278/2004 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 9. března 2004 v plénu o návrhu Okresního
soudu v Příbrami na zrušení "Části druhé" zákona č. 229/2001 Sb.,
nazvané "Změna občanského zákoníku čl. II",
takto:
Část druhá zákona č. 229/2001 Sb., nazvaná "Změna občanského zákoníku
čl. II", se zrušuje dnem 31. prosince 2004.
Odůvodnění
Okresní soud v Příbrami podal návrh na zrušení části druhé zákona č.
229/2001 Sb. (čl. II.), kterým se mění zákon č. 219/2000 Sb., o majetku
České republiky a jejím vystupování v právních vztazích ve znění zákona
č. 492/2000 Sb., pro rozpor s Ústavou České republiky (dále jen
"Ústava").
Učinil tak v souvislosti s rozhodováním o žalobě družstva J (dále jen
"žalobce"), proti žalované České republice, zastoupené Úřadem pro
zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo
nábřeží 42, o určení vlastnického práva ke stavební parcele č. 99 -
zastavěné ploše o výměře 361 m2 v obci i k. ú. J., vedeném u Okresního
soudu v Příbrami pod sp. zn. 7 C 139/2001.
Podstatou uvedeného sporu je skutečnost, že žalobce, jako vlastník
budovy čp. 26 (prodejny smíšeného zboží) v obci J. se cítí být zároveň
vlastníkem shora označeného stavebního pozemku, který se částečně
nachází pod uvedenou budovou. Jako vlastník tohoto pozemku je na listu
vlastnictví č. 98, vedeném pro obec i k. ú. J., zapsána Česká republika
s právem trvalého užívání ve prospěch žalobce. Žalobce se domáhá určení
vlastnického práva k uvedenému pozemku, protože zastává názor, že se
stal jeho vlastníkem podle zákona č. 103/2000 Sb. - konkrétně podle §
879c odst. 1 občanského zákoníku (dále jen "ObčZ"). Podle tohoto
ustanovení právo trvalého užívání pozemku, podle § 70 hospodářského
zákoníku, zastavěného budovou nebo stavbou ve vlastnictví osoby, v
jejíž prospěch bylo zřízeno a které trvá ke dni nabytí účinnosti tohoto
zákona (tj. k datu 1.7.2000), se mění uplynutím jednoho roku od
účinnosti zákona na vlastnictví právnické osoby, v jejíž prospěch bylo
zřízeno. Vzhledem k tomu, že žalobce požádal podle § 879c odst. 4 ObčZ,
ve lhůtě zde stanovené, stát o změnu práva hospodaření na právo
vlastnické, došlo ke změně jeho práva trvalého užívání pozemku na
vlastnické právo. Na tom nic nemění ani skutečnost, že § 879c ObčZ byl
zrušen částí druhou, čl. II. zákona č. 229/2001 Sb., protože toto
ustanovení je normou retroaktivní, k níž nelze přihlížet.
Okresní soud v Příbrami (dále jen "navrhovatel") se ztotožnil s právním
názorem žalobce a doplnil, že dnem 1.7.2000 bylo dáno subjektům,
uvedeným v § 879c ObčZ, právo žádat o přeměnu užívacího vztahu na
vlastnictví a toto právo trvalo až do 30.6.2001 včetně. Tím, že s
účinností od 30.6.2001 bylo uvedené ustanovení zrušeno částí druhou čl.
II. zákona č. 229/2001 Sb., sice nedošlo k odejmutí vlastnického práva
zmíněným subjektům (to by vzniklo až od 1.7.2001), ale se zpětnou
platností jim bylo odňato právo žádat o přeměnu užívacího práva na
právo vlastnické. Přitom je jednalo o právo již nabyté ve smyslu
ustanovení čl. l Ústavy České republiky. Tuto změnu zákonodárce
provedl, podle názoru navrhovatele, ústavně nepřípustnou formou tzv.
retroaktivity, což je v rozporu s čl. 1 Ústavy ČR. Všechny subjekty
splňující podmínky § 879c ObčZ byly zrušením tohoto ustanovení
znevýhodněny, protože jim bylo odňato právo již jednou zákonem
přiznané, tj. právo na vznik práva vlastnického. Zrušením části druhé
čl. II. zákona č. 229/2001 Sb. nebude upřeno právo jiných subjektů
(zejména fyzických osob, na něž byly převedeny byty a nebytové prostory
podle zákona č. 72/1994 Sb.) na vznik vlastnického práva k pozemku pod
stavbou či domem v jejich vlastnictví podle § 60a a násl. zákona č.
229/2001 Sb. Naopak se obnoví pouze stav založený ustanovením § 879c
ObčZ a podle § 879d a 879e téhož zákona.
Ústavní soud nejprve posoudil formální náležitosti podaného návrhu.
Návrh byl podán Okresním soudem v Příbrami v souvislosti s jeho
rozhodovací činnosti ve věci žalobce proti žalované České republice, o
určení vlastnického práva k pozemku. Při řešení věci má být použito
zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v
právních vztazích, ve znění zákona č. 492/2000 Sb., a zákona č.
229/2001 Sb. Návrh byl tedy podán oprávněným navrhovatelem a splňuje
podmínky článku 95 odst. 2 Ústavy České republiky a § 64 odst. 4 zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen "zákon o Ústavním soudu"). Návrh splňuje rovněž podmínky
přípustnosti podle § 66 zákona o Ústavním soudu.
V souladu s ustanovením § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu si Ústavní
soud vyžádal vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České
republiky.
Podle vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR bylo úmyslem
zákonodárce při přijetí zákona č. 229/2001 Sb. odstranit výkladové
problémy, které se v praxi vyskytovaly při aplikaci § 879c ObčZ.
Jednalo se zejména o otázky, zda do vlastnictví přejde pozemek tak, jak
je evidován pod parcelním číslem v katastru nemovitostí, či o
nejasnosti u pozemků, k nimž 1.1.2001 vzniklo právo věcného břemene
podle § 21 odst. 5 a 7 zákona o vlastnictví bytů. Rovněž se jednalo o
otázku zvýhodnění jen některých subjektů v rámci skupiny právnických
osob, které k 1.7.2000 užívaly pozemky ve vlastnictví státu a
nesrovnalosti, spočívající v nevyloučení přechodu vlastnictví k celému
pozemku, ačkoli s provozem stavby souvisí např. jen velmi malá část.
Přijetím zákona č. 229/2001 Sb. bylo umožněno relativně širokému okruhu
subjektů využít zvýhodňující způsob získání pozemků do vlastnictví
formou obligatorního uzavření darovací smlouvy ze strany státu.
Předmětem darování jsou tak jednotně ty pozemky státu, které tvoří
funkční celek s vyjmenovanými objekty. Jedná se o vymezení širší než
podle § 879c ObčZ. Vlastnické právo k pozemku by, podle § 879c ObčZ,
vzniklo až dnem 1. července 2001, takže zrušením uvedeného ustanovení
vlastnické právo odňato nebylo.
V otázce retroaktivity odkázala Poslanecká sněmovna zejména na nález
Ústavního soudu ČR ze dne 4. 2. 1997, vyhlášený pod č. 63/1997 Sb., a
nález ze dne 13. 3. 2001 vyhlášený pod č. 128/2001 Sb. Zákonodárce byl
veden snahou o spravedlivé a vyrovnané řešení, poskytující vyšší míru
právní jistoty širšímu okruhu subjektů. Právní účinky napadeného
ustanovení lze proto charakterizovat pouze jako nepravou retroaktivitu.
Ustanovení právních předpisů mající tento charakter nejsou v rozporu s
principy právního státu. Zákon č. 229/2001 Sb. byl zákonodárným sborem
schválen dne 14. 6. 2001 v přesvědčení, že je v souladu s ústavním
pořádkem a právním řádem České republiky, byl podepsán příslušnými
ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů.
Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření uvedl, že návrh
napadeného zákona mu byl Poslaneckou sněmovnou postoupen dne 28. května
2001. Senát projednal návrh zákona dne 14. června 2001 a za přítomnosti
53 senátorů a senátorek návrh zákona schválil 29 hlasy pro, 14 hlasů
bylo proti. V diskusi zazněly hlasy, že zrušení § 879c a násl. ObčZ
těsně před uplynutím uvedené jednoleté lhůty může vést k polemice o
právní jistotě, důvěře v právo a o retroaktivitě. Nakonec převážil
názor, že vlastnické právo dosud nepřešlo a Senát se vyslovil pro
schválení zákona.
Pokud jde o retroaktivitu zmíněného ustanovení, je ve vyjádření Senátu
uvedeno, že ustanovení části druhé, čl. II. zákona č. 229/2001 Sb.,
nespojuje žádné právní účinky s jakoukoli právní skutečností, která
nastala před jeho účinností. Ke dni účinnosti tohoto zákona, tj. k 30.
červnu 2001, žádné osobě nevzniklo subjektivní právo, resp. právo
vlastnické. Proto zrušením § 879c nedošlo, a ani nemohlo dojít, k
zásahu do tzv. nabytých práv. Nabytí vlastnického práva bylo, podle §
879c ObčZ, podmíněno jak podáním žádosti příslušnému státnímu orgánu,
tak i uplynutím času. Druhá podmínka, tj. uplynutí času, nebyla v době
nabytí účinnosti zákona č. 229/2001 Sb. splněna, i když jen o jediný
den. To vyplývá z ustanovení § 122 odst. 2 ObčZ, podle kterého konec
lhůty určené podle let připadá na den, který se pojmenováním nebo
číslem shoduje se dnem, na který připadá událost, od níž lhůta počíná,
v konkrétním případě tedy na l. červenec 2001.
V této souvislosti Senát poukázal na skutečnost, že ustanovení § 879c a
násl ObčZ, byť je označeno jako přechodné, je ve smyslu nálezů
Ústavního soudu č. 43/2001 Sb. a č. 128/2001 Sb. ustanovením
inkorporovaným do občanského zákoníku a za takové lze považovat i jeho
zrušení. Jen stěží lze proto uznat samostatnou existenci ustanovení
části druhé zákona č. 229/2001 Sb., neboť zrušení § 879c a násl. ObčZ
se stalo součástí občanského zákoníku. Z judikatury Ústavního soudu
obecně vyplývá, že zrušením určitého ustanovení nálezem Ústavního
soudu, nemůže dojít k "obživnutí" ustanovení ve znění platném v den
před vyhlášením zrušeného ustanovení ve Sbírce zákonů. V této
souvislosti vzniká otázka, zda z formálně procesních důvodů je možný
návrh, na základě kterého by měl Ústavní soud "zrušit" "zrušovací
ustanovení". Jde totiž o negaci negace, jejíž výsledek by mohl vést "k
pozitivu", tedy k obnově předchozí úpravy, což by však nemělo být možné
s ohledem na výše uvedené.
Senát ve svém vyjádření poukázal na skutečnost, že Ústavní soud
rozhoduje podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky o
zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s
ústavním pořádkem. Výsledkem jeho rozhodnutí je vakuum, resp. prostor
pro eventuální rozhodování moci zákonodárné, a nikoli pozitivní právní
úprava. Je vhodné vzít též v úvahu, že zákonodárce svůj záměr, jak
naložit s majetkem státu po zrušení § 879c a násl. ObčZ, již vyjádřil
novelou zákona o majetku státu vložením § 60a a § 60b a ustanovením
bodu č. 1c čl. IV. zákona č. 229/2001 Sb.
Ústavní soud podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR rozhoduje o
zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s
ústavním pořádkem. V tomto řízení Ústavní soud posuzuje obsah zákona
nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními
zákony a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou České
republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68
odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Proto se Ústavní soud nejprve zabýval
otázkou, zda zákon, ohledně jehož části navrhovatel namítá
protiústavnost, byl přijat a schválen za podmínek uvedených v § 68
odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
Ze zprávy o průběhu 36. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky ze dne 25. května 2001 Ústavní soud zjistil, že Poslanecká
sněmovna uvedeného dne schválila usnesení, jímž vyslovila souhlas s
návrhem poslanců Zdeňky Horníkové a dalších na vydání zákona, kterým se
mění zákon č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních
vztazích, ve znění zákona 492/2000 Sb., a některé další zákony, podle
sněmovního tisku 828, ve znění schválených pozměňovacích návrhů. V
hlasování pořadové číslo 491, z přítomných 171 poslanců pro hlasovalo
168 poslanců, proti nikdo.
Ze sdělení Senátu vyplývá, že návrh zákona mu byl doručen dne 28.5.2001
a Senátem schválen 14. 6. 2001.
Prezidentu republiky byl zákon doručen k podepsání dne 15.6.2001.
Prezident zákon podepsal dne 26.6.2001. Schválený zákon byl doručen k
podpisu premiérovi dne 26.6.2001 a vyhlášen dne 29.6.2001 ve Sbírce
zákonů, částce 85, pod číslem 229/2001 Sb., s účinností dnem 30. června
2001. Je tedy prokázáno, že napadený zákon byl přijat a vydán v mezích
Ústavou České republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným
způsobem.
Po tomto úvodním zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu
napadeného ustanovení části druhé, čl. II. zákona č. 229/2001 Sb., z
hlediska jeho souladu či rozporu s ústavním pořádkem České republiky a
dospěl k závěru, že návrh je důvodný.
Navrhovatelem napadené ustanovení zní takto: "V zákoně č. 40/1964 Sb.,
občanský zákoník, ve znění zákona č. 58/1969 Sb., zákona č. 131/1982
Sb., zákona č. 94/1988 Sb., zákona č. 188/1988 Sb., zákona č. 87/1990
Sb., zákona č. 105/1990 Sb., zákona č. 116/1990 Sb., zákona č. 87/1991
Sb., zákona č. 509/1991 Sb., zákona č. 264/1992 Sb., zákona č. 267/1994
Sb., zákona č. 104/1995 Sb., zákona č. 118/1995 Sb., zákona č. 89/1996
Sb., zákona č. 94/1996 Sb., zákona č. 227/1997 Sb., zákona č. 91/1998
Sb., zákona č. 165/1998 Sb., zákona č. 159/1999 Sb., zákona č. 363/1999
Sb., zákona č. 27/2000 Sb., zákona č. 103/2000 Sb., zákona č. 227/2000
Sb. a zákona č. 367/2000 Sb., se § 879c, § 879d a § 879e včetně
označení hlav a nadpisů zrušují."
Ustanovení § 879c bylo do občanského zákoníku začleněno článkem VII.
částí pátou (změna občanského zákoníku) zákona č. 103/2000 Sb., ze dne
4. dubna 2000, a ustanovení § 879d a § 879e se do občanského zákoníku
dostala jeho novelou, provedenou zákonem č. 367/2000 Sb. ze dne
14.9.2000. Ustanovení § 879c bylo součástí občanského zákoníku od 1.
července 2000 (tj. ode dne účinnosti zákona č. 103/2000 Sb.) do 30.
června 2001, tj. do data účinnosti zákona č. 229/2001 Sb.
Stručně vyjádřeno, z textu občanského zákoníku byla tímto odstraněna
ustanovení § 879c, § 879d a § 879e. Pro lepší pochopení problému se
jeví jako žádoucí ocitovat přesná znění zrušených § 879c až § 879e
ObčZ, od kterých se problém odvíjí:
§ 879c
(1) Právo trvalého užívání pozemku podle § 70 zákona č. 109/1964 Sb.,
hospodářský zákoník, zastavěného budovou nebo stavbou ve vlastnictví
osoby, v jejíž prospěch bylo právo trvalého užívání zřízeno, a pozemku
na něj navazujícího, jestliže takový pozemek souvisí s provozem této
budovy nebo stavby, které trvá ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona,
se mění uplynutím jednoho roku ode dne účinnosti tohoto zákona na
vlastnictví právnické osoby, v jejíž prospěch bylo toto právo zřízeno.
(2) Ustanovení odstavce 1 se vztahuje obdobně i na právo výpůjčky nebo
nájmu, kterými bylo nahrazeno právo trvalého užívání pozemku, pokud
bylo zřízeno ve prospěch bytového družstva nebo ve prospěch toho, komu
byl převeden byt nebo nebytový prostor do vlastnictví podle § 23 zákona
o vlastnictví bytů.
(3) Bylo-li právo trvalého užívání zřízeno k jednomu pozemku společně
více osobám, stávají se podle odstavce 1 tyto osoby spoluvlastníky se
stejnými podíly.
(4) Pokud právnická osoba, v jejíž prospěch bylo toto právo zřízeno,
nepožádá stát o změnu tohoto práva na vlastnictví ve lhůtě jednoho roku
ode dne účinnosti tohoto zákona, ke změně práva podle odstavce 1nebo 2
na vlastnictví nedojde a právo trvalého užívání zaniká uplynutím lhůty
jednoho roku ode dne účinnosti tohoto zákona."
§ 879d
Osobou, v jejíž prospěch bylo právo trvalého užívání zřízeno, se pro
účely § 879c rozumí i bytové družstvo občanů, nebo sdružení občanů,
které vzniklo anebo se považuje za vzniklé podle zákona č. 83/1990 Sb.
o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, pokud na takovéto
bytové družstvo, popřípadě sdružení občanů, přešlo právo trvalého
užívání uvedené v § 879c odst. l.
§ 879e
Ustanovení § 879c odst. 1 se vztahuje obdobně i na právo výpůjčky nebo
nájmu podle § 879c odst. 2, zřízené nejpozději do 31. prosince 2000 ve
prospěch toho, komu byl převeden byt nebo nebytový prostor do
vlastnictví podle § 23 zákona o vlastnictví bytů. Změna takového práva
výpůjčky nebo nájmu na vlastnictví nastává dnem 1. července 2001.
Argumentace navrhovatele spočívá v tom, že ustanovení § 879c ObčZ
přiznalo subjektům zde uvedeným právo žádat o přeměnu užívacího vztahu
na právo vlastnické a toto právo, jako již nabyté, jim bylo napadeným
ustanovením zákona č. 229/2001 Sb. odňato. Stalo se tak, podle
stěžovatele, nepřípustnou formou retroaktivity, což je v rozporu s
článkem 1 Ústavy ČR.
Otázkami retroaktivity se Ústavní soud zabýval v celé řadě svých
nálezů. Snad nejobsáhleji se touto problematikou zabýval v nálezu č.
63/1997 Sb., na jehož odůvodnění lze v této souvislosti odkázat.
Ústavní soud zde mj. vyjádřil postulát, že k základním principům,
vymezujícím kategorii právního státu, patří princip ochrany důvěry
občanů v právo, a s tím související princip zákazu zpětné účinnosti
právních norem. Zákaz retroaktivity právních norem pro oblast práva
trestního je výslovně upraven v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv
a svobod, jeho působení pro další odvětví práva nutno dovodit z čl. 1
Ústavy České republiky. Právní normu lze považovat za retroaktivní
tehdy, jestliže stanoví právní následky pro takové skutkové podmínky, k
jejichž vzniku došlo ještě před datem účinnosti této normy.
V daném případě lze za tyto skutkové podmínky považovat ty, které §
879c ObčZ stanovil pro přechod vlastnického práva k 1.7.2001. Nabytí
vlastnického práva podle § 879c ObčZ bylo vázáno na splnění dvou
podmínek (§ 879c odst.1, 4). První podmínkou bylo podání žádosti k
příslušnému státnímu orgánu a druhou bylo uplynutí času, tj. lhůty
jednoho roku ode dne účinnosti zákona č. 103/2000 Sb., tj. od 1.
července 2000. Tato lhůta by se naplnila dne 1. července 2001. K tomu
však nedošlo, protože splnění této druhé podmínky bylo vyloučeno částí
druhou, čl. II., zákona č. 229/2001 Sb. vyhlášeného dne 29. 6. 2001 ve
Sbírce zákonů, v částce 85, s účinností dnem 30. června 2001, rušící
mj. i celý § 879c ObčZ. Zákonodárce tedy stihl vyloučit právní
následky, předvídané v § 879c ObčZ pro případ doběhnutí lhůty jednoho
roku, ještě před koncem této lhůty. Jednalo se o postup, který však
žádnému ze subjektů, kterému svědčilo dobrodiní § 879c ObčZ, vlastnické
právo neodejmul, protože k jeho vzniku nedošlo. Právo na vydání pozemku
do vlastnictví, které bylo založeno ustanovením § 879c a násl. ObčZ
dnem 1. července 2000, by vzniklo až dnem 1. července 2001. Zrušením
uvedených ustanovení občanského zákoníku napadenou částí druhou zákona
č. 229/2001 Sb. tedy vlastnické právo odňato nebylo.
Ve sporu, který řeší Okresní soud v Příbrami, bylo zjištěno, že žalobce
příslušnou žádost podal. Splnil tedy první podmínku, ale nebylo mu
dopřáno splnit podmínku druhou, protože zákon č. 229/2001 Sb. mu částí
druhou, čl. II., účinnou od 30. 6. 2001, její splnění neumožnil. V
tomto kontextu je nutno uzavřít, že vlastní podání žádosti ve smyslu §
879c odst. 4 ObčZ, ve lhůtě zde stanovené, žalobci vlastnické právo
nezaložilo. Ústavní soud tedy napadené ustanovení zákona za
retroaktivní nepovažuje.
Ze skutečností uvedených shora ovšem vyplývá, že v době od účinnosti
zákona č. 103/2000 Sb. (tj. od 1. července 2000) vzniklo všem
subjektům, které splňovaly podmínky § 879c, který byl uvedeným zákonem
včleněn do občanského zákoníku, a postupovaly v souladu s ním,
legitimní očekávání spočívající v tom, že se uplynutím jednoho roku,
tj. od 1. července 2001, stanou vlastníky pozemků spadajících do režimu
§ 879c až § 879e ObčZ. Zmíněný postup zákonodárce do tohoto legitimního
očekávání zasáhl pouhý jeden den před uplynutím lhůty, ve které by k
nabytí vlastnického práva došlo. Znamená to, že subjekty, které jednaly
v důvěře v podmínky státem předem stanovené, byly pouhý den před
uplynutím zmíněné lhůty konfrontovány s naprosto rozdílným postupem
státu.
V této souvislosti Ústavní soud odkazuje na judikaturu Evropského soudu
pro lidská práva ve Štrasburku (dále též ESLP), týkající se aplikace
článku 1, Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a
základních svobod. Podle tohoto článku: "Každá fyzická nebo právnická
osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven
svého majetku, s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví
zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí ustanovení nebrání
právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily
užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a
jiných poplatků nebo pokut."
Pojem "majetek" obsažený v první části článku 1, Protokolu č. 1, má
autonomní rozsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění, a
nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva. (viz rozhodnutí
ESLP ve věci J. Broniowski proti Polsku, z. r. 2002). Může zahrnovat
jak "existující majetek", tak majetkové hodnoty, včetně pohledávek, na
jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším "legitimní
očekávání" (ésperance légitime/legitimate expectation) dosáhnout
účinného užívání vlastnického práva (viz věc Gratzinger a Gratzingerová
proti České republice z r. 2002 nebo věc Zvolský a Zvolská proti České
republice z r. 2001).
Předmětem ochrany podle zmíněného článku je tedy nejen nabytý, tj.
existující majetek, ale také legitimní očekávání nabytí takového
majetku. Je nesporné, že v takovémto legitimním očekávání byly všechny
subjekty, řídící se režimem § 879c ObčZ, až do 30.6.2001. K nabytí
majetku nedošlo jen v důsledku svévolného postupu zákonodárce, který
změnil pravidla den před uplynutím zmíněné jednoroční lhůty.
Zde se jeví užitečné poukázat na specifika vývoje vlastnického práva k
pozemkům v bývalém Československu po roce 1948. Stát ve snaze dosáhnout
zespolečenštění půdy postupně vytvářel různé "užívací instituty" k
pozemkům, které měly vytěsnit soukromé vlastnictví, ideologicky
považované za historicky překonané. U pozemků ve vlastnictví státu byly
těmito užívacími instituty zejména "prozatímní správa národního
majetku", "právo hospodaření s národním majetkem", označované také jako
"správa národního majetku", "právo trvalého užívání nemovitého
národního majetku" či "právo osobního užívání pozemku".
Prozatímní správa národního majetku se řídila vyhláškou č. 61/1986 Sb.
Právo hospodaření s národním majetkem, či jeho správu, upravovala
ustanovení § 63 a násl. zákona č. 109/1964 Sb. (hospodářský zákoník) a
prováděcí vyhláška k tomuto zákonu č. 119/1988 Sb.
Právo trvalého užívání nemovitého národního majetku upravoval rovněž
hospodářský zákoník v § 70 odst. 1, podle kterého mohly být části
národního majetku bezplatně odevzdány do trvalého užívání jiným
organizacím než státním, zejména družstevním nebo občanským sdružením.
Právo osobního užívání pozemků bylo upraveno v § 198 a násl. zákona č.
40/1964 Sb., tj. ObčZ.
Přesto, že se tyto instituty nazývaly užívacími, v podstatě se jednalo
o instituty odpovídající vlastnickému právu, či vlastnické právo
nahrazující. To platí zejména o "právu trvalého užívání nemovitého
národního majetku" a o "právu osobního užívání pozemku". Toho si byl
vědom i zákonodárce, protože jedním z jeho prvních kroků při obnově
klasických vlastnických institutů byla novelizace občanského zákoníku,
provedená zákonem č. 509/1991 Sb., jíž dosavadní právo osobního užívání
pozemku bylo transformováno na vlastnictví fyzické osoby (§ 872 ObčZ).
V oblasti práva trvalého užívání nemovitého národního majetku podle §
70 hospodářského zákoníku byl vývoj poněkud složitější a trval
podstatně déle. Ohledně tohoto majetku stanovil § 876 odst.1 ObčZ,
který přinesla rovněž jeho novela provedená zákonem č. 509/1991 Sb., že
vztahy trvalého užívání podle § 70 zákona č. 109/1964 Sb.,
hospodářského zákoníku, se posuzují podle dosavadních předpisů až do
doby vydání zvláštního zákona.
I zde zákonodárce přinesl možnost transformace tohoto práva na právo
vlastnické zákonem č. 103/2000 Sb., v části páté, jíž změnil občanský
zákoník tím, že do něj včlenil i ustanovení § 879c. K dalšímu upřesnění
pak přispěl zákon č. 367/2000 Sb., který včlenil do občanského zákoníku
dvě nová ustanovení, tj. § 879d a § 879e, s účinností od 1.1.2001.
Jak už bylo výše konstatováno, právo na vydání pozemku do vlastnictví,
které bylo založeno ustanovením § 879c a násl. ObčZ, by vzniklo až od
1. července 2001. Zrušením uvedených ustanovení občanského zákoníku
napadenou částí druhou zákona č. 229/2001 Sb. vlastnické právo odňato
nebylo, o zbavení majetku se tedy nejednalo. Na druhé straně subjekty,
kterým svědčilo dobrodiní § 879c ObčZ, žily až do 30. 6. 2001 v
legitimním očekávání, že se následující den stanou bezúplatně vlastníky
dotčených pozemků. Toto očekávání bylo tedy reálné, zcela legitimní a
velmi silné, což mj. podporuje i výše uvedený přehled o transformaci
některých užívacích vztahů k pozemkům na vztahy vlastnické.
Na základě shora uvedených úvah Ústavní soud uzavírá, že zmíněný postup
zákonodárce byl zásahem do legitimního očekávání shora uvedených
subjektů, ve smyslu článku 1, Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o
ochraně lidských práv a základních svobod.
Za této podmínky, tj. došlo-li k zásahu, je nutno zkoumat, zdali byl
tento zásah podmíněn existencí veřejného zájmu. Jakékoli zasahování do
užívání práva nebo svobody přiznaných úmluvou, musí totiž sledovat
legitimní cíl. Princip spravedlivé rovnováhy, který je čl. 1 Protokolu
č. 1 vlastní, předpokládá existenci obecného zájmu (viz věc Beyler
proti Itálii z r. 2000).
Podle vyjádření Poslanecké sněmovny bylo cílem přijetí zákona č.
229/2001 Sb. odstranit výkladové problémy, které se v praxi vyskytovaly
při aplikaci § 879c ObčZ. Jednalo se zejména o otázky, zda do
vlastnictví přejde pozemek tak, jak je evidován pod parcelním číslem v
katastru nemovitostí, či o nejasnosti u pozemků, k nimž 1.1.2001
vzniklo právo věcného břemene podle § 21 odst. 5 a 7 zákona o
vlastnictví bytů. Rovněž se jednalo o zvýhodnění některých subjektů v
rámci skupiny právnických osob, které k 1.7.2000 užívaly pozemky ve
vlastnictví státu a nesrovnalosti, spočívající v nevyloučení přechodu
vlastnictví k celému pozemku, ačkoli s provozem stavby souvisí např.
jen velmi malá část. V průběhu zmíněné roční lhůty si zákonodárce
uvědomil některé problémy spojené s převodem pozemků podle § 879c ObčZ
a celé řešení problematiky transformace pozemků v trvalém užívání
právnickými osobami včlenil do zákona o majetku České republiky jeho
novelou, provedenou zákonem č. 229/2001 Sb. To také vyplývá z důvodové
zprávy k části druhé (změna občanského zákoníku) zákona č. 229/2001
Sb., podle níž bylo cílem dosavadní úpravu, jejíž účinky nastanou až
dnem 1. července 2001, zrušit a bezplatný převod pozemků řešit
komplexně v novele zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a
státu a jejím vystupování v právních vztazích.
Zákon č. 229/2001 Sb. však "komplexně bezplatný převod pozemků" řešil
tak, že jedné skupině vybraných subjektů bezúplatné získání pozemků
umožnil, jiným skupinám toto získání podstatně ztížil. Tento zákon je,
podle svého označení, novelou zákona o majetku České republiky č.
219/2000 Sb. Ve skutečnosti upravuje především získávání pozemků z
vlastnictví státu do vlastnictví bytových družstev, vlastníků rodinných
domů, vlastníků bytů, garáží a nebytových prostor v domech, stojí-li
tyto objekty na státních pozemcích.
Zatímco ustanovení § 879c ObčZ umožňovalo nabytí vlastnického práva
všem nestátním právnickým osobám, které měly státní pozemky v trvalém
užívání podle § 70 hospodářského zákoníku, zákonem č. 229/200l Sb. bylo
toto nabytí zachováno jen subjektům uvedeným v předchozím odstavci
shora. Zbývající subjekty, tj. zejména spotřební či výrobní družstva a
občanská sdružení, zrušením § 879c ObčZ tuto možnost ztratily a jejich
právní postavení ve vztahu k jimi užívaným pozemkům bylo značně
oslabeno. Zatímco za účinnosti § 879c byly všechny subjekty užívající
pozemky v režimu § 70 hospodářského zákoníku v rovném postavení, změna,
kterou přinesl zákon č. 229/2001 Sb., způsobila jejich zásadní
nerovnost.
Zákon č. 229/2001 Sb. totiž v části čtvrté (přechodná ustanovení) v čl.
IV. v odst. 1 a 2 stanovil, že dosavadní vztahy trvalého užívání podle
§ 70 hospodářského zákoníku, které se nezměnily na výpůjčku podle § 59
odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím
vystupování v právních vztazích, se dnem nabytí účinnosti tohoto zákona
mění na výpůjčku na dobu určitou v trvání do 1. ledna 2004 včetně.
Tato výpůjčka je sice podle úpravy smlouvy o výpůjčce v § 659 a násl.
ObčZ bezplatná, ale jen na časově vymezenou dobu, tj. do 1. ledna 2004,
jak uvedeno shora. Možnost získat pozemek bezplatně do vlastnictví mají
tyto subjekty postupem podle § 59 odst. 2 zákona č. 219/2000 Sb., ale
jen tehdy, pokud budou splněny podmínky § 22 odst. 2 téhož zákona,
podle kterého bezúplatně lze převést věc pouze ve veřejném zájmu, nebo
je-li bezúplatný převod hospodárnější než jiný způsob naložení s věcí,
nebo stanoví-li tak zvláštní předpis.
Přijetím zákona č. 229/2001 Sb. se tedy podstatně zhoršilo postavení
subjektů, nacházejících se v legitimním očekávání podle § 879c Obč.Z,
jak poukázáno shora. Nejenže vlastnické právo nezískaly, ale z režimu
trvalého užívání se dostaly do režimu dočasné výpůjčky a možnost
bezúplatného získání pozemku se jim podstatně ztížila tím, že je vázána
zejména na veřejný zájem, který však není dostatečně definován.
Z konstantní judikatury Ústavního soudu sice vyplývá, že je věcí státu,
aby rozhodl, že jedné skupině poskytne méně výhod než jiné, nesmí však
postupovat libovolně a z jeho rozhodnutí musí vyplývat, že tak činí ve
veřejném zájmu, a nikoli např. proto, aby zakryl nedostatky ve správě
věcí veřejných. (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 17/99, publikovaný pod č.
3/2000 Sb.). Nakonec i samo vyjádření Poslanecké sněmovny potvrzuje, že
cílem novely bylo mj. řešení výkladových problémů souvisejících s
budoucí aplikací § 879c ObčZ, přijatého tehdy před necelým rokem.
Napadená novela tedy změnila rovnost dotčených subjektů, která trvala
až do 30.6.2001, v nerovnost mezi jednotlivými skupinami těchto
subjektů. Tato nerovnost neodpovídá, podle závěru Ústavního soudu,
žádnému veřejnému zájmu. Zájem na zvýhodnění jedné skupiny subjektů a
současné znevýhodnění skupiny druhé, za situace, kdy všechny subjekty
stály na stejné startovací čáře stanovené ustanovením § 879c ObčZ,
takovýmto veřejným zájmem být nemůže. Takto zaváděnou nerovnost, o níž
nelze konstatovat, že by odpovídala veřejnému zájmu, hodnotí Ústavní
soud jako porušení čl. 1 Listiny základních práv a svobod,
vyjadřujícího zásadu rovnosti v právech.
Ve věci Beyler proti Itálii z r. 2000 ESLP, u zasahování do práva na
pokojné užívání majetku podle čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 mj.
vyslovil, že: "Aby bylo slučitelné se všeobecnou normou, uvedenou v
první větě čl. 1, musí takové zasahování zajistit "spravedlivou
rovnováhu" mezi požadavky obecného zájmu společenství a imperativy
ochrany základních práv jednotlivce. Navíc nutnost posoudit otázky
spravedlivé rovnováhy nastupuje pouze tehdy, když se ukáže, že
inkriminované zasahování respektovalo princip zákonnosti a nebylo
svévolné".
V téže věci ESLP připomněl, že zákonnost představuje základní podmínku
slučitelnosti opatření, kterým dochází k zasahování, s článkem 1
Protokolu č. 1. Ten totiž požaduje, aby zasahování státního orgánu do
práva na užívání majetku bylo zákonné. Princip zákonnosti také znamená
existenci dostatečně přístupných, přesných a předvídatelných norem
vnitrostátního práva (viz věc Heinrich proti Francii 1994).
Ve světle shora uvedených principů, jimiž se řídí judikatura ESLP,
dospěl Ústavní soud k přesvědčení, že ustanovení zákona 229/2001 Sb.,
která jsou navržena ke zrušení, neodpovídají shora uvedeným kritériím
zákonnosti, zejména principu předvídatelnosti. Zásah zákonodárce
vykazuje silné znaky svévole. Takový postup narušuje důvěru v právo,
která je jedním ze základních atributů právního státu. Postup
zákonodárce neodpovídal základním principům právního státu, mezi které
patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada
jeho vnitřní bezrozpornosti.
Podle závěru Ústavního soudu tedy došlo, shora popsaným postupem
zákonodárce, k porušení článku 1, Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o
ochraně lidských práv a základních svobod. Dotčené subjekty totiž, v
souladu s právní úpravou zakotvenou v § 879c ObčZ, od 1. července 2000
až do 30. června 2001 předpokládaly, že jim nazítří, tj. 1. července
2001, vznikne vlastnické právo k pozemkům, které až dosud trvale
užívaly. Den před uplynutím zmíněné roční doby však novela zákona
přinesla zcela odlišné řešení, jak poukázáno shora.
Novela občanského zákoníku provedená částí druhou čl. II. zákona č.
229/2001 Sb., jak je popsáno shora, porušila rovněž jeden ze základních
principů právního státu, a to princip právní jistoty a důvěry v právo,
jak vyplývá z čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR. Tím, že zákonodárce změnil
pravidla prakticky den před uplynutím lhůty stanovené pro nabytí práva,
rezignoval na svou morální povinnost jít příkladem v respektování
práva.
Po zvážení všech uvedených důvodů Ústavní soud návrhu vyhověl a
napadené zákonné ustanovení zrušil podle § 70 odst. 1 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, pro rozpor s článkem 1 Dodatkového
protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, s
článkem 1 odst. 1 Ústavy ČR a s článkem 1 Listiny základních práv a
svobod.
V řízení o kontrole norem vystupuje Ústavní soud jako tzv. negativní
zákonodárce, oprávněný v případě vyhovění návrhu napadený právní
předpis toliko derogovat. (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01 - publikovaný
pod č. 95/2002 Sb.). Proto také zrušením napadeného předpisu může dojít
výhradně k jeho "vyřazení" z právního řádu České republiky, a nikoliv k
faktickému konstituování nové úpravy formou "ožívání" předpisu již
dříve zrušeného.
V konkrétním případě se ovšem jedná o zrušení derogačního ustanovení
zákona č. 229/2001 Sb. V této souvislosti Ústavní soud poukazuje na
svůj nález sp. zn Pl. ÚS 5/1994 - publikovaný pod č. 8/1995 Sb. V
uvedeném nálezu Ústavní soud zrušil bod 198 zákona č. 292/1993 Sb.,
kterým byl změněn a doplněn zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení
soudním (trestní řád). Bod 198 uvedeného zákona vypustil z trestního
řádu ustanovení § 324, který upravoval rozhodování o změně způsobu
výkonu trestu. Zmíněná derogace derogačního ustanovení bodu 198 zákona
č. 292/1993 Sb. měla za následek "rehabilitaci" ustanovení § 324
trestního řádu, které je jeho součástí až do těchto dnů. Lze tedy
přisvědčit názoru navrhovatele, že zrušením části druhé čl. II. zákona
č. 229/2001 Sb. se obnoví stav založený ustanoveními § 879c, § 879d a §
879e ObčZ.
Tato skutečnost by ovšem měla za následek vznik značné právní nejistoty
nejenom v právech subjektů, na které se vztahoval režim § 879c až §
879e ObčZ, ale i u práv třetích osob. Proto Ústavní soud odložil
účinnost zrušení napadeného ustanovení zákona č. 229/2001 Sb. do
31.12.2004, aby tak poskytl Parlamentu České republiky dostatečně
dlouhou dobu k přijetí přiměřené právní úpravy.
Předseda Ústavního soudu
JUDr. Rychetský v.r.
