177/2013 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 10/13 dne 29. května 2013 v

plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava

Balíka (soudce zpravodaj), Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty

Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra

Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Milady Tomkové,

Miloslava Výborného a Michaely Židlické o návrhu skupiny 18 senátorů

Parlamentu České republiky na zrušení zákona č. 428/2012 Sb., o

majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně

některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a

náboženskými společnostmi), či jeho části, za účasti Poslanecké

sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky

jako účastníků řízení, vlády České republiky, skupiny 47 poslanců

Parlamentu České republiky a skupiny 45 poslanců Parlamentu České

republiky jako vedlejších účastníků řízení,



takto:



I. Ustanovení § 5 písm. i) ve slovech "spravedlivé" zákona č. 428/2012

Sb. o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o

změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a

náboženskými společnostmi), se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce

zákonů.



II. Návrh v části směřující proti ustanovením § 19 až 25 zákona č.

428/2012 Sb. o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými

společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s

církvemi a náboženskými společnostmi), se odmítá.



III. Ve zbývají části se návrh se zamítá.



Odůvodnění:



I.



Vymezení věci a rekapitulace návrhu



1. Skupina 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též

"navrhovatelé"), zastoupená advokátem JUDr. Karolem Hrádelou, se

návrhem, podaným Ústavnímu soudu dne 5. února 2013, domáhá podle čl. 87

odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále též jen "Ústava") a podle

§ 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zrušení

zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a

náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o

majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi), (dále též

"zákon o vyrovnání s církvemi"), popřípadě jeho jednotlivých v návrhu

blíže konkretizovaných ustanovení, a sice § 2 ve slovech "nebo které

příslušely" a ve slovech "nebo dalším právnickým osobám zřízeným nebo

založeným za účelem podpory činnosti registrovaných církví a

náboženských společností k duchovním, pastoračním, charitativním,

zdravotnickým, vzdělávacím nebo administrativním účelům, nebo jejich

právním předchůdcům", § 3 písm. c) ve slovech "právnická osoba zřízená

nebo založená za účelem podpory činnosti registrované církve a

náboženské společnosti k duchovním, pastoračním, charitativním,

zdravotnickým, vzdělávacím nebo administrativním účelům", § 5 písm. d),

§ 5 písm. i) ve slově "spravedlivě", § 5 písm. j) ve slovech "postup

porušující obecně uznávané principy demokratického právního státu nebo

lidská práva a svobody, včetně", § 11, hlavy třetí části první včetně

nadpisu, § 18 odst. 1 a 9, celé části čtvrté a § 25 bodů 1, 2, 3, 4 a 5

ve slovech "právnické osoby zřízené nebo založené za účelem podpory

činnosti registrované církve a náboženské společnosti k duchovním,

pastoračním, charitativním, zdravotnickým, vzdělávacím nebo

administrativním účelům".



2. Dále se tato skupina senátorů týmž návrhem domáhala zrušení části

ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu ve slovech

"nejméně 41" a ve slovech "nejméně 17", jakož i zrušení ustanovení § 64

odst. 5 téhož zákona ve slovech "požadovaným počtem poslanců nebo

senátorů". Usnesením ze dne 17. dubna 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 Ústavní

soud rozhodl, že návrh na zrušení části ustanovení § 64 odst. 1 písm.

b) a části ustanovení § 64 odst. 5 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním

soudu, ve znění pozdějších předpisů, se vylučuje k samostatnému řízení.



3. Usnesením ze dne 5. března 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 Ústavní soud

jednak odmítl návrh na vydání předběžného opatření, jednak rozhodl, že

věc vedená pod sp. zn. Pl. ÚS 10/13 je naléhavá a bude projednána mimo

pořadí.



4. Dne 22. května 2013 bylo Ústavnímu soudu doručeno podání právního

zástupce skupiny 18 senátorů, v němž byla mimo jiné vznesena námitka

podjatosti soudce zpravodaje ve věci sp. zn. Pl. ÚS 10/13 Stanislava

Balíka. Usnesením ze dne 28. května 2013 Ústavní soud rozhodl, že

soudce Stanislav Balík není vyloučen z projednávání a rozhodování ve

věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 10/13.



II.



Účastenství a vedlejší účastenství



5. Účastníkem - navrhovatelem - tohoto řízení je skupina 18 senátorů

Senátu Parlamentu České republiky, zastoupená advokátem JUDr. Karolem

Hrádelou. Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje všechny zákonné

formální náležitosti a předpoklady, a že tedy nic nebrání jeho

projednání a rozhodnutí ve věci samé. Ve smyslu ustanovení § 69 odst. 1

zákona o Ústavním soudu jsou účastníky tohoto řízení také Poslanecká

sněmovna Parlamentu České republiky (dále též jen "Poslanecká

sněmovna") a Senát Parlamentu České republiky (dále též jen "Senát").



6. Procesně totožným návrhem, doručeným Ústavnímu soudu dne 18. února

2013, se skupina 47 poslanců Poslanecké sněmovny, zastoupená poslancem

PhDr. Lubomírem Zaorálkem, domáhala též zrušení zákona o vyrovnání s

církvemi. Tento návrh Ústavní soud svým usnesením sp. zn. Pl. ÚS 11/13

ze dne 26. února 2013 dle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst.

1 písm. e) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění

pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") odmítl z

důvodu překážky litispendence. Ústavní soud přibral tuto skupinu 47

poslanců ve smyslu ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu jako

vedlejšího účastníka [dále též jen "vedlejší účastník 1)] v nynějším,

dříve zahájeném řízení o návrhu skupiny 18 senátorů. Jak vyplývá z

ustanovení § 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, má vedlejší účastník v

řízení stejná práva a povinnosti jako účastníci.



7. Dne 21. února 2013 byl Ústavnímu soudu skupinou 45 poslanců

Poslanecké sněmovny, zastoupenou JUDr. Zuzkou Bebarovou-Rujbrovou,

podán poslední návrh ve smyslu ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zákona

o Ústavním soudu domáhající se zrušení zákona o vyrovnání s církvemi.

Usnesením sp. zn. Pl. ÚS 12/13 ze dne 26. února 2013 Ústavní soud

taktéž tento návrh pro překážku litispendence odmítl a přibral i tuto

skupinu poslanců Poslanecké sněmovny jako vedlejšího účastníka řízení

[dále též jen "vedlejší účastník 2)] zahájeného návrhem skupiny 18

senátorů.



8. Přípisem doručeným Ústavnímu soudu dne 27. února 2013 se veřejný

ochránce práv ve smyslu ustanovení § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu

vzdal práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastník.



9. Přípisem ze dne 20. března 2013 doručila vláda Ústavnímu soudu spolu

s vyjádřením k projednávanému návrhu též sdělení ve smyslu § 69 odst. 2

zákona o Ústavním soudu, že vstupuje do řízení jako vedlejší účastník.



III.



Argumentace navrhovatelů a vedlejších účastníků v otázce ústavní

konformity zákona o vyrovnání s církvemi



III/a



Argumentace skupiny navrhovatelů proti obsahu napadeného zákona



10. Navrhovatelé ve svém návrhu vytýkají napadenému zákonu jeho

diskriminační charakter zaručující církvím a náboženským společnostem

při uplatňování jejich restitučních nároků oproti ostatním právnickým

osobám zvýhodněné postavení, a to i přesto, že církevní právnické osoby

nebyly v minulosti v otázce restitucí negativně diskriminovány.

Poskytnutí takového privilegia církevním právnickým osobám je dle

jejich názoru nejen v rozporu se zákazem diskriminace zakotveným v

Listině základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), ale rovněž

stát zbavuje jeho světského charakteru garantovaného v čl. 2 odst. 1

Listiny. Nadto zákon dle jejich mínění ohrožuje samotné základy České

republiky, destruuje myšlenky otců zakladatelů Československé republiky

a de facto prohlašuje dekrety prezidenta Beneše za zdroj bezpráví.

Navrhovatelé v zákoně rovněž spatřují snahu o vytvoření materiální

základny pro pravicové politické síly, a to z prostředků všech občanů a

v takové míře, že je ohrožena ekonomická a právní stabilita země.



11. Konkrétní argumenty navrhovatelů, dovozující rozpor obsahu

napadeného zákona s ústavním pořádkem, lze stručně shrnout zejména do

těchto tvrzení:



12. Napadený zákon především do právního řádu České republiky zakotvuje

diskriminaci ateistů a ateistických právnických osob, když bez ohledu

na jejich vyznání a při porušení principu náboženské neutrality státu

zakotveného v čl. 2 odst. 1 Listiny převádí majetek obrovské hodnoty do

vlastnictví organizací sloužících proti zájmům a přesvědčení velké

části společnosti i politického spektra. Tím má být porušen princip

ochrany politické plurality, který je, spolu se světským charakterem

státu, nutno v českém ústavním pořádku považovat za jeho podstatnou

náležitost ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy. Nelze pochybovat, že tento

zákon, pod pláštíkem morality, vytváří ekonomickou základnu určitého

spektra politických a názorových sil ve společnosti, díky čemuž lze

jeho přijetí rovněž označit za flagrantní porušení čl. 5 a 6 Ústavy a

čl. 22 Listiny.



13. Napadený zákon v ustanovení § 2 umožňuje ve prospěch církevních

právnických osob vydávat i majetek, který byl ve vlastnictví třetích

osob (např. kolaborantů a zrádců), z nichž vlastnické právo přešlo

rovnou na stát. Podle zmíněného ustanovení mají nyní církevní právnické

osoby právo na vydání majetku, který jim v minulosti pouze "příslušel",

což dle názoru navrhovatelů často zahrnuje majetek veřejného

charakteru, který pouze občas sloužil ke kultovním účelům. Na rozdíl od

všech ostatních restituentů tak církve a náboženské společnosti nemusí

prokazovat původní vlastnické právo, ale bude jim vydáván veškerý

majetek související s činností církví ve vlastnictví povinných osob, a

to s plnými dispozičními právy, která církevní organizace od středověku

nikdy neměla.



14. Zákon dále dle navrhovatelů zjevně diskriminuje necírkevní (zejména

ateistické) humanitární právnické osoby, kterým také nebylo v minulosti

umožněno zcela restituovat majetek, přestože byly rovněž založeny např.

k zdravotnickým nebo vzdělávacím účelům.



15. Podle napadeného zákona přísluší církevním právnickým osobám za

nevydaný majetek finanční odškodnění ve výši tržních cen, zatímco v

minulosti (již od roku 1919) náleží za konfiskovaný majetek tabulkové

odškodnění, které je výrazně nižší. Finanční odškodnění tak neodpovídá

historickým tradicím ani předpokládanému odškodnění na základě předpisů

o pozemkové reformě z roku 1947. Odtud navrhovatelé dovozují, že

církevní právnické osoby jsou neprávem privilegovány oproti ostatním

restituentům, a proto uzavření dohody státu s církvemi o financování

církví narušuje světský charakter České republiky. Finanční náhrada je

navíc poskytována i za majetek, o němž není jisté, kdy přešel na stát,

čímž je prolomena hranice 25. února 1948. Finanční náhrada přiznaná

podle napadeného zákona dosahuje nepřiměřeně vysoké výše, která

neodpovídá historickým tradicím nahrazování konfiskovaného majetku

podle prvorepublikových právních předpisů. K takto vysoké náhradě

neexistuje žádný racionální důvod, když i Evropský soud pro lidská

práva (dále též jen "ESLP") akceptoval jako dostačující i výrazně

sníženou náhradu. Důvodová zpráva se navíc nevypořádává s rozpory

vyvstávajícími z historických dokumentů v otázce (ne)vyplacení náhrady

za konfiskovaný majetek po roce 1948.



16. Zákon nezohledňuje historické okolnosti, v nichž církve svůj

majetek nabývaly, čímž dle přesvědčení navrhovatelů popírá základní

zásady práva, dle nichž nikdo nemůže těžit ze své nepoctivosti a z

bezpráví nemůže povstat právo. Historické prameny popisující vztahy

mezi státem a církvemi na území českých zemí poukazují, že církev se

svého majetku často dobrala útlakem proti náboženské svobodě a že jeho

odejmutí v době první republiky bylo legitimní snahou tyto křivdy

alespoň částečně odčinit. Zákon tak připouští vznik majetkových práv v

důsledku útisku, čímž navazuje na tyto křivdy spáchané na českém

národě, které se svojí politikou snažil odčinit i prezident Masaryk.

Stát tak ustupuje tlaku církví, jejichž představitelé v minulosti jasně

prohlásily církevní restituce za de facto skončené, a to zejména ve

chvíli, kdy se sám ocitá v důkazní nouzi, neboť při povodních v roce

2002 došlo ke zničení důležitých archivů Ministerstva zemědělství.

Nelze opomenout ani skutečnost, že vytváření nyní vydávaného majetku je

spjaté s nátlakem cizí moci, která má nyní opět zbohatnout na úkor

českého státu (resp. lidu). Tato cizí moc je navíc dle světových médií

spjata s mnoha finančními skandály spojenými s praním špinavých peněz,

čímž hrozí, že stát bude de facto podporovat mezinárodní trestnou

činnost.



17. Pochybnosti vzbuzuje rovněž velikost vydávaného (resp.

nahrazovaného) majetku, která je podle navrhovatelů větší, než vyplývá

z přehledů k revizi pozemkové reformy z roku 1947.



18. Navrhovatelé dále tvrdí, že i kdyby církevní právnické osoby byly

vlastníky sporného majetku, bude se finanční náhrada poskytovat pouze

registrovaným církvím, a ne přímo právnickým osobám, jimž případné

vlastnické právo v minulosti náleželo, v důsledku čehož nelze vyloučit

žaloby takovýchto neodškodněných církevních právnických osob, a zákon

tak nemůže naplnit svůj deklarovaný účel.



19. Církve a náboženské společnosti jsou dle navrhovatelů jedinými

právnickými osobami, jimž je vydávána i nezastavěná půda. Tím dochází k

diskriminaci ostatních právnických osob a narušení světského charakteru

státu. Obecně byly restituce ve prospěch právnických osob výjimečné,

přičemž církev v nich nebyla diskriminována, avšak nyní dochází k

restitucím pouze ve prospěch církevních právnických osob, a to ve výši

nevídané u jakéhokoliv jiného typu restituentů. Úprava navíc oproti

dřívějším restitučním předpisům ve prospěch právnických osob zakládá

riziko obrovského množství soudních sporů vedených napadeným zákonem

diskriminovanými subjekty, a to i přesto, že svou "štědrostí" již tak

ohrožuje státní rozpočet, přičemž konečné "výdaje" na základě zákona o

vyrovnání s církvemi se mohou pohybovat v řádech stovek miliard korun.

Napadený zákon tak představuje postup státní moci, který nejen neslouží

všem občanům ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy, ale jde proti zájmům a

názorům většiny společnosti.



20. Navrhovatelé poukazují na to, že zákon stojí na chybném úsudku o

existenci ústavní povinnosti restituovat církevní majetek nebo se

jakkoliv s církevními právnickými osobami vypořádávat. Tuto povinnost

naopak zákon porušuje, když nezohledňuje prostředky do současnosti

vynaložené státem na činnost církví, zejména platy duchovních. Naopak

Evropský soud pro lidská práva zřetelně konstatoval, že Úmluva o

ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen "Úmluva")

nezakládá právo na restituce majetku konfiskovaného před přistoupením

státu k Úmluvě.



21. Ustanovení § 5 písm. j) napadeného zákona nelze podle názoru

navrhovatelů aplikovat v případě tzv. Benešových dekretů, které byly

přijímány v mimořádné historické situaci a nesplňují uznávané standardy

pro právo demokratického právního státu. Zákonodárce se tak pokouší

důsledky těchto dekretů vlastně revidovat a ohrožuje jejich platnost,

neboť v ustanovení § 8 odst. 1 písm. h) napadeného zákona je výslovně

zahrnuje mezi předpisy, na které se vyrovnání nevztahuje.



22. Ustanovení § 11 napadeného zákona pak dle navrhovatelů porušuje u

ostatních restitučních předpisů uplatněnou právní zásadu, že práva

náleží bdělým, neboť přenáší na stát povinnost restituenta vyhledat

povinnou osobu.



23. Navrhovatelé dále spatřují neústavním ustanovení § 18 odst. 1 v

tom, že ohrožuje vlastnické právo třetích osob, které nabyly majetek v

dobré víře, a neposkytuje jim v rozporu s čl. 11 Listiny náležitou

ochranu jejich vlastnických práv.



24. Ustanovení § 18 odst. 9 dle navrhovatelů přímo ruší reformu Josefa

II. a překračuje hranici února 1948, k čemuž se žádný představitel

státní moci nevyjádřil a nevysvětluje to ani důvodová zpráva.



25. Navrhovatelé následně podotkli, že část čtvrtá napadeného zákona

diskriminuje ostatní restituenty, kteří nebyli v úspěšném restitučním

řízení osvobozeni od daně. Tím tento zákon porušuje zákaz diskriminace

a zásadu náboženské neutrality a zákaz vázání státu na jakoukoliv

ideologii ve smyslu čl. 2 odst. 1 Listiny.



26. Navrhovatelé uzavírají, že zákon o vyrovnání s církvemi je

nepředvídatelný, neboť jeho obsah neodpovídá tomu, co mohli voliči

očekávat na základě volebních programů jednotlivých stran. Zákon tak

nesplňuje standardy konzistentního pramene práva ve smyslu nálezu

Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. února 2007.



III/b



Argumentace skupiny 47 poslanců proti obsahu napadeného zákona



27. Konkrétní argumenty skupiny 47 poslanců jako vedlejších účastníků,

dovozující rozpor obsahu napadeného zákona s ústavním pořádkem, lze

stručně shrnout zejména do těchto tvrzení:



(i) V úvodu svého návrhu skupina 47 poslanců, zastoupená poslancem

PhDr. Lubomírem Zaorálkem, s odkazem na řadu historických pramenů

dokládá, že až do roku 1949 byly církevní právnické osoby považovány za

subjekty veřejného práva a při nakládání s jejich majetkem měl poslední

slovo stát. Tím je tedy zpochybněna základní premisa napadeného zákona,

že stát má byť i jen morální povinnost restituovat tzv. církevní

majetek, neboť dispozice s ním podléhala nejméně od roku 1848 souhlasu

státu. Na pravdivosti tak ztrácí uměle vytvořená konstrukce "majetkové

křivdy", neboť církevní náboženské společnosti se ani před rozhodným

obdobím (a dokonce ještě téměř tři roky po něm) netěšily právu privátní

autonomie v oblasti nakládání se svým majetkem. Je tedy neadekvátní, že

zákon č. 428/2012 Sb. zakládá vydání majetku na v zásadě shodných

skutečnostech, jako tomu bylo u ostatních restitučních předpisů. To

vyvolává nesprávný dojem, že církevní právnické osoby trpěly podobným

typem majetkových křivd.



(ii) Z napadeného zákona navíc nelze dle vedlejších účastníků zjistit,

který konkrétní majetek podléhá vydání a za který se vyplácí finanční

náhrada, z jakých důvodů byl zvolen v důvodové zprávě uvedený rozsah

vydávaného a nahrazovaného majetku, ani proč se rozsah majetku

vydávaného podle zákona č. 428/2012 Sb. velmi blíží velikosti majetku

církevních právnických osob v tzv. první pozemkové reformě v roce 1919.

To mimo jiné činí z vymezeného rozhodného období počínajícího dnem 25.

února 1948 toliko prázdnou proklamaci. Zákon dokonce ani neumožňuje

domáhat se určení toho, zda tentýž majetek nebude církevním právnickým

osobám nahrazen dvakrát - naturálně i finanční náhradou.



(iii) Konstrukce procesu vydávání majetku vykazuje dle mínění

vedlejších účastníků znaky legislativní svévole, neboť u velké části

vydávaného majetku dochází ke splynutí osoby povinné a správního úřadu,

který má ze zákona povinnost dohlížet na zákonnost celého procesu.

Taková legislativní konstrukce samozřejmě neskýtá žádnou záruku

nestranného rozhodování, které nepodléhá žádnému přezkumu v rámci

orgánů výkonné moci a zákon dokonce fakticky limituje i ochranu

zákonnosti přezkumem soudním. Takovou úpravu lze jen těžko označit za

souladnou s principy právního státu chráněnými čl. 1 odst. 1 Ústavy.



(iv) Samotné bezplatné vydání takto velkého množství majetku do rukou

církevních právnických osob je podle vedlejších účastníků rozporné s

principem laického státu zakotveným v čl. 2 odst. 1 Listiny, neboť

tímto darem, na nějž obdarované organizace nemají žádný subjektivní

nárok, vytváří stát vazbu přímo na vyznání, k nimž se tyto subjekty

hlásí.



(v) Ze zákonem zakotvené úpravy paušální finanční náhrady ve smyslu

ustanovení § 15 zákona o vyrovnání s církvemi pak dle názoru vedlejších

účastníků není jasný její účel. Pokud by jím mělo být zmírnění

majetkových křivd, je prý nelogické, aby taková finanční náhrada byla

vyplácena i náboženským společnostem, které v rozhodné době na území

státu nepůsobily, a naopak nevyplácena těm, které v době rozhodné

náboženskou činnost prokazatelně vykonávaly, ale dnes již nejsou na

seznamu registrovaných církví. Je-li důvodem ekonomické osamostatnění

církví, pak zákonodárcem zvolený přístup dosáhne přesně opačného

účinku, neboť na dobu třiceti let připoutá stát jako věřitele a patrona

vybraných církví, zatímco osud ostatních církví mu je lhostejný, čímž

se úprava dostává do zřejmého rozporu s principem náboženské neutrality

státu zakotveným v čl. 2 odst. 1 Listiny. Má-li pak být účelem této

úpravy právní základ pro vzdání se soukromoprávních nároků církevních

právnických osob na tzv. původní majetek, je toto ustanovení rovněž

nesmyslné, neboť žádný takový nárok neexistuje. V tomto ohledu tak

nejasná a neurčitá právní úprava odporuje principu právní jistoty,

který je neodmyslitelným atributem právního státu, jehož principy jsou

čl. 1 odst. 1 Ústavy chráněny.



(vi) Kromě nejasného účelu není podle vedlejších účastníků ze zákona,

důvodové zprávy ani vyjádření vládních činitelů patrno, jakou metodou

byla určena výsledná finanční náhrada, která má v celkové výši

odpovídat částce 59 mld. Kč a zda při jejím určení byl zohledněn

majetek vydaný výčtovými zákony z počátku 90. let a majetek vydaný tzv.

exekutivní cestou v letech 1996 až 1998.



(vii) Úprava paušální náhrady dle přesvědčení vedlejších účastníků

naplňuje znaky zjevné diskriminace, neboť její výše i tzv. inflační

doložka dle ustanovení § 15 odst. 5 zákona č. 428/2012 Sb. zakotvují do

právního řádu výraznou nerovnost mezi církevními právnickými osobami a

ostatními restituenty.



(viii) Podle zákona má za stát smlouvy o vypořádání s církevními

právnickými osobami uzavřít vláda, které k tomu však chybí jakékoliv

ústavní zmocnění. Vláda může podle čl. 78 Ústavy vydávat pouze nařízení

k provedení zákonů. Žádné ustanovení ústavního pořádku vládě neumožňuje

dle vedlejších účastníků provádění zákona formou soukromoprávní smlouvy

s normativními účinky. Tím se proces uzavírání smluv o vypořádání mezi

státem a církevními právnickými osobami dostává do rozporu s čl. 78

Ústavy.



(ix) Smlouvu o vypořádání uzavřenou podle zákona č. 428/2012 Sb. pak

vedlejší účastníci považují za závazek výjimečný svou nestandardností,

neboť jej není možno ukončit žádným z běžných soukromoprávních způsobů

ukončení závazku, jako je odstoupení, výpověď, ale dokonce ani

započtení, prominutí dluhu či dohoda. Takový majetkový nárok lze

označit za rozporný s čl. 11. odst. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, které

zakotvují princip rovnosti ochrany vlastnického práva.



(x) Za rozpornou s ústavním pořádkem považují vedlejší účastníci i

úpravu vyplácení příspěvku na podporu činnosti dotčených církví a

náboženských společností obsaženou v ustanovení § 17 zákona č. 428/2012

Sb., neboť navzdory proklamovanému účelu zvýšení ekonomické

nezávislosti církví a náboženských společností zachovává zákonná úprava

na poměrně dlouhou dobu 17 let princip státního financování určitých

církví. Tyto vybrané církve tak mají na dalších mnoho let pro svou

činnost zajištěné státní příspěvky, o které nemohou přijít ani v

případě, že budou vážně porušovat zákony České republiky. Navíc jsou

tyto příspěvky značně diskriminační, jelikož vůbec neberou na zřetel

ostatní náboženské společnosti, které se rozhodly z jakýchkoliv důvodů

v současné době příspěvek státu nepožadovat, jakož i společnosti, které

v průběhu příštích 17 let teprve vzniknou. Napadenou úpravou je tak v

rozporu s čl. 2 odst. 1 Listiny vytvořena vazba státu na konkrétní

církevní právnické osoby, která je navíc zesílena kumulativním

vyplácením finanční náhrady podle ustanovení § 15 zákona č. 428/2012

Sb. a příspěvku na podporu činnosti ve smyslu ustanovení § 17 téhož

zákona. Tím stát vybraným náboženským společnostem umožňuje být

nezávislými na jejich členech a vyznavačích daného náboženství. To vše

při platnosti ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě

náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o

změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech),

podle kterého stát nesmí provádět náboženskou nebo protináboženskou

činnost, jakož i při platnosti principu náboženské neutrality státu

zakotvené v čl. 2 odst. 1 Listiny a ustálených závěrů judikatury

Ústavního soudu, podle kterých má stát povinnost garantovat náboženský

pluralismus, a nedopouštět se tak diskriminace některých náboženských

směrů či organizací.



(xi) Ze všech výše uvedených důvodů vedlejší účastníci navrhli, aby

Ústavní soud zákon o vyrovnání s církvemi zrušil pro rozpor s ústavním

pořádkem.



III/c



Argumentace skupiny 45 poslanců proti obsahu napadeného zákona



28. Nad rámec argumentů dovozujících neústavnost napadeného zákona

uvedených v obou výše zmíněných návrzích skupiny 18 senátorů a skupiny

47 poslanců považuje skupina 45 poslanců jako vedlejších účastníků za

protiústavní zavedení institutu "nepříslušné osoby", tedy osoby odlišné

od osoby povinné k vydání věci, které zákon ukládá řadu povinností, jež

má ve prospěch církví a náboženských společností bezplatně splnit.



29. Na rozdíl od ostatních restituentů zákon poskytuje církevním

právnickým osobám možnost ochrany proti převodu majetku provedenému

počátkem 90. let v rozporu s kogentními právními předpisy. Vedlejší

účastníci dovozují, že tato skutečnost velmi pravděpodobně povede k

podání řady ústavních stížností osob, které se budou ve srovnání s

církvemi a náboženskými společnostmi uvedenými v napadeném zákoně cítit

diskriminovány.



30. Vedlejší účastníci především zdůrazňují, že samotný obsah zákona je

v rozporu s dobrými mravy, neboť nezohledňuje fakt, že církevní

právnické osoby získaly v minulosti majetek na úkor českého lidu, a

navíc zcela absurdně dává České republice a českému lidu povinnost

napravovat křivdy spáchané v období rakousko-uherské monarchie, ve

kterém byla suverenita samotného českého národa potlačována. Tím mimo

jiné zákon zcela zřetelně prolamuje proklamovaný počátek rozhodného

období stanovený na den 25. února 1948.



IV.



Argumentace zpochybňující ústavnost legislativního procesu přijetí

zákona o vyrovnání s církvemi



IV/a



Námitky navrhovatelů



31. Navrhovatelé ve svém podání konstatují, že v důsledku neústavního

způsobu přijetí napadeného zákona byly porušeny zejména právo občanů

podílet se na správě věcí veřejných garantované v čl. 21 odst. 1

Listiny, jakož i ústavní princip plurality politických sil a ochrana

politických menšin ve smyslu čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny.



32. Navrhovatelé poukazují, že práva opozičních poslanců byla v průběhu

přijímání napadeného zákona mnohokrát omezena v rozporu s Ústavním

soudem provedenou interpretací ústavních principů ochrany plurality

politických sil a práva na nerušený výkon poslanecké funkce. Tím, že

byla neoprávněně zasažena volná soutěž politických stran, představuje

napadený zákon a způsob jeho projednání a přijetí neoprávněný zásah

narušující podstatné náležitosti demokratického právního státu ve

smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy.



33. Odepřením možnosti opozičních poslanců, jako zástupců některých

občanů, vyjádřit se při projednávání napadeného zákona došlo rovněž k

porušení čl. 1 Listiny, podle něhož jsou si všichni lidé rovni v

právech, jakož i čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož lze státní moc

vykonávat pouze v případech a mezích stanovených zákonem a způsobem

zákonem předpokládaným.



34. Bránění v kritice napadeného zákona, ve snaze získat pro projednání

zákona nezbytné informace a v možnosti ovlivňování dalších poslanců a

veřejnosti prostřednictvím hromadných sdělovacích prostředků je podle

navrhovatelů hrubým porušením práva na svobodný projev ve smyslu čl. 10

a 14 Úmluvy, jakož i čl. 3 Listiny. Neposkytováním požadovaných

informací poslancům a omezováním práv kritiků došlo rovněž k porušení

práva na informace zaručeného čl. 17 Listiny a k nerespektování zákazu

cenzury zakotveného v čl. 17 odst. 3 Listiny, jakož i práv na

politickou činnost vyplývajících z čl. 20 odst. 2 a 3 Listiny.



35. Porušení výše zmíněných zásad a ustanovení ústavního pořádku

dovozují navrhovatelé především z následujících skutečností:



36. Přijetí a projednání zákona proběhlo v době, kdy vrcholil tlak a

politické útoky na vládní stranu Věci veřejné s cílem tuto stranu

rozštěpit, což posléze potvrdil i soud, který jednal o obžalobě Víta

Bárty, manžela místopředsedkyně strany Věci veřejné. K tomuto

rozštěpení strany skutečně došlo, čímž byla vytvořena skupina

"odpadlíků", s jejichž pomocí mohla vládní koalice neprůhledné církevní

restituce prosadit. Politická strana Věci veřejné byla navíc od počátku

projednávání soustavně klamána falešnými sliby ze strany předsedy vlády

a ostatních vládních představitelů. Bez této lžemi získané podpory

strany Věci veřejné by byl zákon zamítnut již v 1. čtení.



37. Po celou dobu projednávání zákona se vládní koalice odmítala

zabývat dotazy a připomínkami opozičních poslanců ve všech oblastech,

byť i jen vzdáleně příbuzných církevním restitucím, jako byly např.

důvodná podezření ohledně snahy o rozštěpení politické strany Věci

veřejné, otázka tzv. "prolomení" období února 1948, účel tzv.

blokačního paragrafu nebo rozsah vydávaného a nahrazovaného majetku.



38. Při projednávání byly poslanci vládní koalice záměrně zkreslovány

závěry judikatury Ústavního soudu tak, aby poslanci došli k závěru, že

bez ohledu na jejich hlasování bude církevní majetek restituován, neboť

povinnost vydat konfiskovaný majetek vyplývá přímo z Ústavy. Stejně tak

poslanec zpravodaj nepravdivě uváděl, že se katolická církev značné

části svých nároků vzdává, což je v příkrém rozporu s judikaturou

Evropského soudu pro lidská práva, který ustáleně konstatuje, že na

restituce neexistuje právní nárok, a tudíž se jej nelze vzdát.



39. Poslanecká sněmovna omezila v rozporu s ustanovením § 59 odst. 1

zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, řečnickou

dobu jednotlivých poslanců, čímž omezila právo politické strany

vyjádřit svoje stanovisko prostřednictvím jí zvoleného poslance. Při

projevech poslanců strany Věci veřejné pak byl často v jednacím sále

hluk, čímž byla jejich možnost hovořit k ostatním poslancům de facto

omezena ještě více.



40. Opoziční poslanci byli v rozporu se zákonem č. 90/1995 Sb., o

jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále

též jen "jednací řád Poslanecké sněmovny") nuceni zákon projednat v

takto omezených podmínkách i v pozdních nočních hodinách, z čehož je

patrná snaha vládní koalice své politické odpůrce unavit, a omezit tak

diskuzi. Tím došlo k porušení ustanovení § 53 odst. 1 a 2 jednacího

řádu Poslanecké sněmovny, který neumožňuje jednat po 21. hodině

večerní, ale pouze dává v mimořádných situacích Poslanecké sněmovně

právo zahájit hlasování o návrzích zákonů i po 19. hodině. Podle

navrhovatelů je třeba pro jednání Poslanecké sněmovny analogicky

aplikovat úpravu povinných lhůt pro odpočinek zakotvenou v zákoníku

práce. Z toho důvodu je třeba považovat usnesení Poslanecké sněmovny

přijaté v rozporu s jednací dobou zakotvenou v ustanovení § 53

jednacího řádu Poslanecké sněmovny za nicotné.



41. Poslanecká sněmovna neprojednala Senátem Parlamentu České republiky

vrácený návrh napadeného zákona na nejbližší schůzi ve smyslu

ustanovení § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, ale jeho

projednání bylo z pochybných důvodů odloženo, čímž došlo fakticky k

jeho zamítnutí. Jeho pozdější projednání je nejen porušením jednacího

řádu, ale i práva Senátu na urychlené projednání námitek senátorů při

minimálních změnách ve složení Poslanecké sněmovny. Ke schválení zákona

došlo až poté, co za podezřelých okolností, vzbuzujících podezření z

korupce, rezignovala na svůj post část vládních poslanců, kteří byli

nahrazeni poslanci novými, pro vládní argumenty přístupnějšími. Tím

vším byly porušeny zásady řádného legislativního procesu a principy

demokratického právního státu.



42. K přijetí zákona došlo v čase faktické přestávky v jednání, což je

hrubé porušení jednacího řádu Poslanecké sněmovny a práva na nerušený

výkon funkce poslance. Za stejné situace, za jaké byla vyhlášena

přestávka ve prospěch vládní strany, bylo beneficium přestávky

politické straně Věci veřejné odepřeno opovrženíhodným způsobem. O

přestávku pro svůj poslanecký klub požádala místopředsedkyně strany

Věci veřejné a předsedkyně Poslanecké sněmovny tuto přestávku

vyhlásila, nicméně vzápětí připustila hlasování o jejím zahájení.

Tomuto hlasování však nebyl přítomen již žádný opoziční poslanec. Díky

tomu byl napadený zákon jako první v historii fakticky schválen v době

přestávky.



43. Zákon byl nestandardně rychle odeslán k podpisu prezidentu

republiky a jeho stanovisko poslancům, ve kterém vysvětluje, že zákon

nevrátí zpět Poslanecké sněmovně, ale ani jej nepodepíše, rozeslala

předsedkyně Poslanecké sněmovny poslancům dříve, než uplynula lhůta pro

případné vrácení zákona, čímž bylo prezidentu republiky znemožněno

změnit svůj názor, např. na základě připomínek občanů.



44. Proces přijímání a průběžná mediální prezentace napadeného zákona

neproběhla v demokratické společenské atmosféře, neboť odpůrci zákona

(včetně odborníků) nebyli téměř zváni do hromadných sdělovacích

prostředků, včetně veřejnoprávních, což je nutno označit jako cenzuru,

která spolu se záměrným vyhýbáním se některým otázkám sama o sobě

zpochybňuje legalitu zákona.



45. Ze všech důvodů uvedených v částech III/a a IV/a tohoto nálezu

petit návrhu skupiny 18 senátorů obsahuje na prvním místě požadavek,

aby Ústavní soud zrušil celý zákon č. 428/2012 Sb., o majetkovém

vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých

zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými

společnostmi).



46. Pokud by Ústavním soudem nebyl zrušen výše zmíněný zákon jako

celek, potom skupina 18 senátorů navrhuje v alternativním petitu zrušit

pro rozpor s ústavním pořádkem ty části napadeného zákona, které jsou

vyjmenovány v bodu 1 tohoto nálezu.



IV/b



Argumentace 45 poslanců zpochybňující ústavnost legislativního procesu

přijetí napadeného zákona



47. Skupina 45 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky,

zastoupená JUDr. Zuzkou Bebarovou-Rujbrovou, spatřuje v legislativním

procesu přijetí zákona č. 428/2012 Sb. porušení ústavního principu

zákazu legislativní libovůle, jehož nedodržením došlo k vážnému

zpochybnění legitimity tohoto zákona. Poslanecká sněmovna znemožnila

občanům České republiky, aby se podíleli na výkonu veřejné moci přímo,

což je jim garantováno v čl. 2 odst. 1 a 3 Ústavy a čl. 21 odst. 1

Listiny, a to přestože většina občanů České republiky vyjádřila s

obsahem napadeného zákona nesouhlas. Tím vládní poslanci porušili svůj

v čl. 23 odst. 3 Ústavy zakotvený poslanecký slib, dle něhož mají svůj

mandát vykonávat v zájmu všeho lidu.



48. Řádný průběh legislativního procesu byl podle navrhovatelů porušen

tím, že Poslanecká sněmovna nehlasovala o Senátem vráceném návrhu

zákona na nejbližší schůzi, čímž došlo fakticky k jeho zamítnutí. K

zařazení hlasování o Senátem zamítnutém návrhu zákona na jinou,

pozdější schůzi došlo v rozporu s jednacím řádem Poslanecké sněmovny,

aniž by poslanci využili svého práva zakotveného v ustanovení § 1 odst.

2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny upravit si pravidla projednávání

návrhů zákonů zamítnutých Senátem. Napadený návrh zákona tak mohl být

opětovně zařazen k projednání pouze jako nový sněmovní tisk k řádnému

legislativnímu procesu.



49. Ze všech důvodů uvedených v částech III/c a IV/b tohoto nálezu

navrhovatelé požadují, aby Ústavní soud zákon č. 428/2012 Sb. zrušil.



V.



Rekapitulace vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka



50. Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním

soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení vládě a

Poslanecké sněmovně a Senátu.



V/a



Vyjádření Poslanecké sněmovny



51. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svých

vyjádřeních, došlých Ústavnímu soudu 11. a 21. března 2013, podepsaných

předsedkyní Miroslavou Němcovou, podrobně rekapituluje legislativní

proces přijímání zákona č. 428/2012 Sb., který nepovažuje za

protiústavní, a neztotožňuje se tak s námitkami navrhovatelů.



52. Poslanecká sněmovna ve vyjádření uvedla, že zkrácená doba

poslaneckých vystoupení se netýkala celého legislativního procesu.

Teprve v průběhu třetího čtení byla doba poslaneckých vystoupení

zkrácena a upravena byla i doba jednání celé Sněmovny. Výklad

ustanovení § 53 jednacího řádu Poslanecké sněmovny provedený

navrhovateli je chybný, neboť poslední věta odstavce 1 tohoto

ustanovení o možnosti pozměnit dobu jednání a hlasování Poslanecké

sněmovny se vztahuje k celému odstavci 1. Takový výklad je na půdě

Poslanecké sněmovny přijímán od roku 1995. Stejně tak se Poslanecká

sněmovna ve svém vyjádření ohrazuje proti navrhovateli nadnesenému

výkladu § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, jenž upravuje

pouze povinnost předsedy předložit Poslanecké sněmovně návrh vrácený

Senátem, ale nezakládá již povinnost Sněmovny o tomto návrhu konečným

způsobem rozhodnout. Nepřítomnost opozičních poslanců v době hlasování

o přestávce pro poslanecký klub strany Věci veřejné nebyla způsobena

"zmatenou situací", jak naznačují navrhovatelé, nýbrž demonstrativním

odchodem opozičních poslanců.



53. Poslanecká sněmovna tak konstatuje, že zákon č. 428/2012 Sb. byl

přijat po řádně provedeném zákonodárném procesu, a je tedy plně na

Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost

tohoto zákona.



V/b



Vyjádření Senátu



54. Senát Parlamentu České republiky, zastoupený předsedou Milanem

Štěchem, ve svých vyjádřeních, došlých Ústavnímu soudu 12. a 21. března

2013, obsáhle rekapituluje zaslané návrhy a následně popisuje

projednávání zákona č. 428/2012 Sb. na půdě Senátu, přičemž opakuje

nejzásadnější argumenty, které v průběhu diskuzí v Senátu zazněly.



V/c



Argumentace vlády na podporu ústavní konformity obsahu napadeného

zákona



55. Vláda ve svém obsáhlém vyjádření k námitkám navrhovatelů a

vedlejších účastníků řízení - skupiny 45 a skupiny 47 poslanců -

nejprve vyzdvihla, že jí nepřísluší vyjadřovat se ani k otázce aktivní

legitimace navrhovatelů ani k otázce průběhu legislativního procesu v

komorách Parlamentu, včetně úvah o snahách rozštěpení politické strany

Věci veřejné, nýbrž jí přísluší vyjádřit se toliko k těm částem návrhu,

které směřují k vlastnímu obsahu zákona o vyrovnání s církvemi, jehož

návrh předložila Poslanecké sněmovně ke schválení.



56. Vláda zevrubně oponuje námitkám navrhovatele i argumentům ostatních

vedlejších účastníků, přičemž její argumentaci lze stručně shrnout

zejména do těchto tvrzení:



(i) V napadeném zákoně nelze dle vlády spatřovat diskriminaci ostatních

(necírkevních) právnických osob, když Ústavní soud ve své judikatuře

akcentuje skutečnost, že princip restitučního zákonodárství je založen

na východisku, že na příslušný majetek není možné uplatnit nárok podle

obecných předpisů, ale toliko předpisů restitučních, přičemž otázka

míry rozsahu, dokonalosti či úplnosti restitucí je svěřena výlučně

zákonodárci, a nikoliv Ústavnímu soudu [stanovisko pléna Ústavního

soudu sp. zn. Pl. ÚS-st 21/05 ze dne 1. 11. 2005 (ST 21/39 SbNU 493;

477/2005 Sb.) a nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 14/04 ze dne 25.

1. 2006 (N 22/40 SbNU 169)]. V této souvislosti poukázala rovněž na to,

že Ústavní soud shledal ve vztahu k nenaplnění § 29 zákona č. 229/1991

Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku,

(dále též jen "zákon o půdě") protiústavní stav nikoli s odkazem na

rovnost mezi dřívějšími restituenty a církevními subjekty, nýbrž s

odkazem na jiná ustanovení ústavního pořádku, a sám vyzdvihl odlišnost

církevních subjektů od jiných fyzických a právnických osob, odkazujíc

zde na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010 (N

132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.).



(ii) Jako na neopodstatněnou pohlíží vláda na výhradu, že by ustanovení

§ 11 zákona o vyrovnání s církvemi zavádělo principy a povinnosti,

které se u jiných restitučních zákonů neaplikovaly, a tvrdí, že jde o

principy (např. součinnost orgánů veřejné moci při poskytování výpisů z

evidencí apod.), které vzešly z "restituční" judikatury Ústavního

soudu, a které tudíž přirozeně na počátku 90. let neexistovaly; nyní

však zákon nemohl tyto judikaturní požadavky ignorovat, a proto musely

být do zákona zapracovány.



(iii) Vláda dále polemizuje s námitkou, že dohoda státu s církvemi

nezohledňuje dosavadní platby státu na církve, přičemž konstatuje, že

takový požadavek zápočtů jednak jde proti smyslu zmírnění majetkových

křivd, jednak postrádá právní podklad. V této spojitosti na příkladech

problematiky tzv. hospodářského zabezpečení církví, jakož i institutu

tzv. státního souhlasu dle zákona č. 218/1949 Sb., o hospodářském

zabezpečení církví a náboženských společností státem, ve znění

pozdějších předpisů, demonstruje neudržitelnost dané námitky, a to i ve

vazbě na zákaz zpětné účinnosti zákona v neprospěch jeho adresátů.



(iv) Vláda odmítá tezi navrhovatelů a ostatních vedlejších účastníků

stran údajného porušení principu světského charakteru státu dle čl. 2

odst. 1 Listiny, konstatujíc, že z uzavřených smluv vázanost na

náboženské vyznání neplyne, přičemž předmětné ustanovení Listiny nelze

vykládat jako paušální zákaz existence jakýchkoli vztahů mezi státem a

církvemi.



(v) Lichou je dle názoru vlády též výhrada navrhovatelů a ostatních

vedlejších účastníků, že ustanovení § 18 odst. 1 zákona o vyrovnání s

církvemi ohrožuje vlastnické právo jiných osob, které nabyly majetek

státu v dobré víře a kterým není v této situaci žádná ochrana

poskytována, když důvodová zpráva výslovně uvádí, že ustanovení § 134

občanského zákoníku o vydržení není tímto napadeným ustanovením nijak

dotčeno, přičemž odkázala na judikaturu Ústavního soudu týkající se

dobré víry v případě nabytí nemovitosti od nevlastníka.



(vi) Zákon o vyrovnání s církvemi dle vlády neprolamuje hranici února

1948, když sám v ustanovení § 1 definuje rozhodné období časovým

obdobím 25. 2. 1948 až 1. 1. 1990. Pokud jde o postavení Náboženské

matice, to se postupem doby podstatným způsobem měnilo, přičemž nynější

Náboženskou matici nelze srovnávat s institucí zřízenou na konci 18.

století, a její činnost po roce 1948 sotva lze označit za výsledek

reforem císaře Josefa II., které by dle navrhovatelů měl napadený zákon

rušit. Ve výčtu právních důvodů majetkových křivd nejsou zahrnuty ani

předpisy vydané Josefem II. ani předpisy z období tzv. první republiky.

Nadto je v zákoně výslovně uvedeno, že se nevydávají věci konfiskované

na základě dekretů prezidenta republiky. Zákon č. 142/1947 Sb., o

revizi první pozemkové reformy, byl sice přijat 11. 7. 1947, avšak

realizován byl až po 25. 2. 1948, když k prvnímu vyvlastnění dle tohoto

zákona a na jeho základě vydaného prováděcího předpisu mohlo dojít až

1. 3. 1948, s tím, že pro přechod vlastnictví na stát bylo rozhodné až

datum, kdy stát pozemky skutečně převzal, což je princip shodný s tím,

který byl uplatněn v zákoně o půdě (§ 32 odst. 2).



(vii) Vláda nesouhlasí ani s námitkou diskriminace ostatních

restituentů (necírkevních právnických osob) v otázce zdanění, neboť

tato námitka se sama ocitá v rozporu s jinou námitkou navrhovatelů, a

to s jejich tvrzením, že tito ostatní restituenti byli diskriminováni,

jelikož sami nemohli restituovat. Nemohli-li tedy restituovat, pak

ovšem ani nemohli být od takové daně osvobozeni, resp. tím, že

nerestituovali, nemůže být jejich neosvobození od daně vnímáno jako

diskriminační. Základní překážkou pro reálné zařazení ostatních

právnických osob do okruhu oprávněných osob vždy byl a je fakt jejich

zániku bez právního nástupce po roce 1948, a to na rozdíl od osob

fyzických.



(viii) Námitka diskriminace paušálních náhrad za nevydávaný majetek je

nepřípadná, protože tento institut jednak nastupuje subsidiárně teprve

poté, nelze-li přistoupit k naturální restituci, jednak se tento

základní způsob restituce nikterak neliší od toho modelu, který byl

zvolen v zákoně č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění

pozdějších předpisů. Dále je třeba hledět na judikaturní rozměr náhrad,

jejichž výše a způsob výpočtu jsou odvislé od závěrů, k nimž v

minulosti dospěl Ústavní soud. V této souvislosti vláda obsáhle

vysvětluje, proč bylo třeba úvahy o kompenzaci majetkového nároku

odvíjet od hodnot aktuálních v době přijetí legislativního řešení

restitucí.



(ix) Námitka, že byl-li právnickým osobám vydáván majetek, docházelo k

tomu na základě výčtového zákona, přičemž nyní tomu tak diskriminačně

není, neobstojí, poněvadž tyto výčtové předpisy byly vydány ještě před

judikaturou Ústavního soudu vyžadující obecnost právního předpisu, a

proto by přijetí výčtového zákona v dnešní době mohlo vést k nikoli

nepravděpodobnému zpochybnění ústavní konformity takového řešení, pokud

zákon by byl shledán zákonem jen co do své formy, ale již ne co do

svého obsahu.



(x) Nelze souhlasit s námitkou, že církevní právnické osoby jsou

jedinými právnickými osobami, u kterých dochází ke změně charakteru

vlastnictví oproti období před jeho přechodem na stát, neboť tak tomu

bylo v různé míře v případě všech restitucí po roce 1990.



(xi) Nelze souhlasit s tím, že před přijetím napadeného zákona

neexistovala žádná povinnost cokoliv církevním právnickým osobám

restituovat či se s nimi jinak vypořádávat, když takový závazek

vyplynul mj. i z konstantní a postupně ve prospěch církevních subjektů

gradující judikatury Ústavního soudu konstruující legitimní očekávání

těchto osob, na což je třeba poukázat. Odkazy na judikaturu Evropského

soudu pro lidská práva nejsou relevantní, protože se uvedené povinnosti

zákonodárce vůbec netýkají.



(xii) Sám Vatikán, či přesněji Svatý stolec, ničeho z restitucí

neobdrží, jelikož vlastníky se stanou konkrétní církevní subjekty -

farnosti, řády a charity, nikoli však Církev římskokatolická, která

jako právnická osoba v minulosti nic nevlastnila, krom toho okruh

oprávněných osob tvoří celkem 17 církví, z nichž katolickou církev

reprezentují toliko Církev římskokatolická a Církev řeckokatolická,

jiné církve nemají na Vatikán žádné vazby.



(xiii) Účelem sedmnáctiletého přechodného období, po které bude

dotčeným církvím poskytován příspěvek na podporu jejich činnosti, je

minimalizace následků radikální změny uspořádání vztahů mezi státem a

církvemi a náboženskými společnostmi tak, že stávající závislost je

odbourávána postupně, a proto je příspěvek koncipován jako degresivní,

neboť bez tohoto přechodného období by došlo k výraznému a negativnímu

útlumu činnosti církví a náboženských společností, zejména okamžité

redukci počtu duchovních.



57. Závěrem svého vyjádření vláda navrhla, aby Ústavní soud návrh na

zrušení zákona o vyrovnání s církvemi či jeho jednotlivých částí

zamítl.



58. Jako



amici curiae

Ústavního soudu zaslali své společné vyjádření k projednávaným návrhům

i zástupce České biskupské konference, zástupce Ekumenické rady církví

v České republice a zástupce Federace židovských obcí v České republice

(dále též "představitelé náboženských společností"). Obsah tohoto

vyjádření má dle jejich názoru Ústavní soud zvážit pro představu, jak

byly instituty napadeného zákona prezentovány představitelům

náboženských společností, z jejichž strany byl poté s takovým obsahem

napadeného zákona vyjádřen souhlas. Představitelé náboženských

společností připomínají, že napadený zákon, přestože jej lze označit za

součást restitučního a rehabilitačního zákonodárství, sleduje dva vedle

sebe rovnocenně stojící účely, a to nápravu některých majetkových křivd

spáchaných komunistickým režimem na straně jedné a vypořádání

majetkových vztahů mezi státem a vybranými náboženskými společnostmi na

straně druhé. Soubor institutů, kterými se napadený zákon snaží naplnit

tyto cíle, představuje "antitezi k systému zavedenému komunistickým

totalitním režimem". Tyto jednotlivé instituty, tedy naturální

restituce a tzv. finanční vypořádání, musí být chápány jako provázané,

neoddělitelné cesty, u nichž nelze jasně určit, která z nich více

sleduje cíl nápravy majetkových křivd a která z nich představuje cestu

vytvoření na státu nezávislé majetkové základny. Finanční vyrovnání,

skládající se z finanční náhrady a příspěvku na podporu činnosti církví

jako vzájemně provázaných veličin, je třeba jako ukončení několik set

let trvajícího systému podpory církví ze strany státu. Následně

představitelé náboženských společností ve svém vyjádření zaujímají

stanovisko k některým námitkám navrhovatelů. Především dle jejich

mínění není možné srovnávat, s ohledem na omezenost naturální restituce

a ukončení současného systému podpory náboženských společností ze

strany státu, finanční náhradu dle napadeného zákona s finančními

kompenzacemi ve smyslu ostatních restitučních předpisů. Stejně tak je

lichou námitka, že finanční náhrada bude vyplácena církvím, které v

době komunistického režimu neutrpěly žádné majetkové křivdy, neboť u

jedné ze zmíněných církví došlo k jejímu odloučení od jiné náboženské

společnosti, která prokazatelně v době totalitního režimu majetkové

křivdy utrpěla, a v druhém zmiňovaném případě byla náboženská

společnost sice státem uznána až v roce 1989, ale její představitelé

aktivně působili a byli perzekvováni již v 50. letech 20. století. Na

závěr svého vyjádření předkládají představitelé náboženských

společností krátkou ekonomickou analýzu dopadů finančního vyrovnání, z

níž vyplývá, že schválený model je na hranici možného přežití

náboženských společností, neboť u dvou z nich nepokryje finanční

náhrada ani náklady na platy duchovních. U ostatních lze hovořit o

"zisku" nad rámec těchto nákladů jen v jednotkách nebo desítkách

procent, což jsou veškeré prostředky, které náboženské společnosti

získají pro "vytvoření na státu nezávislé majetkové základny".



VI.



Ústní jednání



59. Při ústním jednání soudce zpravodaj zrekapituloval dosavadní průběh

řízení.



60. V průběhu jednání vznesli právní zástupce navrhovatelů, zástupkyně

skupiny 45 poslanců i zástupce skupiny 47 poslanců návrhy na doplnění

dokazování.



61. Právní zástupce navrhovatelů žádal, aby byli slyšeni svědci Michal

Babák, Vít Bárta, Radek John a Kateřina Klasnová. Tento návrh Ústavní

soud zamítl s odůvodněním, že jejich případná svědecká výpověď k

průběhu 45., 46., případně 47. schůze Poslanecké sněmovny je

nadbytečná, protože soud vychází ze stenozáznamů, které poskytují

mnohem přesnější informaci o průběhu schůze než vzpomínky jednotlivých

účastníků s delším časovým odstupem.



62. Zástupce skupiny 47 poslanců žádal, aby Ústavní soud doplnil

dokazování o výslechy svědků Mgr. Aleny Hanákové, ministryně kultury,

Ing. Petr Bendla, ministra zemědělství, JUDr. Petra Šťovíčka, ředitele

Státního pozemkového úřadu, Ing. Michala Gaube, generálního ředitele

podniku Lesy České republiky, (všechny za účelem objasnění způsobu

výpočtu a stanovení rozsahu náhrad), Milana Kerna, předsedy Výkonného

výboru Bratrské jednoty baptistů, a Jana Graubnera, arcibiskupa

olomouckého, (k okolnostem souvisejícím s uzavřením smluv mezi vládou a

církvemi). Tento návrh Ústavní soud zamítl. Obdobný návrh zástupce

skupiny 47 poslanců, aby si Ústavní soud od uvedených svědků vyžádal

písemné vyjádření k návrhům tohoto vedlejšího účastníka, replice a

otázkám vzneseným na ústním jednání, Ústavní soud rovněž zamítl, ve

všech případech s odůvodněním, že s výjimkou arcibiskupa olomouckého a

Bratrské jednoty baptistů se jedná o orgány státní správy, za které v

tomto řízení jedná vláda. V případě arcibiskupa olomouckého a Bratrské

jednoty baptistů dospěl Ústavní soud k závěru, že písemná zpráva, která

by se měla týkat jednání uvnitř dotčených církevních subjektů, nemá pro

předmětné řízení relevantní význam. Dalšímu návrhu této skupiny

poslanců na přerušení řízení a vznesení předběžné otázky k Soudnímu

dvoru Evropské unie Ústavní soud též nevyhověl.



63. Zástupkyně skupiny 45 poslanců navrhla, aby si Ústavní soud vyžádal

od Poslanecké sněmovny stenozáznamy 45. a 47. schůze, na které byl

projednáván sněmovní tisk 580, a dále aby si vyžádal blíže

specifikované zprávy od Ministerstva kultury a Ministerstva

zemědělství, jakož i stanovisko předsedy Českého úřadu zeměměřického a

katastrálního (dále jen "ČÚZK"). Ústavní soud konstatoval, že

stenozáznamy ze 45. a 47. schůze má již k dispozici, a proto není třeba

dokazování v tomto směru doplňovat. Pokud jde o návrhy této skupiny

poslanců na vyžádání zpráv od Ministerstva kultury, Ministerstva

zemědělství a stanoviska předsedy ČÚZK, Ústavní soud jim nevyhověl s

odůvodněním, že šlo o stanoviska vztahující se k dříve zamýšlenému

návrhu výčtového zákona, a nikoli zákona, který je předmětem řízení.



64. Právní zástupce navrhovatelů ve svém závěrečném návrhu zopakoval

argumentaci předestřenou v návrhu na zahájení řízení a následných

písemných podáních, rozvedl historický exkurz, v jehož rámci vyzdvihl

různé historické události související s postavením a činností církví.

Navrhl, aby Ústavní soud zrušil napadený zákon tak, jak je uvedeno v

návrzích.



65. Zástupce skupiny 47 poslanců se zabýval především otázkou, jak

vláda dospěla k částce, která má být vyplacena v rámci finanční

kompenzace. Závěrem odkázal na argumenty předestřené v písemných

návrzích, jakož i replice k vyjádření vlády.



66. Zástupkyně skupiny 45 poslanců se ztotožnila s argumentací

navrhovatelů i skupiny 47 poslanců a zopakovala stěžejní námitky, které

tato skupina již uvedla v písemném vyhotovení svého návrhu. Nad jejich

rámec se zabývala zejména otázkou postavení církevních právnických osob

z hlediska jejich subjektivity v právním řádu v minulosti, a to i ve

vazbě na napadený zákon. Závěrem navrhla zrušení napadeného zákona.



67. Zástupce vlády ve svém vystoupení především reagoval na vystoupení

navrhovatelů a obou skupin poslanců a vyvracel jejich tvrzení. Závěrem

poznamenal, že nepokládá napadený zákon za ústavně nekonformní.



VII.



Vlastní přezkum



68. Ústavní soud zvážil argumentaci navrhovatelů, účastníků i

vedlejších účastníků řízení a dospěl k závěru, že návrh je v rozsahu

směřujícím proti ustanovení § 5 písm. i) zákona č. 428/2012 Sb. ve

slově "spravedlivé" důvodný. V rozsahu směřujícím proti ustanovením §

19 až 25 zákona č. 428/2012 Sb. jde o návrh zjevně neopodstatněný a ve

zbývající části je návrh nedůvodný.



VIII.



Přezkum kompetence a legislativního procesu



69. Přezkum souladu zákona s ústavním pořádkem se skládá dle ustanovení

§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu ze tří prvků. Těmi jsou kompetence

orgánu, který napadený zákon vydal, procedura přijetí a vydání zákona a

soulad jeho obsahu s ústavním pořádkem. Z logiky věci se Ústavní soud

nejdříve zabývá tím, zda je příslušný orgán nadán kompetencí napadený

právní předpis vydat. V případě kladné odpovědi Ústavní soud zkoumá,

jestli byl napadený zákon vydán ústavně předepsaným způsobem, a

neshledá-li Ústavní soud pochybení ani v tomto prvku přezkumu

ústavnosti napadeného zákona, přistoupí konečně k posouzení obsahového

souladu přezkoumávaného zákona s normami a hodnotami ústavního pořádku.



70. Z těsnopisecké zprávy 41. schůze Poslanecké sněmovny šestého

volebního období, konané dne 14. 7. 2012, Ústavní soud zjistil, že

zákon č. 428/2012 Sb. předložený vládou (sněmovní tisk č. 580/0) byl

přijat Poslaneckou sněmovnou ve třetím čtení v hlasování poř. č. 158,

přičemž ze 182 přihlášených (přítomných) poslanců pro návrh hlasovalo

93 poslanců, proti návrhu 89 poslanců (usnesení č. 1251). Následně byl

schválený návrh zákona postoupen Senátu dne 19. 7. 2012 jako tisk č.

391/0.



71. Z těsnopisecké zprávy 25. schůze Senátu konané dne 15. 8. 2012

vyplývá, že návrh zákona byl zamítnut usnesením č. 713, když se v

hlasování poř. č. 9 pro přijetí tohoto usnesení ze 77 přítomných

senátorů vyslovilo 43 senátorů, proti přijetí hlasovalo 33 senátorů.

Následně byl dne 16. 8. 2012 návrh zákona vrácen Poslanecké sněmovně.



72. Poslanecká sněmovna o vráceném návrhu zákona hlasovala znovu, a to

na své 47. schůzi konané dne 8. 11. 2012. V hlasování poř. č. 156

Poslanecká sněmovna setrvala na návrhu zákona (usnesení č. 1359), s

nímž původně vyslovila souhlas, když pro jeho přijetí hlasovalo 102

poslanců, proti přijetí hlasoval 1 poslanec.



73. Dne 8. 11. 2012 byl přijatý zákon doručen prezidentu republiky; ten

jej dne 22. 11. 2012 ani nepodepsal, ani nevrátil Poslanecké sněmovně.

Stanovisko prezidenta republiky bylo téhož dne rozesláno poslancům jako

sněmovní dokument č. 4603. Dne 5. 12. 2012 byl zákon vyhlášen v částce

155 Sbírky zákonů pod číslem 428/2012 Sb.



74. K otázce posouzení kompetence vydávajícího orgánu Ústavní soud tedy

konstatuje, že předmětem přezkumu v projednávané věci je ústavnost

zákona č. 428/2012 Sb. a kompetence Parlamentu České republiky, jenž

tento zákon přijal, plyne jasně z čl. 15 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud

tedy shledává otázku kompetence k vydání napadeného zákona za vyřešenou

a ani žádný z navrhovatelů žádnou námitku tímto směrem nevznesl.



75. První skupinu námitek vznesených skupinou 18 senátorů a skupinou 45

poslanců tvoří tvrzené nedodržení ústavně předepsaného procesu

přijímání napadeného zákona. Jde především o námitku schválení zákona v

rozporu s jednacím řádem Poslanecké sněmovny v důsledku jeho

neprojednání na první možné schůzi po jeho vrácení Senátem a námitku

systematického porušování práv opozičních poslanců v průběhu celého

legislativního procesu.



76. První ze zmíněných námitek nepovažuje Ústavní soud za

opodstatněnou. Otázku hlasování o návrhu zákona vráceném Senátem a jeho

projednávání v Poslanecké sněmovně upravuje na ústavní úrovni čl. 47

odst. 1 Ústavy, který stanoví, že jestliže Senát návrh zákona zamítne,

hlasuje o něm Poslanecká sněmovna znovu. Návrh zákona je přijat,

jestliže je schválen nadpoloviční většinou všech poslanců. Ustanovení §

97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny dále stanoví, že jestliže

Senát návrh zákona usnesením zamítne, předseda jej na nejbližší schůzi,

nejdříve však za deset dnů od doručení usnesení poslancům předloží

Sněmovně, aby o něm hlasovala znovu. Návrh zákona je přijat, schválí-li

jej Sněmovna nadpoloviční většinou všech poslanců.



77. K povaze lhůty obsažené v souvisejícím ustanovení § 97 odst. 1

jednacího řádu Poslanecké sněmovny (ve slovech "bez zbytečného

odkladu") se Ústavní soud již v minulosti vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl.

ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) těmito

slovy: "Na usnesení Poslanecké sněmovny vyslovující s návrhem zákona

souhlas je proto nutno nahlížet jako na rozhodnutí obsahující (v dané

procesní fázi) výrok konečné platnosti, jímž byl zákonodárný proces v

Poslanecké sněmovně ukončen; požadavek zákona, aby (Poslaneckou

sněmovnou) schválený návrh zákona byl předsedou Poslanecké sněmovny

zaslán Senátu bez zbytečného odkladu (§ 97 odst. 1 zákona č. 90/1995

Sb.), nemá ani věcnou ani časovou spojitost s vlastním rozhodovacím

procesem Poslanecké sněmovny a vlastně jako pokyn technické povahy,

jímž se má čelit administrativním průtahům mezi (ukončeným)

zákonodárným procesem v Poslanecké sněmovně a rozhodovací pravomocí

Senátu (§ 97 odst. 2 až 4 zákona č. 90/1995 Sb.) nemá na vlastní

rozhodovací proces Poslanecké sněmovny nijaký vliv, tím méně by jej pak

mohl obnovit."



78. S tímto výkladem se Ústavní soud ztotožňuje i v případě ustanovení

§ 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny a konstatuje, že lhůta

stanovená slovy "na nejbližší schůzi, nejdříve však za deset dnů" nemá

ani věcnou ani časovou spojitost s vlastním rozhodovacím procesem

Poslanecké sněmovny a je pokynem technické povahy směřovaným toliko

předsedovi Poslanecké sněmovny, jímž se administrativně upravuje

návaznost mezi ukončeným zákonodárným procesem v Senátu, který návrh

usnesením zamítl, a opakovaným hlasováním Sněmovny. Kromě snahy čelit

administrativním průtahům ("na nejbližší schůzi") obsahuje i lhůtu

("nejdříve však za deset dnů"), která má poskytnout poslancům

dostatečný časový prostor pro seznámení se s průběhem zákonodárného

procesu v Senátu a důvody zamítnutí návrhu. Plynutí lhůty dle § 97

odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, resp. splnění povinnosti

předsedy Poslanecké sněmovny v dané lhůtě, proto na vlastní rozhodovací

proces Poslanecké sněmovny nemá žádný vliv, především se nejedná o

propadnou lhůtu pro věcné hlasování adresovanou Poslanecké sněmovně.

Citované ustanovení § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny je

ze strany předsedy Poslanecké sněmovny naplněno předložením vráceného

zákona, kdy další časové či věcné otázky související s hlasováním

přecházejí do sféry Poslanecké sněmovny (jako celku).



79. Ústava ve svém čl. 47 odst. 1 totiž výslovně stanoví, že o vráceném

návrhu Sněmovna hlasuje znovu. Hlasování je ve smyslu Ústavy vždy

pozitivním aktem, tedy nikoliv jednáním konkludentním, omisivním.

Výjimečné situace, kdy nečinnost orgánu má v legislativním procesu

konkrétní pozitivní důsledky, musí být v Ústavě explicitně stanoveny,

což činí např. čl. 46 odst. 3 Ústavy. Ustanovení § 97 odst. 3 jednacího

řádu Poslanecké sněmovny dle svého textu žádnou prekluzi pro hlasování

Poslanecké sněmovny neobsahuje, což s ohledem na znění čl. 47 odst. 1

Ústavy ani obsahovat nemůže. Taková lhůta je obsažena toliko v

ustanovení § 97 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., a to v přímé návaznosti

na znění čl. 46 odst. 3 Ústavy.



80. Ani v rovině výkladu čistě podústavního práva není požadavek

navrhovatelů přiléhavý. I pokud by se dala z § 97 odst. 3 jednacího

řádu Poslanecké sněmovny existence lhůty pro opakované hlasování

Poslanecké sněmovny dovodit, zákon uplynutí této lhůty nespojuje s

žádným následkem, zejména tedy nestanovuje fikci neschválení návrhu.

Rovněž slova "aby o něm hlasovala" svědčí o povinnosti hlasovat,

nikoliv o volné úvaze Sněmovny, zda hlasovat o Senátem zamítnutém

návrhu zákona bude.



81. Doktrinární závěry (Suchánek, R. In Šimíček a kol. Ústava České

republiky, Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 589) lze potvrdit v tom

rozsahu, pokud dovozují, že o Senátem zamítnutém či vráceném návrhu

zákona může totiž hlasovat jen Poslanecká sněmovna, která jej schválila

a postoupila Senátu. Je nepochybné, že lhůta (nejzazší časová hranice)

pro hlasování Poslanecké sněmovny existuje. Neplyne však ze slov "na

nejbližší schůzi" dle čl. 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké

sněmovny, nýbrž z čl. 34 odst. 4 Ústavy, dle něhož zasedání Poslanecké

sněmovny končí uplynutím jejího volebního období nebo jejím

rozpuštěním, ve spojení s § 121 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké

sněmovny, dle něhož v novém volebním období Poslanecké sněmovny zásadně

nelze projednat návrhy, které nebyly projednány a rozhodnuty v minulém

volebním období.



82. Že k předložení Senátem zamítnutého návrhu zákona předsedou

Poslanecké sněmovny na nejbližší schůzi Poslanecké sněmovny, nejdříve

však za deset dnů od doručení poslancům, aby o něm hlasovala znovu, ve

smyslu § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny došlo,

navrhovatelé ani vedlejší účastníci nečiní sporným. Z vyjádření

Poslanecké sněmovny plyne, že se jednalo o 3. bod pořadu 45. schůze

Poslanecké sněmovny, která se konala od 4. 9. 2012. Skutečnost, že

následně došlo hlasováním k vyřazení bodu z pořadu 45. a 46. schůze

Poslanecké sněmovny, a věcně byl bod projednán až na 47. schůzi

Poslanecké sněmovny, která se konala od 23. 10. 2012, není z hlediska

přezkumu otázky dodržení ústavně předepsaného způsobu vydání zákona

podstatná.



83. Námitky stran systematického porušování práv představitelů opozice

považuje Ústavní soud rovněž za nedůvodné. Ústavní konformitou

legislativního procesu se z hlediska možného zkracování práv opozičních

představitelů Ústavní soud v minulosti zabýval především v nálezu ze

dne 1. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.)

a nálezu ze dne 27. listopadu 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (437/2012 Sb.).

Ve vztahu k projednávanému návrhu Ústavní soud konstatuje, že porušení

závazných závěrů výše zmíněných nálezů v případě legislativního procesu

přijímání zákona č. 428/2012 Sb. neshledal.



84. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. září 2010 (N 188/58 SbNU

663; 269/2010 Sb.) se Ústavní soud zabýval otázkou, do jaké míry je

ústavně konformní procedurální rozhodování za situace, kdy je učiněno

ve shodě výrazné většiny poslanců, a dovodil následující: "V posuzované

věci nelze přehlédnout, že při hlasování k potvrzení stavu legislativní

nouze se pro vždy vyslovila výrazná majorita poslanců a že se během

projednávání zákona v Poslanecké sněmovně ani jejích výborech

nezformovala výrazná menšina, jejíž práva by se mohla jevit jako

zkrácená." Učiněné závěry lze vztáhnout analogicky i na tuto věc. Pro

odložení ze 45. na 46. schůzi Poslanecké sněmovny hlasovalo 180

poslanců, proti byl pouze 1 poslanec, pro odložení ze 46. na 47. schůzi

hlasovalo 179 poslanců, 3 byli proti.



85. V nálezu ze dne 22. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 24/10 (N 52/60 SbNU

625; 94/2011 Sb.) Ústavní soud vyslovil, že považuje "za nezbytné

zdůraznit, že institut návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých

ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky,

podávaný skupinou poslanců či senátorů podle § 64 odst. 1 písm. b)

zákona o Ústavním soudu, je mimo jiné projevem ústavně garantovaného

principu ochrany menšin (čl. 6 Ústavy České republiky) a primárně

slouží jako jeden z nástrojů ochrany parlamentní menšiny (opozice)

proti případné svévoli (či zvůli) v rozhodnutích přijímaných

parlamentní většinou v rámci legislativního procesu založeného na

principu většinového rozhodování [srov. k tomu zprávu Benátské komise

CDL-AD(2010)025 ,Report on the role of the opposition in a democratic

parliament' ze dne 15. 11. 2010, která právo umožňující parlamentní

opozici domáhat se ústavního přezkumu většinou přijatých rozhodnutí

(zákonů) zahrnuje mezi nejzákladnější práva parlamentní opozice]." V

nálezu ze dne 15. listopadu 2011 sp. zn. Pl. ÚS 20/09 (N 195/63 SbNU

247; 36/2012 Sb.) Ústavní soud konstatoval, že "v této věci návrh

podává aktivně legitimovaný navrhovatel, byť nepřehlédl, že skupina

navrhovatele je zčásti složena z poslanců, kteří pro přijetí napadené

právní úpravy v Poslanecké sněmovně hlasovali." V nálezu ze dne 22.

března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 24/10 Ústavní soud konstatoval na adresu

poslanců tvořících skupinu navrhovatelů, že "navíc, a to nemůže Ústavní

soud ponechat bez kritické poznámky, se z drtivé většiny svým

souhlasným (!) hlasováním v průběhu legislativního procesu na přijetí

napadené právní úpravy přímo podíleli. V takových případech jeho

(zne)užití by Ústavní soud byl do budoucna nucen přistoupit k odmítání

takto podaných návrhů.".



86. V nyní posuzované věci Ústavní soud nepřehlédl, že pro dvoje

odložení, a to ze 45. na 46. schůzi a ze 46. na 47. schůzi hlasovali

poslanci, kteří v něm v rámci návrhů spatřují ústavně nekonformní

postup, a to Alexandr Černý, Miroslav Grebeníček, Pavel Hojda, Kateřina

Konečná, Ivana Levá, Marie Nedvědová, Marie Rusová, Karel Šídlo, Zuzka

Bebarová-Rujbrová, Jiří Dolejš, Stanislav Grospič, Gabriela Hubáčková,

Vladimír Koníček, Soňa Marková, Josef Nekl, Marta Semelová, Miloslava

Ostrá, Petr Braný, Vojtěch Filip, Milada Halíková, Jan Klán, Pavel

Kováčik, Květa Matušovská, Miroslav Opálka, Josef Šenfel, Pavel

Antonín, Petr Hulinský, Václav Neubauer, Miroslav Svoboda, Jeroným

Tejc, Václav Klučka, Jiří Zemánek, Jaroslav Foldyna, Stanislav Křeček,

Břetislav Petr, Dana Váchalová a Lubomír Zaorálek. Jedním z pěti

poslanců, zařazených v různých klubech, kteří navrhovali odložit

projednání ze 45. na 46. schůzi, byl i Lubomír Zaorálek.



87. K obecnému zkrácení řečnické doby jednotlivých poslanců došlo podle

Ústavního soudu v souladu s ustanovením § 59 odst. 1 jednacího řádu

Poslanecké sněmovny a v konkrétním případě poslance Babáka pak v

souladu ustanovením § 59 odst. 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny,

přičemž Ústavní soud ani v jednom případě neshledal vykročení z

mantinelů daných Ústavou či Listinou. Ústavní soud posoudil část

záznamu z předmětné schůze Poslanecké sněmovny (dostupný z

http://www.psp.cz/eknih/2010ps/stenprot/041schuz/s041125.htm) a dospěl

k závěru, že předsedkyně Poslanecké sněmovny neporušila odnětím slova

poslanci Babákovi žádné ustanovení jednacího řádu Poslanecké sněmovny,

a tím méně pak jakékoliv ustanovení ústavního pořádku. Omezení

řečnického projevu zakotvené v ustanovení § 59 odst. 4 jednacího řádu

Poslanecké sněmovny se vztahuje na všechny poslance (resp. řečníky), a

to i v postavení poslance přednášejícího stanovisko poslaneckého klubu.

Privilegium poslance přednášejícího stanovisko poslaneckého klubu se

nemůže z podstaty legislativního procesu vztahovat na projevy nevěcné,

neboť ani poslaneckému klubu nesvědčí právo zneužít možnosti veřejně

demonstrovat své stanovisko "k věci" (srov. ustanovení § 59 odst. 1

věty druhé a contrario). Bez povšimnutí nelze nechat ani skutečnost, že

poslanec Babák byl na nevěcnost svého projevu několikrát ze strany

předsedající upozorňován, a přesto z linie svého původního projevu

nebyl ochoten ustoupit. Přiměřenost výše zmíněných omezení lze pak

dovozovat i z pokročilé fáze a délky legislativního procesu, které

jasně svědčí pro skutečnost, že odpůrci napadeného zákona měli dostatek

času i prostředků k demonstraci svých názorů, neboť ještě téhož dne se

k projednávanému návrhu vyjádřil velký počet poslanců opozičních stran.



88. Ústavní soud se rovněž neztotožňuje s námitkou o nepřípustnosti

jednání Poslanecké sněmovny v nočních hodinách a ztotožňuje se s

výkladem ustanovení § 53 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, jak jej

nastínila ve svém vyjádření Poslanecká sněmovna. Ústavní soud tedy

považuje za ústavně konformní takový výklad zmíněného ustanovení, jenž

Poslanecké sněmovně dává možnost v mimořádné situaci jednat a hlasovat

i po 21. hodině večerní, neboť opačná, právo Poslanecké sněmovny

omezující intepretace nevyplývá z žádného ustanovení ústavního pořádku.

Schopnost vládních poslanců dopřát sobě i opozičním představitelům

dostatek odpočinku je pak v principu znovu jen otázkou politické

kultury v České republice. Jak ve svém vyjádření zdůrazňuje Poslanecká

sněmovna, byl navíc takovýto postup v minulosti již několikrát

praktikován a nebyly proti němu vzneseny žádné námitky. V tomto směru

lze dle názoru Ústavního soudu hovořit o ústavně konformní ustálené

praxi, kterou lze považovat za legitimní součást pravidel

legislativního procesu [srov. bod 38 nálezu Ústavního soudu ze dne 15.

února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)].



89. Ústavní soud nemůže přisvědčit ani námitce, že by zákon byl záměrně

přijat v čase přestávky, kdy již byli opoziční poslanci mimo jednací

sál. Z vyjádření Poslanecké sněmovny plyne, že naprostá většina

opozičních poslanců odešla z jednacího sálu v jiné souvislosti než s

vyhlášením přestávky a ještě před hlasováním o námitce vznesené vůči

navržené přestávce. Výsledek hlasování o této námitce ani následného

hlasování o samotném zákonu č. 428/2012 Sb. tak nemohl být případným

pochybením předsedkyně Poslanecké sněmovny změněn, jak vyplývá ze

stenoprotokolu z příslušné schůze Poslanecké sněmovny (příslušný text

je dostupný z

http://www.psp.cz/eknih/2010ps/stenprot/047schuz/s047221.htm).



90. Za stejně irelevantní považuje pak Ústavní soud i námitku rychlého

odeslání stanoviska prezidenta republiky k napadenému zákonu, neboť

tato námitka nemá rovněž žádnou oporu ve skutkovém stavu. Prezidentu

republiky nic nebránilo svůj případný názor změnit a do patnáctého dne

schválený zákon Sněmovně vrátit (čl. 50 Ústavy). To, že bylo jeho

stanovisko zasláno poslancům čtrnáctý den této lhůty, na této jeho

pravomoci nic nemění. Ústavní soud nemůže z takto ryze formalistického

důvodu zrušit zákon č. 428/2012 Sb., a to zejména v situaci, kdy sám

prezident republiky proti tomuto postupu zjevně nic nenamítal, neboť je

sám nadán dle ustanovení § 64 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu

aktivní legitimací k podání návrhu na zrušení napadeného zákona.



91. Ústavní soud nemůže rovněž přisvědčit námitce vedlejšího účastníka,

že poslanci hlasující pro schválení napadeného zákona odepřeli občanům

České republiky právo podílet se přímo na správě věcí veřejných

prostřednictvím referenda. Ústavní pořádek České republiky zřetelně

říká, že zákonodárná moc náleží Parlamentu (čl. 15 Ústavy) a pro

rozhodování prostřednictvím referenda zná ústavní pořádek tzv. výhradu

ústavního zákona (čl. 2 odst. 2 Ústavy). Z toho je zjevné, že

ústavodárce dal přednost schvalování zákonů prostřednictvím Parlamentu

České republiky. Ze stejného důvodu je tedy lichá i námitka, že

hlasováním pro schválení napadeného zákona došlo k porušení

poslaneckého slibu.



92. Ústavní soud tedy nepřistoupil ke zrušení napadeného zákona z

důvodů porušení pravidel legislativního procesu, neboť neshledal, že by

tento proces ve svém celku neumožňoval racionální diskurs, slyšení

stran a otevřenou diskuzi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně

názorů menšinových, podpořených možností aktivní participace účastníků

v jeho průběhu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 1. března 2011 sp.

zn. Pl. ÚS 55/10). Ve vztahu k ostatním námitkám Ústavní soud podotýká,

že není oprávněn přezkoumávat ústavnost takových aspektů zákonodárného

procesu, jakými jsou zájem médií (včetně veřejnoprávních) o názory

představitelů opozice, sliby mezi představiteli (bývalé) vládní

koalice, vládní interpretace judikatury Ústavního soudu či ochota vlády

reagovat na otázky opozičních poslanců. To vše jsou otázky především

politické kultury v České republice, jejímž ochráncem Ústavní soud není

(čl. 83 Ústavy a contrario). Jakkoliv Ústavní soud odsuzuje morální

pokleslost pozadí legislativního procesu, a to přičiněním obou

znesvářených skupin poslanců, nemůže, nemá-li se z odborného orgánu

ochrany ústavnosti stát morálním arbitrem a vychovatelem politických

reprezentací, přistoupit k derogaci napadeného zákona pouze z důvodu

neúcty jedné části zákonodárců k druhým.



IX.



Přehled relevantní judikatury Ústavního soudu ke zkoumané problematice



IX/a



Judikatura Ústavního soudu ve věcech restitučních



93. V rámci posouzení těch částí návrhů, které se dotýkají restitučních

ustanovení napadeného zákona, Ústavní soud především pokládá za nutné

ve stručnosti zrekapitulovat zásady a připomenout východiska, které se

jako červená nit táhnou jeho rozsáhlou, již druhé desetiletí vytvářenou

restituční judikaturou.



94. Ústavní soud již od svých prvních rozhodnutí v restitučních věcech

vycházel ex favore restitutionis a nesčíslněkrát zdůrazňoval, že k

restitučním věcem je třeba přistupovat s přihlédnutím k tomu, že těm,

kteří restituují, byla v minulosti způsobena celá řada křivd, včetně

oněch majetkových. Již Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS

597/92 ze dne 21. 12. 1992 (viz Sbírku usnesení a nálezů Ústavního

soudu ČSFR, ročník 1992, nález č. 16) dovodil, že restitučními zákony

se demokratická společnost snaží alespoň částečně zmírnit následky

minulých majetkových a jiných křivd vzniklých v období od 25. 2. 1948

do 1. 1. 1990. Stát a jeho orgány jsou tedy povinny postupovat podle

restitučního zákona v souladu s oprávněnými zájmy osob, jejichž újma,

způsobená za totalitního komunistického režimu, má být alespoň částečně

kompenzována. Vůdčím principem musí být vždy výše uvedený účel

restitucí, k jehož naplnění je nutné, aby restituční zákony byly

interpretovány ve vztahu k oprávněným osobám co nejvstřícněji, v duchu

snahy o zmírnění některých křivd, v jejichž důsledku k odnětí majetku

došlo [srov. nález sp. zn. I. ÚS 154/95 ze dne 18. 1. 1996 (N 7/5 SbNU

47), nález sp. zn. I. ÚS 754/01 ze dne 23. 10. 2003 (N 123/31 SbNU

113), nález sp. zn. II. ÚS 2896/09 ze dne 29. 4. 2010 (N 97/57 SbNU

273) a další].



95. V posuzovaném případě církví je obecně známo, že křivdy byly

spáchány nejen na církevních právnických osobách, ale též na

jednotlivých osobách duchovních. Ústavní soud pokládá za obecně známé

to, že již historikové a historikové umění publikující v prvé polovině

90. let 20. století si byli této okolnosti velmi dobře vědomi. Pouze

demonstrativně lze zvolit příklad římskokatolické církve: "Z rozhodnutí

předsednictva ÚV KSČ v roce 1950 Státním ústavem pro věci církevní byl

pro předsedu vlády Antonína Zápotockého vypracován ,důvěrný' materiál o

likvidaci církevních, zejména katolických řádů v Čechách. Noc z 13. na

14. dubna 1950 bývá nazývána ,Bartolomějskou nocí' katolické církve.

Během ní příslušníci Státní tajné bezpečnosti obsadili všech 28

mužských klášterů (s výjimkou řehole milosrdných bratří), k nimž

přináleželo 219 řeholních domů. Celkem 2 376 řeholníků bylo dopraveno

do pěti tzv. centralizovaných táborů majících status táborů nucených

prací. Několik stovek duchovních bylo ,centralizováno' ve věznicích v

Leopoldově a ve Valticích. V srpnu a září téhož roku Státní tajná

bezpečnost zopakovala akci zacílenou tentokrát na ženské kláštery.

Řeholím bylo zabráno celkem 850 objektů s vybavením a sbírkami a

postihlo na patnáct tisíc řeholníků a řeholnic. Státem bylo rovněž

převzato 1 227 970 knih. Ústřední archiv zabral klášterní archiválie,

624 obrazů a 249 plastik bylo převedeno do Národní galerie a do

depozitářů hradů a zámků. Národní muzeum v Praze získalo cenné ornáty

převzaté dále Uměleckoprůmyslovým muzeem, spravujícím v odborné péči i

na tisíc liturgických a uměleckých předmětů nedozírné ceny." (srov. M.

Mžyková, Úvod, in: Navrácené poklady. Restitutio in integrum. Praha:

PRAGAFILM 1994, str. 14.)



96. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně připomíná, že restituční

zákonodárství je směřováno ke zmírnění toliko některých majetkových

křivd a že záměrem zákonodárcovým nemůže být i při jeho sebelepší vůli

odstranění všech protiprávním komunistickým režimem napáchaných křivd.

Ústavní soud přitom akcentuje vůli zákonodárcovu v tom směru, že je

právě na něm, aby určil, následky kterých majetkových křivd bude

zmírňovat.



97. Z dosavadní konzistentní judikatury Ústavního soudu v restitučních

věcech je nepřehlédnutelné, že jako negativní zákonodárce v intencích

shora zmíněného favoris restitutionis jako negativní zákonodárce nikdy

nezrušil ustanovení restitučního předpisu v neprospěch fyzických a

právnických osob, kterým zákonodárce formou zákona zmírnění jim

spáchaných křivd umožnil. Derogační judikatura Ústavního soudu tak byla

vždy v zásadě ve prospěch osob restituujících (trvalý pobyt, národní

kulturní památky).



98. Ústavní soud si je vědom toho, že v okamžiku jeho rozhodování byly

přiměřeně možnostem zákonodárcem uspokojeny restituční nároky fyzických

osob a vybraných právnických osob a že zpětného získání historického

majetku dosáhly i obnovené obce. Nikdy ve své judikatuře Ústavní soud

nepřikývl v restituční věci argumentaci postavené na tom, že jeden

restituent by neměl restituovat proto, že jiná osoba nebyla

zákonodárcem zařazena mezi ty, jimž zákonodárce majetkové či jiné

křivdy nezmírnil.



99. Též ve věci církevních restitucí Ústavní soud opakovaně rozhodoval.

Z jeho níže uvedené judikatury je zřejmé, že akcentoval legitimní

očekávání a poukazoval na nečinnost zákonodárcovu. Za takové situace by

zajisté derogační rozhodnutí Ústavního soudu krátce poté, kdy byla

zákonná úprava konečně přijata, bylo překvapivé a vyvolávalo by

oprávněně dojem, že je zatížené znaky libovůle a svévole.



100. Ústavní soud není povolán k tomu, aby rozsoudil spor o smysl

českých dějin, jehož dílčí argumentační segment navrhovatelé přinášejí.

Ústavní soud pokládá za účelné připomenout, že například "sama povaha

nepomucenského problému umožňuje, aby tu vedle sebe žily různé názory a

aby se dialog vedl bez intolerance a demagogie. Jestliže může být

pochybováno o svatosti generálního vikáře Johánka, pak svatojánský kult

a svatojánská legenda jsou historické danosti, které zpochybňovat

nelze." (srov. V. Vlnas, Jan Nepomucký česká legenda. Praha - Litomyšl:

Nakladatelství PASEKA, Národní galerie v Praze, 2013).



101. Ústavní soud, obdobně jako soudy obecné, není toliko sudištěm pro

rozhodování ve věcech, v nichž nedojde mezi účastníky ke shodě, ale též

soudem, jehož činnost by měla vést k předcházení sporům a hledání

smírných řešení. V souzené věci se jedná o poměr státu a církví, tedy o

problematiku, která byla, je a bude neoddělitelně spjata s dějinami

české státnosti. Podle preambule Ústavy byla tato přijata proto, že

"My, občané České republiky v Čechách, na Moravě a ve Slezsku, v čase

obnovy samostatného českého státu, věrni všem dobrým tradicím dávné

státnosti zemí Koruny české i státnosti československé, odhodláni

budovat, chránit a rozvíjet Českou republiku v duchu nedotknutelných

hodnot lidské důstojnosti a svobody jako vlast rovnoprávných,

svobodných občanů, kteří jsou si vědomi svých povinností vůči druhým a

zodpovědnosti vůči celku, jako svobodný a demokratický stát, založený

na úctě k lidským právům a na zásadách občanské společnosti, jako

součást rodiny evropských a světových demokracií, odhodláni společně

střežit a rozvíjet zděděné přírodní a kulturní, hmotné a duchovní

bohatství, odhodláni řídit se všemi osvědčenými principy právního

státu, prostřednictvím svých svobodně zvolených zástupců přijímáme tuto

Ústavu České republiky." Ústavní soud má za to, že aplikace principu

minimalizace zásahu, jehož důsledkem je zamítnutí návrhu, otevírá

prostor pro upevnění konsenzu dosaženého mezi státem a církvemi více,

než by tomu bylo v případě, kdyby svým aktivismem znovu otevřel problém

hledání řešení.



IX/b



Judikatura ve věcech majetkových nároků církevních subjektů



102. Nejpozději od roku 2005 začal Ústavní soud vytvářet výraznou

judikatorní linii právě k otázce majetkových nároků církevních

právnických osob, uplatňovaných podle obecných předpisů (žaloby

vlastnické, určovací). Vývoj této judikatury byl v zásadě

charakterizován dvěma konkurenčními přístupy, které se lišily v míře

možnosti soudní moci ingerovat do komplexních a složitých společenských

a politických otázek, kdy těžiště odpovědnosti za přijetí právní úpravy

leží primárně na zákonodárci.



103. Názor, dle něhož provizorium spočívající toliko v přijetí zákona

č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a

kongregací a arcibiskupství olomouckého, ve znění zákona č. 338/1991

Sb., (dále též jen "zákon č. 298/1990 Sb.") a napadeného ustanovení §

29 zákona o půdě a zároveň při trvající absenci zákona o historickém

majetku církví (tedy nečinnost zákonodárce) není na překážku souběžné

ochraně majetkových nároků církevních subjektů, na něž tzv. výčtový

zákon č. 298/1990 Sb. dopadá, před obecnými soudy [srov. např. usnesení

ze dne 24. listopadu 2004 sp. zn. I. ÚS 428/04 (ve SbNU nepublikováno,

dostupné na http://nalus.usoud.cz); nález sp. zn. IV. ÚS 298/05 ze dne

8. 8. 2005 (N 156/38 SbNU 241); odlišná stanoviska ke stanovisku pléna

sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05 ze dne 1. 11. 2005 (ST 22/39 SbNU 515; 13/2006

Sb.)], byl překonán. Převládl konkurenční názor, který při zdůraznění

primární povinnosti zákonodárce upravit problematiku tzv. církevních

restitucí považoval ingerenci moci soudní (ochranu individuálních

nároků) před přijetím zvláštního zákona za nepřípadný soudní aktivismus

[nález sp. zn. II. ÚS 528/02 ze dne 2. 2. 2005 (N 23/36 SbNU 287);

stanovisko pléna ze dne 1. listopadu 2005 sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05;

usnesení ze dne 19. ledna 2006 sp. zn. II. ÚS 687/04 (ve SbNU

nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz) a řada rozhodnutí

navazujících].



104. Již v uvedeném nálezu sp. zn. II. ÚS 528/02 tedy Ústavní soud

konstatoval, že "[obecné soudy] v průběhu řízení opomněly zvážit, že

přechod majetku církví je pokryt kogentním ustanovením § 29 zákona č.

229/1991 Sb., dle něhož nelze majetek, jehož původním vlastníkem byly

církve, náboženské řády a kongregace, převádět do vlastnictví jiným

osobám do přijetí zákona o tomto majetku. Zákon o půdě tedy

předpokládá, že zemědělský majetek, který byl dříve ve vlastnictví

církevních právnických osob, bude řešen samostatným zákonem a do doby

vydání tohoto zákona je chráněn. Na tento majetek je proto nutno

vztahovat režim restitučních zákonů, a tudíž zde není prostor pro

podávání žalob o určení vlastnictví pro absenci naléhavého právního

zájmu. Ten nelze odvodit ani ze skutečnosti, že stát nebyl schopen

vydat speciální restituční zákon, přestože zákon č. 229/1991 Sb., který

nabyl účinnosti již 24. června 1991, vydání takového zákona

předpokládá. Stát ovšem musí svůj závazek vydat restituční zákon,

vyplývající z citovaného ustanovení zákona o půdě, ohledně církevního

majetku splnit, neboť musí splnit legitimní očekávání na straně

církevních právnických osob, které se opírá o zákonné ustanovení.".

Tento závěr (v konkurenci k nálezu sp. zn. IV. ÚS 298/05) byl následně

potvrzen stanoviskem sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05, které se především

vyjádřilo k charakteru zákona č. 298/1990 Sb. jako zákona restitučního,

neboť byl naplněn restituční účel tohoto zákona prostřednictvím výčtu

oprávněných osob a dotčeného (převáděného) majetku, byť se jednalo

toliko o provizorium. Nadto stanovisko převzalo část odůvodnění nálezu

sp. zn. II. ÚS 528/02 v části, v níž je výslovně konstatována povinnost

zákonodárce vydat restituční zákon, neboť musí splnit legitimní

očekávání na straně církevních právnických osob, které se opírá o

zákonné ustanovení. Z toho, a především ze stručnosti samostatné

argumentace stanoviska, je zřejmé, že smyslem stanoviska nebylo

koncipovat nějaké další nové právní závěry, nýbrž internalizovat jeden

z již vyslovených právních názorů, a to odlišné stanovisko k nálezu sp.

zn. IV. ÚS 298/05 a právní závěr nálezu sp. zn. II. ÚS 528/02, které

vystupovaly v konkurenci k právnímu názoru nálezu sp. zn. IV. ÚS

298/05. Uvedené konstatování povinnosti zákonodárce přijmout restituční

zákon, a naplnit tak legitimní očekávání na straně církevních subjektů

je ustáleně reprodukováno v pozdější judikatuře Ústavního soudu [srov.

již zmíněné usnesení sp. zn. II. ÚS 687/04; dále usnesení sp. zn. II.

ÚS 230/05 ze dne 16. března 2006; usnesení sp. zn. IV. ÚS 509/05 ze dne

19. června 2006; usnesení sp. zn. I. ÚS 679/03 ze dne 10. května 2007;

usnesení sp. zn. I. ÚS 1652/07 ze dne 18. července 2007 (ve SbNU

nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz); bod 29 nálezu sp.

zn. IV. ÚS 34/06 ze dne 21. listopadu 2007 (N 201/47 SbNU 597);

usnesení sp. zn. IV. ÚS 158/08 ze dne 6. května 2008; usnesení sp. zn.

II. ÚS 2904/08 ze dne 7. ledna 2009 (ve SbNU nepublikována, dostupná na

http://nalus.usoud.cz) a řadu dalších; nález ze dne 24. června 2009 sp.

zn. I. ÚS 663/06 (N 149/53 SbNU 811)].



105. Na základě uvedeného judikatorního podkladu byl přijat nález sp.

zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.), jímž

byl zamítnut návrh na zrušení § 29 zákona č. 229/1991 Sb., především

však vyslovil, že "[d]louhodobá nečinnost Parlamentu České republiky

spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu, který by

vypořádal historický majetek církví a náboženských společností, je

protiústavní a porušuje čl. 1 Ústavy České republiky, čl. 11 odst. 1 a

4, čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod

a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a

základních svobod." V tomto nálezu především Ústavní soud pro absenci

příslušného zákona identifikoval protiústavní mezeru v právu, na jejímž

základě dochází k porušování uvedených ustanovení ústavního pořádku. O

protiústavní nečinnosti hovoří Ústavní soud v tom smyslu, že na straně

zákonodárce existuje závazek určitý okruh právních vztahů právně

upravit, přičemž tento závazek může plynout buď z jednoduchého práva,

kde si zákonodárce tuto povinnost sám výslovně uložil, nebo přímo z

ústavního pořádku, pokud neupravení určitého okruhu vztahů vyvolává

ústavněprávní důsledky. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 9/07 shledal Ústavní

soud porušení ústavního pořádku ve třech rovinách. 1) Naléhavost

veřejného zájmu na odstranění právní nejistoty plynoucí z provizorního

právního stavu (zákon č. 298/1990 Sb. ve spojení s § 29 zákona č.

229/1991 Sb.) ke dni rozhodování Ústavního soudu již přesáhla

tolerovatelnou a ospravedlnitelnou mez. Nepřijetí zvláštního zákona

předvídaného § 29 zákona č. 229/1991 Sb., k čemuž se zákonodárce

explicitně zavázal, po dobu devatenácti let, ač byl Ústavním soudem na

problematičnost své nečinnosti upozorňován, je projevem nepřípustné

legislativní libovůle a porušuje čl. 1 odst. 1 Ústavy. 2) Ústavní soud

uvedl, že kromě explicitního zákonného podkladu v ustanovení § 29

zákona č. 229/1991 Sb. má legitimní očekávání církví a náboženských

společností základ i v celkové koncepci restitučního procesu po roce

1989, který ani v jednotlivých restitučních ustanoveních, ale ani jako

celek, nemůže být vykládán v neprospěch celých skupin subjektů. To, co

Ústavní soud ve své judikatuře označuje jako legitimní očekávání, je

nepochybně trvajícím a konkrétním majetkovým zájmem spadajícím pod čl.

11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Nemožnost realizovat

tento majetkový zájem (resp. dosáhnout kompenzace) po dobu devatenácti

let (ke dni rozhodování soudu) tak splnila hledisko protiústavnosti,

spočívající v opomenutí legislativně vyřešit systémový a komplexní

problém, na nějž byl zákonodárce Ústavním soudem opakovaně upozorňován.

3) Konečně ustanovení čl. 2 odst. 1 Listiny garantuje náboženský

pluralismus a náboženskou toleranci, respektive oddělení státu od

konkrétních náboženských vyznání (zásada konfesně neutrálního státu).

Zásada náboženského pluralismu a tolerance je vyjádřena v čl. 15 odst.

1 a v čl. 16 Listiny základních práv a svobod. Ústřední princip

konfesně neutrálního státu je realizován kooperačním modelem vztahu

státu a církví a jejich vzájemnou nezávislostí. Pro úvahy Ústavního

soudu bylo podstatné, zda a do jaké míry představuje ekonomická

soběstačnost materiální předpoklad nezávislého výkonu práv zaručených

především čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny. Ústavní pořádek České republiky

totiž neobsahuje pouze imperativ nezávislosti státu na církvích a

náboženských společnostech (jako součást ideologické a náboženské

neutrality státu), nýbrž i požadavek nezávislosti církví a náboženských

společností na státu při naplňování jejich cílů. Ústavní soud

konstatoval, že tehdy trvající stav při absenci rozumného vypořádání

historického církevního majetku, kdy je stát v důsledku své vlastní

nečinnosti nadále dominantním zdrojem příjmů dotčených církví a

náboženských společností, navíc bez zjevné vazby na výnosy ze

zadržovaného historického majetku církví, tak ve svých důsledcích

porušuje čl. 16 odst. 1 Listiny co do volnosti projevovat víru ve

společnosti veřejným působením a tradičními formami nábožensky

motivovaných obecně prospěšných aktivit s využitím příslušných

historicky formovaných ekonomických zdrojů, a zvláště pak čl. 16 odst.

2 Listiny, a to v hospodářské složce církevní autonomie. V

podrobnostech Ústavní soud na citovaný nález odkazuje.



106. Ze závěrů plenárního nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/07 pak vycházela

pozdější judikatura v konkrétních případech. Nálezem sp. zn. I. ÚS

2166/10 ze dne 22. 2. 2011 (N 21/60 SbNU 215) Ústavní soud prolomil

blokační paragraf (§ 29 zákona o půdě) ve prospěch fyzické osoby,

vyhověl její ústavní stížnosti, a umožnil tak převod (přechod)

vlastnického práva na "jinou osobu" ve smyslu textu blokačního

paragrafu. Shledal, že na straně fyzické osoby existoval ústavně

chráněný zájem plynoucí z dřívějšího vadného procesu privatizace,

přičemž v tomto konkrétním případě bylo nezbytné upřednostnit zájem

stěžovatele před vlastnickým právem státu a legitimním očekáváním

církve, k čemuž Ústavní soud zdůraznil, že "naplnění legitimního

očekávání církve ... může být dosaženo i jinými prostředky," tedy nejen

naturální restitucí. Nálezem sp. zn. II. ÚS 2326/07 ze dne 31. 3. 2011

(N 58/60 SbNU 745), který rovněž přímo navazoval na nález sp. zn. Pl.

ÚS 9/07, byla ústavní stížnost církevní právnické osoby zamítnuta s

dovětkem, že "citovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 9/07 došlo k podstatné

precizaci charakteru povinnosti zákonodárce přijmout zákon

předpokládaný § 29 zákona o půdě, a to formou aditivního nálezového

výroku. Za těchto nových podmínek lze za přiměřenou dobu pro přijetí

předmětné právní úpravy považovat již pouze dobu, která odpovídá časové

náročnosti plnohodnotného legislativního procesu." Následovaly nálezy,

kterými bylo ústavním stížnostem církevních subjektů vyhovováno.

Nálezem sp. zn. III. ÚS 3207/10 ze dne 31. 8. 2011 (N 146/62 SbNU 263)

bylo ústavní stížnosti církevní právnické osoby vyhověno, neboť soudy

porušily právo na spravedlivý proces, pokud odmítly rozhodovat o její

žalobě na určení vlastnictví k majetku odebranému v roce 1949 (na

podkladě duplicitního vlastnictví). V nálezu sp. zn. I. ÚS 562/09 ze

dne 31. 8. 2011 (N 145/62 SbNU 245) bylo ústavní stížnosti církevní

právnické osoby rovněž vyhověno a Ústavní soud podrobněji uvedl, že "od

přijetí ustanovení § 29 zákona o půdě (tzv. blokační paragraf) již

uběhlo více než 20 let ... I lhůtu, označenou nálezem sp. zn. II. ÚS

2326/07 ..., odpovídající ,plnohodnotnému legislativnímu procesu' lze

již považovat za překročenou ... V této souvislosti je nutno znovu

zdůraznit, že podle čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí

Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby. Parlament není

suverénem, který si svou agendu libovolně určuje a slouží toliko svým

cílům, nýbrž je vázán Ústavou, tedy smí užívat své kompetence toliko k

naplňování Ústavy, nikoliv k opaku [nejmarkantněji se to projevilo v

nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445;

318/2009 Sb.)]." Soudy jsou povinny za takové situace pojímat žalobu

církevní právnické osoby jako "žalobu svého druhu (blížící se žalobě

restituční) mající za cíl dosáhnout zaplnění mezery vzniklé dlouhodobou

nečinností zákonodárce v rozporu čl. 1 Ústavy České republiky, čl. 11

odst. 1 a 4, čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních

práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských

práv a základních svobod, a to postupem odpovídajícím smyslu nápravy

křivd po roce 1989." V případě ochrany základních práv mají soudy

povinnost rozhodovat o žalobách podle obecných právních principů, aby

protiústavní absenci zákona překlenuly, a naopak nesmí odmítnout

rozhodovat o základních právech s odkazem na neexistenci zákona.



107. Naposled Ústavní soud nálezem sp. zn. II. ÚS 3120/10 ze dne 29. 8.

2012 vyhověl ústavní stížnosti církevní právnické osoby ve věci nároků

vztahujících se k historickému církevnímu majetku, s tím, že Ústavní

soud zdůraznil, že stojí obdobně jako u ústavní stížnosti sp. zn. I. ÚS

562/09 v odlišné situaci, než v jaké byl v době vydání nálezu sp. zn.

II. ÚS 528/02. Zásadní roli zde hraje právě plynutí času. Legitimní

očekávání na straně církevních právnických osob dosahuje již dávno

pomyslné "zletilosti". Zákonodárce, ač byl Ústavním soudem opakovaně

upozorňován na povinnost splnit závazek založený ustanovením § 29

zákona o půdě, a tím naplnit zmiňované legitimní očekávání, tuto svou

povinnost doposud nesplnil. Ústavní soud rovněž uvedl, že mu je známo,

že Parlament České republiky v současné době projednává návrh zákona o

majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi, a tento

legislativní proces se nachází v pokročilé fázi. Vzhledem k naléhavosti

však bylo přistoupeno i přesto k věcnému rozhodnutí. Jiný postup

Ústavního soudu by mohl vést k dalšímu prodlužování provizorního

ústavně nekonformního právního stavu.



108. Z této judikatury Ústavní soud i při posouzení zákona č. 428/2012

Sb. vychází, právě s ohledem na požadavky plynoucí z ústavního pořádku,

jak byly formulovány v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/07. Vzhledem k obsahu

všech tří předložených návrhů je s podivem, že se navrhovatelé a

vedlejší účastníci s dosavadní judikaturou neseznámili a nevyslovují se

k ní ani polemicky či kriticky. Řada jejich námitek se patrně i z toho

důvodu zcela míjí se základními paradigmaty ochrany ústavnosti.



X.



Meritorní přezkum obsahu napadeného zákona



X/a



Pojmové vyjasnění



109. Navrhovatel i vedlejší účastníci ve svých návrzích hovoří o

"restituci," přičemž s tímto pojmem nakládají v tom smyslu, že jej



promiscue

užívají ve více významech, aniž by tyto významové rozdíly ve svých

závěrech zohlednili. Zejména vedlejší účastník 1) na základě záměny

významů pojmu "restituce" činí pro svou argumentaci klíčové závěry, že

napadený zákon nevede (alespoň v případě katolické církve) k "restituci

(uvedení do původního stavu)," v čemž má spočívat zásadní

(protiústavní) odlišnost napadeného zákona od obdobných zákonů

přijatých od roku 1989 dosud [odst. 10 návrhu vedlejšího účastníka 1)].



110. Vedlejší účastník 1) nebere v úvahu, že



restitutio in integrum

v přísném významu civilistickém nebylo a nemohlo být cílem žádného ze

zákonů, kterými byly po více než čtyřiceti (nyní šedesáti) letech

zmírňovány některé majetkové křivdy. Takovou ambici žádný z

restitučních zákonů mít nemohl a neměl, neboť



restitutio

po tak dlouhé době není možná po faktické (věci podléhají změnám) ani

po právní stránce (právní řád prošel od roku 1948 zásadními proměnami a

takový požadavek by vyžadoval po roce 1989 obtížně myslitelné uplatnění

zásady formální diskontinuity s tzv. socialistickým právem). Proto

zcela nepochybně v případě žádné z oprávněných osob po roce 1990, a ani

v případě žádné z oprávněných osob podle zákona č. 428/2012 Sb., se

nejedná o



restitutio stricto sensu

, nýbrž spíše o obnovu vlastnického práva v současných právních - a to

zejména veřejnoprávních - poměrech. V tomto zákon č. 428/2012 Sb. není

výjimkou, nýbrž se zcela logicky drží souvislostí současného právního

řádu, zejména pak ústavního pořádku. Takový postup je u dosavadního

restitučního zákonodárství samozřejmostí, nikoliv nedostatkem. Teprve v

tomto významu je pojem "restituce" či "restituční zákonodárství"

doktrinárně či judikatorně používán, při vědomí skutečnosti, že žádný z

"restitučních zákonů" tohoto pojmu v názvu ani v textu neužívá, přičemž

samozřejmě nelze vyloučit, že v příhodných případech se bude zároveň

jednat i o



restitutio

v úzkém smyslu. Nadále proto Ústavní soud užívá pojmu "restituce" a

"restituční zákonodárství" v intencích dosavadní judikatury, nikoliv

tedy ve významu, který tomuto pojmu přikládají v tomto řízení

navrhovatelé a vedlejší účastníci.



111. Pokud navrhovatelé a vedlejší účastníci za klíčový prvek své

argumentace považují dobovou legalistickou, juristickou či doktrinární

definici "církevního jmění", přehlíží, že zákon č. 428/2012 Sb. se

nevztahuje po věcné stránce na někdejší "církevní jmění", naopak v § 2

písm. a) provádí vlastní definici pojmu "původní majetek," který

představuje, jak bude dále uvedeno, jinou, ve sporném rozsahu pak menší

množinu majetku než "církevní jmění", zejména pak nezahrnuje majetek

původně ve vlastnictví státu či jiných osob (definičně, okruh povinných

osob je otázkou jinou), což navrhovatelé zákonu č. 428/2012 Sb.

primárně vytýkají. Byť v dobové literatuře a judikatuře převažuje užití

pojmu ve veřejnoprávním smyslu, dobová doktrína si víceznačnost pojmu

uvědomovala: "Jměním církevním jest soubor buď sloužícím účelům

církevním, buď náležejícím církevnímu ústavu nějakému (bona

ecclesiastica)" (K. Henner, Jmění - Jmění církevní. In Ottův slovník

naučný, sv. 13. Praha: J. Otto, 1898, s. 572). Tomuto odpovídá i

definiční zúžení pojmu "historický majetek církví," jak jej provedl

Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010, bodu 55,

kde je předpokládána existence "věcného práva k majetku", nikoliv

toliko veřejnoprávní oprávnění věc užívat.



X/b



Charakter katolického církevního majetku po soukromoprávní stránce



112. Navrhovatelé předkládají teze, že církve a náboženské společnosti

původní majetek nevlastnily [odst. 29 a); odst. 47], resp. že dochází

"ke změně charakteru vlastnictví", a tvrdí, že církve a náboženské

společnosti nebyly "úplnými vlastníky" [odst. 29 k)]. Vedlejší účastník

1) po podrobném rozboru právní úpravy účinné do 31. října 1949 a části

dobové judikatury dospívá k závěru, že církevní majetek měl

"veřejnoprávní povahu" (s. 5), resp. nebyl ve vlastnictví církví a

náboženských společností (odst. 11), přičemž odkazuje na dvě statě

Antonína Hobzy a stanovisko Kanceláře prezidenta republiky z roku 1946,

které považuje za "výstižné". Vedlejší účastník 2) naznačuje, že církve

a náboženské společnosti měly, patrně i k počátku rozhodného období,

postavení "detentora" (část VIII).



113. Ústavní soud v první řadě vychází z toho, že z žádného návrhu

neplyne, v čem by v kontextu této skupiny námitek měla spočívat

protiústavnost zákona o vyrovnání s církvemi. Ani pokud by uvedené

závěry byly správné, v návrzích není tvrzeno, že by ústavní pořádek

vylučoval hypotetické zmírnění majetkových křivd způsobených na jiných

majetkových právech (užitkové vlastnictví, právo hospodaření) než na

právu vlastnickém, že by ústavní pořádek vylučoval úpravu majetkového

postavení církví a náboženských společností do budoucna, případně že by

ústavní pořádek vylučoval jiné nakládání s majetkem státu než



restitutio in integrum stricto sensu

.



114. Ústavní soud dále nemůže v argumentaci navrhovatelů přehlédnout

jistou koncepční neujasněnost v otázkách základních institutů dobového

- i současného - soukromého a veřejného práva, v tomto případě v otázce

pojmu vlastnictví a účincích veřejnoprávní regulace katolické církve

(výhradně k ní se totiž konkrétní námitky váží; stran církví

nekatolických dopadají námitky navrhovatelů a vedlejších účastníků v

praxi toliko na kultové budovy jakožto věci veřejné). Skutečnou právní

argumentaci v tomto ohledu představuje toliko návrh vedlejšího

účastníka 1), při výběru autoritativních odkazů však značně selektivní.



115. Stran vlastnického práva na straně církevních subjektů katolické

církve konstatuje Ústavní soud následující. Základní právní úpravu k

rozhodnému datu 25. února 1948 představoval zákon č. 946/1811 Sb. z.

s., obecný zákoník občanský, (dále jen "o. z. o.") ze dne 1. června

1811, který v § 353 a násl. upravoval institut vlastnictví. V

objektivním smyslu se vlastnictvím rozuměl souhrn věcí náležejících

určitému vlastníku, v subjektivním smyslu se pak jednalo o oprávnění "s

podstatou a užitky věci podle své vůle nakládati a každého jiného z

toho vyloučiti." Ustanovení § 355 pak výslovně stanovovalo, že "všechny

věci vůbec jsou předměty vlastnického práva a každý, koho zákony

výslovně nevylučují, jest oprávněn nabývati ho svým jménem sám nebo

prostřednictvím jiné osoby." Ustanovení § 357 upravuje již tehdy

reziduální institut děleného vlastnictví (přičemž se zdá, že pod toto

ustanovení se podřazují právní vztahy církevních právnických osob

katolické církve v pozici "neúplného" - užitkového - vlastníka).

Navazující § 358 dále stanovuje, že "všeliké jiné druhy omezení zákonem

nebo vůlí vlastníkovou neruší úplnost vlastnictví." Ustanovení § 359

stanovilo (kromě jiného), že "podle různosti poměrů, které jsou mezi

vrchními a užitkovými vlastníky, nazývají se statky, u nichž

vlastnictví je děleno, statky lenní, statky dědičného pachtu a

dědičného nájmu." Podle ustanovení § 362 může vlastník volně nakládati

se svým vlastnictvím; to však v mezích zákony předepsaných (§ 364).



116. Vlastnické právo je dobovou i dnešní právní naukou vnímáno jako

elastické, tzn. "jakmile omezení právního řádu odpadnou ... , rozšíří

se oprávnění vlastníkovo, a jakmile nová omezení vzniknou, ono

oprávnění se zúží (t. zv. elasticita vlastnictví)" (Rouček, F.,

Sedláček, J. Komentář k československému obecnému zákoníku občanskému,

díl druhý. Praha, 1935, s. 199, s. 228; obdobně Randa, A. O předmětu

vlastnictví. In Právník 9, 1870, s. 687). "Právo vlastnické dosahuje

všude, kde není zvláštního omezení. Vlastnictví tu jest i tenkráte,

jestliže některého oprávnění pro nemožnost, ať fysickou nebo právní, se

nedostává; pokud je znakem vlastnictví volnost vlastníka, jedná se o

volnost v rámci právního řádu, nikoliv mimo právní řád" (Rouček, F.,

Sedláček, J. Komentář, díl druhý, 1935, s. 226). Krčmář hovoří o

tendenci vlastnictví k univerzálnosti a výhradnosti, neboť tím, že

zanikne povinnost vlastníka omezující, nebo tím, že se "zruší exempce z

povinnosti nenakládati věcí, postavení vlastníkovo se automaticky

zlepší, resp. volnost vlastníkova nakládati s věcí se stane méně

omezenou" (Krčmář, J. Právo občanské, II. Práva věcná. III. doplněné

vydání, 1946, s. 98).



117. "Symptomatickým (nikoliv charakteristickým) znakem vlastnického

práva jest disposice vlastnictvím, neboť vlastník může ji míti (ale

nemusí). ... [O]mezení disposice se nám jeví v podobě nezcizitelnosti,

a sice buď v podobě nezcizitelnosti, která vězí v osobě (t. zv.

,nepravá nezcizitelnost'), nebo v podobě nezcizitelnosti, která vězí ve

věci (t. zv. ,pravá nezcizitelnost')" (Rouček, F., Sedláček, J.

Komentář, díl druhý. 1935, s. 229; Krčmář, J. Právo občanské. 1946, s.

106, 115 a násl.). Již z uvedeného je zřejmé, že pokud navrhovatelé a

vedlejší účastníci z veřejnoprávního omezení některých dispozic v

případě katolické církve dovozují "neúplnost" vlastnického práva, jeho

jinou defektnost či dokonce absenci, argumentují zcela v rozporu s

pojetím povahy vlastnického práva, jak se za poslední dvě staletí

ustálila. Veřejnoprávní omezení majetkové dispozice naopak pojmově

existenci vlastnického práva vyžaduje. Pojem "nezcizitelnosti" pak

nevyjadřuje nic jiného, než výše uvedené, zvláště pak nedává

vlastnickému právu odlišný "charakter", jenž by v podmínkách současného

právního řádu a ústavního pořádku znemožňoval obnovu vlastnického

práva. Zákonné omezení zcizení před rozhodným obdobím dopadalo na

církevní majetek katolický, na chrámy protestantů a židů, avšak i na

řadu dalších situací, kdy si stát z důvodu tehdy existujícího veřejného

zájmu výslovně vymínil vyšší stupeň ingerence (podrobně Rouček, F.,

Sedláček, J. Komentář, díl druhý. 1935, s. 263). Že takové

veřejnoprávní omezení není vyvlastněním, je zřejmé: "[...] § 364 až

364b se vlastnictví nezkracuje, nýbrž se mu jen dává směr obecně

prospěšný" (Krčmář, J. Právo občanské. 1946, s. 124). Jinými slovy, i

případy



nudae proprietatis

zůstávají vlastnictvím ve smyslu o. z. o. (i ve smyslu současné právní

úpravy) pro svou schopnost zahrnout znovu všechna předchozí dílčí práva

k věci po zániku omezení či případně i práva další, nově vzniklá.

Základní otázky majetkové způsobilosti katolické církve se řídily o. z.

o. i v době tehdy doznívajícího josefinismu před rokem 1848: "Die

Kirche ist eine moralische Person, vom Staate bestätigt, und gleich den

Einzelnen desselben bürgerlichen schutzes und derselben bürgerlichen

rechte teilhaftig. a) Sie erscheint eben dadurch als eine erwerbfähig

Person, b) und muß eine solche sein, wenn sie, was doch der Staat will,

und woran ihm gar sehr gelegen ist, ihren Endzweck erreichen soll.

Politische Anordnungen setzen indeß ihrer Erwerbung aus mehreren

Rücksichten Beschränkungen ..." ["Církev je právnickou osobou, která je

uznána státem, a které se dostává, stejně jako jednotlivci stejné

občanskoprávní ochrany a občanských práv. a) Tím se projevuje jako

osoba s majetkovou způsobilostí, b) a musí takovou být, když chce - což

chce i stát a na čemž mu velmi záleží - dosáhnout svého finálního

účelu. Politické příkazy však jejímu nabývání ukládají z více ohledů

omezení ..."]. (Helfert, J. Von dem Kirchenvermögen und dem

Religionsfonde. Dritte Auflage. Prag, 1834, s. 49). Stejně jako ve

druhé polovině 19. století a později: "Die Kirche steht hier also

principiell auf dem Gebiete des Privatrechts wie jede andre physische

oder juristische Person" ("Církev se tak zde v zásadě ocitá na půdě

soukromého práva jako kterákoliv jiná fyzická či právnická osoba.")

(Schulte, J. F. Lehrbuch des katholischen und evangelischen

Kirchenrechts nach dem gemeinen Rechte, dem Rechte der deutschen Länder

und Oesterreichs. Vierte Auflage. Gießen, 1886, s. 461). "Podle

rakouského práva není žádné pochybnosti, že každé korporaci nebo

duchovní fundaci a každému církevnímu ústavu, jestliže povstaly

způsobem zákonným, tím již i právní spůsobilost v oboru práva

majetkového je přiznána" (Rittner, E. Církevní právo katolické, druhý

díl. Praha, 1889, s. 178). Způsobilost být vlastníkem plyne ze

způsobilosti k právům, kterou "zásadně mají všechny osoby právní, tedy

přirozené i právnické" (Rouček, F., Sedláček, J. Komentář, díl druhý.

1935, s. 207).



118. Totéž platí i z hlediska práva státního (ústavního): "Uznáním

některé společnosti náboženské stává se tato osobností právnickou a

může pak jménem vlastním nabyti práv a podstoupiti závazky" (Pražák, J.

Rakouské právo veřejné, díl první. Praha, 1898, s. 64; s odkazem na

zákon č. 68/1874 ř. z., o zákonném uznání společností náboženských; k

tomu jen na okraj srov. níže naznačený doktrinární spor o subjektivitu

katolické církve jako celku). Pokud zákon č. 142/1867 ř. z., o obecných

právech občanů státních v královstvích a zemích v radě říšské

zastoupených, zaručoval individuální svobody, jejich ochrana "na snadě

jest jak při osobách fysických tak i při osobách právnických, užiti

jest těchto předpisů základních zákonů státních též v příčině osob

právnických, pokud zřejmě ze zákona nevysvítá, že to které ustanovení

se týče jenom osob fysických ... čl. 5 (týkající se neporušitelnosti

vlastnictví) též by neměl náležitého smyslu, kdybychom jej chtěli

omeziti na osoby fysické" (Pražák, J. Rakouské právo veřejné, díl

první. Praha, 1898, s. 48). Výjimka musela být stanovena výslovně

zákonem (§ 109 odst. 1 ústavní listiny č. 121/1920 Sb. z. a n.:

Soukromé vlastnictví lze omeziti jen zákonem). Taková výjimka však

nebyla stanovena pro církve či jednotlivé subjekty katolické církve

paušálně, leč toliko ve specifických případech: vyloučeni z nabytí

vlastnictví byli např. řeholníci, kteří složili slavné sliby chudoby

(ani složením slibu chudoby však dosavadní vlastnické vztahy

nezanikaly), či řád kapucínů či minoritů (podrobně Rouček, F.,

Sedláček, J. Komentář, díl druhý. 1935, s. 208-209).



119. Pro uvedenou majetkoprávní způsobilost zejména není rozhodné, zda

se jednalo o právnickou osobu soukromého nebo veřejného práva (k nimž

doktrína řadila, kromě církví a katolických řádů, stát samotný, zájmové

korporace, různé spolky, společenstva živnostníků apod.) - Rouček, F.,

Sedláček, J. Komentář, díl první. 1935, s. 261. Samotné státní uznání

takového subjektu jej však ještě nezačleňuje do státu z hlediska právní

samostatnosti: "Jedes von Staate anerkannte Institut ist eo ipso mit

juristischer Persönlichkeit begabt. Die Staatliche Anerkennung hat aber

lediglich einem öffentlichen, polizeilichen Character" ("Každá státem

uznaná instituce je eo ipso nadána právní subjektivitou. Uznání státem

však má pouze veřejný, policejní charakter") - Schulte, J. F. Die

juristische Persönlichkeit der katholischen Kirche, ihrer Institute und

Stiftungen sowie deren Erwerbsfähigkeit. Gießen, 1869, s. 83.

"[U]stanovení občanského zákoníka nutno používati na všechny věci,

pokud ten který předpis právního řádu neustanovuje jinak (princip

obecné platnosti občanského zákoníka). Proto, pokud věc náleží nějaké

osobě právní, jest lhostejno, zda tato osoba jest fysická či právnická,

a zda jde o osobu práva soukromého nebo práva veřejného" (Rouček, F.,

Sedláček, J. Komentář, druhý díl. 1935, s. 9). Samotný charakter

veřejnoprávní korporace ji ještě v žádném případě neztotožňuje se

státem, k čemuž navrhovatelé a vedlejší účastník 1) argumentačně

tendují, naopak zájmy státu a veřejnoprávní korporace se mohou zcela

běžně lišit. Nerozhodnost soukromoprávního či veřejnoprávního statusu

subjektu je pro ochranu vlastnického práva ostatně platnou zásadou

dosud [sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 97 in fine; rozsudek ESLP The Holy

Monasteries (Svaté kláštery) proti Řecku ze dne 9. prosince 1994, č.

13092/87, 13984/88, série A č. 301-A, § 48-49;], i u církví a

náboženských společností podle zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě

náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o

změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech),

ve znění pozdějších předpisů, lze i dnes spatřovat veřejnoprávní prvky

(viz Beran, K. Právnické osoby veřejného práva, Linde, 2006, s. 144 a

násl.), přesto požívají ochrany vlastnického práva; z komparativního

pohledu např. v Německu a Rakousku uznané církve mají explicitní

postavení korporací veřejného práva.



120. Co do určení subjektu vlastnického práva k jednotlivým věcem

spadajícím do původního majetku vycházela rakouská a později

československá nauka převážně z tzv. teorie institutové, která v

případě (katolického) církevního majetku vycházela z toho, že vlastníky

jsou jednotlivé - dnešní terminologií - církevní právnické osoby.

Konkurenční názor považoval za vlastníka církevního majetku katolickou

církev jako celek, případně v rámci hranic státu, (s ohledem na

konkordát z roku 1855 např. Sternberg, Chr. Versuch einer juristischen

Theorie vom Eigenthum der römisch katholischen Kirche. Stuttgart, 1860,

s. 6). "



Die Rechts- und Erwerbsfähigkeit der Kirche und kichlichen Institute

ist in Oesterreich stets anerkannt geblieben, nie bezweifelt worden,

durch die Thatsache feststehend, daß überall Grundbesitz, Kapitalien u.

s. w. auf den Namen der Bisthümer, Mensa episcopalis, Capitel, Klöster,

Kirchen, Benefizien u. s. w. in den Grundbüchern eingetragen sind

" (Právní subjektivita a majetková způsobilost církve a církevních

institucí zůstala v Rakousku vždy uznána a nebyla nikdy zpochybněna,

což dokazuje skutečnost, že všude je vlastnictví nemovitostí, kapitálu

apod. zapsáno v pozemkových knihách na jména biskupství, mens

episcopalis, kapitul, klášterů, kostelů, beneficií apod.") -Schulte, J.

F. Die juristische Persönlichkeit der katholischen Kirche, ihrer

Institute und Stiftungen sowie deren Erwerbsfähigkeit. Gießen, 1869, s.

82. "... [D]iese und andre Gründe erfordern schon, daß die einzelnen

Institute als Rechtssubjecte und Eigenthümer des mit ihnen verbundenen

Vermögens anerkannt werden ... (... Diöcesen, Cathedral-, Collegiat-,

Pfarrkirchen, Kapitel, Pfarrbeneficien ... Klöster ...)" ["...Tyto a

jiné důvody vyžadují, aby jednotlivé instituce byly uznány jako právní

subjekty a vlastníci majetku, jež k nim náleží ... (...diecézní

kostely, katedrály, kolegiátní kostely, farní kostely, kapitule, farní

beneficia ...kláštery ...)"] - Schulte, J. F. Lehrbuch des katholischen

und evangelischen Kirchenrechts nach dem gemeinen Rechte, dem Rechte

der deutschen Länder und Oesterreichs. Vierte Auflage. Gießen, 1886, s.

467. "Není tudíž církev jako celek podmětem majetku církevního, nýbrž

jsou jím jednotlivé kostely, korporace a ústavy, jež život církevní

vytvořil. Může jím být stolec papežský nebo biskupství, kostel

katedrální nebo farní, kapitola, klášter, fundace, beneficium atd."

(Rittner, E. Církevní právo katolické, druhý díl. Praha, 1889, s. 178).

"Otázka, kdo je vlastníkem jmění církevního není sice v theorii dosud

jednostejně zodpovězena, ač prameny právní svědčí jediné názoru, že jím

jest jednotlivý ústav církevní jakožto právnická osobnost, což uznává i

právo rakouské" (K. Henner. Jmění - Jmění církevní. In Ottův slovník

naučný, sv. 13. Praha: J. Otto, 1898, s. 572). "Pokud jde o jednotlivé

církevní instituty (úřady, korporace), je majetkoprávní způsobilost: a)

buď neuznána ... b) buď jest uznána ... c) buď je majetkoprávní

způsobilost přiznána každému církevnímu institutu právoplatně

vzniklému, jako je tomu u nás. V Československu, podobně jako již dříve

v Rakousku a v Uhrách, pokládají se ve smyslu t. zv. teorie institutové

(o níž je řeč dále) za majetkoprávní subjekty jednotlivé církevní

instituty, nikoliv však církev celá; ta jako celek nemá u nás žádného

vlastnického práva, pročež nemůže žádnou částí t. zv. církevního

majetku disponovati jako svou vlastní věcí. Celá katolická církev není

v ČSR vůbec právním subjektem. Název "církevní majetek" neznamená dnes

majetku, jenž církvi "patří", nýbrž majetek, jenž slouží církevním

účelům (na základě zákonů státních). Mluvíme-li v právu majetkovém o

tom, že "církev" má nyní ta a ta práva, rozumíme církví pouze souhrn

církevních institutů na státním území, nikoliv celou církev

representovanou papežem a jeho římskou kurií. ... Nabývání t. zv.

církevního majetku, jeho pozbývání i všechny právní změny jeho právními

jednáními řídí se nyní u nás výlučně právem občanským ..." (Hobza, A.,

s přispěním Turečka, J. Úvod do církevního práva, II. vydání. Praha,

1936, s. 239). Zde je nutno zdůraznit, že uvedená slova o absenci

dispozičního práva jsou vztažena ke katolické církvi jako celku, neboť

jako taková má charakter mimostátního svazu, existujícího vedle státu,

nezávisle na jeho vůli. Jak plyne z dalšího, nejednalo se v tomto bodu

o závěry zpochybňující vlastnické právo jednotlivých církevních

subjektů, nýbrž o zdůraznění, že církevní nemovitosti na území

československého státu nejsou vyjmuty z československé jurisdikce, že

by je bylo možno poukazem na mezinárodní charakter katolické církve

vyjmout z dosahu československého práva: "Pokud však jde o dobu novější

... stupňuje se disposiční právo státu při církevním majetku ... Co

jest rozuměti disposičním právem státu? Nemá tím býti řečeno, že stát

byl nebo je vlastníkem příslušného majetku ve smyslu soukromého práva,

nýbrž tolik, že stát svými zákony určil podmínky pro vznik t. zv.

církevního majetku, upravoval tento majetek svými zákony, určoval jeho

účel, prováděl jeho distribuci mezi církevní úřady a ústavy, stanovil

zároveň míru jich vlivu na hospodaření a sporné otázky tohoto majetku

se týkající rozhodoval svými soudy po případě správními úřady. Stát

uplatňuje v nové době naproti t. zv. církevnímu majetku plně svou

suverenitu" (s. 265). O těchto otázkách v současnosti není pochyb.



121. Judikatura se opakovaně vyjádřila v tom smyslu, že "jmění církve

katolické není podle platného práva shrnuto po stránce soukromoprávní v

jedné majetkové podstatě, naopak tvoří různé právní subjekty" (Boh. A

4829/25; srov. též dřívějí Budw. 7397, Budw. A 1243, podle Bušek, V.,

Hendrych, J., Laštovka, K., Müller, V. Československé církevní zákony.

Praha, 1931, s. 373, 391). Není zřejmé, jakou argumentační hodnotu má

pro vedlejšího účastníka nález NSS Boh. A 1537/22, z něhož cituje,

neboť nesvědčí pro nic jiného, než že právě teorie institutová

usměrňovala výklad zákonů o pozemkové reformě.



122. Uvedené platí v základních obrysech i pro instituty církve

evangelické; aniž by v návrzích navrhovatelé či vedlejší účastníci

uváděli námitky dopadající na nekatolické církve, v podrobnostech viz

např. Schulte, J. F. Lehrbuch des katholischen und evangelischen

Kirchenrechts nach dem gemeinen Rechte, dem Rechte der deutschen Länder

und Oesterreichs. Vierte Auflage. Gießen, 1886, s. 469 a násl.



123. Co do způsobilosti nabývat majetek základní zákon státní č.

142/1867 ř. z. v čl. 6 stanovil, že "spůsobem zákona a z příčin

obecného dobrého dopouští se, by se obmezilo právo, mrtvé ruce statků

nemovitých nabývati a k té ruce jimi vládnouti." "Mrtvou rukou" byly

rozuměny všechny právnické osoby, které prostřednictvím omezování

dispozic s majetkem sledovaly cíl zachovat tento majetek pro své účely.

Je však nepochybné, že tyto tzv. amortizační zákony nebyly v neprospěch

církví vydány (ani později v Československu) - srov. Rouček, F.,

Sedláček, J. Komentář, díl třetí. 1936, s. 34; Hendrych, J. Katolická

církev. In Slovník veřejného práva československého, Svazek II. Praha,

1929, s. 155; Hobza, A. Úvod do církevního práva, II. vydání. 1936,

obdobně Pražák, J. Rakouské právo veřejné, díl první. Praha, 1898, s.

64: "Tímto článkem ovšem o sobě nebyla omezena spůsobilost k právům

společností náboženských, nýbrž bylo pouze dovoleno, že mohou budoucně

býti vydány zákony obsahu naznačeného, kteréž vůbec známy jsou pode

jménem zákonů amortisačních.". Vedlejší účastník 1) a dílem též

navrhovatelé dovozují nemožnost (protiústavnost) obnovy vlastnického

práva církevních subjektů bez zřetele k tomu, že dobové právo

nepochybně neobsahovalo amortizační zákony jakožto právu známý institut

omezující možnost nabytí vlastnictví k tíži církevního subjektu, a

opírají se argumentačně toliko o existenci veřejnoprávní ochranné a

dozorové úpravy, která církevnímu subjektu (naopak) ztěžovala zcizení a

zatížení již vlastněné věci. Takový výklad jde zřejmě zcela proti

logice dobového práva a přisuzuje tak dispozičním omezením z hlediska

eventuální obnovy vlastnického práva stejně zásadní účinky, jaké mohly

představovat právě amortizační zákony, tedy v obou případech by nebylo

vlastnického práva, které by bylo možno obnovit.



124. V otázce, zda věci náležející do církevního jmění, zvláště věci

kvalifikované kanonickým právem jako res sacrae (věci svaté, zejm.

kostely, kaple, oltáře, bohoslužebné náčiní), mohly být předmětem

právního obchodu, tedy i předmětem vlastnictví, panovala rovněž v

převážné doktríně i praxi, přinejmenším od 2. poloviny 19. století,

shoda. "Die Vermögensobjecte ändern ihre physische natur dadurch nicht,

daß sie kirchliche werden, damit ändert sich auch nicht die juristische

Beschaffenheit. Es untersteht solglich das kirchliche Vermögensrecht an

sich den Grundsätzen des Privatrechts in derselben Weise als jedes

andre" ("Předměty vlastnictví nemění svoji fyzickou podstatu tím, že se

stanou církevními, tím se nemění ani jejich právní povaha. Tím je také

samotné církevní majetkové právo podřízeno zásadám soukromého práva

stejným způsobem jako každé jiné") [Schulte, J. F. Lehrbuch des

katholischen und evangelischen Kirchenrechts nach dem gemeinen Rechte,

dem Rechte der deutschen Länder und Oesterreichs. Vierte Auflage.

Gießen, 1886; srov. např. též podrobnější pojednání Wappäus, H. Zur

Lehre von den dem Rechtsverkehr entzogenen Sachen nach römischen und

heutigen Recht. Göttingen, 1867, s. 49 a násl., který však v "jistém

smyslu" extrakomercialitu shledával, čímž rozuměl nutnost zachovávat

účel věci: "Innerhalb dieser Grenzen sind daher die res sacrae in

commercio" ("Uvnitř těchto hranic jsou proto



res sacrae in commercio

") s. 64; Randa Wappäusovi i tak výslovně vytýká, že užívá pojmu

extracomerciality v "nevlastním smyslu", Randa, A. Právo vlastnické dle

rakouského práva. Praha, 1922, s. 20, pozn. 24]. Nahlíženo dualitou

soukromého a veřejného práva vlastnické právo (státu, obce, církve,

jakéhokoliv subjektu) nebylo vyloučeno ani u tzv. věcí veřejných

(Randa, A. O předmětu vlastnictví. In Právník 9, 1870, s. 687;

explicitně k res sacrae Vážný 1461), tím spíše ne u ostatních věcí

náležejících do původního majetku církví. Extrakomercialita byla

vztahována na věci, u nichž byl pojmově výkon vlastnického práva

vyloučen (např. vzduch a jiné plyny nepojaté do nádržek) či u nichž to

stanovuje zákon (Krčmář, J. Právo občanské, 1946, s. 136).



125. Postavení věcí veřejných měly (nejen katolické) kostely a kaple



quae communi usui destinatae sunt

, veřejné právo užívání se vztahovalo na věřící příslušné konfese

(Randa, A., 1870, s. 689). "Veřejnost" kaple (



mutatis mutandis

obdobné sakrální stavby evangelické, židovské) však nespočívala v jejím

"veřejnoprávním vlastnictví" či obdobném konstruktu, nýbrž ve

skutečnosti, že se v ní koná "veřejně přístupná bohoslužba" (srov. Boh.

A 3140/24). To každopádně bez ohledu na osobu vlastníka (mohl jím být

stát, obec, církev či jiný subjekt), přičemž podstata vlastnického

práva k takové stavbě nebyla veřejnoprávní regulací dotčena. Doktrína

mezi věci plně



in commercio

výslovně řadila "[v]ěci k božím službám zasvěcené (



res sacrae

jako kostely, oltáře a církevní nářadí. Neboť věci tyto jsou

vlastnictvím buďsi církevních ústavů neb soukromníků, na př. domácí

kaple (



capellae privatae

) a nejsou dle práva rakouského z právního obchodu soukromníků

vyloučeny, jakkoliv fakticky předmětem jeho nebývají" (Randa, A., 1870,

s. 691). "Nach den heutigen Rechtsbegriffen sind die res sacrae d. h.

die zum christlichen Gottesdienst unmittelbar bestimmten Sachen

Gegendstand des Eigenthums; sie stehen sowohl im Eigenthum der Kirche

und betreffen den kirchlichen Institute als sie auch im Eigenthum von

Privaten stehen können, wie z. B. bei Hauscapellen"("Na základě

dnešního právního pojetí jsou res sacrae, tj. k církevní bohoslužbě

bezprostředně určené věci, předmětem vlastnictví; mohou být ve

vlastnictví jak církve a týkat se církevních institucí, tak mohou být

ve vlastnictví soukromých osob, jako např. domácí kaple") - Unger, J.

System des österreichischen Allgemeinen Privatrechts, Erster Band,

Vierte Auflage. Leipzig, 1876, s. 367; obdobně Rittner, E. Církevní

právo katolické, druhý díl. Praha, 1889, s. 181. Pokud ani



res sacrae

nebyly z právního obchodu vyloučeny, o dalších věcech tvořících

církevní majetek (pole, les) nebylo již vůbec pochyb. Bez významu je

nyní skutečně specifické postavení relikvií, což ani není předmětem

námitek.



X/c



Charakter katolického církevního majetku po veřejnoprávní stránce



126. Veřejnoprávní regulaci představoval ve vztahu ke katolické církvi

zákon č. 50/1874 ř. z., jímžto se vydávají ustanovení, kterými se

upravují zevnitřní právní poměry církve katolické. Podrobnosti stran

správy katolického církevního jmění upravovala zejména nařízení

Ministerstva kultu a vyučování č. 162/1860 ř. z., o zcizení a zavazení

katolických kostelů, obročí a duchovních ústavů, a nařízení

Ministerstva justice č. 175/1860 ř. z., ohledně zcizení a zatížení

katolických kostelů, obročí a církevních ústavů; do československého

právního řádu byla recipována i řada dalších konfesněprávních předpisů.

Ustanovení § 38 zákona č. 50/1874 ř. z. znělo: "Co se týče hospodaření

s jměním církevním, jest pravidlem, že jmění církevní požívá té ochrany

státní, kteréž požívají nadání obecně užitečná. Státní správa

záležitostí duchovních má zvláště právo, přihlížeti k tomu, aby se

základní jmění kostelů a ústavů církevních zachovalo, zjednati si

jistotu, zda-li toto jmění tu jest, a shledá-li by se, že něco schází,

učiniti, čeho potřebí, aby se to nahradilo. Co se toho týče, čí jest

jmění zádušní a prebendní, a co se týče jiných poměrů k tomuto jmění z

práva soukromého vzcházejících, jest pravidlem to, co o tom vyměřeno v

obecném právě občanském; vzešla-li by o to rozepře, rozhodne o ní

soud." Projevem této státní ochrany byla zásada, že ke zcizení nebo

zatížení církevního majetku bylo s ohledem na výši uvažované dispozice

třeba státního souhlasu, přičemž konkrétní parametry a postupy pro

posouzení předložené otázky nyní nejsou podstatné. Stran systematiky

výkladu vztahu o. z. o. a zákona č. 50/1874 ř. z., kdy citovaná

literatura a judikatura a posléze i Ústavní soud přejímají náhled

pravidelné úpravy církevního majetku prostřednictvím o. z. o. a

veřejnoprávní úpravy výjimek prostřednictvím zákona č. 50/1874 ř. z.,

může se objevit námitka, že znění § 38 zákona č. 50/1874 ř. z. tento

náhled vylučuje, neboť režim o. z. o. se zdá být založen právě

předpisem veřejnoprávním, tedy toliko v jeho mezích, prostřednictvím

výslovného odkazu, a nikoliv jako pravidlo. V tomto je možno odkázat na

důvodovou zprávu k zákonu č. 50/1874 ř. z., která explicitně uvádí, že

přestože se jedná o samozřejmost, je tento odkaz výslovně vložen, aby

se předešlo argumentu



a contrario

, a to s ohledem na úpravu patronátního práva, kde je obdobný odkaz

formulován. Je tedy zřejmé, že odkaz na o. z. o. byl vložen z důvodu

právní jistoty s ohledem na specifickou konstrukci jiných ustanovení

zákona, nikoliv proto, že by teprve tento odkaz měl být základem pro

aplikaci o. z. o. (podle Bušek, V. a další. Československé církevní

zákony, s. 227-228).



127. K účinkům veřejnoprávní regulace založené k rozhodnému datu

především zákonem č. 50/1874 ř. z. dopadajícím na vlastnické poměry

církevních subjektů (církve katolické) nezbývá než konstatovat, že

dobová doktrína ani judikatura nesvědčí závěru navrhovatelů a

vedlejších účastníků o pojmové absenci vlastnického práva či naopak

existenci zvláštního "veřejného vlastnictví". K výkladu dobového práva

např. Slovník veřejného práva československého uvádí následující:

"Podle recipovaných předpisů rakouských nejen že stát neomezuje

nabývání církevního jmění, ale naopak svou pomocí zajišťuje, aby jmění

církevní bylo skutečně svému určení zachováno. V otázce vlastnického

práva a ostatních soukromoprávních poměrů jmění církevního jsou

směrodatnými výhradně předpisy všeobecného práva občanského (§ 38 odst.

2 zák. č. 50/1874 ř. z.). Podmětem majetkových vztahů může býti pouze

jednotlivá instituce církevní jako osoba právnická (tedy kostel, farní

obročí, kapitula, nadace atd.)" - Hendrych, J. Katolická církev. In

Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Praha, 1929, s.

156. Tento právní stav se vykládá jako "právo dozoru, v němž ostatně je

i jistá ochrana majetku samotného a zabezpečení před zneužitím" (s.

158). "[K]dežto svaté věci často církvi ani nenáležejí (na př. kaple

zámecké), beneficiální věci rovněž jak fabriční jmění musí být

vlastnictvím toho kterého církevního ústavu, ač mají-li účelu svému

dostáti" (Pražák, J. Beneficiální věci. In Ottův slovník naučný, sv. 3,

s. 745). "Věnují-li se předměty veřejné bohoslužbě, nepozbývají tím

způsobilosti, býti předmětem práva soukromého. Mohou i nadále býti ve

vlastnictví jednotlivců nebo právnických osob. Jsou přes toto věnování

předmětem vydržení, zcizení a zatížení ve smyslu soukromého práva.

Pokud toto věnování k účelům bohoslužebným trvá, jest ovšem toto

vlastnické právo obmezeno. Neboť i vlastník předmětů musí dbáti

právních následků, plynoucích z takového věnování, pokud tento závazek

není zrušen. Že by tyto předměty takovýmto věnováním staly se výlučným

předmětem práva veřejného, není platnými zákony odůvodněno. Zvýšená

právní ochrana, již těmto předmětům zákonodárství zaručuje (§ 174, 175,

122 tr. zák., § 15, 250 ex. ř.), neznamená, že věci ty jsou výlučně

předmětem práva veřejného" (Vážný 1461).



128. Na uvedené je nutno navázat výkladem, že dobový (veřejnoprávní)

výklad pojmu "církevní jmění" zahrnoval i věci, které vlastnicky

nepříslušely církevním subjektům, nýbrž byly církevním účelům toliko

věnovány, přičemž právě toto věnování, tedy účelové určení, ukazuje

intenzitu veřejnoprávní regulace. "V této souvislosti dlužno poukázati

na to, že věnováním určitého předmětu (nářadí bohoslužebného, zvonů,

zvonice, budovy kaple nebo kostela) k účelům církevním a přijetím

tohoto určení ze strany orgánů církevních, nemusí nastati změna práva

vlastnického, vlastník těchto předmětů pozbývá však dále volné

dispozice jimi a nemůže bez souhlasu církve odníti je tomuto účelu a

věnovati je účelu jinému" (Hendrych, J. Katolická církev. In Slovník

veřejného práva československého, Svazek II. Praha, 1929, s. 161). V

tomto duchu i prvorepublikový Nejvyšší správní soud důsledně

rozlišoval, o jakou rovinu právních vztahů se v případě sporu o

církevní jmění jedná: především nerozhodoval spory vlastnické, neboť i

z ustanovení § 38 zákona č. 50/1874 ř. z. plynulo, že spory svou

podstatou soukromoprávní (spory o vlastnictví) jsou příslušny

rozhodovat soudy (civilní), pokud by se však jednalo o dispozici s věcí

věnovanou církevním účelům (zvony, kaple apod.), omezuje veřejné právo

aktuálního vlastníka, byť jím byl subjekt necírkevní, a v takovém

případě ohledně dispozice příslušnost správních orgánů dána je

(namátkou nález předlitavského SSD ze dne 19. 3. 1891, Budw. XV 5839;

nálezy NSS Boh. A 1661/22, 2865/23, 2866/23, 3140/24, 3448/27, 4231/24,

6491/27, 7096/28, 7998/29 aj.). Podobně i ve vztahu k farním budovám:

"U tohoto [církevního] jmění jde nejenom o takové předměty, které

dávají užitek a jsou ve vlastnictví obročí, nýbrž i o věci, které sice

k obročí vlastnicky nenáležejí, jsou však na základě svého věnování

trvale spojeny s určitým duchovním místem do té míry, aby mohly trvale

sloužiti k užívání a potřebě držitele farního úřadu" (Boh. A 1246/44).

Nejvyšší správní soud tedy považoval za samozřejmé, že jednotlivé věci

(spadající pod pojem církevního jmění) mohou být ve vlastnictví

církevních subjektů, ovšem z povahy věci se v jeho judikatuře objevují

především ty situace, kdy veřejnoprávní oprávnění svědčilo církevnímu

subjektu i ve vztahu k věcem třetích osob. Nelze proto logicky činit

ten závěr, že pokud judikatura Nejvyššího správního soudu obsahuje

zpravidla situace střetu veřejného oprávnění církevního subjektu s

vlastnickým právem jiného subjektu, lze z tohoto zároveň odvodit

nevlastnický vztah církevních subjektů i k ostatnímu majetku. K uvedené

judikatuře Nejvyššího správního soudu je pak komplementární judikatura

Nejvyššího soudu (např. Vážný 1461, citováno výše). Je nutno zdůraznit,

že pokud vedlejší účastník 1) na řadu nálezů Nejvyššího správního soudu

odkazuje, není zřejmé, jakého argumentačního cíle se snaží dosáhnout,

neboť teze o pojmové absenci vlastnického práva církevních subjektů k

původnímu majetku z nich v žádném případě neplyne.



129. Je dále nepochybné, že státní schválení dispozice s církevním

majetkem nemělo, podle práva ani dle praxe, ten charakter, že by stát

vstupoval do pozice vlastníka (spoluvlastníka) a že by tedy dispozice s

majetkem závisela na autonomní vůli státu (k dobovému výkladu pojmu

"dispozice státu" s církevním jměním viz dále). "[P]latnost zcizení

anebo zatížení jest tu závislá na svolení činitele, který sám není ani

vlastníkem ani k zastupování vlastníka povolán" (Randa, A. Právo

vlastnické dle rakouského práva. Praha, 1922, s. 73). Tento účinek

založení vlastnického postavení státu (jakkoliv jej navrhovatelé

naznačují) je jednoznačně vylučován dobovou judikaturou (kromě toho, že

státní schválení vlastnické dispozice vychází z existence vlastnictví

třetí osoby již pojmově): "Ve všech projednávaných případech běží o

zcizení církevního majetku v ceně přes 200 Kč, tudíž o právní jednání,

jež podle § 51 zák. ze 7. května 1874 č. 50 ř. z. a ministerského

nařízení z 20. června 1860 č. 162 ř. z. vyžadují ke své platnosti

státního schválení. Již ze samotného pojmu ,schválení' plyne, že

předmětem jeho může býti jen taková disposice s majetkem církevním,

která - kdyby nebylo onoho omezení - byla by o sobě s to, aby založila

právní účinky jí zamýšlené. Jednou z podstatných náležitostí každého

právního jednání vůbec a tedy i trhových smluv, o něž jde, jest

prohlášení vůle jednajících osob, t. j. takový projev, z něhož lze

souditi, že osoba prohlašující něco chce (§ 1054 a 869 o. z. o.).

Schází-li tento podklad, nelze vůbec mluviti o právním jednání a nebylo

by pak ovšem ani způsobilého předmětu pro nějaké schvalování státní

správy z hlediska dozoru nad neztenčeným zachováním jmění církevního ve

smyslu uvedených předpisů" (Boh. A 9981/32). Proto, pokud nedošlo k

závaznému vyjádření vůle věc zcizit ze strany církevního subjektu, je

schválení ze strany státu bezpředmětné, zejména nemůže vůli vlastníka

nahradit. "Státním dozorčím úřadům přísluší ohledně správy církevního

jmění pouze vrchní dozorčí právo a nejsou tyto oprávněny činiti

svémocně na místě autonomní správy jmění samostatná opatření správní,

jmenovitě ne taková, která nemají zákonný podklad. Je nepřípustné, aby

státní dozorčí úřad povolil slevu pachtovného z pozemků kostelních

proti vůli správce jmění" (Budw. 10189, podle Bušek, V. a další.

Československé církevní zákony, s. 386). Uvedené je pak významné z

hlediska námitky vedlejších účastníků stran tvrzené absence "privátní

autonomie" na straně církví (odst. 11), k čemuž lze podotknout, že

autonomie vůle se projevuje pojmově vždy v mezích zákonů (§ 364 odst. 1

o. z. o), tedy skutečnost, že vlastnickou dispozici nelze učinit contra

legem, je zcela přirozená a právem předvídaná. Pokud vedlejší účastník

1) přisuzuje "zvláštní význam" nálezu Boh. A 12138/35, není zřejmé, v

čem závěr, který vedlejší účastník 1) zdůrazňuje ("koupě nemovitosti

katolickou církví, která přesahuje rámec obyčejné správy církevního

jmění, podléhá ve smyslu ustanovení § 38 zákona č. 50/1874 ř. z. a §

233 o. z. o. schválení státní správy kultové") svědčí pro absenci

vlastnického práva na straně církevních subjektů. Ryze veřejnoprávní

spor o rozsah veřejnoprávní regulace totiž nic nevypovídá o povaze a

existenci soukromoprávních vztahů k věci. I v tomto ohledu je tedy

vyloučeno, že by církevní jmění bylo pojmově chápáno jako vlastnictví

státu.



130. Vedlejší účastník 1) zdůrazňuje "účelovost" církevního jmění, tedy

jeho veřejnoprávní určení k podpoře církví (resp. církve katolické),

čímž mají být eliminovány vlastnické vztahy k jednotlivým věcem (jinak

tato námitka nemá v tomto řízení smysl). Tím se blíží konceptu

církevního jmění jako samostatného veřejného fondu (souhrnu majetku

pojeného veřejným účelem), vlastnicky odděleného od církve. Nejvyšší

správní soud však toto pojetí ve své judikatuře rovněž výslovně odmítl.

V obecné rovině vymezil veřejné fondy právě jako "takové podstaty

majetkové, jež jsouce platným právním řádem určeny k tomu, aby byly

hospodářským pokladem pro plnění některých úkolů, jež na se vzala

veřejná moc, jsou podrobeny správě orgánů moci veřejné, tak že se staly

článkem v organisaci veřejné správy." Zároveň však explicitně uvedl, že

církevní jmění povahu takového veřejného fondu nemá (Boh. A 3501/24), a

to ani na Slovensku (Boh. A 3968/24): na církevní jmění "platné právo

nepohlíží jinak, než jako na předmět jisté péče a dozoru orgánů

státních." V případě církevního jmění se tedy nejednalo o pouhý souhrn

samostatného (veřejného, "individuálně nevlastněného") majetku, který

by měl být s církevními subjekty pojen toliko veřejným účelem podpory

církevní činnosti. Jak uvádí Nejvyšší správní soud, "zákonodárství

fondy veřejné opětovně staví v protiklad proti jmění církevnímu." Je

proto zásadní rozdíl mezi jměním církevním a náboženskými fondy, resp.

Náboženskou maticí, neboť ta skutečně takovým fondem samostatného

majetku odděleného od státu, s charakteristickým veřejným církevním

účelem, byla a je. Je proto nyní - což platí ve vztahu k námitkám

navrhovatelů a vedlejšího účastníka 1) - nesprávné vztahovat na obě

zmíněné množiny majetku stejný režim, tedy zejm. na církevní majetek

vztahovat jakýsi nevlastnický režim řízený toliko veřejným (církevním)

účelem. Veřejným fondem pak nebyl ani pozemek církevní nadace (NSS z 2.

5. 1924 č. 7070/23, podle Bušek, V. a další. Československé církevní

zákony, s. 396; církevní nadace měly specifický režim správy stanoven §

47 zákona č. 50/1874 ř. z.).



131. Jistá "účelovost" majetku především nebyla jakýmsi specifikem

právě církevního jmění. Navrhovatelé a vedlejší účastník 1) opomíjejí,

že v případě právnických osob tvořených majetkovým substrátem, tedy v

případě nadací v širším smyslu, je účelovost majetku nikoliv státním

"omezením," nýbrž pojmovým znakem, bez něhož zpravidla nelze právnickou

osobu nadačního typu založit (je možno podotknout, že "společné

sledování nějakého účelu" bylo podle dobové doktríny podstatným znakem

jakékoliv právnické osoby, tedy i korporace, Krčmář, J. Právo občanské

I. Praha, 1946, s. 152). Je nutno dodat, že státní dohled nad církevním

jměním de iure i de facto vycházel z principů dozoru státu nad nadacemi

obecně prospěšnými. Ani k nim nebylo dovozováno vlastnictví státu (čímž

není vyloučeno, aby některé nadace stát spravoval; Hermann-Otavský, E.

Nadace. In Slovník veřejného práva československého, Svazek II. 1932,

s. 718). Zjevně se tedy v případě státního dozoru nad církevním jměním

nejedná o institut v právu jinak neznámý či jedinečný, zakládající

důvod pro zvláštní přístup. Současný zákon č. 40/1964 Sb., občanský

zákoník, ve znění pozdějších předpisů, rovněž v § 18 odst. 2 písm. b)

obecně hovoří o "účelovém sdružení majetku," čímž má být odlišeno

sdružení osob (korporace) či právnické osoby smíšené povahy. Nemá tím

však býti řečeno, že "účelovost" způsobovala založení vlastnického

práva (či některé z jeho složek) na straně státu. Je nutno zdůraznit,

pokud to neplyne z dosavadního výkladu, že naprostá většina církevních

právnických osob katolické církve spočívala právě na majetkovém

(nadačním či smíšeném) základě. Ona "účelovost" proto nebyla vnuceným

omezením ze strany státu, nýbrž pojmovým znakem (obecně prospěšné či

církevní) právnické osoby nadačního typu. Funkčně nazíráno, ona

účelovost církevního jmění plynula především ze zájmů samotné církve

(přesněji kanonického práva), což stát akceptoval do předpisů právních:

"Náboženský ráz a posvátný účel jmění církevního nezbytně se domáhá, by

jmění to vezdy neztenčené se zachovalo a sloužilo stále účelům zbožnými

dárci stanoveným" (s odkazem na kanonickoprávní normy Brychta, A. O

jmění církevním a jeho správě. Hradec Králové, 1910, s. 586). Celkové

kanonickoprávní vymezení účelu církevního jmění (nejen vymezení účelu,

ale i jeho struktury apod.) akceptované rakouským právem se pak

pochopitelně projevovalo i v judikatuře: "[N]elze přece přehlédnouti,

že ústavy ty resp. majetkové podstaty jim náležející nepřestávají mezi

sebou právně souviseti a že neztrácejí proto svůj zvláštní charakter a

vlastnost jako článek celého velkého organismu církve a že zůstávají

proto také v majetkově právním poměru ve svém organismem církve

založené podřízenosti [následují odkazy na učebnice církevního práva].

Na tuto právní spojitost bere zřetel také positivní právo, které

zejména v § 53 a 54 zákona ze 7. května 1874 č. 50 říšského zákona, o

úpravě zevních právních poměrů katolické církve, zdůrazňuje zásadu

solidarity církevních zájmů a z ní pak vyvozuje právní konsekvence, jež

kodifikuje jako objektivní právní normy (srov. § 53 citovaného zákona,

který zavádí instituci ,odúmrtí' církevního jmění ve prospěch

náboženské matice, § 54, který normuje přikazování přebytků z jedné

majetkové podstaty církevního jmění pro jiné účely církevní). Důvodová

zpráva k zákonu tomuto (příloha 40 stenografického protokolu Poslanecké

sněmovny, VIII. zasedání, 1. sv.) výslovně uvádí, že vzhledem na

kolísající názory o vlastnictví k církevnímu jmění nemůže u

jednotlivých církevních ústavů býti předpokládána taková individualita

jejich právních subjektů a tím ani taková jejich samostatnost vůči sobě

navzájem, jaká se vyskytuje při jiných osobách právnických aneb

fyzických, ba naopak že jmění jednotlivých církevních ústavů jest

věnováno pro celkový účel církevní a že ho proto pro tento společný

účel může býti použito" (Boh. A 4829/25). Z citovaného rozsudku je tedy

zřejmé, že veřejným právem akceptovaná účelovost církevního jmění

nebyla v žádném případě chápána jako oslabení či dokonce vyloučení

vlastnického práva církevních subjektů vůči třetím osobám (rušitelům

vlastnického práva), nýbrž že vyjadřovala vzájemnou spojitost

jednotlivých vlastníků církevního jmění vůči sobě navzájem, zejm. za

situace, kdy existovaly pochybnosti o tom, zda katolická církev tvoří

právnickou osobu (vystupuje jako vlastník) v hranicích státu jako

celek. Jiné pojítko než hledisko církevního účelu dobové právo neznalo,

neboť církevní aktivity se projevovaly v různých právních formách, v

podstatně větší šíři, než jak jsou koncipovány církevní právnické osoby

podle zákona č. 3/2002 Sb. Ostatně, ani současnému právu to není právní

koncept neznámý, neboť např. církevní školy nejsou definovány právní

formou provozovatele (zpravidla nejsou přímo provozovány registrovanou

církví nebo církevní právnickou osobou), nýbrž svým účelem odvozeným od

čl. 16 Listiny. Zjevnou protismyslnost lze tak spatřovat v argumentační

pointě navrhovatelů a vedlejšího účastníka 1), že církvím a náboženským

společnostem, resp. jejich církevním právnickým osobám, nelze v mezích

současné ústavnosti obnovit vlastnické právo k majetku právě z důvodu,

že tento majetek v minulosti sloužil k církevním účelům.



132. Výše uvedené se dále prolíná dalšími předpisy a praxí rakouskou i

československou, kdy církevní subjekty byly za vlastníky jednotlivých

nemovitých věcí považovány i ve smyslu zákona č. 95/1871 ř. z., o

zavedení obecného zákona o pozemkových knihách, kdy byl povolován vklad

vlastnického práva právě ve prospěch konkrétních církevních subjektů, a

to vklad právě vlastnického práva ve smyslu o. z. o., nikoliv práv

jiných ("kultových" apod.; tato skutečnost nabývá na významu při

zohlednění intabulačního principu). "Za vlastníka lze zapsati fysickou

nebo právnickou osobu, ať soukromého práva (spolek apod.), ať veřejného

práva (obec, země, stát a pod.) ... [K]atolické kostely, jsouce

samostatnými právnickými osobami [se zapisují] svým označením

(,Římskokatolický kostel u sv. ... v N ...'), u nekatolických kostelů,

modliteben a vedlejších ústavů náboženská obec. ... Při zápisu jest

však třeba dbáti, aby nebyla zapsána za vlastníka osoba nezpůsobilá

nabývati věcí vůbec (např. řeholníci, vykonavší slavné řeholní sliby, a

jejich řády) ..." - Rouček, F., Sedláček, J. Komentář, díl druhý. 1935,

s. 516.



133. Pokud se jedná o pozemkovou reformu po roce 1919, tak ve smyslu §

3 písm. b) zákona č. 215/1919 Sb., o zabrání velkého majetku

pozemkového, byl majetek veřejných korporací ze záboru vyloučen;

nikoliv však majetek církevní a nadační (Boh. A 3910/24). K tvrzení, že

církevní jmění bylo pojmově ve vlastnictví státu, je nutno konstatovat,

že "stát svůj vlastní majetek nemůže zabrati" (Kaňka, J. Pozemková

reforma. In Slovník veřejného práva československého, svazek III. 1934,

s. 341). Srov. též § 1 zákona č. 318/1919 Sb., o zajištění půdy drobným

pachtýřům, ve znění zákona č. 311/1920 Sb., který za církevní statky

považoval "nemovitosti kterékoli církve nebo náboženské společnosti

vůbec (pozemky kostelní, zádušní, farní, obroční a pod.)." Judikatorní

spory působil především dovětek "apod.": Vážný 1528 (aplikace na

majetek farního sboru Českobratrské církve evangelické). Dále pak viz

např. Vážný 717 (pozemky tvořící fond pro budoucí zřízení farnosti jsou

jměním církevním); Vážný 1023 (aplikace zákona č. 318/1919 Sb. na

vlastnictví kolegiátní kapituly).



134. Není zcela zřejmé, kam argumentačně míří související citace

vedlejšího účastníka 1) (na str. 5), pokud uvádí, že při zkoumání

záboru církevního majetku byla otázka, komu nemovitosti náležejí,

"vlastnicky" zvlášť důležitá, protože tento majetek byl často knihovně

vlastnicky připsán jedinému subjektu, ve skutečnosti však tvořil řadu

zvláštních účelových jmění. Tento názor totiž opět svědčí pro

soukromoprávní partikularizaci majetku mezi jednotlivé církevní

instituty - subjekty a neplyne z něj absence vlastnického práva.



135. Z další judikatury k rozhraničení otázek "veřejnoprávních" a

"soukromoprávních" se zaměřením na civilistické vztahy k věcem

spadajícím do církevního jmění viz namátkou Vážný civ. 1461 (spor o

vlastnické právo k věci věnované veřejné bohoslužbě), Budw. 8355 (kaple

na obecním pozemku), Gl. U. 10722 (vydržení kostela církví), Gl. U

XXXVI 4715 (spory o majetková práva k věcem náboženským rozhodují

soudy) - Bušek, Československé církevní zákony, s. 385, 386, 388. Dále

viz též judikaturu, která (pochopitelně) není uváděna v přehledech

konfesněprávních, v níž se jedná o ochranu vlastnického práva

církevního subjektu, ovšem řešenou otázkou je problém ryze

civilistický: Vážný 11116 (spor o běžné majetkové užitky z obročí);

Vážný 5383 (spor o vyklizení nemovitostí ve vlastnictví řeholního

řádu); Vážný 17806 (nucené zástavní právo na klášter řádu); Vážný 17845

(exekuce vnucenou správou na užitky z církevního majetku); Vážný 8986

(žaloba proti olomouckému arcibiskupství o zaplacení peněžité

pohledávky); Vážný 1666 (spor o vyklizení farní budovy je sporem

soukromoprávním).



136. Z uvedeného je patrno, že veřejnoprávní úprava ani právní praxe

neměly ambici věci spadající do "církevního jmění" vylučovat z dosahu

soukromého práva (o. z. o.), soudy (úřady) správní a civilní svou

příslušnost přísně rozlišovaly. V obecné rovině stran vymezení

příslušnosti viz např. Pražák, J. Rakouské právo veřejné, díl druhý,

Právo správní. Praha, 1905, s. 88 a násl., a tam citovanou literaturu.



X/d



K námitce "neúplného" vlastnictví



137. Ke zvláštní otázce, zda byl právní vztah církevních subjektů k

církevnímu majetku vztahem děleného, užitkového vlastnictví (§ 357 a

násl. o. z. o.), odpovídá Ústavní soud, že tato otázka v prvé řadě nemá

ústavněprávní relevanci, neboť v ústavním pořádku není obsažen zákaz

zmírňovat majetkové křivdy nastalé na užitkovém vlastnictví. Ve druhé

řadě je nutno podotknout, že směrem k této tezi navrhovatelé ani

vedlejší účastník 1) věcně neargumentují, toliko z ní implicitně

vycházejí. Pokud odhlédneme od historického trendu, který zásadně

posiloval postavení užitkového vlastníka vůči vrchnímu vlastníku (až do

situace úplného vlastnictví), v dobové doktríně ani judikatuře Ústavní

soud nenalezl oporu pro závěr, že právě vztah církevních subjektů k

původnímu majetku měl být vztahem vlastnictví užitkového. Zjevně se

nejednalo o "statky lenní, statky dědičného pachtu a dědičného nájmu" a

ani dobová interpretace tento pojem na církevní majetek nerozšiřovala.

Doktrína 2. poloviny 19. století dřívější teorie o ius supremi dominii,

dominium eminens na straně panovníka, zařazovala na konec 18. století,

avšak: "Bylo by zbytečno šířiti slov o tom, že výše dotčená teorie nemá

ani toho nejmenšího podkladu; na státě záleží, chce-li církevi přiznati

spůsobilost nabývati majetku; jakmile však církevi tuto spůsobilost

přizná, musí vlastnictví církve šetřiti tak jako každé jiné. Zabrání

statků duchovních lze tudíž připustiti jen za takových okolností, které

ospravedlňují porušení vlastnictví soukromého. Každá teorie, která v

tom ohledu státu větší práva vůči majetku církevnímu přiznává než k

majetku soukromému, jest jen pláštíkem bezpráví" (Rittner, E. Církevní

právo katolické, druhý díl. Praha, 1889, s. 179). Je možno podotknout,

že v právním režimu děleného vlastnictví skutečně část církevního

majetku byla, přičemž však navrhovatelé přehlíží, že ve zcela jiném

smyslu. Za výlučné právo k užitkům bylo považováno právo beneficiantovo

(typicky farář) k duchovnímu beneficiu, jinak též obročí, jakožto

souhrnu majetku trvale spojeného s duchovním úřadem (srov. Rouček, F.,

Sedláček, J. Komentář, díl druhý. 1935, s. 218; Krčmář, J. Právo

občanské. 1946, s. 100). Zákon č. 428/2012 Sb. však na někdejší vztahy

mezi obročníkem a obročím vůbec nedopadá, tedy nijak neobnovuje

dřívější (toliko) užitkové vlastnictví obročníka, již jen proto, že

tento institut z praxe katolické církve vymizel a obročníků již více

není. K tvrzení, že původní majetek církví byl pojmově předmětem

děleného vlastnictví (kdy vrchním vlastníkem měl být stát),

navrhovatelé nepřipojují přesvědčivou argumentaci, neboť citovaná

literatura a judikatura jejich tvrzení vyvrací.



X/e



K námitce "veřejného" vlastnictví



138. Zejména vedlejší účastník 1) tvrdí, že církve původní majetek

"nikdy jako soukromé osoby nevlastnily", že tento majetek neměl

"soukromoprávní povahu." V tomto vedlejší účastníci odkazují na texty

A. Hobzy a stanovisko Kanceláře prezidenta republiky z roku 1946. K

tomu Ústavní soud ve světle výše uvedeného dodává, že vedlejší účastník

1) nikterak nevysvětluje, co pod pojmy "soukromoprávní povaha" či

"veřejné vlastnictví" rozumí, zejména pak přehlíží dobový právní stav,

existující právní stav, dobovou i současnou judikaturu soudů, včetně

soudu Ústavního, a rovněž dobový, značně proměnlivý politický kontext

(viz dále).



139. Má-li se v případě "veřejného vlastnictví" jednat o teoretický

konstrukt modifikující vlastnické právo podle § 353 a násl. o. z. o.,

či mu přímo konkurující, lze poukázat na dobovou veřejnoprávní i

soukromoprávní doktrínu, která takové koncepce odmítala: "Vskutku však

neliší se vlastnické právo veřejných korporací ani v příčině věci

veřejnému užívání zůstavených nijak co do podstaty své od vlastnického

práva osob soukromých a nějakého vlastnictví veřejnoprávního vůbec

není" (Pražák, J. Rakouské právo veřejné, díl první, část první: Ústava

obecní. Praha, 1900, s. 355). "Obč. zák. správně nepodává definici

vlastnictví jako subjektivního práva, která se vyskytuje velmi často v

doktrině. Definice takové jsou jen ohlasem politických ideologií: buď

individualistické nebo socialistické nebo korporační nebo jakékoliv

jiné" (Sedláček, J. Vlastnické právo: komentář. Praha, 1935, s. 23).



140. Je nutno navrhovatelům připomenout, že právo před rozhodným

obdobím neznalo různé druhy vlastnictví (odhlédneme-li právě od

reziduálního děleného vlastnictví), jako tomu bylo po roce 1948

(vlastnictví společenské socialistické: státní, družstevní; osobní;

soukromé; k tomu srov. ústavy z let 1948 a 1960 a oba občanské

zákoníky). Příznačně ani současné právo nezná různé formy vlastnictví

pro různé subjekty, viz čl. 11 odst. 1 Listiny. V případě jednotného

vlastnictví zavedeného o. z. o. se jedná o základní právní institut,

který byl zcela esenciálním pro moderní právní řády a který trvá dosud.



141. Pokud zvláště vedlejší účastník 1) odkazuje na texty Antonína

Hobzy, které mají svědčit pro závěr, že charakter církevního majetku

anebo charakter církevních subjektů vylučovaly existenci vlastnického

práva, Ústavní soud podotýká, že vedlejší účastník 1) zcela odhlíží od

kontextu a zaměňuje popis právního stavu s jeho kritikou. V odkazovaném

Úvodu do církevního práva (Hobza, A., s přispěním Turečka, J. Úvod do

církevního práva, II. vydání. Praha, 1936) Hobza uvádí - a to ve shodě

s výše uvedeným - že majetkoprávní způsobilost v Československu,

podobně jako již dříve v Rakousku, byla přiznána "každému církevnímu

institutu právoplatně vzniklému" (s. 239). "Vlastníkem je jednotlivý

lokální církevní ústav (úřad) nebo ta která církevní korporace, zřízená

na státním území, to je t. zv. teorie institutová. ... Prakse

československá, podobně jako dříve prakse rakouská a uherská, vychází z

teorie institutové" (s. 262-263). Po tomto konstatování pak teprve v

další podkapitole po shrnutí jiných teoriích uvádí: ... e) Nejvíce se

správnému názoru blíží teorie antidominální, která odmítá vůbec

aplikaci pojmu soukromého vlastnictví na t. zv. majetek církevní. ...

T. zv. církevní majetek je zvláštním druhem veřejného jmění a

vlastnictví k němu je vlastnictvím veřejnoprávním. ... U nás není sice

oficiálně uznána teorie veřejného vlastnictví (domaine public,

öffentliches Eigentum), která byla vybudována zejména ve francouzské

literatuře a praksi, ale to ničeho nemění na poznatku, že naše

positivní právo není vybudováno na principu volné disposice toho

kterého vlastníka (ve smyslu práva soukromého), nýbrž na zásadě

vázanosti pro jistý veřejný účel a v souhlase s ní na principu veřejné

správy majetkové na základě státních zákonů a pod rozhodujícím vlivem

státních zákonů" (s. 262-263). Netřeba zdůrazňovat, že právě Hobza byl

radikálním příznivcem odluky církví od státu po francouzském vzoru,

který se mu dokonce později jevil jako "polovičatý a nedůsledný" ve

srovnání s "bolševickým režimem" (Hobza, A. Poměr mezi státem a církví.

Praha, 1931, s. 158), přičemž z těchto pozic důrazně kritizoval poměry

československé (s. 163).



142. Z Hobzovy statě tedy jednoznačně plyne, že ani on nezpochybňoval,

že rakouské, později československé právo, považovalo za vlastníky

jednotlivých věcí spadajících do církevního majetku právě jednotlivé

církevní subjekty (pokud se nejednalo o věnované církevní jmění, k

němuž byla uplatněna výhrada vlastnictví). Tuto skutečnost však

kritizuje a předkládá konkurenční "teorii veřejného vlastnictví". U ní

však výslovně připouští, že v praxi uplatňována není. Z uvedeného

vyplývá, že citované teoretické (v pravém slova smyslu) úvahy nemohly

být základem pro změnu právních poměrů (ani před rozhodným obdobím, tím

méně dnešní aplikací uvedené teorie zpětně), zvláště pokud předkládaná

teorie má být v případě církevního jmění odůvodněna toliko existencí

omezené dispozice vlastníka. Volnou dispozici totiž za

"charakteristický" rys vlastnictví pokládá Hobza zjevně mylně (s. 260;

viz předešlý výklad).



143. Nesprávným by potom byl rovněž náhled, který by "teorii veřejného

vlastnictví" považoval za specifickou teorii vztahující se výhradně k

církevnímu jmění. Hobzou odkazovaná stať (Janovský, J. Teorie veřejného

vlastnictví. Praha, 1927), z níž vychází, však míří celkově na státní

moc, a to na půdorysu nové ideje "kulturního státu," navazující na ideu

státu právního. Pokud se však "teorie veřejného vlastnictví"

neprojevila ve vztahu k věcem přímo sloužícím státní moci či širší

veřejné správě, nebo dokonce k věcem považovaným za "veřejné" (mořský

břeh, vodní tok) ze své přirozené podstaty, tím obtížněji bylo možno

"veřejné vlastnictví" dovozovati k věcem sloužícím k výkonu kultu

(kostely), které bylo lze jen těžko považovat (v období první

československé republiky!) za věci sloužící k výkonu základních funkcí

státu. A ještě o to komplikovaněji bylo možno dovozovat existenci

"veřejného vlastnictví" ve vztahu k těm věcem z církevního jmění, jež

ani přímo k výkonu kultu neslouží (hospodářské nemovitosti). V tomto

ohledu - pokud by uvedená teorie vůbec přešla do praxe - bylo by

církevní jmění jejím okrajovým předmětem zájmu, nikoliv podstatou.



144. Studie Janovského je z velké části komparací francouzských a

německých teorií, které považovaly pro obor veřejného práva formy

civilního práva za nepřípadné. Postupná publicizace práva je podle

autora věcí nutnou, neboť staré formy práva soukromého nemohou

odpovídat v otázkách hospodářských a sociálních poměrů vývoji k

"právnímu socialismu": "Právním socialismem rozumí se tu jedna z metod

socialismu: cíliti k novému uspořádání společnosti (v duchu

socialistických idejí) pomocí právního řádu, t. j. jeho přizpůsobením,

přetvořením" (s. 13). Co se potom týče samotné "teorie veřejného

vlastnictví", uvádí po kritickém rozboru nauky a praxe francouzské,

německé a italské, že jejím cílem je vytvořit ryze veřejnoprávní

institut analogický "soukromému" vlastnictví (s. 51). Předpokladem je

"plná soukromoprávní extrakommercialita" veřejné věci (s. 61). Tu však

res sacrae, tím méně ostatní věci spadající pod pojem církevního jmění,

v Rakousku ani později v Československu, jak již bylo uvedeno,

nepochybně neměly. Jednoznačné dokonce nejsou zdaleka ani komparativní

autorovy závěry (Rakousko, Německo, Francie) stran vlastnictví k

veřejným cestám a vodám, které byly i rakouským o. z. o. prohlášeny za

veřejný statek (na rozdíl od jmění církevního), a byly proto ze své

povahy hlavním předmětem studie. Nepřehlédnutelnou překážkou pro závěr,

že československý právní řád, judikatura či prostá praxe teorii

veřejného vlastnictví akceptovala, je - i podle komparativních závěrů

Janovského - skutečnost, že stát či obec musí v "pravidelných

případech" získat k věci nejprve "soukromé vlastnictví", aby teprve

posléze mohla být věc veřejnému účelu věnována (Widmung). Po zániku

veřejného určení, aktem zrušovacím (Einziehung, Auflassung, Entwidmung)

či fakticky, pak vzniká "přímo (automaticky) soukromé vlastnictví", jež

však zároveň není možné bez konkrétního soukromoprávního titulu (s. 37,

41-42). Toliko ve Francii je konstatována existence domaine public v

platném právu, ovšem mělo se jednat o "teprve prvou etapu na cestě k

teorii veřejného vlastnictví". V závěru pak autor v rakouském právním

řádu optimisticky identifikuje prvky směřující k publicizaci

vlastnictví, ovšem odkazuje na dosud neukončený vývojový proces, v

očekávání "příštího, ryze veřejnoprávního institutu, shrnujícího a

vykládajícího právní poměry veřejného statku.".



145. Širší správní věda o deset let později (Hoetzel, J. Československé

správní právo. Část všeobecná. Druhé vydání. Praha, 1937) byla k

teoriím veřejného vlastnictví zdrženlivá, neboť "ačkoliv neměly vlivu

na praksi, znamenati budou vždy veliké obohacení právní vědy" (s. 298).

Drží se klasické nauky o veřejné věci, která "svou substancí přímo

slouží veřejnému účelu" (s. 297), zjevně na bázi dosavadní nauky o

jejím smíšeném charakteru s tím, že s odkazem na Janovského Hoetzel

konstatuje, že se "naše zákonodárství stále více blíží k pojmu

veřejného vlastnictví potud, že stále zřetelněji staví do pozadí

vlastníka substrátu veřejných cest a dostává na scénu správce, pána

cesty. Srov. zák. č. 438/19 a č. 33/22.". Z tohoto dílčího závěru o

"přibližování se" nelze, při zvážení zásadní převratnosti nově

konstruovaného institutu, činit závěr o skutečném uplatnění naznačené

teorie ve vztahu k veřejným cestám ani Hoetzel tak nečiní, tím méně ve

vztahu k dalším věcem.



146. Pokud by snad existence "veřejného vlastnictví" měla být

odvozována od znění § 109 odst. 1 ústavní listiny č. 121/1920 Sb. z. a

n. "Soukromé vlastnictví lze omeziti jen zákonem," na základě argumentu

a contrario, je nutno poukázat na dobový výklad, který uvedené větě

dával význam deklarace ve prospěch "individualistického řádu

hospodářského" v protikladu k eventuálnímu "kolektivistickému řádu

hospodářskému" (podrobněji Weyr, F. Československé právo ústavní.

Praha, 1937, s. 255 a násl.), a nikoliv tedy v naznačovaném smyslu, že

by ústavní listina předpokládala jiné než "soukromé" vlastnictví s

nižší úrovní ochrany na straně církevních (či jiných) subjektů.



147. Pokud zvláště vedlejší účastník 1) odkazuje na dokument č. 45, In

Janišová, M., Kaplan, K. Katolická církev a pozemková reforma

1945-1948. Praha/Brno: Ústav pro soudobé dějiny AV ČR/Doplněk, 1995, s.

100-104, nebere zároveň v úvahu, že uvedená publikace obsahuje celkem

148 dokumentů, zejména stanovisek ministerstev, které z valné většiny

se stanoviskem Kanceláře prezidenta republiky nekorespondují. Z obsahu

publikovaných dokumentů především vyplývá, že mezi ústředními orgány

státní správy a dalšími státními orgány v letech 1945 až 1948

nepanovala odborná ani politická shoda v tom, zda poválečné

prezidentské dekrety aplikovat na majetek církevních subjektů z

hlediska toho, že 1. nejde o německé či maďarské právnické osoby, resp.

osoby státně nespolehlivé, zda 2. se konfiskační dekrety vztahují na

právnické osoby veřejného práva, zda 3. se v případě církví jedná o

právnické osoby veřejného práva, popř. které církevní subjekty za ně

lze považovat, či zda 4. při eventuální aplikaci dekretů šetřit obecně

užitečný charakter církví a jejich úkoly, které lze považovat za výkon

veřejné správy (matriky). Součástí diskursu naopak nebyl předpoklad, že

by věci ve vlastnictví právnických osob veřejného práva nebylo právně

možno konfiskovat vůbec, zvláště že by se mělo jednat v případě

církevního majetku o věci již ve vlastnictví státu. Stanovisko

Kanceláře prezidenta republiky do uvedeného diskursu vneslo toliko výše

uvedenou Hobzovu tezi o tzv. veřejném vlastnictví, "i když není naším

právním řádem převzata.". To však bez jakékoliv nové argumentace,

přičemž závěry Nejvyššího správního soudu stran povahy veřejných

kostelů a kaplí (coby věcí veřejných) jsou zjevně nepřípadně vztaženy

na celý církevní majetek. Kultové využití věci (na základě věnování),

jak uvádí stanovisko, skutečně neplyne z práva vlastnického, ovšem jeho

existence vlastnické právo k věci nikterak nevylučuje, ani kostel není

věcí ničí (res nulius). Skutečnost, že "církevní majetek ... je jměním

účelovým a nemůže býti svému účelu odňat bez souhlasu státu" vypovídá o

jeho veřejnoprávní "ochraně" ve smyslu zákona č. 50/1874 ř. z., nikoliv

o pojmové absenci vlastnického práva k němu (na straně jakéhokoliv

subjektu, i státu).



148. Konflikt byl uvnitř vlády vyvolán postupem ministra zemědělství

Júlia Ďuriše (KSČ), který počal církevní majetek konfiskovat, navzdory

výhradě vlády (k tomu dokumenty zvláště č. 38, 40, 44, 55, 59, 65, 70,

71, 72, 73, 74, 75, 77, 78, které ilustrují politický konflikt uvnitř

vlády). K protiprávnímu postupu Ministerstva zemědělství srov. rozsudek

Boh. A 1689/47, jímž Nejvyšší správní soud vyhověl kasační stížnosti

řeholního řádu ve věci konfiskace podle dekretu č. 12/1945 Sb., o

konfiskaci a urychleném rozdělení zemědělského majetku Němců, Maďarů,

jakož i zrádců a nepřátel českého a slovenského národa.



149. Za pozornost stojí, že ještě později za "veřejný", resp. za

majetek ve společenském, socialistickém vlastnictví, nebyl považován

církevní majetek (resp. to, co z něho zbylo) ani po roce 1948. Dobovou

doktrínou i judikaturou byl tento majetek považován za soukromý (v

protikladu k vlastnictví socialistickému). Ze stanoviska Generální

prokuratury ze dne 20. května 1954 č. T 282/54-ZO-33 plyne, že majetek

církví a náboženských společností není v socialistickém vlastnictví

osobním a nebyl nikdy zestátněn (čímž je nutno rozumět majetek do té

doby nezestátněný). Vlastnictví církví a církevních institutů trvá,

přičemž stát na majetek toliko dozírá. Konstatuje tedy, že se jedná o

vlastnictví soukromé, které je pod dozorem a zvláštní ochranou státu.

Nejvyšší soud v rozhodnutí sp. zn. 1 Tz 30/55 konstatoval, že "Pro

posouzení jednání proti církevnímu majetku je rozhodný zákon č.

218/1949 Sb. o hospodářském zabezpečení církví a náboženských

společností státem. Podle § 10 citovaného zákona stát dozírá na majetek

církví a náboženských společností, avšak vlastníkem majetku není stát."

Sekretariát pro věci církevní ve svém stanovisku ze dne 1. března 1972

č. j. 5 345/72-C rovněž uvedl, že církevní vlastnictví je vlastnictvím

soukromým, a to na základě interpretace rozhodnutí Nejvyššího soudu

ČSR, uveřejněného ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č.

47/1971, který přesto i určitému církevnímu majetku přisoudil

trestněprávní ochranu jako majetku v socialistickém vlastnictví (§ 139

trestního zákona).



150. K tomu je konečně nutno poznamenat, že "teorie veřejného

vlastnictví", jak byla výše pojednána, není totožná s doktrinárním

pojmem "veřejného vlastnictví" (zejména ve smyslu objektivním, tedy ve

smyslu "majetek") jak je užíván v současné literatuře, v níž je opět

dáván důraz na veřejné užívání věci, nikoliv na absenci věcného práva k

němu. Charakteristickým rysem vlastnického omezení ve prospěch

veřejného zájmu je, že takoví vlastníci mají povinnost nejen takové

obecné užívání strpět, ale i dbát, aby mohl být veřejný statek užíván.

"Veřejný statek nemusí být nutně ani ve vlastnictví veřejnoprávní

entity - jsou jím např. i lesy ve vlastnictví soukromých osob (§ 19

odst. 1 lesního zákona) - případně nemusí být vůbec ve vlastnictví, jak

tomu je u vodních toků (§ 3 a 6 vodního zákona); stačí, určí-li jej k

obecnému užívání zákon nebo rozhodnutí orgánu veřejné moci" (Eliáš, K.

Stálost vlastnického práva a jeho proměny. In Právní rádce č. 4/2009,

s. 4 a násl.). Vlastnické právo na straně státu (obce apod.) tedy ani

dnes není pojmovým znakem veřejné věci, veřejného statku, nýbrž rys

veřejnosti je založen na charakteru veřejnoprávní regulace, na

existenci veřejného zájmu. Podobně ani současná doktrína nenahlíží

specificky na veřejnoprávní korporace, ačkoliv jinak hovoří o "veřejném

majetku" a "veřejném vlastnictví": "[...] územní samosprávné celky

[...] představují plnohodnotné majetkoprávní subjekty, plnohodnotné

subjekty vlastnického práva. Mají tedy jako vlastníci [...] všechna

vlastnická oprávnění, a jsou také v zásadě stejně omezovány jako jiní

vlastníci. To, že je v některých aspektech na ně 'veřejnoprávní' úprava

přísnější než na ostatní vlastníky, je věc další" (Havlan, P. Veřejný

majetek. Brno, 2008, s. 25-26).



151. Nelze pominout, že čl. 11 odst. 1 Listiny poskytuje vlastnickému

právu všech vlastníků stejný obsah a ochranu. To je zachováno i v

případě odůvodněné rozdílné míry veřejnoprávní regulace u různých druhů

majetku či různých vlastníků.



152. Pokud na těchto teoretických závěrech, které i ve vztahu k

typickým veřejným statkům (veřejná cesta, voda) konstatují nikoliv

soulad československého (rakouského) práva s nově formulovanou teorií,

ale především rozpory, založil Hobza, a s ním i navrhovatelé a vedlejší

účastník 1), tvrzení o "veřejném" či "veřejnoprávním vlastnictví" k

církevnímu majetku (k původnímu majetku), jedná se zcela zřetelně o

závěry nepřiléhavé. Historicky není vyloučeno, aby k proměně právních

vztahů při nezměněné právní úpravě došlo via facti dlouhodobým vývojem

(jmění náboženských fondů bylo ještě v polovině 19. století považováno

za jmění spravované státem jménem církve, avšak Bušek, V., Hendrych,

J., Laštovka, K., Müller, V. Československé církevní zákony. Praha,

1931, s. 375, již uvádí, že tento názor "byl zatím již opuštěn" a toto

jmění není více považováno za církevní). K takovému dlouhodobému vývoji

do 25. 2. 1948 nepochybně nebyl časový prostor, nelze jím rozumět

náhlou účelovou změnu výkladu jen na pozadí politických motivací. Je

nepochybné, že institut takového "veřejného vlastnictví" ve smyslu

uvedené teorie, které by stálo v protikladu k "soukromému vlastnictví"

a které by především již v současných právních poměrech nebylo možno

obnovit, k 25. 2. 1948 právní řád neobsahoval a ani soudní praxe je

nepřijala.



X/f



Současná doktrinální a judiciální stanoviska



153. Ze současných doktrinárních stanovisek lze poukázat na čtyři

expertizy, které byly zpracovány renomovanými vědeckými pracovišti.

Jedná se o statě: K problematice vlastnictví katolické církve a

restitucí církevního majetku (Masarykova univerzita v Brně); Posouzení

otázky církevního vlastnictví (Západočeská univerzita v Plzni, Fakulta

právnická); Odborný posudek (Ústav státu a práva Akademie věd České

republiky); Právně-historická expertiza Univerzity Karlovy v Praze

právního postavení tzv. katolického církevního majetku v druhé polovině

19. a ve 20. století na území dnešní ČR; expertizy jsou zveřejněny v

příloze sněm. tisku č. 858 "zpráva předsedy dočasné komise Poslanecké

sněmovny pro řešení majetkových otázek mezi státem a církvemi a

náboženskými společnostmi o činnosti komise v době od 13. června 2008

do 31. března 2009".



154. Ze všech uvedených expertiz shodně vyplývá, že církve, resp.

jednotlivé církevní subjekty církve katolické, byly naukou, judikaturou

i praxí považovány za vlastníky věcí spadajících do tzv. církevního

jmění (pochopitelně kromě věcí s výhradou vlastnictví třetí osoby), a

to ve smyslu práva občanského (o. z. o.). Nepochybně tak vyvracejí

námitku státního vlastnictví, či dokonce zvláštního druhu vlastnictví.

Veřejná regulace správy církevního jmění, zejména podmíněnost zcizování

a zatěžování majetku státním souhlasem, ztrátu vlastnictví nemohla

způsobit.



155. Z uvedeného vychází i veškerá praxe státních orgánů a judikatura

soudů po roce 1989. Zvláště je možno poukázat na skutečnost, že tam kde

byla otázka ochrany vlastnického práva v řízení před obecnými soudy v

kvazirestitučních řízeních posuzována věcně, dospěly soudy k závěru, že

církevní subjekty ke dni odnětí vlastnického práva byly vlastníky

dotčeného majetku ve smyslu o. z. o. [srov. namátkou implicitní

východiska či explicitní závěry v rozhodnutích a stanoviscích sp. zn.

I. ÚS 428/04; sp. zn. II. ÚS 528/02; sp. zn. IV. ÚS 298/05; sp. zn. Pl.

ÚS-st. 22/05; sp. zn. II. ÚS 687/04; bod 29 nálezu sp. zn. IV. ÚS

34/06; sp. zn. I. ÚS 663/06; sp. zn. Pl. ÚS 9/07; sp. zn. I. ÚS

2166/10; sp. zn. II. ÚS 2326/07; sp. zn. III. ÚS 3207/10; sp. zn. I. ÚS

562/09; sp. zn. II. ÚS 3120/10]. Vymezená judikatura Ústavního soudu

řešila především otázku, do jaké míry lze po přijetí "restitučního

zákonodárství" na počátku 90. let poskytnout ochranu vlastnickému právu

církevních subjektů k majetku odňatému po 25. únoru 1948 v režimu

obecných vlastnických či určovacích žalob. Nenínaopak založena na

zjištění, že by církevní subjekty pojmově vlastnického práva ke svému

majetku nepožívaly.



156. Pokud jde o podstatu dosavadní kvazirestituční judikatury obecných

soudů, navrhovatelé se mýlí, jestliže z rozsudku Nejvyššího soudu sp.

zn. 28 Cdo 3318/2006 ze dne 31. ledna 2007 a rozhodnutí předchozích ve

věci sporu o vlastnictví Katedrály sv. Víta, Václava a Vojtěcha v Praze

dovozují, že "církev své vlastnické právo nedokázala před nezávislým

soudem prokázat a soudní řízení prohrála" (odst. 47). V tomto punktu

jsou totiž závěry soudů přesně opačné, neboť vlastnické právo

církevního subjektu na počátku rozhodného období bylo v řízení

prokázáno nepochybně, spor byl veden o to, zda mohlo dojít platnému

vyvlastnění, tedy přechodu vlastnického práva na stát, a to na základě

§ 1 vládního nařízení č. 55/1954 Sb. ze dne 19. října 1954, o chráněné

oblasti Pražského hradu. K tomu však Nejvyšší soud uvedl, že o této

otázce není možno rozhodovat na základě určovací žaloby podle

občanského soudního řádu, jak učinili žalobci, nýbrž výhradně na

základě speciální restituční žaloby podle zvláštního zákona, který v

době rozhodování Nejvyššího soudu nebyl vydán.



X/g



Účinky změn veřejnoprávní regulace církví v čase na majetkové vyrovnání



157. Z komplexu námitek předložených navrhovateli a vedlejšími

účastníky lze extrahovat alternativně dvě systémové námitky proti

zákonu jako celku, vůči jeho smyslu: (i) církve, zejména subjekty

církve katolické, neměly být vůbec vlastníkem původního majetku, (ii)

církve, zejména subjekty církve katolické, měly být vlastníky

podléhajícími veřejnoprávní regulaci, která však ke dni účinnosti

zákona č. 428/2012 Sb. byla již zrušena.



158. (i) Jedná se tedy v zásadě o principiální námitku, dle níž má být

podstata zákona natolik zmatečná, že může založit majetkové převody v

rozporu s principy právní jistoty, zcela nad zamýšlený rámec zákona. Má

se jednat především o tvrzení, že "původní majetek", jak je vymezen v §

2 písm. a) zákona č. 428/2012 Sb., má představovat prázdnou množinu.

Vadné pojetí zákona, resp. jeho samotná existence, má způsobit, že bude

- jako nežádoucí externalita zákona - přesto založeno vlastnické právo

či vyplacena náhrada, toliko však na základě omylu v otázce existence

vlastnického práva k církevnímu majetku před rokem 1948.



159. K tomuto pojetí se v zásadě Ústavní soud vyjádřil v předchozích

částech, z nichž plyne, že církevní subjekty jako právnické osoby měly

zásadně plnou majetkovou způsobilost, v důsledku čehož byly subjektem

vlastnického práva k jednotlivým věcem spadajícím do církevního majetku

(s výhradou věcí vlastnicky náležejících třetím osobám; s výjimkou

konkrétních řeholních řádů). Pokud např. "Právně-historická expertiza

Univerzity Karlovy v Praze" v části II hovoří o "pojmovém omezení

vlastnického práva katolické církve účelovostí, tj. určením tohoto

majetku jen k cílům kultové činnosti, vyučování a dobročinnosti,

neumožňujíc mu sledovat jiné cíle, např. výdělečné", jedná se o závěr

nepodložený, v rozporu s rozborem uvedeným výše i s faktickým stavem.

Ve vlastnictví církevních subjektů byly tak zcela běžně nemovitosti

zemědělské a hospodářské (včetně např. pivovaru či cukrovaru), u nichž

je výdělečný (hospodářský) charakter zřejmý. Pokud má navíc toto

"pojmové omezení" plynout z čl. 15 zákona č. 142/1867 ř. z., jedná se

rovněž o závěr nepodložený, neboť z existence (ústavních) záruk

církevní autonomie nelze dovozovat, že vlastnické právo nositelů tohoto

práva je "pojmově omezeno" jen pro účely činností chráněných zárukami

vnitřní autonomie. Totéž nelze dovozovat ani z obdobných záruk vnitřní

autonomie dle současného čl. 16 odst. 2 Listiny.



160. Pokud se jedná o odvolávku na "teorii veřejného vlastnictví",

nevyplynulo z výše uvedené literatury, judikatury či praxe, že by před

rozhodným obdobím mělo dojít k její realizaci tím způsobem, který by

pojmově vyjmul církevní majetek z úpravy vlastnického práva dle o. z.

o. a svěřil jej církevním subjektům výlučně na základě veřejnoprávního

titulu (výhradně práva kultová). Kromě uvedeného teoretického rozboru

lze poukázat na zcela praktické příklady, které platnost teorií

navrhovatelů a vedlejších účastníků vylučují. Je totiž obecně známo, že

v zásadě jediným typem nemovitostí, jejichž vlastnické postavení nebylo

protiprávními akty komunistického režimu dotčeno (až na známé výjimky),

byly právě kostely, kaple, modlitebny a podobné objekty sloužící výkonu

kultu, ačkoliv právě tyto podléhaly intenzivní veřejnoprávní regulaci

coby věcí veřejných. Pokud by byla platnou teze, že církevní subjekty

ve vztahu k nim nebyly vlastníky (s ohledem na samostatnou právní

subjektivitu kostela), nýbrž pouze držiteli, uživateli, správci apod.,

nelze pak vysvětlit skutečnost, že je právní řád i praxe za vlastníky v

době rozhodného období až dosud považovaly a považují, ačkoliv od

počátku rozhodného období prokazatelně nedošlo k převodu (přechodu)

vlastnického práva na tyto subjekty (jako tomu bylo ve vztahu k jiným

nemovitostem zákonem č. 298/1990 Sb.).



161. Proto lze v případě realizace nároků oprávněných osob na vydání

věci podle zákona č. 428/2012 Sb. hovořit v pravém slova smyslu o

obnově vlastnického práva, jak jej chápal dřívější o. z. o. a nynější

občanský zákoník. Nad rámec uvedeného je možno podotknout, že

navrhovatelé a vedlejší účastníci nepředložili ani takovou argumentaci,

proč by zákonodárce, sleduje rozličné cíle a účely, nemohl (teoreticky)

zmírňovat křivdy spáchané komunistickým režimem v rámci úpravy širšího

postavení oprávněných osob do budoucna vydáním určitých věcí, které v

minulosti nebyly ve vlastnictví dotčeného subjektu. Je možno například

odkázat na zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku

České republiky do vlastnictví obcí, kdy stát při obnově územní

samosprávy převedl na obce vlastnictví k nemovitostem v mnohem širším

rozsahu, než tvořilo tzv. historické vlastnictví obce.



162. (ii) Druhý koncepční přístup obsažený v návrzích navrhovatelů a

vedlejších účastníků nesprávně vychází z předpokladu, že právní úprava

účinná k 25. 2. 1948 byla směřována výhradně proti církvím samým,

jejich majetkovým zájmům, že se jednalo o taková omezení, kdy stát měl

z hlediska dlouhodobého již určitým způsobem nakročeno k vyvlastnění

církevního majetku a jeho odejmutí církvím, a to na základě postupného

veřejnoprávního převzetí. Na pozadí intenzivní veřejnoprávní regulace

správy církevního jmění a omezení hlavních dispozic s církevním

majetkem se jim jeví jako nespravedlivé (resp. protiústavní), aby

církve v dnešních právních podmínkách zastávaly výhodnější právní

postavení než k 25. únoru 1948, kdy vůči nim stejně intenzivní

veřejnoprávní regulace směřována není. Zcela však přehlížejí, že v

dobovém kontextu byla ona veřejnoprávní úprava (zejména ohledně

majetkových dispozic, ale i v řadě dalších aspektů) chápána jako

privilegium (v právním slova smyslu), které dávalo církvím, nyní

zvláště katolické církvi výhodnější postavení. Zákon č. 50/1874 ř. z.

pak výslovně v § 38 hovořil o "ochraně", což mělo zrcadlit zájem státu

na zachování církevní činnosti (což se pak prolíná judikaturou i

literaturou). Tím pochopitelně nemá být řečeno, že se jednalo o dobu po

faktické či právní stránce ideálních vztahů mezi státem a církví, avšak

i před rokem 1948 byly státem uznány základní prvky vnitrocírkevní

autonomie. Pokud však vedlejší účastníci 1) dovozují, že po 1. 11. 1949

se "nový stav státního majetkového práva katolické církve ... lišil od

práva rakouského a meziválečného jen minimálně a jeho koncepce byla

svojí logikou úzce spjata s předchozím vývojem", jedná se o závěr

poměrně cynický s ohledem na současnou úroveň poznání o charakteru a

praxi komunistického režimu v Československu, kdy o vnitrocírkevní

autonomii nemohlo být řeči. Ústavní soud již v minulosti podotkl, že

"tzv. hospodářské zabezpečení církví bylo od počátku koncipováno jako

jeden z instrumentů odstranění hospodářské nezávislosti církví a

náboženských společností, s přímým úmyslem nikoliv náboženskou svobodu

naplňovat, nýbrž ji potírat prostřednictvím přímé exekutivní kontroly

náboženského života a ekonomického útlaku"(sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod

102).



163. Odstranění (v současném pohledu intenzivně omezující)

veřejnoprávní regulace po roce 1989 pak vedlejší účastník 1) považuje

za takovou skutečnost, která znemožňuje obnovu vlastnického práva,

resp. zakládá protiústavnost. K hodnocení této druhé argumentační

koncepce je především nutno připomenout, že s účinností od 8. 2. 1991

byla prostřednictvím Listiny základních práv a svobod v rovině

ústavního práva přelomově zaručena náboženská svoboda a církvím

přiznána v čl. 16 odst. 2 vnitřní autonomie, pod niž judikatura

Ústavního soudu a ESLP podřazuje různé aspekty života církví, včetně

určitých prvků hospodářské autonomie (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 104).

Zároveň byl přijat čl. 11 odst. 1 chránící vlastnictví, dle něhož každý

má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný

zákonný obsah a ochranu. Hlavní prvky státní kontroly církví a

náboženských společností, jak byly vykládány a aplikovány před rokem

1989, se tak dostaly do zásadního rozporu s nově realizovanou ideou

materiálního právního státu, jehož nosným prvkem je úcta k základním

právům a demokratickým hodnotám, jak se v západní společnosti utvářely.

Uvedenou úpravu státní ingerence do hospodářských záležitostí církví a

náboženských společností, na niž vedlejší účastník 1) po 1. listopadu

1949 odkazuje, představoval § 10 zákona č. 218/1949 Sb., dle něhož

především "[s]tát dozírá na majetek církví a náboženských společností"

a "[j]akékoliv zcizení nebo zavazení majetku církví a náboženských

společností vyžaduje předchozího souhlasu státní správy." Toto

ustanovení však bylo demokratickým zákonodárcem zrušeno již zákonem č.

165/1992 Sb., kterým se zrušují některé právní předpisy z odvětví

kultury, s účinností od 15. dubna 1992 pro území České republiky, resp.

federálním zákonem č. 522/1992 Sb., kterým se mění zákon č. 218/1949

Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností

státem, ve znění zákona č. 16/1990 Sb., s účinností od 20. listopadu

1992. Důvodová zpráva k tomuto druhému kroku uvádí, že od aplikace

citovaného ustanovení upustila, zrušení má být tedy snahou o "depuraci"

právního řádu (patrně uvedení do souladu celkových nových poměrů s

textem zákona), s tím, že zvláštní kontrolu nakládání s prostředky není

třeba zavádět. V náhledu vedlejšího účastníka 1) je to pak právě

zrušení ustanovení § 10 zákona č. 218/1949 Sb., tedy zrušení "státního

dozoru," které mělo zapříčinit nemožnost (protiústavnost) majetkového

vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi. Z důvodové zprávy k

zákonu č. 522/1992 Sb. však takový úmysl zákonodárce, kterým by mělo

být znemožnění budoucího zmírnění majetkových křivd, vyčíst nelze, a

ani Ústavní soud uvedený krok tímto způsobem nevykládá. Při zrušení §

10 zákona č. 218/1949 Sb. zákonodárce jednal s vědomím existence

blokačních paragrafů, které předvídaly přijetí zvláštních zákonů

ohledně církevního majetku v budoucnu (zejm. § 29 zákona č. 229/1991

Sb.), přičemž nikde není zachycen ani náznak úvahy, dle které by se

tato blokační ustanovení stala obsoletními, neboť restituce zvláštním

zákonem (resp. jiná úprava majetkových vztahů mezi státem a církvemi)

již nebude po zrušení § 10 zákona č. 218/1949 Sb. ústavně přípustná.

Odstranění státního dozoru nad církvemi a náboženskými společnostmi

bylo naopak konkrétním provedením ústavních záruk čl. 11 a 16 Listiny.

Je nutno připomenout, že uvedený náhled již Ústavní soud vyjádřil i ve

své judikatuře, když nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/02 ze dne 27. 11. 2002 (N

146/28 SbNU 295; 4/2003 Sb.) zrušil § 27 odst. 5 větu druhou v části "a

dosažený zisk smí být použit jen k naplnění cílů činnosti církve a

náboženské společnosti" zákona č. 3/2002 Sb., neboť restrikci účelu

církve nebylo možno podřadit podle čl. 16 odst. 4 Listiny a z hlediska

ochrany vlastnického práva byla v rozporu rovněž s čl. 11 odst. 1

Listiny. V jiné rovině se k ústavní relevanci hospodářské autonomie

církví vyjádřil nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 104. Dozor státu na

majetek církví ve smyslu § 10 zákona č. 218/1949 Sb., ve znění účinném

do 19. listopadu 1992 (resp. do 14. dubna 1992), je tak nepochybně

vyloučen zárukami základních práv dle čl. 11 odst. 1 a čl. 16 odst. 2

Listiny. Pokud se však přesto vedlejší účastníci tohoto státního dozoru

dovolávají a činí z jeho absence zásadně negativní (a z hlediska

dosažené úrovně právního státu překvapivé) právní vývody ve vztahu k

oprávněným církvím a náboženským společnostem, dostává se jejich

námitka do přímého rozporu s ustanovením čl. 3 odst. 3 Listiny, dle

něhož "[n]ikomu nesmí být způsobena újma na právech pro uplatňování

jeho základních práv a svobod.". Skutečnost, že Listina představuje

dosud nejširší - a nikoliv jen formální - katalog základních práv a

tato jsou pod ochranou soudů a Ústavního soudu, nemůže jít v otázce

obnovy vlastnického práva oprávněným subjektům k tíži. V tomto smyslu

již Ústavní soud ostatně traktoval (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 106), že

"[z]a nepřijatelný považuje Ústavní soud ten názor, dle něhož by (z

historického pohledu) široce pojatá svoboda myšlení, svědomí a

náboženského vyznání, jak plyne z českého ústavního pořádku a z

mezinárodních standardů a jak je pod ochranou obecných soudů a

Ústavního soudu, měla ospravedlňovat určitou nižší úroveň ekonomické

samostatnosti církví a náboženských společností. Tedy že by snad

existence současné vyšší úrovně základních práv a svobod v komparaci se

stavem dřívějším (k 25. únoru 1948) mohla sloužit jako argument pro

nepřiznání majetkového vyrovnání.". V tomto kontextu jsou proto

myšlenkové konstrukce navrhovatelů a vedlejších účastníků, kdy přijetí

Listiny a zrušení § 10 zákona č. 218/1949 Sb. mělo zbavit církevní

subjekty možnosti podílet se na zmírnění majetkových křivd, poměrně

paradoxní právě s ohledem na smysl a účel Listiny a záruky základních

práv, které obsahuje.



164. I v rovině jednoduchého práva, zejm. dosavadních restitučních

předpisů, je požadavek vedlejšího účastníka 1) nepřípadný, neboť ve

vztahu k žádné oprávněné osobě (restituentovi) nebyl vznesen požadavek

obnovy tehdejších veřejnoprávních omezení (která již nejsou součástí

právního řádu). Vlastnické právo bylo obnovováno za současných právních

podmínek. Vedlejší účastník 1) (bod 10) se proto mýlí, pokud tvrdí, že

církevní subjekty (oprávněné osoby) "jsou oprávněny disponovat se svým

majetkem zcela volně," ve smyslu veřejnoprávní regulace, nebera v

úvahu, že na všechny současné vlastníky (jakékoliv fyzické či právnické

osoby, církevní subjekty nevyjímaje) dopadá určitá veřejnoprávní

regulace, omezení výkonu vlastnického práva, která odpovídají současným

potřebám společnosti (srov. zcela namátkou obsáhlý komplex norem práva

životního prostředí, intenzitu památkové ochrany či rozsah zdanění),

přičemž zvláštní současnou veřejnoprávní regulaci představuje právě

zákon č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, který upravuje úzce

vymezené účely církví a náboženských společností a církevních

právnických osob, včetně např. omezení podnikání (§ 15a odst. 4, § 27

odst. 5). Jakékoliv omezení základních práv zaručených čl. 11 či 16

Listiny však musí naplnit podmínky veřejného zájmu ve smyslu

limitačních klauzulí Listiny, to pro případ, že navrhovatelé či

vedlejší účastník 1) cítí potřebu takového legislativního postupu.

Skutečnost, že ve vztahu k církevním subjektům již není možná obnova

protiústavního státního dozoru, neboť jim ústavodárce přiznal v Listině

širší oprávnění, však nemůže jít k jejich tíži.



165. Pokud by veřejnoprávní regulace, a zvláště pak její odstranění,

měla mít jakékoliv fatální důsledky pro existenci vlastnického práva,

čehož se vedlejší účastník 1) dovolává, je nutno poukázat příkladmo na

samotný tzv. blokační paragraf § 29 zákona č. 229/1991 Sb., který po

dobu více než dvaceti let omezoval vlastníky s jakoukoliv dispozicí s

blokovaným pozemkem, pod sankcí absolutní neplatnosti, a představoval

tak mimořádně silnou veřejnoprávní regulaci. Zrušením tohoto ustanovení

však původní vlastníci získali dispoziční práva zpět, aniž by tato

skutečnost mohla být kritizována jako nepřípustné nabytí nových práv od

státu. Je pak lhostejno, zda ke zrušení veřejnoprávní regulace došlo v

době trvání vlastnictví (výše uvedený příklad nepřerušeného vlastnictví

kostelů) či před nabytím vlastnictví na základě restitučního zákona.

Oba případy reflektují zánik veřejného zájmu na takové regulaci (vůli

zákonodárce).



X/h



Posouzení ostatních námitek



166. Pokud navrhovatelé namítají, že zákon o vyrovnání s církvemi

"ohrožuje samotné základy České republiky, poráží myšlenky otců

zakladatelů Československé republiky, vytváří neodůvodněnou materiální

základnu pro pravicové politické síly z prostředků všech" a "narušuje

... ekonomickou a právní stabilitu České republiky", konstatuje Ústavní

soud, že požadavek nemajetnosti církví a náboženských společností, a to

ani ve vztahu k hospodářskému majetku, není v českém ústavním pořádku

obsažen. Argument "myšlenkami" první republiky může mít relevanci

toliko v kontextu hodnotového étosu preambule Ústavy, která hovoří o

"dobrých tradicích ... československé státnosti". Ústavní soud má

naopak za to, že vyvlastnění veškerého hospodářského majetku církví a

náboženských společností, jak k němu došlo po 25. únoru 1948, součástí

uvedených dobrých tradic zjevně není, tím méně se jedná o "základ, na

němž by stála naše vlast". Navrhovatele lze naopak odkázat na - ústavně

relevantní - doktrínu hodnotové diskontinuity s komunistickým režimem,

kterou Ústavní soud přijal již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/93 ze dne 21.

12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.), jímž byl zamítnut návrh na

zrušení zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu

a o odporu proti němu.



167. Pokud se jedná o pojetí výkladu úseku českých dějin v podkap. 5.4

návrhu, nepovažuje Ústavní soud tuto pasáž za jakkoliv právně významnou

pro posouzení ústavnosti zákona č. 428/2012 Sb., neboť obsahuje

interpretaci historických skutečností přesahujících rozhodné období o

700 let, přičemž je nutno připomenout samozřejmou skutečnost, že žádný

z restitučních předpisů po roce 1989 nebyl založen na obnově právních

vztahů či nápravě domnělých křivd vzniklých hluboko v historii, a

jakýkoliv soudní přezkum těchto skutečností je fakticky a právně zcela

vyloučen.



168. Rovněž tvrzení navrhovatelů o "posilování pravicových sil" není

pro posouzení ústavnosti zákona o vyrovnání s církvemi rozhodné. Stran

námitky ekonomické destabilizace České republiky navrhovatelé

nepřekládají žádné důkazy, dle nichž by finanční náhrady v kumulaci s

příspěvkem dle § 17 zákona o vyrovnání s církvemi, s ohledem na

mechanismus splátek, měly mít ústavně relevantní vliv na státní

rozpočet či hospodaření státu. Z dosavadní judikatury Ústavního soudu,

která se dotýkala hospodářských otázek a státního rozpočtu, plyne, že

ústavně relevantní ohrožení státu plynoucí z (agregované) výše výdajů

státu podle zákona o vyrovnání s církvemi není myslitelné, a to nyní

zvláště v kontextu částek, které měl stát vyplácet do 31. prosince 2012

na základě zákona č. 218/1949 Sb., či částek, které stát na tzv.

hospodářské zabezpečení církví a náboženských společností skutečně

vyplácel. Bezprostřední zmenšení majetku na straně státu je přitom

pojmovým znakem dosavadního restitučního zákonodárství, nikoliv

nežádoucí externalitou.



169. Uvádí-li vedlejší účastník 1) že oprávněné osoby nemají

"subjektivní právo" k majetku vymezenému v § 2 písm. a) zákona č.

428/2012 Sb., je nutno připomenout, že restituční nárok je z povahy

věci subjektivním právem, který je založen teprve restitučním zákonem.

Na tomto principu bylo arciť založeno dosavadní restituční

zákonodárství. V tomto směru Ústavní soud odkazuje na stanovisko sp.

zn. Pl. ÚS-st. 21/05, v němž vyložil svůj náhled na účinky, které

přijetí restitučních zákonů mělo na existenci případných trvajících

subjektivních práv k původnímu majetku. Nahlíženo optikou stanoviska

sp. zn. Pl. ÚS-st. 21/05 je totiž jakékoliv vydání věci v restitučním

procesu terminologií vedlejšího účastníka 1) "darem," tedy bezúplatným

převodem vlastnického práva k věci (příp. náhrada) z vlastnictví státu.

V tomto ohledu se tedy jedná o pojmový znak restitučního zákonodárství.

S ohledem na účel restitučního zákonodárství v historickém kontextu,

jeho důvody a širší záměr zákona provést majetkovou odluku mezi státem

a církvemi, nelze hovořit o "daru," neboť právně tento charakter žádný

z upravených majetkových převodů nemá. Pokud snad má vedlejší účastník

1) na mysli existenci majetkových nároků označovaných v judikatuře

Ústavního soudu a ESLP jako legitimní očekávání, týká se tato námitka

stavu před přijetím napadeného zákona, a nikoliv zákona samotného. V

tomto Ústavní soud odkazuje na svoji výše rekapitulovanou judikaturu.



170. Takový výklad čl. 2 odst. 1 Listiny (náboženská neutralita státu),

že záměrem ústavodárce bylo vyloučit majetkové vyrovnání mezi státem a

církvemi, by byl v rozporu se zárukami plynoucími z čl. 11 odst. 1 a

čl. 16 odst. 2 Listiny, jak je Ústavní soud vyložil v nálezu sp. zn.

Pl. ÚS 9/07 a nálezech dalších.



171. V rovině obecných výhrad vůči zákonu, které byly založeny na

poukazech na právní úpravu církevního jmění k 25. únoru 1948, tedy

Ústavní soud shledal, že námitky jsou založeny na nesprávných

východiscích. K rozhodnému datu 25. 2. 1948 právní řád ani judikatura

nevylučovaly existenci vlastnického práva k věcem spadající pod

tehdejší pojem "církevního jmění", tím méně existenci vlastnického

práva na straně církevních právnických osob. Obnova vlastnického práva,

resp. kompenzace jako metody zmírnění majetkových křivd tedy nejsou v

případě zákona č. 428/2012 Sb. právně ani ústavně vyloučeny, stejně

jako nebyly vyloučeny v dřívějším restitučním zákonodárství. Pokud je v

návrzích zdůrazňováno, že subjekty vlastnického práva byly jednotlivé

církevní subjekty (instituce), nikoliv církev jako celek, tak současné

právní náhledy i praxe, resp. samotný zákon č. 428/2012 Sb. z této

koncepce nepochybně vychází (rovněž zákony dřívější, srov. konstrukci

zákona č. 298/1990 Sb. či rozsudek Vrchního soudu v Praze sp. zn. 3 Cdo

228/93 ze dne 4. 5. 1994, dle něhož Církev římskokatolická - její

organizační složka nadaná právní subjektivitou, jíž bylo odňato

vlastnické právo k nemovitostem způsobem uvedeným v § 1 zákona č.

403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, je

oprávněnou soukromou právnickou osobou podle tohoto zákona).



172. V této rovině je tedy možno učinit dílčí závěr, že systémové

námitky vůči zákonu jako celku nejsou důvodné. Nadto je znovu možno

vyslovit závěr, že ústavní pořádek zákonodárci nebrání zmírňovat

majetkové křivdy i na jiných právech než na právu vlastnickém či jinými

metodami než jako restitutio in integrum stricto sensu.



XI.



Posouzení ústavnosti naturální restituce (§ 1-14 zákona o vyrovnání s

církvemi)



XI/a



K § 1 (předmět úpravy)



173. Z podání navrhovatelů a vedlejších účastníků není zcela zřejmé,

které námitky se přímo váží k ustanovení § 1 zákona o vyrovnání s

církvemi. Uvedené ustanovení vymezuje předmět úpravy a tzv. rozhodné

období.



174. Ve vztahu k předmětu úpravy, kterou je zmírnění některých

majetkových křivd a vypořádání vztahů mezi státem a registrovanými

církvemi a náboženskými společnostmi, totiž navrhovatelé a vedlejší

účastník 1) vznesli toliko obecné námitky v tom duchu, že k majetkovým

křivdám nemohlo ve vztahu církvím, zvláště církvi katolické, pojmově

dojít, neboť církevní jmění nebylo v jejím vlastnictví. K této námitce

se Ústavní soud již vyjádřil v předchozí části. Co se pak týče námitky

vedlejšího účastníka 1), že zákon "zastírá" důvody právní úpravy,

poukazuje Ústavní soud právě na ustanovení § 1, rovněž pak na preambuli

zákona o vyrovnání s církvemi, která hovoří o snaze "vypořádat

majetkové vztahy mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi

jako předpoklad plné náboženské svobody a umožnit tak obnovením

majetkové základny církví a náboženských společností svobodné a

nezávislé postavení církví a náboženských společností," a rovněž na

obsáhlou důvodovou zprávu a parlamentní diskuzi. V kontextu informací,

které vedlejší účastník 1) o obsahu zákona mohl v průběhu

legislativního procesu získat, se pak již nejeví jako překvapující, že

zákon směřuje k "ekonomické odluce" církví od státu, přičemž normativní

vymezení předmětu zákona tomuto cíli nijak neodporuje (naturální

restituce, finanční kompenzace, přechodné období, zrušení zákona č.

218/1949 Sb.). Že by právě tento účel měl být protiústavním,

navrhovatelé ani vedlejší účastník 1) netvrdí. Pokud by se mělo jednat

o eventuální námitku, že "restituční zákon" musí sledovat pouze cíle

zmírnění majetkových křivd, a nikoliv cíle jiné, poukazuje Ústavní soud

na širší účel např. zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických

vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, jehož cílem bylo "upravit

vlastnické vztahy k půdě v souladu se zájmy hospodářského rozvoje

venkova i v souladu s požadavky na tvorbu krajiny a životního

prostředí", nikoliv toliko zmírnění majetkových křivd. Z ústavního

pořádku neplyne, že by restituční zákon nemohl zároveň upravovat právní

vztahy do budoucna.



175. Z hlediska samotného cíle právní úpravy je nutno zopakovat, že

zmírnění majetkových křivd bylo Ústavním soudem opakovaně posouzeno

jako ústavně žádoucí a interpretováno extenzivně ve prospěch

oprávněných osob. V tom je arciť možno odkázat na výše uvedenou

rekapitulaci zásad restituční judikatury. Pokud je dalším cílem

vypořádání majetkových vztahů mezi státem a církvemi, jedná se o

naplnění požadavků plynoucích z čl. 1 Ústavy, čl. 11 odst. 1 a 4

Listiny (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, výrok II, body 72-91). Je-li pak rovněž

cílem úpravy takové nastavení (budoucích) ekonomických vztahů mezi

státem a církvemi, které vytvoří předpoklad plné náboženské svobody a

nezávislosti církví a náboženských společností na státu prostřednictvím

obnovy jejich majetkové základny, jedná se o formu naplnění požadavku

plynoucího především z čl. 16 odst. 1, 2 Listiny (sp. zn. Pl. ÚS 9/07,

výrok II, body 92-107). Zákon č. 428/2012 Sb. je potom v tomto smyslu -

v rozhodných ustanoveních - parametrickým vyjádřením uvedených cílů. K

související námitce vedlejšího účastníka 1) je nutno podotknout, že

není pravdivé tvrzení, že dřívější restituční zákony zmírňovaly pouze

některé křivdy spáchané komunistickým režimem, zatímco zákon č.

428/2012 Sb. má zmírňovat všechny křivdy spáchané na církevních

subjektech. Přístup zákonodárce k restitucím byl a je fakticky

limitován existencí a stavem věci, jejímž odebráním byla způsobena

majetková křivda (ve vztahu k tomu možnou důkazní situací apod.).

Pravidelnou definiční součástí restitučních předpisů je, že věcná

působnost je vymezena primárně ve vztahu nemovitostem, výjimečně k

věcem movitým. Tento princip je splněn i u zákona č. 428/2012 Sb. Pojem

zmírnění některých majetkových křivd naopak vyjadřuje faktickou

nemožnost zmírňovat nesporné a nepochybné majetkové a jiné křivdy

další, nad rámec věcného vymezení v příslušných zákonech (finanční

hotovost, cenné papíry, pohledávky, ale i křivdy nemajetkové,

promítající se do lidských životů a osudů). Tento rámec zákon č.

428/2012 Sb. nepřekračuje a pochopitelně nenahrazuje "všechny" křivdy,

jak tvrdí vedlejší účastník 1), nýbrž toliko křivdy majetkové ve vztahu

k nemovitému majetku, nikoliv k finančním prostředkům, ušlému zisku,

nevykonávaným patronátním povinnostem apod., což plyne z rozsahu

restitučních titulů v ustanovení § 5, který koresponduje s předchozími

restitučními zákony.



176. Otázka vymezení tzv. rozhodného období nemá - jak vyplývá rovněž z

dosavadní judikatury Ústavního soudu - ústavněprávní relevanci, neboť

se jedná o rozhodnutí politické, a jeho stanovení tak není věcí

ústavního přezkumu. V zásadě platí, co Ústavní soud ve vztahu ke

stanovení rozhodného období uvedl v dřívějších nálezech [např. sp. zn.

Pl. ÚS 45/97 ze dne 25. 3. 1998 (N 41/10 SbNU 277; 79/1998 Sb.)]:

"Základní zákonnou podmínku představuje právě přechod věcí na stát v

tzv. rozhodném období, které v napadeném ustanovení zákonodárce

vymezil. Jeho počátek určil datem 25. 2. 1948, tedy datem nástupu

režimu, který již zcela vědomě, programově a trvale porušoval principy

právního státu.". V tomtéž duchu srov. stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st.

21/05, přičemž ani eventuální "prolomení" (myšleno stanovení dřívějšího

data počátku rozhodného období) není při výslovné úpravě v restitučním

zákoně vyloučeno (zákon č. 243/1992 Sb., kterým se upravují některé

otázky související se zákonem č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických

vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 93/1992

Sb., přijatý na základě zmocnění obsaženého v § 7 zákona č. 229/1991

Sb.). Konkrétní námitky ke stanovení rozhodného období od 25. února

1948 do 1. ledna 1990 návrhy neobsahují. Postačí proto pouze poukázat

na zcela shodnou právní úpravu v dřívějších restitučních a

rehabilitačních zákonech: § 4 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb.; § 1 odst.

1 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích; § 2 odst. 1

zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, apod.



XI/b



K § 2 (původní majetek)



177. Rovněž není zřejmé, jaké konkrétní námitky se vztahují k

ustanovení § 2 jako celku. Pokud se jedná o vymezení "původního

majetku" církví a náboženských společností, je tento věcný rozsah

rovněž plně v kompetenci zákonodárce, který je rovněž oprávněn i přes

toto vymezení, i při uplatnění výzvy k vydání věci, v případě existence

veřejného zájmu věc nevydat (§ 8). K dobovému pojmu "církevní jmění" a

jeho vztahu k odlišnému pojmu "původní majetek" se Ústavní soud již

vyjádřil výše.



178. Navrhovatelé namítají, že vymezení zahrnuje majetek, resp. věci,

které církevním subjektům toliko "příslušely", čímž má být myšlen jiný

vztah než vlastnické právo. Důvodová zpráva a vyjádření vlády uvádějí,

že definice původního majetku zahrnuje kromě věcí i "majetková práva a

jiné majetkové hodnoty, včetně spoluvlastnických podílů,", o nichž

právní terminologie nehovoří jako o předmětu vlastnictví, nýbrž tak, že

určitému subjektu přísluší. Zejména je poukazováno na restituční titul

dle ustanovení § 5 písm. g), a to odmítnutí dědictví v dědickém řízení,

pokud k odmítnutí dědictví došlo v tísni. Konkrétní argument

navrhovatelů v tom smyslu, že pojem byl zařazen s ohledem na údajnou

absenci vlastnického práva na straně (katolické) církve, byl vypořádán

výše.



179. Ústavní soud nemohl přehlédnout, že souvětí uvedené v ustanovení §

2 písm. a) je významově přetížené a výčet v § 2 písm. a) zahrnuje pod

vztah "příslušení" rovnocenně věci i práva, bez bližší diferenciace.

Právní řád tehdejší ani současný nezná právní vztah "příslušení", který

by byl druhem (věcného) práva.



180. Ve věci však především odpadá základní námitka navrhovatelů i

vedlejších účastníků, že církevní subjekty nemohly být pojmově

vlastníky (toliko veřejnými uživateli) věcí z původního majetku, jak je

vymezen v § 2 písm. a) zákona č. 428/2012 Sb. Pojem "příslušely" proto

ani nemůže dopadat na vztahy plynoucí z "veřejného vlastnictví" k

církevnímu majetku, neboť takový institut dobové právo neznalo.



181. Přesto nelze vyloučit, že výklad citovaného ustanovení se může

jevit v aplikační praxi nezřetelným. Nejedná se však o nejasnost,

kterou by nebylo možno překlenout interpretací, jak je naznačena

důvodovou zprávou. Tedy, že ustanovení § 2 písm. a) zákona č. 428/2012

Sb. je možno vykládat pouze tak, že nezahrnuje věci, které byly v

okamžiku majetkové křivdy prokazatelně ve vlastnictví třetích osob

(typicky soukromé kaple, k nimž existovala veřejnoprávní dispozice na

straně církve). Pojem "příslušely" pak bude vztažen toliko k

"majetkovým právům a jiným majetkovým hodnotám, včetně

spoluvlastnických podílů,", a nikoliv již k "věcem." Dosavadní

restituční předpisy jsou ostatně založeny na zásadě obnovy vlastnického

práva, a nikoliv obnovy dobových veřejnoprávních vztahů. Výklad § 2

písm. a) v souvislosti s § 5 zákona č. 428/2012 Sb. naopak do pojmu

původního majetku musí zahrnout i ty věci, ve vztahu k nimž byla aktem

veřejné moci způsobena majetková křivda, jak je zákonem definována.

Uvedené dopadá především obecně na restituční skutkové podstaty

založené na protiprávním znemožnění ujmout se fakticky či právně

vlastnických práv, například na ustanovení § 5 písm. g), dle něhož se

za majetkovou křivdu považuje odmítnutí dědictví v dědickém řízení,

pokud k odmítnutí dědictví došlo v tísni.



182. Uvedený výklad je pak zcela v souladu s dosavadním restitučním

zákonodárstvím, dle něhož do věcné působnosti (analogicky k vymezení

původního majetku) zákonů spadaly právě i ty věci, ve vztahu k nimž

oprávněné osobě vznikla zákonem definovaná majetková křivda, a to aniž

by uvedené zákony v tomto ohledu definičně rozlišovaly mezi "právem" a

"věcí". Konstrukce zákona č. 87/1991 Sb., který v § 6 odst. 1 písm. h)

obsahuje např. rovněž obdobný restituční titul ("odmítnutí dědictví v

dědickém řízení, učiněného v tísni"), a to aniž by § 3 odst. 1 zákona

č. 87/1991 Sb. rozlišoval mezi věcmi a právy ("jejíž věc přešla do

vlastnictví státu"). V aplikační praxi nedůsledná terminologie zákona

č. 87/1991 Sb. v tomto bodě nepůsobí problémy. Obdobné platí i pro § 6

odst. 1 písm. l) zákona č. 229/1991 Sb. ve spojení se slovy "jehož

půda, budovy a stavby, patřící k původní zemědělské usedlosti, přešly

na stát" v ustanovení § 4 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb. (zájmeno

"jehož" rovněž implikuje vlastnictví). V tomto ohledu je zřejmé, že

ustanovením § 2 písm. a) nedošlo k rozšíření věcné působnosti zákona

oproti dřívějším restitučním principům a nebyl ani shledán ústavní

důvod pro derogaci části tohoto ustanovení.



183. Skutečnost, že § 2 zákona o vyrovnání s církvemi neobsahuje širší

definici původního majetku, který by zahrnoval i majetek určený na

humanitární účely jiných subjektů, jak požadují navrhovatelé v odst. 29

d), je zcela irelevantní pro ústavnost zákona a jeví se jako zcela

nesouvisející s předmětem právní úpravy. Námitka v odst. 29 e), která

je založena na faktu, že zákon č. 229/1991 Sb. se nevztahoval na církve

a náboženské společnosti, opomíjí, že se jedná se o konstatování obecně

známé skutečnosti, která plyne z konstrukce zákona, zejména z

ustanovení § 29, které právě přijetí zákonů o majetku, jehož původním

vlastníkem byly církve, náboženské společnosti, řády a kongregace,

předjímá. Přesvědčivá argumentace, proč právě ve vztahu k "nezastavěné

půdě" by měla být naturální restituce protiústavní, tedy v čem spočívá

její zvláštní ústavní status (veřejný zájem, zvláštní ochrana), pro

nějž by nemohla být vydána právě církevním subjektům, chybí. Pokud je

tento závěr vystavěn pouze na úvaze, že pokud zákon č. 229/1991 Sb.,

resp. kterýkoliv předchozí restituční zákon, neučinil církevní subjekty

oprávněnými osobami, nemůže tak již učinit žádný jiný zákon, jedná se o

výklad mimo rámec racionálního diskursu. Pokud se jedná o námitku, že

jiným právnickým osobám "nezastavěná půda" rovněž nebyla vydávána,

navrhovatelé zcela pomíjí faktický stav, kdy Československý červený

kříž či tělovýchovné organizace nebyly srovnatelnými pozemkovými

vlastníky zemědělských či lesních pozemků ani tak nebyly koncipovány.



184. Nelze totiž nikterak dovodit, že vydáním jednoho právního předpisu

by byla vůle zákonodárce zmírňovat majetkové křivdy konzumována. V

opačném případě by pak například i zákon č. 87/1991 Sb., vydaný zejména

pro fyzické osoby, jako nepřímé pokračování ve vztahu k zákonu č.

403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, ve znění

pozdějších předpisů, měl mít rovněž povahu zákona protiústavního.

Obdobné platí ve vztahu k námitkám 29 f), h), i) a j). K náhledu, že

přijetím restitučního zákona jsou všichni ostatní "restituenti"

(navrhovatel má však patrně na mysli všechny ostatní osoby nad rámec

osob oprávněných) protiústavně diskriminováni, viz úvahy k povaze

rovnosti výše. Při tomto náhledu by byl protiústavním jakýkoliv

restituční zákon. Zákonodárce ostatně nikdy neměl na mysli záměr

vyvolat mezi jím zvolenými oprávněnými osobami závist a nepřejícnost

ani nemínil postupným vydáváním restitučních předpisů "uspokojené"

oprávněné osoby přivést do tábora oněch, kteří se dovolávali

"restituční tečky". Ex favore restitutionis naopak vyplývá zásada:

"Přej a bude ti přáno." K tvrzené absenci "úplného vlastnictví" viz

výše. Navrhovateli není vysvětleno, na čem je založena úvaha, že je

žádoucí toliko vydání "velmi malého počtu restituovaných objektů",

neboť tato skutečnost má bránit "soudním sporům potenciálních

restituentů". Zkušenost justice z 90. let je přesně opačná. Právě v

situaci, kdy osoba nebyla zařazena mezi osoby oprávněné (resp.

požadovaná věc nespadala do věcné či časové působnosti), byly žaloby

podávány.



185. Pokud jako dílčí námitku vůči ustanovení § 2 písm. a) navrhovatelé

tvrdí, že "církevní organizace bývala jako vlastník zapisována s

poznámkou



Sine presentato

, přičemž žádnému jinému subjektu s takovouto poznámkou se majetek

nevydával, protože nebylo prokázáno jeho vlastnictví"[odst. 27 a)],

neboť se mělo jednat o "zápis bez písemného podkladu" (odst. 47), je

tato úvaha nepřípadná hned v několika rovinách. Navrhovatelé nesprávně

uvádějí, že uvedená poznámka (správně:



sine praesentato

) značila "zápis bez písemného podkladu". Takto svévolný postup

rakouských úřadů (resp. knihovních soudů) je však v zásadě vyloučen a

navrhovatelé jej ani ničím nedokládají. Dotčený řádek zápisu v

pozemkové knize totiž zahrnoval "den a rok podání, jakož i jeho číslo

exhibitní" (Čečetka, V. J. Všeobecný knihovní zákon ze dne 25. července

1871 č. 95 ř. z. se stanoviska praxe. Praha, 1891, s. 26). Údaje

přenášené ze starších zemských desk, které jinak měly obdobnou údajovou

strukturu, případně jiných veřejnoprávních evidencí, však nebyly

vkládány na základě návrhů jednotlivých vlastníků, nýbrž přenosem

těchto údajů. Do úvodní kolonky zápisu se potom uvádělo "



Sine praes. et N. Exh.

", tedy "bez data podání a čísla exhibičního". Zápis byl proveden právě

výhradně na základě písemných podkladů (zápisů, listin, protokolů

apod.), které zohledňovaly faktický právní stav, nikoliv však na

základě návrhu účastníka. Je potom zcela nepodložené tvrzení

navrhovatelů, že údaje z pozemkových knih nejsou průkazným údajem o

vlastnictví, neboť je zřejmé, že uvedená poznámka sine praesentato

nebyla určena specificky pro církevní subjekty, a už vůbec nevypovídala

nic o obsahu či "věrohodnosti" zapisovaného údaje. Konečně není nijak

podloženo tvrzení, že by oprávněným osobám podle předchozích

restitučních zákonů neměl být vydáván majetek, který byl do pozemkových

knih zapsán přenosem údajů ze starších evidencí, a není ani zřejmé, z

jakého důvodu by tomu tak mělo být. V případě omylů při zápisech měl

pochopitelně skutečný vlastník možnost soudní ochrany, k tomuto postupu

je však obecně možno poznamenat, že námitky měly být vzneseny již před

více než sto lety, nikoliv nyní.



XI/c



K § 3 (oprávněné osoby)



186. K argumentaci o obecném zpochybnění postavení právnických osob v

restitučním procesu, a to jako osob oprávněných, odkazuje Ústavní soud

na dosavadní restituční zákony, v nichž právnické osoby toto postavení

měly, aniž by to vyvolalo jakékoliv ústavněprávní otázky. V tomto tedy

není zákon č. 428/2012 Sb. nikterak ojedinělým (bez nároku na úplnost):

zákon č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd;

zákon č. 173/1990 Sb., kterým se zrušuje zákon č. 68/1956 Sb., o

organizaci tělesné výchovy, a kterým se upravují některé další vztahy

týkající se dobrovolných tělovýchovných organizací, a související zákon

č. 232/1991 Sb., o podmínkách a způsobu navrácení majetkových práv

vyplývajících ze zákona č. 173/1990 Sb., kterým se zrušuje zákon č.

68/1956 Sb., o organizaci tělesné výchovy, a kterým se upravují některé

další vztahy týkající se dobrovolných tělovýchovných organizací; zákon

č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a

kongregací a arcibiskupství olomouckého; zákon č. 172/1991 Sb., o

přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí;

zákon č. 126/1992 Sb., o ochraně znaku a názvu Červeného kříže a o

Československém červeném kříži; zákon č. 212/2000 Sb., o zmírnění

některých majetkových křivd způsobených holocaustem a o změně zákona č.

243/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související se zákonem

č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému

zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 93/1992 Sb., ve znění

pozdějších předpisů.



187. Pokud se jedná o zpochybnění postavení právě církevních subjektů

(a Náboženské matice, s ohledem na výčet v § 3), nelze pojmově zmírnění

majetkových křivd ani záměr hospodářské odluky církví od státu

realizovat vůči jiným osobám než právě vůči církevním subjektům. Není

zřejmé, na základě čeho by měly být právě tyto subjekty vyloučeny,

neboť právě k jejich právnímu postavení v otázce vypořádání

historického majetku se váží normy již z počátku 90. let (zákon č.

403/1990 Sb., zákon č. 298/1990 Sb., § 29 zákona č. 229/1991 Sb., § 3

odst. 1 zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na

jiné osoby) a komplex judikatury Ústavního soudu (viz výše). Pokud by

platily závěry navrhovatelů (část 5.1), nebylo by možno tyto normy a

judikaturu Ústavního soudu v mezích ústavnosti objektivně naplnit, což

by bylo s uvedeným časovým odstupem poměrně překvapivé zjištění. V

zásadě nadále platí již dříve vyslovené, že "[Ú]stavní soud není

příslušný k posouzení, do jaké míry je rozsah restitucí vymezený

zákonodárcem dokonalý nebo úplný, pouze zdůrazňuje, že právě tento

rozsah je ústavním pořádkem České republiky svěřen výlučně zákonodárci,

a nikoliv Ústavnímu soudu" (nález sp. zn. Pl. ÚS 14/04 ze dne 25. 1.

2006). V tomto ohledu byla námitka založená na tvrzené nerovnosti

pravidelnou součástí ústavních stížností osob, jimž z jakéhokoliv

důvodu nesvědčil restituční titul (překážka státního občanství, křivda

před rozhodným datem apod.).



188. Pokud se jedná o otázku rovnosti, jak uvádějí navrhovatelé, na

jedné straně oprávněných osob podle zákona č. 428/2012 Sb. a na druhé

straně jiných "humanitárních právnických osob", opět není zřejmé, jaké

osoby mají na mysli, o jaké nároky se má jednat a z jakého ústavního

důvodu by měly být zařazeny právě do zákona o zmírnění některých

majetkových křivd a do procesu hospodářské odluky církví od státu. K

otázce rovnosti oprávněných osob v oboru restitucí se již Ústavní soud

opakovaně vyjádřil, a to např. v případech tvrzené diskriminace na

základě podmínky státního občanství. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/96 ze

dne 4. 6. 1997 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.) posuzoval Ústavní soud

návrh na zrušení části zákona o mimosoudních rehabilitacích, a to

ustanovení § 3 odst. 1 ve slovech "pokud je státním občanem České a

Slovenské Federativní Republiky.". Návrh byl zamítnut, s tím že (kromě

jiného) není v rozporu s principem rovnosti a nediskriminace podle čl.

3 odst. 1 Listiny. Ústavní soud odmítl absolutní chápání principu

rovnosti, přičemž konstatoval, že "rovnost občanů nelze chápat jako

kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na

mysli všechny moderní ústavy" [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze dne

17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.)]. Obsah principu rovnosti

tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek

odlišování subjektů a práv. Hledisko první spatřuje přitom ve vyloučení

libovůle. Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního

předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené dotčení

některého ze základních práv a svobod. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/98 ze

dne 22. 9. 1999 (N 127/15 SbNU 211; 234/1999 Sb.) ve věci návrhu na

zrušení části zákona o půdě rovněž odkázal Ústavní soud na svou

dosavadní judikaturu, dle níž je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení

svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytl méně výhod než jiné.

Může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty. Takovou veřejnou

hodnotou je nepochybně i princip právní jistoty, neboť zásahy do nově

vzniklých právních poměrů by pokračujícími změnami signalizovaly i do

budoucna stav trvající destabilizace, nehledě na vytváření prostoru pro

nové a nové spory o právech již nabytých. Rovněž v nálezu sp. zn. Pl.

ÚS 9/99 ze dne 6. 10. 1999 (N 135/16 SbNU 9; 289/1999 Sb.), vyloučil

Ústavní soud, že by úvaha zákonodárce, která rozlišuje restituenty

podle objektivního kritéria státního občanství, znamenala protiústavní

nerovnost.



189. Zobecněné závěry stran kritérií pro určení okruhu oprávněných osob

(tedy jejich odlišení od jiných subjektů) jsou aplikovatelné na nyní

předloženou věc. Především nelze vážně tvrdit, že vymezení původního

majetku církví, záměr zmírnění majetkových křivd způsobených odnětím

majetku vyjmenovaným oprávněným osobám, a zvláště pak záměr provést

hospodářskou odluku církví od státu, svědčí ještě jiným subjektům než

právě těm uvedeným ve výčtu § 3. Tedy, že existují ještě další

subjekty, které by v rámci těchto vztahů byly v zaměnitelném postavení.

Jedná se o samostatnou právní i ústavněprávní problematiku (kromě čl.

11 jsou ve hře čl. 2 odst. 1, čl. 15, 16 Listiny), přičemž neexistují

další subjekty, u nichž by existovalo právně či ústavněprávně shodné

postavení. Tímto způsobem - tedy jako samostatnou problematiku - ji

Ústavní soud systematicky pojednává (počínaje rozhodnutími sp. zn. II.

ÚS 528/02 a sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05 a řadou dalších navazujících).

Otázka vypořádání historického majetku církví byla od počátku 90. let

spojována právě s nutností celkové úpravy vztahu státu a církve. Zákon

č. 298/1990 Sb. v tomto představoval pouhé provizorium (sp. zn. Pl.

ÚS-st. 22/05). Právě tuto skutečnost Ústavní soud zohlednil, když dal

zákonodárci prostor, aby přijal "právní úpravu vypořádávající

historický majetek církví a náboženských společností, která zohlední

objektivní specifika pojednávané materie a ustanovení § 29 zákona o

půdě fakticky konzumuje" (nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 25), s vědomím

komplexnosti a politické rizikovosti dané problematiky. Upustí-li

Ústavní soud od výše vyloučeného absolutního chápání rovnosti, potom

lze jenom poukázat na objektivní skutečnosti, které dávají racionální

základ pro samostatnou právní úpravu, a nikoliv nutně pro právní

úpravu, která zahrne ještě další typy právnických osob. Navrácení

majetku církvím koresponduje s jejich účelem, tradičními funkcemi a

organizační strukturou [v rámci nichž vedlejší účastník 1) nesprávně

akcentuje toliko výkon státní správy], pročež je tím naplňován

předpoklad, aby zákon částečně zmírnil "škody způsobené státem ve

vztahu k ústavnímu právu na svobodný výkon náboženství, a nikoliv

(primárně) škody způsobené na právu vlastnickém" (sp. zn. Pl. ÚS 9/07,

bod 105). K ústavní relevanci těchto otázek viz např. nález sp. zn. I.

ÚS 146/03 ze dne 18. 6. 2003 (N 115/31 SbNU 33); nález sp. zn. Pl. ÚS

6/02; nález sp. zn. Pl. ÚS 2/06 ze dne 30. 10. 2007 (N 173/47 SbNU 253;

10/2008 Sb.); ; nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 98; a řadu tam

odkazovaných rozhodnutí cizích jurisdikcí. K tomu dále srovnej

(odlišné) účely ostatních restitučních zákonů, přičemž zmírnění

majetkových křivd ani v ostatních zákonech není účelem výhradním, s

ohledem na což byl stanovován i celkový rozsah restitucí a okruh

oprávněných osob. "Historická role církví ve společnosti a na veřejnost

orientovaný charakter jejich činností je do jisté míry odlišuje od

jiných fyzických či právnických osob (při zohlednění povahy jejich

majetku) a zároveň umožňuje jejich komparaci - co do požadavku

nezávislosti na státu - s místními samosprávami (obcemi), které jsou

jako celky rovněž neoddělitelné od individuálního práva občana na

sebeurčení (rozuměj: samosprávu)" - sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 105.

Navrhovatelé dále přehlédli skutečnost, že absence právní úpravy, která

by vypořádala historický majetek církví, před přijetím napadeného

zákona č. 428/2012 Sb. dosáhla intenzity protiústavnosti (sp. zn. Pl.

ÚS 9/07, výrok II), a tedy se otázka přijetí právní úpravy ve vztahu k

církevním subjektům (z hlediska jejich účelu) stala mimořádně

naléhavou. A je nutno rovněž zdůraznit, že výčet oprávněných osob a

konstrukce zákona je do značné míry odůvodněna snahou upravit

prostřednictvím majetkového vyrovnání budoucí vztah státu a církví

odstraněním ekonomické závislosti, kdy došlo ke zrušení zákona č.

218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských

společností státem. Přitom eventuální pokračování určité podoby tzv.

hospodářského zabezpečení v souběhu s částečnou majetkovou restitucí se

sice nejeví jako politicky udržitelné, nikoliv však právně jako

vyloučené. Ve vztahu k budoucímu vztahu státu a církví měl zákonodárce

širší prostor pro úvahu než ve vztahu k částečnému zmírnění majetkových

křivd, kde dosavadní restituční legislativa nabízela určité ustálené či

osvědčené postupy.



190. Pokud by platilo hledisko předestřené vedlejším účastníkem 1),

musely by být zrušeny postupně všechny restituční zákony, neboť každý z

nich dopadal jen na určitou skupinu osob, a všechny zbývající osoby

zahrnuty nebyly. Což je nyní namítáno jako protiústavní. Je nutno

podotknout, že ani nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07, resp. jeho druhý výrok,

není založen na argumentu nerovnosti církevních subjektů ve vztahu k

předchozím restituentům. Výše uvedeným nicméně nemá být vyloučena

ochrana existujících majetkových nároků či jiných základních práv

naznačovaných "humanitárních právnických osob" nebo jiných subjektů,

pokud taková věc bude Ústavnímu soudu předložena. Tyto údajné nároky

třetích osob však nepochybně nebudou ochráněny odstraněním zákona č.

428/2012 Sb.



191. K jednotlivým částem § 3 nejsou předloženy žádné ústavněprávní

námitky, které by vylučovaly uvedené subjekty ze vztahů založených

zákonem č. 428/2012 Sb. Z žádného ustanovení ústavního pořádku neplyne,

že by jmenované subjekty nemohly být součástí právních, zvláště

majetkoprávních vztahů, resp. že by vůči nim stát nemohl směřovat

vypořádání historického majetku církví. Pokud se jedná o námitku, že

fyzické osoby tvořící církve a náboženské společnosti dnes již nejsou

totožné s věřícími a duchovními k 25. únoru 1948, konstatuje Ústavní

soud, že ani v rozhodném období ani dnes není církevní majetek ve

vlastnictví jednotlivých příslušníků církve (nepřísluší jim majetkové

podíly; zvláště ve vztahu k duchovním srov. charakter obročnictví

vyložený výše), a tedy se nejedná o uspokojování majetkových nároků

jednotlivých věřících či duchovních ani jejich dědiců, přičemž je

naopak zřejmé, že účely a působení církví a náboženských společností,

jak se tradičně projevují ve společnosti, přesahují individuální

soukromé zájmy jednotlivých věřících. Zároveň se jedná o argument

mimořádně cynický s ohledem na to, že řada příslušníků církví v

rozhodném období zemřela ne zrovna přirozenou smrtí a církvím obecně

lze obtížně přičítat k tíži, že nejsou tvořeny stejnými osobami jako

před šedesáti lety.



192. Pokud ustanovení § 3 písm. a), které řadí mezi oprávněné osoby

registrované církve a náboženské společnosti, zahrnuje i církev

katolickou, k čemuž jako výhradu vedlejší účastník 1) uvádí (s. 8,

odst. 9), že se jedná o "pravý opak" tzv. institutové teorie, opomněl

již uvést, které ustanovení ústavního pořádku tuto teorii zakotvuje a

chrání. Takového ústavního ustanovení není, navíc uvedené ustanovení

nedopadá jen na církev katolickou. Tato námitka je proto nedůvodná. Ani

v rovině podústavního práva navíc není tvrzená výhrada obhajitelná.

Zákon č. 308/1991 Sb., o svobodě náboženské víry a postavení církví a

náboženských společností, přiznal registrovaným (recipovaným) církvím a

náboženským společnostem, včetně církve katolické, právní subjektivitu.

Pokud tuto skutečnost považuje vedlejší účastník 1) za protiústavní,

měl návrhem na zrušení napadnout již příslušná ustanovení zákona č.

308/1991 Sb., nyní zákona č. 3/2002 Sb. Ve své argumentaci tzv. teorií

institutovou, navíc předkládá nesprávnou dichotomii. Institutová teorie

ve své době považovala, v případě katolické církve, za vlastníky

jednotlivé církevní subjekty (církevní právnické osoby), a to na

základě dobového práva, neříkala však, že se katolická církev nesmí v

hranicích státu právnickou osobou vůbec stát. Tato teorie ležela v

kontrapozici k tezi, že vlastníkem církevního majetku na území státu je

katolická církev jako celek, přičemž její subjektivita není pro její

mezinárodní rozměr odvozena od státu, čehož obávaným důsledkem mohla

být představa, že církevní majetek na území státu bude vyloučen z jeho

jurisdikce (viz např. opakované důrazy A. Hobzy v publikaci citované

výše). Pokud však zákon č. 308/1991 Sb. předpokládal u registrovaných

(recipovaných) církví a náboženských společností, včetně církve

katolické, právní subjektivitu, nevidí Ústavní soud důvod, proč by tak

nemohl učinit; nejedná se každopádně o "opak" teorie institutové, neboť

podle zákona č. 308/1991 Sb., nyní zákona č. 3/2002 Sb., je Církev

římskokatolická, se sídlem Thákurova 676/3, Praha 6-Dejvice, IČ:

73632848, právnickou osobou podle českého práva. Tyto otázky již byly

předmětem ústavněprávního přezkumu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/02, kde

Ústavní soud předložil ústavně konformní výklad § 6 odst. 1 zákona č.

3/2002 Sb., a rovněž pak přehlédl, že teorie institutová byla v praxi

zachována prostřednictvím církevních právnických osob s vlastní

majetkoprávní způsobilostí, evidovaných na základě § 15a odst. 1 zákona

č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Vlastníkem církevního

majetku na území státu jsou pak tyto samostatné právnické osoby,

přičemž není vyloučeno, aby registrovaná církev sama jako právnická

osoba vlastnila majetek, ovšem není považována za jediného vlastníka

veškerého církevního majetku na území státu. Konečně pokud vedlejší

účastník 1) namítá, že církve a náboženské společnosti jsou "ryze

soukromoprávními subjekty", není ani zde zřejmé, v čem má spočívat

protiústavnost, a takové hodnocení není ani doktrinárně přesné.

Zvláštní veřejnoprávní regulaci církví a náboženských společností

představuje k dnešnímu dni zákon č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších

předpisů, který byl opakovaně předmětem ústavního přezkumu, a jehož

výsledná podoba, přes možné aplikační problémy, odpovídá současné

úrovni základních práv a svobod. Není zřejmé, v čem má spočívat

soukromoprávní "ryzost" právě církví a náboženských společností, když

ve skutečnosti jsou doktrínou definovány jako "právnické osoby

soukromého práva - korporace sui generis, ač platná právní úprava

obsahuje jak soukromoprávní tak veřejnoprávní prvky (jedná se o tzv.

komplexní, smíšenou úpravu)" (Adámková, K. Právní postavení církví a

náboženských společností de lege lata. Časopis pro právní vědu a praxi,

2/2000, s. 216; v zásadě obdobně Beran, K., op. cit.). Skutečnost, že

církve a náboženské společnosti požívají záruk čl. 2 odst. 3 Listiny,

nemůže jít k jejich tíži, neboť jejich začlenění do struktury státu

zabraňují další ustanovení ústavního pořádku. Z hlediska právní

kontinuity těchto subjektů odkazuje Ústavní soud na přílohu k zákonu č.

308/1991 Sb.



193. Pokud se jedná o tvrzení navrhovatelů, že se v případě realizace

naturální restituce bude jednat o "majetek Vatikánu" (odst. 45),

odhlédne-li Ústavní soud zároveň od zjevné záměny Vatikánu se Svatým

stolcem, jakožto subjektem mezinárodního práva reprezentujícím

katolickou církev celosvětově, odkazuje Ústavní soud na charakter

církví a náboženských společností inkorporovaných podle českého práva,

které jedině má ustanovení § 3 písm. a) na mysli. K charakteru a

důsledkům registrace podle zákona č. 3/2002 Sb. viz např. Kříž, J.

Zákon o církvích a náboženských společnostech. Komentář. 1. vydání.

Praha: C. H. Beck, 2011, 384 s. Totéž platí i v případě, pokud snad

námitka směřovala k údajným obavám o jurisdikci České republiky nad

majetkem ve vlastnictví církevních právnických osob katolické církve.

Účelovost těchto úvah je zjevná již jen z faktu, že se objevují pouze v

souvislosti s nyní napadeným zákonem č. 428/2012 Sb., ačkoliv v

podmínkách současného demokratického právního státu zmíněné subjekty

běžně vstupují do právních vztahů, včetně práv vlastnických, což se

týká jak majetku ponechaného ve vlastnictví i po 25. 2. 1948, tak

majetku který byl nabyt později (zákon č. 298/1990 Sb., běžné majetkové

převody apod.), a to aniž by kdy bylo vlastnictví "Vatikánu" vážně

tvrzeno. Hodnocení katolické církve jako "cizí moci" (navrhovatelé,

část 5.7) postrádá jakoukoliv věcnou argumentaci.



194. Pokud ve vztahu k ustanovením § 3 písm.b), c) vedlejší účastník 1)

zejména namítá (s. 8), že původní majetek "nenáležel současným

oprávněným osobám - registrovaným církvím a náboženským společnostem a

dalším právnickým osobám uvedeným v § 3 písm. b) až d) ani nenáležel

jejich právním předchůdcům, ale [jedná se o] majetek, který mnohdy

patřil zcela jiným církevním subjektům,", není tato námitka Ústavnímu

soudu zcela srozumitelná. Namítaný rozpor s ustanovením § 2 písm. a) je

již pojmově vyloučen. Původní majetek, na nějž zákon dopadá, je totiž

ex lege definován jako majetek, který příslušel právě jmenovaným

subjektům. Jaké jiné "církevní subjekty", jejichž majetek spadá pod § 2

písm. a) a které zároveň nejsou uvedeny v § 3 písm. a) až d), má

vedlejší účastník na mysli, není zřejmé. Pokud vedlejší účastník 1)

chtěl opět pouze říci, že církevní majetek příslušel "jiným

subjektům"(tedy státu či třetím osobám), tedy že církevní subjekty

nebyly jeho "vlastníky", je nutno odkázat na již provedený výklad.

Existence právní kontinuity a právního nástupnictví je otázkou

individuálních okolností, k čemuž Ústavní soud odkazuje na svou

předchozí judikaturu. Zásadně nezpochybněnou právní kontinuitu

církevních právnických osob si ostatně právě vedlejší účastník 1) musí

uvědomovat s ohledem na postup Ministerstva kultury v roce 2001, kdy se

záměrem předejít uplatňování majetkových nároků ze strany původních

církevních subjektů (dnes oprávněných osob) byl na základě příkazu

ministra kultury č. 32/2001 zrušen příslušný veřejný rejstřík s

předpokladem, že zanikne právní subjektivita těchto osob. Usnesení

Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/04 ze dne 19. 8. 2004 (ve SbNU

nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz) následně označilo

tento akt za toliko "interní normativní směrnici, směřující k úpravě

povinností strukturálních částí, případně zaměstnanců Ministerstva

kultury," z níž "v žádném případě neplyne regulace okruhu

registrovaných právnických osob.". V navazujícím nálezu sp. zn. IV. ÚS

34/06 ze dne 21. listopadu 2007 (N 201/47 SbNU 597) bylo již zcela

konkrétně vysloveno, že "k pozbývání právní subjektivity platí obecné

pravidlo, že pouhým zrušením úpravy právního režimu určitého druhu

právnických osob bez toho, že by tyto osoby byly výslovně zrušeny,

nemůže být nastolen stav zpochybnění jejich existence," tedy ani

"[z]rušení tohoto souhrnného evidenčního seznamu tedy nemohlo mít vliv

na právní existenci v něm vedených právnických osob.". Výklad opačný se

Ústavnímu soudu jevil paradoxním "o to více, že dřívější judikatura z

období komunistického režimu, čili z období, které bylo co do

pošlapávání práva a spravedlnosti v našich dějinách jedním z

nejtemnějších, v němž komunistická strana a její spolupracovníci činili

vše proto, aby byl omezen vliv církve (nejen katolické), ale i

náboženství a víry na obyvatelstvo obecně, přičemž jedním z prostředků,

jak toho dosáhnout, bylo oslabit katolickou církev ekonomicky [(srov.

nález sp. zn. II. ÚS 189/02 ze dne 3. 8. 2005 (N 148/38 SbNU 175)],),

nikdy nezpochybnila existenci těchto právnických osob a jako jediná

podmínka jejich právní subjektivity bylo obecnou judikaturou stanoveno,

že musí mít postavení právnických osob podle vnitřních předpisů

církve." K tomu dále srov. ustanovení § 563 odst. 1 zákona č. 141/1950

Sb., občanský zákoník, (tzv. střední) a ustanovení § 853 zákona č.

40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění zákona č. 509/1991 Sb., a též

obsáhlou judikaturu, v níž byly (jakkoliv) pojednány otázky majetkových

nároků těchto církevních subjektů, aniž by byla zpochybněna jejich

právní subjektivita. K otázce právní kontinuity oprávněných osob dle §

3 písm. c) zákona o vyrovnání s církvemi srov. v obecné rovině

přechodná ustanovení § 19 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů,

či ustanovení § 9 odst. 1 zákona č. 68/1951 Sb., o dobrovolných

organizacích a shromážděních. Je nutno podotknout, že nyní předložené

principy kontinuity právnických osob v kontextu komunistického režimu

nejsou nijak specifickými ve vztahu právě k církevním subjektům, nýbrž

platí obecně, jak se ukázalo i v nálezu sp. zn. III. ÚS 462/98 ze dne

11. 1. 2000 (N 2/17 SbNU 7), který je vedlejšímu účastníkovi 1) rovněž

nepochybně znám, neboť se v zásadě jednalo o rozhodnutí v jeho vlastní

věci. Co se týče církevního charakteru dotčených právnických osob, ten

je pojmově dán zejména církevním účelem daného subjektu, nikoliv

formálně jeho právní formou. Činnost církví se totiž projevovala běžně

v různých formách právnických osob, neboť zákon č. 50/1874 ř. z. neznal

zvláštní či dokonce výlučnou formu církevních právnických osob, jak je

koncipuje současný zákon č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů.

Ostatně ani ten působení církví neomezuje jen na určité výlučné právní

formy, naopak explicitně počítá s působením registrovaných církví a

náboženských společností prostřednictvím právnických osob podle dalších

zákonů (§ 15a odst. 2), které jsou s registrovanou církví pojeny

účelem, resp. shodným zaměřením na realizaci práv dle čl. 16 Listiny

(typicky školské právnické osoby provozující církevní školy).



195. Pokud se jedná o § 3 písm. d), Ústavní soud odkazuje ohledně

právní povahy Náboženské matice a její právní subjektivity a kontinuity

na pokus tento subjekt rovněž zrušit, k čemuž se však vyjádřil nález

sp. zn. II. ÚS 189/02 ze dne 3. 8. 2005 (N 148/38 SbNU 175) a rozsudek

Nejvyššího správního soudu ze dne 2. listopadu 2006 č. j. 5 A

35/2002-73, a to ve vztahu k námitkám vedlejšího účastníka 1), v zásadě

nepříznivě. K právnímu postavení Náboženské matice k 25. 2. 1948 je

možno odkázat na závěry prvorepublikového Nejvyššího správního soudu,

dle něhož "ani ústavním, ani žádným jiným zákonem nebylo jmění

náboženských matic prohlášeno za jmění státní" (Boh. A 2316/23).



XI/d



K § 4 (povinné osoby)



196. Co se týče rozsahu povinných osob, navrhovatelé ani vedlejší

účastníci nevznášejí žádné, tím méně ústavněprávní námitky. Slovní

vyjádření ustanovení plně koresponduje se záměrem vyloučit z rozsahu

povinných osob osoby fyzické a jiné osoby právnické než stát. Ve vztahu

ke stanovení okruhu povinných osob již Ústavní soud a Evropský soud pro

lidská práva v minulosti vyslovily určité korektivní závěry, ovšem tyto

nyní nejsou aplikovatelné. Vztahovaly se totiž k dřívějšímu

restitučnímu zákonodárství, které počítalo se širšími okruhy osob

povinných. Pro takový případ již Ústavní soud uvedl, že demokratický

zákonodárce je při koncipování předpisů zmírňujících (zejména)

majetkové křivdy obecně omezen jednak faktickým stavem dotčených věcí

(jejich faktickou existencí) a zároveň limitován imperativem

minimalizace újmy jednak na jiných právem chráněných zájmech (např.

veřejný zájem), jednak na základních právech ve vztahu ke vzniku

majetkových křivd nových, a to ve vztahu k osobám odlišným od státu,

které dotčené nemovitosti v mezidobí po protiprávním zásahu státu

eventuálně nabyly v dobré víře (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, body 35 a 36). V

případě vydávání majetku toliko státem (viz taxativní výčet v § 5), je

proto způsobení nové křivdy na právech nabytých v dobré víře vyloučeno,

protože to byl právě stát, který byl původcem protiprávního zásahu. V

dlouhodobém náhledu Ústavního soudu není restituce ve vztahu k povinné

osobě (nežádoucím) vyvlastněním, nýbrž odstraněním protiprávnosti.



XI/e



K § 5 (majetkové křivdy)



197. V obecné rovině vedlejší účastník 1) namítl, že zákon č. 428/2012

Sb. "neadekvátně" "vytváří konstrukci majetkové křivdy" způsobené

oprávněným osobám, kterým však v rozhodném období již pojmově nemohla

být žádná "majetková křivda" způsobena. Ústavní soud podotýká, že

právní konstrukce "majetkové křivdy" je zcela standardní součástí

restitučního zákonodárství, na základě které jsou pro účely

restitučního zákonodárství identifikovány z dnešního i dobového pohledu

protiprávní a mimoprávní akty státu směřující (především) do majetkové

sféry postižené osoby. Uvedenou konstrukci obsahuje již např. § 6

zákona č. 87/1991 Sb. či § 6 zákona č. 229/1991 Sb. Zvláště ve vztahu k

církevním právnickým osobám je nutno poukázat na úvodní větu zákona č.

298/1990 Sb. Z rámce svobody projevu sice nelze vyloučit různost

politického hodnocení, které nemusí ani uvedené protiprávní postupy

hodnotit jako nežádoucí. Takové námitky však nemohou uspět co do formy,

tím méně co do obsahu, před Ústavním soudem, což platí zejména pro

některé části návrhu předloženého navrhovateli (koncept historické

spravedlnosti vykonávané "národem" na církvích, zejm. katolické

církvi). Ovšem z hlediska principů právního státu a forem dosavadního

restitučního zákonodárství se v případě konstrukce § 5 zákona č.

428/2012 Sb. nejedná o postup jakkoliv vybočující. Naopak, pokud

Ústavní soud v minulosti vyzval obecné soudy k ochraně základních práv

církevních subjektů při protiústavní absenci zákona [zejm. nálezy sp.

zn. I. ÚS 663/06, sp. zn. I. ÚS 562/09, sp. zn. II. ÚS 3120/10 (viz

výše)], a to na základě principů dosavadního restitučního

zákonodárství, měl tím na mysli mj. právě principy plynoucí z uvedených

ustanovení dřívějších zákonů.



198. Vedlejší účastník 1) zároveň přehlíží, že "majetková křivda" není

dle ustanovení § 5 nějakým samostatným restitučním titulem, nýbrž že se

jedná o souhrnné označení důsledků, které přinesly teprve jednotlivé

protiprávní postupy, jak jsou konkrétně vyjmenovány v ustanoveních

písm. a) až k). V takovém případě je lhostejno, jaké souhrnné označení

pro tyto postupy zákon užije.



199. Pokud se jedná o námitky vůči jednotlivým restitučním titulům,

navrhovatelé a vedlejší účastník 1) toliko neurčitě hovoří o

"prolomení" rozhodného období v souvislosti se zahrnutím majetku, který

podléhal první pozemkové reformně a revizi pozemkové reformy. Otázku

první pozemkové reformy ponechává Ústavní soud zcela stranou, neboť se

jedná o úvahy zcela se míjející s obsahem ustanovení § 5.



200. Co se týká ustanovení § 5 písm. a), který za majetkovou křivdu

považuje odnětí věci bez náhrady postupem podle zákona č. 142/1947 Sb.

nebo podle zákona č. 46/1948 Sb., o nové pozemkové reformě (trvalé

úpravě vlastnictví k zemědělské a lesní půdě), odkazuje Ústavní soud na

zcela shodné ustanovení obsažené od počátku 90. let v § 6 odst. 1 písm.

b) zákona č. 229/1991 Sb., jakožto jednoho z hlavních restitučních

předpisů. K němu již existuje rozsáhlá judikatura, která nikdy

nezpochybnila uvedený restituční titul z hlediska vztahu k tzv.

rozhodnému období. V případě jednotlivých restitučních titulů ve

spojení s návětím odkazujícím explicitně na tzv. rozhodné období je

"prolomení" data 25. února 1948 vyloučeno již pojmově (jakkoliv se ani

z hlediska vymezení rozhodného období nejedná o otázku ústavního

významu). Ústavní soud nevidí důvod, proč by tomu právě v případě

církevních subjektů mělo být jinak. Zdá se, že tato námitka, které

našla živnou půdu zejména na půdě Parlamentu, jak ze stenografických

záznamů plyne, je založena toliko na neznalosti dobové právní úpravy.

Účinky vyvlastnění ani při postupu podle zákona č. 215/1919 Sb., o

zabrání velkého majetku pozemkového, ve znění pozdějších předpisů, a

zákona č. 329/1920 Sb., o převzetí a náhradě za zabraný majetek

pozemkový (zákon náhradový), ve znění pozdějších předpisů, ani později

podle zákona č. 142/1947 Sb. o revizi první pozemkové reformy, ve znění

pozdějších předpisů, totiž nenastávaly přímo ze zákona, ke dni jeho

účinnosti, tedy jinak před rozhodným obdobím. K přechodu vlastnického

práva pak dokonce nedocházelo samotným záborem ani na základě poznámky

zamýšleného převzetí. "Zůstal-li však dosavadní vlastník zabraného, ale

státem dosud nepřevzatého majetku nadále jeho vlastníkem, byť i v

určitých směrech omezeným, pak nelze říci, že pouhým zabráním podle

zákona č. 215/1919 Sb. nabyl stát vlastnického titulu k zabranému

majetku, kdyžtě vlastnictví k němu ani právně na stát v této fázi

provádění záborového zákona převedeno ještě nebylo, neboť jak právním,

tak i faktickým vlastníkem zůstal dosavadní majitel" (rozsudek

Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3438/35 ze dne 15. 11. 1938, Boh. F

9307/1938). "Na návrh státního pozemkového úřadu uvedou knihovní soudy

v patrnost zabraný majetek poznámkou, že majetek je zabrán podle zákona

č. 215/1919 Sb. Poznámka ta nezakládá sama o sobě žádný nový právní

stav, nýbrž je jen evidenčním opatřením za tím účelem, aby byl i zevně

dokumentován zábor, nastavší již po zákonu samém (Boh. adm. 1127/1922)"

- Hácha, E., Hoetzel, J., Laštovka, K., Weyr, F. Slovník veřejného

práva československého. Svazek III. Brno: Polygrafia, 1938, s. 338.

Obdobně ve vztahu k "poznámce revise" dle vládního nařízení č. 194/1947

Sb., o soupisu pozemkového majetku pro revisi první pozemkové reformy a

o jejím vyznačení ve veřejných knihách. Proto je zcela nesprávné

hovořit o pojmovém prolomení rozhodného data 25. února 1948 jenom

proto, že aplikovaný zákon formálně nabyl účinnosti (kdykoliv) před

rozhodným obdobím.



201. Pokud se navrhovatelé domáhají (namísto restitucí) "dokončení

znárodňovacího procesu za tabulkové náhrady" (odst. 30), přičemž tento

účel mělo podle nich mít i ustanovení § 29 zákona č. 229/1991 Sb., je

nutno jen konstatovat, že navrhovatelé příznačně přehlédli platnou

právní úpravu, jak je obsažena v ustanovení § 32 odst. 1 zákona č.

229/1991 Sb., dle něhož ode dne účinnosti citovaného zákona se

nepoužijí ustanovení zákona č. 215/1919 Sb., o zabrání velkého majetku

pozemkového, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 142/1947 Sb., o

revizi první pozemkové reformy, ve znění pozdějších předpisů, a zákona

č. 46/1948 Sb., o nové pozemkové reformě. I v širším kontextu je jejich

požadavek ojedinělým, neboť právní i politický vývoj po roce 1989 šel

zjevně jiným směrem. Ohledně účelu § 29 postačí odkázat na nález sp.

zn. Pl. ÚS 9/07, část VII./a.



202. Ve vztahu k ustanovení § 5 písm. d) navrhovatelé uvádějí, že

"neřeší pohledávky státu", aniž by však uváděli důvod protiústavnosti.

V této souvislosti je Ústavní soud odkazuje na dosavadní praxi dle § 6

odst. 1 písm. i) zákona č. 229/1991 Sb. a dle § 6 odst. 1 písm. e)

zákona č. 87/1991 Sb.



203. Podle ustanovení § 5 písm. i) platí, že skutečností, v jejímž

důsledku došlo v rozhodném období k majetkovým křivdám, je znárodnění

anebo vyvlastnění vykonané v rozporu s tehdy platnými právními předpisy

nebo bez vyplacení spravedlivé náhrady. Ve vztahu k § 5 písm. i)

navrhovatelé předkládají svéráznou argumentaci, která směšuje náhrady

podle předpisů provádějících první pozemkovou reformu, výši a charakter

těchto náhrad, na jedné straně a na druhé straně pak odškodňování podle

restitučních předpisů. Poukaz na první pozemkovou reformu je zcela

nepřípadný, neboť se jedná o zcela odlišný právní a ekonomický proces,

který po roce 1989 nemá obdobu.



204. Bez ohledu na předložené námitky Ústavní soud zvážil, do jaké míry

je adjektivum "spravedlivé" v uvedeném kontextu dostatečné z hlediska

jeho srozumitelnosti a jasnosti, tedy formálních nároků, které je nutno

na právo klást. Jedná se o pojem neurčitý. Není např. zřejmé, zda

"spravedlnost" náhrady je vztahována k období vyvlastnění nebo k

dnešním podmínkám a úrovni ochrany základních práv. Zatímco samotná

otázka vyplacení náhrady se pohybuje ve skutkové rovině pouze v poloze

vyplacena/nevyplacena, otázka posouzení spravedlnosti, přiměřenosti a

dalších aspektů se může jevit jako prakticky nerealizovatelná,

zvážíme-li, že se jedná o skutečnosti, které nastaly před 60 lety, a

rozsah dokazování o stavu, hodnotě a vlastnostech vyvlastňované věci by

měl zahrnovat řadu dobových skutkových zjištění. Tento postup se jeví

jako v praxi objektivně nemožný, a to bez ohledu na skutečnost, že

uvedený časový odstup lze přičítat pouze státu.



205. Rovněž ani předchozí restituční předpisy tuto podmínku

neobsahovaly. Zákon č. 87/1991 Sb. použil v ustanovení § 6 odst. 1

písm. j) slova "vyvlastněním bez vyplacení náhrady." Podobně zákon č.

229/1991 Sb. hovoří v ustanovení § 6 odst. 1 písm. n) o "vyvlastnění

bez vyplacení náhrady." K výkladu sporného pojmu tedy ani judikatura

před dvaceti lety nemohla zaujmout výkladová stanoviska, na něž by dnes

bylo možno navazovat.



206. V tomto kontextu proto text napadeného ustanovení vyvolává zásadní

právní nejistotu o obsahu restitučního titulu § 5 písm. i) zákona č.

428/2012 Sb., což se jeví jako rozporné s čl. 1 odst. 1 Ústavy

(principy právního státu). V aplikační praxi by v důsledku tohoto

hrozil rozdílný a nepředvídatelný postup různých povinných osob a

založení nerovnosti mezi jednotlivými oprávněnými osobami.



207. Po derogaci ustanovení v uvedeném rozsahu jsou slovní vyjádření i

účel uvedené restituční skutkové podstaty totožné s korespondujícími

ustanoveními v předchozích restitučních zákonech, přičemž výklad těchto

ustanovení již byl Ústavním soudem ustálen [nález sp. zn. IV. ÚS 126/97

ze dne 9. 6. 1999 (N 91/14 SbNU 253); nález sp. zn. IV. ÚS 8/2000 ze

dne 22. 5. 2000 (N 71/18 SbNU 127) apod.].



208. Ve vztahu k ustanovení § 5 písm. j) navrhovatelé apodikticky

tvrdí, že ustanovení "nelze aplikovat" na tzv. Benešovy dekrety, aniž

by uváděli důvod protiústavnosti. Řešením má být zrušení ustanovení ve

slovech "postup porušující obecně uznávané principy demokratického

právního státu nebo lidská práva a svobody". Ani s jednou rovinou úvah

navrhovatelů se nelze ztotožnit. Není zřejmé, proč by právě uvedená

restituční skutková podstata založená na "postupech porušujících ..."

měla být protiústavní, když se naopak jedná o důvod majetkové křivdy

natolik křiklavý, že je srozumitelný i bez dalšího právního výkladu. Je

naopak zcela charakteristickým rysem současného státu, že respektuje

obecně uznávané demokratické a právní principy a lidská práva a

svobody, a to včetně zmírnění důsledků zcela opačných postupů v

relativně nedávné minulosti. Ve druhé rovině je nutno podotknout, že k

aplikaci restitučních předpisů na případy majetkových křivd způsobených

v rozhodném období protiprávní aplikací dekretů prezidenta republiky se

Ústavní soud již v minulosti vyjádřil, což navrhovatelé opět z nějakého

důvodu přehlédli. Ke konfiskaci podle dekretu č. 12/1945 Sb. došlo "s

okamžitou platností a bez náhrady" (§ 1 odst. 1), takže právním důvodem

konfiskace je samotný dekret, nikoliv až následná správní rozhodnutí

[nález sp. zn. I. ÚS 129/99 ze dne 13. 6. 2000 (N 87/18 SbNU 243)].

Obdobně to platilo i pro konfiskaci podle dekretu č. 108/1945 Sb., o

konfiskaci nepřátelského majetku a Fondech národní obnovy, ve znění

pozdějších předpisů, [nález sp. zn. II. ÚS 317/96 ze dne 17. 12. 1997

(N 166/9 SbNU 425)]. Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že právním

důvodem konfiskace je samotný dekret, přičemž však je nutno zkoumat,

zda v rozhodném období nedošlo k jeho zneužití. Ústavní soud rovněž

uvedl, že podporuje tendenci obecných soudů přezkoumávat, zda

rozhodnutí orgánu vydané v období nesvobody bylo či nebylo důsledkem

politické perzekuce nebo postupu porušujícího obecně uznávaná lidská

práva a svobody [nález sp. zn. I. ÚS 15/98 ze dne 19. 1. 1999 (N 7/13

SbNU 45)]. Při posouzení otázky, zda došlo k majetkové křivdě v tzv.

rozhodném období, je třeba vyjít z toho, kdy bylo o splnění podmínek

dle dekretů prezidenta republiky z r. 1945 rozhodováno a zda byly

splněny [např. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 1136/2000 ze

dne 31. 8. 2000; nález sp. zn. IV. ÚS 56/94 ze dne 22. 6. 1995 (N 36/3

SbNU 267)].Tato doktrína vede k neúspěchu těch osob, které uplatňují

restituční nárok, přestože proces konfiskace byl završen před tzv.

rozhodným obdobím [např. usnesení sp. zn. I. ÚS 1874/11 ze dne 21. 9.

2011; usnesení II. ÚS 155/03 ze dne 24. 6. 2003; usnesení sp. zn. III.

ÚS 527/09 ze dne 2. 4. 2009; usnesení sp. zn. IV. ÚS 671/06 ze dne 17.

2. 2009 (ve SbNU nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz)].

Došlo-li k vydání konfiskačního rozhodnutí v rozhodném období, tj. od

25. února 1948 do 1. ledna 1990, byť bylo vydáno na základě dekretu

prezidenta [např. nález sp. zn. II. ÚS 156/95 ze dne 14. 2. 1996 (N 9/5

SbNU 63); nález sp. zn. III. ÚS 39/95 ze dne 13. 10. 1995 (N 60/4 SbNU

101)], soud je povinen zabývat se zkoumáním, zda toto správní

rozhodnutí bylo vydáno v souladu s tehdy platnými právními předpisy tím

spíše, že se jedná o věc restituční, kde společným jmenovatelem je

snaha o zmírnění následků některých dalších majetkových křivd vzniklých

v důsledku platnosti nebo zvláštního použití některých právních

předpisů. Správní orgány ani soudy nejsou oprávněny k přímým zásahům a

k rušení pravomocných rozhodnutí z minulého období. Pokud jde o správní

akty přijaté v tzv. rozhodném období, jsou uvedené orgány oprávněny v

případech restitučních řízení posuzovat dopad těchto rozhodnutí z

hlediska v úvahu přicházejících restitučních titulů, uvedených v

restitučních předpisech [nález sp. zn. III. ÚS 225/96 ze dne 20. 2.

1997 (N 18/7 SbNU 123); nález sp. zn. IV. ÚS 738/01 ze dne 16. 6. 2003

(N 91/30 SbNU 375) a další rozhodnutí v něm citovaná]. To proto, že

"[v] praxi Ústavního soudu se již vícekráte prokázalo, že konfiskace

podle dekretu č. 12/1945 Sb. a dekretu č. 108/1945 Sb. ... bylo

totalitní mocí zneužito k zabavení majetku a k likvidaci třídních

nepřátel, a to již v rozhodném období po 25. 2. 1948" [nález sp. zn.

II. ÚS 70/99 ze dne 2. 11. 1999 (N 152/16 SbNU 129); nález sp. zn. II.

ÚS 22/94 ze dne 4. 10. 1995 (N 55/4 SbNU 67)]. Tedy v obecné rovině

není zřejmé, z jakého důvodu by měl Ústavní soud svou judikaturu měnit,

dokonce s derogačními důsledky.



209. Ve vztahu k dalším restitučním skutkovým podstatám navrhovatelé a

vedlejší účastníci nepředkládají konkrétní argumenty a Ústavní soud

neshledal, že by výčet restitučních skutkových podstat v § 5 obsahoval

ustanovení vymykající se dosavadním restitučním předpisům či dokonce

ústavnímu pořádku.



XI/f



K § 6 a 7 (vydávání povinnými osobami)



210. Na ustanovení § 6 a 7 lze vztáhnout námitky navrhovatelů uvedené v

části 5.8, kteří tvrdí, že "se má vydávat" i majetek, který byl původně

ve vlastnictví třetích osob, myšleno zřejmě ve vlastnictví jiných než

oprávněných osob či jejich předchůdců, tedy "nevlastníkovi". Pokud

ustanovení § 6 i 7 ukládají povinné osobě povinnost vydat věc oprávněné

osobě a stanovují explicitně v každém ze svých odstavců, že se musí

jednat o věc, která náležela "do původního majetku registrovaných

církví a náboženských společností", jedná se nepochybně o odkaz na

ustanovení § 2 písm. a), které obsahuje definici tohoto pojmu. Jak již

bylo vyloženo, vymezení pojmu "původního majetku" je užší než dobová

definice "církevního jmění" a nezahrnuje věci sice církevnímu účelu

věnované, vlastnicky však náležející třetím osobám. Takové věci již

ostatně mohly být v minulosti předmětem restituce původním vlastníkům

(eventuálně převodu na obce). Kromě toho, i pokud by měli navrhovatelé

pravdu, bylo by nutno i v takovém případě nalézt důvod protiústavnosti

takového postupu zákonodárce.



XI/g



K § 8 (výluky z vydání)



211. Ve vztahu k ustanovení § 8 písm. a) až g) zákona o vyrovnání s

církvemi navrhovatelé a vedlejší účastníci neuplatňují konkrétní

námitky. Tato ustanovení představují vyjádření ochrany veřejného zájmu

jdoucího proti zájmu na zmírnění majetkových křivd, a to v zásadě

obdobným způsobem, jak činily předchozí restituční zákony (viz např. §

11 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb.; § 8 zákona č. 87/1991 Sb. apod.).

Výjimku tvoří § 8 písm. h) zákona o vyrovnání s církvemi, který není

založen na veřejném zájmu, nýbrž zjevně na politické dohodě. Přesto

tato otázka zůstává v dispozici zákonodárce a uvedené ustanovení nemůže

založit protiústavnost. Pokud navrhovatelé vytýkají právě uvedenému

ustanovení, že "prohlašuje dekrety prezidenta Beneše za zdroj bezpráví"

a "ohrožuje tak samotný základ státu", postačí konstatovat, že Ústavní

soud se již k této otázce v zásadě vyjádřil při posouzení ustanovení §

5 písm. j), přičemž není zřejmé, v jakém smyslu má český stát spočívat

na základech tvořených dekrety prezidenta republiky, navíc v nyní

projednávaném kontextu církevního majetku konfiskovaného na základě

zneužití dekretů prezidenta republiky po 25. 2. 1948. Argumentace k

této otázce postrádá jakoukoliv vnitřní soudržnost, neboť sami

navrhovatelé zároveň požadují zrušení části ustanovení § 5 písm. j),

přičemž za "postup porušující obecně uznávané principy demokratického

právního státu nebo lidská práva a svobody" považují právě dekrety

prezidenta republiky, jejichž výsledky tak patrně chtějí zachovat.

Rozpor s Ústavou v případě ustanovení § 8 zjištěn nebyl.



XI/h



K § 9 až 14 (postupy při vydávání)



212. Pokud vedlejší účastník 1) požaduje zrušení ustanovení § 9 v

(nespecifikovaných) částech, protože zákonem č. 503/2012 Sb., o Státním

pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů, došlo s

účinností od 1. 1. 2013 ke "splynutí osoby povinné a správního úřadu",

nebrojí tak ve skutečnosti vůči zákonu č. 428/2012 Sb., který v žádném

svém ustanovení tento postup nezapříčiňuje ani nepředvídá, nýbrž vůči

některým ustanovením zákona č. 503/2012 Sb. Ten však není předmětem

návrhu na zrušení. Pokud vedlejší účastník 1) nesouhlasí s reorganizací

státní správy (resp. pokud ji považuje za protiústavní), není cestou

nápravy zrušení všech dřívějších zákonů, které obsahují vymezení

působnosti a kompetencí.



213. Pokud vedlejší účastník 1) zpochybňuje samotnou nárokovou metodu

restituce (s. 9, odst. 12), jak je obsažena v ustanoveních § 9 a 10,

odkazuje Ústavní soud na komplex restituční judikatury své i obecných

soudů, jak se poslední dvě desetiletí utvořila na podkladě zákonů,

které byly založeny právě na metodě nárokové. Pokud považuje vedlejší

účastník 1) výčtovou metodu za vhodnější, není zřejmé na základě čeho.

Obtížně lze hovořit o důvodech plynoucích z "historického kontextu

vztahu státu a církví", neboť zákon č. 298/1990 Sb. (byť novelizovaný)

představuje jediný případ, z něhož nelze činit obecné závěry. Výčtová

metoda, jejíž legislativně-technické zvážení Ústavní soud ponechává na

zákonodárci, se však pro vyšší riziko obsahových chyb nemusí jevit jako

vhodná, jak se již v minulosti ukázalo. Řešení naturální restituce

prostřednictvím výčtového zákona by vyžadovalo v praxi přílohy v

rozsahu řádově desítek tisíc položek, což se může jevit již za hranicí

proveditelnosti. Výčtový zákon však především není v právním státě

zcela samozřejmým nástrojem v rukou zákonodárce. Tím má Ústavní soud na

mysli ústavně významné pochybnosti o splnění nároků kladených na

obecnost právního předpisu právě v případě výčtového zákona, které

nelze v testu proporcionality překlenout jinak než poukazem na

výjimečné důvody pro jeho přijetí [sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9.

2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.), část VI./a; sp. zn. Pl. ÚS

9/07, bod 56].



214. Co se týče námitky k postupu dle ustanovení § 11, konstatuje

Ústavní soud, že se jedná toliko o jeden z praktických důsledků

principu plynoucího ze zákona samotného (§ 18 odst. 4, dle něhož při

aplikaci zákona musí být šetřen jeho účel, přičemž orgány veřejné moci

poskytují oprávněným osobám součinnost) a z judikatury Ústavního soudu,

který se zvláště v případě restitucí dlouhodobě snažil o omezování

formalistických postupů a výkladů. Ustanovení není v rozporu s ústavním

pořádkem.



XII.



Finanční náhrada a smlouva o vyrovnání



XII/a



K § 15 a 16 (obecná východiska)



215. Výše finanční náhrady, jak již bylo shora vysvětleno, nestojí a

ani nemusí stát na ryze ekonomickém a matematickém základě. Toho by

bylo ostatně obtížné dosáhnout i proto, že by pak měla například

zahrnovat i náhradu za užívání státem odňatých nemovitostí, a to za

dobu od jejich odnětí, případně alespoň za dobu protiústavní nečinnosti

zákonodárce.



216. Ústavní soud i z důvodů respektování principu minimalizace zásahu

a analogicky z důvodů, pro něž nemůže být například podroben ústavnímu

přezkumu zákon o státním rozpočtu, neshledává okolností zakládající

protiústavnost to, že zákonodárce stanovil výši finanční náhrady

kombinovaným způsobem vycházejícím z více faktorů.



217. Vztah mezi státem a jednotlivými církvemi založený napadenými

ustanoveními zákona a následně smlouvami, majícími však s ohledem na

převažující konsenzuální prvek a politický přesah především povahu

memorand, přináší přechod k nové úpravě poměru státu a církve. Pokud

jde o vypořádání finanční náhrady, zakládá závazkový vztah, v němž má

stát postavení dlužníka a jednotlivé církve a náboženské společnosti

postavení věřitelů.



218. Ani z historické perspektivy ani v kontextu současného

demokratického a právního státu Ústavní soud nepokládá dvoustranné

řešení za protiústavní a má za to, že naopak zakládá důstojné vztahy

mezi státem a církvemi a že - pokud jde o finanční vypořádání - by mělo

být ideálním východiskem pro případné ekonomickými okolnostmi vynucené

kroky vedoucí například ke změně "splátkového kalendáře" či

přizpůsobení okolnostem "inflačního indexu" apod. Ani v dlouhodobé

perspektivě nelze totiž očekávat, že by církve v České republice

zanikly, naopak je třeba brát v úvahu okolnost, že veřejná moc se již v

praxi neřídí tezí o historické či materiální podmíněnosti náboženství a

jeho reliktním charakteru, z čehož vycházel zákon č. 218/1949 Sb.;

současná právní úprava (zákon č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších

předpisů) naopak působení církví a náboženských společností předjímá i

do budoucna. Za takové situace je krajně nevhodným pojetí, které by

stavělo stát a církve do vztahů konfrontačních a sporných; reprezentace

obou stran by naopak měly nabádat k toleranci, porozumění a vzájemnému

respektu.



XII/b



K § 15 a 16 (finanční náhrada a smlouva o vyrovnání)



219. Ustanovení § 15 odst. 1, 2 podmíněně přiznává taxativně

vyjmenovaným církvím a náboženským společnostem podmíněnou "paušální

finanční náhradu" v zákonem stanovené výši, pokud neodmítnou podepsat

smlouvu, jejíž obsahové náležitosti vymezuje § 16. Výše finanční

náhrady pro jednotlivou dotčenou církev a náboženskou společnost činí:



a) Apoštolská církev 1 056 336 374 Kč



b) Bratrská jednota baptistů 227 862 069 Kč



c) Církev adventistů sedmého dne 520 827 586 Kč



d) Církev bratrská 761 051 303 Kč



e) Církev československá husitská 3 085 312 000 Kč



f) Církev řeckokatolická 298 933 257 Kč



g) Církev římskokatolická 47 200 000 000 Kč



h) Českobratrská církev evangelická 2 266 593 186 Kč



i) Evangelická církev augsburského vyznání v České republice 118 506 407 Kč



j) Evangelická církev metodistická 367 634 208 Kč



k) Federace židovských obcí v České republice 272 064 153 Kč



l) Jednota bratrská 601 707 065 Kč



m) Luterská evangelická církev a. v. v České republice 113 828 334 Kč



n) Náboženská společnost českých unitářů 35 999 847 Kč



o) Pravoslavná církev v českých zemích 1 146 511 242 Kč



p) Slezská církev evangelická augsburského vyznání 654 093 059 Kč



r) Starokatolická církev v České republice 272 739 910 Kč



220. Ustanovení § 15 odst. 3, 4 vymezují podmínky vyplácení finanční

náhrady ve třiceti splátkách, počínaje rokem 2013. Ustanovení odstavce

5 obsahuje inflační doložku a ustanovení odstavce 6 stanovuje, že

finanční náhrada není předmětem daně, poplatku ani jiného obdobného

peněžitého plnění.



221. Navazující ustanovení § 16 odst. 1, 2 obsahují další formální a

obsahové náležitosti "smlouvy o vypořádání," odst. 3, 4 upravují pro

účely zákona otázky jednatelství, odst. 5, 6 upravují proces podpisu

smluv a jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů a odst. 7 umožňuje soudní

ochranu při nečinnosti vlády ve věci podpisu smluv.



222. Ustanovení § 17 odst. 1, 2, 3 upravují příspěvek na podporu

činnosti dotčených církví a náboženských společností, který bude po tři

roky v plné výši a posléze v degresivní výši vyplácen dotčeným církvím

po dobu sedmnácti let, a to v návaznosti na částku, kterou stát dosud

vyplácel z titulů podle zákona č. 218/1949 Sb. Ustanovení odst. 4

určuje termín vyplacení a odst. 5 stanovuje, že finanční náhrada není

předmětem daně, poplatku ani jiného obdobného peněžitého plnění.



223. Předloženou problematiku je s ohledem na komplex námitek, které

předložili zejména navrhovatelé a vedlejší účastník 1), nutno nejdříve

rozdělit ve vztahu k ústavním ustanovením a principům, které na věc

dopadají.



224. S ohledem na již vyložený účel napadeného zákona je především

nutno poukázat na skutečnost, že nelze jednotlivá ustanovení (či

jednotlivé instituty) zákona č. 428/2012 Sb. od sebe izolovat a

vykládat samostatně. Podle § 1 je předmětem zákona jednak zmírnění

majetkových křivd, které byly spáchány komunistickým režimem, a jednak

vypořádání majetkových vztahů mezi státem a registrovanými církvemi a

náboženskými společnostmi. Tím se rozumí zajistit "předpoklad plné

náboženské svobody a umožnit tak obnovením majetkové základny církví a

náboženských společností svobodné a nezávislé postavení církví a

náboženských společností" (viz preambuli zákona). Obdobně důvodová

zpráva (dle http://www.psp.cz; k tisku č. 580, 6. období) uvádí, že

cílem zákonodárce bylo řešit situaci, kdy financování církví a

náboženských společností bylo upraveno zákonem č. 218/1949 Sb., o

hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem.

Tento zákon byl přijat v rámci perzekuce páchané po 25. únoru 1948, kdy

byly církve totalitním státem zbaveny materiální a finanční základny

jako předpokladu své nezávislosti a v celém rozsahu byly na základě

zákona č. 218/1949 Sb. odkázány na příjmy ze státního rozpočtu. "Stát

prostřednictvím institutu státního souhlasu reguloval počet duchovních

a hradil jejich platy. Po roce 1989 se stát přihlásil k ochraně

náboženské svobody a v Listině základních práv a svobod zaručil církvím

a náboženským společnostem autonomii. Na rozdíl od období před rokem

1989 již stát počet duchovních nereguluje. Princip financování

duchovních státem však nadále zůstává v platnosti, neboť církvím a

náboženským společnostem dosud nebyl vrácen jejich majetek. Jelikož

počet duchovních kontinuálně roste, zvyšují se nároky na státní

rozpočet"(s. 18). K ústavní naléhavosti problému též již citované

závěry nálezů Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 9/07 a judikatura

navazující).



225. Z důvodové zprávy (s. 34) dále plyne, že při zvažování konkrétní

podoby legislativního řešení byla zvažována varianta pouze naturální

restituce, a to na základě zákona č. 229/1991 Sb. Tato varianta byla s

ohledem na zcela nevyhovující důsledky pro úpravu vztahů státu a církví

zavržena: naturální restituce by se v podstatě týkala pouze

římskokatolické církve (98 % majetku). Ostatní církve a náboženské

společnosti by tímto procesem takřka žádný majetek nezískaly a zůstaly

by nadále závislé na financování ze státního rozpočtu. Náhrady za

nevydávané pozemky by se poskytovaly podle cen platných v době přijetí

zákona; současná realita však cenám z roku 1991 naprosto neodpovídá.

Nečinnost zákonodárce trvající po dobu 20 let nelze přičítat k tíži

oprávněných subjektů. Podle zákona č. 229/1991 Sb. jsou povinnými

osobami kromě státu rovněž obce a další subjekty, což s naznačeným

časovým odstupem může založit nové majetkové křivdy a řadu soudních

sporů.



226. Z ústavního pořádku neplyne zákaz upravit spolu se zmírněním křivd

i určité vztahy do budoucna. Restituční zákonodárství nikterak

neabsolutizovalo snahu o obnovu majetkových vztahů k počátku rozhodného

období, nýbrž bralo ohled na současný politický či veřejný zájem (v

právním smyslu). Klasickým příkladem uvedeného je realizace ekonomické

doktríny liberální ekonomické transformace, v níž restituce plnily

primárně funkci deetatizace společenského bohatství, viz např. Cepl, V.

The Transformation of Hearts and Minds in Eastern Europe. In Cato

Journal, Vol. 17, No. 2, Fall 1997: "As for restitution, the practical

motivation for it was to jump start the economy by placing property

into the hands of citizens so that they could immediately become

private economic actors"("Pokud jde o restituce, jejich praktickou

motivací bylo rychlé nastartování ekonomiky tím, že se majetek vložil

do rukou občanů, aby se z nich okamžitě mohli stát soukromí ekonomičtí

aktéři"), rovněž nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 95. Uvedené se pak

promítalo i v konkrétních parametrech restitučních zákonů (vymezení

osobních, věcných a časových dopadů zákonů, výluky z vydání věci

apod.).



227. V tomto je i konkrétní podoba záměru ukončit přímé financování

církví a náboženských společností s cílem ekonomické odluky od státu v

zásadě politickým rozhodnutím. V rozsahu určení hodnoty nevydávaného

majetku a co do rozložení výplaty finanční náhrady ve splátkách se

jedná o ekonomické uvážení zákonodárce s ohledem na rozpočtové možnosti

státu.



228. Předmětem následujícího posouzení je princip finanční náhrady (§

15), která má ve vztahu k jednotlivým církvím proměnlivý charakter

(různý poměr mezi restituční náhradovou složkou a vyrovnávací složkou),

a dále princip přechodného období degresivního přímého financování (§

17). Vzhledem k charakteru námitek, kdy pouze v jednom případě

navrhovatelé a vedlejší účastníci namítají porušení základního práva

(čl. 11 odst. 1 Listiny) a v dalším toliko obecně formulovanou

diskriminaci a nerovnost (neakcesorickou; v důsledku libovůle

zákonodárce), pohybuje se Ústavní soud pouze na půdorysu testu

racionality právní úpravy. Samostatné hodnocení následně přináší otázka

náboženské neutrality státu dle čl. 2 odst. 1 Listiny.



XII/c



Test racionality (obecné vymezení)



229. Ve vztahu k zákonům upravujícím hospodářské otázky (daně, veřejné

podpory, regulace hospodářské činnosti) se Ústavní soud již v minulosti

vyslovil pro zachování maximální míry zdrženlivosti. Pro posouzení

ústavnosti zákona pak opakovaně použil tzv. test racionality (rational

basis test). Testem ústavnosti v tomto smyslu projde taková zákonná

úprava, u níž lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle, a která

tak činí způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k

jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější,

nejúčinnější či nejmoudřejší [viz např. nález Ústavního soudu sp. zn.

Pl. ÚS 39/01 ze dne 30. 10. 2002 (N 135/28 SbNU 153; 499/2002 Sb.),

nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005 (N 226/39

SbNU 389; 531/2005 Sb.), nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze

dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.), nález Ústavního soudu

sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008

Sb.)]. Pravidelnou součástí testu racionality je pak posouzení, zda

napadené ustanovení není zjevně důsledkem svévolného rozlišování

(diskriminace). Převažujícím rysem materie, na níž byl dosud test

racionality aplikován, bylo dotčení (navrhovateli chápané jako

porušení) hospodářských nebo sociálních práv obsažených v Listině,

resp. rovnosti v oblasti těchto práv. Pro test racionality v rozsahu

majetkového vyrovnání zůstává otázka, zda napadená právní úprava je v

rozumném vztahu k legitimnímu cíli, a není zjevně důsledkem svévolného

rozlišování (vyloučení libovůle). Při zvýšeném úsilí, které musel

Ústavní soud věnovat identifikaci ústavněprávních námitek v obsáhlých

návrzích s různorodou vnitřní strukturou, je možno formulovat

následující problematické okruhy. Lze říci, že společným rysem námitek

je otázka rovnosti, resp. diskriminace mezi oprávněnými osobami

navzájem i ve vztahu k třetím osobám. Posouzení bylo učiněno - s

ohledem na námitky nerovnosti a diskriminace na základě částek

vyplácených z titulů podle § 15 a 17 - na podkladu zmíněného testu

racionality.



XII/d



K § 15 odst. 1, 2 (tvrzený rozpor s čl. 11 odst. 1 ve spojení čl. 3

odst. 1 Listiny)



230. Jednou z námitek navrhovatelů a vedlejšího účastníka 1) je námitka

porušení rovnosti v restitučních vztazích, zejména co do výše finanční

náhrady, čímž má být porušen rovněž čl. 11 odst. 1 Listiny

[navrhovatelé odst. 51, 53; vedlejší účastník 1) odst. 18-22, 27].

Zejména podle přesvědčení vedlejšího účastníka 1) se má jednat o

porušení akcesorické rovnosti (čl. 3 odst. 1 Listiny).



231. Základní práva třetích osob dle čl. 11 Listiny (samostatně či ve

spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny) nejsou dotčena. Je nutno především

zdůraznit, že finanční náhradou nemůže být dotčeno základní právo či

hospodářské a sociální právo třetích osob, neboť finanční náhrada je

součástí toliko vztahu mezi státem a oprávněnou církví nebo náboženskou

společností. Pokud vedlejší účastník 1) tvrdí, že ustanovením § 15

odst. 2 je založeno porušení čl. 11 odst. 1 Listiny ("Každý má právo

vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný

obsah a ochranu. Dědění se zaručuje."), a to ve vztahu "k osobám jiných

restituentů, jimž se ze stejného titulu (náprava některých majetkových

křivd způsobených komunistickým režimem) dostalo rovněž určité náhrady

za jejich původní majetek, který podle restitučních zákonů nebyl, popř.

již nemohl být vydán" (odst. 27) ve spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny,

konstatuje Ústavní soud, že porušení tohoto základního práva je pojmově

vyloučeno. Ustanovení čl. 11 odst. 1 věty druhé Listiny míří na již

zmíněnou praxi komunistického režimu po roce 1948, kdy právní řád

(včetně ústav) znal různé druhy vlastnictví pro různé skupiny osob,

čemuž potom odpovídal i různý stupeň právní (soudní) ochrany (v tomto

kontextu je nutno připomenout námitky založené na tzv. teorii veřejného

vlastnictví). Vlastnické právo založené postupem podle § 15 odst. 1, 2

však nepřináší žádnou modifikaci institutu vlastnictví ani na straně

oprávněných osob ani na straně třetích osob. Jinými slovy řečeno,

církevním subjektům je na základě zákona č. 428/2012 Sb. zakládáno

stejné vlastnické právo jako kterékoliv jiné oprávněné osobě, resp.

kterémukoliv jinému vlastníku v jurisdikci České republiky. Proto ani

eventuálním odstraněním § 15 odst. 1, 2 nedojde k žádné změně v obsahu

a ochraně vlastnictví na straně třetích osob. Ke korektnímu použití

argumentu založeného na čl. 11 odst. 1 větě druhé Listiny viz např.

nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/08 ze dne 17. 3. 2009 (N 56/52 SbNU 555;

124/2009 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 48/06 ze dne 9. 12. 2008 (N 217/51 SbNU

697; 54/2009 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 12/06 ze dne 2. 7. 2008 (N 121/50

SbNU 31; 342/2008 Sb.). K otázce neakcesorické rovnosti restituentů

podle různých restitučních zákonů viz dále.



XII/e



K § 15 odst. 1, 2 (finanční náhrada i církvím bez restitučního nároku)



232. Ustanovení § 15 odst. 2 zakládá podmíněný nárok na finanční

náhradu, a to ve stanové výši (viz uvedenou tabulku). Vzhledem k účelům

zákona č. 428/2012 Sb. má tato finanční náhrada smíšený charakter: v

rámci finanční kompenzace bude církvím celkem vyplaceno 59 mld. Kč v

průběhu 30 let při rozdělení mezi církve a náboženské společnosti v

poměru: 80 % římskokatolická církev, 20 % ostatní církve a náboženské

společnosti (důvodová zpráva, s. 37). Finanční náhrada podle § 15 tak

nemá čistě kompenzační (restituční) charakter, nýbrž zákonodárce jí

sledoval částečné vyrovnání v postavení dotčených církví a náboženských

společností oproti Církvi římskokatolické. V tomto je nutno upozornit,

že ani ustanovení § 15 nekonstruuje finanční náhradu ve vztahu k tržním

cenám jednotlivých nevydávaných nemovitostí. Kompenzační a vyrovnávací

složka finanční náhrady je tak zjevně rozdílná u každé jednotlivé

církve a náboženské společnosti: u Církve římskokatolické je dána plná

kompenzační (restituční) složka, u církví jiných může vyrovnávací

složka zcela převažovat (část nebo celá finanční kompenzace bude

vyplacena nad rámec původního majetku). Konkrétní poměry obou složek

finanční náhrady u každé jednotlivé církve jsou pro posouzení

ústavnosti irelevantní. Na tento poměr kompenzační (restituční) a

vyrovnávací složky finanční náhrady míří námitky vedlejšího účastníka

1) - odst. 17 a násl., který ve vztahu k vybraným církvím zpochybňuje

existenci majetkových křivd, jak je definuje § 5. Přesto následně

cituje z důvodové zprávy, že "hlavní zásadou je uspořádání majetkových

poměrů mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi s cílem

postupného vytvoření modelu samofinancování církví a náboženských

společností a jejich úplné ekonomické odluky od státu.". V tomto

kontextu namítá, že vyplacení finanční náhrady vede ke zcela opačnému

výsledku, tedy k "připoutání státu a registrovaných církví, obdařených

finanční náhradou, k sobě právním poutem věřitele (církev) a dlužníka

(stát)."



233. Ve vztahu k různému charakteru podílů jednotlivých církví na

finanční náhradě je Ústavní soud názoru, že 1. částečná redistribuce

(modifikace) finanční náhrady mezi jednotlivé církve v omezeném rozsahu

je v politické dispozici zákonodárce a že 2. již vyslovený souhlas

dotčených církví a náboženských společností vylučuje protiprávnost,

resp. ústavně relevantní nerovnost oprávněných osob. K otázce ad 1.

Ústavní soud dodává, že pokud zákonodárce koncipuje vztahy státu a

církví do budoucna, není formální historická spravedlnost (rovnost

oprávněných osob) jediným kritériem, kterým je nutně vázán. Zvláště

pokud vztah státu a církví prošel tolika zásadními změnami jako ve 20.

století, je politické uvážení s ohledem na změněné společenské a

hospodářské podmínky, a rovněž s ohledem na přizpůsobení se

jednotlivých církví těmto změnám, namístě. Doporučení Benátské komise

ve vztahu k zákonům upravujícím otázky náboženství a vyznání např.

hovoří v kontextu současného právního státu při majetkovém vyrovnání s

církvemi o potřebě zvláštní "citlivosti" [Guidelines for legislative

reviews of laws affecting religion or belief, CDL-AD(2004)028, bod

J.4]: "In many cases, State-financing schemes are directly tied to

historical events, (such as returning property previously seized

unilaterally by the State), and any evaluations must be very sensitive

to these complicated fact issues."["V mnoha případech se pravidla pro

státní financování přímo vážou k historickým událostem (jako je vracení

majetku dříve státem jednostranně odebraného) a jakékoli posuzování

musí být k těmto komplikovaným skutkovým otázkám velmi citlivé."] Pokud

v sobě otázka majetkového vyrovnání obsahuje ukončení dosavadního

modelu přímého státního financování, jeví se metoda restituce

(naturální, relutární) nikoliv jako cíl, nýbrž jen jako jedna z forem k

dosažení tohoto cíle. Naznal-li zákonodárce, že důraz na čistě

restituční principy při majetkovém vyrovnání může znamenat v současných

podmínkách nepřiměřenou tvrdost, která by negativně dopadla na

nekatolické církve a náboženské společnosti, lze to odůvodnit ohledem

na důvěru těchto církví v zákon č. 218/1949 Sb., jemuž se řada aktivit

církví při absenci jiného výhledu nutně přizpůsobila. Účelem zákona č.

428/2012 Sb. nepochybně není náhlé omezení či ukončení (zpravidla

dlouhodobých) aktivit nekatolických církví, které nebyly významnějšími

vlastníky zemědělských nemovitostí k 25. 2. 1948. Ad 2. je nutno též

připomenout, že poměr částečné redistribuce finanční náhrady mezi

jednotlivé církve a náboženské společnosti byl od počátku koncipován

jako (politická) dohoda mezi dotčenými církvemi a náboženskými

společnostmi (viz přílohu vyjádření vlády "zaslání výsledku dohod

církví na rozdělení finanční náhrady za nevydaný původní církevní

majetek"), což tedy není až tak podstatné, jako spíše související fakt,

že následný právně relevantní souhlas dotčených církví a náboženských

společností byl dán prostřednictvím smluv dle § 16, v nichž je otázka

podílů jednotlivých církví a náboženských společností na finanční

náhradě stipulována (viz smlouvy o vypořádání založené vládou do spisu

na základě žádosti Ústavního soudu).



234. Ve vztahu k tvrzenému efektu vytvoření ještě větší závislosti

církví na státu prostřednictvím splátek je nutno zdůraznit, že vedlejší

účastník 1) ne zcela přesně vystihuje logiku závěrů Ústavního soudu. Z

nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/07 totiž plyne, že protiústavnost spočívá ze

strany státu v jednostranném, a do značné míry politickém rozhodování o

výši plnění podle zákona č. 218/1949 Sb. při odkládání vypořádání

historického majetku církví: "[M]odel tzv. hospodářského zabezpečení

církví a náboženských společností, pokud by byl pojímán jako

plnohodnotná alternativa k vypořádání historického majetku církví a

náboženských společností, není dostatečnou zárukou svobod plynoucích z

čl. 16 odst. 1 Listiny, zvláště pak nezávislosti (dotčených) církví a

náboženských společností na státu podle čl. 16 odst. 2 Listiny. Pro

správné pochopení těchto úvah je nutno zdůraznit, že Ústavní soud nyní

neprovádí ekonomickou analýzu nároků oprávněných církví plynoucích ze

zákona č. 218/1949 Sb. v poměru ke skutečnému plnění státu, nýbrž

hovoří obecně o mechanismu, kdy je to výhradně stát, který dotčeným

církvím a náboženským společnostem zákonem přiznává řadu titulů tzv.

hospodářského zabezpečení, zároveň však de facto sám určuje, jaká

celková částka na tyto výdaje bude vynaložena, čímž prakticky

jednostranně rozhoduje o míře ekonomické závislosti dotčených církví a

náboženských společností na státu" (bod 103). V tomto je finanční

náhrada podle § 15 koncipována zcela odlišně, především splátky nejsou

- každoročně - závislými na (politických) rozpočtových prioritách a

vytváří pro církve a náboženské společnosti určitý výhled, byť časově

omezený ukončením přímých plateb. Je nutno znovu zdůraznit, že

protiústavní závislost církví na státu nebyla v nálezu sp. zn. Pl. ÚS

9/07 formulována ve vztahu k ekonomickým úvahám o skutečných

hospodářských nákladech církví a výši skutečného plnění od státu podle

zákona č. 218/1949 Sb. Přestože celková výše částky z titulů dle § 15

odst. 2 a § 17 může pro jednotlivé církve znamenat dočasně vyšší či

celkově nižší příjem od státu, než by činil potenciální příjem podle

zákona č. 218/1949 Sb., nejedná se o založení závislosti ve výše

uvedeném smyslu. Podobně ani uplynutí přechodného období podle § 17,

resp. vyplacení splátek podle § 15 odst. 3, nezakládá - i při možných

ekonomických problémech konkrétní církve - protiústavní závislost na

státu.



235. Ve vztahu ke skutečnosti, že podíly jednotlivých církví na

finanční náhradě podle § 15 odst. 2 neodpovídají jejich podílu na

původním majetku, tedy Ústavní soud uzavírá, že v testu racionality

obstojí, neboť vede k odstranění hospodářské závislosti církví na

státu, resp. zmírňuje (spolu s nároky dle § 17) účinky okamžitého

zrušení tzv. hospodářského zabezpečení podle zákona č. 218/1949 Sb., do

jisté míry vyrovnává historicky podmíněné rozdílné majetkové poměry

různých církví a náboženských společností, čímž minimalizuje náhlé

negativní účinky aktů veřejné moci na činnost církví (a náboženskou

svobodu obecně). Výše uvedené zároveň neumožňuje závěr o protiústavní

libovůli zákonodárce. Je nutno podotknout, že tento argument

navrhovatelů a vedlejších účastníků by ani teoreticky nemohl vést k

paušálnímu zrušení napadené právní úpravy ve vztahu ke všem dotčeným

církvím, nýbrž toliko ve vztahu k těm církvím, jejichž výše finančního

příspěvku obsahuje vyrovnávací složku nad rámec čistě restituční

náhrady.



236. Je nutno též připomenout, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ani v

žádném navazujícím nálezu nebyl vysloven požadavek na okamžité zrušení

zákona č. 218/1949 Sb. bez dalšího (bez přechodného období, bez

politické úvahy při uspořádání budoucích vztahů), naopak byla

zdůrazňována (od počátku 90. let zřejmá) "objektivní potřeb[a] přijmout

takovou komplexní právní úpravu, jejíž příprava vzhledem k širším

souvislostem vztahu státu a církví vyžaduje koncepční přístup" (např.

sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 23). Právě pro politický aspekt problematiky,

který se projevil nad rámec čistě restituční složky zákona, odmítl

Ústavní soud po plenárním stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05

aktivistickou ingerenci moci soudní v uvedené oblasti.



XII/f



K § 15 odst. 1, 2 (okruh oprávněných osob)



237. Zejména vedlejší účastník 1) dospívá k závěru, že svévole

zákonodárce je založena kritériem pro výběr příjemců finanční náhrady.

Po podrobném rozboru zjišťuje, že kritériem nebyla majetková křivda,

nýbrž právo církve "být financována podle zvláštního právního předpisu

o finančním zabezpečení církví a náboženských společností" ve smyslu §

7 odst. 1 písm. c) zákona č. 3/2002 Sb. Poukazuje na skutečnost, že ke

dni 31. 12. 2012 existovaly další registrované církve, kterým

právo"mohlo být podle zákonné úpravy platné do konce roku 2012

přiznáno", které však "o financování státem nestály a nestojí", pročež

nebyly do okruhu oprávněných osob podle § 15 odst. 2 zařazeny.

Ústavnímu soudu není zřejmé, v čem má spočívat protiústavní nerovnost.

Je nutno upozornit, že přiznání zvláštního práva na státní financování

dle § 7 odst. 1 písm. c) zákona č. 3/2002 Sb. bylo podle úpravy účinné

do 31. 12. 2012 závislé na podání návrhu ze strany církve či náboženské

společnosti ve smyslu § 11 odst. 1 zákona č. 3/2002 Sb., ve znění

zákona č. 420/2011 Sb. Přiznání zvláštních práv je proto (při splnění

zákonných podmínek) v zásadě v dispozici registrovaných církví a

náboženských společností, neboť tato práva nenastupují ze zákona

automaticky. Proto nelze hovořit o protiústavní diskriminaci církví,

které o "hospodářské zabezpečení" v minulosti neprojevily zájem, pokud

takto pouze v důsledku vlastního rozhodnutí zůstaly mimo okruh

oprávněných osob podle § 15 odst. 1 a § 17. Uvažované kritérium

existence práva na tzv. hospodářské zabezpečení bylo ostatně známo již

z parametrů předchozího návrhu zákona (2008). Stejnou protiústavnost by

mimochodem museli vedlejší účastníci spatřovat v realitě hospodářského

zabezpečení do 31. 12. 2012, kdy vedle sebe existovaly tytéž církve,

kterým bylo na základě návrhu zvláštní právo přiznáno, a registrované

církve, které návrh na přiznání zvláštního práva nepodaly, ačkoliv

mohly. Nesprávný náhled vedlejších účastníků potvrzuje i skutečnost, že

přes výčet uvedený v § 15 odst. 2 nesplnila o své vlastní vůli jedna z

dotčených církví podmínku stanovenou v § 15 odst. 1 (neodmítnutí

uzavřít smlouvu), což rovněž nelze interpretovat jako skutečnost

zakládající protiústavní nerovnost mezi dotčenými církvemi a

náboženskými společnostmi.



238. Je nutno zdůraznit, že konstrukce tzv. zvláštních práv

přiznatelných na základě registrace II. stupně (též akreditace), resp.

klíčová ustanovení zákona č. 3/2002 Sb., byla předmětem přezkumu

Ústavního soudu, a to v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/02. K otázce

vícestupňové registrace srov. rovněž např. rozsudek ESLP

Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas (Náboženská společnost

Svědkové Jehovovi) a další proti Rakousku ze dne 31. července 2008, č.

40825/98, § 96. Uvedená konstrukce tzv. zvláštních práv podle zákona č.

3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, která je již bez práva být

financována podle zákona č. 218/1949 Sb. zachována i po 1. 1. 2013,

tedy ani sama o sobě nezpůsobuje protiústavní diskriminaci

registrovaných církví.



239. Navrhovatelé v odstavci 29 c) zvláště namítají, že finanční

náhrada je poskytována (z hlediska původního majetku) "nevlastníkovi",

tedy dotčené církvi a náboženské společnosti jako celku, nikoliv

jednotlivým církevním subjektům. V tomto smyslu mají po formální

stránce navrhovatelé pravdu. Zároveň však nepředkládají žádnou

argumentaci, proč by - zvláště v kontextu právní formy církví a

náboženských společností podle zákona č. 3/2002 Sb. - mělo jít o postup

protiústavní. Navrhovatelé se v rovině podústavního práva mýlí v tom,

že registrovaná církev je ve vztahu k jednotlivým církevním právnickým

osobám "cizí osobou". Podle § 15a zákona č. 3/2002 Sb., ve znění

pozdějších předpisů, mohou církevní právnické osoby (tzv. "evidované

právnické osoby") vznikat na základě návrhu k evidenci podaného orgánem

registrované církve a náboženské společnosti, totéž platí o návrhu na

zrušení evidence, a podle § 26 odst. 1 písm. c) téhož zákona zanikají

na základě zrušení evidence, zanikne-li registrace církve a náboženské

společnosti, jejíž orgán tuto právnickou osobu navrhl k evidenci.

Církevní právnická osoba "uvnitř" registrované církve či náboženské

společnosti je po formální stránce samostatným subjektem práv, z

hlediska svého účelu je však toliko jednotkou registrované církve a na

její existenci je závislá. Z uvedeného pramení v praxi i různá

jednatelská omezení, která orgány registrované církve pro církevní

právnickou osobu stanovují apod. Ústavní soud již v minulosti uvedl, že

"specifikum [v nynějším kontextu majetkového vyrovnání] může - i s

ohledem na uvážení zákonodárce - vyplynout ze samotné organizační

podstaty jednotlivé církve nebo náboženské společnosti, kdy konkrétní

podoba vypořádání nemusí směřovat vůči individuálním subjektům, nýbrž

podle okolností i vůči církvi či náboženské společnosti jako celku ...

Pokud majetková křivda způsobená formálně jednotlivé církevní právnické

osobě byla, s ohledem na organizační strukturu a vnitřní vazby církví,

zamýšlena a realizována jako akt protiprávní represe vůči celé

(příslušné) církvi, zahrnuje pozitivní odpovědnost zákonodárce i

uvážení vhodné podoby úpravy těchto celkových vztahů" (sp. zn. Pl. ÚS

9/07, bod 91). Z hlediska daného církevního účelu a ochrany čl. 16

odst. 1, 2 Listiny je tedy nepochybně dána právně relevantní spojitost

mezi registrovanou církví a jednotlivými právnickými osobami, které

jsou později zřizovány podle příslušných zákonů s již konkrétně

vymezeným posláním (farnosti, sbory, charity, diakonie, školy, sociální

ústavy, zdravotnická zařízení apod.).



240. Je nutno též podotknout, že obavu vedlejšího účastníka 1) o "osud

jiných registrovaných církví a náboženských společností" (odst. 18, s.

13) nelze zhojit zrušením zákona č. 428/2012 Sb., neboť i při zrušení

zrušovacího ustanovení § 19 bodu 1 (k tomu však dále) by zrušený zákon

č. 218/1949 Sb. v legislativním smyslu "neobživl", tedy že eventuální

další právní úprava je plně v rukou zákonodárce. Zároveň je možno nad

rámec námitek poznamenat, že při politickém rozhodnutí zrušit systém

tzv. hospodářského zabezpečení, je stanovení určitého kritického

časového okamžiku, po němž již uvedené zvláštní právo nebude přiznáno,

nevyhnutelným. Zákon č. 428/2012 Sb. především není založen na obecné

povinnosti státu pečovat o všechny církve a náboženské společnosti

(čímž nejsou dotčeny pozitivní povinnosti státu na poli základních

práv), nýbrž na povinnosti vyrovnat se v současných ústavních

podmínkách s určitým historickým dědictvím, které po právní stránce

zákon č. 218/1949 Sb. pro demokratického zákonodárce představoval.



241. Pokud se tedy jedná o stanovení okruhu dotčených církví a

náboženských společností podle § 15 odst. 1, 2 zákona o vyrovnání s

církvemi na základě kritéria existence zvláštního práva na "hospodářské

zabezpečení" dle § 7 odst. 1 písm. c) zákona č. 3/2002 Sb. ve znění

účinném ke dni 31. 12. 2012, nejedná se ze strany zákonodárce o postup

svévolný, nýbrž zcela racionálně vystihující dosavadní vztah mezi

státem a dotčenými církvemi právě na základě zákona č. 218/1949 Sb.,

který byl zákonem č. 428/2012 Sb. zrušen.



XII/g



K § 15 odst. 1, 2 (výše finanční náhrady)



242. Navrhovatelé a vedlejší účastník 1) dále v zásadě shodně namítají,

že právní úprava § 15 odst. 2 je protiústavní s ohledem na celkovou

výši finanční náhrady, přičemž zpochybňují její vazbu na rozsah a

hodnotu původního majetku. Vedlejší účastníci uvádí, že "nikde v zákoně

ani v důvodové zprávě" není uveden přesný seznam majetku, na základě

něhož se dospělo k ocenění (odst. 19). Dále podle vedlejšího účastníka

1) není zřejmé, zda do souhrnu nahrazovaného majetku byl zohledněn

zákon č. 298/1990 Sb., majetek vydaný tzv. exekutivní cestou v letech

1996 až 1998 a částky vydané z titulu tzv. hospodářského zabezpečení

podle zákona č. 218/1949 Sb. Dále pak navrhovatelé uvádějí, že

"[č]ástka při odškodňování za údajně nevydaný majetek je diskriminační

(církvím se vyplácí náhrada za údajně tržní ceny, všem ostatním

restituentům, ale i osobám, kterým byl od roku 1919 zabírán majetek na

základě pozemkové reformy, za ceny tabulkové)" - odst. 29.b, obdobně

část 5.9, odst. 50, že neexistuje povinnost státu cokoliv nahrazovat,

zvláště ne v tržních cenách (část 5.9, odst. 49), že ESLP "akceptoval i

velmi nízkou náhradu, když projednával tzv. pilotní projekt proti

Polsku ve věci odškodnění za majetek ponechaný za řekou Burg" (správně

"Bug"; část 5.9, odst. 51), že během roku 1949 byly na církve

vynaloženy vyšší objemy prostředků než v předchozích letech (část 5.9,

odst. 52). Rovněž navrhovatelé pochybují o rozsahu původního majetku,

který se má nahrazovat. Církvím se má podle jejich názoru "vyplácet

náhrada za větší majetek, než jim [po revizi pozemkové reformy] měl

zůstat" (část 5.10, odst. 56).



243. Z předložených námitek není zřejmé, které z nich mají podporovat

tvrzení protiústavnosti zákona, resp. konkrétního ustanovení. Z

hlediska ústavnosti právní úpravy je nutno se zaměřit na otázku výše

celkové náhrady podle § 15 odst. 2 a otázku rovnosti restituentů,

kterým byla podle některého z restitučních zákonů rovněž "finanční

náhrada" vyplácena.



244. Pokud jde o celkový rozsah původního majetku (resp. rozsah majetku

nahrazovaného podle § 15) zdůrazňuje Ústavní soud, že předmětem řízení

před Ústavním soudem nemůže být skutkové dokazování stran přesných

výměr původního majetku, neboť tato skutečnost nemá vazbu na ústavnost

napadeného zákona.



245. Podle důvodové zprávy tvořila (k 25. 2. 1948) velikost původního

majetku církví a náboženských společností: lesní půda 181 326 ha,

zemědělská půda 72 202 ha, vodní plochy 3 611 ha, zastavěné plochy 600

ha, ostatní plochy 3 894 ha, budovy 324 ha. Pozemky ve správě

Pozemkového fondu České republiky dotčené ustanovením § 29 zákona č.

229/1991 Sb., evidované k 1. 5. 2011, tvořily výměru: zemědělské

pozemky (orná půda, trvalý travní porost, chmelnice, vinice, ovocný

sad, zahrada) 32 760 ha, vodní plocha 709 ha, ostatní plocha 1 995 ha,

zastavěná plocha a nádvoří 127 ha, lesní pozemky (určené k plnění

funkce lesa) 37 ha, druh neurčen (bez uvedení druhu pozemku) 12 784 ha,

celkem 48 412 ha. Lesy České republiky, s. p., evidovaly k 28. únoru

2011 ve své správě původní majetek církví a náboženských společností o

celkové výměře 151 777 ha lesních pozemků, 33,7 ha pozemků zastavěné

plochy a nádvoří a z toho 11,7 ha zastavěných ploch budov.



246. Vznesené námitky jsou dvojí intenzity: a) rozsah původního majetku

zahrnuje i nemovitosti, na něž se vztahoval zákon č. 142/1947 Sb., o

revizi první pozemkové reformy, ve znění pozdějších předpisů, čímž byly

údaje v důvodové zprávě nadhodnoceny o několik řádů oproti skutečnosti;

b) rozsah původního majetku, jak je obsažen v důvodové zprávě, při

nedostatku dalších podkladů není přesný.



247. K oběma námitkám je nutno uvést, že ze samotného zákona č.

428/2012 Sb. neplyne, že by se v případě finanční náhrady podle § 15

odst. 1, 2 mělo jednat o výsledek konkrétní ekonomické či matematické

metody, která by byla aplikována na konkrétní soubor majetku, zvláště s

ohledem na výše uvedený účel finanční náhrady, který má proměnlivý

poměr náhradové a vyrovnávací složky ve vztahu ke každé z církví. Ze

zákona tedy neplyne, že by předpokládal konkrétní identifikaci

nahrazovaného majetku a jeho ocenění konkrétní ekonomickou metodou,

přičemž souhrn částek by pak představoval celkovou sumu finanční

náhrady. Z hlediska testu ústavnosti zákona s rozpočtovými dopady je

rozhodující, do jaké míry má částka finanční náhrady elementární vazbu

na dostupné údaje a cenové relace, tedy zda napadená ustanovení § 15

odst. 1, 2 nejsou výsledkem iracionálního chování zákonodárce,

náhodných změn (omylů) v průběhu legislativního procesu apod. [mutatis

mutandis nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (220/2012 Sb.),

bod 72; nález sp. zn. Pl. ÚS 17/10 ze dne 28. 6. 2011 (N 123/61 SbNU

767; 232/2011 Sb.), bod 51; nález sp. zn. Pl. ÚS 20/09 ze dne 15. 11.

2011 (N 195/63 SbNU 247; 36/2012 Sb.), bod 25].



248. K námitce sub a) je nutno dodat, že vychází z nesprávného

předpokladu, že nemovitosti spadající pod zákon č. 142/1947 Sb. jsou

(mají být) vyloučeny z restitučního zákonodárství z toho důvodu, že

majetková křivda měla nastat před rozhodným datem 25. 2. 1948. Pro

zařazení do rozhodného období je rozhodné, kdy nastala majetková

křivda, nikoliv kdy nastala účinnost zákona. Zákon č. 142/1947 Sb. byl

přijat 11. července 1947, s účinností od 12. srpna 1947, byl však v

rozhodném rozsahu realizován až po 25. únoru 1948. Prováděcí vládní

nařízení č. 1/1948 Sb., kterým se provádějí některá ustanovení zákona o

revisi první pozemkové reformy, nabylo účinnosti až 9. ledna 1948.

Podle tohoto nařízení musela být vlastníkovi dána výpověď tak, aby půda

mohla být převzata vždy k 1. březnu nebo 1. říjnu běžného roku. V § 23

odst. 1 vládního nařízení č. 1/1948 Sb., ve znění vládního nařízení č.

90/1948 Sb., bylo stanoveno, že výpověď z hospodaření na přejímaných

nemovitostech podle § 12 náhradového zákona, tzn. zákona č. 329/1920

Sb. z. n. budiž dána aspoň tříměsíční, a to tak, aby převzetí půdy se

mohlo uskutečnit buď ke dni 1. března nebo 1. října běžného roku, s tou

výjimkou, že pro převzetí půdy ke dni 1. března 1948 stačí výpověď

jednoměsíční. V podrobnostech Ústavní soud odkazuje na výklad k § 5

písm. a) zákona č. 428/2012 Sb. Je tedy rovněž nerozhodná hypotetická

úvaha navrhovatelů, kolik nemovitostí vlastníku "mělo zůstat" po

pozemkové reformě a její revizi, když podobná úvaha se neuplatnila ani

ve vztahu k ostatním restituentům podle § 6 odst. 1 písm. b) zákona č.

229/1991 Sb.



249. K námitce sub b) je nutno dodat, že přezkum ústavnosti není

založen na ověřování výměr původního majetku. Z hlediska výše

vymezených kritérií je úkolem Ústavního soudu posoudit, zda existují

vazby uvedených výměr na údaje, které měl zákonodárce a Ústavní soud k

dispozici, zda tedy právní úprava není výsledkem iracionálního chování

zákonodárce či náhodných změn (omylů) v průběhu legislativního procesu.

V takovém případě je požadavek vedlejšího účastníka 1) na přesnost

(plynoucí z požadavku na položkový seznam původního majetku) podstatně

relativizován ve prospěch ověření základu údaje o původním majetku

zejména v uvedeném rozsahu lesní půdy 181 326 ha a zemědělské půdy 72

202 ha. Tyto údaje však nebyly ze strany navrhovatelů ani vedlejších

účastníků podstatným způsobem zpochybněny.



250. Vláda ve svém vyjádření především konstatuje, že při přípravě

návrhu zákona byly přezkoumány dostupné archivní materiály k rozsahu

církevního majetku. V důsledku povodní z roku 2002 nyní nejsou k

dispozici údaje o původním církevním majetku z období revize první

pozemkové reformy. Byly proto využity údaje vztahující se k provedení

první pozemkové reformy, a to i vzhledem ke kvalitě, kterou úředníci v

období 1. republiky oproti období po II. světové válce odváděli. K tomu

vláda ve svém vyjádření považuje za nezbytné dodat, že první pozemková

reforma se vztahovala pouze na velkostatky se zemědělskou půdou nad 150

ha nebo veškerou půdou nad 250 ha. Církevní statky s menší výměrou,

např. pozemky farností, menší statky řádů a kongregací v těchto číslech

zahrnuty nejsou. Dále zde chybí církevní majetek nabytý v druhé

polovině 30. let nákupy, dary a dědictvími, který nebyl přihlášen do

první pozemkové reformy jako církevní. Rovněž jakékoliv údaje o majetku

přihlášeném k revizi první pozemkové reformy neobsahují statky s menší

výměrou, na které se revize první pozemkové reformy nevztahovala

(hranice byla 50 ha, resp. 30 ha), což se vedle farního majetku týká i

majetku nekatolických církví a náboženských společností. Z dat

poskytnutých Pozemkovým fondem České republiky a Lesy České republiky,

s. p., vyplývá, že pouze tyto dvě instituce obhospodařovaly v roce 2011

cca 200 tis. ha původního církevního majetku. Značná část původního

církevního majetku se přitom dále nachází ve vojenských újezdech, v

národních parcích a ve vlastnictví obcí, krajů a fyzických a

právnických osob.



251. Je zároveň zřejmé, že stát (žádný z jeho orgánů) v minulosti

nevedl a ani dnes nevede samostatný seznam církevního jmění ani

církevního majetku ve vlastnictví oprávněných osob či jejich právních

předchůdců ani seznam původního majetku, jak je vymezen v § 2 písm. a).

Podle dostupné literatury, na kterou částečně odkazují důvodová zpráva

a vyjádření vlády, podléhalo v případě katolických institucí záboru

během první pozemkové reformy v historických zemích 58 964 ha

zemědělské a 238 639,04 ha veškeré půdy (Otáhal, M. Římskokatolická

církev a první pozemková reforma. In: Černý, B. et al. Církve v našich

dějinách. Praha: Orbis, 1960, s. 132). Součet je založen na údajích z

Voženílek, J. Předběžné výsledky pozemkové reformy. Praha, 1930, a z

Červinka, E. Jak byla provedena pozemková reforma na velkostatcích

římskokatolické církve. Praha, 1933. Zároveň bylo konstatováno, že

prováděním první pozemkové reformy zůstal pozemkový majetek církve "v

podstatě zachován", neboť ze zabrané půdy zůstalo reformou nedotčeno

84,59 % (Otáhal, s. 133). Celkový rozsah půdy katolické církve

spadající do záboru byl podle jiného autora 235 441 ha, s tím, že k

převzetí státem došlo jen asi u 10 %, to ovšem k dřívějšímu datu,

[Motyčka, J. Církevní velkostatky v naší republice. Praha, nedatováno

(pravděpodobně 1926/27), s. 42-43]. K rozsahu církevního majetku

spadajícího do první pozemkové reformy obsahují internetové stránky

Ministerstva kultury další podrobnější údaje a kopie archivních

materiálů (zejména k rozloze jednotlivých církevních velkostatků).

Individuálním šetřením tak bylo po provedení pozemkové reformy

zdokumentováno 118 327 ha veškeré půdy ve vlastnictví diecézí katolické

církve a 67 515 ha ve vlastnictví řádů katolické církve, celkem 185 842

ha (dokument "příloha č. 11, tabulka - zdokumentovaný rozsah majetku

církevních velkostatků a farností" ve spojení se skeny archivních

podkladů v dokumentu "příloha č. 9, archivní doklady o původním

církevním majetku" na internetových stránkách Ministerstva kultury

(http://www.mkcr.cz/cirkve-a-nabozenske-spolecnosti/majetkove-narovnani

/default.htm) Ústavní soud neměl důvod uvedené údaje dále upřesňovat a

podrobovat dokazování. V uvedených výměrách totiž dále nejsou zahrnuty

vlastnické celky, které nesplňovaly rozlohu velkého majetku pozemkového

("větší než 150 ha půdy zemědělské (rolí, luk, zahrad, vinic,

chmelnic), nebo 250 ha půdy vůbec"), tedy pozemkové celky menší. Přitom

jen rozloha farních beneficií byla v roce 1949 odhadována na 30 612 ha

(materiál Ministerstva školství věd a umění č. j. P 2398/49-P/6, na

internetových stránkách výše). V uvedených výměrách čerpaných z odborné

literatury či individuálně podložených pak dále nejsou zahrnuty výměry

nemovitostí nabytých ve 30. a 40. letech 20. století, a zejména majetek

ostatních církví (nekatolických církví a židovských obcí) a zbožných

nadací a církevních spolků. Pokud se pak dále jedná o poměr mezi

vydávaným a nevydávaným (nahrazovaným) majetkem, jedná se v zásadě o

odečtení vydávaného majetku na základě evidence Pozemkového fondu České

republiky a Lesů České republiky, s. p., od celkového majetku.



252. Na základě uvedeného Ústavní soud konstatuje, že při zvážení výše

uvedených skutečností je zřejmé, že výměra původního majetku, z níž

vycházela důvodová zpráva (a předchozí jednání mezi státem a církvemi),

má-li být měřítkem racionality, resp. ústavnosti § 15 odst. 1, 2 zákona

o vyrovnání s církvemi, nevykazuje znaky libovůle či omylu zákonodárce,

nýbrž že má rozumnou a přiměřenou vazbu na dostupné historické údaje.

Ústavní soud znovu zdůrazňuje, že pro tento závěr nebylo třeba nijak

dále ověřovat či prokazovat přesnost uvedených údajů.



253. K tomu je možno jen na okraj zmínit přístup Ústavního soudu k

provádění restitucí v 90. letech minulého století, kdy bylo opakovaně

vysloveno, že veřejná moc, která z povahy věci má disponovat

příslušnými podklady, nesmí vystupovat vůči oprávněným osobám

formalisticky a přenášet na ně s odstupem čtyřiceti, nyní již šedesáti

let neúměrné břemeno z hlediska hodnocení celkové důkazní situace. Je

vůbec otázkou, nakolik je přesný seznam původního majetku čítající

řádově desítky tisíc položek s odstupem šedesáti let technicky

proveditelný.



254. Co do jednotlivých námitek, nyní postačí podotknout, že z

dostupných materiálů (obsah spisu, stenozáznamy z jednání Parlamentu,

veřejně přístupné internetové stránky Ministerstva kultury) nikterak

neplyne, že by do uvedených výměr měl být započítán i majetek vydaný

církvím a náboženským společnostem před 31. prosincem 2012. Z hlediska

dosavadního restitučního zákonodárství i z hlediska zákona č. 428/2012

Sb. pak není rozhodné, na jakou výměru nemovitostí se pozemkové reformy

"mohly vztahovat", nýbrž jen na jakou výměru se skutečně vztahovaly.



255. Co do ocenění původního majetku, který se nevydává, je nutno opět

zdůraznit, že kritériem ústavnosti není přesnost či správnost odhadu

hodnoty původního majetku, jakkoliv uvedenými úvahami je podložena

celková částka obsažená v § 15 odst. 2. Výpočet ceny původního majetku

je obsažen v důvodové zprávě a podrobněji ve vyjádření vlády, veřejně

dostupné jsou obdobně podrobné údaje na internetových stránkách

Ministerstva kultury (citovaných výše). Výpočet je založen na výměrách

uvedených výše a tam, kde je to možné, za použití cen obvyklých. V již

citovaném sněmovním tisku 585 je přiložena zpráva společnosti Ernst &

Young, s. r. o., s názvem "Kvalitativní komentář algoritmu užitého ze

strany církví a náboženských společností pro odhad hodnoty zabaveného

církevního majetku" ze dne 8. 10. 2008. Z něho plyne závěr, že

"Statistický algoritmus, využívající průměrné ceny, je racionální

vzhledem k nedokonalosti podkladových i tržních dat za podmínek

omezeného času pro zpracování ocenění majetku.". Vedlejší účastník 1) v

zásadě zpochybňuje uvedenou metodu toliko v dílčích aspektech,

kupříkladu, že měly být na původní majetek užity průměrné ceny

vztahující se pouze k transakcím pro zemědělské využití pozemku (a

nikoliv nezemědělské využití pozemku). Není však zřejmé, proč by tomu

tak mělo být, když v zásadě formální (někdejší) klasifikace pozemku

jako "zemědělského" již neodpovídá současné realitě, neboť se dnes již

jedná (po 60 letech) v řadě případů o pozemky v blízkosti zástavby a

inženýrských sítí a jejich cena se blíží ceně stavebních parcel

(podrobně viz vyjádření vlády) a právě "zemědělské" pozemky v

intravilánech jsou typicky již ve vlastnictví obcí, které nejsou mezi

osobami povinnými.



256. Ústavní soud neshledal důvod se čistě ekonomickými aspekty dále

zabývat, neboť nebyl shledán exces zákonodárce, který by z hlediska

testu racionality založil protiústavnost. V podrobnostech postačí

vedlejšího účastníka 1) odkázat na citované zdroje.



XII/h



K § 15 odst. 1, 2 (protiústavní nerovnost restituentů)



257. Navrhovatelé a vedlejší účastníci se však především zaměřují na

skutečnost, že stanovená částka byla poskytnuta v plné výši jako

finanční náhrada, která tak má odpovídat tržní hodnotě nevydávaného

původního majetku [navrhovatelé část 5.9; vedlejší účastník 1) odst.

27]. Tato skutečnost má představovat "výraznou nerovnost v přístupu k

osobám, jimž byl restituován jejich majetek,", resp. diskriminaci "ke

škodě České republiky a většiny občanů.".



258. K otázce namítané diskriminace oprávněných osob podle dřívějších

restitučních zákonů především Ústavní soud odkazuje na shora vymezený

účel napadeného zákona č. 428/2012 Sb. a rovněž tak specifické

postavení církví a náboženských společností při majetkovém vyrovnání se

státem, které je odlišuje od jiných fyzických či právnických osob.



259. Ve druhém sledu je nutno dodat, že komparovatelná není ani povaha

"finanční náhrady" podle zákona č. 428/2012 Sb. a "peněžité náhrady"

podle zákona č. 229/1991 Sb.



260. Za základní metodu zmírnění majetkových křivd (odhlédne-li nyní

Ústavní soud od širšího účelu zákona č. 428/2012 Sb.) považuje

dosavadní restituční zákonodárství i judikatura Ústavního soudu

naturální restituci [sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005 (531/2005

Sb.; N 226/39 SbNU 389), část VIII/d; sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 37].

Obtížná srovnatelnost dosud aplikovaných finančních (peněžitých)

náhrad, což požadují navrhovatelé a vedlejší účastníci, především plyne

z jejich subsidiárního charakteru (především s ohledem na zákon č.

229/1991 Sb.). Dle zákona č. 229/1991 Sb. oprávněná osoba disponuje

nárokem na vydání pozemku, přičemž v případě existence důvodů nevydání

pozemku je subsidiárně založen nárok na bezúplatný převod jiného

pozemku do vlastnictví oprávněné osoby (§ 11 odst. 2; § 11a odst. 1).

Teprve za pozemky, které se podle zákona č. 229/1991 Sb. nevydávají a

za které nelze poskytnout oprávněné osobě jiný pozemek, je zakotven

druhý subsidiární nárok, jímž je nárok na peněžitou náhradu (§ 16 odst.

1).



261. V tomto ohledu je nepochybné, že konstrukce a účel peněžité

náhrady "v cenách platných ke dni 24. června 1991" podle zákona č.

229/1991 Sb. jsou zcela odlišné od finanční náhrady podle § 15 odst. 1,

2 zákona o vyrovnání s církvemi, která je spojena s konceptem postupné

ekonomické odluky církví od státu, včetně již zmíněného ohledu na

situaci nekatolických církví, jimž striktně restituční principy nemohou

z historických důvodů svědčit.



262. Zvolení jednotného kritéria cen platných ke dni 24. června 1991 v

zákoně č. 229/1991 Sb. tak nesloužilo primárně pro přímé vyplacení

finanční náhrady, neboť ta nastupuje až jako druhý subsidiární nárok,

nýbrž především ke stanovení "hodnoty" restitučního nároku. Oprávněným

osobám v rámci subsidiárního nároku byly převáděny náhradní ("jiné")

pozemky, které byly formálně určeny jako ekvivalent restitučního nároku

v cenách roku 1991. Stanovená cena proto sloužila především pro určení

ekvivalentního náhradního pozemku, dále pro určení pořadí více

oprávněných osob, jimž podle "výše nároku" bylo postupně navrhováno

uzavření smlouvy podle § 11a odst. 9 nebo pro určení lesního pozemku

"přiměřené výměry a kvality" podle § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb.

To však již v době, když i takto oceněné pozemky měly svou reálnou

tržní hodnotu, v praxi vyšší. Došlo-li na vyplacení peněžité náhrady

jako druhého subsidiárního nároku, měla tato náhrada toliko zcela

systémově "symbolickou satisfakční funkci" (sp. zn. Pl. ÚS 6/05, část

VIII/f). Zvolená konstrukce výpočtu ceny nemovitostí k roku 1991 je

založena především na snaze stanovit jednotné referenční kritérium pro

stanovení cen pozemků pro celý mnohaletý proces restitucí zemědělské

půdy. Hlavním důvodem byla neexistence trhu se zemědělskými

nemovitostmi, jehož vytvoření měl umožnit právě zákon č. 229/1991 Sb.,

tudíž i nemožnost určit cenu obvyklou. Na popsanou konstrukci je proto

možno nahlížet i jako na ochranný mechanismus oprávněných osob a

prostředek k zachování rovného přístupu ke všem restituentům navzájem.



263. Tuto konstrukci akceptoval i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS

6/05, jímž byla zrušena tzv. restituční tečka. Ta spočívala v zakotvení

prekluze práva na převod pozemku ve vlastnictví státu při současném

zachování toliko nároku na peněžní náhradu, na níž však oprávněná osoba

neměla ekonomický zájem vzhledem k časovému odstupu 15 let od cenové

hladiny v roce 1991. "Finanční náhrada v klíčových restitučních

zákonech, za něž nutno považovat zákon č. 87/1991 Sb. a zákon č.

229/1991 Sb., z pohledu původních intencí zákonodárce nesplňovala

funkci ekvivalentu nevydané věci, resp. pozemku" (sp. zn. Pl. ÚS 6/05,

část VIII/f).



264. Nálezem, kterým byla - relativně - zrušena napadená právní úprava

(tj. prekluze nároku na vydání pozemku), byl především dán i nadále

průchod ochraně restitučního nároku prostřednictvím získání náhradních

("jiných") pozemků, které na rozdíl od finanční náhrady plní funkci

ekvivalentu původního restitučního nároku. Z hlediska ekvivalence

majetkových hodnot tak oprávněné osoby podle zákona č. 229/1991 Sb.

nejsou v zásadně odlišném postavení. Je nutno jen připomenout, že na

druhou stranu zákon č. 428/2012 Sb. neobsahuje konstrukci více

subsidiárních nároků, což se v žádném ohledu nejeví jako protiústavní

exces zákonodárce.



265. Ve druhé řadě je možno zmínit situaci týkající se zákona č.

87/1991 Sb., dle něhož rovněž oprávněná osoba za daných podmínek

disponuje primárně nárokem na vydání věci. Toliko pokud se naplní

některý z důvodů pro nevydání věci, nastupuje subsidiární poskytnutí

finanční náhrady (§ 8 odst. 5). Finanční náhrada se stanoví podle

cenových předpisů pro oceňování nemovitostí ke dni účinnosti tohoto

zákona, která nastala 1. 4. 1991. Nelze přehlédnout, že i ve vztahu k

tomuto zákonu v praxi dochází k judikatorním korekcím výše náhrady

(resp. její přiměřenosti v současných, podstatně odlišných ekonomických

podmínkách). Je možno poukázat na rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28

Cdo 1603/2011 ze dne 16. 5. 2011, dle něhož výklad ustanovení § 13

odst. 1 a 4 (výše náhrady) zákona č. 87/1991 Sb. nesmí být ve zjevné

kontradikci s principy přiměřenosti a pokud možno i spravedlnosti (v

zájmu dosažení konformity vůči lidskoprávním kautelám i vůči

civilistické zásadě ochrany vlastnického práva). V zájmu spravedlivého

řešení věci není vyloučeno soudem přiřknout takovou náhradu, která by v

rozumné míře vycházela z hodnoty nemovitostí v době pravomocného

zamítnutí žaloby o jejich vydání. Nejvyšší soud konstatoval, že

"plynutí času (20 a více let od účinnosti restitučních norem), vedoucí

ve věcech restitučních náhrad ke zvýšení hodnoty věci řádově, resp.

mnohonásobně, představuje takovou změnu poměrů, která může vést per se

v konkrétních situacích k použití jiného právního řešení" oproti

dosavadní praxi opírající se o mechanismus výpočtu náhrady v § 13

zákona č. 87/1991 Sb.



266. Z uvedeného je zřejmé, že judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího

soudu (posléze i soudů nižších) v praxi koriguje otázku ekvivalence a

přiměřenosti finančních náhrad v dosavadním restitučním zákonodárství,

a to s přihlédnutím právě ke zcela rozdílným ekonomickým a sociálním

podmínkám (změny cen nemovitostí) oproti počátku 90. let. Není zřejmé,

proč by uvedený princip - nota bene v zákoně přijatém v roce 2012 -

neměl svědčit i církevním subjektům.



267. Pokud se vedlejší účastník 1) domáhá aplikace vyhlášky č. 182/1988

Sb., o cenách staveb, pozemků, trvalých porostů, úhradách za zřízení

práva osobního užívání pozemků a náhradách za dočasné užívání pozemků,

ve znění pozdějších předpisů, a rovné zacházení spatřuje v použití cen

k 24. červnu 1991 (odst. 27) a navrhovatelé dokonce odkazují na

"historické tradice" plynoucí z "tabulkových cen" při pozemkové reformě

po roce 1919 [odst. 27 f); odst. 27 c); odst. 29 b)], nevidí Ústavní

soud v uvedených výrocích, je-li uvedené navíc předkládáno jako jediné

ústavně konformní řešení, udržitelnou právní argumentaci.



268. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/07 Ústavní soud uvedl (v kontextu

argumentace k existenci legitimního očekávání): "Evropský soud pro

lidská práva dále připustil, že v situacích, jejichž řešení vyžaduje

přijetí sporného zákona s výraznými ekonomickými dopady na celý stát,

musí mít vnitrostátní orgány značnou diskreci nejen při výběru opatření

pro ochranu a regulaci vlastnických vztahů, ale rovněž volbě

odpovídající doby k jejich provedení. Výběr těchto opatření může

zahrnovat i nezbytná rozhodnutí omezit výši kompenzace za zabavený

majetek na úroveň nižší než je jeho tržní cena. Ustanovení čl. 1

Dodatkového protokolu tedy nezajišťuje právo na plnou kompenzaci za

všech podmínek (odst. 182; s odkazem na rozsudek James a další proti

Spojenému království, ze dne 21. února 1986, č. 8793/79, § 54, Series A

no. 98-A)." Z uvedeného však nelze dovozovat, že výrazně snížená

kompenzace je jediným ústavně konformním řešením. "[V]ýše stanovené

náhrady [nesmí být] v poměru k hodnotě kompenzovaného majetku projevem

libovůle zákonodárce, nýbrž musí odrážet zásadu přiměřenosti (resp.

fair balance)" (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 91). V této souvislosti se

navrhovatelé mýlí, pokud z rozsudku velkého senátu ze dne 22. června

2004 ve věci Broniowski proti Polsku [GC], č. 31443/96 (resp. patrně

tento rozsudek mají na mysli, aniž by jej specifikovali; § 51),

dovozují, že Evropský soud pro lidská práva "práva akceptoval i velmi

nízkou náhradu.". Opak je pravdou (Broniowski proti Polsku, § 186 in

fine), zdůrazněna je opakovaně zásada "fair balance". Podobně Ústavní

soud hovoří o potřebě vážení "oprávněných zájmů všech dotčených

subjektů. Právě vzhledem k jejich (ústavně chráněným) zájmům, jak budou

existovat v době přijetí legislativního řešení, zákonodárce musí zvolit

konkrétní kombinaci metod zmírnění křivd" (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod

43).



269. Pokud navrhovatelé opakovaně uvádějí "hrozbu soudních sporů" ze

strany dřívějších restituentů či osob, které nebyly osobami oprávněnými

podle žádného z restitučních zákonů, nekonkretizují nijak, jaký právně

popsatelný mechanismus jim (těmto třetím osobám) v souvislosti se

zákonem č. 428/2012 Sb. tyto nároky vytvoří a zejména proč tyto třetí

osoby úspěšně neuplatnily uvedené nároky již ve vztahu k řadě

předchozích restitučních předpisů, které nutně musely založit tutéž

tvrzenou protiústavní diskriminaci a majetkové nároky nad rámec

restitučních zákonů.



270. Ani v tomto ohledu nebyla shledána svévole zákonodárce, která by

zakládala protiústavní nerovnost různých skupin restituentů, neboť byl

shledán dostatek objektivních důvodů pro přijetí odlišné právní

konstrukce než se vyskytovala v restitučním zákonodárství na počátku

90. let.



XII/i



K § 15 odst. 1, 2 (deficit obecnosti)



271. Jakkoliv to není předmětem rozborů obsažených v návrzích, nemohl

Ústavní soud přehlédnout, že v případě § 15 odst. 2 je patrný

legislativní postup, kdy se zákonné ustanovení materiálně blíží

individuálnímu rozhodnutí. Jinými slovy, postrádá rysy obecnosti

charakteristické pro právní normy. Jak již bylo zmíněno, v případě

restituční materie se již v minulosti Ústavní soud vyslovil v tom

smyslu, že výjimečné důvody odůvodňují ústavní konformitu výčtu

(výčtový zákon) [sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU

445; 318/2009 Sb.), část VI./a; sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 56]. Tyto

okolnosti jsou patrny i v nyní projednávané věci, kdy navíc přistupuje

ústavní naléhavost právní úpravy (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, výrok II).



XII/j



K § 15 odst. 1,2 (další námitky)



272. Pokud navrhovatelé namítají, že stát do 31. 12. 2012 poskytoval

církvím tzv. hospodářské zabezpečení, aniž mu "za toto financování

[byla] poskytnuta protihodnota" (odst. 48), a vedlejší účastník 1)

pravděpodobně požaduje od náhrady odečíst částky vyplacené na

hospodářské zabezpečení (odst. 21), nemá tento požadavek právní základ.

Hospodářské zabezpečení podle zákona č. 218/1949 Sb. nebylo koncipováno

jako vratné plnění ani jako splátky převzatého majetku a Ústavnímu

soudu není známo, že by se kdy takovýto výklad zákona č. 218/1949 Sb.

vůbec objevil. Odhlédne-li Ústavní soud od toho, že žádný z restituentů

státu nevracel, co obdržel z jakéhokoliv (veřejnoprávního) titulu před

rokem 1989, je nutno připomenout, že tzv. hospodářské zabezpečení bylo

vytvořeno "s přímým úmyslem nikoliv náboženskou svobodu naplňovat,

nýbrž ji potírat prostřednictvím přímé exekutivní kontroly náboženského

života a ekonomického útlaku" (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 102). S tím

také korespondovala konstrukce rozhodné složky hospodářského

zabezpečení, tj. úhrady tzv. osobních požitků duchovních (platy), která

byla spojena s institutem individuálního státního souhlasu (§ 1 ve

spojení s § 2). Příjemcem "osobních požitků" byl přímo duchovní se

státním souhlasem, nikoliv církev či náboženská společnost, která

(kromě toho, že nerozhodovala o tom, kdo získá státní souhlas k

duchovenské činnosti) uvedené prostředky ani formálně ani fakticky

neměla v dispozici (viz i formulaci v § 1 zákona č. 218/1949 Sb., ve

znění účinném do 19. 11. 1992, dle níž stát "poskytuje ... osobní

požitky duchovním církví a náboženských společností").



273. Pokud navrhovatelé (odst. 59) uvádějí, že církvím a náboženským

společnostem byla od roku 1948 vyplácena zvyšující se částka ze

státního rozpočtu, není zřejmé, v čem spočívá tvrzený "rozpor" a jakou

relaci má uvedené tvrzení k ústavnosti zákona, když zároveň nijak

neprokazují (pokud to tvrdí), že by se mělo jednat o náhrady spojené s

revizí pozemkové reformy. Z kopie dokumentu předloženého vládou (návrh

vládního usnesení o vypořádání závazků na zemědělském majetku převzatém

v revizi první pozemkové reformy a v nové pozemkové reformě,

připomínkové řízení, 4. 3. 1954, s důvodovou zprávou) například plyne:

"Oceňování převzatého majetku za účelem stanovení náhrady bývalým

vlastníkům nebylo provedeno. Poskytování náhrady bylo v rozporu s

politikou zatlačování kapitalistických živlů na vesnici.".



XII/k



K § 15 odst. 5 (inflační doložka)



274. Vedlejší účastník 1) namítá, že splátky finanční náhrady podle §

15 odst. 2 budou zvyšovány zákonem stanoveným mechanismem o míru

inflace. K tomu postačí odkázat na již vyložený charakter finančních

náhrad v zákonech z počátku 90. let, přičemž je nutno zdůraznit, že v

nich stanovené náhrady nebyly vypláceny obdobným mechanismem v ročních

splátkách. To představuje objektivní rozdíl mezi právní úpravou v roce

1991 a dnes.



XII/l



K § 16 odst. 1 (smlouva mezi státem a dotčenou církví)



275. Vedlejší účastník 1) namítá, že prostřednictvím konstrukce smluv

se vytváří "nucený patronát" nad dotčenými církvemi a náboženskými

společnostmi, a to bez ohledu na to, zda církev v budoucnu bude

dodržovat zákony, či zda bude chtít výplatu splátek předčasně ukončit.

Jakkoliv není připojena ústavněprávní argumentace, vedlejší účastník 1)

patrně směřuje k tomu, že právní úprava představuje prvek donucení, kdy

trvání smlouvy není v dispozici smluvních stran (zejm. církví). V první

řadě je nutno podotknout, že podle § 11 odst. 1 zákona č. 218/1949 Sb.

právě "[v]eškerý soukromý a veřejný patronát nad kostely, obročími a

jinými církevními ústavy" na stát již přešel s účinností zmíněného

zákona. V ústavně přípustném rozsahu byl patronát vykonáván právě

prostřednictvím zákona č. 218/1949 Sb. do 31. 12. 2012. Právě s ohledem

na obsah smluv podle § 16 odst. 2 písm. a) zákona o vyrovnání s

církvemi je i patronát, tedy nároky především katolické církve z něho

plynoucí, předmětem vypořádání. Ve druhé řadě, sleduje-li námitka

aspekt "donucení" ze strany státu, je nutno podotknout, že z konstrukce

zákona neplyne povinnost smlouvu podle § 16 odst. 1 uzavřít, přičemž

možnosti smlouvu neuzavřít podle veřejně dostupných informací jedna z

dotčených církví využila. Pokud se jedná o výklad ustanovení § 16 odst.

1 z hlediska tvrzené hrozby nuceného strpění výplaty splátek finanční

náhrady proti aktuální vůli dotčené církve, viz dále připojený výklad k

čl. 2 odst. 1 Listiny. Pokud se jedná o obavu, že splátky budou

vypláceny i těm dotčeným církvím, které budou v průběhu uvedeného

třicetiletého období porušovat zákony, odkazuje Ústavní soud vedlejšího

účastníka 1) na zákon č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů,

který představuje relativně striktní regulaci církví a náboženských

společností jako registrovaných právnických osob, přičemž zvláště § 5

stanovuje obsáhlý výčet podmínek, za nichž může ministerstvo podle § 22

zákona č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zahájit řízení o

zrušení registrace. Výmazem z rejstříku pak církev zaniká jako

právnická osoba, přičemž zánik dotčené církve je nepochybně spojen i se

zánikem práv a povinností ze smlouvy podle § 16 odst. 1 zákona o

vyrovnání s církvemi.



276. Vedlejší účastníci se však mýlí, pokud tvrdí, že § 16 odst. 1

zakládá závazek státu poskytnout dotčeným církví finanční náhradu.

Uvedený nárok je zjevně založen § 15 odst. 1, 2, a to ex lege, při

splnění té podmínky, že církev neodmítne uzavřít se státem smlouvu o

vyrovnání (§ 15 odst. 1).



XII/m



K § 16 odst. 2 (obsah smlouvy o vypořádání)



277. Vedlejší účastník 1) vznáší námitku (odst. 24) vůči ustanovení §

16 odst. 2 písm. a), přičemž tvrdí, že dotčené církve nemohou být

nositelkami nároků ve vztahu k původnímu majetku, neboť v minulosti

nikdy původní majetek nevlastnily. V tom odkazuje Ústavní soud na

výklad provedený výše. Pokud je dále namítáno, že není zřejmé, jaké

soukromoprávní vztahy jsou vypořádávány a nakolik zákonodárce přihlédl

k § 2 zákona č. 298/1990 Sb., je nutno konstatovat, že tato námitka

není spojena s tvrzením protiústavnosti.



XII/n



K § 16 odst. 3 (absence zmocnění vlády podle čl. 78 Ústavy)



278. Pokud vedlejší účastník 1) tvrdí, že vláda není podle čl. 78

Ústavy zmocněna ke sjednávání "soukromoprávních smluv s normativními

účinky", je nutno uvést, že není zřejmé, v čem má být spatřována

"normativnost" smlouvy podle § 16 odst. 1. Pokud vedlejší účastník 1)

pro tento svůj závěr toliko odkazuje na § 16 odst. 6, dle něhož se

uzavřené smlouvy vyhlásí ve Sbírce zákonů, odkazuje Ústavní soud zcela

obecně na výčet § 2 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce

mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, dle něhož se ve

Sbírce zákonů vyhlašuje řada různých aktů, přičemž tento pouhý fakt

vyhlášení z nich nedělá akty normativní. V dalším je možno se ztotožnit

s vyjádřením vlády, dle něhož je námitka absence zmocnění účelovou v

tom smyslu, že vláda činí řadu úkonů, k nimž nemá výslovné ústavní

zmocnění, včetně dispozic s majetkem státu, aniž by tyto akty byly

zpochybňovány (v rozsahu dispozic s majetkem státu např. rozhodování o

privatizaci). V případě smluv podle § 16 se navíc nejedná o "provedení

zákona" nýbrž o akt aplikace zákona, což v tomto ohledu představuje

podstatný rozdíl. Daný akt vlády není rozhodnutím přijímaným v rámci

výkonu státní, tzn. veřejné moci, pro kterou platí výhrada zákona (čl.

2 odst. 3 Ústavy), ale rozhodnutím vydávaným v rámci tzv.

nevrchnostenské správy, do které spadá i rozhodování o nakládání s

majetkem, kdy stát prostřednictvím svých orgánů vystupuje jako vlastník

a nikoliv jako vykonavatel veřejné moci. Zákon č. 219/2000 Sb., o

majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve

znění pozdějších předpisů, přitom v několika ustanoveních dává výslovně

vládě pravomoci při rozhodování o nakládání se státním majetkem.

Pravomoc k uzavření smluv o vypořádání dává vládě § 16 odst. 3 zákona

č. 428/2012 Sb., který má povahu lex specialis k ustanovením zákona č.

219/2000 Sb, ve znění pozdějších předpisů. Sám tento zákon ostatně v §

7 odst. 1 předpokládá, že jménem státu činí právní úkony vedoucí

organizační složky, jíž se tyto právní úkony týkají, pokud zvláštní

právní předpis nestanoví jinak. "Jinak" v tomto případě stanoví § 16

odst. 3 zákona č. 219/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Na

postavení vlády v tomto ohledu proto nedopadají ani závěry nálezu sp.

zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.),

dle něhož rozhodnutí vlády dle § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o

veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých

souvisejících zákonů, ve znění tehdy účinném, bylo nutno považovat za

nahrazení projevu vůle smluvních stran aktem státního orgánu, jenž je

obecný, tj. má právně normativní obsah.



XIII.



K § 17 (přechodné období)



279. Ustanovení § 17 zakládá sedmnáctileté tzv. přechodné období, po

které stát vyplácí dotčeným církvím a náboženským společnostem

příspěvek na podporu jejich činnosti. Výše příspěvku je odvozena z

částky vyplacené jednotlivé oprávněné církvi v roce 2011, přičemž v

prvních třech letech přechodného období je vyplácena částka v plné výši

referenční částky a v každém dalším roce se částka snižuje o částku

odpovídající 5 % částky vyplacené v prvním roce přechodného období.

Příspěvek na podporu je konstruován degresivně, bez valorizace, není

předmětem daně, poplatku ani jiného obdobného peněžitého plnění a

vyplácí se do 31. ledna daného roku.



280. Podle důvodové zprávy "[z] jednání o podobě vypořádání majetkových

vztahů mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi vyplynula

potřeba církví a náboženských společností připravit se na dobu, kdy

poprvé po více než 60 letech závislosti na státu budou své aktivity

financovat samostatně. Aby přechod církví a náboženských společností ze

systému státního příspěvku na systém samofinancování byl co možná

nejplynulejší, byla učiněna dohoda o zavedení tzv. přechodného období,

kdy stát bude církvím a náboženským společnostem po určitou dobu

vyplácet příspěvek na platy duchovních a na provoz jako je tomu v

současné době. Výše tohoto příspěvku však bude fixována (tzn. nebude se

valorizovat ani zvyšovat v případě zvýšení počtu duchovních) a od

určitého roku dále se naopak bude postupně snižovat, až její vyplácení

skončí docela. Institut přechodného období vytváří časový prostor, ve

kterém by si církve a náboženské společnosti měly vytvořit dostatečnou

hospodářskou základnu, která jim umožní samostatné financování" (s.

40). Jinými slovy řečeno, účelem přechodného období je "umožnit

dotčeným církvím a náboženským společnostem přizpůsobit se - po více

než 60 letech trvající majetkové závislosti na státu - nové ekonomické

situaci, kdy stát již nadále přímo nefinancuje jejich duchovní ani jim

nepřispívá na úhradu dalších nákladů." (s. 62). Uvedený účel je pak

komplementárním k účelu ustanovení § 15 odst. 1, 2, jimiž zákonodárce

sledoval zmírnění dopadů naturální restituce v souvislosti s ukončením

financování podle zákona č. 218/1949 Sb., a to v rozsahu poměrné částky

finanční náhrady, která neodpovídá hodnotě restitučního nároku (viz

výše).



281. Vůči přechodnému období vznáší námitky především vedlejší účastník

1). Namítá rozpor s čl. 2 odst. 1 Listiny, a to v rozsahu náboženské a

konfesní neutrality státu. Zpochybňuje okruh dotčených církví a

náboženských společností s ohledem na existenci církví, které o

přiznání práva na hospodářské zabezpečení do 31. 12. 2012 nepožádaly,

případně které vzniknou v budoucnu, zpochybňuje dále délku přechodného

období, namítá nemožnost příspěvek na podporu odejmout v případě, kdy

dotčená církev či náboženská společnost přestane plnit závazky a počne

porušovat zákony.



282. Pokud se jedná o tvrzený rozpor s čl. 2 odst. 1 Listiny, odkazuje

Ústavní soud na rozbor provedený dále. Pokud se jedná o otázku, zda

samotný institut přechodného období je ústavně konformním, tedy zda

tzv. hospodářské zabezpečení podle zákona č. 218/1949 Sb., pokud je

ukončováno, musí být ukončeno okamžitě, bez přechodného období,

konstatuje Ústavní soud, že k tomuto bodu vedlejší účastník 1)

nepředkládá žádnou argumentaci. Ústavní soud, pokud v minulosti ani

nenaznačil protiústavnost samotných zvláštních práv podle zákona č.

3/2002 Sb. ve znění tehdy účinném (sp. zn. Pl. ÚS 6/02, část. VII.),

neshledává ani protiústavnost jejich (materiálně nahlíženo) postupného

ukončení (konkrétně: zvláštního práva být financován, a to formou

degresivního plnění v přechodném období).



283. Je nepochybné, že příspěvek na podporu navazuje právě na právní

stav účinný do 31. 12. 2012, a to na základě § 7 odst. 1 písm. c)

zákona č. 3/2002 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2012, a zákona č.

218/1949 Sb. Ve vztahu k zákonu č. 218/1949 Sb. byl nucen zákonodárce

reagovat na, z hlediska dosavadního právního a politického vývoje,

určitý anachronismus (z komparativního hlediska však nikoliv anomálii)

způsobený změnou právních a politických poměrů v Československu po roce

1989. Zákon č. 428/2012 Sb. tedy není založen na zcela volné úvaze

zákonodárce, kterým by byl nastavován libovolný vztah státu a církví,

nýbrž jeho předmětem je úprava právních institutů a vztahů již

existujících, založených v rozhodném období.



284. K otázce okruhu dotčených církví a náboženských společností a

jejich rovnosti platí již vyslovené - tedy existence přiznaného

zvláštního práva dle § 7 odst. 1 písm. c) zákona č. 3/2002 Sb. na

straně dotčených církví je objektivním kritériem, které umožňuje jejich

odlišení o jiných církví a náboženských společností. Návrh na přiznání

zvláštního práva je za zákonem stanovených podmínek v dispozici

konkrétní církve, přičemž nevyužití uvedeného práva nemůže založit

protiústavní nerovnost. V tomto ohledu tedy nelze hovořit o

diskriminaci, resp. "privilegiu" dotčených církví, jak uvádí vedlejší

účastník 1). Vedlejší účastník 1) při poukazu na situaci v budoucnu

registrovaných církví rovněž mlčí o tom, že zákon č. 428/2012 Sb. v

rozsahu derogace zákona č. 218/1949 Sb. a zavedení přechodného období

ukončuje toliko přímé financování církví a náboženských společností

státem, ale neruší další tzv. zvláštní práva církví a náboženských

společností, která znamenají rovněž přímou a nepřímou podporu církví a

náboženských společností, ani neruší prvky nepřímé podpory státu, např.

v oblasti daňového zvýhodnění. O uvedená zvláštní práva se pochopitelně

nové církve mohou nadále ucházet, a to i s důsledky finanční podpory od

státu např. v typickém případě podle § 7 odst. 1 písm. d) zákona č.

3/2002 Sb., ve znění zákona č. 428/2012 Sb. (zřizování církevních

škol). V tomto napadená právní úprava (ukončení přímého financování

státem) nevytváří pro církve nově vzniklé v budoucnu nepřátelské či

odrazující prostředí, dokonce ani právní a ekonomické prostředí

indiferentní, nýbrž toliko prostředí lišící se mírou státní podpory

oproti právnímu stavu účinnému do 31. 12. 2012.



285. Jedná-li se o otázku délky přechodného období (17 let), hodnotí

tento parametr Ústavní soud v souvislosti s degresivním a

nevalorizovaným mechanismem přiznání výše konkrétních částek, kdy

reálný význam dočasně vyplácené částky v degresivní výši z hlediska

vytčeného lze ještě označit za ukončení přímého financování, a nikoliv

za jeho pokračování či dokonce posilování, jak namítá vedlejší účastník

1), který nepřípadně volí slova o zavedení konceptu "státních

církvích". Přezkum posouzení vhodnosti určité délky trvání přechodného

období s ohledem na minimalizaci negativních dopadů na fungování

dotčených církví ani přezkum ekonomických možností státu neleží na

Ústavním soudu. Z hlediska financování církví a náboženských

společností, které vzniknou v budoucnu a splní podmínky stanovené

zákonodárcem, nemůže Ústavní soud a priori vyloučit možnost přijetí

nové právní úpravy v budoucnu, která může představovat určitý model

nové formy podpory registrovaným církvím a náboženským společnostem.

Takováto právní úprava ve vztahu k církvím a náboženským společnostem

dotčených zákonem č. 428/2012 Sb. pak např. zohlední i průběh

přechodného období.



286. Oproti finanční náhradě podle čl. 15 odst. 1, 2, resp. její

vyrovnávací poměrné části, tedy příspěvek na podporu není konstruován

přímo v úzké vazbě na restituční část vypořádání majetkových vztahů

mezi státem a církvemi. Tento odlišný charakter příspěvku, jímž je již

přímo navazováno na institut hospodářského zabezpečení podle zákona č.

218/1949 Sb., tak představuje prostor pro politickou úvahu zákonodárce

i v budoucnu. Podstata tohoto příspěvku tak jednak umožňuje v tomto

rozsahu eventuální odůvodněný zásah do nabytých práv dotčených církví

např. z již uvedeného důvodu přijetí nové komplexní právní úpravy

podpory registrovaných církví a náboženských společností do budoucna,

případně též z důvodů, které naznačuje vedlejší účastník 1), jak jsou

obsaženy v § 21 odst. 1 zákona č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších

předpisů, (důvody odejmutí zvláštního práva), o případech zrušení

dotčené církve podle § 22 zákona č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších

předpisů, nemluvě (typicky činnost v rozporu s právním řádem). Na

druhou stranu je nutno k námitce vedlejšího účastníka 1) dodat, že

pouze politicky hodnocená "společenská relevance", resp. absence této

"relevance" (odst. 32) je kritériem pro zásah do práv založených § 17

zákona o vyrovnání s církvemi zjevně nedostatečným. To platí i v

případě, že by se úvaha zákonodárce měla, jak je naznačováno, opírat o

"přihlášení se obyvatel České republiky k údaji o náboženském vyznání,

resp. k příslušnosti k církvi a náboženské společnosti podle výsledků

sčítání lidu, domů a bytů z let 1991, 2001 a 2011.". Je notoricky

známo, že uvedená rubrika náboženského vyznání při sčítání lidu, domů a

bytů není povinnou, což se projevuje nízkým počtem odpovědí a celkově

omezenou vypovídací hodnotou. Zároveň uvedená rubrika nebyla nijak (ani

v teoretických úvahách) dána do souvislosti s modelem financování

církví a náboženských společností, tedy nebyla respondentům naznačena

jakákoliv váha údaje o náboženské afiliaci, která by měla následně mít

vliv na výkon veřejné moci. Z uvedeného statistického údaje tudíž nelze

vycházet stejným způsobem, jako z exaktní evidence členství v dané

církvi, jak je koncipována pro účely např. církevní daně ve Spolkové

republice Německo, nebo jako z veřejného hlasování sui generis o

postavení církví a náboženských společností.



287. K tvrzení vedlejšího účastníka 1), že finanční náhrada a příspěvek

na podporu vytvářejí z "církví ekonomicky velmi silné subjekty, které

pak mohou prosazovat jisté náboženské vyznání mnohem snadněji, než by

tomu bylo bez této podpory" lze po ústavněprávní stránce dodat, že

pokud se jedná o "snadné prosazování náboženství," má vedlejší účastník

1) na mysli patrně základní právo zaručené čl. 16 odst. 1 Listiny, dle

něhož má každý právo svobodně projevovat své náboženství nebo víru buď

sám nebo společně s jinými, soukromě nebo veřejně, bohoslužbou,

vyučováním, náboženskými úkony nebo zachováváním obřadu. Na toto

základní právo se však vztahuje limitační klauzule v odstavci 4, dle

níž výkon těchto práv může být omezen zákonem, jde-li o opatření v

demokratické společnosti nezbytná pro ochranu veřejné bezpečnosti a

pořádku, zdraví a mravnosti nebo práv a svobod druhých. S ohledem na

uvedené existující ústavní meze není zřejmé, v čem má spočívat ohrožení

ústavnosti v případě postupného ukončení přímého státního financování,

když k "prosazování náboženství" jako negativního jevu mimo rámec

ústavnosti mohly dotčené církve (teoreticky) využít již dosavadní tzv.

hospodářské zabezpečení po dobu přibližně dvaceti let.



288. Pokud snad vedlejší účastník 1) brojí proti podpoře činnosti

církví v mezích čl. 16 odst. 1 Listiny (kdy činnost církví sama o sobě

není protiústavní), je nutno zdůraznit, že zákon č. 428/2012 Sb.

navazuje na dosavadní právní úpravu a praxi a jedině v tomto kontextu

jej lze hodnotit. Přímé financování (některých) registrovaných církví

státem především není ustanovením § 17 nově zakládáno, jak své námitky

formuluje vedlejší účastník 1), nýbrž ukončováno. Dále pokud uvádějí

(jako ústavní hrozbu), že dotčené církve "mohou pro svou činnost

využívat i externích služeb (mediálních agentur, reklamy apod.)", je

třeba uvést, že využívat služeb "mediálních agentur" církvím

zákonodárství umožňovalo i do 31. 12. 2012 (jakkoli není zřejmé, zda se

jedná o obavy z mediálních aktivit v oblasti právě církevních restitucí

či o informování o širších aktivitách církví). Přesto vedlejší účastník

1) nekonkretizuje žádný případ, kdy by se tak v minulosti stalo a k

jakému protiústavnímu následku to vedlo. Zároveň vedlejší účastník 1)

nevzal v potaz ustanovení § 48 odst. 1 písm. d) zákona č. 231/2001 Sb.,

o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších

zákonů, ve znění zákona č. 132/2010 Sb., který provozovatelům

rozhlasového a televizního vysílání zakazuje zařazovat do vysílání

náboženskou reklamu. Nadto je možno dodat, že obecně (nahlíženo

historií moderního státu) veřejná podpora církví a náboženských

společností státem neplyne ze snahy státu "prosazovat určité

náboženství", nýbrž je založena na ocenění vnějšího, kulturního,

sociálního a obecně prospěšného, nikoliv tedy nutně kultového, působení

církví ve společnosti.



289. Konečně, pokud vedlejší účastník 1) namítá, že kumulovaná finanční

částka (vyrovnávací složka) dle § 15 odst. 1, 2 a příspěvek na podporu

dle § 17 vytvoří z dotčených církví "ekonomicky velmi silné subjekty",

lze jen poukázat na orientační výpočet předložený Ekumenickou radou

církví, Federací židovských obcí a Českou biskupskou konferencí (amicus

curiae brief), dle něhož výsledný kumulovaný celkový příjem od státu

oproti roku 2011 (bez Církve římskokatolické, pro niž je

charakteristický restituční charakter finanční náhrady) stoupne v

průměru o necelých 10 % (u dvou církví klesne), tedy se v zásadě

nejedná se o nějaký podstatný nárůst oproti současným příjmům, když

zároveň se jedná o přechodné období, které má dotčeným církvím a

náboženským společnostem umožnit přípravu na ukončení přímého státního

financování. Pokud amici curiae v tomto ohledu zároveň uvádějí, že

"[p]ro zúčastněné církve a náboženské společnosti je model majetkového

vyrovnání na hranici jejich přežití" (s. 11), konstatuje toliko Ústavní

soud, že ani v opačném směru zcela zjevně nelze právní úpravu považovat

za nepřiměřenou či nepřiměřeně tvrdou.



290. Po zvážení uvedených aspektů příspěvku - dočasnost, degrese a

odvození od dříve přiznaného zvláštního práva na financování státem -

Ústavní soud neshledal, že by napadená úprava byla protiústavní, v

tomto smyslu založená na iracionální či svévolné úvaze zákonodárce.

Napadená právní úprava nezpůsobuje neodůvodněnou nerovnost, neboť

existence dříve přiznaného zvláštního práva na financování státem podle

zákona č. 3/2002 Sb. je objektivní skutečností, na níž lze založit

přechodný příspěvek na podporu dotčeným církvím a náboženským

společnostem.



XIV.



Přechodná ustanovení



291. Pokud ve vztahu k § 18 odst. 1 navrhovatelé namítají

protiústavnost spočívající v "ohrož[ení] vlastnické[ho] práv[a] jiných

osob, které nabyly majetek od státu v dobré víře, když takovýmto osobám

stát ochranu neposkytuje,", postrádá tato námitka jakoukoliv právní

logiku.



292. Ustanovení umožňuje, stručně řečeno, aby oprávněná osoba podala

žalobu na určení vlastnického práva státu ve vztahu k původnímu

majetku, který přešel nebo byl převeden do vlastnictví jiných osob v

rozporu s tzv. blokačními paragrafy. Tato námitka vybízí Ústavní soud

zopakovat následující: "Pokud tedy zákonodárce stanovil, že převod

(přechod) majetku, jehož vlastníky byly k rozhodnému datu církve a

náboženské společnosti, resp. jejich právnické osoby, jest jakožto akt

contra legem stižen absolutní neplatností (v případech jdoucích proti

smyslu majetkového vyrovnání), sledoval tím zcela rozumně účel

napadeného ustanovení, a to ve vztahu k zajištění materiálního podkladu

pro budoucí zákon o vypořádání historického majetku církví, příp. širší

legislativní řešení majetkového vyrovnání mezi státem a církvemi. Tento

účel by mohl být při absenci blokačního účinku zčásti nebo zcela

zmařen, neboť toliko právní dispozice státu s dotčeným majetkem může

být podkladem pro přijetí ,zákonů o tomto majetku' při respektu k

postavení eventuálních nových vlastníků." (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod

38).



293. Navrhovatelé tedy zjevně přehlížejí, že rozpor se zákonem v

uvedených případech způsobuje absolutní neplatnost převodu. Pro tuto

skutečnost je existence § 18 odst. 1 bezvýznamná, neboť eventuální

derogace uvedeného ustanovení na tomto faktu nic nezmění. Význam

uvedeného ustanovení lze spatřovat především v založení aktivní

legitimace oprávněné osoby, když primárně je neplatným převodem dotčeno

vlastnické právo státu a toliko sekundárně restituční nárok oprávněné

osoby. Zároveň není zřejmé, v čem má spočívat odepření ochrany třetím

osobám, když každý případ má být předmětem soudního řízení, přičemž

soudy budou nepochybně rozhodovat na základě individuálních okolností

daného případu. Tedy poskytnou ochranu všem právům, která jsou ve hře.

Existence různých blokačních ustanovení (nejen ve vztahu k církevnímu

majetku) je ostatně pravidelnou součástí restitučních zákonů (§ 9 odst.

1 zákona č. 87/1991 Sb.; § 5 odst. 3 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění

zákona č. 93/1992 Sb., aj.), proto lze navrhovatele odkázat na

související judikaturu.



294. Totéž lze vztáhnout na související ustanovení § 3 zákona č.

92/1991 Sb. a námitky vedlejšího účastníka 2), který tvrdí, že toto

blokační ustanovení bylo v minulosti "běžně porušováno", pročež

oprávněné osoby podle § 13 odst. 5 zákona č. 229/1991 Sb. obdržely

pouze "směšnou náhradu". K otázce povahy finanční náhrady jako druhého

subsidiárního nároku se Ústavní soud již vyjádřil. Rovněž ustanovení §

18a odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, na

něž vedlejším účastníkem 2) citované ustanovení § 14a zákona č.

229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, odkazuje, s náhradou v

podobě (náhradní) nemovitosti počítá. Dále je nutno uvést, že zmíněný §

13 odst. 5 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dopadá

na specifickou situaci oprávněných osob, které nebyly do 31. ledna 1993

nebo do 1. září 1993 oprávněnými osobami pouze proto, že nesplňovaly

podmínku trvalého pobytu, přičemž s touto kategorií zákonodárce v roce

1991 nepočítal, neboť do problematiky zasáhl až Ústavní soud nálezem

sp. zn. Pl. ÚS 8/95 ze dne 13. 12. 1995 (N 83/4 SbNU 279; 29/1996 Sb.),

jímž byla podmínka trvalého pobytu na straně oprávněných osob zrušena,

což nutně vyvolalo napětí mezi majetkovými zájmy těchto osob a realitou

předchozích majetkových přesunů. Tato námitka vedlejšího účastníka 2)

je tedy zcela nepřípadná, stejně jako poukaz na "směšnou náhradu"

oprávněným osobám, neboť tato výhrada ze strany vedlejšího účastníka 2)

nyní přichází poměrně opožděně.



295. Vedlejší účastník 1) dále napadá (odst. 24) ustanovení § 18 odst.

8, dle něhož "není dotčeno právo oprávněných osob na soudní a jinou

právní ochranu proti komukoli, kdo drží původní majetek registrovaných

církví a náboženských společností.". Ve vztahu k tomuto ustanovení však

nenamítá protiústavnost a nepřipojuje ani nepřímo ústavně relevantní

argumentaci. Navíc napadené ustanovení nezakládá další nároky "nad

rámec" zákona, jak tvrdí vedlejší účastník 1), neboť nároky založené

zákonem č. 428/2012 Sb. (v rozsahu naturální restituce) jsou nároky

restitučními a směřují vůči aktuálnímu vlastníkovi, nikoliv toliko

držiteli. Jejich charakteristickým znakem podle judikatury Ústavního

soudu je, že neexistují mimo restituční zákon. Tento závěr je založen

na tezi, že vlastnické právo oprávněných osob podle restitučních

předpisů vzniká až okamžikem vydání věci. Z uvedeného plyne, že

nejsou-li restituční nároky založeny právě restitučním zákonem, není

možno jim ani poskytovat soudní ochranu. Dané ustanovení žádný

restituční nárok nezakládá a vedlejší účastníci to ani netvrdí.



296. Pokud se jedná o nároky jiné, které nekonkurují hlavě II zákona č.

428/2012 Sb., lze poukázat na případy tzv. duplicitního zápisu

vlastnického práva, což je situace, kterou již řešil Ústavní soud v

nálezu sp. zn. III. ÚS 3207/10 ze dne 31. 8. 2011 (N 146/62 SbNU 263).

V něm byla konstatována existence naléhavého právního zájmu ve smyslu §

80 písm. c) občanského soudního řádu v případě duplicitního vlastnictví

i v případě, kdy se jedná o historický majetek církví a náboženských

společností, na nějž jinak dopadá stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st.

22/05. S ohledem na exkluzivitu vlastnictví teprve určením vlastnického

práva v uvedeném případě je najisto postaveno, kdo je vlastníkem sporné

věci, nedochází tedy k obcházení restitučního zákona. Není každopádně

úkolem Ústavního soudu modelovat další situace, kdy může nastat

nevlastnická držba původního majetku (zejm. v případě nesouladu obsahu

katastru s právním stavem) ve smyslu § 18 odst. 8, to je úkolem

obecných soudů v konkrétní věci, nicméně ve vztahu k tomuto ustanovení

nebyla zjištěna protiústavnost.



297. Za relevantní nepovažuje Ústavní soud požadavek navrhovatelů na

zrušení § 18 odst. 9 ("Práva a povinnosti zakladatele Náboženské matice

vykonává ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona Církev

římskokatolická.") a námitku, že toto ustanovení "ruší přímo reformu

Josefa II. a překračuje hranici února 1948". Navrhovatelé opomněli

uvést, které ustanovení ústavního pořádku chrání jakékoliv "reformy

Josefa II". Ústavní pořádek zákonodárci neukládá jakkoliv upravit či

neupravit postavení Náboženské matice (odhlédneme-li navíc od toho, že

josefínské reformy byly zásadně překonány již právními a politickými

změnami v roce 1848, ve vztahu k postavení katolické církve v Rakousku

konkordátem z roku 1855, později zákonem č. 50/1874 ř. z. atp.). Je

možno nyní odhlédnout od skutečnosti, že za dobu posledních dvou set

let státní správy se hlavní - ekonomický - význam Náboženské matice pro

financování římskokatolické církve pouze snižoval až do jejího

současného marginálního postavení, přičemž povadnutí zájmu státu na

její správě není nijak překvapivé. Stran právního postavení Náboženské

matice a jejího účelu, který je (od roku 1782) zaměřen ve prospěch

výhradně římskokatolické církve, je možno odkázat především na nález

Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 189/02 a rozsudek Nejvyššího správního

soudu ze dne 2. listopadu 2006 č. j. 5 A 35/2002-73. Napadené

ustanovení § 18 odst. 9 navíc není ustanovením restitučním (srov. však

zařazení Náboženské matice mezi oprávněné osoby dle § 3), zejména jím

není založen titul pro převod (přechod) vlastnického práva ze státu na

oprávněnou osobu, tedy ani není zřejmé, v jakém ohledu by bylo možno

konstatovat "prolomení" rozhodného restitučního data 25. února 1948.

Napadené ustanovení zároveň zjevně není retroaktivní.



298. K úvahám navrhovatelů stran Katedrály sv. Víta, Václava a Vojtěcha

v Praze (odst. 47), lze poukázat na ustanovení § 18 odst. 10, dle něhož

se zákon č. 428/2012 Sb. na tuto a další uvedené nemovitosti v areálu

Pražského hradu nevztahuje, v čehož důsledku oprávněné osobě, stručně

řečeno, nemůže být restituční nárok zákonem č. 428/2012 Sb. k těmto

nemovitostem založen (srov. odlišnou konstrukci výluk z vydání věci v §

8). Eventuální zrušení napadeného ustanovení by naopak jmenované

nemovitosti do věcné působnosti zákona č. 428/2012 Sb. zařadilo, což se

jeví jako rozporné se smyslem návrhů navrhovatelů a vedlejších

účastníků. Lze tedy uzavřít, že vztahy ke jmenovaným nemovitostem

nejsou vůbec předmětem majetkového vyrovnání a jejich konkrétní právní

úprava do budoucna nadále zůstává v dispozici zákonodárce.



299. Nad rámec uvedeného lze dodat, že k dopadům vládního nařízení č.

55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu, na otázku přechodu

vlastnického práva se v nedávné době vyjádřil nález sp. zn. IV. ÚS

822/11 ze dne 22. 4. 2013. V této souvislosti je možno podotknout, že

se jedná o nález jednoho ze senátů Ústavního soudu, kterým nebylo věcně

rozhodováno o otázce přechodu vlastnického práva k nemovitostem

specifikovaným v § 18 odst. 10 zákona č. 428/2012 Sb. z církevních

subjektů na stát. Zejména tímto nálezem nejsou zpochybněny výsledky již

ukončeného sporu o určení vlastnického práva (tj. podle obecných

předpisů), který vyvolali dřívější vlastníci a který byl ve fázi řízení

před Ústavním soudem ukončen usneseními o zastavení řízení na základě

zpětvzetí ústavní stížnosti [usnesení sp. zn. I. ÚS 1240/09 ze dne 13.

7. 2010; usnesení sp. zn. I. ÚS 1240/09 ze dne 26. 11. 2010 (ve SbNU

nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz)]. Bez ohledu na řadu

odlišných stanovisek je nutno připomenout nosné závěry odůvodnění

plenárního stanoviska sp. zn. Pl. ÚS-st. 21/05, dle něhož "[v]lastnické

právo oprávněných osob podle restitučních předpisů vzniká až okamžikem

vydání věci. Tím je ve skutečnosti legalizován přechod majetku na stát,

a to bez ohledu na to, co bylo titulem pro tento přechod, a jen v

případech, které jsou v restitučních zákonech výslovně uvedeny, je

původní nabývací titul státu, samozřejmě za splnění dalších v zákoně

uvedených podmínek, důvodem pro vrácení věci. Restituční zákony v

podstatě legalizovaly vlastnictví státu k majetku, který stát získal

konfiskacemi, znárodněním a dalšími majetkovými opatřeními, bez ohledu

na to, že by bez jejich existence jinak bývalo možné, v některých

případech, uplatnit na takový majetek vlastnické právo podle obecných

předpisů. Tím současně vyloučil možnost uplatnit tato práva jinak, tedy

podle obecných předpisů, neboť tato úprava je speciální úpravou k

předpisům obecným".



XV.



Zrušovací a změnová ustanovení



300. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře konstatoval, že novela

právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává

součástí novelizovaného právního předpisu [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 ze

dne 8. 10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), usnesení sp. zn. Pl.

ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2000 (U 27/19 SbNU 271), nález sp. zn. Pl. ÚS

21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.), nález sp. zn.

Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.) a

další], a jako taková je posuzována i její ústavnost. V rozsahu § 19 až

25 je návrh na zrušení zákona č. 428/2012 Sb. zjevně neopodstatněným a

Ústavní soud jej odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním

soudu.



301. Nad rámec uvedeného, ve vztahu k § 22, kterým byl novelizován

zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů,

je možno dále odkázat na zákon č. 80/2013 Sb., kterým se mění zákon č.

586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů.



XVI.



Účinnost



302. K ustanovení § 26 zákona o vyrovnání s církvemi nepředkládají

navrhovatelé ani vedlejší účastníci ústavněprávní námitky, přičemž

Ústavní soud zde neshledal derogační důvody.



XVII.



K otázce náboženské neutrality státu ve smyslu čl. 2 odst. 1 Listiny



XVII/a



303. Podle čl. 2 odst. 1 Listiny, jehož se navrhovatelé a vedlejší

účastníci opakovaně dovolávají, platí, že "[s]tát je založen na

demokratických hodnotách a nesmí se vázat ani na výlučnou ideologii,

ani na náboženské vyznání.".



304. Jádrem citovaného ustanovení je vyjádření sekulárního základu

státu, který svou legitimitu neodvozuje z náboženského zdůvodnění (vůle

vyšší moci), nýbrž z demokratických a právních principů, jež jsou

zároveň považovány za neodstranitelné (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Jedná se

o inherentní vlastnost moderního státu, která však ještě nevypovídá o

konkrétním modelu vztahu státu a církví či religiozitě obyvatelstva. V

evropských podmínkách lze počátek uvedeného procesu oddělení státu od

náboženství, resp. církví, připsat na vrub zkušenosti náboženských

válek a nastupující náboženské pluralitě ve společnosti (v českém

překladu např. Böckenförde, E. W. Vznik státu jako proces sekularizace.

Praha: Občanský institut, 2005, 19 s.).



305. Sekulární charakter státu však neznamená ztotožnění se s ideologií

sekularismu, chápaného jako aktivní zaměření veřejné moci na vyloučení

náboženství z veřejného života. V aktuálním evropském diskursu lze

poukázat na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva Lautsi a další

proti Itálii [GC] ze dne 11. 3. 2011, stížnost č. 30814/06, v němž je

od sekulárního základu státu (secular nature) odlišen sekularismus

jakožto filozofický názor, který jinak spadá pod čl. 9 Úmluvy.



306. Klíčový nález sp. zn. Pl. ÚS 6/02 uvedl, že "[p]odle čl. 2 odst. 1

Listiny je totiž stát založen na demokratických hodnotách a ,nesmí se

vázat ani na výlučnou ideologii, ani na náboženské vyznání.' Je tedy

zřejmé, že Česká republika musí akceptovat a tolerovat náboženský

pluralismus, tzn. především nesmí diskriminovat či naopak bezdůvodně

zvýhodňovat některý z náboženských směrů. Z citovaného článku dále

vyplývá, že stát musí být oddělen od konkrétních náboženských vyznání.

Zásada náboženského pluralismu a tolerance je dále provedena v čl. 15

odst. 1 a v čl. 16 Listiny." Z citovaného nálezu dále plyne (vzhledem k

přezkumu ústavnosti zákona o církvích), že náboženská neutralita státu

podle čl. 2 odst. 1 Listiny neobsahuje příkaz indiference (netečnosti)

veřejné moci vůči náboženství, kdy by Ústava neumožňovala jakýkoliv

ohled veřejné moci na náboženství, zvláště právní úpravu vztahů

souvisejících s náboženstvím (výkon svobody vyznání, právní postavení

církví a náboženských společností apod.). Zároveň čl. 2 odst. 1 Listiny

neobsahuje příkaz striktní odluky církví od státu, tedy přerušení

jakýchkoliv vazeb mezi státem a církvemi (mur de séparation), ve smyslu

jednostranného negativního vymezení se státu. Oddělením státu od

"konkrétních náboženských vyznání" je pak rozuměno neztotožnění se

státu s vybranou náboženskou doktrínou po stránce obsahové, po

institucionální stránce pak nemožnost splynutí státu a náboženské

organizace. Výkon veřejné moci (aspekt donucení) vedené konkrétním

náboženským vyznáním by nutně působil směrem nepříznivým vůči ostatním

náboženským vyznáním, a zejména by nebyl založen na demokratických

hodnotách, volné soutěži politických sil apod. Jak již bylo uvedeno, z

nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/02 dále ani neplyne, že by koncept tzv.

zvláštních práv podle zákona č. 3/2002 Sb., z nichž jedno zaručovalo

právo církve "být financována podle zvláštního právního předpisu o

finančním zabezpečení církví a náboženských společností" [§ 7 odst. 1

písm. c) ve znění účinném do 31. 12. 2012] byl protiústavním, zejm. ne

rozporným s čl. 2 odst. 1 Listiny.



307. V tomto ohledu hovoří nález o zásadě pluralismu a náboženské

tolerance, kdy stát nezaujímá postoje k obsahu jednotlivých

náboženských vyznání (po stránce pravdivosti, užitečnosti apod.), nýbrž

zaujímá roli, tam kde je to nezbytné, nestranného moderátora s cílem

upravit právní a faktické prostředí pro výkon základního práva. Lze v

tomto ohledu připomenout shodný názor Evropského soudu pro lidská

práva: "The Court has frequently emphasised the State's role as the

neutral and impartial organiser of the exercise of various religions,

faiths and beliefs, and stated that this role is conducive to public

order, religious harmony and tolerance in a democratic society. It also

considers that the State's duty of neutrality and impartiality is

incompatible with any power on the State's part to assess the

legitimacy of religious beliefs or the ways in which those beliefs are

expressed (see Manoussakis and Others v. Greece, judgment of 26

September 1996, Reports 1996-IV, p. 1365, § 47; Hasan and Chaush v.

Bulgaria [GC], no. 30985/96, § 78, ECHR 2000 XI; Refah Partisi (the

Welfare Party) and Others v. Turkey [GC], nos. 41340/98, 41342/98,

41343/98 and 41344/98, § 91, ECHR 2003-II)" - "Soud opakovaně

zdůrazňoval úlohu státu jako neutrálního a nestranného správce různých

náboženství, vyznání a přesvědčení a konstatoval, že jeho úloha spočívá

v udržení veřejného pořádku, náboženské harmonie a tolerance v

demokratické společnosti. Dále podotýká, že povinnost státu zajišťovat

neutralitu a nestrannost je neslučitelná s jakoukoli pravomocí státu

posuzovat legitimitu náboženských přesvědčení nebo způsobů jejich

projevování (viz např. Manoussakis a další proti Řecku, rozsudek z 26.

9. 1996, Reports 1996-IV, str. 1365, § 47; Hasan a Chaush proti

Bulharsku, rozsudek velkého senátu, stížnost č. 30985/96, § 78, ECHR

2000 XI; Refah Partisi (Strana prosperity) a další proti Turecku,

rozsudek velkého senátu, stížnosti č. 41340/98, 41342/98, 41343/98 a

41344/98, § 91, ECHR 2003-II)" - rozsudek Leyla Şahin proti Turecku

[GC] ze dne 10. listopadu 2005, stížnost č. 44774/98, § 107).



308. V judikatuře Ústavního soudu na uvedené navázal nález sp. zn. Pl.

ÚS 9/07, který uvedl: "Ustanovení čl. 2 odst. 1 Listiny garantuje

náboženský pluralismus a náboženskou toleranci, respektive oddělení

státu od konkrétních náboženských vyznání (zásada konfesně neutrálního

státu). Zásada náboženského pluralismu a tolerance je vyjádřena v čl.

15 odst. 1 a v čl. 16 Listiny základních práv a svobod. Ústřední

princip konfesně neutrálního státu je realizován kooperačním modelem

vztahu státu a církví a jejich vzájemnou nezávislostí. Pro následující

úvahy [stran absence zákona, který by vypořádal historický majetek

církví] je podstatné, zda a do jaké míry představuje ekonomická

soběstačnost materiální předpoklad nezávislého výkonu práv zaručených

především čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny. Ústavní pořádek České republiky

totiž neobsahuje pouze imperativ nezávislosti státu na církvích a

náboženských společnostech (jako součást ideologické a náboženské

neutrality státu), nýbrž i požadavek nezávislosti církví a náboženských

společností na státu při naplňování jejich cílů."



309. Z uvedeného dále plyne, že existence a působení církví a

náboženských společností není ústavním pořádkem chápána jako hrozba pro

sekulární základ státu, pokud zároveň tentýž ústavní pořádek přiznává

rozsáhlou náboženskou svobodu a církevní autonomii, a to ani v rozsahu

dosavadní kooperace (koordinace) mezi státem a církvemi v určitých

tradičních oblastech společenského života.



310. Konečně je nutno zdůraznit, že koncept náboženské a ideologické

neutrality nezavazuje stát odmítnout své hodnotové a historické kořeny,

na něž měla náboženská zkušenost významný vliv. Filozofické, kulturní a

sociální dědictví, nesené více než tisíc let zejména křesťanstvím a

křesťanskými církvemi a projevující se ve společnosti i nadále, je

ovšem věcí faktu, nikoliv náboženského přesvědčení.



XVII/b



Test náboženské a světonázorové neutrality



311. Posouzení eventuálního rozporu zákona s čl. 2 odst. 1 Listiny se

projevuje v třech souvisejících komponentech. Protože se jedná o

objektivní ústavní záruky, nikoliv o porušení subjektivních základních

práv, jedná se o test odlišný od testu proporcionality:



i. Zákaz sebeidentifikace státu (pozitivní či negativní) s určitou

světonázorovou a náboženskou doktrínou, která by vedla k opuštění

demokratické legitimity veřejné moci.



ii. Zákaz takového výkonu veřejné moci zasahujícího negativně či

pozitivně do náboženských či světonázorových otázek (konfesní

neutralita), který by vedl k excesivnímu propojení státu se kterýmkoliv

náboženským či světonázorovým směrem či se kteroukoliv církví a

náboženskou společností.



iii. Zákaz takového výkonu veřejné moci, který by zakládal

neodůvodněnou nerovnost založenou výhradně na kritériu náboženství nebo

světonázoru.



312. Ad i. V prvním kroku Ústavní soud zkoumá, nakolik došlo k

odstranění prvků demokratického a právního státu z právního řádu (či

praxe veřejné moci) a k jejich nahrazení náboženským či jiným

světonázorovým zdůvodněním. Za protiústavní lze považovat takové

ztotožnění státu s určitým náboženstvím či světonázorem, které směřuje

k legitimizaci výkonu veřejné moci výhradně na základě náboženského

argumentu. V takovém případě lze hovořit o ztrátě sekulárního

charakteru státu a pojmovém vyloučení plurality a tolerance ostatních

náboženských a světonázorových směrů veřejnou mocí. V tomto ohledu

dotčení uvedené záruky Ústavní soud neshledal a ani navrhovatelé a

vedlejší účastníci ničeho nenamítají.



313. Ad ii. Předmětem druhého kroku je posouzení, zda se ze strany

státu (veřejné moci) nejedná o postup, který by se dal považovat za

zaujímání zásadních postojů k obsahu a praxi náboženských a

světonázorových doktrín (konfesní neutralita). V tomto ohledu je

lhostejno, zda se jedná o angažovanost státu pozitivní (preference) či

negativní (restrikce). Ústavní zákaz se vztahuje na excesivní propojení

státu se kterýmkoliv náboženským či světonázorovým směrem, které by

vyústilo ve státní indoktrinaci či jiné donucení jednotlivce v otázkách

náboženství a světonázoru (rovina lidskoprávní), a na excesivní

propojení státu se kteroukoliv církví a náboženskou společností směrem

k vytvoření vzájemné (organizační, personální a materiální) závislosti

státu a církví nebo přímo k vytvoření státní církve (rovina

institucionální). Stát dále akceptuje a toleruje existenci různých

světonázorových a náboženských směrů a skupin jejich vyznavačů a

zastánců, pro něž vytváří svobodné prostředí pro výkon základního práva

(zásada náboženské plurality a tolerance). Za takové excesivní

propojení se nepovažuje stanovení mezí základního práva ve smyslu čl.

16 odst. 4 Listiny.



314. Ke krokům ii. a iii. je v první řadě především nutno dodat, že

otázka zmírnění majetkových křivd (po roce 1989) není v judikatuře

Ústavního soud pojímána jako běžný institut standardního právního

státu, nýbrž jako svého druhu právní a politická anomálie, která má

historické příčiny, které právnímu státu předcházejí. Ústavní soud na

ni nahlíží s ohledem na formální právní kontinuitu, avšak zároveň jasně

deklarovanou hodnotovou diskontinuitu českého státu s předchozím

nedemokratickým režimem (nález ze dne 21. prosince 1993 sp. zn. Pl. ÚS

19/93), jako na všeobecný závazek demokratického a právního státu,

vyjádřený v čl. 1 Ústavy a především v jednotlivých ustanoveních

Listiny základních práv a svobod, "zajistit nejen formální, ale i

skutečnou obnovu materiálních záruk výkonu základních práv a svobod,

kde dříve - navzdory elementárnímu lidskoprávnímu obsahu v mezinárodním

ius cogens - stát selhal. Přijetí Listiny základních práv a svobod a

přihlášení se k dalším mezinárodním instrumentům ochrany základních

práv však není bodem nula, v němž by limitně začínala povinnost státu,

je-li to třeba, aktivně vytvořit podmínky pro realizaci základních

práv. Naopak ve vztahu k jednotlivým nositelům základního práva nelze

nebrat ohled na historický kontext situace, v níž se aktuálně a vinou

státu nacházejí. Jinými slovy řečeno, bylo by v rozporu s koncepcí

rozvoje a posilování základních práv, pokud by společenské změny vedly

opakovaně k zavádění nižších standardů základních práv na základě

ignorování historických příčin současného stavu. Dějiny demokratických

a právních států nemohou sestávat z tlustých čar za minulostí, nýbrž

poučení z dřívějších zkušeností se musí projevovat v zárukách

neopakování minulých chyb v budoucnu" (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 94). V

tomto ohledu proto restituční, rehabilitační a obecně transformační

akty státu po roce 1989 nelze posuzovat z hlediska klasických ústavních

kritérií jako izolovaný projev ničím nepodmíněné vůle zákonodárce,

nýbrž jako reakci na konkrétní historické skutečnosti, o něž se

demokratický zákonodárce nezasloužil, na něž však je nucen (v režimu

formální právní kontinuity) navazovat. Jedna z nejtypičtějších doktrín

korespondujících s uvedeným byla vyložena již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS

16/93 ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.) a byla

zopakována naposled v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/10 ze dne 23. 4. 2013:

"Zatímco restituce je odstraněním protiprávnosti při převodu

vlastnictví, případně protiprávního zásahu do vlastnického práva, a to

navrácením věci do původního právního vztahu, vyvlastnění je nuceným

odejmutím vlastnického práva ve veřejném zájmu, a to na základě zákona

a za náhradu. Důvodem restituce je výlučně protiprávnost, zatímco

důvodem vyvlastnění je veřejný zájem, tj. pojem odlišný. Restituce

tudíž není nuceným odejmutím vlastnictví, nýbrž povinností obnovit

původní právní stav." V tomto uspokojení majetkových nároků plynoucích

z širší (historické) spravedlnosti prostřednictvím v zásadě

jednorázových aktů restitučních, rehabilitačních a transformačních,

nesnese ústavněprávní srovnání s akty zákonodárce fungujícího (co do

východisek i co do cílů) zcela v podmínkách právního státu. Uvedený

náhled se promítá jak do zmiňovaných otázek rovnosti oprávněných osob,

tak např. do hodnocení ústavnosti např. výčtových restitučních zákonů,

které by jinak bez podstatného zohlednění výše uvedeného pro absenci

obecnosti právního předpisu mohly jen stěží v abstraktní kontrole norem

obstát [sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445;

318/2009 Sb.), část VI./a; sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 56]. Tyto závěry je

možno činit jen při vědomí, že "alespoň částečná náprava křivd

minulosti předurčuje charakter dalšího demokratického vývoje" (sp. zn.

Pl. ÚS 9/07, bod 32).



315. Ve druhé řadě je ke krokům ii. a iii. nutno zdůraznit, že otázka

náboženské neutrality je úzce spjata s podmínkami pro výkon náboženské

svobody ve smyslu subjektivního základního práva. V dosavadní

judikatuře Ústavního soudu lidskoprávní ohled při výkladu čl. 2 odst. 1

Listiny dokonce zcela převažuje. K širšímu vymezení ústavně pokrytých

aktivit církví, které se neomezují jen na výkon kultu, se Ústavní soud

již vyjádřil opakovaně v minulosti [nález sp. zn. I. ÚS 146/03 ze dne

18. 6. 2003 (N 115/31 SbNU 33); nález sp. zn. Pl. ÚS 6/02 ze dne 27.

11. 2002 (N 146/28 SbNU 295; 4/2003 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 2/06 ze

dne 30. 10. 2007 (N 173/47 SbNU 253; 10/2008 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS

9/07, bod 98 a tam příkladmo uvedená zahraniční judikatura]. V

dosavadní judikatuře se Ústavní soud měl možnost vyjádřit i k relevanci

ochrany vlastnického práva pro výkon základních práv jiných:

"[V]lastnické právo, nemá-li být pojímáno samoúčelně, samo

zprostředkovává využití jiných základních a dalších práv" [nález sp.

zn. Pl. ÚS 39/01 ze dne 30. 10. 2002 (N 135/28 SbNU 153; 499/2002 Sb.),

část IV in fine]. Ve vztahu např. k primární ochraně soukromého a

rodinného života dle čl. 10 Listiny, kdy intenzita zájmu na ochraně

tohoto základního práva přesahovala zájem na ochraně pouze práva

vlastnického, se zcela konkrétně vyslovil nález sp. zn. I. ÚS 2477/08

ze dne 7. 1. 2009 (N 4/52 SbNU 27). Konečně ve vztahu k ochraně

základních práv plynoucích z náboženské svobody (rovněž explicitně v

kontextu čl. 2 odst. 1 Listiny) se vyslovil nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07,

v němž byla vyslovena protiústavní nečinnost zákonodárce v oblasti

vypořádání historického majetku církví a náboženských společností.

Jedním z nosných důvodů nálezu (část XI./c) bylo právě zjištění, že za

stavu absence (trvajícího do 31. 12. 2012) vypořádání historického

majetku církví není model tzv. hospodářského zabezpečení církví a

náboženských společností plnohodnotnou alternativou, zejm. není zárukou

svobod plynoucích z čl. 16 odst. 1 Listiny, zvláště pak nezávislosti

(dotčených) církví a náboženských společností na státu podle čl. 16

odst. 2 Listiny (bod 103). "Uvedený stav při absenci rozumného

vypořádání historického církevního majetku, kdy je stát v důsledku své

vlastní nečinnosti nadále dominantním zdrojem příjmů dotčených církví a

náboženských společností, ... tak ve svých důsledcích porušuje čl. 16

odst. 1 Listiny co do volnosti projevovat víru ve společnosti veřejným

působením a tradičními formami nábožensky motivovaných obecně

prospěšných aktivit s využitím příslušných historicky formovaných

ekonomických zdrojů, a zvláště pak čl. 16 odst. 2 Listiny, a to v

hospodářské složce církevní autonomie" (bod 104). "Jinými slovy řečeno,

dopady nečinnosti zákonodárce se tak projevují nejen toliko v úzké

majetkové sféře (historických) církví a náboženských společností (čl.

11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě), nýbrž i ve faktickém

omezení samostatnosti a nezávislosti na státu (církevní autonomie)

zaručených čl. 16 odst. 2 Listiny k výkonu svobod zaručených čl. 16

odst. 1 a čl. 15 odst. 1 Listiny" (bod 106).



316. Interpretace čl. 2 odst. 1 Listiny, přesněji řečeno jeho opakované

invokace v návrzích, však v sobě mají obsažen předpoklad, že právě toto

ustanovení zabraňuje státu, aby do právního stavu účinného do 31. 12.

2012 zasáhl pozitivním, tedy úzce nahlíženo "zvýhodňujícím" zákonem,

kterým by byl vypořádán historický majetek církví (sp. zn. Pl. ÚS 9/07,

výrok II), a to v širších souvislostech vztahu státu a církví (body 23,

38), kdy jsou nutná "komplexní politická rozhodnutí" (body 86, 108).

Navrhovateli a vedlejšími účastníky zastávané prizma však nutně

implikuje, že naznačená protiústavní situace v zásadě nemá ústavně

konformní řešení. S tímto náhledem se však Ústavní soud neztotožňuje.

Více než dvacetiletý odstup přijetí zákona č. 428/2012 Sb. od hlavní

vlny restitučního a transformačního zákonodárství mu neodebírá tento

specifický charakter, jakkoliv společenské povědomí o étosu a smyslu

restitučního zákonodárství po roce 1989 (spíše však o jeho samotné

existenci) dnes již ochablo.



317. Zvláště ke kroku ii. v těchto souvislostech proto platí, že

Ústavní soud nehodnotí zákon č. 428/2012 Sb. jako izolovaný - z

historického a ústavního pohledu nepodmíněný a nevynucený - akt, který

by se vymykal výše shrnutým přístupům (pod uvozením "v první řadě" a

"ve druhé řadě"). Právě s přihlédnutím k těmto východiskům je nutno

odmítnout ten předpoklad, že Listina ke dni své účinnosti petrifikovala

v oboru vztahu státu a církví status quo, přičemž následně již

jakýkoliv akt veřejné moci ve prospěch či v neprospěch církví a

náboženských společností tento stav vychyluje tak či onak, a tedy

představuje protiústavní porušení náboženské neutrality státu. Pro

posuzovanou problematiku je naopak příznačné, že abnormalitu

(vychýlení) jak z hlediska historické spravedlnosti, tak především z

hlediska práva ústavního představoval stav před 1. lednem 1990 (před

rozhodným obdobím); ve vztahu k církvím a náboženským společnostem pak

z hlediska záruk čl. 15 a 16 Listiny a z hlediska státem jednostranně

vytvořené závislosti církví a náboženských společností na státu (čl. 2

odst. 1 Listiny) stav do 31. prosince 2012. Teprve zákon č. 428/2012

Sb. je jednou z možných forem zmírnění dřívějších křivd a upravení

vztahu státu a církví v mezích ústavního pořádku. Proto se nejedná o

excesivní propojení státu a církví, neboť takové pojetí čl. 2 odst. 1

Listiny by znamenalo, že církve a náboženské společnosti byly jedinými

subjekty, vůči nimž ústavní pořádek vylučuje restituční, rehabilitační

či transformační akt zákonodárce. To však záměrem ústavodárce nebylo,

pročež ani Ústavní soud nezpochybnil zákon č. 298/1990 Sb., který

explicitně "preferoval" pouze určitý typ církevních právnických osob, a

to pouze ve vztahu k jediné (římskokatolické) církvi, naopak jej

zařadil do množiny ostatních - standardních - restitučních zákonů (sp.

zn. Pl. ÚS-st. 22/05). V tomto posouzení není podstatný rozsah a

hodnota dotčeného majetku, neboť ten je předurčen historickou

skutečností a nikoliv volnou úvahou zákonodárce.



318. V otázce, zda je samotný účel zákona, tj. ukončení přímého

financování církví a náboženských společností (hospodářská odluka),

ústavně konformním, konstatuje Ústavní soud, že se jedná o jednu z

forem úpravy vztahu státu a církví v mezích čl. 2 odst. 1 Listiny.

Uvedený článek neobsahuje separacionistickou tezi jako imperativ, ovšem

ani ji nevylučuje, ostatně ani po provedení zákona č. 428/2012 Sb. (při

zachování ostatních současných konfesněprávních předpisů) nebude

výsledný stav charakterizován striktní odlukou církví od státu, nýbrž

toliko přiblížením se (teoretickému) stavu odluky, nepochybně ve

srovnání s dosavadním modelem přímého financování podle zákona č.

218/1949 Sb.



319. Výše uvedené závěry o širších mezích poskytnutých zákonodárci při

přijímání restitučního, rehabilitačního a transformačního zákonodárství

plně dopadají na úzce restituční aspekty zákona, a to tedy v částech

naturální restituce a náhradové složky finanční náhrady. Pokud se jedná

o vyrovnávací složku finanční náhrady, ta má být jednak součástí

konceptu materiální korekce historické skutečnosti, která se

zákonodárci jevila jako nepřiměřená tvrdost působící do budoucna. Tímto

ohledem měl být fakt, že dominantním vlastníkem nemovitostí k

rozhodnému datu 25. 2. 1949 byla toliko jedna z církví (církev

katolická), přičemž zvolení toliko restitučního modelu při ukončení

přímého financování by znamenalo neproporcionální dopad na ostatní

církve, které dosud byly v rozsahu nároků dle zákona č. 218/1949 Sb.

přímo financovány státem. Aspekt konfesní neutrality dle čl. 2 odst. 1

Listiny, jak jej interpretuje Ústavní soud, je však založen nikoliv na

formálním hledisku, nýbrž na materiálním hledisku (ostatně jako výklad

řady dalších ustanovení ústavního pořádku). V tomto se tedy Ústavnímu

soudu jeví redistribuce části finanční náhrady mezi nekatolické církve

a náboženské společnosti jako postup předcházející extrémně

disproporcionálním účinkům restituční složky zákona č. 428/2012 Sb., a

to v mezích materiální konfesní neutrality státu. Teoreticky lze

opačným směrem uvažovat, že realizace toliko restituční složky zákona

č. 428/2012 Sb. by disproporčně (byť nepřímo) podpořila pouze jednu a

zároveň největší církev, přičemž pro všechny ostatní by se účinky

zákona blížily materiální likvidaci. Tento postup by nepochybně

představoval z hlediska čl. 2 odst. 1 Listiny mnohem intenzivnější

zásah státu do statu quo, který stát aktivně dlouhodobě jednostranně

vytvářel (právní úprava vztahu státu a církví před i po 1. 11. 1949 i

později po roce 1989). Varianta nulová (nepřijetí zákona) by toliko

prohlubovala předchozí protiústavní stav (sp. zn. Pl. ÚS 9/07). Totéž

lze konstatovat ve vztahu k přechodnému období, kdy ukončení tzv.

hospodářského zabezpečení prostřednictvím časově omezeného degresivního

příspěvku nelze považovat za excesivní propojení státu s dotčenými

náboženskými směry či církvemi. To tím spíše, že ani zvláštní právo

"být financována podle zvláštního právního předpisu o finančním

zabezpečení církví a náboženských společností" [§ 7 odst. 1 písm. c)

zákona č. 3/2002 Sb.] co do základu nároku na časově neomezené přímé

financování nebylo Ústavním soudem z hlediska ústavnosti zpochybněno

při přezkumu ústavnosti zákona č. 3/2002 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 6/02).

Napadeným ustanovením § 17 zákona o vyrovnání s církvemi nedochází v

tomto ohledu k založení zcela nového institutu ve vztahu státu a

církví, nýbrž k jeho postupnému odstranění.



320. V tomto tedy nepochybně zákonem č. 428/2012 Sb. dojde k odstranění

protiústavní závislosti církví na státu, jak byla již dříve definována:

"[J]e podstatné, zda a do jaké míry představuje ekonomická soběstačnost

materiální předpoklad nezávislého výkonu práv zaručených především čl.

16 odst. 1 a 2 Listiny. Ústavní pořádek České republiky totiž

neobsahuje pouze imperativ nezávislosti státu na církvích a

náboženských společnostech (jako součást ideologické a náboženské

neutrality státu), nýbrž i požadavek nezávislosti církví a náboženských

společností na státu při naplňování jejich cílů" (sp. zn. Pl. ÚS 9/07,

bod 93). "Uvedený stav při absenci rozumného vypořádání historického

církevního majetku, kdy je stát v důsledku své vlastní nečinnosti

nadále dominantním zdrojem příjmů dotčených církví a náboženských

společností, navíc bez zjevné vazby na výnosy ze zadržovaného

historického majetku církví, tak ve svých důsledcích porušuje čl. 16

odst. 1 Listiny co do volnosti projevovat víru ve společnosti veřejným

působením a tradičními formami nábožensky motivovaných obecně

prospěšných aktivit s využitím příslušných historicky formovaných

ekonomických zdrojů, a zvláště pak čl. 16 odst. 2 Listiny, a to v

hospodářské složce církevní autonomie" (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 104).

Pro takto definovanou protiústavní závislost nejsou rozhodné skutečné

ekonomické poměry jednotlivých církví a konkrétní výše finančních

prostředků, nýbrž toliko fakt, že stát svými jednostrannými akty

(vyvlastnění veškerého hospodářského majetku a zavedením tzv.

hospodářského zabezpečení) tuto ekonomickou závislost způsobil a

udržoval. Tato protiústavní závislost pojmově nemůže být odstraněna ani

prostřednictvím výrazného posílení přímého státního financování církví

(ať již ze státního rozpočtu či k tomu vytvořeného fondu) ani modelem

okamžitého ukončení přímého financování (bez dalšího).



321. Zvláštní ohled v otázce náboženské neutrality však vyžaduje

konstrukce smluv dle § 15 a 16 a přechodné období dle § 17 v aspektu

eventuálního státního donucení. Ustáleným náhledem Ústavního soudu i

Evropského soudu pro lidská práva je, že výkon náboženské svobody ze

strany státu vyžaduje určitou míru veřejnoprávní regulace, typicky v

otázce registrace církví za účelem získání právní subjektivity, bez níž

nelze vstupovat do právních vztahů. Zároveň však platí, že přijme-li

stát určitou podobu veřejnoprávní regulace, nelze jejím využitím výkon

náboženské svobody podmiňovat (např. zavedením povinné registrace

církví, které o to zájem nemají). Tento aspekt se v rovině náboženské

neutrality státu projevuje v zákazu donucení veřejnou mocí. V části

naturální restituce je konstrukce uplatnění restitučního nároku plně v

dispozici oprávněné osoby (srov. však tento aspekt při aplikaci

výčtového zákona), konstrukce smluv (§ 15 odst. 1 "církev ... obdrží")

však umožňuje dispozici s nárokem toliko v rozsahu rozhodnutí o

odmítnutí či neodmítnutí podpisu smlouvy a konstrukce přechodného

období (§ 17 odst. 1 "stát vyplácí") pak neumožňuje dispozici s nárokem

vůbec. V tomto Ústavní soud zdůrazňuje ústavně konformní interpretaci

daných ustanovení v tom smyslu, že stát ani v případě podpisu smlouvy

ve smyslu § 15 odst. 1 nemůže dotčenou církev přímo či nepřímo "nutit"

přijímat plnění, o něž v průběhu realizace nároků dle zákona ztratila

zájem, a tuto skutečnost státu projevila. Ze strany dotčených církví a

náboženských společností se tedy i po podpisu smlouvy musí jednat o

nároky interpretované jako v celku i v částech zcela v dispozici

dotčené církve, přičemž kogentní ustanovení zákona nesmí být

interpretována jako povinnost plnění přijmout.



322. Navrhovateli a vedlejšími účastníky nebylo tvrzeno ani

prokazováno, že by zákon č. 428/2012 Sb., resp. některý z jeho

účelových prvků, měl být zaměřen proti náboženské pluralitě a toleranci

ve společnosti, že by praktické účinky zákona znamenaly odrazující či

naopak motivační efekt (pobídka veřejné moci k vyznávání určitého

náboženství). Je nutno podotknout, že v tomto ohledu nelze hodnotit

účinky zákona č. 428/2012 Sb. jako platby konkrétním členům církví a

náboženských společností, tedy platby ekonomicky motivující k

praktikování určitého náboženského směru, neboť by tím byl zcela popřen

smysl zvláštních typů právnických osob upravených zákonem č. 3/2002

Sb., ve znění pozdějších předpisů, které nejsou založeny na bázi

členských majetkových podílů. I z hlediska účelu pak církve a

náboženské osoby přesahují soukromé zájmy sdružených jednotlivců.



323. V tomto kroku tedy nebylo z výše uvedených důvodů shledáno

excesivní propojení státu a církví ve smyslu imperativu náboženské

neutrality státu.



324. Ad iii. Stát v oblasti výkonu veřejné moci zaručuje materiální

rovné zacházení všem náboženským směrům a světonázorům, tj. nesmí

diskriminovat či naopak bezdůvodně zvýhodňovat některý z náboženských

směrů nebo světonázorů do té míry, že by založil exkluzivní (nebo

naopak neplnohodnotný) přístup určité skupiny (směru) k veřejné moci a

veřejným zdrojům (rovnost a nediskriminace).



325. V otázce rovnosti Ústavní soud odkazuje na již vyložené závěry k

charakteru zákona č. 428/2012 Sb. coby předpisu restitučního,

rehabilitačního a transformačního a na závěry učiněné k ústavněprávní

povaze rovnosti s ohledem na § 15 odst. 1, 2.



326. Jen pro rekapitulaci ústavního pojetí rovnosti lze poukázat na

vymezení v dřívější judikatuře, kdy Ústavní soud odmítl absolutní

chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: "rovnost občanů

nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní,

jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy" (sp. zn. Pl. ÚS 36/93).

Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní

akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první

spatřuje přitom ve vyloučení libovůle. Hledisko druhé vyplývá z

právního názoru vyjádřeného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/95 ze dne 7. 6.

1995 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.): "nerovnost v sociálních vztazích,

má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity,

zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To

se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení

jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. 11

Listiny, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny

apod." [shodně nález sp. zn. Pl. ÚS 5/95 ze dne 8. 11. 1995 (N 74/4

SbNU 205; 6/1996 Sb.)]. Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti

právního předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené

dotčení některého ze základních práv a svobod. Nález sp. zn. Pl. ÚS

33/96, který se pak zabýval i otázkou nerovnosti v restitučních

vztazích, připomněl, že i z komparativního pohledu je nerovnost

shledávána za podmínky vyloučení libovůle, resp. pokud se tato zakládá

na rozumných a objektivních rozlišovacích znacích (reasonable and

objective criteria).



327. V tomto ohledu Ústavní soud shledává, že v otázce rozlišování mezi

jednotlivými církvemi a náboženskými společnostmi a oprávněnými osobami

podle zákona č. 428/2012 Sb. a podle zákonů předchozích, zákonodárce

objektivní a rozumná kritéria zvolil. Jsou jimi především existence

vlastnického práva k věcem, jejichž odejmutím byla způsobena majetková

křivda, a existence přiznaného tzv. zvláštního práva podle § 7 odst. 1

písm. c) zákona č. 3/2002 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2012. Ani

toto druhé kritérium se nejeví formálním či samoúčelným neboť

samostatná veřejnoprávní regulace církví a náboženských společností

existuje v českých zemích v zásadě již po staletí, přičemž "historická

role církví ve společnosti a na veřejnost orientovaný charakter jejich

činností je do jisté míry odlišuje od jiných fyzických či právnických

osob [...] a zároveň umožňuje jejich komparaci - co do požadavku

nezávislosti na státu - s místními samosprávami (obcemi), které jsou

jako celky rovněž neoddělitelné od individuálního práva občana na

sebeurčení" (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 105).



328. K objektivitě kritéria přiznaného tzv. zvláštního práva podle § 7

odst. 1 písm. c) zákona č. 3/2002 Sb., ve znění účinném do 31. 12.

2012, je nutno připomenout, že ani registrace církví jako takových ani

řízení o přiznání zvláštních práv podle zákona č. 3/2002 Sb., ve znění

pozdějších předpisů, nejsou ovládány principem posuzování či

schvalování náboženských doktrín státem. Zvláště pak jsou tato řízení

podrobena soudnímu přezkumu a ústavnímu přezkumu, v nichž je

poskytována soudní ochrana před eventuální protiústavní diskriminací na

náboženském základě (z hlediska výkonu základních práv i z hlediska čl.

2 odst. 1 Listiny coby objektivní záruky).



329. V jednotlivých aspektech zákona k uvedeným "objektivním a

rozumným" kritériím přistupuje dále opakovaně vyslovená ústavní

naléhavost věci a podstatná proměna sociálních a ekonomických poměrů

oproti roku 1991 (zejm. v otázce výše náhrad v souvislosti s posunem

cenové hladiny), což Ústavní soud považuje za věc obecně známou.



330. Pokud Ústavní soud zváží uvedená kritéria, je nutno uzavřít, že

navrhovatelé ani vedlejší účastníci naopak neprokázali svá poměrně

obecná tvrzení, že by zákonodárce zvýhodnil určitý náboženský směr vůči

jiným náboženským a světonázorovým doktrínám při porušení právě

náboženské neutrality za situace, kdy předchozí restituční,

rehabilitační a transformační procesy ve vztahu k fyzickým i dalším

právnickým osobám proběhly již řádově před dvěma desítkami let a

zejména ze zákona neplyne ani nepřímo preference určitého náboženského

směru (například prostřednictvím svévolného stanovení formálního

fiktivního kritéria). Pokud tím navrhovatelé mají na mysli ekonomicky

výrazně odlišné postavení katolické církve, nejedná se o postavení

nerovné v ústavním smyslu, nýbrž reflexi faktického historického i

současného postavení ve společnosti. Právě k určité korekci vzájemného

postavení církví a náboženských společností dochází uvedenou

vyrovnávací složkou finanční náhrady podle § 16, která vystupuje ve

prospěch nekatolických církví. Pokud se jedná o postavení jiných

registrovaných církví a náboženských společností, které do 31. 12. 2012

nepožádaly o přiznání rozhodného zvláštního práva podle zákona č.

3/2002 Sb., jedná se o projev dispozice s tímto nárokem, který

nezakládá nerovnost (přičemž tuto situaci by nebylo možno změnit jinak

než státním donucením). Pokud se jedná o postavení církví a

náboženských společností, které budou zaregistrovány v budoucnu,

přičemž v té době již nebude možnost žádat o přiznání zvláštního práva

na hospodářské zabezpečení, je nutno dodat, že tato otázka zůstává i

nadále v dispozici zákonodárce a zároveň že při ukončení hospodářského

zabezpečení je podstatou aktu právě ukončení dosavadních a vyloučení

budoucích přímých plateb ze strany státu. V uvedeném rovněž nelze

shledávat diskriminaci ve smyslu porušení náboženské neutrality.



331. Nebylo naopak prokázáno, že účelem zákona mělo být jednostranné

zvýhodnění některé církve nebo náboženské společnosti, a to na základě

určitých hodnotících postojů zákonodárce k jednotlivým náboženským

směrům či světonázorům. Je nutno zdůraznit, že dotčené církve a

náboženské společnosti se neocitly ve vztahu určité ústavně relevantní

intenzity ke státu teprve na základě zákona č. 428/2012 Sb., nýbrž na

základě právních vztahů založených dříve, a zákon č. 428/2012 Sb.

nepředstavuje zvýšení intenzity těchto vztahů (tím méně změnu skokovou

nebo trvalou), nýbrž pravý opak.



332. Lze tedy uzavřít, že zákon č. 428/2012 Sb. nepředstavuje nerovné a

diskriminační zacházení státu s určitými náboženskými a světonázorovými

směry, neboť pro rozlišení (stanovení rozsahu působnosti zákona) byla

užita objektivní a rozumná kritéria, a naopak nebyla použita kritéria

preference či odmítnutí některého náboženského směru či světonázoru.



XVIII.



Předběžná otázka



333. K návrhu na předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské

unie, zda registrované církve a náboženské společnosti a církevní

právnické osoby jsou podnikem ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o

fungování Evropské unie (dále též jen "SFEU"), konstatuje Ústavní soud,

že tato otázka je mimo sféru přezkumu ústavnosti zákona č. 428/2012

Sb., zvláště přezkumu procedury přijetí zákona v intencích, zda se

jednalo o přijetí zákona ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2

zákona o Ústavním soudu). Ke vztahu evropského práva a českého

ústavního pořádku se Ústavní soud již opakovaně vyjádřil v tom smyslu,

že "komunitární právo nemůže být referenčním kritériem posuzování

ústavnosti vnitrostátního předpisu" [nález sp. zn. Pl. ÚS 36/05 ze dne

16. 1. 2007 (N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.), bod 35; dále např. nález sp.

zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.);

nález sp. zn. Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. 11. 2008 (N 201/51 SbNU 445;

446/2008 Sb.), body 84-86; aj.]. Rozšiřující výklad pojmu ústavního

pořádku není zcela vyloučen, ovšem Ústavní soud se k takovému výkladu

již v minulosti přiklonil nikoliv ve vztahu k evropskému právu, nýbrž

ve vztahu k ratifikovaným smlouvám o lidských právech a základních

svobodách [nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU

317; 403/2002 Sb.)]. Z uvedeného tedy činí Ústavní soud závěr, že

abstraktní přezkum ústavnosti není podmíněn výkladem evropského práva

Soudním dvorem Evropské unie. Evropské právo, a to ani primární, při

respektu k jeho zásadnímu formálnímu či neformálnímu vlivu na činnost

Ústavního soudu, není součástí ústavního pořádku, tedy ani referenčním

měřítkem ústavnosti.



334. Nad rámec uvedeného je nutno zdůraznit, že majetkové vyrovnání

mezi státem a církvemi spočívá na skutečnostech založených dlouho před

vstupem České republiky do Evropské unie, přičemž systém přímého časově

neomezeného státního financování církví zde byl do 31. 12. 2012 na

základě zákona č. 218/1949 Sb., aniž by tato specifická, a v případě

majetkového vyrovnání jednorázová, otázka byla předmětem regulace

evropským právem, popř. byla dokonce zpochybňována z hlediska

konformity se závazky, jež vyplývají z členství České republiky v

Evropské unii. Vnitrostátní právní postavení církví je regulováno

zvláštním zákonem č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dle

něhož lze církev nebo náboženskou společnost založit toliko "za účelem

vyznávání určité náboženské víry" [§ 3 písm. a)], přičemž v případě

registrovaných církví platí, že předmět podnikání a jiné výdělečné

činnosti musí být vymezen v základním dokumentu registrované církve a

náboženské společnosti, tj. podléhá procesu registrace. "Podnikání a

jiná výdělečná činnost církve a náboženské společnosti mohou být pouze

její doplňkovou výdělečnou činností" (§ 27 odst. 5). V případě

církevních právnických osob platí stejné omezení plynoucí z ustanovení

§ 15a. Církevní právnická osoba může být založena "za účelem vyznávání

náboženské víry" [§ 15a odst. 1 písm. a)] nebo "pro poskytování

charitativních služeb" [§ 15a odst. 1 písm. b)]. Pro podnikání platí:

"Podnikání a jiná výdělečná činnost ... mohou být pouze jejich

doplňkovou činností" (§ 15a odst. 4). To vše pod sankcí zrušení

registrované církve podle § 22 odst. 1 písm. c), vyvíjí-li registrovaná

církev činnost "v rozporu s právním řádem," nebo zrušení církevní

právnické osoby, zjistí-li ministerstvo, že tato právnická osoba jedná

"v rozporu s vymezením její působnosti ... nebo v rozporu s právními

předpisy" [§ 26 odst. 1 písm. b)]. Z tohoto hlediska se tedy účinky

zákona č. 428/2012 Sb. ve spojení s účelovým omezením, které

představuje zákon č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zcela

míjí s účelem regulace veřejných podpor podle evropského práva. Je

nutno zdůraznit, že otázka daňové úpravy (k níž byly při ústním jednání

citovány rozsudky Soudního dvora Evropské unie) související s

majetkovým vyrovnáním nebyla předmětem věcného přezkumu ze strany

Ústavního soudu, nehledě na to, že kritizovaná část této daňové úlevy

byla dodatečně zrušena zákonem č. 80/2013 Sb., kterým se mění zákon č.

586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Obdobná

pravidla včetně omezení konečně platí i pro jiné formy sdružení s tzv.

ideálním cílem (politické strany, spolky) na rozdíl od sdružení s

výdělečným cílem.



335. Dále nebylo lze ponechat v této souvislosti bez povšimnutí čl. 17

odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, podle kterého "Unie uznává

postavení, které podle vnitrostátního práva mají církve a náboženská

sdružení či společenství v členských státech, a nedotýká se jej". Toto

ustanovení bylo Lisabonskou smlouvou (jako čl. 16 C - The Union

respects and does not prejudice the status under national law of

churches and religious associations or communities in the Member

States) zařazeno mezi zásady a plyne z něj jednak příkaz respektování

zvláštního postavení církví a náboženských společností obecně, jednak s

ohledem na zvláštnosti jejich vzájemného vztahu s konkrétním členským

státem. Současně z tohoto ustanovení je rovněž dovozován zákaz

zasahování (dotýkání se), který se vztahuje nejen na oblasti vlastního

jejich působení, ale i na oblasti další. R. Streinz v komentáři k čl.

17 Smlouvy o fungování Evropské unie uvádí např. poskytování služeb,

zaměstnávání nebo pozice libovolné organizace [blíže Streinz, R.

(Hrsg.): EUV/AEUV. Vertrag über die EU und Vertrag über die

Arbeitsweise der EU. 2. Aufl., C. H. Beck. München, 2012, s. 393,

395-397]. Ve stejném duchu vykládá toto základní ustanovení J. Syllová

v komentáři kolektivu autorů k Lisabonské smlouvě (Praha: C. H. Beck,

2010, s. 242), která uvádí, že právní regulace postavení institucí

náboženského charakteru nemůže být dotčena ani "při použití pravomocí

stanovených v jiných článcích SFEU".



336. Konečně Ústavní soud v této souvislosti poukazuje i na širší

kontext této problematiky, ke které zaujal zásadní stanovisko Spolkový

ústavní soud např. v bodech 251 a 252 lisabonského rozsudku ze dne 30.

června 2009 (sp. zn. 2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR

1022/08, 2 BvR 1259/08 a 2 BvR 182/09). Podle něj jsou z hlediska

schopnosti či možnosti sebeutváření se demokratického ústavního státu

při věcném vymezení přenosu výsostných práv na Evropskou unii jednou z

pěti základních a zvláště citlivých otázek zvláště kulturně významná

rozhodnutí např. v právu rodinném, v systému školství a vzdělávání nebo

o zacházení s náboženskými společnostmi (Als besonders sensibel für die

demokratische Selbstgestaltungsfähigkeit eines Verfassungsstaates

gelten seit jeher ... kulturell besonders bedeutsame Entscheidungen

etwa im Familienrecht, Schul- und Bildungssystem oder über den Umgang

mit religiösen Gemeinschaften).



XIX.



Obiter dictum



337. Nad rámec uvedeného, v zásadě preventivně, a zároveň nikoliv

poprvé, musí Ústavní soud na základě průběhu ústního jednání

připomenout, že řízení před Ústavním soudem není určeno pro jakékoliv

posilování legitimity či věrohodnosti politických stanovisek jejich

zachycením v mediálně sledovaném soudním řízení a není ani fórem pro

politickou diskuzi. Řízení o abstraktním přezkumu ústavnosti zákona je

určeno pro ochranu objektivní ústavnosti, nikoliv pro ochranu či

dokonce pouhou popularizaci subjektivních zájmů či názorů aktivně

legitimovaných osob.



XX.



Souhrnné závěry



338. Ústavní soud poté, kdy se ve shora uvedených intencích zabýval

otázkou ústavní konformity zákona o vyrovnání s církvemi, a to s

ohledem na legislativní proces přijetí zákona a na obsah zákona jako

celku a jeho jednotlivých ustanovení zvláště, dospěl k závěru, že

návrhy navrhovatelů a vedlejších účastníků na zrušení napadeného zákona

jsou zčásti důvodné.



339. Bez ohledu na předložené námitky Ústavní soud zvážil, do jaké míry

je adjektivum "spravedlivé" v ustanovení § 5 písm. i) zákona o

vyrovnání s církvemi v uvedeném kontextu dostatečné z hlediska jeho

srozumitelnosti a jasnosti, tedy formálních nároků, které je nutno na

právo klást. Jedná se o pojem neurčitý. Není např. zřejmé, zda

"spravedlnost" náhrady je vztahována k období vyvlastnění nebo k

dnešním podmínkám a úrovni ochrany základních práv. Z uvedených důvodů

nezbylo než uvedenou část ustanovení § 5 písm. i) zákona o vyrovnání s

církvemi zrušit.



340. Ústavní soud nepřistoupil ke zrušení napadeného zákona z důvodu

porušení pravidel legislativního procesu, neboť neshledal, že by tento

proces ve svém celku neumožňoval racionální diskurs, slyšení stran a

otevřenou diskuzi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů

menšinových, podpořených možností aktivní participace účastníků v jeho

průběhu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 1. března 2011 sp. zn. Pl.

ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.)]. Jakkoliv Ústavní soud

odsuzuje morální pokleslost pozadí legislativního procesu, a to

přičiněním obou znesvářených skupin poslanců, nemůže, nemá-li se z

odborného orgánu ochrany ústavnosti stát morálním arbitrem a

vychovatelem politických reprezentací, přistoupit k derogaci napadeného

zákona pouze z důvodu neúcty jedné části zákonodárců k druhým.



341. Ústavní soud již od svých prvních rozhodnutí v restitučních věcech

vycházel ex favore restitutionis a nesčíslněkrát zdůrazňoval, že k

restitučním věcem je třeba přistupovat s přihlédnutím k tomu, že těm,

kteří restituují, byla v minulosti způsobena celá řada křivd, včetně

oněch majetkových. Z dosavadní konzistentní judikatury Ústavního soudu

v restitučních věcech je nepřehlédnutelné, že jako negativní

zákonodárce nikdy nezrušil ustanovení restitučního předpisu v

neprospěch fyzických a právnických osob, kterým zákonodárce formou

zákona zmírnění jim spáchaných křivd umožnil. Derogační judikatura

Ústavního soudu tak byla vždy v zásadě ve prospěch osob restituujících

(trvalý pobyt, národní kulturní památky). Ústavní soud nepřikývl v

restituční věci argumentaci postavené na tom, že jeden restituent by

neměl restituovat proto, že jiná osoba nebyla zákonodárcem zařazena

mezi ty, jimž zákonodárce majetkové či jiné křivdy nezmírnil. Též ve

věci církevních restitucí Ústavní soud opakovaně rozhodoval. Z jeho

výše uvedené judikatury je zřejmé, že akcentoval legitimní očekávání a

poukazoval na nečinnost zákonodárcovu. Za takové situace by zajisté

derogační rozhodnutí Ústavního soudu krátce poté, kdy byla zákonná

úprava konečně přijata, bylo překvapivé a vyvolávalo by oprávněně

dojem, že je zatížené znaky libovůle a svévole. Ústavní soud si při

rozhodování je plně vědom toho, že není povolán k tomu, aby rozsoudil

spor o smysl českých dějin, jehož dílčí argumentační segment

navrhovatelé přinášejí.



342. Ústavní soud na základě právněhistorické analýzy vyložil důvody,

pro něž neshledal důvodnou argumentaci navrhovatelů a vedlejších

účastníků, že církve a náboženské společnosti původní majetek

nevlastnily, resp. že dochází "ke změně charakteru vlastnictví" a že

církve a náboženské společnosti nebyly "úplnými vlastníky" či že

církevní majetek měl "veřejnoprávní povahu", resp. nebyl ve vlastnictví

církví a náboženských společností. Ústavní soud dospěl k závěru, že

církevní subjekty jako právnické osoby měly zásadně plnou majetkovou

způsobilost, v důsledku čehož byly subjektem vlastnického práva k

jednotlivým věcem spadajícím do církevního majetku (s výhradou věcí

vlastnicky náležejících třetím osobám; s výjimkou konkrétních řeholních

řádů). Z odborné literatury, dobové judikatury či praxe nelze

vysledovat, že by církevní majetek byl pojmově vyňat z úpravy

vlastnického práva dle o. z. o. a svěřen církevním subjektům výlučně na

základě veřejnoprávního titulu (výhradně práva kultová). Kromě

uvedeného teoretického rozboru lze poukázat na zcela praktické

příklady. Je totiž obecně známo, že v zásadě jediným typem nemovitostí,

jejichž vlastnické postavení nebylo protiprávními akty komunistického

režimu dotčeno (až na známé výjimky), byly právě kostely, kaple,

modlitebny a podobné objekty sloužící výkonu kultu, ačkoliv právě tyto

podléhaly intenzivní veřejnoprávní regulaci coby věcí veřejných. Pokud

by byla platnou teze, že církevní subjekty ve vztahu k nim nebyly

vlastníky (s ohledem na samostatnou právní subjektivitu kostela), nýbrž

pouze držiteli, uživateli, správci apod., nelze pak vysvětlit

skutečnost, že je právní řád i praxe za vlastníky v době rozhodného

období až dosud považovaly a považují, ačkoliv od počátku rozhodného

období (po 25. únoru 1948) prokazatelně nedošlo k převodu (přechodu)

vlastnického práva na tyto subjekty (jako tomu bylo ve vztahu k jiným

nemovitostem zákonem č. 298/1990 Sb.).



343. Ústavní soud vzal v úvahu, že finanční náhrady nestojí a ani

nemusí stát na ryze ekonomickém a matematickém základě. Toho by bylo

ostatně obtížné dosáhnout i proto, že by pak měly například zahrnovat i

náhradu za užívání státem odňatých nemovitostí, a to za dobu od jejich

odnětí, případně alespoň za dobu protiústavní nečinnosti zákonodárce.

Ústavní soud i z důvodu respektování principu minimalizace zásahu a

analogicky z důvodů, pro něž nemůže být například podroben ústavnímu

přezkumu zákon o státním rozpočtu, neshledává okolností zakládající

protiústavnost to, že zákonodárce stanovil výši finanční náhrady

kombinovaným způsobem, vycházejícím z více faktorů. Finanční náhrada (§

15) má ve vztahu k jednotlivým církvím proměnlivý charakter (různý

poměr mezi restituční náhradovou složkou a vyrovnávací složkou).

Ústavní soud přezkoumal i princip přechodného období degresivního

přímého financování (§ 17). Vzhledem k charakteru námitek, dotýkajících

se porušení základního práva (čl. 11 odst. 1 Listiny), a v dalším

toliko obecně formulované diskriminaci a nerovnosti (neakcesorické; v

důsledku libovůle zákonodárce), provedl Ústavní soud test racionality

právní úpravy, která v tomto testu obstála. Samostatně vyhodnotil i

otázku náboženské neutrality státu dle čl. 2 odst. 1 s.



344. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud zrušil ustanovení § 5 písm.

i) ve slovech "spravedlivé" zákona č. 428/2012 Sb. podle § 70 odst. 1

zákona o Ústavním soudu, neboť je shledal rozporným s čl. 1 odst. 1

Ústavy. Návrh v části směřující proti ustanovením § 19 až 25 zákona č.

428/2012 Sb. Ústavní soud odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o

Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný. Ve zbývající části

Ústavní soud návrh na zrušení zákona č. 428/2012 Sb. zamítl podle § 70

odst. 2 zákona o Ústavním soudu jako nedůvodný.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.



Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci

Jaroslav Fenyk, Vojen Güttler, Jan Musil a Pavel Rychetský.