446/2008 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 26. listopadu v plénu ve složení Stanislav

Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel

Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha,

Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška

Wagnerová a Michaela Židlická podle čl. 87 odst. 2 Ústavy České

republiky o návrhu navrhovatele - Senátu Parlamentu České republiky -

na posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské

unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem



takto:



Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o

založení Evropského společenství



* v článcích 2 odst. 1 (dříve 2a odst. 1), 4 odst. 2 (dříve 2c), 352

odst. 1 (dříve 308 odst. 1), 83 (dříve 69b odst. 1) a 216 (dříve 188

l), obsažených ve Smlouvě o fungování Evropské unie,



* v článcích 2 (dříve 1a), 7 a 48 odst. 6 a 7 obsažených ve Smlouvě o

Evropské unii



* a Listina základních práv Evropské unie



nejsou v rozporu s ústavním pořádkem.



Odůvodnění



I.



1. Senát Parlamentu České republiky (dále též jen „Senát“ nebo

„navrhovatel“) podal na základě § 117b odst. 1 zákona č. 107/1999 Sb.,

o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, a podle § 71a

odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění

pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o Ústavním soudu“) návrh, aby

Ústavní soud podle čl. 87 odst. 2 Ústavy České republiky (dále též jen

„Ústava“) rozhodl o souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o

Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním

pořádkem České republiky.



2. V návrhu Senát uvedl, že vláda České republiky dne 25. ledna 2008

předložila Senátu Lisabonskou smlouvu pozměňující Smlouvu o Evropské

unii a Smlouvu o založení Evropského společenství (dále jen „Lisabonská

smlouva“ nebo „Smlouva“) se žádostí o souhlas k její ratifikaci. Senát

se v návaznosti na své usnesení z 20. září 2007, kterým se vyjádřil k

pozicím České republiky před jednáním summitu hlav států a vlád v

Lisabonu, s přihlédnutím k zprávě Výboru pro evropskou integraci Senátu

k návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu z 30. září 2003 a zprávě

Výboru pro záležitosti Evropské unie Senátu k návrhu Smlouvy

zakládající Ústavu pro Evropu z 3. listopadu 2004 a se zřetelem na

stanoviska Stálé komise Senátu pro Ústavu a parlamentní procedury z 9.

října 2003, z 3. listopadu 2004 a z 27. března 2008 se domnívá, že

některá ustanovení Smlouvy se bezprostředně vztahují k normám ústavního

pořádku České republiky. Vzhledem k zásadním změnám, které Smlouva

přináší a které se podle názoru Senátu dotýkají substantivních prvků

státnosti, se prý jeví nezbytným přezkoumat, zda je Smlouva v souladu s

ústavní charakteristikou České republiky jako svrchovaného, jednotného

a demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a zda nedochází

ke změně podstatných náležitostí demokratického právního státu, která

je dle čl. 9 odst. 2 Ústavy nepřípustná.



3. Senát prohlásil, že považuje za nezbytné, aby Ústavní soud posoudil

i soulad mezi dílčími konkrétními ustanoveními Smlouvy a normami

ústavního pořádku, a to především v případech, které blíže vymezil pod

body níže uvedenými.



4. a) V souladu s přesvědčením, že legislativní kompetenční kompetence

náleží členským státům Evropské unie, které výkon některých pravomocí

delegují na mezinárodní instituce, považuje Senát za klíčové ustanovení

čl. 10a odst. 1 Ústavy, podle něhož je možné přenést některé pravomoci

orgánů České republiky na mezinárodni organizaci nebo instituci. Nové

znění Smlouvy o fungování Evropské unie (dříve Smlouva o založení ES)

zakládá podle názoru Senátu klasifikaci pravomocí charakteristickou

spíše pro federální státy, přičemž mj. zavádí kategorii výlučných

pravomocí Unie, do níž spadají komplexní oblasti právní regulace, v

nichž dle čl. 2a odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie mohou

členské stály vytvářet a přijímat právně závazné akty „pouze tehdy,

jsou-li k tomu zmocněny nebo provádějí-li akty Unie“. Navazující

koncept sdílených pravomocí (článek 2c Smlouvy), které mají existovat

vedle zmíněných pravomocí výlučných, spolu s prý ne zcela jasnými

hranicemi tvorby norem sekundárního práva Unie otevírá dle Senátu

prostor široké, předem obtížně identifikovatelné sféry unijní

normotvorby, kde se implicitně, v souladu s prohlášením č. 17

připojeným ke Smlouvě, uplatňuje zásada přednosti unijního práva.

Rozsah přenesení pravomocí tak může být podle názoru Senátu nahlížen ve

sféře sdílených pravomocí z pohledu čl. 10a Ústavy jako předem ne zcela

určitelný (srov. též v obecné podobě úvod čl. 2c odst. 2 návrhu Smlouvy

o fungování Evropské unie - „Sdílená pravomoc Unie a členských států se

uplatňuje v těchto hlavních oblastech:“).



5. b) Senát uvedl, že předmětem přezkumu souladu s čl. 10a Ústavy by

měla být i povaha navrženého ustanovení čl. 308 odst. I Smlouvy o

fungování Evropské unie, podle něhož přijme Rada na návrh Komise

jednomyslně opatření k „dosažení některého z cílů stanovených

Smlouvami“ za situace, kdy je v rámci unijních politik nezbytná určitá

činnost, k níž Smlouva neposkytuje nezbytné pravomoci. Na rozdíl od

stávajícího znění zakládacích smluv se navržené ustanovení Smlouvy

neomezuje na oblast regulace vnitřního trhu, nýbrž představuje

blanketní normu. Umožňuje tak prý přijetí opatření nad rámec unijních

kompetencí, tj. mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a Ústavy.

Takováto opatření mohou být podle Senátu následně přijímána rovněž v

oblasti citlivých otázek spolupráce v trestních věcech bez dostatečných

procesních záruk ochrany občanských práv a svobod při zachování

výkladového monopolu Evropského soudního dvora. Specifická kompetenční

jurisdikce Evropského soudního dvora coby konečného arbitra při

případně vzniknuvším sporu může dle Senátu vyvolávat - za situace

nevyjasněného vztahu k ústavním soudům členských států - otazníky nad

dodržením principu právní jistoty. Zvláštní pozornosti si zaslouží též

absence časového omezení platnosti takto přijatého opatření a jeho

exekutivní povaha, která může vzbudit pochybnosti nad relevancí účasti

národních parlamentů při zvažování přijetí takovéhoto opatření.



6. c) Pojem pravomoci, s nímž pracuje čl. 10a Ústavy, nemá podle návrhu

Senátu pouze materiální rozměr překrývající se s vymezením oblasti

působnosti, ale také rozměr institucionální, vztahující se ke způsobu

rozhodování. V této souvislosti je dle Senátu zapotřebí přezkoumat

soulad navrženého čl. 48 Smlouvy o Evropské unii s uvedeným ustanovením

Ústavy. Články 48 odst. 6 a 7 totiž zavádějí možnost tzv.

zjednodušeného postupu pro přijímání změn primárního unijního práva

prostřednictvím exekutivního aktu, kterým se mění podoba řádně

ratifikovaných zakládacích smluv EU.



7. Jednoznačně je prý v této souvislosti formulována obecná přechodová

klauzule (passerelle), která i přes formální zakotvení principu

oboustranné flexibility v prohlášení č. 18, připojeném k Smlouvě,

zůstává nástrojem jednosměrné změny pravomocí. Uplatnění této klauzule

za účelem změny jednomyslného rozhodování na rozhodování kvalifikovanou

většinou v určité oblasti či nahrazení zvláštního legislativního

postupu řádným legislativním postupem dle čl. 48 odst. 7 patrně

představuje změnu pravomocí ve smyslu čl. 10a Ústavy, aniž by tato

změna byla doprovázena ratifikací mezinárodní smlouvy či aktivním

souhlasem Parlamentu. Ztrátu práva veta přitom lze podle Senátu chápat

jako přenos pravomocí na mezinárodní organizaci, která zároveň fakticky

znamená omezení významu parlamentního mandátu udělovaného vládě k

rozhodnutí, při jehož přijímání by po aplikaci přechodové klauzule mohl

být zástupce vlády jednotlivého členského státu přehlasován.



8. V případě navrženého čl. 69b odst. 1 Smlouvy o fungování EU, kdy

sektorová Rada rozhoduje o zařazení dalších oblastí trestné činnosti do

sféry unijní regulace, prostor pro vyjádření nesouhlasu Parlamentu

zcela chybí, jakkoli je v jiném případě - u navrženého znění obecné

přechodové klauzule (čl. 48 odst. 7 Smlouvy o Evropské unii) a dílčí

přechodové klauzule ve sféře justiční spolupráce v občanských věcech

(čl. 65 odst. 3 Smlouvy o fungování EU) - tato možnost garantována.

Omezené zapojení národních parlamentů do rozhodování o změně ostatně

poměrně široce definovaných pravomocí Unie je doplněno rozšířením

hlasování kvalifikovanou většinou, nezřídka souvisejícím s celkovou

komunitarizací dosavadního třetího pilíře evropského práva, kde

souběžně s implicitním oslabením vnitrostátního parlamentního mandátu a

zrušením kategorie úmluv schvalovaných Parlamentem České republiky

přebírá odpovědnost za parlamentní dimenzi rozhodování Evropský

parlament. Senát v této souvislosti položil otázku, zda je vzhledem k

charakteru Evropské unie jakožto společenství států (nikoli spolkového

státu) tento rozměr parlamentní demokracie postačující a zda nedochází

k faktickému vyprázdnění čl. 15 odst. 1 Ústavy („Zákonodárná moc v

České republice náleží Parlamentu.“).



9. d) Senát pokračoval, že vedle již zmíněných klauzulí přechodových a

doložky flexibility se procesní postupy stanovené Smlouvou dotýkají

ústavního pořádku ještě v dalším ohledu. Jedná se o sjednávání

mezinárodních smluv podle navrženého čl. 188l Smlouvy o fungování

Evropské unie. Zde se totiž tituly k uzavírání mezinárodních smluv

jménem EU rozšiřují („ ... stanoví-li tak Smlouvy nebo je-li uzavřeni

dohody buď nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci

politik Unie, nebo je stanoveno právně závazným aktem Unie, nebo se

může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast

působnosti.“). Smlouvy jsou závazné pro EU i její členské státy,

přičemž jsou uzavírány rozhodnutím kvalifikovanou většinou v Radě.

Česká republika se tak podle Senátu nemusí ke smlouvě souhlasně

vyjádřit, a přesto je jí vázána; běžný ratifikační proces vůbec

neprobíhá, odpadá tím mj. možnost předběžného přezkumu souladu

takovýchto smluv s ústavním pořádkem České republiky. Otázkou zůstává,

zda se jedná o postup slučitelný s dikcí čl. 49 a čl. 63 odst. 1 písm.

b) Ústavy, a je-li zde prostor pro aplikaci těchto smluv na základě čl.

10 Ústavy.



10. e) Senát rovněž uvedl, že posílení pravomocí orgánů Evropské unie,

které reprezentují supranacionální úroveň rozhodování, je doprovázeno

zavedením jednotné právní subjektivity Evropské unie. Fungování

Evropské unie tak prý získává ve sféře dosavadního druhého i třetího

pilíře, v oblastech primárně politické spolupráce, zcela nový

legislativní rámec. V takovémto rámci, zásadně odbourávajícím ve sféře

dosavadního třetího pilíře zásadu jednomyslného rozhodování, může ovšem

častěji než doposud docházet ke kolizím s vnitrostátními standardy

ochrany základních práv. Ačkoli má Evropská unie dle navrženého čl. 6

odst. 2 Smlouvy o EU přistoupit k Evropské úmluvě o ochraně lidských

práv a základních svobod, konstatuje zároveň týž článek v odstavci 1,

že „Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních

práv Evropské unie ze dne 7. prosince 2000, ve znění upraveném dne 12.

prosince 2007 ve Štrasburku, jež má stejnou právní sílu jako Smlouvy.“.

Tento nepřímý odkaz na Listinu základních práv Evropské unie může podle

Senátu vyvolávat nejasnosti ohledně jejího statusu, stejně jako

skutečnost, že tato Listina obsahuje nejen přímo vymahatelná práva, ale

také principy či aspirace bez jasné systematiky uspořádání. Za situace,

kdy Unie nedisponuje a ani nemůže disponovat specializovaným tělesem,

tedy soudem řešícím „ústavní stížnosti“, který by ustanovení Listiny v

konkrétních případech porušení občanských práv vykládal, není prý úloha

Listiny zřejmá. Senátu není jasné, zda představuje ochranu práv občanů,

nebo spíše interpretační nástroj, v jehož zorném úhlu jsou vykládány

pravomoci unijních orgánů čí prohlubován výklad cílů, jež Unie sleduje,

zda je posilována či naopak oslabována autorita vnitrostátních

institucí, které vykládají národní katalogy lidských práv vždy v

souvislosti se svébytnou tradicí politických národů Evropy, jaké

procesní důsledky (prodloužení či naopak zrychlení vymahatelnosti

práva) má tento krok ve vztahu k jurisdikci Evropského soudu pro lidská

práva a zda může být v důsledku této skutečnosti posilován či

nivelizován standard vnitrostátní ochrany lidských práv zakotvený v

Listině základních práv a svobod.



11. f) V neposlední řadě je podle návrhu Senátu vymezení statusu

Listiny a možností jejího výkladu potřebné rovněž k uchopení nově

formulovaného čl. la Smlouvy o EU, kterým dochází k rozšíření hodnot,

na nichž je Unie založena, a zároveň k začlenění standardů evropského

společenského modelu („ve společnosti vyznačující se pluralismem,

nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a

rovností žen a mužů“). Otázka interpretace tohoto ustanovení vynikne

podle navrhovatele tím spíše, že závažné porušení zmíněných hodnot může

vést k pozastavení práv vyplývajících pro daný členský stát ze Smlouvy.

Již pouhý návrh podaný 1/3 členských zemí, Evropským parlamentem či

Evropskou komisí proti některému členskému státu by prý totiž mohl

vytvořit politický tlak vedoucí k změnám vnitrostátního právního řádu.

Senát proto klade otázku, zda formulace tohoto ustanovení je v souladu

se základní charakteristikou České republiky obsaženou v čl. 1 odst. 1

a také s čl. 2 odst. 1 (princip suverenity lidu) Ústavy.



12. S ohledem na výše uvedené Senát navrhl, aby Ústavní soud ve smyslu

čl. 87 odst. 2 Ústavy a § 71e zákona o Ústavním soudu rozhodl o souladu

Smlouvy s ústavním pořádkem.



II.



13. Podle § 71c zákona o Ústavním soudu jsou účastníky řízení o souladu

mezinárodních smluv s ústavními zákony vedle navrhovatele též

Parlament, prezident republiky a vláda. Ústavní soud proto zaslal

předmětný návrh Senátu na zahájení řízení Poslanecké sněmovně

Parlamentu České republiky, prezidentu republiky a vládě České

republiky (§ 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, per analogiam) s tím,

že mají možnost se k návrhu Senátu vyjádřit.



III.



14. Dne 5. 6. 2008 došlo Ústavnímu soudu vyjádření prezidenta

republiky. Ten v jeho úvodu zdůraznil, že návrh Senátu vítá a

ztotožňuje se s ním. Prezident uvedl, že Lisabonská smlouva mimo

jakoukoli pochybnost významně mění charakter Evropské unie jako takové,

a tím i právní postavení České republiky v jejím rámci. Proto je podle

jeho názoru třeba posouzení souladu všech jejích ustanovení jednotlivě

i v jejich celku s Ústavou České republiky, Listinou základních práv a

svobod a s ústavním pořádkem České republiky věnovat mimořádnou

pozornost. Prezident v této souvislosti poznamenal, že rozhodnutí

Ústavního soudu v této věci bude jedním z nejvýznamnějších a

nejodpovědnějších v historii českého ústavního soudnictví.



15. Vyjádření prezidenta je rozčleněno do tří obsáhlejších částí

označených jako body A, B a C, přičemž tyto části jsou dále rozděleny

na jednotlivé subkapitoly.



16. Bod A je nazván „K řízení obecně“ a první subkapitola se zabývá

charakterem řízení. V ní prezident vyjadřuje názor, že Ústavní soud je

povolán posoudit nejen ustanovení Lisabonské smlouvy zmíněná v návrhu

Senátu, ale i její soulad s celým ústavním pořádkem, a to ve všech

souvislostech. Právě to je smyslem řízení o souladu mezinárodních smluv

podle čl. 10a a 49 Ústavy s ústavním pořádkem. Odůvodnění návrhu, resp.

vyjádření účastníků mají prý z hlediska řízení pouze ten právní význam,

že je třeba se s jejich tvrzeními, náměty a pochybnostmi vypořádat v

odůvodnění nálezu. Dále z toho prezident dovozuje, že tento druh řízení

má charakter řízeni nesporného. Pokud by prý takový výklad neplatil,

pak by bylo nutné připustit, že další možný navrhovatel podle § 71a

odst. 1 písm. b), c) nebo d) zákona (tj. skupina poslanců, senátorů

anebo prezident republiky) by byl i po kladném nálezu Ústavního soudu

oprávněn podat jiný návrh, upozorňující Ústavní soud na jiná,

předchozím navrhovatelem nezmiňovaná ustanovení příslušné mezinárodní

smlouvy, resp. ústavního pořádku. Takový výklad prezident přitom

považuje nejen za absurdní, ale i za mimořádně nepraktický.



17. Další pasáž vyjádření prezidenta má název „Charakter smluv podle

čl. 10a Ústavy“. Článek 10 stanoví, že vyhlášené mezinárodni smlouvy, k

jejichž ratifikaci dal souhlas Parlament a kterými je Česká republika

vázána podle mezinárodního práva, jsou součástí našeho právního řádu a

mají přednost před zákonem. Toto, ale ani žádné jiné ustanovení Ústavy

podle prezidenta nijak nerozlišuje mezi smlouvami podle čl. 10a, k

jejichž ratifikaci dávají obě komory Parlamentu souhlas ústavní

většinou (čl. 39 odst. 4 Ústavy), a smlouvami podle čl. 49, k jejíchž

ratifikaci dávají obě komory souhlas prostou většinou hlasů (čl. 39

odst. 2 Ústavy). Z toho prý plyne, že ačkoli se samotné podmínky jejich

ratifikace liší, následné právní postavení smluv podle čl. 10a i podle

čl. 49 Ústavy musí být v českém právním řádu stejné. Prezident však

považuje za nemožné, aby měly běžné mezinárodní smlouvy podle článku 49

Ústavy sílu ústavního zákona či dokonce přednost před ním. Jako součást

právního řádu mají přednost před zákonem, ale jim samotným je nadřazen

ústavní pořádek. To pak ale logicky musí platit i pro smlouvy podle čl.

10a, jako jsou Lisabonská smlouva a naše Přístupová smlouva. Takový

výklad podle prezidenta potvrzuje i znění čl. 112 Ústavy. Mezinárodní

smlouvy nelze jednostranně zrušit a odstoupení nemusí vždy být

proveditelné okamžitě. Až následná kontrola jejich ústavnosti by proto

byla problematická, a z tohoto důvodu je třeba zjistit jejich soulad s

ústavním pořádkem předem. Takové řízení by však nemělo smysl u

mezinárodní smlouvy, která by sama měla mít sílu ústavního zákona.

Smlouva, která by byla součástí ústavního pořádku, se už ze samé

podstaty věci do rozporu s ústavním pořádkem dostat nemůže. V okamžiku,

kdy se sama stane jeho součástí, implicite jej změní k obrazu svému v

souladu se základním právním principem lex posterior derogat legi

priori. (Na tomto místě prezident odkázal na pasáž z posudku Stálého

dvora mezinárodní spravedlnosti ve věcí zacházení s polskými občany v

Gdaňsku z roku 1932 - „Podle všeobecně přijatých zásad ... nemůže stát

namítat proti jinému státu ani svou vlastní ústavu, aby se vyhnul

závazkům, které mu ukládá mezinárodní právo nebo platné mezinárodní

smlouvy.“.) Prezident tuto část vyjádření uzavřel tak, že pokud by se

Ústavní soud s tímto výkladem neztotožnil a zaujal stanovisko, že

mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy, resp. jiné mezinárodní

smlouvy (odkaz na nález Ústavního soudu č. 403/2002 Sb.) jsou součástí

ústavního pořádku, pak by bylo namístě, aby se předběžná kontrola

ústavnosti stala pravidlem u všech mezinárodních smluv, které by měly

být součástí ústavního pořádku, jelikož by se tak předešlo implicitním,

bezděčným či nechtěným změnám ústavního pořádku.



18. Nejobsáhlejší částí vyjádření prezidenta republiky je část B,

nazvaná „K souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem“.



19. V ní se prezident nejdříve věnoval otázce svrchovanosti.

Konstatoval, že podle čl. 1 Ústavy je Česká republika svrchovaný stát,

který dodržuje závazky, vyplývající pro ni z mezinárodního práva. Podle

prezidenta lze dovodit, že se zde rozumí svrchovanost ve smyslu

mezinárodního práva. Česká republika se prohlašuje za plnoprávného

člena mezinárodního společenství a za plnoprávný subjekt mezinárodního

práva. Mezinárodní právo je právem konsensuálního typu; na rozdíl od

vnitrostátních právních řádů jeho pramenem není v nejobecnějším slova

smyslu příkaz (zákon, nařízení, instrukce apod.), ale konsensuálně

vytvořené nebo samovolně vzniklé právní normy (mezinárodní smlouvy a

mezinárodní obyčej). Svrchovaností se pak podle vyjádření prezidenta

rozumí vlastnost, kdy subjekt není a nemůže být omezen normou, která by

vznikla bez jeho souhlasu, vyjádřeného buď explicitně v případě

mezinárodních smluv, nebo implicitně v případě mezinárodního obyčeje.

Takový subjekt, který je zavázán řídit se pokyny jiného subjektu

nezávisle na své vůli nebo dokonce v rozporu s ní, není podle

mezinárodního práva svrchovaný. Lisabonská smlouva v celé řadě oblastí

nahrazuje rozhodování konsensuální rozhodováním na základě hlasování

(poukazuje na čl. 9c Smlouvy o Evropské unii, ve znění čl. 1 bodu 17

Lisabonské smlouvy, tj. čl. 16 podle nového konsolidovaného znění

Smlouvy o Evropské unii, přečíslovaného na základě čl. 5 Lisabonské

smlouvy; a čl. 205 Smlouvy o fungování Evropské unie, ve znění čl. 2

bodu 191 Lisabonské smlouvy, tj. čl. 238 podle nového konsolidovaného

zněni Smlouvy o fungování Evropské unie, až dosud nazývané Smlouva o

Evropských společenstvích, přečíslovaného na základě čl. 5 Lisabonské

smlouvy). Může se prý proto stát, že Česká republika bude zavázána

normou, proti jejímuž přijetí se otevřeně postavila. Týká se to dokonce

i uzavírání některých mezinárodních smluv Evropskou unií, tedy norem

zavazujících Českou republiku vůči státům, které členy Unie nejsou.



20. Dále se prezident vyjadřoval k problematice přímého účinku právních

předpisů EU. Připomněl přitom, že mezinárodní právo považuje sebe sama

za výlučný systém nadřazený právním řádům jednotlivých států, a proto

vnitrostátní právní řády považuje ze svého úhlu pohledu za pouhé právní

skutečnosti, nikoli za právní normy; proto také zásadně nestanoví

způsob, jakým mají státy provést své mezinárodněprávní závazky.

Lisabonská smlouva však podle vyjádření prezidenta explicitně

potvrzuje, že vybrané právní akty EU mají mít v právním řádu členských

států přímý účinek (poukazuje na čl. 249 Smlouvy o fungování Evropské

unie, ve znění čl. 2 bodu 235 Lisabonské smlouvy, tj. čl. 288 podle

nového konsolidovaného znění Smlouvy o fungování Evropské unie,

přečíslovaného na základě čl. 5 Lisabonské smlouvy; viz též str. 6

předkládací zprávy pro Parlament České republiky ve sněmovním tisku č.

407 a senátním tisku č. 181 v právě probíhajících volebních obdobích);

oproti tomu Ústava České republiky v čl. 10 stanoví, že bezprostředně

závazné jsou Parlamentem schválené a řádně vyhlášené mezinárodní

smlouvy. A contrario lze tedy podle prezidenta dovodit, že žádné jiné

cizí předpisy než zmíněné mezinárodní smlouvy nesmějí mít v rámci

českého právního řádu přímý účinek.



21. Prezidentovo vyjádření se poté věnuje podle něj nejasnému

charakteru Listiny základních práv EU. Evropská unie je podle

Lisabonské smlouvy povinna přistoupit k Evropské úmluvě o ochraně

lidských práv a základních svobod a současně je povinna uznávat práva,

svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie. Tato

Listina má mít navíc (čl. 6 Smlouvy o Evropské unii, ve zněni čl. 1

bodu 8 Lisabonské smlouvy, tj. článek 6 podle nového konsolidovaného

znění Smlouvy o Evropské unii, přečíslovaného na základě čl. 5

Lisabonské smlouvy) stejnou právní sílu jako smlouvy zakládající EU.

Podle prezidenta je nezbytné najít odpověď na otázky, jaký je vztah

naší Listiny základních práv a svobod, která je součástí ústavního

pořádku, a Listiny základních práv EU, zda má Listina základních práv

EU rovněž právní status mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy a z

toho titulu přednost před českým zákonem, a je-li Listina základních

práv a svobod EU smlouvou podle čl. 10a Ústavy, zda jsou všechna její

ustanovení v souladu s naší Listinou základních práv a svobod.

Prezident doplnil, že za samozřejmé považuje, že nemají stejnou sílu

jako ona nebo dokonce přednost před ní, což plyne již z předchozího

odstavce jeho vyjádření.



22. Pokud jde o přenos pravomocí na EU, prezident poukázal na čl. 10a

Ústavy, podle něhož mohou být některé pravomoci orgánů České republiky

přeneseny na mezinárodní organizaci či instituci. Za podstatné považuje

v této souvislosti slovo „mezinárodní“, ze kterého prý zřetelně plyne,

že pravomoci orgánů České republiky lze přenášet pouze na entitu

existující mezi státy, nikoli vedle nich či dokonce nad nimi. Přímý

účinek právních předpisů Evropské Unie prý nasvědčuje tomu, že se

právní řád Unie cítí být nadřazen právním řádům členských zemí a že se

emancipoval vůči mezinárodnímu právu jako samostatný, vedle

mezinárodního práva existující systém. Mezinárodnímu právu by však

naopak odpovídalo, kdyby evropské právo programově svým členům

nepředepisovalo způsoby, jak mají plnit závazky, které jim (z jejich

společné vůle) ukládá. Podle vyjádření prezidenta tím, že se evropské

právo snaží prorůstat právními řády členských států, chápe je jako

právní normy - naopak mezinárodní právo je zásadně vnímá jako právní

skutečnosti.



23. Listina práv EU je podle vyjádření prezidenta sama o sobě zbytečným

dokumentem. Členské stály mají vlastní, zpravidla prý mnohem

propracovanější listiny práv. Na mezinárodní úrovni jsou lidská práva a

svobody zaručeny Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních

svobod Rady Evropy. Ta je historicky prověřena a zejména disponuje

funkčním mechanismem soudní kontroly, na rozdíl od Listiny práv EU,

která má podle prezidenta smysl pouze tehdy, pokud Unie sama se cítí

být státem sui generis, resp. vznikajícím státem federálního typu,

který pak je mezinárodním právem sám zavázán dodržovat a chránit lidská

práva. Tomu, že EU po přijetí Lisabonské smlouvy již nebude mezinárodní

organizací, ale - podle prezidenta - nasvědčují i další skutečnosti;

občanství Evropské unie sice zavedla již tzv. Maastrichtská smlouva z

roku 1991, ale tehdy se nejednalo o občanství ve smyslu mezinárodního

práva. Šlo o pojem, který měl s občanstvím v právním slova smyslu

společný pouze název, resp. byla s ním spojena pouze ta „práva“, která

by občané členských států měli i bez něho. Lisabonská smlouva však

podle vyjádření prezidenta jde dál a spojuje s občanstvím Unie práva,

která občané Unie budou mít navíc a která mají smysl pouze v kontextu

EU; např. právo zákonodárné iniciativy přiznává Lisabonská smlouva

určitému počtu občanů EU, kteří však musejí jako celek „pocházet z

podstatného počtu členských států“. Lisabonská smlouva tak zde prý již

počítá s evropskou občanskou společností existující vedle občanských

společností jednotlivých členských států, a konstruuje se zde tedy

jakýsi evropský státní národ.



24. Dalším příkladem je podle vyjádření prezidenta nové vymezení

kompetencí, resp. jejich dělba mezi Unii a členské státy, která je prý

typická pro rozdělení kompetencí v rámci federálního státu. Zejména

rozdělení na pravomoci náležející výlučně Unii, na zbytkové pravomoci

náležející členským státům a na možnost Unie i do těchto pravomocí

zasahovat na základě zásad proporcionality a subsidiarity se příliš

neliší od rozdělení působnosti mezi spolek a země podle Základního

zákona Spolkové republiky Německo. Rozdíl prý spočívá pouze v tom, že

Základní zákon navíc vymezuje oblasti, do kterých Spolek zasahovat

nesmí a které smí upravovat výlučně zákonodárství zemí. Takové vymezení

působností, do kterých by EU nesměla v žádném případě svým členským

státům zasahovat, v Lisabonské smlouvě chybí.



25. Ve vyjádření je dále uvedeno, že až dosud byla veškerá rozhodnutí

Evropské Unie činěna Radou EU, resp. Evropskou radou, nebo od nich byla

odvozena (Komise EU tvoří sekundární legislativu, Parlament EU vykonává

své legislativní funkce společně s Radou, Evropský soudní dvůr tzv.

evropské právo pouze vykládá, ale de iure je nevytváří, jakkoli jeho

rozhodnutí mají často zásadní dopad); členy Rady EU a Evropské rady

jsou členské státy a výsledek jejich činnosti tedy dosud je pouhým

součtem vůle členských států. Nyní však má vzniknout zcela nová funkce

předsedy Evropské rady; podle prezidenta z Lisabonské smlouvy není

zcela jasné, ale lze to dovodit, že i on bude mít hlasovací právo v

Evropské radě. To pak prý bude znamenat, že vůle Evropské unie už

nebude pouhým součtem vůlí členských států, ale součtem vůlí členských

států a fyzické osoby, která bude v té chvíli zastávat funkci předsedy

Evropské rady. Tato osoba tak bude mít fakticky právo veta, bude-li

Evropská rada rozhodovat konsensem. Oproti shora uvedeným skutečnostem

je de iure naopak zcela bezvýznamné, že Lisabonská smlouva nakonec

nekodifikuje evropskou symboliku - vlajku, hymnu a motto. Symbolika

nepatří k podstatným znakům státu podle mezinárodního práva a nepatří

ani k výlučným znakům států. Nadto evropská symbolika dávno funguje a i

nadále jistě bude fungovat na bázi mezinárodního obyčeje, resp. tzv.

sekundárního práva Unie. Nelze proto podle vyjádření prezidenta tvrdit,

že její vypuštění zásadně odlišuje Lisabonskou smlouvu od odmítnutého

návrhu Evropské ústavy. Rozdíl mezi nimi spočívá prý pouze ve formě;

zatímco Ústava EU stávající smlouvy nahrazovala, Lisabonská smlouva má

charakter jejich novely a činí tak tzv. primární právo Unie ještě

nepřehlednější, než je nyní.



26. Prezident proto závěrem této části svého vyjádření zdůraznil, že to

vše vzbuzuje zásadní pochybnosti, zda Evropská unie i po případném

vstupu Lisabonské smlouvy v platnost zůstane mezinárodní organizací,

popř. institucí ve smyslu čl. 10a Ústavy České republiky, anebo zda již

nebude spíše entitou existující vedle svých členů a výhledově

aspirující stanout dokonce nad nimi. Je pak prý otázkou, zda na takto

se transformující subjekt článek 10a vůbec ještě dovoluje přenést

jakékoli pravomoci orgánů České republiky.



27. Část C vyjádření prezidenta republiky se vztahuje ke způsobu

ratifikace Lisabonské smlouvy. Prezident považuje za užitečné, aby

Ústavní soud nalezl cestu, jak se vyjádřit i ke způsobu, jakým smí být

dán souhlas k ratifikaci Lisabonské smlouvy. Podle čl. 10a Ústavy je

třeba k ratifikaci mezinárodní smlouvy, kterou se přenášejí některé

pravomoci na mezinárodni organizaci nebo instituci, souhlas Parlamentu;

ústavní zákon může stanovit, že v konkrétním případě je třeba souhlasu

daného v referendu. Podle čl. 1 ústavního zákona č. 515/2002 Sb., o

referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii a o změně

ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění

pozdějších ústavních zákonů, bylo možné rozhodnout o přistoupení České

republiky k Unii jen referendem. Otázka pro referendum se přímo vázala

k tzv. Přístupové smlouvě, když zněla: „Souhlasíte s tím, aby se Česká

republika stala podle smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské

unii členským státem Evropské unie?“. Přístupová smlouva je - podle

názoru prezidenta - zjevně myšlena v obecném slova smyslu, neboť není v

zákoně zmíněna celým svým oficiálním názvem včetně data podepsání;

nadto je použito malé „s“ ve slově smlouva. Zřejmě se prý tedy myslí

jakákoli smlouva určující podmínky našeho členství v Evropské unii. Jak

plyne z předcházejícího textu, Lisabonská smlouva velmi podstatným

způsobem mění podmínky členství České republiky v Evropské unii

dohodnuté Přístupovou smlouvou, resp. mění základní smlouvy upravující

fungování Evropské unie, tj. smlouvy, na které se Přístupová smlouva

odvolává a které tak jsou de iure její součástí. Lisabonská smlouva

tedy podle vyjádření prezidenta vlastně mění i Přístupovou smlouvu, a

je proto legitimní otázka, zda i souhlas k ratifikaci Lisabonské

smlouvy nemá být předmětem referenda.



28. Závěrem svého vyjádření prezident republiky dodal, že s ohledem na

výše uvedené považuje za nezbytné, aby Ústavní soud ještě před

ratifikací Lisabonské smlouvy poskytl jasnou odpověď na to, zda Česká

republika zůstane i po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost svrchovaným

státem a plnoprávným subjektem mezinárodního společenství, způsobilým

samostatně a beze zbytku dodržovat závazky, které pro něj vyplývají z

mezinárodního práva, zda je ustanovení Lisabonské smlouvy o přímém

vnitrostátním účinku právních předpisů EU v souladu s čl. 10 Ústavy

České republiky, zda Listina základních práv EU má právní status

mezinárodní smlouvy podle čl. 10a, resp. čl. 10 Ústavy, a pokud ano,

zda jsou všechna její ustanovení v souladu s Listinou základních práv a

svobod České republiky, resp. jiných součástí ústavního pořádku, zda

Evropská unie zůstane po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost

mezinárodní organizací, resp. institucí, na kterou čl. 10a Ústavy

dovoluje přenést pravomoci orgánů České republiky, a jestliže

Lisabonská smlouva novelizuje, byť nepřímo, Přístupovou smlouvu, zda se

pak nevztahuje implicitně i na Lisabonskou smlouvu ústavní zákon č.

515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii

(ve kterém by pak bylo třeba novelizovat zejména otázku pro referendum)

- tedy zda nemá být proto i souhlas k ratifikaci Lisabonské smlouvy

předmětem referenda.



29. Vyjádření prezidenta republiky obsahuje i resumé, ve kterém je

uvedeno, že jako zákonný účastník řízení před Ústavním soudem považuje

zásadní a komplexní posouzení obsahu Lisabonské smlouvy za naprosto

klíčový předpoklad její ratifikace. Z odůvodnění návrhu Senátu i z

obsahu tohoto vyjádření podle prezidenta vyplývají zcela evidentní

indicie, že Lisabonská smlouva představuje zásadní změnu našeho

ústavního pořádku i mezinárodního postavení České republiky. Prezident

nepovažuje za možné, aby k takovým zásadním změnám v mezinárodním

postavení i vnitřním fungování České republiky, které přijetí

Lisabonské smlouvy nepochybně přinese, došlo jakoby mimoděk, bez jejich

jasného pojmenování, pochopení a politického a společenského konsensu.

Ústavní soud jakožto nejvyšší právní autorita našeho státu je podle

prezidenta povinen dát politické reprezentaci i široké veřejnosti jasné

a komplexní posouzení Lisabonské smlouvy ve všech jejích souvislostech

tak, aby bylo možné o její ratifikaci jednoznačně a s plným vědomím

jejích důsledků odpovědně rozhodnout. Lisabonská smlouva přináší

zásadní změnu v charakteru Evropské unie a právního postavení České

republiky nikoliv pouze jako jejího členského státu, ale jako

svrchovaného a suverénního státu vůbec, jímž až dosud byla a je. Před

Ústavním soudem proto podle názoru prezidenta republiky leží nesmírná

odpovědnost nejen vůči dnešku, ale i vůči budoucnosti našeho státu,

jehož 90. výročí založení si právě letos připomínáme.



IV.



30. Dne 10. 6. 2008 bylo Ústavnímu soudu doručeno vyjádření Poslanecké

sněmovny Parlamentu České republiky. Ve vyjádření je uvedeno, že při

projednávání mezinárodních smluv Parlamentem České republiky je v

současnosti uplatňován postup, kdy je vládou předkládána mezinárodní

smlouva každé komoře samostatně a projednávání v komorách není vzájemně

nijak procesně podmíněno či vázáno. Je prý proto možné mluvit o tzv.

principu dvoukolejnosti projednávání mezinárodních smluv. Vzhledem k

tomu, že Poslanecká sněmovna není v tomto případě vázána povinností

přerušit projednávání mezinárodní smlouvy do doby, než rozhodne Ústavní

soud, je Smlouva současně projednávána v orgánech Poslanecké sněmovny.

Smlouva byla Poslanecké sněmovně předložena 29. ledna 2008 jako tisk

407/0. Text smlouvy byl poslancům rozeslán dne 5. února 2008 a

organizační výbor projednání smlouvy doporučil, určil zpravodaje Jana

Hamáčka a navrhl přikázat ji k projednání zahraničnímu výboru. První

čtení probíhalo na 28. schůzi Poslanecké sněmovny ve dnech 19. a 20.

března a 1. dubna 2008. Během projednávání tisku 407 zazněl návrh na

zamítnutí, návrh na odročení, návrh na přikázání všem odborným výborům

Poslanecké sněmovny a návrh na prodloužení lhůty k projednáni na 150

dní v případě, že s tím bude navrhovatel souhlasit. Bylo též navrženo

přijetí doprovodného usnesení, že Poslanecká sněmovna žádá Ústavní soud

podle článku 87 odst. 2 Ústavy o posouzení shody Smlouvy s ústavním

pořádkem České republiky. Z výše zmíněných návrhů Poslanecká sněmovna

1. dubna 2008 odhlasovala, že přikazuje tisk 407 k projednání

ústavněprávnímu výboru, výboru pro evropské záležitosti a zahraničnímu

výboru a prodlužuje lhůtu pro jeho projednání ve výborech o 20 dnů, tj.

na 80 dnů. Z výborů, kterým bylo projednávání tisku 407 přiděleno, si

jej na program schůze zařadil prozatím výbor pro evropské záležitosti,

který se svým usnesením na 35. schůzi dne 22. května 2008 rozhodl

projednávání daného tisku přerušit. Na pořad schůze dalších dvou výše

uvedených výborů, kterým bylo projednávání Smlouvy přikázáno, nebyl

podle vyjádření zatím tisk 407 zařazen.



V.



31. Vláda České republiky ve svém vyjádření ze dne 2. 7. 2008 v úvodní

části informativně uvedla, že 23. července 2007 byla v rámci zasedání

Rady pro všeobecné záležitosti a vnější vztahy formálně zahájena

mezivládní konference, během níž měl být vypracován na základě

předloženého návrhu konečný text tzv. Reformní smlouvy v souladu s

mandátem schváleným na zasedání Evropské rady ve dnech 21. - 22. června

2007. Návrh textu Reformní smlouvy byl v následujících měsících

projednán a upraven skupinou právních expertů z členských států

Evropské unie a finalizován na neformálním zasedání Evropské rady v

Lisabonu ve dnech 18. - 19. října 2007. Lisabonskou smlouvu tvoří dvě

základní části; jedna část obsahuje znění změn Smlouvy o Evropské unii,

druhá obsahuje znění změn Smlouvy o založení Evropského společenství,

včetně jejího přejmenování na Smlouvu o fungování Evropské unie. Vláda

České republiky schválila sjednání Lisabonské smlouvy usnesením č. 1367

ze dne 4. prosince 2007 a smlouva byla podepsána zmocněnými zástupci

členských států EU v Lisabonu dne 13. prosince 2007; za vládu České

republiky podepsali Lisabonskou smlouvu předseda vlády M. Topolánek a

ministr zahraničních věcí K. Schwarzenberg. Na základě téhož usnesení

byla Lisabonská smlouva dne 29. ledna 2008 předložena předsedou vlády

Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky a Senátu k vyslovení

souhlasu s její ratifikací ve smyslu čl. 10a Ústavy. Oběma komorám

Parlamentu byla z důvodu transparentnosti společně s Lisabonskou

smlouvou předložena rovněž Listina základních práv Evropské unie (dále

též jen „Listina EU“), slavnostně vyhlášená Evropským parlamentem,

Radou a Komisí dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku, přestože formálně

se nejedná o součást Lisabonské smlouvy.



32. Vláda ve svém vyjádření dále konstatovala, že cesta od smlouvy z

Nice k novému smluvnímu základu ztělesněnému v Lisabonské smlouvě byla

složitá a v jejím průběhu vyvstala celá řada otázek souvisejících s

relací primární právo EU - právní řády, resp. ústavní pořádky členských

států. Řada problematických míst byla diskutována již v Konventu o

budoucnosti Evropy, který připravil návrh Smlouvy o Ústavě pro Evropu;

vláda opětovně na některá z nich, identifikovaná rovněž v návrhu Senátu

(zejména tzv. přechodová klauzule a Listina EU), narazila i v průběhu

vyjednávání o textu Lisabonské smlouvy. Vláda v tomto smyslu považuje

za legitimní, že Senát využil svého ústavně zakotveného práva a podal

návrh, který umožní rozptýlit pochybnosti o souladu Lisabonské smlouvy

s ústavním pořádkem České republiky před vlastním vstupem Smlouvy v

platnost.



33. K textu Lisabonské smlouvy vláda nejdříve - obecně - uvedla, že

odpovědně analyzovala její ustanovení včetně zmíněných problematických

bodů již v průběhu jejího sjednávání a Lisabonskou smlouvu podepsala v

přesvědčení, že je v celém svém rozsahu v souladu s ústavním pořádkem

České republiky.



34. Z procesního hlediska vláda při formulování svého vyjádření

vycházela z právního názoru, že rozhodování Ústavního soudu dle čl. 87

odst. 2 Ústavy o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a s ústavním

pořádkem je řízením nesporným, nikoli kontradiktorním. Vláda tak

dovozuje zejména výkladem příslušných ustanovení Ústavy a zákona o

Ústavním soudu, podle kterých se jedná o řízení o souladu mezinárodní

smlouvy s ústavním pořádkem (zejm. § 71a odst. 1 a § 71d odst. 3 zákona

o Ústavním soudu). Řízení o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a

je založeno na principu předběžné kontroly ústavnosti a nesporný

charakter řízení lze prý dovozovat i z § 71e zákona o Ústavním soudu,

který stanoví náležitosti výroku nálezu Ústavního soudu. Vláda se proto

domnívá, že přezkum ústavnosti by se neměl omezit pouze na konkrétní

tvrzení formulovaná navrhovatelem, nýbrž i na další otázky související

s Lisabonskou smlouvou; navrhovatel by tak podle názoru vlády neměl být

zatížen důkazním břemenem, stejně tak jako vláda by neměla být v

postavení odpůrce, ale účastníka se stejnými procesními právy a

povinnostmi jako ostatní účastníci řízení, zejména Poslanecká sněmovna

a prezident republiky.



35. Ve vyjádření je dále zejména uvedeno, že pokud bude Lisabonská

smlouva posuzována ve vztahu k formálním atributům státu zakotveným v

čl. 1 odst. 1 Ústavy („Česká republika je svrchovaný, jednotný a

demokratický právní stát“), neshledává zde vláda nesoulad. V důsledku

vstupu Lisabonské smlouvy v platnost bude sice nově konstituována

Evropská unie s vlastní právní subjektivitou a členské státy na Unii

podmíněně převedou další pravomoci, leč v případě České republiky se

tak stane ústavně konformním způsobem dle čl. 10a Ústavy; Česká

republika při tom ovšem nadále zůstane samostatným, svrchovaným státem.

Dle přesvědčení vlády je nicméně třeba se zaměřit především na

posouzení smlouvy z hlediska tzv. materiálního jádra Ústavy, tj.

podstatných náležitostí demokratického právního státu dle čl. 9 odst.

2. Vláda je toho názoru, že teorie imanentních mezí garantujících

identitu Ústavy, vyjádřená v tomto článku, sama o sobě postačuje k

tomu, aby v České republice nemohlo dojít k úplné hodnotové přeměně

ústavního systému. Vláda zastává názor, že existují nepsané hranice pro

změnu Ústavy; změny a rozšiřování ústavního pořádku jsou v souladu s

materiálním jádrem Ústavy tehdy, pokud je garantován systémově

konformní vývoj České republiky a pokud nedochází k překonání

hodnotového systému, na němž Ústava jako celek spočívá. S odkazem na

čl. 2 Smlouvy o EU („unie je založena na hodnotách úcty k lidské

důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování

lidských práv, včetně práv menšin“) je dle názoru vlády v obecné rovině

zřejmé, že jak ústavní systém České republiky, tak i smluvní systém

Evropské unie jsou založeny a vycházejí ze stejných zásad a principů,

které jsou společné všem členským státům Evropské unie.



36. Vyjádření se dále věnuje jednotlivým konkrétním argumentům a úvahám

vzneseným v návrhu Senátu.



37. Nejdříve se v tomto směru vláda zabývá otázkou vymezení a

klasifikace pravomocí EU. V tomto směru vychází z přesvědčení, že

legislativní „kompetenční kompetence“ náleží členským státům Evropské

unie, což prý Lisabonská smlouva jen potvrzuje, a to v čl. 5 odst. 2

Smlouvy o EU. Tento princip považuje vláda ve vztahu k vymezení

pravomocí Unie za stěžejní a plně se s ním ztotožňuje. Je přesvědčena,

že vymezení a klasifikace pravomocí zavedená Lisabonskou smlouvou

neznamenají, že by tím Evropská unie získávala jakékoliv atributy

federálního státu.



38. Ve vztahu k výlučným pravomocem Unie vláda uvádí, že nejde o nově

zaváděnou kategorii unijních pravomocí, neboť tento druh pravomocí již

existuje a je uplatňován Společenstvím dle platného znění Smlouvy o

založení Evropského společenství, třebaže výlučné pravomoci nejsou

explicitně vyjmenovány v samostatném ustanovení. Existence výlučných

pravomocí již podle stávající Smlouvy o ES jednoznačně vyplývá z jejího

čl. 5 odst. 2, který vymezuje zásadu subsidiarity ve vztahu ke sdíleným

pravomocem; vymezení pojmu výlučná pravomoc lze nalézt i v ustálené

judikatuře Evropského soudního dvora. Definice zaváděná nyní

Lisabonskou smlouvou pojem výlučných pravomocí podle vlády nijak

nerozšiřuje; komplexní oblasti právní regulace spadají mezi výlučné

pravomoci Společenství již nyní (jako příklad lze uvést společnou

obchodní politiku či pravidla k zajištění nenarušené hospodářské

soutěže).



39. Pokud jde o kategorii sdílených pravomocí Unie, vláda znovu

připomíná zásadu svěření pravomocí, jež je jako obecný princip

zakotvena v čl. 5 odst. 1 Smlouvy o EU: „Vymezení pravomocí Unie se

řídí zásadou svěření pravomocí. Výkon těchto pravomocí se řídí zásadami

subsidiarity a proporcionality.“. Od uvedené zásady se bude odvíjet

výkon pravomocí Unie i nadále po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost.

Ve světle zásady svěření pravomocí je tudíž - podle vlády - třeba

vykládat veškerá další ustanovení Smlouvy o EU a Smlouvy o fungování

EU, která se týkají pravomocí Unie a vymezení pravomocí mezi Unií a

členskými státy. Vláda zastává názor, že obava navrhovatele týkající se

předem obtížně identifikovatelné sféry unijní normotvorby není

odůvodněná. Není samozřejmě možné taxativním výčtem zakotvit jednotlivé

pravomoci tak detailním způsobem, aby vždy přesně odpovídaly

konkrétnímu právnímu aktu Unie, jímž jsou realizovány. Je však možné, a

Lisabonská smlouva tak jednoznačně činí, zakotvit přesně vymezené

oblasti, v nichž může normotvorba Unie probíhat. Vláda dále v této

souvislosti upozornila na Protokol o výkonu sdílených pravomocí,

připojený ke Smlouvě o EU a Smlouvě o fungování EU, který výslovně

uvádí, že pokud Unie přijala v některé z oblastí sdílených pravomocí

opatření, vztahuje se rozsah tohoto výkonu jejích pravomocí pouze na

prvky, které jsou upraveny předmětným aktem Unie, a nikoliv na celou

oblast. Ke kategorii sdílených pravomocí dále vláda znovu poukázala na

to, že vedle zásady svěření působí ke stanovení mezí výkonu pravomocí

Unie také zásada subsidiarity zakotvená v čl. 5 odst. 3 Smlouvy o EU

představující významný nástroj k vyváženému rozdělení sdílených

pravomocí mezi členské státy a Evropskou unii.



40. Další část vyjádření vlády se týká tzv. doložky flexibility dle čl.

352 Smlouvy o fungování EU; z formulace tohoto ustanovení je podle

vlády zřejmé, že se nejedná o blanketní normu. Aby mohla Unie na

základě Lisabonské smlouvy čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU

využít, musí být ve vztahu k navrhovanému legislativnímu aktu

kumulativně splněny v něm obsažené podmínky. K používání doložky

flexibility se rovněž vztahují dvě prohlášení připojená k Závěrečnému

aktu mezivládní konference připravující Lisabonskou smlouvu, která prý

kladou meze extenzivnímu výkladu a nepřiměřenému užití této doložky.

Další meze rozšíření působnosti doložky flexibility představují opět

zásada subsidiarity, která působí jako abstraktní mez rozšiřování

unijních pravomocí, a její dodržování je kontrolováno vnitrostátními

parlamenty (čl. 352 odst. 2 Smlouvy o fungování EU), a dále vyloučení

aplikace doložky flexibility v oblasti společné zahraniční a

bezpečnostní politiky a vyloučení harmonizace právních předpisů

členských států na základě doložky flexibility v případech, kdy Smlouvy

tuto harmonizaci vylučují. Tím je podle vlády předem vyloučeno použití

doložky flexibility k harmonizaci právních předpisů v oblastech, ve

kterých má Unie pouze podpůrné, koordinační nebo doplňkové pravomoci.



41. Pokud jde o zjednodušený postup pro přijímání změn Smluv, spatřuje

vláda zásadní rozdíl v čl. 48 odst. 6 a čl. 48 odst. 7 Smlouvy o EU.

Podle čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU totiž změna všech nebo části

ustanovení části třetí Smlouvy o fungování EU, která se týkají

vnitřních politik a činností Unie, podléhá kromě jednomyslného

rozhodnutí Evropské rady schválení všemi členskými státy v souladu s

jejich ústavními předpisy. Vláda je toho názoru, že z hlediska

ústavního systému České republiky by taková změna, pokud by na jejím

základě docházelo k přenosu dalších pravomocí orgánů České republiky na

Evropskou unii, podléhala schválení Parlamentem dle čl. 10a Ústavy, a

vláda je proto přesvědčena o souladu čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU s

ústavním pořádkem České republiky. Při postupu dle čl. 48 odst. 7

Smlouvy o EU (tzv. přechodová klauzule) může dojít v rámci pravomocí

již přenesených na úroveň Unie ke změně hlasovací procedury (z

jednomyslnosti na kvalifikovanou většinu) či změně legislativního

postupu (od zvláštního k řádnému legislativnímu postupu). Příslušné

rozhodnutí přijímá Evropská rada jednomyslně po obdržení souhlasu

Evropského parlamentu. Předtím, než takové rozhodnutí může být přijato,

musí být návrh oznámen vnitrostátním parlamentům. Vysloví-li některý

vnitrostátní parlament ve lhůtě do šesti měsíců od tohoto oznámení svůj

nesouhlas, rozhodnutí se nepřijme. Jakkoli podléhá tento postup na

úrovni EU souhlasu ze strany Evropského parlamentu, tak současně

zůstává v platnosti kontrola na úrovni členských států ze strany

vnitrostátních parlamentů, což považuje vláda za podstatné.



42. Podle mínění vlády, pokud jde o vztah tzv. přechodové klauzule ve

smyslu čl. 48 odst. 7 Smlouvy o EU k čl. 10a Ústavy České republiky,

bylo by možné z formálního hlediska argumentovat, že při její aplikaci

dochází k nepřímé změně Smluv bez toho, že by byla taková změna

předmětem ratifikace členskými státy v souladu s jejich ústavními

předpisy, jako je tomu standardně u mezinárodních smluv. Vláda je však

toho názoru, že ve vztahu k tzv. přechodové klauzuli lze považovat za

naplnění čl. 10a Ústavy České republiky v rámci přenosu pravomocí na

Evropskou unii v důsledku ratifikace Lisabonské smlouvy vyslovení

souhlasu s postupem dle čl. 48 odst. 7 Smlouvy o EU, jenž



pro futuro

umožňuje Evropské radě se souhlasem Evropského parlamentu a za

stanovených podmínek rozhodnout pro jednotlivé případy nebo oblasti o

změně procedury hlasování v Radě nebo změně legislativního postupu.

Česká republika tak aktem ratifikace dává z pozice svrchovaného

členského státu souhlas k budoucím modifikacím výkonu přenesených

pravomocí v přesně stanovených mezích čl. 48 odst. 7 Smlouvy o EU.



43. Aplikací tzv. přechodové klauzule nedochází tedy podle názoru vlády

k narušení principu svrchovanosti států při přijímání

mezinárodněprávních závazků. Princip svrchovanosti členského státu se

odráží v požadavku jednomyslnosti rozhodování Evropské rady a právu

každého vnitrostátního parlamentu návrh odmítnout.



44. Vláda považovala rovněž za nezbytné vyjádřit se k čl. 83 Smlouvy o

fungování EU (pozn.: resp. 69b), zakotvujícímu možnost stanovení

minimálních pravidel týkajících se vymezení trestných činů a sankcí v

oblastech mimořádně závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem.

Čl. 83 odst. 1 třetí alinea Smlouvy o fungování EU totiž umožňuje Radě

přijmout na základě vývoje trestné činnosti jednomyslně po obdržení

souhlasu Evropského parlamentu rozhodnutí určující další oblasti

trestné činnosti, které splňují kritéria uvedená v čl. 83 odst. 1

Smlouvy o fungování EU, nad rámec oblastí explicitně stanovených tímto

ustanovením. Dle názoru vlády postup podle čl. 83 odst. 1 třetí alinea

Smlouvy o fungování EU nepředstavuje zjednodušený postup změny smlouvy,

obdobný mechanismu podle čl. 48 odst. 7 Smlouvy o EU. Vláda zastává

názor, že Lisabonskou smlouvou dochází k přenesení pravomoci na orgány

Unie, aby v rámci stanovené procedury (jednomyslně přijaté rozhodnutí

Rady po obdržení souhlasu Evropského parlamentu) vymezily na základě

vývoje trestné činnosti oblasti mimořádně závažné trestné činnosti s

přeshraničním rozměrem, přičemž některé takové oblasti stanoví již

přímo Smlouvy o fungování EU. Podle vlády je třeba zdůraznit, že

uvedené ustanovení nemá bezprostřední vztah k přechodové klauzuli

zakotvené v čl. 48 odst. 7 Smlouvy o EU.



45. Vláda se dále vyjádřila k otázce vznesené navrhovatelem, zda

nedochází k faktickému vyprázdnění čl. 15 odst. 1 Ústavy. Vláda je

přesvědčena, že nikoliv, neboť podstatou integračního zmocnění

obsaženého v čl. 10a Ústavy České republiky je princip sebeomezení

orgánů České republiky. Při přenesení pravomocí na mezinárodní

organizaci nebo instituci je nevyhnutelným důsledkem skutečnost, že

orgán, jehož pravomoci byly přeneseny, je v tomto rozsahu pozbývá.

Nadále však vykonává všechny ostatní pravomoci, které mu v souladu s

ústavně vymezenou dělbou moci náleží.



46. V otázce sjednávání mezinárodních smluv považovala vláda za nutné

připomenout, že v prvních fázích vývoje Evropského hospodářského

společenství se vycházelo z předpokladu, že v souladu s teorií

omezených pravomocí přísluší Společenstvím pravomoc uzavírat

mezinárodní smlouvy pouze tehdy, jsou-li k tomu výslovně zmocněna v

zakládacích Smlouvách. S postupem času však vyšlo najevo, že normativní

text zakládacích Smluv neodpovídá skutečným potřebám Společenství a

jeho členských států. Bylo proto nutno hledat cestu, jak zefektivnit

činnost Společenství v relaci ke třetím státům a jak dosáhnout většího

souladu mezi pravomocemi, jimiž disponuje Společenství dovnitř, a těmi,

jimiž disponuje ve vnějších vztazích se třetími státy. Překročit rámec

pravidla výslovného zmocnění v zakládacích smlouvách umožnil na počátku

sedmdesátých let 20. století rozsudek Evropského soudního dvora v

právní věci AETR (rozsudek Evropského soudního dvora v právní věci

C-22/70 AETR, 1970, ECR 263); v něm Evropský soudní dvůr dovodil, že

existuje-li vnitřní pravomoc Společenství upravovat příslušnou právní

oblast, vyplývá z ní v zájmu prosazení cílů daných zakládacími

Smlouvami pravomoc jednat jménem Společenství ve věcech spadajících do

této sféry rovněž ve vztahu ke třetím zemím (teorie paralelismu

vnitřních a vnějších pravomocí, implied powers). Zmocnění EU k uzavření

mezinárodní smlouvy tak - podle vyjádření vlády - může za současného

právního stavu být založeno jak zakládacími Smlouvami, tak nižšími

právními akty komunitárního práva, jež byly vydány k dosažení cílů EU,

vymezených v současném čl. 2 Smlouvy o ES. Vláda proto neshledává, že

by čl. 216 a násl. Smlouvy o fungování EU rozšiřoval stávající okruh

právních titulů, na jejichž základě bude EU po vstupu Lisabonské

smlouvy v platnost oprávněna uzavírat mezinárodní smlouvy, a

konstatuje, že dotčené ustanovení Smlouvy o fungování EU ve skutečnosti

pouze kodifikuje to, co bylo jako výsledek dlouhodobého vývoje již

dříve rozvinuto a ustáleno v judikatuře Evropského soudního dvora.



47. Pokud jde o hlasovací proceduru v Radě, považuje vláda za nutné

uvést, že čl. 216 a násl. Smlouvy o fungování EU dopadá pouze na

sjednávání mezinárodních smluv za účelem naplňování cílů

komunitarizovaných politik. Oblast tzv. druhého pilíře, tj. oblast

společné zahraniční a bezpečnostní politiky, si zachovává i nadále svůj

specifický status a mezinárodní smlouvy sjednávané EU v této sféře (čl.

37 Smlouvy o EU) budou i po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost

uzavírány jednomyslně (čl. 24 odst. 1 druhá alinea ve spojení s čl. 31

odst. 1 první alinea Smlouvy o EU). Ani v oblasti komunitarizovaných

politik však prý není kvalifikovaná většina uplatňována paušálně bez

zohlednění povahy předmětu sjednávané smlouvy. Čl. 218 odst. 8 alinea 2

Smlouvy o fungování EU vyjmenovává případy, kdy Rada EU rozhoduje

naopak jednomyslně.



48. K otázce vymezení rozsahu prostoru, jejž Lisabonská smlouva

ponechává členským státům k naplnění jejich ústavních požadavků v

procesu sjednávání mezinárodních smluv se třetími státy, vláda uvádí,

že identifikace hranic tohoto prostoru nevyplývá z ustanovení čl. 216 a

násl. Smlouvy o fungování EU, nýbrž z ustanovení hlavy první Smlouvy o

fungování EU pojednávající o druzích a oblastech pravomocí EU (viz

výše). Z těchto ustanovení je zřejmé, že v oblasti sjednávání tzv.

vnějších smluv je v zásadě zachován stávající koncept, který rozlišuje

dvě kategorie mezinárodních smluv. První z nich tvoří smlouvy uzavírané

ve výlučné pravomoci EU, jež nepodléhají a ani po vstupu Lisabonské

smlouvy v platnost nebudou podléhat vnitrostátním schvalovacím

procedurám. To proto, že pravomoc České republiky uzavírat tento typ

mezinárodních smluv již byla podle čl. 10a Ústavy orgány České

republiky přenesena na orgány EU. Druhou kategorii tvoří tzv. smíšené

smlouvy, které v současné době Evropské společenství uzavírá se třetím

státem spolu se svými členskými státy (ES a jeho členské státy stojí

vedle sebe a společně tvoří jednu smluvní stranu). Tento společný

postup je podle vlády nevyhnutelný, neboť Evropské společenství nemá ve

zvolené právní oblasti dostatek pravomocí smlouvu sjednat ani následně

provádět, a proto nezbytně potřebuje součinnost svých členských států.

Členské státy mohou poskytnout Evropskému společenství požadovanou

součinnost teprve tehdy, až učiní zadost svým ústavněprávním předpisům.

Byla-li by taková smíšená mezinárodní smlouva na vnitrostátní úrovni v

České republice vyhodnocena jako smlouva prezidentské kategorie ve

smyslu čl. 49 Ústavy (což ostatně bývá ten nejčastější případ), pak by

Česká republika mohla souhlasit se sjednáním smlouvy teprve poté, co

tento záměr schválí vláda a obě komory Parlamentu České republiky a

následně smlouvu ratifikuje prezident republiky. Na popsaném postupu a

materiálně právním základě nemůže podle vyjádření vlády změnit nic ani

fakt, že EU bude napříště nadána vlastní právní subjektivitou.



49. Vláda dále uvedla, že v návrhu na posouzení souladu Lisabonské

smlouvy s ústavním pořádkem České republiky vznáší navrhovatel celou

řadu otázek týkajících se statusu a významu Listiny základních práv EU,

jakož i jejího vztahu k národním katalogům základních lidských práv a

svobod a k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.

Z pohledu vlády je Listina EU po formální stránce samostatným

dokumentem nekonsensuální povahy. V tuto chvíli má prý povahu právně

nezávazného, svým charakterem ryze politického dokumentu obsahujícího

katalog lidských práv a svobod. Díky legislativnímu odkazu obsaženému v

novém čl. 6 odst. 1 Smlouvy o EU, který stanoví, že: „Unie uznává

práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv ze dne 7.

prosince 2000, ve znění přijatém dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku,

jež má stejnou právní sílu jako Smlouvy.“, bude Listina EU vstupem

Lisabonské smlouvy v platnost fakticky inkorporována do smluvního

acquis. V rozsahu své působnosti bude při současném zachování svého

svébytného právního charakteru v systému práva EU vyvíjet právní účinky

na subjekty členských států bez potřeby recepce jejích norem

vnitrostátním právním aktem. K aplikační přednosti před normami

vnitrostátního práva členských států by však podle vlády nemělo dojít

ve vztahu k tzv. materiálnímu jádru ústav členských států, což vyslovil

i český Ústavní soud. Výše uvedené vlastnosti Listiny EU se navíc

uplatní výhradně v rozsahu působnosti stanovené Lisabonskou smlouvou v

čl. 6 alinea 2 a 3 Smlouvy o EU a horizontálními ustanoveními v hlavě

VII samotné Listiny EU. Dle čl. 51 odst. 1 Listiny EU jsou její

ustanovení v prvé řadě určena orgánům, institucím a jiným subjektům

Unie; členským státům naopak výhradně jen potud, pokud uplatňují právo

Unie.



50. Podle navrhovatele za situace, kdy Unie nedisponuje soudem, který

by její ustanovení v konkrétních případech porušení občanských práv

vykládal, není úloha Listiny zřejmá. K tomu vláda zejména uvedla, že

Listina EU bude inkorporována prostřednictvím odkazu do smluvního

acquis, a tedy se budou moci některých jejích ustanovení, jež mají

povahu subjektivních vymahatelných práv, přímo dovolávat jednotlivci

jak před soudy členských států (pokud aplikují právo EU), tak i před

Evropským soudním dvorem. K otázce, zda Listina EU představuje ochranu

práv občanů nebo spíše interpretační nástroj, v jehož zorném úhlu jsou

vykládány pravomoci orgánů či prohlubován výklad cílů, jež Unie

sleduje, vláda uvedla, že Listina EU je moderním katalogem a má

paralelně plnit obě uvedené funkce, tedy chránit jednotlivce a stanovit

meze pro výkon pravomoci orgánů EU, eventuálně orgánů členského státu

při aplikaci práva EU. Vláda dovozuje, že Listina EU bude existovat

paralelně vedle katalogů základních lidských práv a svobod, jež jsou

součástí ústavního práva členských států, aniž by ve vztahu k ryze

vnitrostátní materii jakkoli měnila jejich rozsah. Podle přesvědčení

vlády nedojde v důsledku aplikace Listiny EU ke snížení standardu

vnitrostátní ochrany základních lidských práv a svobod.



51. V další části se vláda vyjadřuje k ustanovení čl. 2 Smlouvy o EU,

které by podle navrhovatele mělo být předmětem přezkumu jeho souladu s

čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 Ústavy. Vláda navrhovatelovy názory

nesdílí; připomněla mj., že hodnoty uvedené v čl. 2 Smlouvy o EU jsou

od počátku devadesátých let 20. stol., kdy byl český právní řád

postupně demokratizován, jeho imanentními substantivními komponenty.



52. K možnosti pozastavení práv, které pro členský stát vyplývají ze

Smluv, vláda ve svém vyjádření poznamenala, že tato možnost nemůže

znamenat narušení základní charakteristiky České republiky jako

svrchovaného, jednotného a demokratického právního státu podle čl. 1

odst. 1 Ústavy, ani principu suverenity lidu zakotveného v čl. 2 odst.

1 Ústavy, neboť se jedná o sankci vůči členskému státu v případě

porušování hodnot, na nichž je EU založena. Tyto hodnoty patří, jak již

bylo uvedeno výše, k základním principům chráněným též Ústavou České

republiky. Proto vláda nesdílí ani obavy navrhovatele ze zasahování do

suverenity České republiky prostřednictvím politického tlaku vedoucího

ke změnám vnitrostátního právního řádu v případě porušování těchto

hodnot ze strany České republiky. Bude-li Česká republika dodržovat

svou vlastní Ústavu, pozastavení práv vyplývajících pro ni z členství v

EU nepřichází podle názoru vlády v úvahu.



53. S ohledem na shora uvedenou argumentaci je vláda toho názoru, že

všechna ustanovení Lisabonské smlouvy, na něž odkazuje ve svém podání

navrhovatel, jakož i Lisabonská smlouva v celém svém rozsahu jsou v

souladu s ústavním pořádkem České republiky.



VI.



54. Při ústním jednání před Ústavním soudem, konaném dne 25. 11. 2008,

vystoupili za navrhovatele (Senát České republiky) místopředseda Senátu

Jiří Šneberger a senátor Luděk Sefzig. Oba v zásadě zopakovali

argumentaci, obsaženou již v původním návrhu a žádné návrhy na případné

doplňování dokazování v dané věci nepředložili.



55. Za Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky její předseda

Miloslav Vlček v zásadě odkázal na vyjádření, zaslané již dříve

Ústavnímu soudu.



56. Za vládu České republiky místopředseda vlády pro evropské

záležitosti Alexander Vondra v podstatě zopakoval názory, obsažené v

Ústavnímu soudu doručeném vyjádření a znovu zdůraznil, že vláda je

přesvědčena o souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem České

republiky.



57. Prezident Václav Klaus při ústním jednání poukázal zejména i na

širší kontext věci. Pokud Lisabonská smlouva vstoupí v platnost, změní

se podle jeho názoru jak mezinárodní postavení, tak i vnitřní poměry

našeho státu a bude oslabena i váha České republiky při rozhodování v

Evropské unii.



58. Poté prezident znovu připomněl ty z jeho otázek, již dříve v jeho

vyjádření položených Ústavnímu soudu, které považuje za nejdůležitější:

za prvé, zda by Česká republika - po případném vstupu Lisabonské

smlouvy v platnost - zůstala svrchovaným, demokratickým a právním

státem, za druhé, zda by Česká republika byla i nadále plnoprávným

členem mezinárodního společenství, způsobilým samostatně a beze zbytku

dodržovat závazky, které pro něj vyplývají z mezinárodního práva a za

třetí, zda by Evropská unie zůstala mezinárodní organizací, nebo zda by

se stala federálním státem a zda naše Ústava dovoluje, aby se Česká

republika stala dílčí součástí státu tohoto typu.



59. Dále prezident poukázal na vyjádření vlády a v něm obsaženou

argumentaci, opírající se o právní doktrínu tzv. materiálního jádra

ústavy. Na rozdíl od vlády je prezident toho názoru, že Lisabonská

smlouva je nesouladná nejen s ústavním pořádkem jako celkem, ale i se

základními ústavními principy, které jsou - právě podle doktríny

materiálního jádra ústavy - nedotknutelné a nezměnitelné (článek 9

Ústavy). V této souvislosti dále uvedl, že základem ústavy (a tedy i

jejího hypotetického materiálního jádra) je princip svrchovanosti

státu, což prý před dvěma lety konstatoval i český Ústavní soud v kauze

tzv. cukerných kvót, jestliže odmítl uznat doktrínu Evropského soudního

dvora o absolutní přednosti komunitárního práva. Podle prezidenta jde

zejména o to, komu mají náležet ony tzv. „kompetenční kompetence“. Toto

téma nepovažuje prezident za nové; ústava musela být změněna již před

vstupem do Evropské unie, ale i tehdejší tzv. euronovela musela

respektovat článek 9 Ústavy. Proto umožnila na orgány Evropské unie

přenést „pouze“ některé konkrétní pravomoci orgánů České republiky, ale

nedovolila přenést svoji svrchovanost. Bylo tím prý řečeno, že při

jakémkoli přenosu pravomocí musí být přenášené pravomoci explicitně a

jednoznačně vymezeny a že nesmí existovat možnost, aby orgány EU mohly

vykládat rozsah přenosu pravomocí samy či aby dokonce mohly samy na

sebe přenášet další pravomoci.



60. S principem svrchovanosti státu je podle názoru prezidenta v

naprostém rozporu koncept sdílených pravomocí podle článku 4

konsolidovaného znění Smlouvy o fungování Evropské unie, dále přijímání

opatření nad rámec unijních kompetencí, „je-li to nezbytné k dosažení

některého z cílů stanovených Smlouvami“ podle článku 352 odst. 1

konsolidovaného znění Smlouvy o fungování Evropské unie (tzv.

zmocňovací doložka, doložka flexibility) a zjednodušený postup pro

přijímání změn primárního práva podle čl. 48 Smlouvy o Evropské unii,

tzv. passerella. Mimořádně sporná je prý i tzv. doktrína implicitních

vnějších pravomocí zformulovaná Evropským soudním dvorem v roce 2006,

umožňující sjednávat mezinárodní smlouvy i nad rámec kompetencí EU.

Lisabonská smlouva tak podle prezidenta zahajuje proces, na jehož konci

bude suverénem Evropská unie, která bude nařízeními či jinou

jednostrannou formou stanovovat normy a pravidla jak jednotlivým

členským státům, tak i občanům těchto států. Toto zásadní omezení

svrchovanosti České republiky a dalších členských států Evropské unie

není navíc v textu Lisabonské smlouvy jasně a otevřeně zformulováno a

není výslovně označeno jako záměr a cíl uspořádání, které má tato

smlouva přinést.



61. Dalším významným prvkem tzv. materiálního jádra ústavy je podle

prezidenta i princip svrchovanosti lidu. Proto je namístě položit si

otázku, kdo je zdrojem právní a politické moci v Evropské unii. Lid to

podle názoru prezidenta v žádném případě není, protože „evropský lid“

neexistuje. Moc se v EU odvozuje od institucí vytvořených na základě

mezivládních dohod či smluv. Pokud by Lisabonská smlouva vstoupila v

platnost, by bylo možné jejím prostřednictvím „shora“, z Evropy,

exekutivně prosadit i to, co by žádný národní parlament nikdy

neschválil. Byla by tím prohloubena možnost obcházet národní

zákonodárné sbory, což by v členských státech, včetně České republiky,

zásadně oslabilo demokracii. Lisabonská smlouva je tedy podle názoru

prezidenta v rozporu i s ústavním principem svrchovanosti českého lidu.



62. Dále prezident republiky kritizoval nepřehlednost a mnohoznačnost

kompetenčních ustanovení Lisabonské smlouvy. Tato ustanovení budou

vykládat a provádět orgány Evropské unie, známé prý tendencí vykládat

kompetence Unie v co nejširší možné míře. To je v rozporu s čl. 1

Ústavy, neboť Česká republika je státem i právním, jehož podstatou je,

že pravidla jsou dána a známa předem.



63. V další části svého vystoupení prezident kritizoval názor vlády, že

Lisabonská smlouva, bude-li přijata, de facto nepřímo novelizuje

Ústavu, protože se prý automaticky stane její součástí. Tento přístup

považuje prezident za chybný, protože článek 112 Ústavy taxativně

vyjmenovává jako součást ústavního pořádku pouze samotnou Ústavu České

republiky, Listinu základních práv a svobod a ústavní zákony a

nezmiňuje žádné mezinárodní smlouvy; dokonce nezmiňuje ani smlouvy

uvedené v článku 10a Ústavy. Z toho všeho prý plyne, že i když podle

článku 10 všechny Parlamentem schválené mezinárodní smlouvy mají

přednost před zákony, nedosahují síly zákonů ústavních, čili

nevytvářejí Ústavu, a proto nemohou být její součástí.



64. Ze všech uvedených důvodů považuje prezident republiky Lisabonskou

smlouvu za nesouladnou s českým ústavním pořádkem.



VII.



Základní údaje faktografické



65. Lisabonskou smlouvu (LS) pozměňující Smlouvu o Evropské unii (EU) a

Smlouvu o založení Evropského společenství (ES) předložila vláda

Parlamentu České republiky se žádostí o souhlas s její ratifikací dne

25. 1. 2008. Sama vláda vyslovila souhlas se sjednáním LS dne 4. 12.

2007. Lisabonská smlouva byla podepsána v Lisabonu dne 13. 12. 2004. Za

Českou republiku ji podepsali předseda vlády Mirek Topolánek a ministr

zahraničních věcí Karel Schwarzenberg.



66. Podle bodu č. IV předkládací zprávy vlády se jedná o smlouvu podle

čl. 10a odst. 1 Ústavy České republiky, ve znění pozdějších předpisů,

neboť na jejím základě nabývá EU některé nové pravomoci a v některých

případech se přechází od jednomyslnosti k hlasování kvalifikovanou

většinou. Zároveň se jedná o smlouvu tzv. „prezidentské“ kategorie,

která vyžaduje ratifikaci prezidentem republiky.



67. Podle čl. 10a odst. 2 Ústavy je k ratifikaci takové mezinárodní

smlouvy třeba souhlasu Parlamentu (nebo alternativně, v případě

existence ústavního zákona, souhlasu v referendu). Podle čl. 39 odst. 4

Ústavy k souhlasu k ratifikaci mezinárodní smlouvy uvedené v čl. 10a

odst. 1 je třeba souhlas třípětinové většiny všech poslanců a

třípětinové většiny přítomných senátorů.



68. V uvedené věci je podle čl. 87 odst. 2 Ústavy založena pravomoc

Ústavního soudu rozhodnout o souladu LS s ústavním pořádkem. Jsou

splněny i zákonné podmínky tohoto řízení ve smyslu ustanovení § 71a a

násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších

předpisů.



69. Lisabonská smlouva je publikována v Úředním věstníku EU, řada C

306, české vydání „Informace a oznámení“, svazek 50, 17. 12. 2007.

Listina základních práv EU, vyhlášená Evropským parlamentem, Radou a

Komisí, je publikována v Úředním věstníku EU, řada C 303, „Informace a

oznámení orgánů a institucí EU“, dne 14. 12. 2007.



VIII.



70. Dříve než Ústavní soud přistoupil k obsahovému přezkumu Lisabonské

smlouvy z hlediska jejího souladu s ústavním pořádkem České republiky,

musel zodpovědět několik zásadních otázek vztahujících se k charakteru

daného řízení a kritériím samotného přezkumu.



71. Nejdříve šlo o otázku, do jaké míry je Ústavní soud při svém

přezkumu v rámci řízení podle § 71a zákona o Ústavním soudu vázán

návrhem Senátu (v rozsahu konkrétních článků, jejichž přezkum Senát

odůvodnil), či zda je oprávněn anebo dokonce povinen přezkoumávat

Lisabonskou smlouvu v její celistvosti, tedy i ve vztahu k článkům

ostatním, bez ohledu na rozsah a odůvodnění tohoto návrhu. Dále se

jednalo o otázku, zda má Ústavní soud přezkoumávat pouze ta ustanovení

Lisabonské smlouvy, která jsou z hlediska svého obsahu normativně nová,

tedy zda má takový přezkum provést bez zásadního rozlišení mezi

normativně starými a novými ustanoveními Lisabonské smlouvy. Konečně je

třeba zabývat se v těchto souvislostech tím, jaké má být samo

referenční hledisko přezkumu Ústavním soudem, jednoduše vyjádřeno, zda

jím je ústavní pořádek jako celek, anebo pouze tzv. materiální ohnisko

Ústavy.



72. V první fázi se tedy Ústavní soud zaměřil na zvážení procesní

otázky rozsahu přezkumu, který bylo - alespoň teoreticky - možno (podle

navrhovatele a některých vyjádření) nutno zaměřit buď na celou

Lisabonskou smlouvu nebo jen na v návrhu zpochybňovaná ustanovení této

smlouvy. Návrh je koncipován tak, že obecně vyzývá k přezkumu celé

smlouvy, konkrétně však argumentuje pouze proti některým jejím

ustanovením, jak je z příslušné výše uvedené pasáže zřejmé.



73. Ústavní soud v prvé řadě předesílá, že v této souzené věci nehodlá

rozlišovat, zda se jedná o řízení sporné či nesporné v klasickém pojetí

civilistickém. Jde totiž o zcela specifické řízení o přezkumu

ústavnosti mezinárodní smlouvy, které Ústavní soud pojal způsobem, jenž

je vyložen v následujícím textu.



74. Ústavní soud se zde přiklonil k závěru (vycházejícímu analogicky z

jeho konstantní judikatury v oblasti přezkumu právních předpisů), jenž

se zaměřuje pouze na v návrhu kvalifikovaně napadená a odůvodněná

ustanovení předmětné mezinárodní smlouvy. Podobný charakter má i řízení

o přezkumu ústavnosti zákonů ve smyslu § 64 odst. 1 zákona o Ústavním

soudu; tam Ústavní soud např. vyslovil, že i když je při posuzování

ústavnosti právního předpisu vázán pouze petitem návrhu a nikoli jeho

odůvodněním, neplyne z toho závěr, že navrhovatele v řízení o kontrole

norem, argumentuje-li obsahovým nesouladem právního předpisu s ústavním

pořádkem, nezatěžuje břemeno tvrzení. Brojí-li totiž navrhovatel proti

obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pro účely ústavního

přezkumu nepostačuje toliko označení ke zrušení navrhovaného zákona,

příp. jeho jednotlivých ustanovení, nýbrž je nezbytné uvést i důvod

namítané protiústavnosti. Ústavní soud v rámci přezkumu není tímto

důvodem vázán; je vázán toliko petitem, nikoli však rozsahem přezkumu,

daným důvody obsaženými v návrhu na kontrolu norem (srov. nález sp. zn.

Pl. ÚS 7/03, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 34, nález

č. 113, str. 180-181, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.). Dikce ustanovení §

71e zákona o Ústavním soudu, hovořící o mezinárodní smlouvě vůbec a

nikoliv jen o jejích jednotlivých ustanoveních, není tedy ve vztahu k

břemenu tvrzení (navrhovatele) - a se zřetelem k shora uvedené

argumentaci, obsažené v citovaném nálezu - nepřekonatelná, ale je nutno

ji v takto vyloženém smyslu interpretovat.



75. Ústavní soud je rozsahem návrhu na zahájení řízení, chápaném ve

shora uvedeném pojetí, tedy oprávněným navrhovatelem vymezenými

konkrétními napadenými ustanoveními, vázán a nad jeho rámec není

oprávněn vykročit. Aktivně legitimovaný subjekt tedy zatěžuje v

uvedeném řízení, které je zahajováno z jeho iniciativy (tedy

fakultativně), břemeno tvrzení, jež je povinen naplnit. Je možné dodat,

že pokusu o úplnost ústavního přezkumu, nota bene s důsledky překážky



rei iudicatae

, a to zejména u rozsáhlých normativních textů, brání argument noetický

(noeticky nesplnitelné); argument normativní se pak zakládá na tom, že

ústavní úprava i zákonná úprava koncipují Ústavní soud do postavení

soudu, a nikoli „výkladového místa“. Ústavní soud České republiky je

soudním orgánem ochrany ústavnosti, je orgánem rozhodovacím, a není

institucí poskytující jakákoli stanoviska či dobrozdání. Ostatně, tuto

koncepci potvrzuje i vyloučení vlády z okruhu legitimovaných

navrhovatelů přezkumu. Přezkum je možné aktivovat až ve chvíli, kdy je

mezinárodní smlouva předložena ke schválení Parlamentu a kdy je tedy

možné předpokládat, že se v tomto období objeví oponentní názory na

její ústavnost. Do té doby se musí vláda při sjednávání mezinárodní

smlouvy řídit ohledně její ústavnosti vlastním úsudkem a případně sama

v rámci vyjednávání s ostatními smluvními stranami její konkrétní

ustanovení korigovat.



76. Dalším argumentem ve prospěch uvedeného názoru je celková koncepce

předběžného přezkumu ústavnosti mezinárodních smluv v rámci § 71a a

násl. zákona o Ústavním soudu. Posloupnost jednotlivých navrhovatelů,

jak ji stanoví § 71a odst. 1, je vedena myšlenkou umožnit každému z

nich vyjádřit řádným způsobem svoje pochybnosti o ústavnosti

projednávané mezinárodní smlouvy. Pokud by Ústavní soud rozhodoval o

souladu Lisabonské smlouvy, tedy jako o celku (ve vztahu ke všem jejím

jednotlivým ustanovením, tak jak to navrhuje nejen Senát, ale ve svých

vyjádřeních také prezident republiky a vláda), v podstatě by tím

znemožnil uplatnit návrh na přezkum skupině poslanců či senátorů, kteří

mají samostatnou legitimaci k podání návrhu podle § 71a odst. 1 písm.

b) citovaného zákona. Zatímco u vlády či u prezidenta může být toto

omezení do určité míry zhojeno v rámci jejich účastenství v nynějším

řízení (kterou jim zaručuje § 71c zákona o Ústavním soudu), skupina

poslanců či senátorů takovou možnost nemá. Přezkoumávání právních

předpisů nebo mezinárodních smluv v jejich úplnosti, jaksi paušálně,

aniž by byly Ústavnímu soudy předneseny konkrétní skutkové dopady

jejich aplikace anebo právní argumenty, pro které by konkrétně vymezené

a identifikované ustanovení těchto předpisů měla být protiústavní,

proto nelze akceptovat.



77. Ústavní soud tedy uzavírá, že přezkum jím provedený se koncentruje

na ta ustanovení Lisabonské smlouvy, jejichž soulad s Ústavou

navrhovatel výslovně zpochybnil a předložil argumenty, které jsou v

jeho návrhu obsaženy.



78. Prima vista lze tedy usuzovat, že eventuální nový návrh na přezkum

této identické Lisabonské smlouvy by zřejmě byl ve vztahu k dnes

napadeným ustanovením blokován překážkou rei iudicatae. To však musí

posoudit Ústavní soud teprve tehdy, jestliže bude nový návrh skutečně

podán; lze předeslat, že otázku rei iudicatae je pro takový případ

namístě interpretovat restriktivně. Bude-li však podán návrh na přezkum

nového (jiného) smluvního dokumentu (byť obsahově zcela či zčásti

totožného s Lisabonskou smlouvou), pak již nepůjde (či nemusí jít) o

identitu věci, ale o identitu problému. Obsahově stejná ustanovení

takového nového smluvního dokumentu se však mohou v novém textu octnout

i v jiných funkčních vazbách apod., než je tomu nyní. Posouzení takové

situace, zejména z hlediska možné překážky rei iudicatae - se zřetelem

na nález Ústavního soudu přijatý v tomto řízení nyní - bude věcí

Ústavního soudu v budoucnu, jestliže bude návrh na přezkoumání

ústavnosti nového (jiného) smluvního dokumentu skutečně podán.



IX.



79. Další otázkou, kterou musel Ústavní soud předběžně vyřešit, byl

okruh ustanovení Lisabonské smlouvy, který by měl být přezkoumáván s

ohledem na již ratifikovanou a na území České republiky plně

aplikovatelnou Smlouvou o přistoupení České republiky k Evropské unii,

sdělení č. 44/2004 Sb. m. s. (Přístupová smlouva). Jedná se o rozsah

přezkumu z toho hlediska, zda Ústavní soud rozhoduje toliko o těch v

návrhu zpochybněných ustanoveních Lisabonské smlouvy, která lze in

eventum pokládat za normativně nová, nebo o všech napadených a sporných

ustanoveních.



80. Podle čl. 87 odst. 2 Ústavy (v platném znění) Ústavní soud (dále)

rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 s

ústavním pořádkem, a to před její ratifikací. Do rozhodnutí Ústavního

soudu nemůže být smlouva ratifikována. Na rozdíl od (návrhu) Smlouvy o

Ústavě pro Evropu není Lisabonská smlouva novou samostatnou smlouvou,

která by nahradila stávající komplex zakládacích smluv, ale je toliko

novelizací stávajících smluv (Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o

založení Evropských společenství, kterou přejmenovává na Smlouvu o

fungování Evropské unie), podobně jako učinily i jiné již dřívější

novelizace zakládacích smluv.



81. V rámci Lisabonské smlouvy lze - byť velmi problematicky a

nedůsledně - rozlišit ze shora vymezeného hlediska tato ustanovení:



a) ustanovení, která jsou převzata z interpretace dosavadních smluv

Evropským soudním dvorem;



b) ustanovení, která jsou převzata z dosavadních smluv, u nichž však

došlo k dílčí modifikaci (ať již směrem k rozšíření kompetencí Unie

nebo omezení kompetencí Unie);



c) derogační ustanovení, která ruší stávající smluvní ustanovení;



d) ustanovení, která jsou zcela nová a nemají ekvivalent ve smlouvách

dosavadních.



82. Normativně nová jsou zajisté ustanovení typu b), c) a d). U

ustanovení typu a) to je sporné. Jakkoliv jsou interpretační důsledky

dosavadních smluv implicite obsaženy v dosavadních smlouvách, lze

konstatovat, že výslovným začleněním určitého ustanovení zatím

existujícího „toliko“ v judikatuře se za určitých okolností může jeho

normativní význam změnit. Návrh Senátu ostatně přísnou dělící čáru mezi

normativně novými a starými ustanoveními Lisabonské smlouvy nečiní,

jeho výhrady však vesměs směřují proti ustanovením, která je možno

klasifikovat jako normativně nová.



83. Jak bylo již shora konstatováno, samotná identifikace zjevně nových

ustanovení stěží může být zcela jednoznačná. Z ústavní zásady

předvídatelnosti, srozumitelnosti a určitosti práva lze pro daný případ

navíc dovodit, že i kdyby vznikly pochybnosti, je nutno mít za to, že v

konkrétním případě jde o normativně nové ustanovení, a podrobit je

přezkumu. Na tom nic nemění ani skutečnost, že určitá pozměněná

ustanovení jsou někdy již jen interpretačními důsledky současného

právního stavu podle judikatury Soudního dvora.



84. Podle mínění Ústavního soudu ani ratifikací přístupové smlouvy se

normativně vrcholné postavení ústavního pořádku v systému práva

působícího na českém území zcela nevyprazdňuje. Ústavní soud již dříve

vyslovil, že výjimečně lze dovodit nesoulad mezinárodní smlouvy s

ústavním pořádkem nebo lidskoprávními smlouvami cestou rozhodnutí o

ústavní stížnosti i ex post. Učinil tak zejména v nálezu sp. zn. II. ÚS

405/02 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 30, nález č.

80). Tento nález odmítl individuální aplikaci Smlouvy mezi Českou

republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, jež by měla

protiústavní dopady, a to s ohledem na mimořádnou tvrdost, kterou by v

daném případě její aplikace způsobila. Praví se v něm, že Ústavní soud

je povinen se řídit článkem 88 odst. 2 Ústavy, podle něhož jsou soudci

Ústavního soudu při svém rozhodování vázáni pouze ústavním pořádkem a

zákonem o Ústavním soudu. Ústavní soud dovodil, že Smlouva mezi Českou

republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení není

smlouvou, kterou by bylo možno považovat za součást ústavního pořádku a

Ústavní soud proto nemůže akceptovat jako ústavně konformní takovou

aplikaci některého jejího ustanovení, jež by měla za následek stav,

který není v souladu s Listinou základních práv a svobod či Ústavou

coby součástmi ústavního pořádku. Ústavní soud si je přirozeně vědom

toho, že citovaná Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou

republikou není smlouvou podle čl. 10a Ústavy, leč dovozuje, že výše

uvedený závěr je použitelný v oblasti mezinárodních smluv vůbec.

(Poznámka: Obdobný závěr, tj. že nesoulad mezinárodní smlouvy s

ústavním pořádkem lze dovodit i ex post - cestou ústavní stížnosti -

sdílí i část odborné literatury; srov. Kysela, Kühn, Právní rozhledy

10, 2002, č. 7, str. 301-312.)



85. Na druhé straně je jisté, že po ratifikaci jakékoli mezinárodní

smlouvy je Ústavní soud povinen zachovávat značnou zdrženlivost a

aplikovat (v případě evropských smluv) pravidelně princip

eurokonformního výkladu. Tento princip však nemůže mít povahu jakési

„implicitní euronovely“ Ústavy. V případě jasného konfliktu mezi domácí

Ústavou a evropským právem, který nelze zhojit žádnou rozumnou

interpretací, musí mít ústavní pořádek České republiky, zejména jeho

materiální ohnisko, přednost.



86. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, vrcholným

interpretem ústavního práva České republiky, a nikoliv primárního

evropského práva; není jeho úkolem a není ani účelem řízení o souladu

mezinárodních smluv s ústavním pořádkem sofistikovaně od sebe separovat

dnešní údajně nová a dřívější stará ustanovení předchozích smluv, neboť

pro takový autolimitující postup přesné a jednoznačné kritérium nalézt

ani nelze.



87. Ústavní soud proto do svého přezkumu zahrnul všechna ustanovení

Lisabonské smlouvy, jejichž soulad s Ústavou navrhovatel kvalifikovaným

způsobem zpochybňuje, neboť (v kontextu předchozích úvah) je považuje

za ustanovení normativně nová, přestože lze připustit, že mohou, avšak

pouze v některých svých aspektech, jen replikovat již existující normy

evropského práva.



X.



88. Otázkou, která do značné míry souvisí s problematikou možného

rozlišení mezi normativně novými a starými ustanoveními Lisabonské

smlouvy, je určení příslušného referenčního hlediska pro přezkum

souladu Lisabonské smlouvy s Ústavou České republiky. Ústavní soud v

daném případě použil jako referenční hledisko ústavní pořádek České

republiky jako celek, nikoliv pouze jeho tzv. materiální ohnisko (viz

však níže).



89. Ústavní soud tedy upřednostnil přezkum komplexní. Základním

měřítkem mu byl celý ústavní pořádek, i když v jeho rámci stejně hrálo

materiální ohnisko Ústavy - tedy podstatné náležitosti demokratického

právního státu, jejichž změna je nepřípustná - stěžejní a klíčovou

roli.



90. Přistoupení České republiky k nadnárodní organizaci typu Evropské

unie vedlo k významné revizi ústavních předpisů (srov. tzv. euronovelu

Ústavy České republiky - ústavní zákon č. 395/2001 Sb., kterým se mění

ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky,

ve znění pozdějších předpisů), a došlo tak k zásadní změně českého

právního řádu. Právo Evropské unie, které se od té doby jako autonomní

právní řád uplatňuje vedle právního řádu České republiky na základě

článku 10a Ústavy, však zakládá (svoji) přednostní aplikaci pouze na

existenci platných a účinných norem, a těmi ustanovení Lisabonské

smlouvy dosud nejsou. Neexistence předchozího přezkumu Přístupové

smlouvy Ústavním soudem nemůže sama o sobě zakládat domněnku její

ústavnosti (srov. kapitola IX. výše). Pokud by byl akceptován názor, že

vyslovení souhlasu s ratifikací mezinárodní smlouvy podle článku 10a

stejnou většinou, jaká je požadována pro přijetí ústavního zákona,

redukuje nynější přezkum pouze na oblast tzv. materiálního ohniska

Ústavy a jinak jej vylučuje, znamenalo by to, že by institut předběžné

kontroly ústavnosti ztratil do značné míry svůj smysl. Ústava však v

tomto směru nerozlišuje mezi „běžnými“ mezinárodními smlouvami podle

čl. 49 a mezinárodními smlouvami podle článku 10a a u obou z nich

stanoví tutéž proceduru přezkumu Ústavním soudem. Zde nelze přehlédnout

ani dominantní roli, kterou při sjednávání mezinárodní smlouvy podle

článku 10a hraje exekutiva, na rozdíl od procesu přijímání ústavních

zákonů, kterého se může Parlament a jeho jednotliví členové aktivně

účastnit a reálně ovlivňovat konečnou podobu přijímané normy. Ačkoliv

lze samozřejmě vést o jednotlivých ustanoveních mezinárodní smlouvy

předložené ke schválení Parlamentu České republiky debatu, Parlament má

pouze možnost s ní jako s celkem buď vyslovit souhlas, nebo ji

odmítnout. V tom se rovněž odlišuje od procesu přijímání ústavního

zákona, kde demokraticky legitimovaný ústavodárce může bezprostředně

ovlivňovat jeho finální podobu. Přezkum Ústavním soudem a případné

shledání rozporu mezi ústavním pořádkem a mezinárodní smlouvou podle

článku 10a Ústavy pak vede k nutnosti vyslovit, s kterým ustanovením

ústavního pořádku je mezinárodní smlouva v rozporu; zde se pak

ústavodárci otevírá prostor k aktivnímu podílu na tvorbě právních norem

zásadního významu pro celý právní řád České republiky.



91. Jak již bylo řečeno, Ústavní soud je jako soudní orgán ochrany

ústavnosti nejvyšším orgánem interpretujícím ústavní předpisy České

republiky. Uvedenému celostnímu přístupu k posouzení otázky, jaké musí

být referenční hledisko pro přezkum Lisabonské smlouvy, pak odpovídá i

doslovné znění čl. 87 odst. 2 Ústavy, podle kterého Ústavní soud

rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 s

ústavním pořádkem před její ratifikací, a rovněž navazující pasáže

zákona o Ústavním soudu, které také hovoří o ústavním pořádku jako

celku, a nikoliv jen o jeho - jakkoliv významné - části. O tom ostatně

svědčí i sám text tzv. euronovely Ústavy (ústavní zákon č. 395/2001

Sb.); čl. 89 odst. 3 totiž stanoví, že rozhodnutí Ústavního soudu,

kterým byl podle čl. 87 odst. 2 vysloven nesoulad mezinárodní smlouvy s

ústavním pořádkem, brání ratifikaci smlouvy do doby, než bude nesoulad

odstraněn. Takový nesoulad lze u multilaterálních smluv zásadně

odstranit změnou Ústavy, která je ovšem u materiálního ohniska Ústavy

vyloučena. Ústavodárce tedy sám počítá s celým ústavním pořádkem jako s

referenčním kritériem přezkumu ústavnosti mezinárodních smluv. Soudce

Ústavního soudu je pak vázán výslovně pouze ústavním pořádkem, zákonem

o Ústavním soudu a zejména povinností chránit neporušitelnost

přirozených práv člověka a práv občana (čl. 88 odst. 2 ve spojení s čl.

85 odst. 2 Ústavy).



92. Dalším podstatným argumentem pro takto zvolené řešení je všeobecně

uznávaná zásada výkladu ústavního práva, obvykle nazývaná jako zásada

jednoty ústavního řádu, resp. ústavního pořádku. Znamená, že v úvahu je

třeba vždy brát všechna ustanovení ústavního pořádku a jejich působení

vykládat ve vzájemných souvislostech, nikoliv je vytrhávat z kontextu

působení celé ústavy; to platí tím spíše, že obecně a namnoze stručně

koncipované ústavní texty jsou významově spojeny a opírají se o sebe

jako jednotlivé stavební elementy celku, jenž vytváří novou kvalitu,

někdy odlišnou od jeho jednotlivých součástí. Limitem je v každém

případě zákaz zneužití výkladu, jenž by vedl k odstranění nebo ohrožení

základů demokratického právního státu stanovený čl. 9 odst. 3 Ústavy.

Povinností všech orgánů interpretujících právní řád České republiky je

použít takového výkladu, který vychází z materiálních, ústavně

konstituovaných hodnot, jež jsou ve své podstatě nedotknutelné a

nezměnitelné. Obvyklou metodou, pomáhající potom překlenutí

eventuálních sporných míst, je zásada ústavně konformní interpretace,

podle které pokud zkoumaný text umožňuje více výkladů, je nutno použít

ten, který nejvíce odpovídá ústavě, resp. ústavnímu pořádku jako celku.



93. Jak již Ústavní soud vyslovil výše, v rámci aplikovaného

referenčního hlediska, jímž je ústavní pořádek České republiky, jsou to

stejně podstatné náležitosti demokratického právního státu - jejichž

změna je ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy nepřípustná - které představují

stěžejní kritérium. Podrobněji vymezený obsah těchto podstatných

náležitostí demokratického právního státu, které mají obvykle povahu

obecných principů, je v konkrétních případech právě až výsledkem

interpretace orgánů aplikujících Ústavu. Ústavní soud České republiky

již ve svém historicky prvním nálezu konstatoval, že naše Ústava není

založena na hodnotové neutralitě, není pouhým vymezením institucí a

procesů (nález sp. zn. Pl. ÚS 19/93; Sbírka nálezů a usnesení Ústavního

soudu, svazek 1, nález č. 1, vyhlášen pod č. 14/1994 Sb.); tím se

přihlásil k moderní koncepci právního státu, jenž je chápán nikoliv

jako formální právní stát, ale jako právní stát materiální. Vůdčím

principem je nepochybně zásada nezadatelných, nezcizitelných,

nepromlčitelných a nezrušitelných základních práv a svobod jednotlivců,

rovných v důstojnosti a právech; k jejich ochraně je budován systém

opírající se o zásady demokracie, svrchovanosti lidu, dělby moci,

respektující zejména zmíněné materiální pojetí právního státu. Tyto

zásady nejsou dotknutelné ani formálněprávně souladně provedenou změnou

Ústavy, protože mnohé z nich jsou zjevně přirozenoprávního původu, a

stát tedy není jejich poskytovatelem, ale může a musí je - jako ústavní

stát - pouze zaručovat a chránit. Ačkoliv Ústavní soud již mnohokrát -

po svém již zmíněném prvním nálezu v tomto směru - konstatoval

nezbytnost zvýšenou mírou ochraňovat principy tvořící tzv. materiální

ohnisko Ústavy, jejich konkrétní výčet není v žádném ústavním

ustanovení ani v nálezech Ústavního soudu uveden. Ani v tomto řízení

však nemá Ústavní soud ambici podobný výčtový judikát nebo katalog

vytvářet; takový pokus by však zřejmě byl namístě v případě, že by

Ústavní soud zvolil jako měřítko svého přezkumu pouze toto materiální

ohnisko, protože poměřován není určitý omezený problém, ale obsáhlý

soubor novelizovaného primárního práva EU, a bylo by nutno tedy

přesněji identifikovat, s čím konkrétně je tento soubor poměřován a s

čím (tedy se kterými zbývajícími součástmi ústavního pořádku) již

nikoliv. Ze shora uvedených důvodů tedy pro účely daného řízení vzal

Ústavní soud v úvahu celý systém českého ústavního pořádku, byť

především jeho nedotknutelné materiální ohnisko, a to konkrétně ty jeho

články či součásti, které se mohou vztahovat k navrhovatelem

zpochybňovaným ustanovením Lisabonské smlouvy.



94. K tomu lze ještě dodat následující.



Ústavní soud ve věci týkající se cukerných kvót (nález Pl. ÚS 50/04 ze

dne 8. 3. 2006, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 40,

nález č. 50, vyhlášen pod č. 154/2006 Sb.), vyslovil, že propůjčení

části pravomocí České republiky orgánům ES je propůjčením podmíněným a

může trvat potud, pokud jsou tyto pravomoci vykonávány těmito orgány

způsobem slučitelným s uchováním základů státní suverenity České

republiky a způsobem, jenž neohrožuje samu podstatu materiálního

právního státu; tu je ovšem třeba zdůraznit, že v uvedeném případě

(tzn. u cukerných kvót) byla Ústavním soudem posuzována problematika,

spadající do tzv. sekundárního práva EU. Pokud šlo o sekundární

komunitární právo, vycházel daný nález z presumpce slučitelnosti tohoto

komunitárního práva a především judikatury Evropského soudního dvora s

relevantními ustanoveními českého ústavního pořádku, zejména pak s

garantovanými základními právy a svobodami. Proto se případná kontrola

měla omezovat jen na soulad s čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy. V

nyní posuzované věci - odhlédnuto i od jiného typu řízení - je však,

jak je již výše zdůrazněno, posuzován obsáhlý soubor novelizovaného

primárního práva EU. I to je dalším argumentem, proč je namístě použít

jako referenční kritérium ústavní pořádek celý.



(Ústavní soud ve věci „eurozatykače“ - sp. zn. Pl. ÚS 66/04, Sbírka

nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 41, nález č. 93, vyhlášen pod

č. 434/2006 Sb. - nevylučuje zásadní přednostní aplikaci práva ES,

která má, jak uvádí, své hranice pouze v materiálním ohnisku Ústavy,

což vymezuje např. nález o cukerných kvótách. Zároveň však implicitně

připouští možný nesoulad odstraňovat nikoliv pouze přednostní aplikací

norem práva evropského, ale i cestou ústavních změn. Tu je namístě

dodat, že aby však jejich nutnost mohl ústavodárce rozpoznat, je třeba,

aby měl Ústavní soud možnost přezkoumávat ustanovení evropského práva z

hlediska jejich souladu s ústavním pořádkem jako celkem, nikoliv pouze

s jeho materiálním ohniskem. V rámci takového přezkumu pak může vymezit

ta ustanovení ústavního pořádku, která nelze vyložit za použití domácí

metodologie výkladu v souladu s požadavky evropského práva a jež by

bylo nutné upravit. Předběžný přezkum mu k tomu dává vhodnou

příležitost, neboť nevyvolává problémy na aplikační úrovni. Ústavní

soud tím navíc získává možnost do určité míry posoudit ústavnost

výkladu již existujících norem práva EU Soudním dvorem, aniž by se s

ním ocitl v přímém konfliktu.



Lze ještě doplnit, že ani Senát jako navrhovatel ani prezident

republiky se výslovně k referenčnímu hledisku pro přezkum Lisabonské

smlouvy nevyslovují. Ve svém podání však Senát argumentuje i

ustanoveními Ústavy, která by zřejmě za její tvrdé jádro považována ani

být nemohla.)



XI.



Obsahový přezkum - obecná část (základní východiska)



95. Ústavní soud - byť tedy nemíní rezignovat na posouzení Senátem

zpochybněných článků Lisabonské smlouvy (LS) z hlediska ústavního

pořádku jako celku (srov. čl. 87 odst. 2 Ústavy v platném znění) - se

zaměřil z hlediska normativního především na čl. 10a odst. 1, čl. 1

odst. 1 a čl. 9 odst. 2 a 3 Ústavy.



96. Článek 10a odst. 1 stanoví, že mezinárodní smlouvou mohou být

některé pravomoci orgánů České republiky přeneseny na mezinárodní

organizaci nebo instituci. Článek 1 odst. 1 stanoví, že Česká republika

je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát, založený na úctě k

právům a svobodám člověka a občana. Článek 9 odst. 2 stanoví, že změna

podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná.

Článek 9 odst. 3 stanoví, že výkladem právních norem nelze oprávnit

odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu.



97. Z čl. 10a odst. 1 Ústavy plyne, že mezinárodní smlouvou lze přenést

na mezinárodní organizace nikoli pravomoci všechny, nýbrž jen pravomoci

některé. Uvedený článek je třeba interpretovat zejména v souvislosti s

citovanými čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy. Přenos pravomocí

orgánů České republiky tedy nemůže jít tak daleko, aby narušil samu

podstatu republiky jako svrchovaného a demokratického právního státu

založeného na úctě právům a svobodám člověka a občana a aby založil

změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu.



98. V této souvislosti je třeba, aby se Ústavní soud alespoň stručně

vyjádřil k pojmu „svrchovaného státu“ , byť přirozeně nemá ambici

vykládat uvedený pojem v tomto nálezu formou obsáhlého rozboru (nebylo

by to ani možné; jde o pojem nikoli nesporný a abstraktně stěží

definovatelný). Svrchovanost státu je tradičně chápána jako nejvyšší a

výlučná moc na státním území a nezávislost státu v mezinárodních

vztazích. Žádná norma mezinárodního práva tedy nemůže vzniknout bez

vůle samotných států, jednajících na zásadě svrchované rovnosti. Normy,

k jejichž vzniku ale státy takto přispěly, jsou potom povinny

respektovat v souladu se zásadou pacta sunt servanda a plnit je v dobré

víře, čímž je chráněna právní jistota ostatních subjektů.



99. Po staletí jsou státy uznávanými aktéry v mezinárodním právním

systému, zatímco jednotlivci neměli donedávna přímý přístup do této

oblasti, kromě možnosti domoci se svých práv pomocí státu, ke kterému

přináleželi. V klasické teorii jsou státy subjekty „mezistátního“

(mezinárodního) práva, které pro sebe a své potřeby vytvářejí, ať už

přijetím obyčeje, či specifickými dohodami, jež nacházejí vyjádření

nejčastěji v mezinárodních smlouvách. Státy proto tradičně měly a stále

mají výlučnou roli při vytváření moderního mezinárodního právního

systému.



100. Kromě možnosti sledování určitých znaků, které jsou všeobecně

přijímány jako konstitutivní prvky státu („



původní mocí vládní opatřená územní korporace

“ dle Jellinek, J.: Všeobecná státověda. Nákladem Jana Laichtera,

Praha, 1906, str. 187) a jejichž hodnocení indikuje, zda tu stát je či

není, je možno zároveň



u suveréna spatřovat volnost k vlastnímu sebeomezení právním řádem nebo

svobodně přijatými mezinárodními závazky

, jinými slovy možnost upravovat své kompetence (Jellinek, J. op. cit.,

str. 524). Z toho lze dovodit, že možnost utvořit takovou svobodnou

vůli státu k opakované úpravě určité kompetence tak není projevem

nedostatečnosti suveréna, nýbrž jeho plné svrchovanosti.



101. Mezinárodní spolupráce a koordinace národních politik se stala

nezbytným požadavkem zvládání globalizace světa. Poprvé v historii se

národní bezpečnost, která byla vždy jádrem státnosti, může účinně

zajišťovat jen společným postupem suverénních států, sjednocením

zdrojů, technologií, komunikačních a informačních toků, moci a

autority. V globalizovaném světě dochází k přeskupování center moci i v

závislosti na jiných faktorech než je pouze moc a vůle jednotlivých

suverénních států. Jedná se o spontánní, neřízený proces stále

intenzivnější integrace zemí světa v jediném ekonomickém systému. Tento

proces, za přispění klíčových komunikačních technologií masmédií,

internetu a televize, následně ovlivňuje související vztahy vně i

uvnitř jednotlivých států v oblasti politické, kulturní, sociálně

psychologické a dalších, včetně oblastí práva.



102. Integrační charakter, v tomto ohledu i v případě Evropské unie,

může v konečném důsledku přinést ochranu a posílení suverenity

členských států vůči vnějším, zejména geopolitickým a ekonomickým

faktorům; to např. i vůči nově nastupujícím světovým velmocem, u nichž

lze jen těžko odhadovat budoucí hodnotové priority, kterým budou

ochotny budování nového řádu globalizovaného světa podřizovat.



103. V jádru evropské civilizace existují hodnoty společné všem

vyspělým světovým kulturám. Jde o hodnoty, jimiž jsou lidská svoboda a

lidská důstojnost, které tvoří základ sebeurčení lidské bytosti.

Funkční formy sociálního soužití jsou založeny na vědomém sebeomezování

jednotlivce a akceptování řádu. Stejné principy vedou i k vyšším formám

efektivní lidské organizace, ať již jde o obec, stát či formy integrace

států. Z této praktické potřeby se zrodil i princip subsidiarity, který

může být vyváženým a funkčním pouze potud, pokud organizační stupně,

mezi nimiž k přesunu kompetence dochází, obecnou prospěšnost tohoto

kroku pociťují.



104. Evropská unie pokročila zdaleka nejvíce v konceptu sdílené -

„slité“ - suverenity (



pooled sovereignty

) a již dnes vytváří entitu sui generis, která těžko snese zařazení do

klasických státovědných kategorií. Je spíše otázkou jazykovou, zda lze

proces integrace označovat za „ztrátu“ části suverenity, resp.

kompetencí, nebo přiléhavěji např. za „propůjčení, postoupení“ části

kompetencí suveréna. Může se jevit jako paradoxní, že klíčovým projevem

svrchovanosti státu je i možnost se svou svrchovaností (její částí)

dále nakládat, resp. určité kompetence dočasně či trvale postoupit.



105. Na globální scénu již není možné hledět pouze jako na svět

izolovaných států. Všeobecně se má za to, že stát a jeho suverenita

prodělávají proměnu a že žádný stát již není tak jednotnou oddělenou

organizací, jak předpokládaly klasické teorie v minulosti. V globálním

měřítku vzniká mezinárodní politický systém, který postrádá

institucionalizovaná pravidla vlastního sebeřízení, jakými dosud

disponoval mezinárodní systém tvořený suverénními státy. Je bytostným

zájmem integrující se evropské civilizace vystupovat v globální soutěži

jako významná a respektovaná síla. Zmíněné procesy zcela jasně

demonstrují, že i suverénní legitimní moc státu musí nutně sledovat

probíhající vývojové tendence a snažit se jim přiblížit, porozumět jim

a postupně podřídit tento spontánní proces globalizace postrádající

hierarchické uspořádání řádu demokratické legitimity (Woodward, R.



An ‚ation‘ not a ‚nation‘: the globalization of world politics

. In Michie, J. (ed.)



The Handbook of globalization.

Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, UK, 2003, str. 311-316).



106. Je však důležité poukázat na možnost členského státu z Evropské

unie vystoupit postupem stanoveným v čl. 50 Smlouvy o EU; explicitní

artikulace této možnosti v Lisabonské smlouvě je nesporným potvrzením

principu



States are the Masters of the Treaty

a trvající svrchovanosti členských států.



107. Z moderního ústavněprávního pohledu tedy nemusí svrchovanost

(suverenita) znamenat pouze „nezávislost státní moci na jakékoli jiné

moci, a to jak navenek (v oblasti mezinárodních vztahů), tak i ve

vnitřních věcech“ (Dušan Hendrych a kol., Právnický slovník, C. H.

Beck, 2. vydání 2003, str. 1007). Takto dnes již (pravděpodobně) není

suverenita chápána v žádné tradiční demokratické zemi, a



stricto sensu

by pak nesplňoval znaky suverenity žádný stát včetně USA. Např. David

P. Calleo upozorňuje, že chápeme-li suverenitu v jejím tradičním

pojetí, jakýkoliv mezinárodní závazek zbavuje stát části jeho

suverenity. V praxi by proto neměla být suverenita pojímána jen jako

rigidní právní pojem, ale „také jako pojem s praktickou, morální a

existenciální dimenzí. V praxi je národní suverenita vždy omezena

objektivními podmínkami, včetně reakcí sousedních států. Za těchto

podmínek národní suverenita znamená především legitimní vládu, která

disponuje formální pravomocí vybrat si mezi v úvahu připadajícími

variantami, a nikoliv následovat variantu přímo diktovanou cizí

mocností. Jinými slovy, pro národní stát, stejně jako pro jednotlivce v

rámci společnosti, znamená praktická svoboda být aktérem, a nikoliv být

objektem. Pro stát, který se nachází v těsném navzájem závislém

systému,



praktická suverenita spočívá v tom být chápán jako hráč, kterému

sousední státy naslouchají, s nímž aktivně jednají, a jehož národní

zájmy jsou brány v potaz.

“ (David P. Calleo, Rethinking Europe's Future, Princeton/Oxford, str.

141, 2001).



108. Z uvedených úvah lze tedy dovodit, že přenesení určitých

kompetencí státu, které vyvěrá ze svobodné vůle suveréna a bude nadále

vykonáváno za jeho účasti předem dohodnutým, kontrolovaným způsobem,

není pojmovým oslabením svrchovanosti, ale může naopak ve svých

důsledcích znamenat její posílení ve společném postupu integrovaného

celku. Integrační proces EU se neděje radikálním způsobem, který by

obecně znamenal „ztrátu“ národní suverenity, nýbrž jde o proces

evoluční, a - kromě jiného - i o reakci na postupující globalizaci ve

světě.



109. Ústavní soud dále uvádí, že - co se týče české Ústavy - lze volit

jednoduchý jazykový výklad čl. 10a odst. 1 Ústavy, který umožňuje

delegovat jen „některé pravomoci orgánů České republiky“. Z toho plyne,

že Ústava interpretovaná jako celek je konzistentní, pokud jde o vztah

článku 10a a čl. 1 odst. 1: čl. 10a nemůže být zjevně použit k

neomezenému přenosu svrchovanosti; jinými slovy, na základě článku 10a

nelze přenést - jak již bylo uvedeno - takové pravomoci, jejichž

přenesením by byl dotčen čl. 1 odst. 1 Ústavy v tom smyslu, že by již

nebylo možno hovořit o České republice jako o svrchovaném státu. Pojem

svrchovanosti interpretovaný ve vzájemné souvislosti čl. 1 odst. 1

Ústavy a čl. 10a Ústavy tedy jasně ukazuje, že existují také určité

limity přenosu svrchovanosti, jejichž nedodržením by byl již dotčen jak

čl. 1 odst. 1, tak čl. 10a Ústavy. Tyto limity by měly být ponechány

primárně na specifikaci zákonodárci, protože jde a priori o otázku

politickou, která poskytuje zákonodárci velké pole uvážení; zásah

Ústavního soudu by tu měl připadat v úvahu jako ultima ratio, tedy v

situaci, kdy byla míra uvážení jednoznačně překročena a byl dotčen čl.

1 odst. 1 Ústavy, neboť došlo k přenosu pravomocí nad rámec čl. 10a

Ústavy. Obdobný přístup zvolil i polský Ústavní tribunál ve svém

rozhodnutí k ústavnosti přistoupení Polska k EU z 11. května 2005 (viz

nález K 18/04, OTK ZU (2005) ser. A, nr. 5, pol. 49).



110. Jak plyne z předchozího textu, referenčním hlediskem přípustnosti

přenesení pravomocí z České republiky na mezinárodní organizaci je

zvláště respektování materiálního ohniska Ústavy podle jejího čl. 9

odst. 2. Jedná se zejména o ochranu základních lidských práv a svobod,

tak jak jsou zakotveny v Listině základních práv a svobod, v (evropské)

Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, v dalších

mezinárodních smlouvách z této oblasti a v ustálené judikatuře

Ústavního soudu České republiky a Evropského soudu pro lidská práva.

Již v této souvislosti lze předeslat, že významná však bude zejména

aplikace Lisabonské smlouvy, respektive Listiny základních práv

Evropské unie v konkrétních případech, jež mohou napadnout Ústavnímu

soudu České republiky cestou individuálních ústavních stížností

souvisejících s eventuálními (výjimečnými) excesy unijních orgánů a

unijního práva do základních práv a svobod. O tom je ještě řeč na jiném

místě tohoto nálezu.



111. Ústavní soud řadí mezi významná východiska obsahového přezkumu

Lisabonské smlouvy i zásadní judikaturu Ústavního soudu a - jako

inspiraci - i některá důležitá rozhodnutí jiných ústavních soudů. Tuto

judikaturu Ústavní soud však nechápe jako dogma; jak již bylo uvedeno,

Ústavní soud sice považuje (a chce považovat i v budoucnu u přezkumu

eventuálních ústavních stížností) za referenční hledisko zejména

materiální (tvrdé) jádro Ústavy, leč to nemůže možnost, že bude

přihlédnuto k ústavnímu pořádku celému, zcela vyloučit.



112. V judikatuře Ústavního soudu lze považovat za zásadní rozhodnutí

nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (ve věci „cukerných kvót“) a nález sp. zn.

Pl. ÚS 66/04 (ve věci „eurozatykače“) - oba viz výše.



113. Ve věci „cukerných kvót (Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006) Ústavní

soud mimo jiné vyslovil následující teze:



- Přistoupením České republiky k EU došlo na základě čl. 10a Ústavy

České republiky k přenosu pravomocí vnitrostátních orgánů na orgány

nadnárodní. Okamžikem, kdy se stala smlouva o založení ES ve znění

jejích revizí a ve znění přístupové smlouvy závaznou pro Českou

republiku, došlo k přenosu těchto pravomocí vnitrostátních orgánů,

které podle primárního práva ES vykonávají orgány ES, na tyto orgány.



- Česká republika propůjčila tyto pravomoci orgánům ES. Toto propůjčení

části pravomocí je propůjčením podmíněným; může trvat potud, pokud jsou

tyto pravomoci vykonávány orgány ES způsobem slučitelným s uchováním

základů státní suverenity České republiky a způsobem, jenž neohrožuje

samu podstatu materiálního právního státu. (Poznámka: Tato teze ovšem

nevylučuje, jak se uvádí i na jiném místě /srov. bod 94/ , posouzení LS

se zřetelem na ústavní pořádek jako na celek.)



- Bezprostřední použitelnost ve vnitrostátním právu a přednostní

aplikace nařízení (pozn.: šlo o konkrétní nařízení v tam souzené věci)

vyplývá z vlastní dogmatiky komunitárního práva, tak, jak byla v

minulosti podána v judikatuře ESD. Pokud členství v ES s sebou nese

určité omezení pravomocí vnitrostátních orgánů ve prospěch

komunitárních orgánů, musí být nutně jedním z projevů takového omezení

i omezení volnosti členských států určovat vnitrostátní účinky

komunitárního práva. Článek 10a Ústavy České republiky tak vlastně

působí obousměrně: tedy tvoří normativní základ pro přenos pravomocí a

současně je tím ustanovením Ústavy České republiky, které otevírá

vnitrostátní právní řád pro působení komunitárního práva včetně

pravidel týkajících se jeho účinků uvnitř právního řádu.



(Nelze však nevidět – srov. bod 94 – že oproti Lisabonské smlouvě je

odlišnost v tom, že ve věci „cukerných kvót“ přezkoumával Ústavní soud

sekundární komunitární právo, zatím co u Lisabonské smlouvy se jedná o

právo primární.)



114. Ve věci „eurozatykače“ (Pl. ÚS 66/04 ze dne 3. 5. 2006) Ústavní

soud mimo jiné vyslovil následující teze:



- Z článku 1 odst. 2 Ústavy České republiky ve spojení s principem

spolupráce stanoveným čl. 10 Smlouvy ES vyplývá ústavní princip, podle

něhož mají být domácí právní předpisy, včetně ústavy, interpretovány

souladně s principy evropské integrace a spolupráce komunitárních

orgánů a orgánů členského státu. Pokud tedy existuje několik

interpretací ústavního pořádku, jehož součástí je Listina základních

práv a svobod, přičemž jen některé z nich vedou k dosažení závazku,

který převzala Česká republika v souvislosti se svým členstvím v EU, je

nutno volit výklad, který podporuje realizaci tohoto závazku, a nikoli

výklad, který tuto realizaci znemožňuje.



- Ústavní princip výkladu domácího práva souladně se závazky České

republiky vyplývajícími z jejího členství v Evropské unii je omezen

možným významem ústavního textu. Článek 1 odst. 2 Ústavy tedy není

ustanovením způsobilým libovolně měnit význam jakéhokoliv jiného

výslovného ústavního ustanovení. Pokud domácí metodologie výkladu

ústavního práva neumožňuje vyložit příslušnou normu souladně s

evropským právem, je pouze na ústavodárci změnit Ústavu. Tuto pravomoc

může ovšem ústavodárce vykonávat jen za podmínky zachování podstatných

náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy), jež

nejsou v dispozici ústavodárce, pročež pravomoc měnit tyto náležitosti

nelze přenést ani smlouvou podle čl. 10a Ústavy (srov. Holländer, P.,

Materiální ohnisko ústavy a diskrece ústavodárce, Právník č. 5/2005).



- Z toho plyne, že pokud existuje podle domácí metodologie výkladu

několik možných interpretací Ústavy, přičemž jen některé z nich vedou k

dosažení závazku, který převzala Česká republika svým členstvím v

Evropské unii, je nutno volit výklad, který podporuje realizaci tohoto

článku 1 odst. 2 Ústavy.



(Opticky se může jevit určitý nesoulad mezi nálezem Ústavního soudu ve

věci „cukerných kvót“ a ve věci „eurozatykače“. Na to poukázala ve svém

odlišném stanovisku k nálezu Ústavního soudu ve věci „eurozatykače“

soudkyně E. Wagnerová s tím, že v uvedené věci posunul Ústavní soud

doktrínu Ústavního soudu - zformulovanou ve věci „cukerných kvót“ -

tvrzením, že došlo „do jisté míry k omezení pravomocí Ústavního soudu“

a že „tam, kde česká právní úprava reflektuje závaznou normu evropského

práva, doktrína přednosti komunitárního práva neumožňuje Ústavnímu

soudu přezkoumat takovou českou normu z hlediska konformity s ústavním

pořádkem České republiky.“. Ústavní soud má nicméně za to, že disonanci

mezi oběma uvedenými nálezy není třeba vidět příliš ostře a vyhraněně,

což lze dovodit jak z právních vět uvozujících nález Pl. ÚS 66/04

/eurozatykač/, tak i ze znění jeho bodu 53. Pro účely nynějšího nálezu

ve věci posouzení ústavnosti LS nepovažuje Ústavní soud určité rozdíly

obou citovaných nálezů za rozhodující.)



115. V dalším nálezu ve věci přezkumu zákona o konkursu a vyrovnání

(Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního

soudu, svazek 26, nález č. 80, vyhlášen pod č. 403/2002 Sb.) Ústavní

soud mimo jiné vyslovil následující: z ústavní maximy dle čl. 9 odst. 2

Ústavy neplynou konsekvence toliko pro ústavodárce, nýbrž i pro Ústavní

soud. V nepřípustnosti změny podstatných náležitostí demokratického

právního státu je obsažen i pokyn Ústavnímu soudu, dle kterého žádnou

novelu Ústavy nelze interpretovat v tom smyslu, že by jejím důsledkem

bylo omezení již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a

svobod.



116. V judikatuře jiných ústavních soudů - jež může být inspirativní -

lze považovat ze zásadní zejména rozhodnutí německého Spolkového

ústavního soudu (SÚS) Solange II a Maastrichtský rozsudek.



117. Ve věci Solange II ze dne 22. 10. 1986 Spolkový ústavní soud v

podstatě vyslovil, že úroveň ochrany lidských práv poskytovaná

evropskými orgány je srovnatelná s ochranou, již by mohly poskytovat

orgány německé; Spolkový ústavní soud dovodil, že nebude více

přezkoumávat slučitelnost norem a aktů Společenství, pokud Evropské

společenství a Soudní dvůr Společenství zvlášť obecně zajistí efektivní

ochranu základních práv vůči aktům Společenství; tato ochrana musí v

zásadě korespondovat ochraně základních práv poskytované Základním

zákonem (Ústavou SRN).



118. Ve věci Maastricht ze dne 12. 10. 1993 SÚS mimo jiné vyslovil

následující teze.



- Každý vstup k mezistátnímu společenství má za následek, že člen

takového společenství je vázán jeho rozhodnutími. Členský stát - a s

ním i jeho občané - ovšem získávají možnosti vlivu prostřednictvím

účasti na tvorbě vůle Společenství ke sledování společných - a tím také

vlastních - cílů, jejichž výsledek je pak závazný pro všechny členské

státy, a proto také předpokládá uznání vlastních závazků. Připravenost

k akceptování závazků mezinárodního práva v užším právním svazku

mezistátního společenství je charakteristická pro demokratický stát,

který se chce jako rovnoprávný člen podílet na práci v mezistátních

institucích a obzvláště při vývoji Evropské unie.



- Poskytnutí svrchovaných oprávnění má za následek, že jejich hájení už

nezávisí vždy na vůli samotného členského státu. Vidět v této věci

porušení ústavního principu demokracie by bylo v rozporu nejen s

otevřeností ústavy vůči integraci, kterou ústavodárce chtěl a vyjádřil

v roce 1949; položilo by to rovněž základ představě o demokracii, která

by činila každý demokratický stát kvůli principu jednomyslnosti

neschopným integrace.



- Princip většiny dle příkazu vzájemného ohledu vyplývajícího z

věrnosti Společenství (však) má mez v ústavních principech a

elementárních zájmech členských států.



- V oblasti „kompetenční kompetence“ je zásadní otázka, kdo má pravomoc

s konečnou platností určit, co je a co již není pravomoc přenesená na

Společenství.



- Spolkový ústavní soud si vyhradil pravomoc posoudit otázku, zda

některý komunitární akt překročil hranice, které dalo Společenství

německé právo (v podobě zakládacích smluv a jejich změn).



- Spolkový ústavní soud si vyhradil konečné slovo při určení toho,

které komunitární akty jsou ultra vires, tedy nad rámec pravomoci

Společenství; pokud by to pak Spolkový ústavní soud dovodil, zakládalo

by to jejich neaplikovatelnost na území Německa.



- Jinými slovy, pokud by evropské instituce nebo orgány nakládaly se

Smlouvou o Unii nebo ji dále rozvíjely takovým způsobem, který by již

nebyl chráněn Smlouvou v takové formě, která je základem německého

schvalovacího zákona, pak by z toho vzešlé právní akty nebyly v oblasti

německé svrchovanosti závazné. Německým státním orgánům by z

ústavněprávních důvodů nebylo dovoleno, aby se tyto právní akty v

Německu aplikovaly. V souladu s tím přezkoumává Spolkový ústavní soud,

zda se právní akty evropských institucí a orgánů drží v mezích

svrchovaných práv, které jim byly poskytnuty, nebo zda je překračují.



119. Jak již bylo uvedeno, citovaná ustanovení Ústavy a zásadní

judikatura Ústavního soudu představují významná (byť nikoli zcela

výlučná) obsahová východiska přezkumu Lisabonské smlouvy co do jejího

vlastního obsahu.



120. Ústavní soud - se zřetelem k výše uvedenému - tedy konstatuje (a

opakuje)



- Ústavní soud obecně uznává funkčnost institucionálního rámce EU pro

zajištění kontroly rozsahu výkonu přenesených pravomocí; jeho

stanovisko se však může v budoucnu změnit, pokud by se ukázalo, že je

tento rámec prokazatelně nefunkční.



- Z hlediska ústavního pořádku České republiky - a v rámci něho zejména

se zřetelem na materiální ohnisko Ústavy - je významný nikoli toliko

vlastní text a obsah Lisabonské smlouvy, nýbrž i její budoucí konkrétní

aplikace.



- I Ústavní soud České republiky bude (může) - byť se zřetelem na

předchozí zásady - působit jako ultima ratio a může zkoumat, zda

některý akt orgánů Unie nevybočil z pravomocí, které Česká republika

podle čl. 10a Ústavy na Evropskou unii přenesla. Ústavní soud však

předpokládá, že taková situace může nastat jen v případech zcela

výjimečných; za ty by bylo možné považovat zejména opuštění hodnotové

identity a již uvedené překročení rozsahu svěřených kompetencí.



XII.



Zvláštní část



121. Ústavní soud ještě před posouzením ústavnosti jednotlivých bodů

návrhu Senátu zvažoval - se zřetelem na specifikum věci - formulaci

svého výroku, ať již by se jednalo o výrok kladný či záporný.



122. Přesné znění ustanovení § 71e odst. 1 a 2 zákona č. 182/1993 Sb.,

o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, stanoví, že (1)

dojde-li Ústavní soud po provedeném řízení k závěru, že mezinárodní

smlouva je v rozporu s ústavním pořádkem, vysloví tento nesoulad

nálezem; v nálezu uvede, se kterým ustanovením ústavního pořádku je

mezinárodní smlouva v rozporu, (2) dojde-li Ústavní soud po provedeném

řízení k závěru, že mezinárodní smlouva není v rozporu s ústavním

pořádkem, rozhodne nálezem, že ratifikace mezinárodní smlouvy není v

rozporu s ústavním pořádkem.



123. Takováto formulace výroku nálezu je však v této konkrétní souzené

věci stěží přijatelná, neboť Ústavní soud zkoumal (a rozhodoval)

ústavnost toliko osmi Senátem napadených (a odůvodněných) článků

Lisabonské smlouvy, nikoli smlouvy celé.



124. Proto Ústavní soud zvolil formulaci výroku nálezu tak, že shledal,

že Lisabonská smlouva v článcích uvedených ve výroku tohoto nálezu není

v rozporu s ústavním pořádkem.



XIII.



125. V prvním bodu svého návrhu vznáší Senát pochybnosti, pokud jde o

čl. 2a odst. 1 (nyní čl. 2 odst. 1) a čl. 2c (nyní čl. 4) Smlouvy o

fungování EU.



126. Článek 2a odst. 1 (nyní článek 2 odst. 1 ) zní:



1. Svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii výlučnou pravomoc, může

pouze Unie vytvářet a přijímat právně závazné akty a členské státy tak

mohou činit pouze tehdy, jsou-li k tomu Unií zmocněny nebo provádějí-li

akty Unie.



127. Článek 2c (nyní článek 4) zní:



1. Unie sdílí pravomoc s členskými státy, pokud jí Smlouvy svěřují

pravomoc, která se netýká oblastí uvedených v článcích 2b a 2e.



2. Sdílená pravomoc Unie a členských států se uplatňuje v těchto

hlavních oblastech:



a) vnitřní trh;



b) sociální politika, pokud jde o hlediska vymezená v této smlouvě;



c) hospodářská, sociální a územní soudržnost;



d) zemědělství a rybolov, vyjma zachování biologických mořských zdrojů;



e) životní prostředí;



f) ochrana spotřebitele;



g) doprava;



h) transevropské sítě;



i) energetika;



j) prostor svobody, bezpečnosti a práva;



k) společné otázky bezpečnosti v oblasti veřejného zdraví, pokud jde o

hlediska vymezená v této smlouvě.



3. Unie má pravomoc vyvíjet činnost v oblasti výzkumu, technologického

rozvoje a vesmíru, zejména vymezovat a provádět programy, avšak výkon

této pravomoci nesmí členským státům bránit ve výkonu jejich pravomoci.



4. Unie má pravomoc vyvíjet činnost a provádět společnou politiku v

oblasti rozvojové spolupráce a humanitární pomoci, avšak výkon této

pravomoci nesmí členským státům bránit ve výkonu jejich pravomoci.



128. V prvním bodu svého návrhu žádá Senát Ústavní soud, aby se zabýval

otázkou charakteru a klasifikace pravomocí přenesených na Evropskou

unii. Uvedl přitom zejména, že nové znění Smlouvy o fungování Evropské

unie (dříve Smlouva o založení ES) zakládá prý klasifikaci pravomocí

charakteristickou spíše pro federální státy, přičemž mj. zavádí

kategorii výlučných pravomocí Unie, do níž spadají komplexní oblasti

právní regulace, v nichž dle čl. 2a odst. 1 Smlouvy o fungování

Evropské unie mohou členské státy vytvářet a přijímat právně závazné

akty pouze tehdy, jsou-li k tomu zmocněny nebo provádějí-li akty Unie.

Navazující koncept sdílených pravomocí (článek 2c Smlouvy), které mají

existovat vedle zmíněných pravomocí výlučných, otevírá podle

navrhovatele prostor široké, předem prý obtížně identifikovatelné sféry

unijní normotvorby, kde se implicitně, v souladu s prohlášením č. 17

připojeným ke Smlouvě, uplatňuje zásada přednosti unijního práva.

Rozsah přenesení pravomocí tak může být nahlížen ve sféře sdílených

pravomocí z pohledu č1. 10a Ústavy jako předem ne zcela určitelný.



129. Prezident republiky ke klasifikaci pravomocí charakteristických i

podle jeho názoru spíše pro federální státy, dodává mj., že z

doslovného znění článku 10a Ústavy plyne, že pravomoci orgánů České

republiky lze přenášet pouze na entitu existující mezi státy, nikoli

vedle nich či dokonce nad nimi. Ve své argumentaci pak poukazuje na to,

že Unie takovou „entitou“ není.



130. Ústavní soud - k samotnému vymezení pravomocí Evropské unie a

jejich charakteru - konstatuje, že hranice přenosu pravomocí České

republiky na mezinárodní organizace nebo instituce primárně upravuje

čl. 10a Ústavy, který hovoří o přenosu „některých“ pravomocí; zde nelze

přehlédnout jistý význam, který článku 10a určil nález Ústavního soudu

týkající se cukerných kvót (nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04 - viz výše). Z

použití slova „některé“ pravomoci vyplývá, že na mezinárodní organizaci

či instituci nemohou být přeneseny pravomoci všechny; to však neznamená

automatický závěr o kompatibilitě přenosu pravomocí v případě, že by

orgánům České republiky byly zachovány pravomoci alespoň některé.

Význam slova „některé“ je logicky nutno vykládat s ohledem na další

ustanovení ústavního pořádku, zejména však na článek 1 odst. 1 Ústavy,

podle kterého je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický

právní stát, založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Ve

zmíněném nálezu Pl. ÚS 50/04 Ústavní soud konstatoval podmíněnost

přenosu pravomocí ve dvou rovinách - formální a materiální. Formální

rovina omezuje přenos pravomocí jeho slučitelností s uchováním základů

státní suverenity České republiky. V tomto ohledu se formální rovina

pojí s ustanovením článku 1 odst. 1 Ústavy. Materiální rovina se týká

způsobu výkonu přenesených pravomocí, jenž nesmí ohrožovat samotnou

podstatu materiálního právního státu; toto omezení vychází z ustanovení

článku 9 odst. 2 Ústavy, podle něhož je změna podstatných náležitostí

demokratického právního státu nepřípustná. Materiální hranice přenosu

pravomocí jsou dokonce, jak Ústavní soud zdůraznil, mimo dispozice

samotného ústavodárce. Z toho však nijak nevyplývá, že by přenos

pravomocí nesměl zahrnovat „komplexní oblasti právní regulace“, ani že

by organizace či instituce, na kterou se pravomoci orgánů České

republiky přenášejí, nesměla tyto pravomoci vykonávat výlučně, jak se

zřejmě domnívá navrhovatel. K tomu je ovšem třeba zdůraznit - mimo

uvedené důvody - že v této souzené věci se však jedná o přezkum

ústavnosti novelizovaného primárního práva EU, jehož referenčním

kritériem nejsou toliko čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 9 odst. 2 Ústavy

(byť jsou hlediskem stěžejním), nýbrž ústavní pořádek jako celek (srov.

bod 88 a násl.).



131. Komplexně lze říci, že pochopitelně jen svrchovaný stát je schopen

zavázat se dodržovat a také účinně vynucovat, tedy reálně garantovat,

nejdůležitější ústavní pravidla a principy materiálního právního státu;

zachování podstatných atributů suverenity je zde condicio sine qua non,

předpokladem, aby zásady přirozenoprávního původu mohly být vůbec

státem ochraňovány.



132. Jak ostatně ve svém návrhu správně zdůrazňuje i Senát, sama

Lisabonská smlouva potvrzuje, že legislativní kompetenční kompetence,

tedy oprávnění měnit základní předpisy, zůstává členským státům. S tím

úzce souvisejí pochybnosti Senátu a prezidenta republiky, týkající se

charakteru EU jako federálního státu, respektive klasifikace pravomocí,

která má podle Senátu i prezidenta takový stát připomínat; tu lze

stručně dovozovat, že jestliže Unie nedisponuje shora zmíněnou

kompetenční kompetencí, nemůže být pokládána ani za druh federálního

státu, ani za zvláštní entitu, stojící v každém ohledu a vždy nad

jednotlivými státy. Unie může jednat pouze v rámci pravomocí jí

výslovně svěřených členskými státy, které nesmí ani překračovat, ani si

sama zakládat pravomoci nové. Samotný článek 5 odst. 2 Smlouvy o EU

totiž stanoví: „Podle zásady svěření pravomocí jedná Unie pouze v

mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení

cílů stanovených ve Smlouvách. Pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii

svěřeny, náležejí členským státům.“



(Toto ustanovení je navíc v podstatě přejato z existujícího článku 5

SES, přičemž je ještě více zdůrazněna omezenost unijních kompetencí;

srov. první pododstavec uvedeného čl. 5: „Společenství jedná v mezích

pravomocí svěřených mu touto smlouvou a cílů v ní stanovených.“)



133. Za tohoto stavu Ústavní soud - k námitce, že Lisabonská smlouva

nově zavádí kategorii výlučných pravomocí Unie - dovozuje, že tato

kategorie (jako taková) je známa již dnes (byť výlučné pravomoci nejsou

explicitně v samostatném ustanovení vyjmenovány), a to ve výkladu práva

EU soudním dvorem, i v samotné Smlouvě ES (viz citovaný čl. 5 Smlouvy o

ES). Ve srovnání s dosavadním čl. 5 Smlouvy ES jsou však nová

ustanovení o pravomocech krokem k větší jasnosti a přehlednosti, což

lze i z vnitrostátního ústavního hlediska nepochybně hodnotit jako

přínosné. U zařazení jednotlivých kompetencí přitom ke změnám dochází;

jejich rozdělení sice v řadě pravomocí vychází z dělení podle

dosavadních smluv, u některých prvků se však odlišují, takže je lze v

tomto směru chápat jako ustanovení nová.



134. Pokud jde o sféru tzv. sdílených pravomocí, argumentace Senátu v

podstatě pomíjí čl. 2 odst. 6 Smlouvy o fungování EU (2a odst. 6),

podle kterého rozsah a způsob výkonu pravomocí určují ustanovení smluv

týkajících se jednotlivých oblastí. Čl. 4 odst. 2 Smlouvy o fungování

EU (2c) citovaný Senátem tedy nezakládá nějakou neomezenou kompetenční

klauzuli v oblasti sdílených pravomocí, ale jen deklaruje hlavní

oblasti, kde se sdílené pravomoci projeví; každá jednotlivá pravomoc

však musí být v každém případě specifikována v relevantní části

příslušné smlouvy. Lze tedy říci, že Smlouva o EU neobsahuje sdílené

pravomoci na základě čl. 4 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, ale na

základě jednotlivých zvláštních smluvních ustanovení. Pokud není nějaká

pravomoc výslovně označena jako unijní, ať již výlučná nebo sdílená,

zůstává plně v dispozici členského státu. O tom hovoří - jak již bylo

uvedeno - již citovaný čl. 5 odst. 2 Smlouvy o EU: „Podle zásady

svěření pravomocí jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve

Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách.

Pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským

státům.“. Přenos pravomocí podle čl. 10a Ústavy proto není neomezený, a

tento článek tedy není v tomto směru porušen. Znovu je tak třeba

zdůraznit, že Evropská unie může jednat pouze v těch oblastech, ve

kterých na ni byly, za předpokladů výše vymezených, na základě doktríny

autolimitace suveréna (jednostranný sebeomezující akt svrchovaného

státu) v souladu s konkrétním vnitrostátním právem, určité pravomoci

členských států přeneseny.



135. Z ústavněprávních mezí přenosu pravomocí obsažených v článku 10a

Ústavy však dále vyplývá potřeba zřetelnější ohraničenosti (a tedy i

určitosti a rozpoznatelnosti) přenesených pravomocí, spolu s

dostatečnou kontrolou, kterou nad přenášením pravomocí může Česká

republika jako svrchovaný stát vykonávat.



136. Pokud se týká této



ohraničenosti

přenesených pravomocí, je tedy nutno si uvědomit, že článek 2c odst. 2

(nyní čl. 4) Smlouvy o fungování EU citovaný Senátem sám o sobě ještě

pravomoci Unie nevymezuje. Ty jsou konkretizovány jednotlivými

ustanoveními v dalších částech Smlouvy o fungování EU, včetně

konkrétních rozhodovacích procedur a právních nástrojů, které mohou být

při jejich realizaci použity, jak ostatně připomíná i vláda ve svém

vyjádření. Ústavní soud zde tedy souhlasí s názorem vlády, že obava

navrhovatele týkající se předem obtížně identifikovatelné sféry unijní

normotvorby není za dané situace namístě a že (ostatně) není ani možné

taxativním výčtem zakotvit jednotlivé pravomoci tak detailním způsobem,

aby vždy přesně odpovídaly konkrétnímu právnímu aktu Unie, jímž jsou

realizovány. Je však možné, a Lisabonská smlouva tak jednoznačně činí,

stanovit přesně vymezené oblasti, v nichž může normotvorba Unie

probíhat.



[Vláda ve svém vyjádření uvádí pouze část třetí Smlouvy o fungování EU

(vnitřní politiky a činnosti Unie), což ovšem pomíjí kompetenční

ustanovení i v jiných částech této smlouvy, např. článek 18, který je

součástí druhé části Smlouvy o fungování EU a podle kterého Evropský

parlament a Rada mohou řádným legislativním postupem přijímat předpisy

zakazující diskriminaci na základě státní příslušnosti.]



137. Článek 5 Smlouvy o EU navíc upravuje zásady pro vymezení a výkon

pravomocí Evropské unie. Jejich bližší konkretizace je ovládána

principem svěřených pravomocí (srov. bod 134). Výkon jiných než

výlučných pravomocí Evropské unie je pak omezen principy subsidiarity a

proporcionality. Podle principu subsidiarity „jedná Unie v oblastech,

které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry,

pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými

státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z

důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie“

(čl. 5 odst. 3). Princip proporcionality požaduje, aby ani obsah ani

forma činnosti Unie nepřekračovaly rámec toho, co je nezbytné k

dosažení cílů Smluv (čl. 5 odst. 4). Obsah těchto zásad ještě dále

konkretizuje zejména Protokol o používání zásad subsidiarity a

proporcionality, spolu s Protokolem o výkonu sdílených pravomocí. Tyto

zásady, spolu s konkrétními ustanoveními Smlouvy o EU a Smlouvy o

fungování EU, tedy poskytují dostatečně určitý normativní rámec pro

určení rozsahu, ve kterém Česká republika své pravomoci na Evropskou

unii přenesla.



138. Otázku



kontroly

přenosu pravomocí ze strany České republiky jako svrchovaného státu je

třeba chápat zejména ve vztahu k ustanovením smluv vymezujících

pravomoci Unie, se zvláštním ohledem na článek 5 Smlouvy o EU. Co se

týče institucionálního rámce pro kontrolu výkonu pravomocí, je



zajisté základním

orgánem kontroly mezí výkonu pravomocí Evropskou unií Soudní dvůr.

Vykonává ji na základě článku 263 Smlouvy o fungování EU v rámci přímé

kontroly legality „legislativních aktů, aktů Rady, Komise a Evropské

centrální banky, s výjimkou doporučení a stanovisek, a rovněž aktů

Evropského parlamentu a Evropské rady, které mají právní účinky vůči

třetím osobám. Rovněž přezkoumává legalitu aktů institucí a jiných

subjektů Unie, které mají právní účinky vůči třetím osobám“. Jeho

kontrolní funkce se uplatňuje i při rozhodování o předběžných otázkách

(týkajících se výkladu Smluv o platnosti a výkladu aktů přijatých

orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie) předkládaných soudy

členských států podle článku 267 Smlouvy o fungování EU. Vedle Soudního

dvora jsou navíc povinny všechny orgány Unie neustále dbát na

dodržování zmíněných zásad subsidiarity a proporcionality, jak uvádí i

článek 1 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality, k

čemuž Protokol stanoví konkrétní postupy.



139. Ústavní soud v této souvislosti znovu konstatuje, že obecně uznává

působení tohoto institucionálního rámce pro zajištění kontroly rozsahu

výkonu přenesených pravomocí, ačkoliv se jeho stanovisko může v

budoucnu změnit, pokud by se snad ukázalo, že je tento rámec

prokazatelně nefunkční. Zde Ústavní soud odkazuje na své závěry v XI.

části tohoto nálezu (bod č. 120), podle nichž může ve výjimečných

případech působit jako ultima ratio a zkoumat, zda některý akt Unie

nevybočil z mezí, jež Česká republika na EU podle čl. 10a Ústavy

přenesla.



(V tomto ohledu by se tedy jednalo o obdobu rozhodnutí Spolkového

ústavního soudu ve věci „Solange II“, vztaženou ale ke kontrole

pravomocí, nikoliv k úrovni ochrany základních práv a svobod.



Např. polský Ústavní Tribunál však výslovně vylučuje pravomoc Soudního

dvora posuzovat meze přenesení pravomocí na EU, jelikož je to podle

Tribunálu otázka výkladu vnitrostátního ústavního práva. Ačkoliv lze z

pohledu dogmatiky vnitrostátního ústavního práva s takovým závěrem do

jisté míry souhlasit, je otázkou, zda je nutné jej formulovat tak

vyhraněně, jako učinil Tribunál.)



Německý Spolkový ústavní soud - jak již bylo uvedeno výše (bod 118) -

si zase vyhradil právo konečného slova v otázce, zda některý

komunitární akt překročil hranice, které dalo Společenství německé

právo a které komunitární akty jsou tedy ultra vires, mimo kompetenci

EU. Z perspektivy německého práva je tak teoreticky možné, že se

překročení působnosti Společenství dopustí i sám Soudní dvůr (např.

tím, že jeho výklad již nebude výkladem zakládacích smluv, ale bude

naopak nepřípustnou normotvornou). Pokud by Spolkový ústavní soud

dovodil, že tyto akty jsou ultra vires, zakládá to jejich

neaplikovatelnost (nikoliv neplatnost či nulitu) v rámci Německa.

Maastrichtské rozhodnutí tedy znamenalo kvalitativní posun; lze však

zřejmě souhlasit s názorem, že maastrichtská doktrína Spolkového

ústavního soudu (kompetenz-kompetenz) má spíše povahu potenciální

výstrahy, ale nemusí být v praxi ani nikdy použita.



Samotný Soudní dvůr již také rozhodl, že v konkrétním případě evropský

akt překročil pravomoci, které má EU na základě evropských smluv,

zejména Smlouvy ES. Poprvé se tak stalo v roce 2000, kdy zrušil

směrnici Rady o regulaci tabákové reklamy, neboť tato úprava již podle

něj nebyla v rámci pravomocí, které EU má na základě přenosu pravomocí

od členských států (rozsudek ze dne 5. 10. 2000, Německo v. Parlament a

Rada, C-376/98, Recueil, s. I-8419).



140. Ústavní soud dále akcentuje i to, že navíc Lisabonská smlouva

rozšiřuje současný rámec - kde byl dominantním orgánem Soudní dvůr ES

(spolu s dalšími orgány na úrovni EU) - zapojením Parlamentů členských

států do procesu kontroly výkonu pravomocí v souladu s Protokolem o

úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii a Protokolem o

používání zásad subsidiarity a proporcionality. Parlamenty členských

zemí tedy mohou hrát významnou roli při ochraně limitů kompetencí, jež

členské státy na Unii přenesly. (



Pozn.: Je otázka, zda dosud stěžejní role ústavních soudů již pak

nebude natolik významná jako za úpravy předchozí.

) Kontrola nad respektováním mezí přenosu pravomocí je tak společným

úkolem všech zúčastněných orgánů, jak na úrovni evropské, tak i na

úrovni vnitrostátní.



141. Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by čl. 2

odst. 1 (2a odst. 1) a čl. 4 odst. 2 (2c) Smlouvy o fungování EU,

zpochybněné navrhovatelem v bodě prvním jeho návrhu, byly v rozporu s

ústavním pořádkem České republiky.



XIV.



142. V druhém bodu svého návrhu vznáší Senát pochybnosti, pokud jde o

čl. 308 odst. 1 (nyní čl. 352) Smlouvy o fungování EU (doložka

flexibility).



143. Celý článek 308 (nyní 352) zní:



1. Ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami je

nezbytná určitá činnost Unie v rámci politik vymezených Smlouvami,

které však k této činnosti neposkytují nezbytné pravomoci, přijme Rada

na návrh Komise jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu

vhodná ustanovení. Pokud jsou dotyčná ustanovení přijímána Radou

zvláštním legislativním postupem, rozhoduje rovněž jednomyslně, na

návrh Komise a po obdržení souhlasu Evropského parlamentu.



2. V rámci postupu pro kontrolu zásady subsidiarity podle čl. 5 odst. 3

Smlouvy o Evropské unii upozorní Komise vnitrostátní parlamenty na

návrhy založené na tomto článku.



3. Opatření založená na tomto článku nesmějí harmonizovat právní

předpisy členských států v případech, kdy Smlouvy tuto harmonii

vylučují.



4. Tento článek nemůže sloužit jako základ pro dosažení cílů

stanovených v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky a každý

akt přijatý na základě tohoto článku respektuje meze stanovené v čl. 40

druhém pododstavci Smlouvy o Evropské unii.



144. V bodu druhém návrhu Senátu je tedy uvedeno, že předmětem přezkumu

souladu s čl. 10a Ústavy by měla být i povaha ustanovení čl. 308 odst.

1 Smlouvy o fungování Evropské unie, podle něhož - dle Senátu - přijme

Rada na návrh Komise jednomyslně opatření k dosažení některého z cílů

stanovených Smlouvami, a to za situace, kdy je v rámci unijních politik

nezbytná určitá činnost, k níž Smlouva neposkytuje nezbytné pravomoci.

Na rozdíl od stávajícího znění zakládacích smluv se navržené ustanovení

Smlouvy neomezuje na oblast regulace vnitřního trhu, ale údajně

představuje blanketní normu. Umožňuje se tak prý přijetí opatření nad

rámec unijních kompetencí, tj. mimo rozsah přenesení pravomocí podle

čl. 10a Ústavy České republiky; opatření mohou být následně přijímána

např. rovněž v oblasti citlivých otázek spolupráce v trestních věcech.

Podle Senátu i specifická kompetenční jurisdikce Evropského soudního

dvora coby konečného arbitra při případně vzniknuvším sporu může

vyvolávat - se zřetelem na nevyjasněný vztah k ústavním soudům

členských států - otázky týkající se dodržení principu právní jistoty.

Senát konečně namítá, že neexistence časového omezení platnosti

přijatého opatření a jeho (prý) exekutivní povaha vzbuzují pochybnosti

nad relevancí účastí národních parlamentů při zvažování přijetí

takového opatření.



145. Ústavní soud považuje před konkrétním posouzením dané problematiky

- jelikož to s ní úzce souvisí - za vhodné předeslat, že v širším

kontextu jsou pro posouzení samotné právní povahy EU podle Lisabonské

smlouvy klíčová ustanovení o vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, o

následných možných revizích primárního evropského práva a o možnosti

vystoupení členského státu ze smluvního režimu EU. Jde opět o otázku,

kdo má v dané oblasti nejvyšší, ústavní kompetenční kompetenci; pokud

by totiž Unie mohla své pravomoci libovolně měnit nezávisle na

signatářských zemích, porušila by Česká republika ratifikací LS čl. 1

odst. 1 a čl. 10a Ústavy. (Dále uvedená úvaha sice souvisí s bodem

prvním návrhu Senátu, leč má význam i pro bod druhý /čl. 308, resp.

352/ jeho návrhu.)



146. Pokud jde o vstup Lisabonské smlouvy v platnost, podmínka jejího

jednomyslného přijetí všemi signatáři je výrazným znakem organizace

mezinárodněprávní povahy, který odlišuje EU od federace nebo jiného

státního útvaru. Je však nutno posoudit nejen to, jakou formou

Lisabonská smlouva vstupuje v platnost, ale také to, jakým způsobem lze

smlouvy v rámci primárního práva EU (ať již Smlouvu o EU, tak Smlouvu o

fungování EU) změnit. Systém změny primárního práva, jak jej zakotvuje

Lisabonská smlouva, je dokladem toho, že všechny jmenované mezinárodní

smlouvy zůstávají takovými smlouvami i co se týče jejich vlastních

revizí, a Evropská unie bude proto i po případném vstupu Lisabonské

smlouvy v platnost specifickou organizací mezinárodněprávního

charakteru. Ve federativním státě je totiž primárně na orgánech

federace přijímat novelizaci vlastní ústavy; členské státy mnohačlenné

federace, účastní- li se vůbec takové ústavní změny, nemusí s ústavní

změnou souhlasit všechny, a přesto změna ústavy vstoupí v platnost.

Naopak změna Smlouvy o EU a Smlouvy o fungování EU bude možná jen za

souhlasu všech států Unie na mezivládní konferenci, takže role orgánů

Unie by byla jen pořádková, nikoliv decizní; orgány Unie tedy nebudou

rozhodovat o navrhovaných změnách, ale jen organizačně zajišťovat

revizi smluv, a změny vstoupí v platnost po ratifikaci všemi členskými

státy v souladu s jejich ústavními předpisy (viz čl. 48 odst. 1 až 5

Smlouvy o EU). EU tedy ani po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost

nezíská pravomoc k tvorbě vlastních nových kompetencí, „pány smluv“

stále zůstanou členské státy. Lisabonská smlouva navíc nově zavádí v

čl. 50 Smlouvy o EU možnost vystoupení z této organizace. Může k němu

dojít dohodou vystupujícího státu s Radou jako reprezentantem členských

států (tedy nikoliv s Komisí jako reprezentantem zájmů samotné Unie) a

nedojde-li k dohodě, ze smlouvy samotné vyplývá výpovědní lhůta pro

stát vystupující. I způsob ukončení členství se jeví jako typický pro

mezinárodní organizaci, nikoliv pro soudobý federativní stát, a

svrchovanost členských zemí je touto možností naopak posílena. Uvedené

argumenty jsou dalším důkazem toho, že Lisabonská smlouva neproměňuje

výrazně charakter EU a že nezakládá možnost, aby Unie přijímala

opatření nad rámec unijních kompetencí, tedy mimo rozsah přenesení

pravomocí podle čl. 10a odst. 1 Ústavy.



147. S uvedeným širším vymezením právní povahy EU úzce souvisí i

problematika zmiňovaná Senátem v jeho návrhu; jedná se o tzv. doložku

flexibility (čl. 352 Smlouvy o fungování EU, dříve čl. 308 Smlouvy o

ES) a o zjednodušený postup revize primárního unijního práva (tzv.

passerelly) podle čl. 48 odst. 6 a 7 Smlouvy o EU. Pokud jde o

zjednodušený postup revize primárního unijního práva, bude o něm

pojednáno na jiném místě (kapitola XV., body 156 a násl. tohoto

nálezu), jelikož Senát jej zařazuje jako zvláštní třetí bod svého

návrhu.



148. Doložka flexibility podle Lisabonské smlouvy představuje

modifikovaný současný čl. 308 Smlouvy o ES (původně čl. 235 Smlouvy o

EHS). Ten umožňuje Radě přijmout jednomyslně vhodná opatření tehdy,

jestliže Smlouva ES nedává Společenství určitou pravomoc, je-li však

zároveň taková pravomoc uskutečňována k dosažení cílů Společenství v

rámci vnitřního trhu, navrhne-li to Komise a je-li konzultován

Parlament; není možné jej použít, nešlo-li by o dosažení některého z

cílů společného trhu. (



Pozn.: Příkladem použití této pravomoci Rady může být např. rozhodnutí

Rady 87/327, kterým byl přijat program mezinárodní výměny studentů

Erasmus; srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 5. 1989, Komise v.

Rada, 242/87, Recueil, s. 142.

) Ve srovnání s dosavadním stavem Lisabonská smlouva aplikovatelnost

doložky flexibility rozšiřuje, neboť její použití je realizovatelné na

některý z cílů jakékoliv politiky vymezené Smlouvami (nikoliv jen

vnitřního trhu), vyjma společné zahraniční a bezpečnostní politiky

(odstavec 4 citovaného článku). V tomto směru dochází k přesunu nových

pravomocí na EU. Tomuto rozšíření koresponduje i posílení Evropského

Parlamentu: podle čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU je použití

tohoto článku vázáno na souhlas Parlamentu (pozn.: dnes je nutná jen

konzultace); navíc však získávají důležité pravomoci domácí parlamenty,

které kontrolují dodržování principu subsidiarity.



149. Nelze však přisvědčit tvrzení Senátu, že by článek 352 Smlouvy o

fungování EU - jak již bylo uvedeno - otevíral Unii prostor k přijetí

opatření mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a Ústavy České

republiky. Možnost přijmout takové opatření je totiž omezena na cíle,

které vymezuje článek 3 Smlouvy o EU (dříve čl. 2), jenž tak poskytuje

i dostatečné vodítko k určení mezí přenesených pravomocí, které orgány

Unie nemohou překročit. Třetí a čtvrtý odstavec dotčeného článku 352

navíc výslovně zužují pole, ve kterém se může uplatnit. Vedle toho, jak

správně uvádí ve svém vyjádření vláda České republiky, Prohlášení č. 41

a 42, učiněná k dotčenému článku (připojená k Závěrečnému aktu

mezivládní konference připravující LS) dále zužují možnosti využití

článku 352 Smlouvy o fungování EU jako prostředku ke skrytému

rozšiřování pravomocí orgánů Unie. Ačkoliv tato prohlášení nemají z

právního hlediska závaznou povahu, vyjadřují přesvědčení smluvních

stran - včetně vlády České republiky - co do náležité interpretace

dotčeného ustanovení, kterou navíc stvrzuje i existující judikatura

Soudního dvora týkající se výkladu článku 308 Smlouvy o ES. Tato

prohlášení tedy mohou sloužit jako důležitá interpretační pomůcka při

výkladu dotčených ustanovení.



(Prvé z uvedených prohlášení konstatuje, že odkaz na cíle Unie v čl.

352 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie se týká cílů stanovených

v čl. 3 odst. 2 a 3 Smlouvy o Evropské unii a cílů v čl. 3 odst. 5

uvedené smlouvy souvisejících s vnější činností na základě části páté

Smlouvy o fungování Evropské unie. Je proto vyloučeno, že by činnost

založená na článku 352 Smlouvy o fungování Evropské unie sledovala

pouze cíle stanovené v čl. 3 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii. V této

souvislosti konference konstatuje, že v souladu s čl. 31 odst. 1

Smlouvy o Evropské unii nemohou být v oblasti společné zahraniční a

bezpečnostní politiky přijímány legislativní akty. Druhé z citovaných

prohlášení pak zdůrazňuje, že v souladu s ustálenou judikaturou

Soudního dvora Evropské unie nemůže článek 352 Smlouvy o fungování

Evropské unie jakožto nedílná součást institucionálního systému

založeného na zásadě svěřených pravomocí sloužit jako základ pro

rozšíření rozsahu pravomocí Unie nad obecný rámec vymezený ustanoveními

Smluv jako celku, a zejména ustanoveními, která vymezují úkoly a

činnosti Unie. Článek 352 nemůže být v žádném případě použit jako

základ pro přijetí ustanovení, jejichž účinek by v podstatě znamenal

změnu Smluv, aniž by se použil postup, který pro tento účel Smlouvy

stanoví).



150. Ústavní soud se tedy ztotožňuje i s názorem vlády uvedeným v jejím

vyjádření, že se v případě doložky flexibility nejedná o blanketní

normu; aby totiž mohla Unie čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU

využít, musí být ve vztahu k navrhovanému legislativnímu aktu

kumulativně splněny následující podmínky: nezbytnost k dosažení

některého z cílů EU, přijetí aktu musí být v rámci politik vymezených

primárním právem EU, musí dojít k jednomyslnému schválení v Radě a musí

být získán souhlas Evropského parlamentu. Je zřejmé, že jde o podmínky

značně striktní a omezující, které dostatečně uzavírají cestu k tomu,

aby byl článek 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU aplikován nepřiměřeně

(zneužit).



151. Podle názoru Senátu však i specifická kompetenční jurisdikce

Evropského soudního dvora může vyvolávat - za situace nevyjasněného

vztahu k ústavním soudům členských států - otázky týkající se dodržení

principu právní jistoty. Tu Ústavní soud konstatuje, že působení

Soudního dvora je však právě, pokud jde o řešenou problematiku, poměrně

přehledné. Podle stávající judikatury Soudního dvora týkající se článku

308 Smlouvy o ES (již) ze samotného znění článku vyplývá, že jeho

použití jako právního základu aktu je odůvodněno pouze tehdy, pokud

žádné jiné ustanovení Smlouvy nesvěřuje orgánům Společenství pravomoc

nezbytnou k přijetí tohoto aktu. V takové situaci tento článek umožňuje

orgánům jednat za účelem uskutečnění některého z cílů Společenství i

přes neexistenci ustanovení, které by jim k tomu svěřovalo potřebnou

pravomoc. K tomu, aby však orgány Společenství (pozn.: v kontextu

posuzování článku 352 Smlouvy o fungování EU rozuměno orgány Unie)

mohly takový právní akt přijmout, musí být jeho cíl spojen s některým z

cílů, které Smlouva vytyčuje Unii. (srov. rozsudek Soudního dvora ze

dne 26. března 1987, Komise v. Rada, 45/86, Recueil, s. 1493, bod 13).

Za zásadní názor k doložce flexibility je však nutno považovat posudek

Soudního dvora 2/94 z 28. 3. 1996, Recueil, s. 1759, týkající se

možnosti Společenství přistoupit k Evropské Úmluvě o ochraně lidských

práv a základních svobod (stanovisko cituje ještě čl. 235, který však

byl totožný s dnešním čl. 308 Smlouvy o ES). Soudní dvůr nejprve

zdůraznil, že čl. 235 lze využít jen při neexistenci výslovné či

implicitní pravomoci; pokračoval, že tento článek byl vytvořen k

vyplnění mezer v případech, kdy neexistuje specifické ustanovení

Smlouvy, které by dávalo institucím Společenství výslovné nebo

implicitní pravomoci jednat, pokud jsou takové pravomoci přesto

nezbytné k tomu, aby Společenství mohlo plnit své funkce se zřetelem na

cíle vytyčené Smlouvou. Soud výslovně uvedl, že toto ustanovení, které

je integrální částí institucionálního systému založeného na principu

svěřených pravomocí, nemůže sloužit jako základ pro rozšiřování sféry

pravomocí Společenství mimo obecný základ vytvořený ustanoveními

Smlouvy jako celku, a zejména těmi, které definují úkoly a činnosti

Společenství. V žádném případě tak nemůže být článek 235 použit jako

základ pro přijetí ustanovení, jejichž důsledkem by byla v podstatě

novelizace Smlouvy bez řádné procedury, která pro tento účel existuje.



152. Protože ustanovení o doložce flexibility (článek 352 odst. 1), jak

je z výše uvedeného zřejmé, představuje modifikovaný současný článek

308 odst. 1, byť je jeho záběr rozšířen, lze nepochybně chápat

stanoviska Soudního dvora jako potvrzení toho, že doložka flexibility

nemůže sloužit jako prostředek k novelizaci Smlouvy o fungování EU. Za

pomoci této doložky - a praxe orgánů EU i zmíněná judikatura Soudního

dvora to potvrzují - tedy není a ani nebude možné obcházet čl. 10a

Ústavy České republiky. Za tohoto stavu považuje Ústavní soud

institucionální rámec kontroly výkonu přenesených pravomocí - i s

ohledem na článek 352 Smlouvy o fungování EU - za dostatečný, s

přihlédnutím ke všem důvodům, které jsou uvedeny shora; znovu však

zdůrazňuje, že použití tohoto článku lze považovat za zcela výjimečné

(srov. Soudní dvůr výše).



153. Jak již bylo zmíněno, článek 352 navíc výslovně proklamuje, že

rozhodnutí v rámci doložky flexibility musí respektovat princip

subsidiarity, na jehož dodržování dohlížejí domácí parlamenty.

Lisabonská smlouva sama nijak prostor pro zapojení vnitrostátních

parlamentů neomezuje a ponechává zcela na ústavních strukturách

členských států, jakým způsobem ji zajistí. Naopak, oproti článku 308

Smlouvy o ES zdůrazňuje druhý odstavec dotčeného článku roli, kterou v

procesu unijní normotvorby mají hrát vnitrostátní parlamenty, což je

opět posílením pozice členských států. Proto námitka Senátu, pokud jde

o neexistenci časového omezení platnosti přijatého opatření a jeho prý

exekutivní povahu, nemůže podle přesvědčení Ústavního soudu pochybnosti

nad účastí národních parlamentů vzbudit. Bude však na českém

zákonodárci, aby v případě vstupu Lisabonské smlouvy v platnost přijal

v tomto směru v souladu s ústavním pořádkem příslušnou právní úpravu

(srov. též kapitola XV., bod 165-167).



154. Další námitky Senátu o přijímaní opatření v oblasti citlivých

otázek spolupráce v trestních věcech a o údajných nedostatečných

procesních zárukách ochrany občanských práv a svobod se dotýkají spíše

následné aplikační sféry a s odkazem na výše uvedené argumenty se jeví

jako neopodstatněné; ostatně, navrhovatel tyto své pochybnosti ani

blíže nekonkretizoval.



155. Z uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by byl čl. 352 (čl.

308) Smlouvy o fungování EU v rozporu s ústavním pořádkem České

republiky.



XV.



156. Ve třetím bodu svého návrhu Senát uvedl, že pojem pravomoci, s

nímž pracuje čl. 10a Ústavy České republiky, nemá pouze materiální

rozměr překrývající se s vymezením oblasti působnosti, ale také rozměr

institucionální, vztahující se ke způsobu rozhodování. V této

souvislosti je podle názoru Senátu zapotřebí přezkoumat soulad čl. 48

odst. 6 a 7 Smlouvy o Evropské unii s uvedeným ustanovením Ústavy České

republiky (pozn.: číslování se nemění). Tyto hlánky totiž zavádějí

možnost tzv. zjednodušeného postupu pro přijímání změn primárního

unijního práva prostřednictvím exekutivního aktu, kterým se mění podoba

řádně ratifikovaných zakládacích smluv EU. Jednoznačně je prý v této

souvislosti formulována obecná přechodová klauzule (tzv. passerelle),

která - i přes formální zakotvení principu oboustranné flexibility v

prohlášení č. 18 připojeném k Smlouvě - zůstává podle navrhovatele

nástrojem jednosměrné změny pravomocí. Uplatnění této klauzule za

účelem změny jednomyslného rozhodování na rozhodování kvalifikovanou

většinou v určité oblasti či nahrazení zvláštního legislativního

postupu řádným legislativním postupem dle čl. 48 odst. 7 může podle

názoru Senátu představovat změnu pravomocí ve smyslu čl. 10a Ústavy,

aniž by tato změna byla doprovázena ratifikací mezinárodní smlouvy či

aktivním souhlasem Parlamentu České republiky. Ztrátu práva veta prý

lze přitom chápat jako přenos pravomocí na mezinárodní organizaci,

která zároveň fakticky znamená omezení významu parlamentního mandátu

udělovaného vládě k rozhodnutí, při jehož přijímání by po aplikaci

přechodové klauzule mohl být zástupce vlády jednotlivého členského

státu přehlasován.



157. Článek 48 odst. 6 zní:



Vláda každého členského státu, Evropský parlament nebo Komise mohou

předložit Evropské radě návrhy na změnu všech nebo části ustanovení

části třetí Smlouvy o fungování Evropské unie, která se týkají

vnitřních politik a činností Unie.



Evropská rada může přijmout rozhodnutí o změně všech nebo části

ustanovení části třetí Smlouvy o fungování Evropské unie. Evropská rada

rozhoduje jednomyslně po konzultaci s Evropským parlamentem a Komisí a,

v případě institucionálních změn v měnové oblasti, s Evropskou

centrální bankou. Toto rozhodnutí vstoupí v platnost až po schválení

členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy.



Rozhodnutí podle druhého pododstavce nesmí rozšířit pravomoci svěřené

Unii Smlouvami.



158. Článek 48 odst. 7 zní:



Stanoví-li Smlouva o fungování Evropské unie nebo hlava V této smlouvy,

že Rada rozhoduje v určité oblasti nebo v určitém případě jednomyslně,

může Evropská rada přijmout rozhodnutí, které Radě umožní v této

oblasti nebo v tomto případě rozhodovat kvalifikovanou většinou. Tento

pododstavec se nepoužije na rozhodnutí související s vojenstvím nebo

obranou.



Stanoví-li Smlouva o fungování Evropské unie, že Rada přijímá

legislativní akty zvláštním legislativním postupem, může Evropská rada

přijmout rozhodnutí, kterým umožní přijímat tyto akty řádným

legislativním postupem.



Každá iniciativa Evropské rady na základě prvního nebo druhého

pododstavce se oznámí vnitrostátním parlamentům. Vysloví-li některý

vnitrostátní parlament ve lhůtě do šesti měsíců od tohoto oznámení svůj

nesouhlas, rozhodnutí uvedené v prvním nebo druhém pododstavci se

nepřijme. Není- li nesouhlas vysloven, může Evropská rada toto

rozhodnutí přijmout.



Evropská rada rozhoduje o přijetí rozhodnutí uvedených v prvním nebo

druhém pododstavci jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského

parlamentu, který se usnáší většinou hlasů všech svých členů.



159. Navrhovatelem zpochybňované články upravují zjednodušený postup

revize primárního unijního práva. Lze připomenout, že podobný postup

zná - s určitými nepříliš podstatnými odlišnostmi - již současné

evropské právo (srov. čl. 137 odst. 2 a čl. 175 odst. 2 Smlouvy ES).



160. Čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU umožňuje zjednodušený postup přijímání

změn třetí části Smlouvy o fungování Evropské unie, zahrnující mj.

vnitřní trh, volný pohyb osob a služeb, volný pohyb zboží, kapitálu a

plateb, pravidla hospodářské soutěže, hospodářskou a měnovou politiku

apod., který ovšem podléhá schválení členskými státy v souladu s jejich

ústavami a nemůže se dotýkat přenosu nových pravomocí na Unii. Odstavec

šestý třetí pododstavec napadeného článku vylučuje změny v rámci tohoto

režimu, které by se dotýkaly pravomocí Unie; tím je výslovně

eliminována jakákoli pochybnost ve vztahu k čl. 10a Ústavy České

republiky. Změna podle čl. 48 odst. 6 uskutečněná jednohlasným

rozhodnutím Evropské rady musí být schválena členskými státy v souladu

s jejich ústavními předpisy. Klíčové z ústavněprávního hlediska - jak

je zmíněno - však je, že podle doslovného znění zkoumaného článku nelze

na Unii žádné další pravomoci přenášet.



161. Čl. 48 odst. 7 upravuje zjednodušený postup přijímání změn v

hlasování Rady podle Smlouvy o fungování EU nebo podle hlavy páté

Smlouvy o EU, a to z jednomyslného hlasování na hlasování

kvalifikovanou většinou, vyjma vojenství a obrany. Pokud jde o tento

odstavec, o změnách rozšiřujících unijní pravomoci nelze pojmově ani

uvažovat, neboť ten se týká - jak je zjevné - jen hlasování. Změna

způsobu hlasování podle čl. 48 odst. 7, vyžadující souhlas všech hlav

států na Evropské radě, je přitom blokovatelná nesouhlasem jakéhokoliv

z parlamentů členských států.



162. Obecně vzato, šestý a sedmý odstavec čl. 48 Smlouvy o EU se v

zásadě odlišují pouze mírou autonomie, kterou ponechávají členským

státům při schvalování rozhodnutí. Zatímco šestý odstavec ponechává

členským státům absolutní uvážení, pokud se týká způsobu schválení

rozhodnutí, sedmý odstavec jej omezuje na možnost vyjádření nesouhlasu

ze strany vnitrostátního parlamentu. Rozhodnutí podle těchto článků

jsou také přezkoumatelná Soudním dvorem co do jejich souladu se

samotnou Smlouvou, což prokazuje, že nemají charakter novelizace Smluv,

ale naopak, Smlouvy si nad těmito akty (novelizujícími formálně

deklasifikované normy) podržují vyšší právní sílu.



163. Pro úplnost lze uvést, že vedle dvou passerell upravených čl. 48

odst. 6 a 7 Smlouvy o EU existuje několik speciálních ustanovení,

kterými může Evropská rada jednomyslně změnit způsob hlasování z

jednomyslného na většinový způsob (čl. 31 odst. 3 Smlouvy o EU, čl. 312

odst. 2 a čl. 333 Smlouvy o fungování EU), eventuálně tak může učinit

jednomyslně Rada ministrů (čl. 81 odst. 3 Smlouvy o fungování EU),

která přijímá opatření týkající se rodinného práva s mezinárodním

prvkem, jež mohou být harmonizována na základě většinového hlasování;

na rozdíl od dnešní situace (viz čl. 67 odst. 2 Smlouvy o ES) je nově

zakotvena možnost národních parlamentů takovýto akt vetovat. O těchto

ustanoveních platí v zásadě totéž, co by uvedeno u výkladu k čl. 48

odst. 6 a 7, tedy akty na jejich základě tvořené nemají formálně podobu

novelizace Smluv, ale Smlouvy si nad nimi podržují vyšší právní sílu, a

tyto akty tedy musí být v souladu s podmínkami, které jim Smlouvy

vymezují.



164. Z uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by čl. 48 odst. 6 a

7 Smlouvy o EU byly v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.



165. V této souvislosti však nelze nevidět, že zatím neexistují

navazující ustanovení právního řádu České republiky, která by umožnila

realizaci rozhodovacích procedur stanovených v šestém a sedmém odstavci

čl. 48 na vnitrostátní úrovni. Neexistence těchto procedur se sice sama

o sobě otázky ústavnosti Lisabonské smlouvy přímo nedotýká, poněvadž

však Lisabonská smlouva předpokládá ingerenci vnitrostátních

parlamentů, vláda jako předkladatel Lisabonské smlouvy (a ten, kdo ji

na úrovni EU vyjednal) by to měla včas a dostatečně návrhem

relevantních procedur na vnitrostátní úrovni reflektovat, měla by

zajistit kompatibilitu Smlouvy a její provázanost s ústavním pořádkem

České republiky, a to nejen s ohledem na účast Parlamentu, nýbrž i s

ohledem na možnost předběžného přezkumu změny Smluv Ústavním soudem. Je

totiž zřejmé, že požadavek určitosti přenesených pravomocí se vztahuje

nejen k jednání orgánů EU, ale i orgánů České republiky, pokud je

jejich součinnost nezbytná k přijetí rozhodnutí EU, které se

přenesených pravomocí bezprostředně dotýká.



166. Za této situace je třeba jasně vymezit roli, kterou budou hrát

jednotlivé komory Parlamentu, a jejich vzájemný vztah. Jde zejména o

uplatňování práva veta národních parlamentů k usnesení Evropské rady

(čl. 48 odst. 7); to je velmi významná kontrolní pravomoc a

odpovědnost, která je jedním ze základních postulátů Lisabonské

smlouvy, a to i s ohledem k dodržování principu subsidiarity. Na

nejasnosti v tomto směru upozorňuje například 7. usnesení Stálé komise

pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury ze 14. schůze,

konané dne 27. března 2008, k návrhu stanoviska ke vztahu Lisabonské

smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení

Evropského společenství a ústavního pořádku České republiky v bodu 3.



167. Za druhé, je třeba zajistit kontrolu rozhodnutí přijatého na

základě článku 48 odstavce 6, 2. pododstavce, Ústavním soudem České

republiky z hlediska souladu takového rozhodnutí s ústavním pořádkem.

Na rozdíl od rozhodnutí podle odstavce 7, kde se pouze mění způsob

hlasování (a obsah změny tedy lze posoudit již v tomto okamžiku, kdy

jsou pravomoci přenášeny), rozhodnutím podle odstavce 6 se mění

substantivní ustanovení Smluv. Je tedy nutné umožnit kontrolu této

změny z hlediska ustanovení ústavního pořádku České republiky Ústavním

soudem, aby byly respektovány limity přenesení pravomocí ve smyslu

článku 10a Ústavy. Pouze tak lze garantovat, že přenesením pravomocí,

ke kterému dochází podle článku 48 odstavce 6 již okamžikem přijetí

Lisabonské smlouvy, nedává Česká republika možnost přijmout na základě

tohoto ustanovení rozhodnutí, které by bylo v rozporu s ústavním

pořádkem českého státu.



168. V další námitce (zahrnuté v tomtéž bodě jako čl. 48 odst. 6 a 7

Smlouvy o EU) Senát uvedl, že v případě čl. 69b odst. 1 Smlouvy o

fungování EU (nyní čl. 83 odst. 1), kdy sektorová Rada rozhoduje o

zařazení dalších oblastí trestné činnosti do sféry unijní regulace,

prostor pro vyjádření nesouhlasu Parlamentu zcela chybí, jakkoli je v

jiném případě - právě u navrženého znění obecné přechodové klauzule

(čl. 48 odst. 7 Smlouvy o Evropské unii) a dílčí přechodové klauzule ve

sféře justiční spolupráce v občanských věcech (čl. 65 odst. 3 Smlouvy o

fungování EU) - tato možnost garantována. Senát dodal, že omezené

zapojení národních parlamentů do rozhodování o změně poměrně široce

definovaných pravomocí Unie je doplněno rozšířením hlasování

kvalifikovanou většinou, nezřídka souvisejícího s celkovou

komunitarizací dosavadního třetího pilíře evropského práva, kde

souběžně s implicitním oslabením vnitrostátního parlamentního mandátu a

zrušením kategorie úmluv schvalovaných Parlamentem České republiky

přebírá odpovědnost za parlamentní dimenzi rozhodování Evropský

parlament. Senát zpochybňuje - vzhledem k charakteru Evropské unie

jakožto společenství států (nikoli spolkového státu) - zda je tento

rozměr parlamentní demokracie postačující a zda nedochází k faktickému

vyprázdnění čl. 15 odst. 1 Ústavy České republiky. V této souvislosti

prezident republiky kritizuje ve svém vyjádření hlasování

kvalifikovanou většinou ještě důrazněji, nikoliv však ve vztahu k

pochybnostem o náležitém zapojení Parlamentu České republiky do

rozhodování Unie, ale se zřetelem k obavám o zachování suverenity České

republiky vůbec.



169. Článek 69b odst. 1 (nyní čl. 83 odst. 1) Smlouvy o fungování EU

praví, že Evropský parlament a Rada mohou řádným legislativním postupem

stanovit formou směrnic minimální pravidla týkající se vymezení

trestných činů a sankcí v oblastech mimořádně závažné trestné činnosti

s přeshraničním rozměrem z důvodu povahy nebo dopadu těchto trestných

činů nebo kvůli zvláštní potřebě potírat ji na společném základě. Jde o

tyto oblasti trestné činnosti: terorismus, obchod s lidmi a sexuální

vykořisťování žen a dětí, nedovolený obchod s drogami, nedovolený

obchod se zbraněmi, praní peněz, korupce, padělání platebních

prostředků, trestná činnost v oblasti výpočetní techniky a organizovaná

trestná činnost.



170. Senát však v zásadě polemizuje s třetím pododstavcem, podle něhož

na základě vývoje trestné činnosti může Rada přijmout rozhodnutí

určující další oblasti trestné činnosti, které splňují kritéria uvedená

v tomto odstavci. Rozhoduje však



jednomyslně

po obdržení souhlasu Evropského parlamentu. Senát pak navíc - kromě

uvedené garance - v podstatě opomenul ochranu, kterou poskytuje České

republice čl. 83 odst. 3 Smlouvy o fungování EU; z něho plyne, že pokud

se člen Rady domnívá, že by se návrh směrnice dotkl „základních aspektů

(jeho) systému trestního soudnictví“, může požádat, aby se návrhem

zabývala Evropská rada; pak se řádný legislativní postup pozastaví a

pokud bylo později dosaženo konsenzu - pozastavení řádného

legislativního postupu se ukončí. Bez souhlasu České republiky tedy v

podstatě není možné čl. 83 odst. 1 třetí pododstavec na náš právní řád

aplikovat. Ústavní soud zde souhlasí s názorem vlády, že i v rozsahu

působnosti čl. 83 odst. 1 Smlouvy o fungování EU mohou vnitrostátní

parlamenty naplňovat svoji předběžnou kontrolní úlohu dle příslušných

ustanovení Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality,

a že účelem předmětného ustanovení není arbitrární rozšiřování

pravomocí Unie, ale zvýšení možností efektivně reagovat na bezpečnostní

hrozby a trestnou činnost mimořádné nebezpečnosti, což lze považovat za

zcela legitimní.



171. Z uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by byl čl. 83 odst.

1 (69b odst. 1) Smlouvy o fungování EU v rozporu s ústavním pořádkem

České republiky.



172. Pokud jde o pochybnosti Senátu týkající se rozšíření hlasování

kvalifikovanou většinou (čl. 48 odst. 7) ve vztahu k čl. 15 odst. 1

Ústavy („Zákonodárná moc - náleží Parlamentu“), resp. otázky suverenity

státu, lze odkázat na závěry, vyjádřené již výše (obecně bod 87 tohoto

nálezu). Tu je namístě znovu připomenout dávnou mezinárodněprávní

zásadu možného sebeomezení suveréna, jenž jediný je oprávněn zvážit

samotnou míru omezení, kterému se v mezinárodním prostředí při

respektování principu



pacta sunt servanda

vystaví. Shodně s vládou je tedy možné konstatovat, že při přenesení

pravomocí na mezinárodní organizaci nebo instituci je jeho

nevyhnutelným důsledkem skutečnost, že orgán, jehož pravomoci byly

přeneseny, je v tomto rozsahu pozbývá, leč nadále však vykonává všechny

ostatní pravomoci, které mu v souladu s ústavně vymezenou dělbou moci

náleží. Ústavní požadavek čl. 15 odst. 1 Ústavy, že zákonodárná moc v

České republice náleží Parlamentu, tedy není nijak dotčen, a ani

suverenita České republiky není pod nepřijatelnou hranici snížena.



173. Lisabonskou smlouvou dochází k přesunu pravomocí na orgány, které

mají svoji pravidelně kontrolovanou legitimitu, vycházející ze

všeobecných voleb na území jednotlivých členských států. Navíc

Lisabonská smlouva umožňuje několika způsoby zapojení vnitrostátních

parlamentů (možnost přímého vyjádření nesouhlasu parlamentem, popřípadě

některou z jeho komor, je jednou z forem účasti vnitrostátních

parlamentů). Výslovně je vyjmenovává čl. 12 Smlouvy o EU následovně:



Vnitrostátní parlamenty aktivně přispívají k dobrému fungování Unie

těmito způsoby:



a) jsou informovány orgány Unie a jsou jim postupovány návrhy

legislativních aktů Unie v souladu s Protokolem o úloze vnitrostátních

parlamentů v Evropské unii;



b) zajišťují, že zásada subsidiarity je dodržována, a to v souladu s

postupy stanovenými v Protokolu o používání zásad subsidiarity a

proporcionality;



c) v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva se podílejí na

mechanismech hodnocení provádění politik Unie v této oblasti podle

článku 70 Smlouvy o fungování Evropské unie a jsou zapojeny do

politické kontroly činnosti Europolu a do hodnocení činnosti Eurojustu

podle článků 88 a 85 uvedené smlouvy;



d) podílejí se na postupech pro přijímání změn Smluv podle článku 48

této smlouvy;



e) jsou jim oznamovány žádosti o přistoupení k Unii podle článku 49

této smlouvy;



f) podílejí se na meziparlamentní spolupráci mezi vnitrostátními

parlamenty a Evropským parlamentem v souladu s Protokolem o úloze

vnitrostátních parlamentů v Evropské unii.



174. Ústavní soud tedy dovozuje, že vnitrostátním parlamentům (včetně

Parlamentu České republiky) je Lisabonskou smlouvou vyhrazena důležitá

úloha, která ve svém důsledku posiluje roli jednotlivých členských

států; zanedbatelné rovněž není zpřehlednění a vyjasnění celého

systému. Je jen nutné znovu připomenout odpovědnou úlohu příslušných

orgánů České republiky, zejména vlády, za přípravu a přijetí právní

úpravy, která umožní plnou realizaci těchto oprávnění.



175. Z uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by se rozšíření

hlasování kvalifikovanou většinou podle čl. 48 odst. 7 ústavně

nekonformním způsobem dotýkalo čl. 15 odst. 1 Ústavy či svrchovanosti

České republiky podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.



XVI.



176. Ve čtvrtém bodě návrhu Senát konstatoval, že vedle již zmíněných

klauzulí přechodových a doložky flexibility se procesní postupy

stanovené Lisabonskou smlouvou dotýkají ústavního pořádku ještě v

dalším ohledu. Jedná se prý o sjednávání mezinárodních smluv podle

navrženého čl. 188l Smlouvy o fungování Evropské unie (nyní čl. 216).

Zde se totiž - podle názoru Senátu - tituly k uzavírání mezinárodních

smluv jménem EU rozšiřují. Smlouvy jsou přitom závazné pro EU i její

členské státy, přičemž jsou uzavírány rozhodnutím kvalifikovanou

většinou v Radě. Česká republika se tak nemusí ke smlouvě souhlasně

vyjádřit, a přesto je jí vázána; běžný ratifikační proces vůbec

neprobíhá a tím odpadá mj. možnost předběžného přezkumu souladu

takovýchto smluv s ústavním pořádkem České republiky. Otázkou podle

Senátu zůstává, zda se jedná o postup slučitelný s dikcí čl. 49 a čl.

63 odst. 1 písm. b) Ústavy, a je-li zde prostor pro aplikaci těchto

smluv na základě čl. 10 Ústavy.



177. Článek 216 (188l) Smlouvy o fungování EU zní:



1. Unie může uzavřít dohodu s jednou nebo více třetími zeměmi nebo

mezinárodními organizacemi, stanoví-li tak Smlouvy nebo je-li uzavření

dohody buď nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci

politik Unie, nebo je stanoveno právně závazným aktem Unie, nebo se

může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti.



2. Dohody uzavřené Unií jsou závazné pro orgány Unie i pro členské

státy.



178. V uvedeném bodě tedy Senát zpochybňuje sjednávání mezinárodních

smluv podle čl. 216 Smlouvy o fungování EU (dříve čl. 188l).



179. Úvodem je třeba zdůraznit, že navržený čl. 216 (188l) Smlouvy o

fungování EU je reakcí na to, že Lisabonská smlouva výslovně přiznává

Unii právní subjektivitu, počítaje v to i způsobilost k uzavírání

mezinárodních smluv (čl. 47 Smlouvy o EU); Unie nahrazuje stávající

Společenství a Evropskou unii (čl. 1 Smlouvy o EU ve znění Lisabonské

smlouvy). Je namístě připomenout, že zpochybňované ustanovení je třeba

číst i v souvislosti s článkem 3 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, který

Senát výslovně nezmiňuje. Ten zní takto: „Ve výlučné pravomoci Unie je

rovněž uzavření mezinárodní smlouvy, pokud je její uzavření stanoveno

legislativním aktem Unie nebo je nezbytné k tomu, aby Unie mohla

vykonávat svou vnitřní pravomoc, nebo pokud její uzavření může ovlivnit

společná pravidla či změnit jejich působnost.“ (



Pozn.: Toto ustanovení zřejmě reaguje na nedávný posudek Soudního dvora

- posudek 1/03 ze dne 7. února 2006, Luganská úmluva, Sb. rozh. s.

I-1145 - kterým se významně rozšířily pravomoci ES uzavírat mezinárodní

smlouvy ve výlučné působnosti.

)



180. Vláda ve svém vyjádření z historického hlediska správně

připomněla, že se v prvních fázích vývoje Evropského hospodářského

společenství vycházelo z předpokladu, že v souladu s teorií omezených

pravomocí přísluší Společenstvím pravomoc uzavírat mezinárodní smlouvy

pouze tehdy, jsou-li k tomu výslovně zmocněna v zakládacích Smlouvách.

S postupem času však vyšlo najevo, že normativní text zakládacích Smluv

neodpovídá skutečným potřebám Společenství a jeho členských států; bylo

proto zapotřebí hledat cestu, jak zefektivnit činnost Společenství v

relaci ke třetím státům a jak dosáhnout většího souladu mezi

pravomocemi, jimiž disponuje Společenství dovnitř, a těmi, jimiž

disponuje ve vnějších vztazích se třetími státy.



181. V současnosti přitom není pochyb, že ES mají mezinárodněprávní

subjektivitu a vstoupily do stovek mezinárodních smluv. Za stávající

situace evropské právo svěřuje výslovně Společenství (čl. 300 Smlouvy o

ES) a implicitně také EU (čl. 24 a 38 dnešní Smlouvy o EU) pravomoc

uzavírat smlouvy se třetími státy. Tyto „vnější“ smlouvy mají duální

povahu, neboť jsou jednak součástí práva mezinárodního, jednak - z

hlediska Unie - jsou však také součástí práva Společenství (resp. práva

unijního); jeho součástí se stávají díky evropskému právnímu předpisu,

v jehož příloze jsou uvedeny; co se týče práva Společenství, pravidlem

bude, že budou takové mezinárodní smlouvy v příloze „nařízení“. V

hierarchii pramenů práva EU mají postavení mezi právem primárním a

sekundárním, tedy budou mít přednost před právem sekundárním, nikoliv

však již před primárním právem.



182. Ústavní soud má za to, že hlavní argumenty Senátu v zásadě

spočívají na ne zcela přesném pochopení stávající mezinárodněprávní

subjektivity ES a EU, právního postavení mezinárodních smluv

uzavíraných v rámci pravomoci Unie a přenosu samotných pravomocí

jednotlivých států na EU. Protože mezinárodní smlouvy v rámci pravomocí

unie budou uzavírány na základě čl. 216 násl. Smlouvy o fungování EU

(ve znění Lisabonské smlouvy), resp. v současnosti jsou uzavírány na

základě čl. 300 Smlouvy o ES, nelze uvažovat o konfliktu s čl. 49 a čl.

63 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky, nebo s čl. 10 Ústavy, jak

soudí Senát; uvedená ustanovení českého ústavního pořádku totiž na

sjednávání takovýchto Unií uzavíraných smluv ani na jejich aplikaci v

českém ústavním pořádku nedopadají. (To je zřejmé i z argumentace v

následujícím odstavci tohoto nálezu.) Tento závěr se netýká pouze tzv.

smíšených smluv, kde jde o kombinaci pravomocí Unie a členských států

(typicky smlouva, která obsahuje jak věci v oblasti pravomoci Unie, tak

věci v oblasti pravomoci členských států); ty se však uzavírají jednak

režimem stanoveným Smlouvou o fungování EU, jednak režimem

předpokládaným členskými státy a v České republice tedy vyvolávají

ratifikační proces v souladu s Ústavou.



183. V této souvislosti lze ještě dodat, že čl. 216 nelze vykládat jako

kompetenční normu, která by extendovala pravomoci Unie; naopak článek

216 konstatuje jen to, že Unie v rámci svých pravomocí prostě uzavírá

mezinárodní smlouvy. Pravomoci přitom nejsou definovány tímto čl. 216,

ale konkrétními ustanoveními zejména samotné Smlouvy o fungování EU.

Nejedná se tedy o výraznou změnu proti dosavadnímu právnímu stavu;

jediný podstatnější rozdíl je ten, že Unie získává možnost uzavírat

mezinárodní smlouvy i v oblasti tzv. druhého a třetího pilíře,

zavedených Maastrichtskou smlouvou.



(Ale i k tomu již v zásadě docházelo, neboť stávající Smlouva o EU to

implicite předpokládá v čl. 24 a 38. Lze tak sdílet názor expertního

posudku Sněmovny lordů, podle něhož výslovné udělení právní

subjektivity Unii a čl. 216 s tím spojený má spíše deklaratorní než

normativní charakter. Srov. House of Lords: The Treaty of Lisabon: an

impact assesment. Volume I, Report. 13. březen 2008. str. 30 násl.,

přístupné na http://www.parliament.the-stationery- office.com/. Na

druhou stranu je však možné připustit, že vzhledem k výše citovanému

posudku Soudního dvora 1/03 je již jasné, že navenek může EU vykonávat

více pravomocí, než které jí náležejí dovnitř; v podrobnostech např.

Bříza, P.: Evropský soudní dvůr: Posudek k nové Luganské úmluvě značně

posiluje vnější pravomoci Společenství, Právní rozhledy č. 10/2006,

385-390, s. 389. V tomto směru by se - v případě rigoróznějšího

přezkumu - jednalo o zvážení kritéria ohraničenosti pravomocí

přenesených na EU v oblasti vnějších vztahů a kontroly jejich výkonu.)



184. Evropská unie tedy může přenesené pravomoci vykonávat jak dovnitř,

tak i navenek; samotná dikce ustanovení článků 49 anebo 63 Ústavy,

kterých se Senát dovolává, nevytváří nepřekonatelnou překážku přenosu

pravomocí v oblasti uzavírání mezinárodních smluv. Ani

mezinárodněprávní subjektivita ani rozšířená možnost uzavírat

mezinárodní smlouvy netvoří z Unie nějaký nový, zvláštní subjekt,

nadaný nepřiměřenými kompetencemi na úkor členských států; právní

subjektivitou i právem uzavírat mezinárodní smlouvy ostatně disponují i

mnohem méně významné mezinárodní organizace, ať již kooperačního či

integračního typu. Hranice přenosu pravomocí v této oblasti stanoví

limity, které již Ústavní soud několikrát určil výše; jde o zachování

stěžejních atributů státní suverenity, která není ani za daného

právního stavu, ani po případném vstupu Lisabonské smlouvy v platnost

ve své podstatě dotčena, pochopitelně za předpokladu, že příslušné

orgány EU budou odpovědně dodržovat rámec touto smlouvou vymezený a

nebudou své kompetence překračovat; to je však otázka až následné

aplikace Lisabonské smlouvy v praxi. Jak si povšimla i vláda,

Lisabonská smlouva v tomto směru do značné míry upřesňuje a kodifikuje

to, co bylo jako výsledek dlouhodobého vývoje již dříve rozvinuto a

ustáleno v judikatuře Evropského soudního dvora; jako každá kodifikace,

i tato má přitom přispět k vyšší právní jistotě adresátů právních

norem, tedy nejen orgánů EU, ale i jednotlivých členských států. To je

třeba hodnotit kladně i z vnitrostátního hlediska, konkrétně se

zřetelem na zásady, obsažené zejména v čl. 1 odst. 1 Ústavy.



185. Z uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by byl čl. 216

(188l) Smlouvy o fungování EU v rozporu s ústavním pořádkem České

republiky.



186. Na druhé straně je však třeba zdůraznit, že citovaný článek 216 je

pro svou vágnost na hranici slučitelnosti s nároky na normativní

vyjádření právního textu, které plynou z principů demokratického

právního státu. Sám Ústavní soud - zabývaje se na jiném místě obsahem

přenosu pravomocí ve smyslu čl. 10a Ústavy - dovodil, že tento přenos

musí být ohraničený, rozpoznatelný a dostatečně určitý. Právě

„určitelnost“ přenosu pravomocí na mezinárodní organizaci je v článku

216 Smlouvy o fungování EU dosti problematická; již na první pohled je

patrno, že jeho formulace (- „nebo“ - „buď“ - „nebo“ - „nebo“ - „či“ -)

jsou „kaučukové“, vágní a nesnadno předvídatelné. V tomto směru se lze

pro porovnání zmínit např. o obecně známé ustálené judikatuře

Evropského soudu pro lidská práva, která - pokud se týká pojmu „zákon“

- vyžaduje, aby byl dostupný, přesný a s předvídatelnými následky. I

když si Ústavní soud uvědomuje, že požadavky na přesnost mezinárodní

smlouvy nelze (patrně) vykládat tak striktně jako je tomu u zákona,

přesto dovozuje, že základní prvky přesnosti, určitosti a

předvídatelnosti právní úpravy musí splňovat i mezinárodní smlouva. To

je však u článku 216 Smlouvy o fungování EU dosti sporné; nicméně to

nezachází tak daleko, že by Ústavní soud mohl a měl vyslovit - toliko

pro výše uvedené normativní vyjádření daného textu - že je citovaný

článek 216 v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.



XVII.



187. V pátém bodě návrhu se Senát zabýval problematikou Listiny

základních práv Evropské unie. Uvedl, že posílení pravomocí orgánů

Evropské unie, které reprezentují supranacionální úroveň rozhodování,

je doprovázeno zavedením jednotné právní subjektivity Evropské unie, a

její fungování tak získává ve sféře dosavadního druhého i třetího

pilíře, v oblastech primárně politické spolupráce, zcela nový

legislativní rámec. V takovém rámci (zásadně prý odbourávajícím ve

sféře dosavadního třetího pilíře zásadu jednomyslného rozhodování) může

ovšem častěji než doposud docházet ke kolizím s vnitrostátními

standardy ochrany základních práv. Ačkoli má Evropská unie dle

navrženého čl. 6 odst. 2 Smlouvy o EU přistoupit k Evropské úmluvě o

ochraně lidských práv a základních svobod, konstatuje zároveň týž

článek v odstavci 1, že „Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v

Listině základních práv Evropské unie ze dne 7. prosince 2000, ve znění

upraveném dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku, jež má stejnou právní

sílu jako Smlouvy.“. Tento nepřímý odkaz na Listinu základních práv

Evropské unie (dále též jen „Listina“) může - podle názoru Senátu -

vyvolávat nejasnosti ohledně jejího statusu, stejně jako skutečnost, že

Listina obsahuje nejen přímo vymahatelná práva, ale také principy či

aspirace bez jasné systematiky uspořádání. Za situace, kdy Unie

nedisponuje a ani nemůže disponovat specializovaným tělesem, tedy

soudem řešícím „ústavní stížnosti“, který by ustanovení Listiny v

konkrétních případech porušení občanských práv vykládal, není prý její

úloha zřejmá. Senát si není jist, zda Listina představuje ochranu práv

občanů nebo spíše interpretační nástroj, v jehož zorném úhlu jsou

vykládány pravomoci unijních orgánů nebo prohlubován výklad cílů, jež

Unie sleduje, zda je posilována či naopak oslabována autorita

vnitrostátních institucí, které vykládají národní katalogy lidských

práv vždy v souvislosti se svébytnou tradicí politických národů Evropy,

jaké procesní důsledky (prodloužení či naopak zrychlení vymahatelnosti

práva) má tento krok ve vztahu k jurisdikci Evropského soudu pro lidská

práva a zda v důsledku této skutečnosti může být posilován či

nivelizován standard vnitrostátní ochrany lidských práv zakotvený v

Listině základních práv a svobod. V dané souvislosti prezident

republiky ve svém vyjádření mj. uvedl, že podle jeho názoru má Listina

práv EU smysl pouze tehdy, pokud se Unie sama cítí být státem sui

generis, resp. vznikajícím státem federálního typu, který je pak

mezinárodním právem sám zavázán dodržovat a chránit lidská práva.



188. Senát tedy v podstatě zpochybňuje samotnou existenci a charakter

Listiny základních práv Unie, jakož i problematiku, která s tímto

tématem blíže souvisí.



189. Článek 6 Smlouvy o Evropské unii stanoví:



1. Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních

práv Evropské unie ze dne 7. prosince 2000, ve znění upraveném dne 12.

prosince 2007 ve Štrasburku, jež má stejnou právní sílu jako Smlouvy.



Listina nijak nerozšiřuje pravomoci Unie vymezené ve Smlouvách.



Práva, svobody a zásady obsažené v Listině se vykládají v souladu s

obecnými ustanoveními v hlavě VII Listiny, jimiž se řídí její výklad a

použití, a s náležitým přihlédnutím k vysvětlením zmíněným v Listině,

jež uvádějí zdroje těchto ustanovení.



2. Unie přistoupí k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a

základních svobod. Přistoupení k této smlouvě se nedotkne pravomocí

Unie vymezených Smlouvami.



3. Základní práva, která jsou zaručena Evropskou úmluvou o ochraně

lidských práv a základních svobod a která vyplývají z ústavních tradic

společných členským státům, tvoří obecné zásady práva Unie.



190. Úvodem je namístě konstatovat, že účelem zakotvení ochrany

lidských práv na evropské úrovni byla zejména snaha o kvalitnější

ochranu jednotlivců ve vztahu k činnosti evropských institucí, která by

měla být jednotná, přehlednější a ne výrazně se lišící podle

jednotlivých národních ústav. Je třeba zdůraznit, že vznikající Listina

byla již na základě svého zadání koncipována nikoliv jako zcela nový

dokument, ale spíše jako text podrobněji kodifikující a upřesňující do

značné míry již existující právní stav. Odkaz na v současné době

nezávaznou Listinu základních práv Evropské unie ze dne 7. 12. 2000 /ve

znění upraveném dne 12. 12. 2007/ (čl. 6 odst. 1 Smlouvy o EU ve znění

čl. 1 bodu 8 Lisabonské smlouvy) není tedy věc natolik revoluční, jak

by se snad mohlo při prvotním zkoumání zdát. Tento katalog lidských

práv je zařazen do primárního evropského práva (zmíněný čl. 6 odst. 1);

Listina přitom není přímo součástí textu zakládacích smluv, ale je na

rovinu primárního práva - jak již uvedeno shora - povyšována odkazem.

Na tom není nic zvláštního a již vůbec ne nesouladného s ústavním

pořádkem České republiky; jde o možnou, i ve vnitrostátním právu

užívanou legislativní metodu, a pochybnosti v tomto směru nejsou tedy

namístě (srov. článek 112 odst. 1 Ústavy České republiky).



191. Co se tedy týče samotného (budoucího) statusu Listiny, je z výše

uvedeného textu zřejmé, že formulaci obsaženou v článku 6 odst. 1

Smlouvy o EU, tedy že Listina má stejnou právní sílu jako Smlouvy, je

nepochybně třeba vykládat tak, že je Listina jejich nedílnou součástí.

Listina - v případě vstupu Lisabonské smlouvy v platnost - by v prvé

řadě zavazovala unijní orgány a teprve zprostředkovaně, při aplikaci

unijního práva, ať již přímé či nepřímé, též orgány české. Ustanovení

Listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům,

institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, ovšem

výhradně jen tehdy, pokud uplatňují právo Unie (čl. 51 odst. 1

Listiny). Tento princip odpovídá i současné judikatuře a aplikaci

nepsaných lidskoprávních zásad Soudním dvorem; státy jsou vázány tímto

evropským standardem lidských práv tehdy, je-li aplikováno komunitární

právo (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 4. 2000, Karlsson

a další, C-292/97, Recueil, s. I-2737, odst. 37, podle něhož požadavky

vyplývající z ochrany základních práv v rámci komunitárního právního

řádu jsou závazné také pro členské státy, jestliže implementují

komunitární pravidla). Z předešlého principu tak logicky plyne, že

Listina nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí

Unie (čl. 51 odst. 2 Listiny, čl. 6 odst. 1 Smlouvy o EU). Tomu

odpovídá i recentní judikatura; např. v tzv. „případu Rudé hvězdy“

(usnesení Soudního dvora ze dne 6. 10. 2005, Vajnai, C-328/04, Sb.

rozh. s. I-8577), kde šlo o předběžnou otázku, zda je v rozporu s

evropskými nepsanými lidskoprávními principy zákaz komunistických

symbolů, podpořený v Maďarsku trestními sankcemi, byla tato otázka

posouzena jako zjevně nepřípustná, a to nikoliv proto, že by dnešní

právo EU neznalo svobodu projevu, ale proto, že v dané oblasti

komunitární právo nijak nepůsobí, a je tedy plně na Maďarsku, aby

upravilo zákaz těch symbolů, které jsou pro Maďarsko nepřijatelné.

Obdobně srov. rozsudek ze dne 29. 5. 1997, Kremzow, C-299/95, Recueil,

s. I-2629, kde se obviněný z vraždy pokoušel dovolávat komunitární

úrovně ochrany lidských práv a argumentoval tím, že se případný trest

dotkne jeho „komunitární“ svobody pohybu. Soudní dvůr tuto argumentaci

k předběžné otázce rakouského soudu rovněž odmítl, neboť evropské právo

nebylo na danou věc nijak aplikovatelné. Na nepřípustnosti takových

předběžných otázek se nic nezmění ani po eventuálním vstupu Listiny v

platnost, neboť její čl. 11 není pro obdobné případy aplikovatelný.



192. V této souvislosti lze toliko připomenout, že v současné době, za

neexistence psaného (závazného) katalogu lidských práv v rámci EU, je

to Soudní dvůr, který aplikuje (chrání) na unijní úrovni lidská práva

vytvořená, resp. uznávaná tímto soudem v podobě nepsaných společných

ústavních principů členských států, tedy s ohledem na domácí ústavní

systémy a na systém ochrany lidských práv koncipovaný Evropským soudem

pro lidská práva.



Pozn.: Na Listinu odkazuje i sám Soudní dvůr - srov. např. rozsudek ze

dne 27. června 2006, Parlament v. Rada, C-540/03, Sb. rozh. s. I-5769,

bod 38; rozsudek ze dne 3. května 2007, Advocaten voor de Wereld,

C-303/05, Sb. rozh. s. I-3633, bod 46, a další.



193. Listina samotná obsahuje katalog základních práv a svobod

(soustředěný do hlavy první až šesté) a obecná ustanovení upravující

její výklad a aplikaci (hlava sedmá). Standard ochrany lidských práv a

základních svobod v Evropské unii je třeba vedle Listiny EU posuzovat i

s ohledem na další související ustanovení evropského práva. Článek 6

odst. 2 Smlouvy o EU stanoví, že Unie přistoupí k Evropské úmluvě o

ochraně lidských práv a základních svobod. Podle třetího odstavce téhož

článku pak základní práva, která jsou zaručena Evropskou úmluvou o

ochraně lidských práv a základních svobod a jež vyplývají z ústavních

tradic společných členským státům, tvoří obecné zásady práva Unie.

Tento druhý odstavec má význam především s ohledem na formální stránku

standardu ochrany. Materiálně jsou totiž základní práva zaručená

Úmluvou v systému unijní ochrany obsažena jednak prostřednictvím jejich

prohlášení za obecné zásady práva Unie, jednak jejich rolí v judikatuře

Soudního dvora. V důsledku přistoupení k Úmluvě se orgány Unie - včetně

Soudního dvora - stanou subjektem kontroly se strany Evropského soudu

pro lidská práva. Z pohledu standardu ochrany založeného na ústavním

pořádku České republiky lze konstatovat, že zapojení Evropského soudu

pro lidská práva do institucionálního rámce ochrany lidských práv a

základních svobod v Evropské unii je krokem, který vzájemnou konformitu

posuzovaných systémů jen posiluje.



194. Třetí odstavec článku šestého se pak týká materiální složky

standardu ochrany lidských práv a základních svobod. I v tomto ohledu

je možné v rámci abstraktního přezkumu konstatovat, že toto ustanovení

reflektuje požadavky standardu vnitrostátního, jelikož oba vycházejí ze

stejného hodnotového rámce. Tato skutečnost je posílena i samotnou

Listinou základních práv EU, jejíž článek 52 odst. 3 a 4 stanoví, že

„Pokud tato listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným

Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, jsou smysl a

rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva.

Toto ustanovení přitom nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší

ochranu. Pokud tato listina uznává základní práva, která vyplývají z

ústavních tradic společných členským státům, musí být tato práva

vykládána v souladu s těmito tradicemi.“. V úvahu je třeba vzít i

hlánek 53 Listiny základních práv EU, podle kterého „Žádné ustanovení

této listiny nesmí být vykládáno jako omezení nebo narušení lidských

práv a základních svobod, které v oblasti své působnosti uznávají právo

Unie, mezinárodní právo a mezinárodní smlouvy, jejichž stranou je Unie

nebo všechny členské státy, včetně Evropské úmluvy o ochraně lidských

práv a základních svobod, a ústavy členských států.“. Lze toliko

poznamenat, že tento princip je klíčový, pokud jde o omezení dosahu

práva EU, a tedy i omezení přenosu svrchovanosti státu na EU.



195. Jestliže tedy Listina - jak již bylo uvedeno - uznává základní

práva, která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům,

musí být tato práva vykládána v souladu s těmito tradicemi (čl. 52

odst. 4). Zde dochází k jisté změně oproti dosavadnímu stavu, která

reflektuje skutečnost, že je nově zaveden psaný (závazný) katalog

lidských práv. Zatímco dnes jsou ústavní tradice společné členským

státům materiálním zdrojem nepsaných lidských práv, po vstupu

Lisabonské smlouvy v platnost bude tímto zdrojem text Listiny samotný a

ústavní tradice dostanou charakter pomocného interpretačního zdroje, ve

smyslu obligatorní komparativní metody výkladu.



196. Pokud jde o možnost rozporu mezi standardem ochrany lidských práv

a základních svobod, zajištěným ústavním pořádkem České republiky a

standardem zajišťovaným v rámci Evropské unie, je namístě připomenout,

že ochrana základních práv a svobod náleží do oblasti tzv. materiálního

ohniska Ústavy, které je mimo dispozici ústavodárce (srov. Pl. ÚS

50/04). Jestliže by byl z tohoto pohledu standard ochrany zajišťovaný v

rámci Evropské unie nevyhovující, orgány České republiky by se musely

opět ujmout předaných pravomocí, aby jeho respektování zajistily (srov.

výše již zmiňovaný nález ve věci cukerných kvót, sp. zn. Pl. ÚS 50/04).



197. V abstraktní rovině lze však jen těžko posuzovat vzájemný soulad

jednotlivých práv a svobod zajištěných v rámci posuzovaných systémů,

pokud nejsou tato práva formulována naprosto jednoznačně a podrobně.

Pouze v tomto případě by bylo možné identifikovat jejich případný

nesoulad a možnosti jeho řešení. Žádné takové ustanovení však v Listině

EU zjevně není obsaženo a žádné pochyby v tomto směru ostatně

nevyjadřuje ani Senát jako navrhovatel. Naopak, obsah katalogu lidských

práv vyjádřený v Listině EU je plně srovnatelný s obsahem chráněným v

České republice již na základě vnitrostátní Listiny základních práv a

svobod, jakož i Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. V

tomto ohledu je možné konstatovat soulad Listiny EU nejen s materiálním

ohniskem Ústavy, ale i se všemi ustanoveními ústavního pořádku.

Ostatně, většina práv a svobod zajišťovaných soudobými systémy ochrany

je podle převažujících teoretických koncepcí (k tomu srov. např. Alexy,

R.: A Theory of Constitutional Rights, Oxford University Press 2002;

srovnání německé, evropské a americké metodologie nabízí např. Kumm,

M.: Constitutional Rights as Principles: On the Structure and Domain of

Constitutional Justice, 2 International Journal of Constitutional Law

574, 2004) i jejich praktické aplikace nejvýznamnějšími ústavními soudy

otevřena vzájemnému poměřování na základě analýzy proporcionality

zásahu do jednoho garantovaného práva ve prospěch práva jiného. Klíčová

je v tomto směru nikoliv pouze formulace dotčeného práva, ale daleko

spíše institucionální systém, který zajišťuje jeho ochranu. V tomto

směru lze připomenout i nález Ústavního soudu ve věci lékové vyhlášky

(nález sp. zn. Pl. ÚS 36/05, vyhlášen pod č. 57/2007 Sb.), kde Ústavní

soud výslovně mj. uvedl, že to, jak Evropský soudní dvůr vykládá

principy odpovídající základním právům a svobodám, nemůže zůstat bez

odezvy při výkladu vnitrostátního práva a jeho souladu s ústavně

zaručenými právy. Obdobně se v nedávné době vyjádřil i Evropský soud

pro lidská práva v případu Bosphorus (rozsudek Evropského soudu pro

lidská práva ve věci Bosphorus Hava Yollarý Turizm ve Ticaret Anonim

Ţirketi proti Irsku č. 45036/98 ze dne 30. června 2005). Z těchto

důvodů lze za současného stavu považovat evropské institucionální

zajištění standardu ochrany lidských práv a základních svobod za

kompatibilní se standardem zajišťovaným na základě ústavního pořádku

České republiky. Lze ostatně souhlasit s názorem vlády, že ani po

vstupu Lisabonské smlouvy v platnost nebude vztah mezi Evropským

soudním dvorem a ústavními soudy členských států nějak zásadně

hierarchizován; měl by nadále probíhat jako dialog rovnocenných

partnerů, kteří se budou ve své činnosti respektovat a doplňovat,

nikoli si vzájemně konkurovat.



198. Ústavní soud v této souvislosti konstatuje, že vůdčím principem v

oblasti lidských práv a základních svobod je co nejúčinnější ochrana

jednotlivce, spojená s jejich jednoznačnou vymahatelností přímo na

základě lidskoprávních katalogů, obvykle bez zprostředkování dalšími

právními texty nižší právní síly. V současné demokratické Evropě bylo

dosaženo v obdobích po druhé světové válce a po pádu totalitních režimů

počátkem devadesátých let minulého století mimořádné úrovně v ochraně

lidských práv; Listina práv EU tento systém nijak neproblematizuje, ale

naopak - v oblasti své působnosti - vhodně rozšiřuje, a jednotlivec, v

jehož prospěch je celá struktura budována, z ní může jen profitovat.

Možné budoucí potenciální konflikty a spory o interpretaci, které se

mohou vyskytnout v kterékoli oblasti lidské činnosti, nejsou z tohoto

hlediska zásadní; podstatný je celkový účel, založený na nadčasových

hodnotách, které jsou stejné nebo obdobné povahy, ať jsou již

garantované na úrovni vnitrostátní, evropské nebo mezinárodní.



199. Na tomto místě je ještě relevantní poznamenat, že Listina v článku

51 výslovně stanoví, že nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad

rámec pravomocí Unie, ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro

Unii, ani nemění pravomoc a úkoly stanovené ve Smlouvách. Její

ustanovení jsou určena (při dodržení zásady subsidiarity) orgánům,

institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně

pokud uplatňují právo Unie. Respektují proto práva, dodržují zásady a

podporují jejich uplatňování v souladu se svými pravomocemi, při

zachování mezí pravomocí, které jsou Unii svěřeny ve Smlouvách. V této

souvislosti Ústavní soud poznamenává, že na oblasti, kde orgány České

republiky nepřenesly své pravomoci na Evropskou unii, tedy Listina EU

bezprostředně nedopadá a standard ochrany založený na ústavním pořádku

České republiky je plně autonomní a v tomto směru nezávislý na

standardu unijním.



200. K dalším námitkám Senátu nezbývá než poznamenat, že není úkolem

Ústavního soudu hodnotit Listinu z hlediska jiných kritérií než těch,

která byla vymezena výše; není tedy možné vyjadřovat se k vhodnosti

zakotvení některých práv a svobod (které Senát označuje za „principy či

aspirace“, aniž by blíže konkretizoval příslušné ustanovení Listiny EU)

či zabývat se jejich prý ne zcela jasným systematickým uspořádáním.

Obdobně lze reagovat na vyjádření prezidenta republiky, podle kterého

má Listina práv EU smysl pouze tehdy, pokud se Unie sama cítí být

vznikajícím státem federálního typu, který pak je mezinárodním právem

zavázán dodržovat a chránit lidská práva. K otázce federálního

charakteru Evropské unie se již Ústavní soud vyjádřil v jiných bodech

tohoto nálezu; zbývá jen doplnit, že není nic neobvyklého na tom, že

existují i jiné mezinárodní organizace s vlastními katalogy základních

práv a svobod. Z nich nejprominentnější je ta, na kterou dokonce sám

prezident poukazuje; to je Rada Evropy se svojí Evropskou úmluvou o

ochraně lidských práv a základních svobod, která z ní však nepochybně

stát federálního typu sui generis nečiní.



201. Senát rovněž nastoluje otázku, zda Listina představuje ochranu

práv občanů nebo spíše interpretační nástroj, v jehož zorném úhlu jsou

vykládány pravomoci orgánů či prohlubován výklad cílů, jež Unie

sleduje. Zde Ústavní soud souhlasí s názorem obsaženým ve vyjádření

vlády, podle kterého je zřejmé, že se tyto funkce vzájemně nevylučují;

Listina EU má paralelně plnit obě uvedené funkce, tedy chránit

jednotlivce a stanovit meze výkonu pravomoci orgánů EU, popřípadě

orgánů členského státu při aplikaci práva EU.



202. Senát konečně uvažuje o tom, zda existence Listiny znamená

posílení či „nivelizaci“ standardu vnitrostátní ochrany lidských práv

podle Listiny základních práv a svobod. Taková obava však není namístě.

Ústavní soudy totiž tradičně zastávají v otázce konfliktů různých

pramenů základních lidských práv a svobod přístup pragmatický

vycházející ze smyslu a účelu toho kterého právního institutu, kterým

je v oblasti lidských práv zejména ochrana jednotlivce vůči

protiústavním zásahům státní moci. V případě kolize pramenů

upravujících práva a svobody jednotlivců proto postupují podle toho z

nich, který přiznává jednotlivci vyšší standard ochrany.



203. V této souvislosti považuje Ústavní soud za případné připomenout,

že většina moderních ústav evropských demokratických států vychází více

méně z přirozenoprávní teorie, a uznávají proto, že stát není oprávněn

již přiznaná práva jednostranně odejmout (srov. též bod 115). Zde

Ústavní soud pouze doplňuje, že stát ani není poskytovatelem (dárcem)

práv přirozenoprávního původu, který by snad tato práva „přiznával“, ta

má každý jednotlivec bez ohledu na akt státu, jenž se může pouze

přihlásit k jejich dodržování a garanci; tím však získává

nejdůležitější kvalitu demokratického právního a ústavního státu, jenž

se sklání před hodnotami, které jsou nezadatelné, nezcizitelné,

nepromlčitelné a nezrušitelné.



204. Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by

inkorporace Listiny základních práv EU do oblasti evropského primárního

práva jakkoli zpochybňovala či problematizovala standard vnitrostátní

ochrany lidských práv a byla tím v rozporu s ústavním pořádkem České

republiky.



XVIII.



205. V šestém bodě návrhu Senát uvedl, že v neposlední řadě jsou

vymezení statusu Listiny a možnosti jejího výkladu potřebné i k

uchopení nově formulovaného čl. 1a Smlouvy o EU, kterým dochází k

rozšíření hodnot, na nichž je Unie založena, a zároveň k začlenění

standardů evropského společenského modelu („ve společnosti vyznačující

se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností,

solidaritou a rovností žen a mužů“). Otázka interpretace tohoto

ustanovení vynikne podle Senátu tím spíše, že závažné porušení

zmíněných hodnot může vést k pozastavení práv vyplývajících pro daný

členský stát ze Smlouvy. Již pouhý návrh podaný 1/3 členských zemí,

Evropským parlamentem či Evropskou komisí proti některému členskému

státu by prý totiž mohl vytvořit politický tlak vedoucí k změnám

vnitrostátního právního řádu. Proto Senát dává ke zvážení, zda je

formulace tohoto ustanovení v souladu se základní charakteristikou

České republiky, obsaženou v čl. 1 odst. 1 a také s čl. 2 odst. 1

Ústavy (princip suverenity lidu).



206. Článek 1a (nyní článek 2) Smlouvy o EU zní:



Unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody,

demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně

práv příslušníků menšin. Tyto hodnoty jsou společné členským státům ve

společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace,

tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů.



207. Článek 7, jehož se Senát obsahově, byť ne výslovně dovolává, zní:



1. Na odůvodněný návrh jedné třetiny členských států, Evropského

parlamentu nebo Evropské komise může Rada většinou čtyř pětin svých

členů po obdržení souhlasu Evropského parlamentu rozhodnout, že

existuje zřejmé nebezpečí, že některý členský stát závažně poruší

hodnoty uvedené v článku 2. Před přijetím tohoto rozhodnutí vyslechne

Rada daný členský stát a může stejným postupem podat tomuto státu

doporučení. Rada pravidelně přezkoumává, zda důvody, které ji k

takovému rozhodnutí vedly, stále trvají.



2. Na návrh jedné třetiny členských států nebo Evropské komise a po

obdržení souhlasu Evropského parlamentu může Evropská rada jednomyslně

rozhodnout, že došlo k závažnému a trvajícímu porušení hodnot uvedených

v článku 2 ze strany členského státu, poté co tento členský stát vyzve,

aby se k této věci vyjádřil.



3. Bylo-li učiněno zjištění uvedené v odstavci 2, může Rada

kvalifikovanou většinou rozhodnout, že určitá práva, která pro dotyčný

stát vyplývají z použití Smluv, včetně hlasovacích práv zástupců jeho

vlády v Radě, budou pozastavena. Přitom přihlédne k možným důsledkům

takového pozastavení pro práva a povinnosti fyzických a právnických

osob. Povinnosti dotyčného členského státu vyplývající ze Smluv jsou

pro tento stát v každém případě i nadále závazné.



4. Rada může později kvalifikovanou většinou rozhodnout, že změní nebo

zruší opatření přijatá podle odstavce 3, jestliže se změní situace,

která vedla k přijetí těchto opatření.



5. Pro účely tohoto článku se v Evropském parlamentu, Evropské radě a

Radě použijí pravidla hlasování stanovená v článku 354 Smlouvy o

fungování Evropské unie.



208. Ústavní soud konstatuje, že uvedené hodnoty jsou v zásadním

souladu s hodnotami, na kterých je vybudováno samotné materiální

ohnisko ústavního pořádku České republiky; jedná se ve své podstatě o

nejdůležitější pravidla a principy vesměs přirozenoprávního původu,

jejichž ochrana je nejvlastnějším úkolem státu, který se zavázal být

státem demokratickým a právním. Již v preambulích Listiny základních

práv a svobod a Ústavy vyjádřil ústavodárce bezvýhradnou vázanost

těmito hodnotami, na nichž stojí náš konstitucionalismus; mj. uznal

neporušitelnost přirozených práv člověka, navazuje na obecně sdílené

hodnoty lidství a odhodlání chránit a rozvíjet Českou republiku v duchu

nedotknutelných hodnot lidské důstojnosti a svobody, spolu s vůlí, aby

se zařadila mezi státy, které tyto hodnoty ctí, a to výslovně jako

součást rodiny evropských a světových demokracií. Z hlediska samotného

textu Ústavy a Listiny základních práv a svobod jsou v tomto smyslu

klíčové čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny základních práv a svobod,

z nichž vyplývá, že Česká republika je svrchovaný demokratický právní

stát založený na úctě k nezadatelným, nezcizitelným nepromlčitelným a

nezrušitelným právům a svobodám člověka, svobodného a rovného v

důstojnosti a právech. Práva a svobody menšin obecně i z národnostního

či etnického hlediska jsou předmětem čl. 6 Ústavy (kde je stanovena

povinnost dbát jejich ochrany), jakož i hlavy třetí Listiny základních

práv a svobod. Zákaz diskriminace je zaručen zejména v čl. 3 Listiny

základních práv a svobod, princip pluralitní demokracie v jejím čl. 2

odst. 1, zásada solidarity především v pasáži o hospodářských a

sociálních právech Listiny základních práv a svobod; sám politický

systém je podle čl. 5 Ústavy založen na volné soutěži politických

stran, odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů a

respektujících základní demokratické principy. Pro úplnost lze

připomenout, že téměř stejné ustanovení jako nově formulovaný čl. 2

Smlouvy o EU existuje již ve stávajícím čl. 7 Smlouvy o EU, který

odkazuje na zásady obsažené v čl. 6 odst. 1 uvedené smlouvy, podle

nichž je Unie je založena na zásadách svobody, demokracie, dodržování

lidských práv, základních svobod a právního státu, zásadách, které jsou

společné členským státům. To je jen dalším důkazem toho, že tyto

hodnoty mají pro EU již delší dobu konstitutivní charakter.



209. Podle přesvědčení Ústavního soudu je tedy naprosto zřejmé, že

Lisabonská smlouva je v tomto směru v souladu s nedotknutelnými

principy chráněnými českým ústavním pořádkem a že evropské právo je

založeno na základních lidských i demokratických hodnotách, společných

a sdílených všemi státy EU. V této souvislosti je namístě připomenout,

že počínaje 1. květnem 2004, tedy po nabytí platnosti Smlouvy o

přistoupení České republiky k EU, získal nový význam i čl. 1 odst. 2

Ústavy ve vztahu k dodržování povinností, které pro Českou republiku

vyplývají z jejího členství v EU. Pokud tedy Senát naznačuje možnost

využití režimu Lisabonské smlouvy v případě, že by Česká republika

závažným způsobem porušila hodnoty vymezené článkem 2 Smlouvy o EU,

nezbývá než konstatovat, že takové porušení by muselo současně znamenat

i porušení těch hodnot, na kterých spočívá samotná materiálně chápaná

ústavnost České republiky; té by prvotně sám Ústavní soud, jakož i

vnitrostátní obecné soudy v mezích své jurisdikce, musely poskytnout

maximální možnou ochranu. Je třeba též vidět, že pojem „lid“ jako zdroj

veškeré státní moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy) nelze zaměňovat se

svrchovaností České republiky jako státu, o které hovoří článek 1 odst.

1 Ústavy, jehož se však navrhovatel zejména dovolává. Suverenita státu

není v moderním demokratickém právním státě účelem sama o sobě, tedy

izolovaně, nýbrž je prostředkem k naplňování shora uvedených základních

hodnot, na kterých konstrukce ústavního právního státu stojí. Lze proto

souhlasit s vládou České republiky, podle které možnost pozastavení

práv, které pro členský stát vyplývají ze Smluv, nemůže znamenat

narušení základní charakteristiky České republiky jako svrchovaného,

jednotného a demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy,

ani principu suverenity lidu zakotveného v čl. 2 odst. 1 Ústavy, neboť

se jedná o sankci jen vůči takovému členskému státu, který porušuje

hodnoty, na nichž je Evropská unie založena; tyto hodnoty patří, jak

již bylo uvedeno výše, k základním principům chráněným též Ústavou

České republiky. Bude-li Česká republika dodržovat vlastní ústavní

pořádek, pozastavení práv vyplývajících pro ni z členství v EU

nepřichází v úvahu. Lze proto uzavřít, že existence těchto hodnot na

úrovni EU, jakož i opatření k jejich ochraně jsou naopak důkazem

posilujícím ty názory, jež argumentují vzájemnou kompatibilitou a

podpůrností obou systémů, vnitrostátního i unijního, a to v

nejdůležitější oblasti, dotýkají se samotné podstaty práva a

spravedlnosti.



210. Z uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by čl. 2 a čl. 7

Smlouvy o EU byly v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.



XIX.



211. Ústavní soud shora uvedeným výkladem reagoval na nejpodstatnější

námitky a pochybnosti, které - se zřetelem na český ústavní pořádek -

vyslovil vůči konkrétně uvedeným článkům Lisabonské smlouvy Senát

Parlamentu České republiky jako oprávněný navrhovatel. Ústavní soud

však reflektoval i argumentaci prezidenta republiky, byť není v řízení

navrhovatelem, kterou obsahuje jeho výše podrobně citované vyjádření.

Jde o argumenty dvojí povahy. Některé z nich se shodují či překrývají s

obsahem návrhu Senátu, a proto na ně Ústavní soud reagoval v rámci

rozboru jednotlivých bodů senátního návrhu. Další prezidentovy

argumenty znamenají buď doplnění či odchylku od návrhu Senátu; pokud

jde o ně, Ústavní soud se o nich zmínil a stručně se jimi zabýval. To

vše je ostatně dáno (mj.) i tím, že jak Senát, tak prezident poměrně

přesně identifikovali ta ustanovení Lisabonské smlouvy, která by in

eventum skutečně mohla být z hlediska českého ústavního pořádku sporná

či problematická.



212. Vyjádření prezidenta republiky je výraznější - nad rámec návrhu

Senátu - potud, pokud požaduje, aby Ústavní soud posoudil sám způsob

schvalování Lisabonské smlouvy; prezident se přitom kloní k názoru, že

mělo být uspořádáno referendum, obdobně jako u tzv. přístupové smlouvy.

Ačkoliv prezident republiky - jak již bylo uvedeno - není v daném

řízení navrhovatelem, nebylo by podle mínění Ústavního soudu namístě

tento podnět ignorovat. Prezidentův požadavek však jde v tomto směru

mimo meze možného přezkumu mezinárodní smlouvy předvídaného článkem 87

odst. 2 Ústavy. Ústavní soud by mohl přezkoumávat způsob schválení

Lisabonské smlouvy pouze v případě, že by tak výslovně stanovilo

samostatné ustanovení Ústavy, kterou by ústavodárce musel doplnit

obdobně, jako to učinil v případě přezkumu referenda o přistoupení

České republiky k Evropské unii doplněním jejího článku 87 odst. 1

písm. l), m). Jinak by bylo možné konání takového referenda ad hoc -

což byla otázka zcela politické povahy - ke kterému však Česká

republika v případě ratifikace Lisabonské smlouvy nepřistoupila. Proto

nelze uvažovat o tom, že pokud Lisabonská smlouva měnila (nepřímo

novelizovala) Smlouvu o přistoupení České republiky k Evropské unii,

měl by se ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení

České republiky k Evropské unii, implicitně vztahovat i na tuto

(Lisabonskou) smlouvu. Referendum v tomto směru tedy nebylo obligatorní

a možný přezkum samotného procesu schvalování Lisabonské smlouvy není v

kompetenci Ústavního soudu.



213. Prezident republiky při ústním jednání Ústavního soudu dne 25. 11.

2008 své písemné vyjádření ústně doplnil (body 57 až 64). Ústavní soud

konstatuje, že sám - obsahově vzato - na prezidentovy argumenty v

podstatě reaguje v předchozích částech tohoto nálezu.



214. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že na vyjádření vlády České

republiky nebylo třeba podrobněji reagovat, jelikož vláda v podstatné

míře argumentovala ve prospěch souladu Lisabonské smlouvy s ústavním

pořádkem, což byl i závěr, ke kterému dospěl Ústavní soud; jak je však

z výše uvedeného patrno, na některých místech nálezu přesto - nebo

právě proto - považoval Ústavní soud za vhodné poukázat na obdobný

názor, který s vládou buď zcela sdílí, nebo který vláda vyjádřila jen

poněkud jinými slovy.



XX.



215. Ústavní soud tedy shrnuje, že přezkum jím provedený se v dané věci

koncentroval na ta ustanovení Lisabonské smlouvy, jejichž soulad s

Ústavou navrhovatel výslovně zpochybnil a předložil argumenty, které

byly v jeho návrhu obsaženy a na které Ústavní soud shora uvedeným

způsobem reagoval. Ústavní soud zahrnul do svého přezkumu všechna

ustanovení Lisabonské smlouvy, jejichž soulad s ústavním pořádkem

navrhovatel kvalifikovaným způsobem zpochybnil - jež Ústavní soud

považuje za normativně nová - byť lze připustit, že v některých

aspektech mohla jen replikovat již existující normy evropského práva, a

to i s ohledem na již ratifikovanou a na území České republiky plně

aplikovatelnou Smlouvou o přistoupení České republiky k Evropské unii.

Související otázkou pak bylo určení příslušného referenčního hlediska

přezkumu souladu Lisabonské smlouvy s Ústavou. Ústavní soud v daném

případě použil jako referenční hledisko ústavní pořádek České republiky

jako celek, nikoliv pouze jeho tzv. materiální ohnisko, a to z důvodů,

které rovněž podrobně objasnil výše; upřednostnil přezkum komplexní, i

když v rámci ústavního pořádku stejně sehrálo materiální ohnisko Ústavy

- tedy podstatné náležitosti demokratického právního státu, jejichž

změna je nepřípustná - roli stěžejní.



216. Principy ústavního pořádku včetně materiálního ohniska Ústavy

přitom Ústavní soud vyložil v kontextu Ústavy jako celku. Přihlásil se

tak jednoznačně k ideji evropské odpovědnosti a sounáležitosti, které

vyjádřil český ústavodárce. (To učinila i vláda České republiky.)

Dospěl přitom mj. k názoru, že Lisabonská smlouva nic nemění na

základní koncepci stávající evropské integrace a že Unie i po případném

vstupu Lisabonské smlouvy v platnost zůstane specifickou organizací

mezinárodněprávní povahy. Z pohledu našeho ústavního práva zůstává

Ústava (a český ústavní pořádek vůbec) základním zákonem státu; pokud

jde o český právní řád a o evropské právo, jedná se o relativně

samostatné a autonomní systémy. Ústavní soud zůstává vrcholným

ochráncem české ústavnosti, a to i proti eventuálním excesům unijních

orgánů a evropského práva, což také jasně odpovídá na zpochybňovanou

otázku suverenity České republiky; je-li Ústavní soud vrcholným

interpretem ústavních předpisů České republiky, které mají na českém

území nejvyšší právní sílu, je zřejmé, že čl. 1 odst. 1 Ústavy nemůže

být porušen. Pokud by totiž evropské orgány vykládaly nebo rozvíjely

právo EU takovým způsobem, který by ohrožoval základy materiálně

chápané ústavnosti a podstatné náležitosti demokratického právního

státu, které jsou v souladu s Ústavou České republiky chápány jako

nedotknutelné (čl. 9 odst. 2 Ústavy), potom by takové právní akty

nemohly být v České republice závazné. V souladu s tím hodlá český

Ústavní soud přezkoumávat jako ultima ratio i to, zda se právní akty

evropských orgánů drží v mezích pravomocí, které jim byly poskytnuty. V

tomto směru se tedy Ústavní soud v zásadě ztotožnil s některými závěry

Spolkového ústavního soudu, vyjádřenými v jeho tzv. Maastrichtském

rozhodnutí (srov. výše), podle něhož má princip většiny dle příkazu

vzájemného ohledu, vyplývajícího z věrnosti Společenství, svoji mez v

ústavních principech a elementárních zájmech členských zemí; výkon

svrchované moci svazkem států, jímž je Evropská unie, je přitom založen

na zmocnění států, které zůstávají suverénními a které prostřednictvím

svých vlád pravidelně jednají v mezistátní oblasti, a tím řídí

integrační proces.



217. Nejdůležitějším zjištěním pro přezkum Ústavního soudu však bylo,

že Unie je i nadále založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti,

svobodě, demokracii, materiálně chápaného právního státu a dodržování

lidských práv, a že tedy klade důraz na to, co historicky, duchovně i

ideově spojuje národy Evropy při nalézání spravedlnosti v jednotlivých

případech, i ve prospěch celku. Cíle a integrační úloha EU jsou v tomto

směru formulovány jednoznačným způsobem a Ústavní soud jako lidu České

republiky odpovědný garant ústavnosti demokratického právního státu,

pověřený zejména ochranou nezadatelných, nezcizitelných,

nepromlčitelných a nezrušitelných základních práv a svobod jednotlivců,

rovných v důstojnosti a právech, neshledal v tomto směru nic, co by ho

vedlo k nutnosti zasáhnout.



XXI.



218. Ze všech uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že

Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o

založení Evropského společenství



* v článcích 2 odst. 1 (dříve 2a odst. 1), 4 odst. 2 (dříve 2c), 352

odst. 1 (dříve 308 odst. 1), 83 (dříve 69b odst. 1) a 216 (dříve 188

l), obsažených ve Smlouvě o fungování Evropské unie,



* v článcích 2 (dříve 1a), 7 a 48 odst. 6 a 7 obsažených ve Smlouvě o

Evropské unii



* a Listina základních práv Evropské unie



nejsou v rozporu s ústavním pořádkem.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.