 zákona o konkursu a vyrovnání). Správce má přitom
nárok na odměnu a na náhradu hotových výdajů (§ 8 odst. 3 uvedeného
zákona). Tyto částky jsou pak součástí nákladů konkursu. Podle § 8
odst. 3 zákona o konkursu a vyrovnání se nároky správce uspokojují z
konkursní podstaty, a pokud k tomu nestačí, ze zálohy na náklady
konkursu složené navrhovatelem.
Z navrhovatelovy obecné povinnosti zaplatit zálohu na náklady konkursu
zákon zakotvuje výjimku, podle které, vyplývá-li navrhovatelova
pohledávka ze mzdových nároků, je navrhovatel od zaplacení zálohy
osvobozen s výjimkou vedoucích pracovníků dlužníka a osob jim blízkých
(§ 5 odst. 1 zákona o konkursu a vyrovnání). Smyslem a účelem této
výjimky, jak na tuto skutečnost poukazuje vyjádření Senátu, byla
nutnost zvýšené ochrany mzdových nároků zaměstnanců (což se promítlo
rovněž v § 32 zákona o konkursu a vyrovnání). Ústavní soud sdílí v této
souvislosti přesvědčení zákonodárce, dle něhož osvobození od zaplacení
zálohy na náklady konkursu v uvedených případech a účel, jenž byl tímto
opatřením zákonodárcem sledován, není v rozporu s ústavním pořádkem, z
pohledu navrhovatelovy argumentace pak zejména s ustanoveními čl. 9, 26
a 28 Listiny.
Uvedená zákonná konstrukce umožňuje vzniknout situaci, kdy v konkursním
řízení není zpeněžen žádný majetek z konkursní podstaty a záloha na
náklady konkursu nebyla složena, neboť navrhovatel domáhající se
prohlášení konkursu byl od této povinnosti podle § 5 odst. 1 zákona o
konkursu a vyrovnání osvobozen coby úpadcův věřitel domáhající se
uspokojení mzdového nároku. Za těchto okolností ustanovení § 8 odst. 3
věty druhé zákona nezakotvuje další alternativní zdroj, z něhož lze
uspokojit nároky správce.
V této souvislosti nutno poukázat i na vývoj zákonné úpravy konkursu a
vyrovnání, jež v novele zákona č. 328/1991 Sb. provedené zákonem č.
94/1996 Sb. opustila zásadu vyhledávací v konkursním řízení při
zjišťování majetku úpadce před prohlášením konkursu. Podle důvodové
zprávy k novelou nově vloženému ustanovení § 12a "soud napříště nebude
mít povinnost před prohlášením konkursu zjišťovat rozsah majetku, ale
zamítne návrh jen při zřejmém nedostatku potřebného majetku". Účelem
této novely bylo nejenom dosáhnout urychlení konkursního řízení, ale
zejména odstranit nahrazování funkce správce konkursní podstaty soudem.
Otázkou první, již nutno v dané věci zodpovědět, je, zdali výkon funkce
správce konkursní podstaty ústavně spadá pod rámec, jenž je vymezen čl.
9 odst. 2 Listiny, resp. čl. 4 odst. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a
základních svobod (dále jen "Úmluva").
Nejsou-li splněny důvody podle čl. 9 odst. 2 Listiny, podle odstavce 1
téhož ustanovení Listiny nesmí být nikdo podroben nuceným pracím nebo
službám. Obdobně podle čl. 4 odst. 2 Úmluvy se od nikoho nebude
vyžadovat, aby vykonával nucené nebo povinné práce, přičemž za "nucenou
nebo povinou práci" se podle čl. 4 odst. 3 Úmluvy nepovažují přesně
vymezené okruhy prací a služeb.
K interpretaci daných ustanovení, a to ve věci, jejímž předmětem byla
otázka stanovení odměny a náhrady hotových výdajů obhájci ustanovenému
podle § 39 trestního řádu (dále jen "tr. ř."), se Ústavní soud vyjádřil
ve stanovisku sp. zn. Pl. ÚS - st. 1/96, Sbírka nálezů a usnesení
Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 9, str. 471 a
násl. Konstatoval, že čl. 40 odst. 3 Listiny představuje speciální
ústavní garanci práva na obhajobu, čl. 9 odst. 2 písm. d) Listiny
zakotvuje ústavní mechanismus jejího zabezpečení. Podle něj se nejedná
o nucenou práci nebo službu v případě jednání uloženého zákonem pro
ochranu práv druhých. V případě nutné obhajoby se tudíž nejedná o
nucenou práci, protože důvody nutné obhajoby, jakož i postup ustanovení
obhájce při jejich naplnění jsou stanoveny zákonem (§ 36 a násl. tr.
ř.), a to pro ochranu práva na obhajobu (čl. 40 odst. 3 Listiny).
Ustanovení čl. 9 odst. 2 Listiny představuje nástroj ochrany celé řady
svou povahou velmi rozdílných hodnot (například nástroj ochrany národní
obrany, odstraňování důsledků živelních pohrom, nehod, ochrany života,
zdraví nebo majetku). Lze si představit situace podle čl. 9 odst. 2
Listiny, ve kterých by k poskytnutí žádné náhrady nedošlo (například
při odstraňování důsledků živelních pohrom). Kritériem, jímž by se měl
zákonodárce při stanovování náhrad za jednání podle čl. 9 odst. 2
Listiny řídit, není tudíž princip ekvivalence, nýbrž princip
proporcionality. Z hlediska ústavního je rozhodné, zdali se případný
rozpor mezi rozsahem prací a služeb a náhradou dotýká čl. 9 odst. 2
písm. d) Listiny intenzitou narušující princip proporcionality, tj.
způsobem spojujícím nepřiměřenou pracovní zátěž k úrovni přiznané
odměny a náhrady hotových výdajů. Ústavní soud v této souvislosti
odkázal rovněž na analogický právní názor vyslovený Evropským soudem
pro lidská práva ve věci Van der Mussele v. Belgium (1983). Vycházeje z
povahy věci, Ústavní soud vyloučil dopad ustanovení čl. 28 Listiny na
posouzení dané věci.
Podle názoru Ústavního soudu právní názor vyjádřený ve stanovisku sp.
zn. Pl. ÚS - st. 1/96 se na věc ústavnosti § 5 odst. 1 věty druhé a § 8
odst. 3 věty druhé zákona o konkursu a vyrovnání nevztahuje. Výkon
funkce správce konkursní podstaty na základě ustavení soudem z pohledu
ústavního pod rámec práce nebo služby uložené zákonem pro ochranu práv
druhých podle čl. 9 odst. 2 písm. d) Listiny podřadit nelze.
Podle § 8 odst. 1 zákona o konkursu a vyrovnání se totiž správce
zásadně vybírá ze seznamu správců, který vede soud příslušný k řízení,
přičemž do seznamu správců lze zapsat fyzickou osobu nebo veřejnou
obchodní společnost toliko tehdy, jestliže se zápisem souhlasí. Osoba
zapsaná do seznamu může své ustavení správcem odmítnout, jen jsou-li
pro to důležité důvody. Výjimečně může soud ustavit správcem i osobu do
seznamu správců nezapsanou, pokud s ustavením souhlasí. Uvedeným
mechanismem je zajištěn buď implicitní, předem daný obecný souhlas s
výkonem funkce správce, nebo souhlas konkrétní pro daný případ. Proto
výkon této funkce nesplňuje znak absence souhlasu jako podmínky výkonu
práce nebo služby ve smyslu čl. 9 odst. 2 Listiny, resp. čl. 4 odst. 3
Úmluvy.
Výkon funkce správce konkursní podstaty není součástí zaměstnaneckého
vztahu, a tudíž svým obsahem, jakož i účelem a smyslem na něj nedopadá
ustanovení čl. 26 Listiny. Není dále podnikáním ani provozováním jiné
hospodářské činnosti, a nelze jej tudíž z pohledu ústavního podřadit
pod rámec vymezený čl. 26 Listiny.
Pokud byla jako východisko akceptována teze, dle níž lze správce
konkursní podstaty zařadit mezi zvláštní veřejnoprávní orgány, pak z
pohledu ústavního je pro danou věc klíčovou otázka ústavních kautel
odměňování a úhrada nákladů spojených s výkonem veřejných funkcí.
Tyto kautely jsou dány normativním obsahem, plynoucím z ústavního
principu rovnosti (čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny). Při chápání
ústavního principu rovnosti se Ústavní soud ztotožnil [a to zejména v
nálezech ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25; vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.), sp.
zn. Pl. ÚS 36/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 24; vyhlášen
pod č. 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 4,
nález č. 74; vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16; vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.)] s
chápáním ústavního principu rovnosti, jak byl vyjádřen Ústavním soudem
ČSFR ve věci sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (Sbírka usnesení a nálezů Ústavního
soudu ČSFR, str. 42): "Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých
funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde
však nesmí postupovat libovolně... Pokud zákon určuje prospěch jedné
skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak
stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.". Ústavní soud tím odmítl
absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: "rovnost
občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost
relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy" (Pl. ÚS 36/93).
Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní
akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první
spatřuje tudíž ve vyloučení libovůle. Hledisko druhé vyplývá z právního
názoru vyjádřeného v nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95
(Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29; vyhlášen pod č. 168/1995
Sb.): "Nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních
lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v
určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy,
je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva,
např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, některého z
politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny apod." (shodně Pl. ÚS
5/95). Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního
předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené dotčení
některého ze základních práv a svobod. Jinými slovy řečeno, Ústavní
soud ve své judikatuře interpretuje ústavní princip rovnosti ve smyslu
akcesorické i neakcesorické rovnosti.
Vzhledem k rozmanitosti účelů veřejných funkcí z ústavního pořádku
neplynou přímo kautely týkající se zdrojů odměn a úhrady nákladů
spjatých s jejich výkonem, jakož i kautely týkající se jejich struktury
a výše (kupř. podle § 108 notářského řádu ve spojení s § 11 až 14
vyhlášky č. 196/2001 Sb., o odměnách a náhradách notářů a správců
dědictví, ve znění pozdějších předpisů, odměnu notáře jako soudního
komisaře platí ten, kdo žádá o provedení notářského úkonu; stát je jím
výjimečně v případě odúmrti). Nicméně z ústavního principu
neakcesorické rovnosti, jejímž obsahem je vyloučení libovůle ze strany
zákonodárce v rozlišování subjektů a práv, i pro oblast odměňování a
náhrady nákladů spjatých s výkonem veřejných funkcí plyne maxima
přiměřenosti.
Je-li ústavně konformní účel zákonné úpravy umožňující konkurs i v
případě, kdy v konkursním řízení není zpeněžen žádný majetek z
konkursní podstaty a záloha na náklady konkursu nebyla složena, neboť
navrhovatel domáhající se prohlášení konkursu byl od této povinnosti
osvobozen, nutno pak považovat za porušení ústavního principu
neakcesorické rovnosti stav, jenž je tím vytvořen v zákonné úpravě
úhrady hotových výdajů a odměny správci. Ve srovnání s případy, ve
kterých v konkursním řízení došlo ke zpeněžení majetku, resp. k
zaplacení zálohy na náklady konkursu, a z nichž správcům byly uhrazeny
hotové výdaje a odměna, pohledávky správce (úhrada hotových výdajů a
odměny) v případech insolventního úpadce a osvobození navrhovatele od
povinnosti zaplatit zálohu na náklady konkursu nebudou uspokojeny,
neboť majetek podstaty nepostačuje k úhradě nákladů konkursu. Takto
vytvořená nerovnost v odměňování a úhradě nákladů spjatých s výkonem
veřejné funkce je nerovností jednak extrémní (jelikož pro jednu skupinu
správců připouští neuhrazení odměny a náhrady hotových výdajů) a jednak
nerovností, jíž schází jakýkoli účel a smysl (od účelu a smyslu
zakládajícího nerovnost subjektů a práv na tomto místě nutno odlišit
příčiny způsobující takovouto nerovnost). Toliko jako obiter dictum lze
na tomto místě uvést, že obdobně, jak je tomu ve srovnatelných věcech
(§ 23 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii), by v těchto případech byla
adekvátní úhrada odměny a hotových výdajů správci ze strany státu.
Vzhledem k uvedeným důvodům se ustanovení § 5 odst. 1 věty druhé a § 8
odst. 3 věty druhé zákona o konkursu a vyrovnání ocitají v rozporu s
čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny a s čl. 26 Mezinárodního paktu o
občanských a politických právech (dále jen "Pakt"), není to však jejich
dikce, nýbrž mezera v zákoně, kterou vytvářejí. Protiústavním je tudíž
opomenutí zákonodárce, jež má za následek ústavně neakceptovatelnou
nerovnost (k doktrinárnímu pojetí pojmu opomenutí zákonodárce viz V.
Šimíček, Opomenutí zákonodárce jako porušení základních práv. Deset let
Listiny základních práv a svobod v právním řádu České republiky a
Slovenské republiky. Eds. B. Dančák, V. Šimíček, Brno 2001, str. 144 -
159).
V předmětné věci se přitom jedná o mezeru nepravou, jejímž obsahem je
neúplnost psaného práva (jeho absence) ve srovnání s explicitní úpravou
obdobných případů, tj. neúplnost z pohledu principu rovnosti anebo z
pohledu obecných právních principů. Ilustrací způsobu řešení takovéto
mezery je nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 48/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek
5, nález č. 21; vyhlášen pod č. 121/1996 Sb.), v němž mezeru vytvořenou
nerovností právní úpravy Ústavní soud normativně vyplnil pomocí ústavně
konformní interpretace příslušné zákonné úpravy (argumentu a minori ad
maius), přičemž návrh na její zrušení, jelikož svojí dikcí neodporovala
ústavnímu pořádku, zamítl.
Uvedenou metodu v rozhodované věci použít nelze. Obsahem ustanovení,
jehož absence v zákonu o konkursu a vyrovnání zakládá neodůvodněnou
nerovnost, je stanovení subjektu, jenž by uhradil, resp. zdroje, z
něhož by došlo k úhradě odměny a hotových výdajů správce v případě
insolventního úpadce a osvobození navrhovatele konkursu od zaplacení
zálohy na náklady konkursu. Normu, jež by byla obsahem takovéhoto
ustanovení, ale z dikce zákona o konkursu a vyrovnání interpretací
dovodit nelze.
Vycházeje ze všech uvedených důvodů, dospěl Ústavní soud k závěru, že
ustanovení § 5 odst. 1 věty druhé a § 8 odst. 3 věty druhé zákona o
konkursu a vyrovnání jsou v rozporu s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny a s
čl. 26 Paktu, pročež plénum Ústavního soudu rozhodlo o jejich zrušení.
Ústavní soud podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. účinnost
derogačního nálezu odložil ke dni 31. března 2003, aby tím zákonodárci
umožnil nynější protiústavnost odstranit.
VII.
Z ústavní maximy podle čl. 9 odst. 2 Ústavy neplynou konsekvence toliko
pro ústavodárce, nýbrž i pro Ústavní soud. V nepřípustnosti změny
podstatných náležitostí demokratického právního státu je obsažen i
pokyn Ústavnímu soudu, dle kterého žádnou novelu Ústavy nelze
interpretovat v tom smyslu, že by jejím důsledkem bylo omezení již
dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod.
Z uvedeného východiska nutno posuzovat změny, jež přinesla novela
Ústavy, provedená ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., a to v ustanoveních
čl. 1 odst. 2, čl. 10, čl. 39 odst. 4, čl. 49, čl. 87 odst. 1 písm. a)
a b) a čl. 95 Ústavy. Ústavní zakotvení všeobecné inkorporační normy, a
tím překonání dualistické koncepce vztahu práva mezinárodního a práva
vnitrostátního, nelze interpretovat ve smyslu odstranění referenčního
hlediska ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských
právech a základních svobodách pro posuzování vnitrostátního práva
Ústavním soudem, a to s derogačními důsledky.
Proto rozsah pojmu ústavního pořádku nelze vyložit toliko s ohledem na
ustanovení čl. 112 odst. 1 Ústavy, nýbrž i vzhledem k ustanovení čl. 1
odst. 2 Ústavy, a do jeho rámce zahrnout i ratifikované a vyhlášené
mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách.
Nepřímo pro tento závěr svědčí i ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy, když
jinak by je bylo nutno vykládat v tom smyslu, že v případě rozporu
zákona s ústavním zákonem soudce obecného soudu není kvalifikován věc
posoudit a je povinen ji předložit Ústavnímu soudu, v případě rozporu
zákona a smlouvy o lidských právech, jenž je ústavněprávně stejné
povahy a kvality, je podle čl. 10 Ústavy povinen postupovat dle
mezinárodní smlouvy. Ať by již takové rozhodnutí bylo přijato
kteroukoli soudní instancí, v právním systému neobsahujícím soudní
precedens v kvalitě a závaznosti pramene práva by nikdy nemohlo nabýt
případně i faktických derogačních důsledků. Pro dvě, svou ústavní
povahou identické situace by tak byla Ústavou vytvořena ničím
neodůvodněná procedurální nerovnost, což na základě argumentu
reductionis ad absurdum nelze přisuzovat ústavodárci v poloze účelu
ústavní novely.
Uvedené interpretaci ustanovení čl. 1 odst. 2, čl. 10, čl. 87 odst. 1
písm. a) a b), čl. 95 a čl. 112 odst. 1 Ústavy svědčí i skutečnost, že
i po přijetí ústavního zákona č. 395/2001 Sb. zákonodárce nezměnil
ustanovení § 109 odst. 1 písm. c) o. s. ř. a § 224 odst. 5 tr. ř.,
která ukládají obecným soudům povinnost přerušit řízení a předložit věc
k posouzení Ústavnímu soudu nejen v případě rozporu zákona či jeho
jednotlivých ustanovení s ústavním zákonem, nýbrž i v případě jejich
rozporu s mezinárodní smlouvou, která má přednost před zákonem.
Z uvedených důvodů nutno čl. 95 odst. 2 Ústavy interpretovat v tom
smyslu, že je povinností obecného soudu předložit Ústavnímu soudu k
posouzení rovněž věc, v níž dojde k závěru, že zákon, jehož má být při
jejím řešení použito, je v rozporu s ratifikovanou a vyhlášenou
mezinárodní smlouvou o lidských právech a základních svobodách.
Veden naznačenými úvahami Ústavní soud v předmětné věci neomezil
posuzování ústavnosti navrhovatelem napadených ustanovení zákona o
konkursu a vyrovnání toliko na zkoumání jejich souladu s ústavními
zákony, nýbrž i s ratifikovanými a vyhlášenými mezinárodními smlouvami
o lidských právech a základních svobodách.
Předseda Ústavního soudu:
v z. JUDr. Holeček v. r.
místopředseda