231/2000 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 21. června 2000 v plénu o návrhu skupiny

senátorů na zrušení vyhlášky Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o

nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve

znění pozdějších předpisů, takto:



Vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a

úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších

předpisů, se zrušuje dnem 31. 12. 2001.



Odůvodnění



Skupina 14 senátorů Senátu Parlamentu České republiky podala s poukazem

na čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava")

ve spojení s § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním

soudu, návrh na zrušení vyhlášky Ministerstva financí č. 176/1993 Sb.,

o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve

znění pozdějších předpisů, v němž uvádí, že Ministerstvo financí vydalo

dne 17. června 1993 vyhlášku o nájemném z bytu a úhradě za plnění

poskytovaná s užíváním bytu (dále jen "o nájemném z bytu"). Dnem 29.

června 1993 nabyla tato vyhláška platnosti publikací ve Sbírce zákonů

pod č. 176/1993 Sb. Dnem 1. července 1993 nabyla účinnosti ustanovení §

2 odst. 1 písm. c), odst. 2 a 3, § 6 a § 16 odst. 1 písm. b) a rovněž §

8 a 10 pro úpravu nájemného podle § 6 a § 16 odst. 1 písm. b). Ostatní

ustanovení této vyhlášky nabyla účinnosti dnem 1. ledna 1994. K

dnešnímu dni byla vyhláška č. 176/1993 Sb. přímo novelizována čtyřmi

novelami, a to vyhláškami Ministerstva financí č. 30/1995 Sb., č.

274/1995 Sb., č. 86/1997 Sb. a č. 41/1999 Sb.



Vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. byla vydána na základě

zákonného zmocnění obsaženého v ustanovení § 20 odst. 1 písm. a) zákona

č. 526/1990 Sb., o cenách.



Ustanovení § 20 zákona č. 526/1990 Sb., zmocňující Ministerstvo financí

k vydávání prováděcích předpisů, bylo z tohoto zákona vypuštěno novelou

- zákonem č. 135/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České

národní rady č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v

oblasti cen, a mění zákon č. 526/1990 Sb., o cenách.



Zákon č. 135/1994 Sb. s účinností od 29. června 1994 zrušil § 20 zákona

č. 526/1990 Sb., a to bez výslovného určení jiného ustanovení v právním

řádu České republiky, na základě něhož by byly vydávány a novelizovány

nové nebo již platné a účinné prováděcí předpisy, tedy i vyhláška č.

176/1993 Sb. vydaná na základě vypuštěného ustanovení § 20 zákona č.

526/1990 Sb. Zákon č. 135/1994 Sb. ve svých přechodných ustanoveních

problematiku derogace podzákonných právních norem výslovně neřeší. Tato

právní úprava může mít za následek logickou interpretaci, že zrušením

normy vyšší právní síly dochází ke zrušení normy nižší právní síly.



Přechod zmocňujícího ustanovení k vydávání obecně závazných právních

předpisů v oblasti cen by bylo možné dovodit až z ustanovení vyhlášky

Ministerstva financí č. 30/1995 Sb., kterou se mění a doplňuje vyhláška

č. 176/1993 Sb., které odkazují na zmocňující ustanovení § 2 odst. 2

zákona č. 265/1991 Sb. Zmocňující ustanovení § 2 odst. 2 zákona č.

265/1991 Sb. bylo novelizováno zákonem č. 135/1994 Sb. Vzhledem ke

skutečnosti, že se jedná o zmocnění, které je nekonkrétní a výslovně

neřeší přechod vyhlášky č. 176/1993 Sb. pod režim zákona č. 265/1991

Sb., nelze z tohoto zmocnění dovozovat automatické podřazení vyhlášky

č. 176/1993 Sb. pod právní režim zákona č. 265/1991 Sb. V neposlední

řadě je nutno konstatovat, že z obsahového hlediska se jedná o

zmocnění, které není obsahově totožné se zmocňujícím ustanovením § 20

zákona č. 526/1990 Sb.



Zmocňující ustanovení § 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., ve smyslu

změn provedených zákonem č. 135/1994 Sb., nesplňuje základní podmínky

právního státu a právní jistoty, neboť toto zmocnění je obecné a

paušální, čímž je v přímém rozporu s ustanovením článku 79 odst. 3

Ústavy. Článek 79 odst. 3 Ústavy je třeba interpretovat restriktivně,

což znamená, že zmocnění k vydávání podzákonných právních předpisů musí

být konkrétní, jednoznačné a jasné. Z tohoto důvodu je neústavní i

vyhláška č. 176/1993 Sb., neboť nemá oporu ve výslovném zákonném

zmocnění. Tím odporuje principu (na který opakovaně poukazoval i

Ústavní soud), že povinnosti lze stanovit pouze na základě zákona, v

jeho mezích a v případě podzákonných právních předpisů pouze na základě

výslovného zákonného zmocnění.



Zákon č. 265/1991 Sb., v platném znění, upravuje pouze působnost

vymezených orgánů České republiky v oblasti cen a taxativně stanoví

okruh společenských vztahů, ve kterých tyto orgány musí vykonávat svoje

pravomoci. Zákon č. 265/1991 Sb., ve znění zákona č. 135/1994 Sb.,

pouze konkretizuje působnost orgánů v oblasti cen, nestanoví však

pravomoc těchto orgánů v oblasti cen.



S ohledem na výše uvedené skutečnosti je možno současný stav

interpretovat následujícími způsoby:



1. zákon č. 135/1994 Sb. mlčky derogoval vyhlášku č. 176/1993 Sb.,

přičemž každá novelizace této vyhlášky v budoucnosti je neúčinná. Při

této interpretaci je nutno konstatovat, že pro účely právní jistoty je

třeba, aby derogační klauzule jednoznačně stanovila, které právní

předpisy byly zrušeny, nebo



2. zákon č. 135/1994 Sb. podřadil vyhlášku č. 176/1993 Sb. pod zákon č.

265/1991 Sb. V tomto případě lze však namítnout, že k tomuto podřazení

došlo legislativně vadným a neústavním způsobem, nebo



3. zákon č. 135/1994 Sb. podřadil pod zákon č. 265/1991 Sb. pouze

vyhlášky, které nabyly platnosti po účinnosti zákona č. 135/1994 Sb.

(např. vyhláška č. 30/1995 Sb., vyhláška č. 274/1995 Sb., vyhláška č.

86/1997 Sb., vyhláška č. 41/1999 Sb.).



Z formálně právního hlediska tedy není zřejmé, zdali je vyhláška č.

176/1993 Sb. právně účinná a v jakém rozsahu. Skupina senátorů zastává

právní názor, že protiústavnost vyhlášky č. 176/1993 Sb. vyplývá již z

jejího vztahu k zákonu. Již z tohoto důvodu by měl Ústavní soud tuto

vyhlášku zrušit (přiměřeně ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993

Sb.).



Vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. stanoví způsob určení

maximální výše nájemného z bytu a úhrady za plnění poskytovaná s

užíváním bytu a způsob sjednávání a placení nájemného a cen služeb mezi

pronajímatelem a nájemcem, v § 2 vymezuje byty, na které se nevztahuje,

čímž tak celou skupinu bytů na byty s regulací nájemného a bez regulace

nájemného rozšiřuje, a dále stanoví způsob určení maximální výše

nájemného z bytu a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu pro

byty s regulací nájemného. V rámci této skupiny bytů rozlišuje byty s

maximálním základním nájemným a byty s věcně usměrňovaným nájemným.



Příloha vyhlášky č. 176/1993 Sb. stanoví maximální základní nájemné a

věcně usměrňované základní nájemné a maximální nájemné za vybavení

bytu.



Vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších

předpisů, je z věcného (materiálního) hlediska v rozporu s

jednotlivými, dále uvedenými, ustanoveními Listiny základních práv a

svobod (dále jen "Listina").



Tento rozpor navrhovatelé konstatují z následujících důvodů:



A) Vyhláška č. 176/1993 Sb. porušuje



- obecný princip rovnosti subjektů (v souvislosti s porušením obecného

principu rovnosti vlastnického práva), neboť podle čl. 3 odst. 1

Listiny "základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví,

rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného

smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní

nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení.",



- obecný princip rovnosti vlastnického práva, neboť podle čl. 11 odst.

1 Listiny "Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech

vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje."



Obecně platí, že obsahem vlastnického práva je zejména možnost věc

držet, disponovat s ní, užívat ji a brát z ní požitky. Ustanovení

zákona č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nelze

interpretovat jako porušení principů rovnosti vlastnického práva,

ačkoli vlastníky omezuje při absolutním výkonu vlastnického práva. Stát

prostřednictvím zákona č. 526/1990 Sb. se mimo jiné snaží zamezit

zneužívání postavení subjektů s monopolním, dominantním nebo výlučným

postavením na trhu, a tím prakticky naplňuje ustanovení čl. 11 odst. 3

Listiny, který zní: "Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu

práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho

výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad

míru stanovenou zákonem."



Zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen, je registrováno v seznamu,

který se zveřejňuje v Cenovém věstníku. Na základě § 10 zákona č.

526/1990 Sb. zařazují rozhodnutím do seznamu zboží s regulovanými

cenami cenové orgány. Samotným zařazením ceny nájemného do seznamu

zboží s regulovanými cenami, platnými pro fyzické i právnické osoby,

které se v tuzemsku zabývají prodejem a nákupem zboží v něm uvedeného,

kromě zboží určeného pro vývoz, stát deklaroval svůj zájem chránit

nájemce bytů proti zneužívání postavení ze strany vlastníků -

pronajímatelů bytů.



Vyhláška č. 176/1993 Sb. však chrání pouze skupinu nájemců v bytech s

regulovaným nájemným. Zakládá tak rozdíl a nerovnost mezi vlastníky

domů s nájemními byty, v nichž jsou byty s regulovaným nájemným, a

vlastníky domů s byty, ve kterých je nájemné sjednáváno dohodou

smluvních stran (pronajímatel - nájemce). Dále také zakládá rozdíl a

nerovnost mezi nájemci bytů v domech s nájemními byty, v nichž jsou

byty s regulovaným nájemným, a nájemci bytů v domech s byty, ve kterých

je nájemné sjednáváno dohodou smluvních stran. V obou případech se tak

děje na základě rozlišování subjektů dle majetku.



Vyhláška č. 176/1993 Sb. se totiž nevztahuje na byty bytových družstev

zřízených po roce 1958, byty, se kterými hospodaří diplomatický servis,

byty, je-li nájemcem osoba, která nemá sídlo nebo trvalý pobyt na území

České republiky, a dále regulace nájemného neplatí pro byty a domy

postavené bez účasti veřejných prostředků, pro které bylo vydáno

kolaudační rozhodnutí po 30. červnu 1993, byty, o nichž se sjednává

nájemní smlouva s novým nájemcem; kromě případu zákonného přechodu

nájmu.



Sama vnitřní struktura vyhlášky č. 176/1993 Sb. dělí skupinu bytů s

regulací nájemného na byty, u nichž je stanoveno maximální základní

nájemné, jakož i byty, u nichž je stanoveno věcně usměrňované nájemné

(byty, jejichž výstavba nebo dostavba byla povolena po 30. červnu 1993

a na jejímž financování se podílejí veřejné prostředky, nebo která byla

povolena i před tímto datem a na jejímž financování se od roku 1995

podílejí veřejné prostředky). Vyhláška č. 176/1993 Sb. tak činí

neodůvodněné rozdíly mezi jednotlivými byty a svými normativními

ustanoveními tak činí rozdíly ve skupině vlastníků bytů i ve skupině

nájemníků. Umožňuje pronajímateli bytu, na který se nevztahuje regulace

nájemného, uzavírat nájemní smlouvy na základě volné tvorby cen

pronajímatele bytu, na který se regulace nájemného vztahuje, zavazuje

dodržovat maximální cenu nájemného stanoveného touto vyhláškou. V

konečném důsledku tak zvýhodňuje i nájemníky v bytech s neregulovaným

nájemným.



Ústavní soud ČR navázal svou rozhodovací činností na judikaturu

Ústavního soudu ČSFR, který ve svém nálezu z 8. října 1992 sp. zn. Pl.

ÚS 22/92 (č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR)

stanovil: "Rovnost občanů před zákonem nebyla chápána jako abstraktní

kategorie, ale vždy byla přičítána k určité právní normě, pojímána ve

vzájemném poměru různých subjektů apod. Pokud bylo z rovnosti učiněno

právo, je každý jednotlivec oprávněn, aby stát v mezích svých možností

odstranil všechny faktické nerovnosti. Tato konstrukce však platí pouze

tehdy, uvažujeme-li rovnost jako absolutní. Rovnost relativní, jak jí

mají na mysli všechny moderní ústavy, požaduje pouze odstranění

neodůvodněných rozdílů." Dle navrhovatelů se v případě stanovení okruhu

bytů, na něž se vztahuje regulace nájemného, jedná o stanovení

neodůvodněných rozdílů mezi jednotlivými vlastníky bytů i nájemníky.

Princip rovnosti je zde neodůvodněně porušen, a tím se vyhláška č.

176/1993 Sb. ocitá v přímém rozporu s citovaným nálezem Ústavního

soudu.



B) Vyhláška č. 176/1993 Sb. porušuje i ustanovení Listiny o omezení

vlastnického práva: Podle čl. 11 odst. 4 Listiny "Vyvlastnění nebo

nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na

základě zákona a za náhradu." Existuje-li určitá skupina zboží a

služeb, u něhož je z hlediska veřejného zájmu nutná regulace cen a

takto zákonem stanovená regulovaná cena nedosahuje výše ceny obvyklé

(tj. souhrn nákladů na pořízení, zpracování a oběh zboží, přiměřený

zisk a příslušnou daň, či jiné dávky, povinně placené státu) a stát

rozdíl mezi cenou zákonem regulovanou a cenou obvyklou nenahrazuje, lze

vnímat takové omezení vlastnického práva (regulace ceny nájemného) jako

porušení čl. 11 odst. 4 Listiny.



Jak vyplývá z oficiálních rozborů Ministerstva pro místní rozvoj,

regulované ceny nájemného zjevně nedosahují výše ceny obvyklé, přičemž

stát tento rozdíl nenahrazuje. Na základě ustanovení vyhlášky č.

176/1993 Sb. dochází k nucenému omezení výkonu vlastnického práva u

skupiny vlastníků bytů s regulací nájemného, přičemž však není splněna

podmínka existence veřejného zájmu. Nelze souhlasit se situací

vytvořenou nynější právní úpravou, kdy je regulace cen nájemného

povýšena na veřejný zájem. Naopak, regulace cen nájemného je v rozporu

s veřejným zájmem, neboť neumožňuje tvorbu nového a udržování

stávajícího bytového fondu (důsledkem je snižování bytového fondu),

demotivuje subjekty podnikající v oblasti nájemního bydlení, ztěžuje

mobilitu pracovních sil, brání vzniku fungujícího trhu s byty. V

neposlední řadě regulace nájemného neadresně zvýhodňuje náhodně

vybranou skupinu občanů bez ohledu na jejich sociální poměry. Ochrana

vlastnictví, jako ústavně zaručený a chráněný veřejný zájem, je

silnější než nárok jednotlivce na bydlení, případně zájem státu na

blíže nespecifikované únosné sociální situace občanů - nájemců. O této

skutečnosti například svědčí i rozhodnutí Parlamentu České republiky z

roku 1995, kdy tento legislativní orgán nezařadil právo na bydlení do

kategorie základních práv a svobod. V případě řešení únosné sociální

situace občanů - nájemců se stát stanovením regulace nájemného snaží

přenést svoji povinnost a odpovědnost stanovenou mu čl. 30 odst. 2

Listiny k tíži vlastníků bytů s regulací nájemného. Stát

prostřednictvím regulace nájemného neoprávněně zvýhodňuje nájemce a

nadřazuje jeho individuální zájem nad zájem vlastníka - pronajímatele.

Činí tak omezením vlastnického práva (ve smyslu pronajímat byt za cenu

obvyklou) při neexistenci veřejného zájmu bez náhrady. Tím je tedy

porušován i princip proporcionality a zákazu svévole, který je, podle

ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva a podle evropské

Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jedním ze

základních práv, které vnitrostátní řád musí garantovat. Je tedy

zřejmé, že touto právní úpravou je zároveň porušena i zásada

přiměřenosti zásahu podle čl. 4 odst. 4 Listiny: "Při používání

ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich

podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným

účelům, než pro které byla stanovena."



C) Vyhláška č. 176/1993 Sb. navíc porušuje i ustanovení o svobodě

podnikání. Podle čl. 26 odst. 1 Listiny "Každý má právo na svobodnou

volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat

jinou hospodářskou činnost." Vyhláška č. 176/1993 Sb. svévolně a

nepřiměřeně omezuje právo svobodně podnikat v oblasti nájemního bydlení

a navíc nutí vlastníky nájemních bytů k porušování obecně závazných

předpisů v oblasti bydlení tím, že není možné zajistit udržování bytů v

zákonem stanoveném stavu z důvodu nedostatku finančních prostředků.

Některých práv je možno se dovolávat pouze na základě zákona a v jeho

mezích. Podle čl. 26 odst. 2 "Zákon může stanovit podmínky a omezení

pro výkon určitých povolání nebo činností.", zároveň ale platí, že

podle čl. 4 odst. 3 Listiny "Zákonná omezení základních práv a svobod

musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené

podmínky."



Navrhovatelé spatřují protiústavnost vyhlášky č. 176/1993 Sb. v

neodůvodněném porušení principu svobody podnikání dle článku 26 odst. 1

Listiny a rovnosti subjektů dle článku 4 odst. 3 Listiny, při omezení

možnosti svobodného podnikání v oblasti pronájmu nemovitostí vlastníků

bytů s regulací nájemného. Vyhláška znevýhodňuje tyto vlastníky proti

skupině vlastníků bytů, na něž se regulace nájemného nevztahuje.



D) Vyhláška č. 176/1993 Sb., vydaná na základě ustanovení § 20 zákona

č. 526/1990 Sb., stanovuje způsob určení maximální výše nájemného z

bytu a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu a způsob sjednávání

a placení nájemného a cen služeb mezi pronajímatelem a nájemcem. Přitom

však nerespektuje ustanovení zákona č. 526/1990 Sb., které v § 2 odst.

3 větě první stanoví, že "Prodávající nesmí zneužívat svého

hospodářského postavení k tomu, aby získal nepřiměřený hospodářský

prospěch prodejem za sjednanou cenu zahrnující neoprávněné náklady nebo

nepřiměřený zisk." Zároveň však platí i ustanovení věty druhé, podle

které "Kupující nesmí zneužívat svého hospodářského postavení k tomu,

aby získal nepřiměřený hospodářský prospěch nákupem za sjednanou cenu

výrazně nedosahující oprávněných nákladů."



I pouhý rozpor vyhlášky č. 176/1993 Sb. se zákonem je dostatečným

důvodem pro zrušení tohoto podzákonného právního aktu rozhodnutím

Ústavního soudu.



Vzhledem ke všem uvedeným skutečnostem skupina senátorů navrhuje, aby

Ústavní soud vydal nález, kterým vysloví, že vyhláška Ministerstva

financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění

poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, porušuje

ustanovení článku 3 odst. 1, článku 4 odst. 1, 2, 3 a 4, článku 11

odst. 1 a 4, článku 26 odst. 1 a článku 30 odst. 2 Listiny, a z toho

důvodu ji dnem, který v nálezu určí, zrušuje.



Ministerstvo financí ve svém vyjádření uvádí, že nesouhlasí s návrhem

skupiny senátorů, a navrhuje jej proto zamítnout, přičemž důvody k

zamítnutí spatřuje v dále uvedených skutečnostech. K námitce, že

napadená vyhláška porušuje čl. 3 odst. 1 Listiny, Ministerstvo financí

konstatuje, že podle § 5 odst. 5 zákona č. 526/1990 Sb. platí státem

regulované ceny pro všechny prodávající a kupující určeného druhu

zboží. Je-li určeným druhem zboží nájem takového bytu, který není

vyhláškou č. 176/1993 Sb. z cenové regulace vyňat, platí cenová

regulace pro všechny pronajímatele a nájemce takových bytů. Stát

nezvýhodňuje určitou skupinu pronajímatelů bytů podle uvedených

kritérií a žádnou skupinu pronajímatelů ani neznevýhodňuje.



Ministerstvo financí má za to, že podstatou cenové regulace je vždy

určité omezení státem určené skupiny prodávajících a kupujících v právu

volně sjednat cenu svého zboží. Právo na volné sjednání ceny není

základním právem nebo svobodou ve smyslu Listiny. Stát může podle § 1

odst. 6 zákona č. 526/1990 Sb. toto právo omezit v případech ohrožení

trhu účinky omezení hospodářské soutěže, nebo pokud to vyžaduje

mimořádná tržní situace. Ministerstvo financí se domnívá, že vzhledem k

nezastupitelné povaze nájemního bydlení a s tím související specifické

ochraně nájmu bytu předpisy občanského práva splňoval trh nájemního

bydlení po roce 1989 obě podmínky pro cenovou regulaci. Mimořádná tržní

situace vyplývala z právního stavu, za kterého nájemné v uzavřených

nájemních smlouvách nepředstavovalo ekonomicky reálnou cenu poskytované

služby, přičemž neexistovala možnost jednostranného zvýšení nájemného

pronajímatelem, neboť smlouvu lze změnit pouze dohodou, jejíhož

dobrovolného dosažení nebylo možno od nájemce očekávat.



Aby stát umožnil pronajímatelům v platných smlouvách zvýšit nájemné na

ekonomicky únosnou úroveň a zároveň ochránil nájemce před - pro většinu

z nich finančně neúnosným - skokovým zvýšením nájemného, připustil §

696 odst. 1 občanského zákoníku podle novely provedené zákonem č.

509/1991 Sb. jednostranné zvyšování nájemného, ovšem na základě

zvláštního právního předpisu.



Ministerstvo financí usuzuje, že bylo nezbytné, aby maximální zvýšení

nájemného stát reguloval, neboť zvláštní povaha nájemného bydlení

spojená s nedostatkem cenově odpovídající nabídky neumožňovala nájemci

využít možností hospodářské soutěže ke sjednání ceny odpovídající

kvalitě poskytované služby a jeho koupěschopnosti. Pronajímatel naopak

mohl snadno zneužívat svého hospodářského postavení k tomu, aby na

nájemci požadoval nepřiměřenou cenu. Nájemné je přitom ve smyslu § 877

občanského zákoníku cenou. Regulace cen obecně neurčuje konkrétní ceny,

které se sjednávají, stanoví pouze pravidla, resp. omezení pro jejich

sjednávání. Totéž platí pro nájemné, u něhož vyhláška ve stanovených

případech určuje maximální výši, resp. u věcně usměrňovaného nájemného

stanoví podmínky pro sjednávání ceny, mezi které patří i závazný postup

při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci. Regulace nájemného v bytech

spadajících pod cenovou regulaci stanovuje cenu zboží určitého druhu

bez rozdílu v tom, kdo je jeho prodávajícím nebo kupujícím. Nelze proto

mluvit o diskriminaci určité skupiny obyvatel ve smyslu čl. 4 odst. 1

Listiny. Zákon č. 526/1990 Sb. umožňuje státu regulovat ceny tam, kde

došlo k ohrožení trhu účinky omezení hospodářské soutěže nebo kde to

vyžaduje mimořádná tržní situace. Z výše uvedeného rozboru stavu trhu

nájemního bydlení po roce 1989 vyplývá, že stát shledal v nájemním

bydlení existenci obou podmínek pro uplatnění cenové regulace. Cenovou

regulaci naopak neuplatnil tam, kde se mohl pronajímatel s nájemcem

svobodně předem dohodnout na oboustranně přijatelném nájemném (nové

nájemní smlouvy), nebo tam, kde nebyl důvod k ochraně nájemce před

skokovým zvýšením nájemného ("zahraniční" právnické a fyzické osoby).

Vedle stanovení maximálního nájemného v případech, kdy nájemce nemá

možnost ovlivnit cenu jemu poskytované služby, byl zvolen odlišný

způsob cenové regulace - věcné usměrňování - tam, kde nájemce buď má

možnost určité kontroly nad náklady na bydlení (§ 6a vyhlášky), nebo u

nových nájemních smluv v bytech vybudovaných za účasti veřejných

prostředků (§ 6 vyhlášky), kde zachování cenové regulace zohledňuje

podporu státu nájemnímu bydlení. Obdobná cenová regulace platí pro byty

ve vlastnictví bytových družstev postavené v bývalé družstevní bytové

výstavbě. Podle čl. 4 odst. 2 Listiny "Meze základních práv a svobod

mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem." I

když právo volně sjednat cenu zboží není základním právem ani svobodou

ve smyslu Listiny, je jeho omezení upraveno zákonem a v mezích zákona

je regulováno vyhláškou.



Podle § 5 odst. 5 zákona č. 526/1990 Sb. platí cenová regulace pro

všechny prodávající a kupující určeného druhu zboží. Je-li určeným

druhem zboží nájem bytu vymezený vyhláškou č. 176/1993 Sb., platí její

ustanovení pro všechny pronajímatele a nájemce takových bytů. Úprava je

plně v souladu s čl. 4 odst. 3 Listiny.



K aplikaci čl. 4 odst. 4 Listiny Ministerstvo financí konstatuje, že

není právo na volné sjednání ceny základním právem ani svobodou ve

smyslu Listiny. Přesto stát reguluje cenu jen v nezbytných případech a

respektuje smysl a podstatu takových práv, která mohou být regulací

ceny dotčena. Stát nemá zájem na nízkém nájemném, ale umožňuje nájemcům

postupně překonávat rozdíl výše nájemného existující v době podpisu

nájemní smlouvy a výše nájemného u nově sjednávaných smluv. Zabraňuje

přenesení zanedbanosti bytového fondu pouze na nájemce. Stát má zájem

na spravedlivém nájemném, proto umožnil pronajímatelům jednostrannou

změnu smlouvy v jejich prospěch. Stát své kompetence nezneužívá ani ve

svůj prospěch, ani ve prospěch některé z dotčených stran.



K námitce, že vyhláškou dochází k porušování čl. 11 odst. 1, 3 a 4

Listiny, Ministerstvo financí uvádí, že cenová regulace nezabraňuje

vlastnit majetek ani nenastoluje rozdíl mezi oprávněními plynoucími z

různých forem vlastnictví. Nenarušuje rovněž právo majetek dědit.

Regulace nájemného v žádném případě nenarušuje oprávnění předmět

vlastnictví držet, užívat a požívat jeho plody a užitky. Regulací

nájemného se neomezuje ani možnost vlastníka s předmětem svého

vlastnictví nakládat (může ho tedy prodat, pronajmout apod.), je však

omezen stanovenými pravidly při sjednávání ceny. Cenový orgán je však

při regulaci cen omezen podmínkami stanovenými v § 1 odst. 6 zákona o

cenách. Znamená to, že postupem státu se zabezpečuje dodržení

ustanovení čl. 11 odst. 3 Listiny, podle něhož nesmí být vlastnictví

zneužito na újmu práv druhých nebo v rozporu se zákonem chráněnými

zájmy.



Poukaz na ochranu jen některých skupin nájemců není dle Ministerstva

financí rovněž důvodný. K regulaci nájemného je používáno regulace cen

jak způsobem stanovení maximální ceny, tak způsobem věcného

usměrňování. Není pravdivé tvrzení, že regulace svědčí jen některým

nájemcům. S výjimkou okrajových případů bytů Správy služeb

diplomatickému sboru či bytů užívaných právnickými a fyzickými osobami,

které mají sídlo či trvalý pobyt mimo území České republiky, a

nájemného, které obě strany při rovném postavení jako cenu volně

sjednávají (nové nájemní smlouvy), platí cenová regulace formou věcného

usměrňování ceny i pro byty uvedené v § 6a vyhlášky, pro byty nově

stavěné s použitím veřejných prostředků i pro byty bytových družstev,

pro které je regulace způsobem věcně usměrňované nájemné upravena

samostatným právním předpisem. V obou posledních případech je důvodem

cenové regulace účast veřejných prostředků na pořízení domů s byty ve

vlastnictví jiných osob než státu a možnost nájemců konkrétní výši

nájemného ovlivňovat. Tvrzení navrhovatelů o ochraně jen některých

skupin nájemců tak není dle názoru Ministerstva financí pravdivé.



K námitce, že vyhláška porušuje rovná práva vlastníků, Ministerstvo

financí poukazuje na nález Ústavního soudu ČSFR, který se zabýval

pojmem rovnosti občanů před zákonem, kterou chápal nikoli jako

abstraktní kategorii, nýbrž jako rovnost relativní, která požaduje

pouze odstranění neodůvodněných rozdílů (rozhodnutí č. 11/1992 Sbírky

usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR). Ministerstvo financí poukazuje

rovněž na řadu rozhodnutí Ústavního soudu ČR (např. nález ze 17. 2.

1999 sp. zn. Pl. ÚS 16/98 publikovaný pod č. 68/1999 Sb., nález z 24.

5. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/93 vyhlášený pod č. 131/1994 Sb., nález ze

17. 5. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 36/93 vyhlášený pod č. 132/1994 Sb., nález z

28. 2. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 9/95 vyhlášený pod č. 107/1996 Sb.).

Souvislosti s předloženým návrhem má rovněž nález Ústavního soudu z 22.

3. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 37/93 vyhlášený pod č. 86/1994 Sb. Cenová

regulace není vyvlastněním ani nuceným omezením vlastnického práva

podle § 123 odst. 1 občanského zákoníku, za které by vlastníku

příslušela náhrada. V opačném případě by cenová regulace postrádala

jakýkoliv smysl a stát by neměl možnost veřejný zájem na vyrovnaném

trhu, zaručujícím spravedlivé sjednání ceny, chránit.



Pokud jde o čl. 26 odst. 1 Listiny, Ministerstvo financí je názoru, že

cenová regulace nezabraňuje nikomu podnikat ani provozovat jinou

hospodářskou činnost. Každý má možnost svobodně se rozhodnout, zda za

podmínek stanovených státem bude v určité oblasti podnikat. Osoby

podnikající v této oblasti tak mohou se znalostí věci rozhodnout o své

další činnosti. Regulace nájemného se nevztahuje na nově uzavírané

nájemní smlouvy, nebrání tedy nové bytové výstavbě.



Podle názoru Ministerstva financí zabránit možnosti požadovat na

nájemci v netržním prostředí jakékoliv nájemné z bytu, který je jeho

základní životní potřebou, není otázkou povinnosti státu pomoci v

hmotné nouzi ve smyslu čl. 30 odst. 2 Listiny. Nelze rozumně požadovat

od státu, aby možnosti zneužití hospodářského postavení nebránil a

výsledky tohoto počínání navíc saturoval ze státních prostředků.

Zanedbanost bytového fondu a nereálnou výši nájemného v minulosti

nezavinil nájemce bytu. Stát mu proto umožnil, aby své výdaje na

bydlení upravil postupně tak, aby to pro něho neznamenalo finanční

kolaps. Současně umožnil pronajímateli, aby měl právní nárok na nájemné

vyšší, než bylo nájemné původně sjednané v nájemní smlouvě. Vyhláška

Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů,

umožňuje postupné zvyšování nájemného v dříve uzavřených nájemních

smlouvách, tzn. tam, kde jsou splněny podmínky dané ustanovením § 1

odst. 6 zákona o cenách. V nově uzavíraných nájemních smlouvách nájemné

z bytu regulováno není. Z argumentace uvedené u jednotlivých ustanovení

článků Listiny tedy dle názoru Ministerstva financí vyplývá, že omezení

práva na sjednání ceny se děje v souladu s ústavním pořádkem, tzn. v

souladu se zákonem, na základě jeho výslovného zmocnění a v jeho

mezích. Cenovou regulací nájemného z bytů nejsou porušeny v návrhu

uvedené články Listiny.



Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy jsou ministerstva, jiné správní úřady a

orgány územní samosprávy oprávněny na základě a v mezích zákona vydávat

právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.



Na základě zmocnění uvedeného v ustanovení § 20 odst. 2 zákona č.

526/1990 Sb., o cenách, byla vydána vyhláška č. 176/1993 Sb., o

nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, která

umožnila pronajímateli jednostranně požadovat na nájemci maximální nebo

věcně usměrňované nájemné ve smyslu § 5 a 6 zákona č. 526/1990 Sb.

Vyhláška č. 176/1993 Sb. je právním předpisem regulujícím výši ceny.

Zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, v § 1 odst. 7 a 8 stanoví, že ústřední

orgány státní správy oprávněné k regulaci cen podle tohoto zákona (dále

jen "cenové orgány") jsou určeny zvláštními předpisy a že zvláštní

předpisy určují, které další orgány (dále jen "místní orgány") jsou

oprávněny regulovat ceny způsobem stanoveným tímto zákonem." Takovým

zvláštním předpisem je zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České

republiky v oblasti cen, ve znění zákonů č. 135/1994 Sb. a č. 151/1997

Sb. Tento zákon v ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) zmocňuje Ministerstvo

financí k vydávání právních předpisů pro regulaci a sjednávání cen.



Vyhláška č. 176/1993 Sb. přitom nepřekračuje meze zákona č. 526/1990

Sb. a uvádí jen zákonem přípustné způsoby cenové regulace, byla vydána

na základě zákona (č. 265/1991 Sb.) a v mezích zákona (č. 526/1990 Sb.,

viz § 1 odst. 5). Z uvedeného je dle Ministerstva financí zřejmé, že

vyhláška č. 176/1993 Sb. a její novely byly vydány v souladu s

působností Ministerstva financí upravenou zákonem č. 265/1991 Sb.

Protože vyhláška současně umožňuje obcím zvolit maximální výši ceny,

bylo její novely nezbytné vydat právě s odvoláním na zákon č. 265/1991

Sb., nikoliv s odvoláním na zákon č. 526/1990 Sb. Napadaný nedostatek

ustanovení § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., které bylo

zrušeno z důvodů nadbytečnosti, když působnost jednotlivých cenových

orgánů je v souladu s ustanovením § 1 odst. 7 a 8 zákona č. 526/1990

Sb. obsažena ve zvláštním zákoně, a to v zákoně č. 265/1991 Sb., v

platném znění, byl nahrazen ustanovením zákona č. 265/1991 Sb.

Ministerstvo financí má za to, že zvláštní povaha cenové regulace

vyžadující operativní zásahy státu na trhu ohroženém omezením

hospodářské soutěže není slučitelná s detailním vymezením podmínek, ve

kterých se musí rozhodování státního orgánu pohybovat. Cenová regulace

je natolik diferencovanou oblastí, že podrobná právní úprava mezí by se

nepochybně minula s požadovaným účinkem - rychlým a efektivním zásahem

státu na nevyrovnaném trhu. Ministerstvo financí do budoucna

předpokládá zrušení formální regulace nájemného z bytu a již v minulém

roce započalo s intenzivní přípravou nového zákona o nájemném z bytu.

Zhodnotilo výsledky připomínkového řízení k věcnému záměru návrhu

zákona, na kterém se podílely jak orgány veřejné správy, tak zástupci

pronajímatelů a nájemců, a věcný záměr příslušným způsobem upravilo.

Lze očekávat zrušení formální regulace nájemného z bytu v průběhu roku

2002.



Ministerstvo práce a sociálních věcí podalo k návrhu skupiny senátorů

vyjádření, a to zejména k sociálnímu aspektu regulace nájemného a k

některým obecným právním otázkám.



V části II. návrhu skupiny senátorů se dovozuje, že zrušením zákona,

který obsahoval původní zmocnění k vydání vyhlášky č. 176/1993 Sb.,

došlo automaticky ke zrušení normy nižší právní síly a dále že nové

zmocnění obsažené v zákoně č. 135/1994 Sb. je nekonkrétní, a tudíž v

rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy.



K těmto tvrzením Ministerstvo práce a sociálních věcí uvádí, že pokud

podzákonný právní předpis byl řádně vydán na základě zákona, stal se

součástí právního řádu České republiky a touto součástí je až do jeho

výslovného zrušení. Pokud byl v době svého vydání podzákonný právní

předpis vydán ve shodě s požadavky čl. 79 odst. 3 Ústavy, pak důvodem

pro jeho zrušení (kromě výslovného zrušení z věcných či jiných důvodů

dalším právním předpisem) by mohl být jen nesoulad se zákonem (tj.

překročení "mezí" zákona) v důsledku změny zákonné úpravy, nikoliv to,

že zmocnění je obsaženo v jiném zákoně, než bylo původně (důležitý je

rozsah zmocnění, nikoliv jeho "umístění"; při formálním závěru o

důležitosti "umístění" zmocnění by pak např. musela být vydána nová

vyhláška v případě, že se změní kompetence ministerstev, neboť i přes

výslovné ustanovení, že určitá věc patří nyní do působnosti jiného

ministerstva, by zmocnění znělo na jiné ministerstvo). V daném případě

je třeba zdůraznit, že nedošlo ke zrušení normy vyšší právní síly,

neboť zákon č. 526/1990 Sb. zrušen nebyl a platí stále, přičemž stále

obsahuje ty principy, z nichž vyhláška č. 176/1993 Sb. vychází.



Pokud jde o formulaci zmocnění, je podle názoru Ministerstva práce a

sociálních věcí věcí zákonodárce, zda zmocnění je zcela konkrétní nebo

obecnější; z dikce § 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění zákona

č. 135/1994 Sb., plyne, že Ministerstvo financí má vydat právní

předpisy, a to i pro regulaci a sjednávání cen, přičemž základní úprava

regulace a sjednávání cen je obsažena v zákoně (zákon č. 526/1990 Sb.,

o cenách). Z toho lze dovodit, že zmocnění k vydání vyhlášky je dáno a

že "meze zákona" jsou dány zejména zákonem č. 526/1990 Sb., který

obsahuje základní principy, z nichž vyhláška č. 176/1993 Sb. vychází. K

"mezím zákona" Ministerstvo práce a sociálních věcí uvádí, že podle

jeho názoru tyto meze nemusejí být dány jen tím zákonem, který obsahuje

zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu, nýbrž že tyto meze

zákona je třeba vztáhnout k ostatním zákonům; vyhláška musí být v

souladu nejen se zákonem, na jehož podkladě je vydávána, ale i s jinými

zákony - pojem "meze zákona" nelze proto vykládat čistě gramaticky (tj.

v mezích jednoho zákona), nýbrž smyslem čl. 79 odst. 3 Ústavy je soulad

podzákonného předpisu se zákony (tj. se všemi zákony). V této

souvislosti je třeba vzít v úvahu též ustanovení § 696 odst. 1

občanského zákoníku, podle něhož způsob výpočtu nájemného, úhrady za

plnění poskytovaná s užíváním bytu, způsob jejich placení, jakož i

případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit

nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další

podmínky nájemní smlouvy, stanoví zvláštní právní předpis. Tímto

zvláštním právním předpisem je pak vyhláška č. 176/1993 Sb., která tyto

otázky upravuje. Rovněž se podle názoru Ministerstva práce a sociálních

věcí nelze ztotožnit s tezí, že zmocnění k vydání podzákonného předpisu

musí být obsaženo jen v tom zákoně, který obsahuje příslušnou meritorní

úpravu - tento závěr nelze učinit ani z doslovného znění čl. 79 odst. 3

Ústavy (zde se nehovoří o provedení konkrétního zákona, nýbrž o

vydávání právních předpisů na základě zákona, je-li k tomu v zákoně

zmocnění); je také zcela běžnou praxí, že jedna vyhláška je vydávána na

základě několika zmocnění obsažených v různých zákonech, tudíž jedna

vyhláška provádí několik zákonů. Tak je tomu i s vyhláškou č. 176/1993

Sb., která se váže ke dvěma zákonům, tj. k zákonu č. 526/1990 Sb. a

zákonu č. 265/1991 Sb.



V části III. návrhu skupiny senátorů se uvádí, že princip regulace

nájemného porušuje obecný princip rovnosti subjektů (čl. 3 Listiny) a

princip rovnosti vlastnického práva (čl. 11 Listiny), přičemž se však

připouští, že zákon č. 526/1990 Sb. nelze interpretovat jako porušení

principu rovnosti. Nerovnost se spatřuje v tom, že v některých

případech je nájemné sjednáváno dohodou a že vyhláška vytváří

neodůvodněné rozdíly mezi jednotlivými byty a mezi skupinami vlastníků

bytů a nájemníků.



Podle názoru Ministerstva práce a sociálních věcí je především nutno

konstatovat, že pokud se vyhláška nevztahuje na byty bytových družstev,

není to její nedostatek a jí založená nerovnost, neboť družstevní

bydlení je odlišné od nájemního bydlení (srov. § 685 odst. 2 občanského

zákoníku).



Rozdíly v postavení mezi vlastníky domů s nájemními byty s regulovaným

nájemným a vlastníky domů, ve kterých jsou byty, u nichž je nájemné

sjednáváno dohodou smluvních stran, jakož i mezi nájemci bytů s

regulovaným nájemným a nájemci bytů v domech, ve kterých je nájemné

sjednáváno dohodou smluvních stran, hodnotí navrhovatelé jako rozdíly

neodůvodněné a porušující ústavní princip rovnosti v právech. Dosavadní

interpretace principu rovnosti v právech obsaženého v čl. 1 Ústavy a

čl. 1 Listiny Ústavním soudem, vede k závěrům o jeho relativnosti

(nález Ústavního soudu ze 7. 6. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 4/95 vyhlášený pod

č. 168/1995 Sb., nález Ústavního soudu ze 17. 5. 1994 sp. zn. Pl. ÚS

36/93 vyhlášený pod č. 132/1994 Sb.) a o nutnosti současného uplatnění

principu spravedlnosti a přiměřenosti (nález Ústavního soudu z 21. 12.

1993 sp. zn. Pl. ÚS 19/93 vyhlášený pod č. 14/1994 Sb.) jako pojmových

náležitostí právního státu. Ministerstvo práce a sociálních věcí

zastává názor, že regulace nájemného je odůvodněna veřejným zájmem na

zajištění bydlení jako základní životní potřeby široké skupiny

obyvatelstva a že v tomto smyslu neporušuje princip rovnosti v právech.

Bližší argumentace ve prospěch tohoto názoru bude zaměřena na osvětlení

povahy nájemních vztahů v jejich společensko-historickém a právním

kontextu posledních deseti let transformace naší společnosti. Obdobně

má za to, že regulace nájemného neporušuje čl. 11 Listiny chránící

vlastnické právo.



Pro charakteristiku situace v oblasti nájemního bydlení považuje

Ministerstvo práce a sociálních věcí za podstatné následující

skutečnosti:



Na struktuře bytového fondu v České republice se podílí podle údajů ČSÚ

z roku 1998 vlastnický sektor přibližně 47 % (přičemž jen asi 5 % z

toho je tvořeno jednotlivými byty ve vlastnictví, zbytek sestává z

rodinných domků užívaných k bydlení majitelů), družstevní sektor 19 %

(jde převážně o byty stavebních bytových družstev vzniklých v období

let 1960 - 1990) a nájemní sektor cca 31 %, který sestává ze tří

čtvrtin z bytového fondu obcí, tj. dřívějšího státního bytového fondu,

jednu čtvrtinu tvoří nájemní domy ve vlastnictví fyzických osob

(především restituentů) a ostatních soukromých osob. V absolutním

vyjádření je možno uvést, že v rámci nájemního bydlení existuje 1 134

tisíc bytů, v nichž žije cca 1 097 tisíc domácností, což představuje

téměř 3 milióny osob. Z tohoto počtu se regulace nájemného vztahuje na

97,7 % bytů.



Specifičnost nájemního sektoru spočívá i v jeho územním rozmístění;

zhruba 55 % nájemních bytů je koncentrováno v obcích nad 50 tisíc

obyvatel, téměř 45 % je soustředěno v obcích nad 100 tisíc obyvatel (v

Praze je téměř 260 tisíc bytů s regulovaným nájemným, v ostatních

obcích nad 100 tisíc obyvatel přibližně 155 tisíc těchto bytů). Nájemní

bydlení je tedy soustředěno do míst s vysokou koncentrací pracovních

příležitostí, do historicky vzniklých průmyslových a správních center,

přičemž ze sociálního hlediska je významné, že přibližně v 400 tisících

těchto bytů bydlí důchodci a nezaměstnaní.



V uplynulých deseti letech se podíl nájemních bytů na celkovém bytovém

fondu snižoval zejména vlivem přeměny na nebytové prostory a

transformací na byty družstevní (v menší míře na byty ve vlastnictví

fyzických osob), a to v návaznosti na převedení tří čtvrtin původně

státního bytového fondu do vlastnictví obcí (tento proces bývá

označován jako privatizace bytů). Úbytek nájemních bytů nebyl v

uplynulých letech kompenzován výstavbou bytů nových (analýza tohoto

faktoru přesahuje kompetence Ministerstva práce a sociálních věcí).



Transformace trhu nájemního bydlení charakteristická přesunem majetku

státu na nové vlastníky (vlivem restitucí a převedení do vlastnictví

obcí) tedy probíhala za současného snižování podílu nájemních bytů na

celkovém bytovém fondu, při výše naznačené koncentraci do velkých

aglomerací a při významném podílu sociálně ohrožených skupin na tomto

typu bydlení způsobem, který doposud neumožňoval a neumožňuje nájemci

využít možnosti hospodářské soutěže ke sjednání ceny odpovídající

kvalitě služby a jeho koupěschopnosti.



V této souvislosti Ministerstvo práce a sociálních věcí poukazuje na

zásadní deregulaci cen energií, vody a služeb spojených s bydlením,

která proběhla v uplynulých letech. Výdaje na bydlení v České republice

již nejsou v porovnání s vyspělými zeměmi neúměrně nízké a v roce 1996

představoval jejich podíl na hrubém domácím produktu na 1 obyvatele

16,3 %, zatímco průměr 15 zemí západní Evropy (tj. země EU bez Řecka a

Lucemburska při zahrnutí Švýcarska a Norska) byl pouze 12,7 %. Podíl

výdajů na paliva a energie v celkových nákladech na bydlení je v České

republice nejvyšší ze sledovaných západoevropských zemí včetně čtyř

středoevropských transformujících se zemí. V absolutním vyjádření se

výdaje na bydlení (nájemné a výdaje spojené s užíváním bytu) v České

republice od roku 1990 téměř ztrojnásobily.



Sociální zatížení domácností bydlících v nájemních bytech je nejvyšší v

domácnostech důchodců (podíl jejich výdajů na bydlení na čistých

příjmech činí podle posledních údajů roku 1999 29,4 %, přičemž u

některých skupin důchodců v některých aglomeracích, zejména v Praze,

dosahuje téměř 40 %).



Právní řád České republiky nedisponuje právní úpravou, která by

vymezila podíl výdajů na bydlení na příjmu domácnosti, který by neměl

být překročen. Jednoznačně je však možno podle jeho názoru hranici

sociální únosnosti transformačního procesu v této oblasti považovat za

naplněnou u domácností důchodců a vzhledem k již dosaženému podílu

výdajů na nájemní bydlení (zejména vlivem deregulací cen energií a

souvisejících služeb) není ani u ostatních skupin obyvatelstva dán

široký prostor pro uvolnění cen nájemného, nemá-li dojít k ohrožení

takové základní sociální jistoty, jakou představuje bydlení. Náklady na

bydlení představovaly v domácnostech zaměstnanců s dětmi v roce 1999

přibližně 18 % jejich čistých peněžních příjmů. Stát podporuje v

současné době domácnosti, jejichž příjem nedosahuje úrovně 1,6násobku

životního minima, příspěvkem na bydlení (zákon č. 117/1995 Sb.) a dvěma

příspěvky reagujícími dočasně - do 30. 6. a 31. 12. 2000 - na náhlé

zvýšení cen nájemného a tepla (zákony č. 75/1997 Sb. a č. 132/1997

Sb.). Výše dávky s růstem příjmu klesá a na úrovni příjmu 1,6násobku

životního minima je zanedbatelná.



Evropská praxe sociální politiky směřuje k státním zásahům v případech,

kdy podíl výdajů na bydlení přesahuje 25 - 30 % celkových příjmů

domácnosti. Přístup státu k transformujícímu se trhu s nájemními byty

musí být podle názoru Ministerstva práce a sociálních věcí výslednicí

řady opatření; přitom však nelze cestou rozsáhlých plošných zásahů

realizovaných formou příjmově testovaných dávek podporovat příjem

velkých sociálních skupin obyvatelstva. Důsledkem by bylo - vedle

patrně nezvladatelných rozpočtových výdajů - i narušení sociální

soudržnosti společnosti. Zvyšování nájemného musí tedy odpovídat růstu

příjmů podstatné části společnosti. Jestliže tedy stát reguluje cenu

nájemního bydlení, vyjadřuje jednoznačný veřejný zájem na postavení

široké skupiny obyvatelstva, jež do právních vztahů souvisejících s

nájmem bytu vstoupila v naprosté většině ještě před listopadem 1989.

Ústavní soud ve svém nálezu z 22. 3. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 37/93 (č.

86/1994 Sb.) ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 871 odst. 1

občanského zákoníku potvrdil ústavnost ochrany všech dosavadních

uživatelů bytů při transformaci osobního užívání bytu na chráněný nájem

k 1. 1. 1992. Vytvoření přijatelného stavu právní jistoty pro všechny

dosavadní právní vztahy k bytům označil Ústavní soud za veřejný zájem,

který by vyvážil případné znevýhodnění vlastníků soukromých domů (které

ale Ústavní soud ani nedovodil).



Veřejný zájem na podřízení ceny nájemního bydlení pravidlům stanoveným

právním předpisem v souhrnu je tedy dán výše uvedenými

charakteristikami nájemního bydlení, nedostatkem cenově odpovídající

nabídky, sociální situací nájemců, stejně jako nutností ochrany práv

nabytých ve vztazích, které ve většině případů vznikly za zcela

odlišných právních a společenských okolností.



Ministerstvo práce a sociálních věcí zastává názor, že pokud by cenová

regulace neexistovala, dosahovalo by tzv. místně obvyklé nájemné podle

odhadu Ministerstva pro místní rozvoj např. v Praze výše 155 Kč/m2

(nynější cena je 32,70 Kč/m2) a v ostatních obcích nad 100 tisíc

obyvatel by cena byla v rozmezí 36 - 110 Kč/m2. Při zvýšení nájemného v

Praze, např. na 100 Kč/m2, by se současné náklady na bydlení

jednočlenné domácnosti důchodce v bytě o 40 m2 zvýšily o 98,6 %, takže

podíl nákladů na bydlení na čistých příjmech by představoval 77 %. V

domácnostech zaměstnanců s dětmi by za stejných okolností převyšoval

uvedený podíl průměr všech vyspělých zemí. Důsledky tohoto razantního

zvýšení by byly nástroji dávkových systémů sociálního zabezpečení

neřešitelné a vedly by k efektům chudoby a sociálního vyloučení.

Stranou ponechává Ministerstvo práce a sociálních věcí závažné

důsledky, které by takový krok znamenal pro tržní ekonomiku obecně.



Ministerstvo práce a sociálních věcí tedy tvrdí, že regulace nájemného

neporušuje ústavní princip rovnosti, neboť respektuje veřejný zájem a

veřejné blaho vyjádřené nejobecněji žádoucí sociální soudržností

společnosti. Respektuje též princip právní jistoty jako ústřední

princip právního státu a neporušuje princip přiměřenosti zásahu.



Ve vztahu k navrhovateli tvrzenému porušení čl. 11 Listiny je nutno dle

názoru Ministerstva práce a sociálních věcí zkoumat, zda se právo na

vlastnictví nedostává do kolize s jiným základním právem, a to nejen v

rozsahu ochrany lidských práv daným Listinou, ale i v rozsahu, v němž

je Česká republika vázána mezinárodními smlouvami o lidských právech a

základních svobodách podle čl. 10 Ústavy. Jestliže na jedné straně má

každý právo vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), zakazuje se

zneužívání vlastnických práv (čl. 11 odst. 2 Listiny) a připouští se

nucené omezení vlastnického práva (čl. 11 odst. 4 Listiny) ve veřejném

zájmu, na straně druhé existuje ochrana poskytovaná právu obvykle

označovanému jako "právo na přiměřenou životní úroveň". Ochrana

poskytovaná tomuto právu v mezinárodních smlouvách podle čl. 10 Ústavy

(kterými je Česká republika vázána) se jeví širší než ochrana zaručená

Listinou. Ústavní soud již několikrát aplikoval úmluvy o ochraně

sociálních práv, zejména pokud jde o Mezinárodní pakt o hospodářských,

sociálních a kulturních právech č. 120/1976 Sb. (dále jen "Pakt"), a

když vymezoval mezinárodní dokumenty obsahující základní práva v

sociální oblasti (nález Ústavního soudu z 23. 11. 1994 sp. zn. Pl. ÚS

13/94 vyhlášený pod č. 3/1995 Sb.), uvedl, že jimi jsou (mimo jiné)

Všeobecná deklarace lidských práv a Evropská sociální charta. Všeobecná

deklarace lidských práv v čl. 25 vyhlašuje právo každého "na takovou

životní úroveň, která zajistí jeho zdraví a blaho i zdraví a blaho jeho

rodiny, včetně potravy, ošacení, bydlení, lékařské péče a nezbytných

sociálních služeb . . . ." I při vědomí, že Deklarace má pouze

doporučující povahu, má nesporně značný právně interpretační význam i

význam pro formulaci univerzálních standardů lidských práv. Zjevně

inspirován Deklarací Pakt v čl. 11 zakládá právo "každého jednotlivce

na přiměřenou životní úroveň pro něj a jeho rodinu, zahrnuje v to

dostatečnou výživu, šatstvo a byt, a na neustálé zlepšování životních

podmínek." Smluvní stát Paktu se zavazuje podniknout odpovídající

kroky, aby zajistil uskutečnění tohoto práva. Česká republika je Paktem

vázána a v judikatuře Ústavního soudu lze nalézt oporu pro jeho

jednoznačnou klasifikaci jako mezinárodní smlouvy o lidských právech

podle čl. 10 Ústavy, která je bezprostředně závazná a má přednost před

zákonem.



Česká republika ratifikovala dne 3. 11. 1999 Evropskou sociální chartu,

Dodatkový protokol k Evropské sociální chartě ratifikovala 17. 11.

1999, Protokol pozměňující Evropskou sociální chartu ratifikovala dne

17. 11. 1999 - ten ale zatím nevstoupil v platnost. Evropská sociální

charta nabyla pro Českou republiku platnosti 3. 12. 1999, Dodatkový

protokol k ní 17. 12. 1999. Evropská sociální charta je dokumentem Rady

Evropy a nejvýznamnějším nástrojem ochrany sociálních práv na evropské

úrovni. Uznává se za protějšek Evropské úmluvy na ochranu lidských práv

a základních svobod v sociální oblasti.



Článek 16 Evropské sociální charty zajišťuje právo rodiny na sociální,

právní a hospodářskou ochranu. Smluvní strany se v něm zavazují

podporovat ekonomickou, právní a sociální ochranu rodinného života

takovými prostředky, jako jsou rodinné dávky, daňová opatření,

poskytováním bydlení pro rodiny, dávek novomanželům a jinými vhodnými

prostředky. Sociální ochrana poskytovaná tímto článkem Evropské

sociální charty zahrnuje jako významnou součást opatření směřujících k

podpoře rodin též opatření týkající se bydlení; základním smyslem je

závazek státu působit v těch oblastech, kde se potřeby rodin v důsledku

omezených prostředků, které mají na pokrytí těchto potřeb k dispozici,

stávají obzvláště naléhavé. Výbor nezávislých expertů, který posuzuje

zprávy smluvních stran o plnění jednotlivých závazků Charty, například

požaduje podrobné informace o podílu rodinného příjmu na nájemném podle

různých sociálněprofesních kategorií nájemníků proto, aby mohl usoudit,

zda smluvní strana svůj závazek dodržuje. Dodatkový protokol k Chartě

zmiňuje v čl. 4 týkajícím se sociální ochrany starších osob nutnost

poskytnutí bydlení přiměřeného jejich potřebám nebo dostatečné podpory

za účelem přizpůsobení jejich bydlení. Všechny uvedené závazky Česká

republika v Evropské sociální chartě a v Dodatkovém protokolu

ratifikovala.



Pro naznačení trendů, jimiž Rada Evropy směřuje k ochraně sociálních

práv, je nutno uvést, že Revidovaná Evropská sociální charta z roku

1996 stanoví explicitní právo na bydlení v čl. 31 a bydlení považuje za

součást ochrany nejohroženějších skupin (osob se zdravotním postižením,

rodin, starších osob). Rada Evropy se věnuje otázkám práva na bydlení

soustavně i v ostatních instrumentech; lze například zmínit Doporučení

Parlamentního shromáždění 1074 (1988), o rodinné politice, Doporučení

Výboru ministrů RE R (94) 124, o souhrnné rodinné politice, Rozhodnutí

(68) 37 z 24. 11. 1968, o právní úpravě za účelem kompenzace rodinných

závazků nebo Rozhodnutí 70 (1998), o sociální kohezi ve městech

(přijaté Kongresem regionálních a místních autorit v Evropě). V těchto

aktech lze nalézt řadu doporučení přímo se vztahujících k opatřením

řešícím přístup rodin i ostatních členů společnosti k bydlení.



Česká republika tím, že ve svém katalogu základních práv neuvedla

explicitně mezi sociálními právy právo na ochranu přiměřené životní

úrovně, včetně bydlení, nevybočila příliš z evropské praxe. Takové

právo nalézáme pouze v ústavách Belgie, Portugalska, Španělska a

Nizozemí. Přesto zastává Ministerstvo práce a sociálních věcí názor, že

ze závazků vyplývajících z mezinárodních smluv o základních lidských

právech podle čl. 10 Ústavy lze ochranu bydlení na úrovni základního

lidského práva dovozovat i pro Českou republiku.



Nalézají-li se přitom v kolizi dvě základní lidská práva, nejde o

situaci neobvyklou a Ústavní soud ve své judikatuře již dostatečně

osvětlil, jak takový střet poměřovat (nález Ústavního soudu z 12. 10.

1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 vyhlášený pod č. 214/1994 Sb.).



Ve světle kritérií, které Ústavní soud označuje v posledně citovaném

nálezu za určující pro poměřování takové kolize, opatření spočívající v

regulaci ceny za užívání bytu umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, tj.

sociální ochranu skupiny nájemníků, kteří nemohou sjednat cenu

odpovídající své koupěschopnosti; jde tedy o opatření podle jeho názoru

vhodné. Poněvadž stejného cíle nelze dosáhnout prostředky, které by

nepřímo nezasáhly výnosy plynoucí z existence vlastnického práva k

bytům, jde i o opatření potřebné. Z hlediska závažnosti v kolizi

stojících práv je nutno podle názoru Ministerstva práce a sociálních

věcí přihlédnout k tomu, že bydlení představuje jednu z esenciálních

životních podmínek a jistot nezbytných k přežití.



Ministerstvo práce a sociálních věcí tedy dochází k závěru, že opatření

učiněná ve veřejném zájmu spočívající v regulaci nájemného (navíc v

rámci právních vztahů vzniklých v období před rokem 1994, ve většině

případů pak před rokem 1989) respektují ústavněprávní limity omezení

vlastnického práva obsažené v čl. 11 odst. 3 Listiny ve vztahu k čl. 4

odst. 3 Listiny.



Pro úplnost argumentace poukazuje Ministerstvo práce a sociálních věcí

na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, který posuzoval, zda

postup některých smluvních stran Evropské úmluvy o ochraně lidských

práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) je konformní s čl. 1

Dodatkového protokolu k Úmluvě v případě snížení nájemného stanoveného

smlouvou (rozsudek ve věci Mellacher a ost. z roku 1989, A - 169). Soud

shledal, že je v souladu s čl. 1 Dodatkového protokolu, když v rámci

své politiky zákonodárce rozumně rozhodne, že nájemné stanovené

smlouvou na základě tržních podmínek je nepřijatelné z hlediska

sociální spravedlnosti. Judikatura k článku 1 Dodatkového protokolu

potom významně osvětluje, jak Evropský soud nahlíží otázky obecného

zájmu, veřejné prospěšnosti, proporcionality a spravedlivé rovnováhy

spojené s úpravou užívání majetku v souladu s obecným zájmem.



Pro ucelenost pohledu na věc předloženou k rozhodnutí Ústavnímu soudu

zmiňuje Ministerstvo práce a sociálních věcí, že i prvorepublikové

předpisy obsahovaly významnou ochranu nájemníků (např. § 8 zákona č.

130/1922 Sb., § 8 a 9 zákona č. 44/1928 Sb. nebo § 7 vládního nařízení

č. 228/1938 Sb.).



Ministerstvo práce a sociálních věcí má ze všech uvedených hledisek za

to, že návrh skupiny senátorů na zrušení vyhlášky č. 176/1993 Sb., ve

znění pozdějších předpisů, není důvodný, a navrhuje proto jeho

zamítnutí.



Ministerstvo pro místní rozvoj uvádí ve svém vyjádření, že návrh

skupiny senátorů na zrušení vyhlášky Ministerstva financí č. 176/1993

Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu,

ve znění pozdějších předpisů, není důvodný, a navrhuje, aby byl

zamítnut.



Návrh především nebere podle jeho názoru v úvahu specifickou povahu

bydlení, které jako jedna ze základních potřeb má svou nezastupitelnou

hodnotu. Řešení bytových potřeb občanů je zájmem soukromým i veřejným a

nelze je přenechat jen živelnému působení trhu. Proto musí být trh s

byty státem usměrňován. Tento princip státní bytové politiky je v

souladu s právem na bydlení, které je obsaženo zejména v Mezinárodním

paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, jakož i v

dalších mezinárodních dokumentech. Deregulaci nájemného včetně cen za

služby spojené s bydlením je nezbytné spojit s realizací celkové

koncepce bytové politiky státu.



Ministerstvo pro místní rozvoj má za to, že regulaci nájemného je třeba

posuzovat v kontextu s dosavadním vývojem a současným stavem právní

úpravy nájmu bytu. V roce 1991 bylo v rámci rozsáhlé novelizace

občanského zákoníku přistoupeno k nové právní úpravě nájmu bytu. Byl

odstraněn dosavadní direktivní způsob hospodaření s byty, nerovné

postavení vlastníků domů a provedeny další úpravy směřující k větší

smluvní volnosti nájemních vztahů. Současně však bylo považováno za

nezbytné umožnit jednostrannou úpravu výše nájemného s cílem dosažení

rovnovážné tržní hladiny nájemného. Jiný přístup by s ohledem na

smluvní charakter nájmu bytu vedl u transformovaných nájmů k

zablokování stávajících cen bez možnosti další deregulace. Vzhledem k

tomu, že nájemné nebylo v podstatě od roku 1964 zvyšováno, byla

disproporce mezi nájemným vybíraným na základě platných nájemních

vztahů a nájemným tržním značná. Účelem platné právní úpravy je umožnit

nájemcům postupné překonávání rozdílu mezi výší původně sjednaného

nájemného a výší předpokládaného rovnovážného nájemného při současném

zohlednění zájmů pronajímatelů na postupném narovnávání cen. Protože

občanský zákoník jako stabilní norma, která by neměla podléhat častým

změnám, není optimální pro podrobnější úpravu sjednávání cen nájemného,

bylo do zákona začleněno zmocnění k vydání zvláštního předpisu, který

by oblast cen nájemného upravoval.



Toto pojetí se dle Ministerstva pro místní rozvoj zákonitě promítá i do

oblasti ceny za bydlení, kterou je ve smyslu § 877 občanského zákoníku

také nájemné. Za současné situace má pronajímatel na trhu nájemního

bydlení svou nabídkou určité monopolní postavení. Pružnost nájemního

sektoru s cenově dostupnými byty je pro nájemce velmi omezená, neboť

zpravidla nenalezne jiné nájemní bydlení s nájemným odpovídajícím jeho

možnostem, i když je ochoten svůj byt vyměnit za menší, odpovídající

jeho možnostem. Tato situace, která u nás trvá několik desetiletí,

neumožňuje nájemcům využít hospodářské soutěže ke sjednání ceny, která

by odpovídala kvalitě služby a schopnosti poptávky. Bylo proto

zapotřebí nezbytné míry zásahu státu do smluvní volnosti při stanovení

cen nájemného. Regulace nájemného byla v minulosti prováděna

direktivním způsobem jednak předpisy o tzv. stop nájemném, jednak

pevnými a jednotnými cenami stanovenými podle kategorie bytu. Regulace

sama o sobě však nemůže být protiústavní, regulace cen je uplatňována u

celé řady dalších cen v našem právním řádu stejně jako v drtivé většině

platných právních úprav v zahraničí. Typicky pak nájemné z bytů je i v

zahraničí ve většině států v určité míře regulováno.



Současný způsob regulace nájemného neurčuje konkrétní ceny, které

pronajímatel sjednává s nájemcem, ale stanoví pravidla pro jejich

sjednávání v závislosti na způsobu financování výstavby a rozlišuje

mezi dříve uzavřenými smlouvami a novými smlouvami, které se sjednávají

s novými nájemci, kde regulace neplatí. U dříve uzavřených smluv bylo

nutné respektovat požadavek právní jistoty účastníků existujících

občanskoprávních vztahů a zajistit dostatečnou stabilitu těchto

právních vztahů před zásahy státní moci a v neposlední řadě i jejich

kontinuitu. Ta byla zajištěna ustanovením § 871 občanského zákoníku

transformační povahy, na základě kterého se dosavadní právo osobního

užívání k bytům přeměnilo na nájem bytu. Současně bylo třeba zajistit,

aby nájem bytu byl chráněn do doby, než dojde k vytvoření plně

fungujícího trhu s byty.



Ministerstvo pro místní rozvoj má za to, že z výše uvedeného vyplývá,

že v žádném případě nejde o porušení rovnosti subjektů vlastnického

práva ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny, neboť regulace cen je vázána na

byty, a nikoli na osoby.



Pokud se jedná o rozpor s článkem 4 odst. 1, 2, 3 a 4, zákonné zmocnění

obsažené v občanském zákoníku je právě tím ustanovením, které má na

mysli zmíněný článek Listiny, aby byl zachován soulad právního řádu s

Listinou.



Úprava nájemného v nájemních vztazích vzniklých z práva užívání bytů

nezasahuje podle názoru Ministerstva pro místní rozvoj do podstaty

práva vlastnit majetek, držet jej, disponovat s ním a brát z něj

požitky. Vlastník, který disponuje s domem s nájemními byty, bere na

sebe břímě povinností vyplývajících z platné právní úpravy nájemního

vztahu. Tento vztah je chráněn, a jak již bylo výše uvedeno, postupná

deregulace je v zájmu vlastníka, neboť neumožněním jednostranných úprav

výše nájemného by došlo k jeho zmrazení.



Podle článku 26 odst. 1 Listiny má každý právo na svobodnou volbu

povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou

hospodářskou činnost. Souvislost s vyhláškou č. 176/1993 Sb. není v

tomto případě zcela zřejmá. Podmínky uvolnění obsazených bytů jsou dány

občanským zákoníkem, a nikoli vyhláškou a u volných bytů je jejich

další využití zcela věcí vlastníka.



K otázce, zda je platná právní úprava v rozporu s čl. 30 odst. 2

Listiny, ministerstvo konstatuje, že regulace výše nájemného je vázána

na byt, a nikoli na osobu, a proto nelze říci, že dochází ke

zvýhodňování určité skupiny osob.



Potřebné zmocnění k vydání zvláštního předpisu k regulaci nájemného z

bytů a úhrad za plnění poskytovaná s užíváním bytu obsahuje přímo

občanský zákoník. Vydání napadené vyhlášky je v souladu se zákonem o

cenách a zákonem o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen. O

tom, že v naší republice dosud neexistuje zcela funkční trh bytů, jistě

nikdo nepochybuje. Proto třeba považovat za správné, že nájemné je

regulováno zvláštním předpisem a zařazeno do Seznamu zboží s

regulovanými cenami. Obdobná regulace je předmětem vyhlášky č. 176/1993

Sb. a vyhlášky č. 85/1997 Sb., o nájemném z bytů pořízených v

družstevní bytové výstavbě a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním

těchto bytů, i pro zmiňované družstevní byty.



Ministerstvo pro místní rozvoj upozorňuje na to, že není bez

zajímavosti, že podle § 696 občanského zákoníku zvláštní předpis upraví

případy, v nichž může pronajímatel zvýšit nájemné jednostranným právním

úkonem. Bude-li tento zvláštní předpis zrušen, aniž by byl dosavadní

systém nahrazen novou právní úpravou, pak zůstane nájemné z bytů

prakticky zmrazeno na úrovni stávajících nájemních smluv. Nastane tedy

situace, která je v přímém protikladu s cílem, kterého zcela zřejmě

chtěli navrhovatelé dosáhnout.



Konečně pak argumentem, nikoliv právním, přesto však dokreslujícím, je

podle názoru Ministerstva pro místní rozvoj skutečnost, že vláda

připravuje v souladu s novou koncepcí bytové politiky schválenou dne

18. 10. 1999 návrh nového zákona o nájemném, který by s účinností od 1.

1. 2002 zrušil dosavadní administrativní a tvrdou (absolutní) regulaci

nájemného z bytů a nahradil ji již standardním systémem smluvní ceny.

Tento systém umožní samostatný a tržně autentický vývoj ceny nájemného,

současně však účinnou ochranu nájemce jako spotřebitele před

nepřiměřenými cenovými skoky a nepřiměřenými požadavky pronajímatele.

Příprava zákona je inspirována německou právní úpravou.



Z těchto všech důvodů je Ministerstvo pro místní rozvoj toho názoru, že

je nezbytné, aby Ústavní soud shora uvedený návrh senátorů zamítl.



Vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. byla vydána na podkladě

ustanovení § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., podle kterého

Federální ministerstvo financí, Ministerstvo financí České republiky a

Ministerstvo financí Slovenské republiky vydají společně obecně závazné

právní předpisy k metodice sjednávání cen, k vymezení nepřiměřeného

hospodářského prospěchu a neoprávněného majetkového prospěchu získaného

porušením cenových předpisů, k postupu při regulaci cen, cenové

evidenci, poskytování cenových informací a k cenové kontrole. Zákonem

č. 135/1994 Sb. bylo citované ustanovení § 20 sice vypuštěno, vypuštění

tohoto ustanovení nemůže však mít samo o sobě za následek

protiústavnost napadené vyhlášky proto, že již nemá oporu v zákonném

zmocnění. Vypuštěním zmocňujícího zákonného ustanovení nemůže dojít k

automatickému zrušení vyhlášky vydané na základě tohoto zmocnění,

není-li tak v zákoně výslovně uvedeno, takže napadená vyhláška zůstává

platnou součástí českého právního řádu, a to zejména v situaci, kdy

toto zmocnění, a to v tomto směru duplicitně, je obsaženo i v pozdějším

zákoně České národní rady č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České

republiky v oblasti cen, a to v jeho ustanovení § 2 odst. 2.



Pokud jde o věcné aspekty, podle názoru Ústavního soudu cíl ochrany

nájemníků, a to i pokud jde o zvyšování nájemného, je kontinuitně

sledován již od 20. let (zákony č. 275/1920 Sb., č. 130/1922 Sb. a č.

44/1928 Sb. - plné znění posléze uvedeného zákona bylo vyhlášeno

vyhláškou ministra sociální péče č. 62/1934 Sb.) a posléze i v

poválečném období, kupř. vydáním občanského zákoníku č. 141/1950 Sb.,

č. 40/1964 Sb., ve znění pozdějších předpisů. V této souvislosti

neobstojí jako relevantní odkaz navrhovatelů na to, že Parlament ČR

nezařadil právo na bydlení do kategorie základních práv a svobod,

naopak všechny dosavadní úpravy jeví se být v souladu s tím, co bývá v

mezinárodních smlouvách o lidských právech a základních svobodách,

jimiž je Česká republika podle čl. 10 Ústavy bezprostředně vázána,

označováno jako "právo každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň

pro něj a jeho rodinu, zahrnujíce v to dostatečnou výživu, šatstvo,

byt, a na neustálé zlepšování životních podmínek" (čl. 11 odst. 1

Paktu). Obdobně řeší otázku bydlení i čl. 16 Evropské sociální charty a

čl. 4 Dodatkového protokolu k Chartě, jež byly Českou republikou

ratifikovány a vyhlášeny (čl. 10 Ústavy). Právo na dostatečné

(přiměřené) bydlení (čl. 11 odst. 1 Paktu) zahrnuje podle Obecných

poznámek Výboru pro hospodářská, sociální a kulturní práva č. 4 z roku

1991 mimo jiné i aspekt schopnosti placení nájmu. Výše úhrady nájmu

jednotlivcem nebo náklady na užívání bytu by měly být na takové úrovni,

jež neohrožuje nebo nepodkopává uspokojování jiných podstatných potřeb.

Smluvní státy by měly obecně postupovat tak, aby procento nákladů

připadajících na bydlení nebylo v nepoměru k příjmům. Smluvní státy by

proto měly upravit příspěvky na nájem ve prospěch těch, kteří nemají

prostředky na placení nájmu, i modality a výši úhrady nájmu, které

věrně reflektují potřeby v této otázce. V souladu s principem

respektování schopnosti platit nájem by měli být nájemníci chráněni

vhodnými opatřeními proti excesivním nájmům nebo proti excesivnímu

zvyšování nájmu. Toto právo zakotvené v čl. 11 Paktu považuje Ústavní

soud z uvedených důvodů za nezpochybnitelné, za cíl, k němuž ve znění

tohoto článku i náš stát je povinen podnikat "odpovídající kroky".

Srovnatelná práva, byť zúžená ve prospěch rodiny, resp. starých osob,

obsahují čl. 16 Evropské sociální charty (Právo rodiny na sociální,

právní a hospodářskou ochranu), jež se stala pro Českou republiku

platnou dne 3. 12. 1999 a byla vyhlášena pod č. 14 Sbírky mezinárodních

smluv, a čl. 4 odst. 2 písm. a) (Právo starých osob na sociální

ochranu) Dodatkového protokolu k Evropské sociální chartě z 5. 5. 1998,

který vstoupil pro Českou republiku v platnost dne 17. 12. 1999 a byl

publikován ve Sbírce mezinárodních smluv pod č. 15/2000. Obdobnou

problematikou se ostatně zabýval i Evropský soud pro lidská práva, a to

konkrétně v případě Mellacher a ost. v. Rakousko (19. 12. 1989, A -

169). V rámci svého rozhodnutí, v němž neshledal porušení čl. 1

Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě v případě stížnosti několika

vlastníků nemovitostí proti zavedení regulace, a tedy i faktickému

snížení nájemného, tento soud vyslovil některé obecné závěry

aplikovatelné i v daném případě. Především dospěl k závěru, že opatření

směřující k regulaci nájemného nelze považovat za formální ani faktické

vyvlastnění, neboť zde nedošlo ani k převodu majetku stěžovatelů, ani

nebyli zbaveni práva jej užívat, pronajímat nebo prodávat. Napadená

opatření, která je nepochybně zbavila části výnosu z jejich majetku,

lze za daných okolností chápat jako kontrolu užívání tohoto majetku.

Druhý odstavec čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 poskytuje státům právo

přijímat takové zákony, které považují za nezbytné ke kontrole užívání

majetku v souladu s obecným zájmem ("general interest"). Takové zákony

jsou obzvláště potřebné a obvyklé v oblasti bydlení, která se v

moderních společnostech stává ústřední otázkou sociální a hospodářské

politiky. Aby bylo možno takovou politiku uskutečňovat, legislativa

musí mít široký prostor k úvaze (hodnocení) ("margin of appreciation"),

a to jak při zjišťování, zda existuje veřejný zájem opravňující k

uplatnění usměrňujících (kontrolních) opatření, tak rovněž co se týče

výběru podrobných pravidel pro uskutečnění takových opatření. Jak soud

zdůraznil v případě James and others, zasahování státu musí respektovat

princip přiměřené (spravedlivé) rovnováhy ("fair balance") mezi

požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu

základních práv jednotlivce. Hledání této rovnováhy se promítá do

struktury čl. 1 jako celku, a tudíž i do čl. 1 odst. 2 Dodatkového

protokolu č. 1 k Úmluvě, jinými slovy, musí zde existovat rozumný

(opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a

sledovanými cíli.



Je pravdou, že Listina, coby ústavní zákon, neuvedla mezi vyhlášenými

sociálními právy výslovně právo na ochranu přiměřené životní úrovně,

včetně bydlení. Tato okolnost však nikterak nediskvalifikuje ústavní

relevanci tohoto práva zakotveného v uvedených mezinárodních smlouvách.

V souladu s ustáleným principem jsou ústavní a smluvní katalogy

lidských práv komplementární a působí ve vzájemné harmonii. Tento

princip explicitně vyjadřují jak jednotlivé mezinárodní smlouvy o

lidských právech, tak i moderní ústavy. Lze uvést čl. 60 Úmluvy o

ochraně lidských práv a základních svobod, který stanoví, že "Nic v

této Úmluvě nebude vykládáno tak, jako by omezovalo nebo rušilo lidská

práva a základní svobody, které mohou být uznány zákony každé Vysoké

smluvní strany nebo každou jinou Úmluvou, jíž je stranou", stejně jako

čl. 32 Evropské sociální charty, podle něhož "Ustanovení této Charty

nebudou na újmu těm ustanovením domácího práva nebo jakékoli

dvoustranné nebo mnohostranné smlouvy, které již platí nebo vstoupí v

platnost, podle kterých je chráněným osobám poskytováno příznivější

zacházení". Mezi ústavními texty lze uvést např. Ústavu Ruské federace

z r. 1993, jejíž čl. 55 uvádí, že ústavní katalog základních práv a

svobod nesmí být vykládán způsobem, který by popřel nebo omezil ostatní

všeobecně uznané práva a svobody. Obdobná ustanovení obsahují např. čl.

43 arménské ústavy z r. 1996 nebo čl. 17 odst. 2 albánské ústavy z r.

1998. Z uvedeného principu plyne, že neuvedení určitého práva (v tomto

případě práva na ochranu přiměřené životní úrovně, včetně bydlení) v

Listině nesmí být vykládáno jako omezení tohoto práva zaručeného

jednotlivci podle mezinárodních smluv o lidských právech a základních

svobodách, přičemž má jednotlivec zaručeno "příznivější zacházení" (v

tomto případě podle mezinárodní smlouvy).



Zcela stranou podstaty věci zde jde proto v této souvislosti

argumentace navrhovatelů, že vyhláška č. 176/1993 Sb. chrání pouze

skupinu nájemců v bytech s regulovaným nájemným, a zakládá tak rozdíl a

nerovnost mezi vlastníky domů s nájemními byty, v nichž jsou byty s

regulovaným nájemným, a vlastníky domů s byty, ve kterých je nájemné

sjednáváno dohodou smluvních stran, stejně jako mezi nájemci bytů v

domech s nájemními byty, v nichž jsou byty s regulovaným nájemným, a

nájemci bytů v domech s byty, ve kterých je nájemné sjednáváno dohodou

smluvních stran. To, že napadená vyhláška vzhledem k ustanovení § 2

odst. 2 písm. a), b) vylučuje regulaci nájemného v tomto ustanovení

taxativně vymezených případech, lze považovat podle názoru Ústavního

soudu za zcela přirozené a logické, neboť v obou zde vymezených

případech jde o "vstupy" do smluvního vztahu, vstupy řídící se v

podstatě principem smluvní autonomie. Kdyby tomu tak v zásadě nemohlo a

nesmělo být, potom by kupř. právo podnikat v oblasti nájemního bydlení,

tedy právo, jež ve své všeobecné podobě je zakotveno v čl. 26 odst. 1

Listiny, bylo pouhým "právem na papíře".



Podle názoru Ústavního soudu princip přiměřené (spravedlivé) rovnováhy

byl však v projednávané věci dotčen v jednom ze základních momentů,

jenž nelze oddělit od napadené vyhlášky jako celku, a to potud, že

napadenou vyhláškou nebyl vzat zřetel na proces destrukce vlastnického

práva po únoru 1948. Již občanský zákoník č. 141/1950 Sb. zavedl

rozlišení mezi tzv. osobním a soukromým vlastnictvím (§ 105, 106) a v

ustanovení § 110 zakotvil ideologický slogan o tom, že vlastnické

poměry k půdě jsou založeny na zásadě "půda patří těm, kdož na ní

pracují". Proces destrukce vlastnického práva byl prohlouben přijetím

občanského zákoníku č. 40/1964 Sb., jenž zavedl institut tzv. osobního

užívání bytů, jiných místností a pozemků, posunul úpravu soukromého

vlastnictví mezi závěrečná ustanovení a i v dalších směrech omezil a

zpochybnil vlastnické právo způsobem odporujícím obecným právním

zásadám uznávaným civilizovanými národy. K uvedenému procesu destrukce

výrazně přispěla i podzákonná úprava nájemného obsažená ve vyhláškách

č. 411/1950 Ú. l., č. 371/1952 Ú. l., č. 60/1964 Sb. a č. 217/1988 Sb.

Zatímco totiž prvorepublikové zákonodárství v této oblasti upravovalo

pouze zvyšování nájemného, aniž by se jinak dotklo výše již smluveného

nájemného, vyhláška Ministerstva práce a sociální péče č. 411/1950 Ú.

l., o úpravě nájemného z bytů a jiných místností dokončených po 5. 5.

1945, v ustanovení § 2 kategoricky stanovila, a to jako základní

ustanovení, že nájemné lze požadovat a platit toliko ve výši určené

podle této vyhlášky. Vyhláška ministra financí č. 371/1952 Ú. l., o

odvádění nájemného z budov na zvláštní účty u státních spořitelen,

učinila pak z vlastníka spíše rukojmího v rukou státu, když v

ustanovení § 1 stanovila povinnost vlastníka budovy za v tomto

ustanovení blíže vymezených podmínek založit u státní spořitelny

zvláštní účet nájemného, v ustanovení § 4 povinnost vlastníka odvádět

vybrané čtvrtletní nebo měsíční nájemné spořitelně na tento zvláštní

účet a v ustanovení § 5 s touto povinností vlastníka korespondující

povinnost spořitelny s tím, že v ustanoveních § 10 a 11 byly současně

stanoveny podmínky pro uvolňování částek potřebných na úhradu nákladů

na opravy budovy, placení vlastníkových veřejnoprávních závazků apod.

Povinnost odvádění nájemného na zvláštní účty nájemného byla ponechána

i vyhláškou Ministerstva financí, cen a mezd České socialistické

republiky č. 217/1988 Sb. Všechna tato omezení vlastnického práva, jež

byla vyvolána tendencí politického systému zlikvidovat tzv. soukromé

vlastnictví jako potenciální zdroj určité ekonomické autonomie, vedla k

tomu, že od 50. let začalo v masivních rozměrech docházet k darováním,

zejména nájemních, domů jejich vlastníky státu, což v podmínkách

fungujícího demokratického státu je stěží představitelné. Naopak po

listopadových událostech roku 1989 a po vydání zákona č. 87/1991 Sb., o

mimosoudních rehabilitacích, byly rovněž ve značném počtu případů

uplatněny restituční nároky na vrácení těchto objektů jejich bývalým

vlastníkům, resp. jejich právním nástupcům. Je všeobecně známou

skutečností, že nespočet těchto nemovitostí byl těmto bývalým

vlastníkům, resp. jejich právním nástupcům vydán ve značně zchátralém

stavu, takže určité kategorie vlastníků, tedy zejména vlastníků

nájemních domů, nemohly dostát ani své základní povinnosti

pronajímatele obsažené v ustanovení § 687 odst. 1občanského zákoníku .

Při řešení disproporce mezi kontinuitní ochranou nájemníků a

konstatovanými destruktivními vlomy do vlastnického práva v období 50.

- 80. let postupovala tedy napadená vyhláška zcela jednostranně. Aby

již konstatovaným povinnostem vlastníci nájemních domů mohli dostát a

aby se tak reálně dostalo ke slovu i právo jednotlivce na řádné bydlení

ve smyslu čl. 11 Paktu, mohla být kupříkladu zvolena cesta, kterou šlo

již prvorepublikové zákonodárství, které v ustanovení § 9 odst. 4

zákona č. 32/1934 Sb., ve znění pozdějších předpisů, umožňovalo zvýšení

nájemného z důvodu úhrady nákladu učiněného na občasné nebo mimořádné

nutné opravy a obnovy domu.



Souhrnně vyjádřeno, to, že již počínaje prvorepublikovým zákonodárstvím

byla vcelku důsledně prosazována ochrana nájemníků, a to i pokud jde o

zvyšování nájemného, zatímco na druhé straně od počátku 50. až do konce

80. let bylo podstatným způsobem zpochybňováno a v řadě vlastníkových

oprávnění eliminováno vlastnické právo, vyžadovalo odstranění již

konstatované diskriminace některých kategorií vlastníků, a to tak, aby

bylo naplněno jejich právo na pokojné užívání majetku ve smyslu čl. 1

Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, jakož i právo zakotvené v čl. 11

odst. 1 Listiny. Podstatou již uvedené diskriminace je totiž

skutečnost, že, na rozdíl od jiných vlastníků, jsou posléze uvedené

kategorii vlastníků nejen upírána některá z podstatných oprávnění

tvořících obsah jejich vlastnického práva, ale že navíc jsou

vmanévrováváni do situace, kdy v celé řadě případů, zejména tehdy, kdy

kupř. v nájemních domech je zdrojem výnosu jen nájemné z bytů, ve

skutečnosti jsou nuceni ze svého dotovat to, co se Ústavnímu soudu

ukazuje jako věc celospolečenské povahy a odpovědnosti, tedy jako

břemeno, jehož odstranění není v silách jen určité sociální skupiny a

jehož závažnost a povaha vyžaduje, jak je konstatováno v Obecných

poznámkách Výboru pro hospodářská, sociální a kulturní práva č. 4 z

roku 1991 (úprava příspěvků na nájem), skutečně odpovědný a vyvážený

přístup i ze strany státu a celé společnosti. Jak již bylo konstatováno

kupř. v nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 4/95 uveřejněném ve Sbírce nálezů

a usnesení Ústavního soudu ČR ve svazku 3 ročník 1995 - I. díl pod poř.

č. 29, nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních

lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující, alespoň v

určitém směru, již samu podstatu rovnosti. Tak se zpravidla děje tehdy,

je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva,

např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny. Zatímco totiž

svoboda je obsahově dána přímo podstatou jednotlivce, vyžaduje rovnost

zpravidla "mezičlánky", relaci k jiné sociální hodnotě. Podle názoru

Ústavního soudu jde o takové porušení rovnosti v již konstatovaném

pojetí i v projednávané věci, neboť napadenou vyhláškou je porušeno

vlastnické právo ústavně zaručované v čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1

k Úmluvě, jakož i v čl. 11 odst. 1 Listiny. To proto, že kategorii

vlastníků ve skutečnosti "dotujících" nájemné - a do této kategorie

dnes již v řadě případů spadají i obce vlastnící i nájemní domy - je,

na rozdíl od ostatních vlastníků, obsah i výkon řady základních

oprávnění vlastníka, která tvoří obsah vlastnického práva,

nezdůvodnitelně zpochybněn a odepřen. Jakkoli není pochyb o tom, že

také tyto diskriminované kategorie vlastníků jsou povinny, pokud jde o

otázku zvyšování nájemného, se podříditi určitým omezením, může se tak

stát jen při splnění podmínek vyplývajících z čl. 4 odst. 3, 4 Listiny.

Podle odstavce 3 uvedeného článku zákonná omezení základních práv a

svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené

podmínky, zatímco podle odstavce 4 tohoto článku při používání

ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich

podstaty a smyslu. Tak tomu však v projednávané věci není a napadená

vyhláška je podle názorů Ústavního soudu v rozporu i s čl. 4 odst. 3, 4

Listiny, neboť určité kategorie vlastníků jsou nuceny se podrobit

podstatným omezením jejich vlastnického práva, zatímco jiné nikoli, a k

tomuto omezení dochází napadenou vyhláškou způsobem, jenž má sotva co

společného se šetřením podstaty vlastnického práva.



Podle názoru Ústavního soudu princip přiměřené (spravedlivé) rovnováhy

vyžaduje, aby při respektování požadavků obsažených v čl. 11 Paktu byl

vzat zřetel na proces destrukce vlastnického práva, zejména pokud se

týče vlastníků nájemních domů, diskriminovaných v poměru k ostatním

vlastníkům, kupř. tzv. rodinných domků tím, že je jim odepřeno požívat

plody a užitky svého vlastnictví, neboť ve skutečnosti vzhledem k výši

nájemného a výši nákladů nezbytných k provozu, často v katastrofickém

stavu se nacházejících nemovitostí, jsou část nájemného, jaké by jinak

s přihlédnutím ke všem okolnostem bylo možno považovat za přiměřené,

nuceni hradit ze svého. Jinými slovy, v důsledku dosavadní právní

úpravy existují dnes v naší společnosti sociální skupiny či subjekty,

které hradí ze svého to, co v zájmu naplnění již konstatovaného čl. 11

Paktu má zajišťovat stát. Cenová regulace, nemá-li přesáhnout meze

ústavnosti, nesmí evidentně snížit cenu tak, aby vzhledem ke všem

prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň

jejich návratnosti, neboť v takovém případě by vlastně implikovala

popření účelu a všech funkcí vlastnictví.



Pokud jde konečně o navrhovateli namítané porušení čl. 26 odst. 1

Listiny, má i Ústavní soud za to, že cenová regulace nezabraňuje nikomu

podnikat ani provozovat jinou hospodářskou činnost, neboť každý má

možnost se svobodně rozhodnout, zda za daných podmínek v určité oblasti

podnikat bude. Nadto regulace nájemného se nevztahuje na nově uzavírané

nájemní smlouvy, a nestojí tedy v cestě podnikatelské aktivitě.



Ústavní soud dospěl k závěru, že vyhláška Ministerstva financí č.

176/1993 Sb. je v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě,

čl. 11 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny a čl. 1 Ústavy, a proto ji

podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušil dnem 31. prosince

2001, aby legislativě poskytl dostatek času k vytvoření nového

kvalitního právního předpisu.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Kessler v. r.



Odlišné stanovisko zaujal k rozhodnutí pléna podle § 14 zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu, soudce JUDr. Vladimír Paul.