116/2013 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 25/12 dne 17. dubna 2013 v
plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka,
Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Vladimíra Kůrky,
Dagmar Lastovecké, Jana Musila (soudce zpravodaje), Jiřího Nykodýma,
Miloslava Výborného a Michaely Židlické o návrhu skupiny senátorů,
zastoupených Pavlem Uhlem, advokátem, se sídlem Kořenského 15, 150 00
Praha 5, podaném podle článku 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České
republiky, na zrušení vyhlášky Ministerstva spravedlnosti ze dne 18.
prosince 2000 č. 484/2000 Sb., kterou se stanoví paušální sazby výše
odměny za zastupování účastníka advokátem nebo notářem při rozhodování
o náhradě nákladů v občanském soudním řízení a kterou se mění vyhláška
Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a
náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve
znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších vyhlášek, eventuálně o
návrhu na zrušení § 3 odst. 1 a § 12 vyhlášky č. 484/2000 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, za účasti 1. Ministerstva spravedlnosti, jako
účastníka řízení a 2. Dory Drdové, zastoupených Pavlem Uhlem,
advokátem, se sídlem Praha 5, Kořenského 15, jako vedlejší účastnice
řízení,
takto:
Vyhláška Ministerstva spravedlnosti ze dne 18. prosince 2000 č.
484/2000 Sb., kterou se stanoví paušální sazby výše odměny za
zastupování účastníka advokátem nebo notářem při rozhodování o náhradě
nákladů v občanském soudním řízení a kterou se mění vyhláška
Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a
náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve
znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších vyhlášek, se zrušuje
dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění:
I.
Rekapitulace návrhu
1. Ústavní soud obdržel návrh skupiny jedenácti senátorů (dále jen
"navrhovatel") podle článku 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky
(dále též jen "Ústava") a podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, na zrušení vyhlášky Ministerstva
spravedlnosti ze dne 18. prosince 2000 č. 484/2000 Sb., kterou se
stanoví paušální sazby výše odměny za zastupování účastníka advokátem
nebo notářem při rozhodování o náhradě nákladů v občanském soudním
řízení a kterou se mění vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996
Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen
"vyhláška č. 484/2000 Sb." nebo "přísudková vyhláška").
2. Alternativním petitem je navrhováno zrušení alespoň § 3 odst. 1 a §
12 vyhlášky č. 484/2000 Sb.
3. Ve věci, projednávané Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 18/13, byl
usnesením ze dne 17. 4. 2013 pro překážku litispendence odmítnut
akcesorický návrh stěžovatelky Dory Drdové, spojený s její ústavní
stížností ze dne 30. 1. 2013 sp. zn. III. ÚS 420/13, domáhající se dle
ustanovení § 64 odst. 1 písm. e), ve spojení s ustanovením § 74 zákona
o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o
Ústavním soudu") zrušení ustanovení § 3 odst. 1 a § 12 vyhlášky č.
484/2000 Sb. Stěžovatelka Dora Drdová má ve smyslu ustanovení § 35
odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. v řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS
25/12 postavení vedlejší účastnice.
II.
Argumentace navrhovatele
4. Navrhovatel se domáhá zrušení napadené vyhlášky z těchto důvodů:
a) Napadená vyhláška umožňuje přiznávat náhradu nákladů právního
zastoupení (přísudek) v takové výši, která zatěžuje neúspěšnou stranu
sporu nespravedlivě a nepřiměřeně s ohledem na předmět sporu. Takto je
porušen princip zákazu sankce bez zákona.
b) Napadená přísudková vyhláška stanovením paušálních sazeb výše odměny
za zastupování účastníka advokátem nezohledňuje formálně procesní
variantu skončení řízení, nepřihlíží k tomu, že formálně zjednodušená
řízení představují fakticky sníženou náročnost vedení sporu; míra
paušalizace odměny tak přesahuje akceptovatelnou míru nespravedlnosti.
Je porušen princip přiměřenosti.
c) Napadená přísudková vyhláška nezohledňuje faktickou odbornou a
časovou náročnost vedení sporu a míra paušalizace sazeb odměny tak
přesahuje akceptovatelnou míru nespravedlnosti s přihlédnutím k možným
variantám nezbytnosti vedení sporu. Je porušen princip přiměřenosti.
d) Míra paušalizace vytváří situace, kdy je vedení určitého sporu
(typicky vymáhání menších pohledávek) výhodné už ze samotného důvodu
přiznání přísudku, čímž je v tržním prostředí vyvoláno větší množství
takových řízení, aniž by pro to byl věcný důvod ve světle subsidiární
povahy soudního řešení sporu. Tento účinek pak neúměrně zatěžuje
justici jako celek a vytváří nepřiměřené dopady na adresáty právních
norem. Napadená norma pak selhává v testu vlastní racionality.
e) Paušalizace stanovená vyhláškou vychází z nesprávných předpokladů
(domněnek, fikcí), čímž popírá rozumnou funkci domněnky v právu.
f) Napadená přísudková vyhláška vytváří akcesorickou účastenskou
nerovnost ve vztahu k jiným typům řízení a typům právní pomoci.
Napadená norma touto disproporcí porušuje obecné předpoklady
uskutečnění práva na spravedlivý proces.
g) Napadená přísudková vyhláška v kontextu soudní praxe není s to
vytvářet prostředí právní jistoty.
h) Napadená norma se hrubě vymyká principům právního státu a rozumného
nastavení pravidel vedení sporů, jak jsou obecně vnímány v jiných
zemích se srovnatelnou právní kulturou.
5. Navrhovatel uvádí, že přísudková vyhláška vytváří v nižších pásmech
hodnoty sporu situace, ve kterých je přiznaná úhrada nákladů obecně
zjevně nepřiměřená povaze a obsahu sporu. Přitom právo obecně je
ovládáno principem přiměřenosti.
6. Navrhovatel poukazuje na to, že každý má nárok na to, aby byla jeho
věc projednána soudem, i když jde o spor nepatrné hodnoty. Naopak
neexistuje rozumný důvod se domnívat, že každý by měl mít nárok na to,
pokud žalobce usiluje o projednání sporu nepatrné hodnoty, aby mu v
případě úspěchu náležela úhrada všech skutečných nákladů na vedení
sporu. Obsahem práva na spravedlivý proces není absolutní úhrada všeho,
co s vynaložením na jeho vedení účastník řízení musel nést. V platném
právu pro takovou úvahu není opora, což plyne mimo jiné i z toho, že v
mnoha jiných řízeních neexistuje vůbec žádný nárok na úhradu nákladů
pro případ úspěchu. Jako příklad mohou sloužit řízení trestní, správní
a před Ústavním soudem.
7. Podle navrhovatele je z hlediska ústavního pořádku přípustné jak
přiznání, tak nepřiznání nákladů, přičemž pokud právo v podobě zákona
či vyhlášky předpokládá nějakou obvyklou situaci, musí se soudní orgán
při odchýlení se od ní s takovým postupem argumentačně vypořádat. Je
tedy teoreticky možné postulovat situaci opačnou, kdy se náklady v
zásadě nepřiznávají, kdežto ve výjimečných situacích se po odůvodnění
přiznávají. Na této rovině setrvává například přiznávání nákladů řízení
v řízení o ústavní stížnosti vedené před Ústavním soudem.
8. Zákonodárce tedy má poměrně široké pole úvah pro stanovení obecného
pravidla za předpokladu, že se od něj lze odchýlit s uvedením důvodů.
Samotná možnost odchýlení se ovšem nedává možnost stanovit zcela
libovolné obecné pravidlo. Pokud normotvůrce stanoví obecná pravidla,
nemohou tato obecná pravidla být v rozporu s obecnými principy
přiměřenosti a principem neukládání sankce bez zákona.
9. Podle navrhovatele právní úprava nemůže učinit náklady řízení
natolik výhodnými, aby bylo z principu výhodné se soudit i o předměty
plnění, jejichž neplnění je z hlediska obecné spravedlnosti marginální.
Justice má mít subsidiární povahu a měla by přicházet v úvahu až v
okamžiku, kdy selžou jiné nástroje řešení porušení práva (dohoda,
kompromisní ujednání, snaha o dohodu o plnění ve splátkách). Pokud
naopak v určitém segmentu sporů je justice cíleně používána jako první
nástroj řešení sporu, což je případ naprosté většiny bagatelních sporů,
tak to svědčí o tom, že do hry vstupuje nepřípustný motivační
mechanismus pro vedení sporů - totiž nepřiměřenost přiznávaných
nákladů.
10. Konkrétní výši přiznávaných nákladů dle vyhlášky považuje
navrhovatel za nepřiměřenou a to ve vztahu ke všem sporům bagatelním a
rovněž ve vztahu ke sporům v pásmu nad 10.000,- Kč a to zhruba do výše
200.000,- Kč (dále též jako nižší pohledávky), protože teprve od částky
200.000,- Kč výše se výpočet nákladů dostává pod 20% vymáhané jistiny a
lze hovořit o jeho rozumné přiměřenosti.
11. Přiznaný přísudek by podle navrhovatele neměl za žádných okolností
být nepřiměřený povaze a hodnotě sporu. To znamená, mimo jiné, že
přiznané náklady nesmí být v hrubém nepoměru k požadované hodnotě
sporu. Přiznání nepřiměřeně vysokých nákladů řízení působí dominantně
mimo jiné i jako sankce, což je stav, který je v právním státě
nepřípustný. Zákaz sankční povahy přiznaných nákladů vyplývá podle
navrhovatele ze dvou právních na sobě nezávislých důvodů.
12. Platí obecná právní zásada, která se neomezuje pouze na trestní
právo, a sice princip, že nesmí existovat sankce (trest) bez zákona; v
oblasti smluvních vztahů pak může sankce být podložena ujednáním, které
se nepříčí zákonu. Výše uložených nákladů podle přísudkové vyhlášky
dosahuje fakticky sankční povahy, což je nepřípustné. Vyhláška, která
není zákonem, nemůže zavádět samostatný sankční režim, který by
mnohonásobně převyšoval zákonem uloženou civilněprávní sankci, jíž je
sankční úrok z prodlení. Zákon - občanský soudní řád - nepředpokládá,
že by přísudková vyhláška mohla vytvořit režim ukládání sankcí.
13. Za problematické je podle navrhovatele třeba považovat i to, že
stávající judikatura se kloní k tomu, že žalobně je způsobilá (
actio nata
) každá pohledávka po splatnosti bez ohledu na to, zda se žalující
subjekt pokusil o jednání s dlužníkem či o jiné řešení sporu. Dle § 2
zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále též jen "o. s. ř.") jsou soudy v zásadě příslušné k
řešení sporů, přičemž sporem se myslí spor, který má věcný a faktický
obsah a nikoliv pouhá existence prodlení. Soudy nicméně rozhodují o
sporech bez ohledu na to, zda je naplněn požadavek subsidiarity, a
nefungují ani tak mnohdy jako subjekt rozhodující spory, ale jako
subjekt obsluhující pohledávky. Tato role, kterou na sebe soudy
formalizací procesních postupů do značné míry převzaly, by z hlediska
ústavního pořádku neměla vyvolávat v oblasti přísudkové rozhodovací
činnosti zbytečné, nepřiměřené a sankční dopady.
14. S ohledem na uvedené tedy považuje navrhovatel značnou část
normativního dopadu vyhlášky za protiústavní, protože vytváří obecně
nepřiměřený následek, který zatěžuje subjekty způsobem, který
neodpovídá účelu občanského soudního řízení a vytváří faktickou
nepřiměřenou sankci. To je samo o sobě v rozporu s principem
proporcionality, jenž je obecnou náležitostí právního státu, dle článku
1 Ústavy, zákazem sankce bez zákona, a je rovněž v rozporu s účelem
civilního řízení, jak je vymezen v § 2 o. s. ř.
15. Od doby přijetí napadené přísudkové vyhlášky se podle navrhovatele
proměnila struktura rozhodovaných věcí a způsob zpracování soudní
agendy. V případě sporů o peněžité plnění se mezitím vyvinul
zjednodušený způsob podávání návrhů (elektronický platební rozkaz),
který umožňuje dávkové automatické zpracování mnoha návrhů, které
systém automatického zpracování žalob vkládá jako proměnné do datových
sestav jednotlivých návrhů, které poté, co jsou opatřeny elektronickou
značkou (či podpisem), podává elektronickou cestou soudům.
16. V rovině vyřízení takového návrhu justice preferuje vydání
(elektronického) platebního rozkazu. Pokud jeho vydání selže, pokouší
se soud zpravidla procesně dosáhnout rozhodnutí bez jednání, přičemž
usiluje o vydání rozsudku pro uznání. Teprve pokud to není možné, soud
obvykle nařídí jednání, na kterém je možné vydat mj. rozsudek pro
zmeškání. Aby tomu žalovaný účinně zabránil, musí se kvalifikovaně
bránit, a to podáním odporu, poté vyjádřením se k žalobě, kde
pohledávku neuzná, poté se musí vyjádřit, že nesouhlasí s upuštěním od
jednání. Nadto musí polemizovat s tvrzením a argumentací žalobce.
Není-li s to provést tyto procesní kroky, je vydán proti němu exekuční
titul, při jehož vydání soud nerozhodoval skutkový spor a neřešil
zpravidla právní otázky.
17. V mnoha případech žalovaný pohledávku během řízení zaplatí a soud
poté řízení zastaví, přičemž v takovém případě soud rovněž přizná
žalobci náklady řízení.
18. V souvislosti se stoupající složitostí právních a ekonomických
vztahů, obtížnou dohledatelností všech pohledávek a snižující se
kooperací věřitelů s dlužníky, je běžné, že formálně vymezené spory
nesplňují parametry materiálního sporu a jsou pouze justicí
obhospodařovanou upomínkovou službou, která je fakticky zpoplatněna
formou přiznaných nákladů.
19. V případě, že je nařízeno jednání, čelí prohravší strana zpravidla
rozhodnutí, které, podle navrhovatele, "trpí mnohdy poněkud
zjednodušeným pojetím spravedlnosti", protože v bagatelních sporech
soudu nehrozí, že bude muset obhajovat svůj postoj v odvolacím nebo
jiném přezkumném řízení.
20. Nazíráno komplexně, adaptovala se justice, mj. i díky proměně
procesního práva a zavedením mnoha nových procesních nástrojů, na
vymáhání pohledávek, přičemž při srovnání s dobou, kdy byla přijata
přísudková vyhláška ve svém prvním znění, je v dnešní době vyřízena
naprostá většina sporů bez jednání a způsobem, který nepředpokládá
reálné dokazování či řešení právního sporu. Pokud se přísudková
vyhláška této skutečnost nepřizpůsobila a vyměřuje přísudek identicky
pro případ vydání (elektronického) platebního rozkazu jako pro případ,
kdy je ve věci nařízeno jednání a provedeno dokazování, je tato situace
v rozporu s principem přiměřenosti a míra paušalizace nákladů dosahuje
nepřípustného zjednodušení.
21. Zmíněné způsoby skončení řízení představují podle navrhovatele
naprosto odlišnou úroveň náročnosti právní obsluhy a skutečnost, že to
přísudková vyhláška nezohledňuje, vytváří takovou nerovnoměrnost, že to
vytváří i faktické překážky v přístupu k právu. Atraktivita nesporných
pohledávek, které je snadné vymáhat i hromadně, vede k tomu, že se
právní služby orientují právě na tyto pohledávky a opomíjejí spory,
které se předem jeví jako skutečně sporné. Trh v podstatě nutí
advokacii, aby se transformovala v inkasní servis, aniž by byla
pozitivně hodnocena za službu veskrze právní.
22. Tato míra nepřiměřenosti odměny ve vztahu k formální obtížnosti
sporu podle navrhovatele vytváří takovou míru nespravedlnosti, která
není nijak racionálně odůvodnitelná. Stát v podstatě favorizuje takové
chování spotřebitelů práva, které jim umožňuje využívat stát jako
inkasní a vymáhací agenturu. V konečném důsledku to pak vede i k úpadku
práva a k jeho nepřípustné redukci na inkasní vztah.
23. V konkrétní podobě porušuje přísudková vyhláška rovněž princip
přiměřenosti, jenž je náležitostí právního řádu demokratického a
právního státu ve smyslu článku 1 Ústavy.
24. Navrhovatel poukazuje na to, že ačkoliv se jednotlivá řízení liší
věcnou a právní náročností sporu, tak vyhláška tyto rozdíly v podstatě
neodlišuje, stejně jako neodlišuje například počet úkonů, které musí
advokát provést při vedení sporu, ať už jde o žalobu nebo obranu. V
podstatě je znevýhodňováno takové nalézání práva, které hledá
spravedlnost skrze právní dialog a argumentaci, a naopak je zvýhodněna
taková právní aktivita, která je skutkově a právně nenáročná. V praxi
tak jsou advokátskou obcí preferovány spory s minimálním počtem úkonů a
jednodušší argumentací, které ovšem mnohdy opomíjejí potřebu právní
péče o spory právně složitější, což vede k obecnému podceňování právní
argumentace a důrazu na formální náležitosti podání, které jsou sice
důležité, ale nikoliv klíčové.
25. Za velmi přiléhavé vyjádření tohoto dopadu přísudkové vyhlášky
navrhovatel považuje sjednocující stanovisko Nejvyššího soudu ze dne
15. října 2008 sp. zn. Cpjn 201/2008, dle něhož "při určování odměny za
zastupování advokátem nebo notářem nejsou důvodem pro postup podle
ustanovení zvláštního právního předpisu o mimosmluvní odměně okolnosti,
že advokát činil v řízení úkony formou automatizovaných výstupů a
podání, že spor je veden o nízkou částku, že projednávaná věc není
právně složitá nebo náročná, že řízení bylo krátké, že se jedná o
obdobné žaloby nebo že nároky mohly být uplatněny jednou žalobou anebo
jiné typové charakteristiky věci, nýbrž jen konkrétní (individuální)
okolnosti případu." V této interpretaci navrhovatel tuto míru
paušalizace, která je napadené vyhlášce zcela vlastní a prochází celou
její normativní logikou, zcela odmítá jako nepřípustnou.
26. Za specifickou a nejproblematičtější formu abstrakce od formální
náročnosti sporu navrhovatel považuje ustanovení § 12 napadené
přísudkové vyhlášky, která přiznává poloviční přísudek (oproti
nalézacímu řízení) za řízení exekuční. Toto pravidlo pokládá za zcela
absurdní: Jestliže lze v případech, kdy jde o nalézací spor, mít
pochybnost, že náročnost sporu není závislá na výšce sporné částky, tak
v případě exekučního řízení je tento závěr zcela jistý. V exekučním
řízení se do unifikovaného návrhu, který nepřipouští příliš tvůrčího
vkladu, promítají proměnné, které jsou obsaženy v nalézacím titulu.
Právní obtížnost podání exekučního návrhu je nulová; takové řízení by
bylo možné redukovat na vyplnění předtištěného formuláře. Jedinou
otázkou, kterou musí oprávněný řešit, je volba exekutora, což se
navrhovateli nejeví jako otázka právní, nehledě na to, že volba
soudního exekutora, který de facto plní funkci soudu, jednou ze stran
sporu, se jeví být na hranici ústavnosti.
27. Jestliže redukce formálněprocesní vede k redukci sporů na inkasní
vztahy, tak redukce materiální podle navrhovatele redukuje právní pomoc
na pouhou administraci sporu bez důrazu na věcný způsob jeho vedení. V
tomto směru se vyhláška výslovně příčí zákonu, a to občanskému soudnímu
řádu, dle něhož se mají přiznávat náklady potřebné k účelnému
uplatňování nebo bránění práva ( § 142 odst. 1 o. s. ř.). Ve světle
tohoto zákonného pravidla nemůže napadená přísudková vyhláška obstát.
Sama totiž popírá svou konstrukcí jakoukoliv úvahu nad účelností
právního zastoupení, kterou naopak zákon předepisuje. Tento důvod
protizákonnosti tak navazuje na ostatní důvody, které tkví v rozporu s
ústavním pořádkem a zákonem.
28. Navrhovatel má za to, že paušalizace sama není v rozporu s ústavním
pořádkem (a zákonem). Naopak, pokud je rozumně nastavena, tak má za
následek racionalizaci procesů, které reguluje. V ideálním případě může
vést k minimalizaci nákladů na vedení jednoduchých sporů.
29. Původním motivem přijetí přísudkové vyhlášky byla podle
navrhovatele skutečnost, že se mnohá řízení zbytečně protahovala z
důvodů neúčelného řetězení úkonů, jejichž počet určoval výši nároku na
náklady řízení. Zavedením paušálu za celé řízení se měl odstranit tento
tlak na protahování. Výsledek této snahy se však navrhovateli jeví jako
sporný, protože předpokládaného cíle v podstatě nebylo dosaženo.
Postupem času bylo účelu zrychlení řízení dosaženo prostřednictvím
koncentrace řízení a jiných procesních nástrojů a stálým tlakem na
justici a na její rychlost. Základní legislativní motiv přijetí
přihlášky tedy dle navrhovatele již odpadl.
30. V obecné rovině má navrhovatel za to, že pokud by byla paušalizace
nastavena tak, aby bylo pro aktéry ekonomicky výhodné jednání, které je
účelné z hlediska efektivity justice (včetně materiální stránky
efektivity - tedy udržování a zvyšování míry spravedlnosti), tak může
paušalizace splnit svůj účel a v dlouhodobém horizontu snižovat obecnou
finanční náročnost vedení sporů. To se však přijetím napadené vyhlášky
nestalo, neboť paušalizace obsahuje prvky, které vytvářejí vyšší
procentní sazbu nákladů u pohledávek nižších. Takový prvek zákonitě
vede ke drobení pohledávek. Pokud by měl tvůrce vyhlášky v úmyslu
odlehčit justici, musel by aktéry soudních procesů motivovat ke
slučování menších pohledávek tím, že by v pásmu nižších pohledávek
nebyla odměna žádná, popřípadě ryze provozní (výdajový paušál), kdežto
pouze sloučení a dosažení určité výše sporu by skýtalo možnost přiznání
nákladů.
31. Navrhovatel se domnívá, že existuje prostor pro právní úpravu,
která by byla konformní jak z hlediska zákona, tak z hlediska ústavního
pořádku. Poukazuje na zahraniční úpravy, které skýtají příklady zdárně
nastavené paušalizace. V obecné rovině tedy navrhovatel považuje
regulaci podobných jevů prostřednictvím paušalizace za přípustnou,
kdežto v podobě, v jaké vystupuje v napadené normě, za nepřípustnou z
hledisek shora rozvedených.
32. Paušalizace, která vytváří předpoklad přiznaných nákladů řízení za
právní zastoupení, a to bez ohledu na náročnost sporu, vede podle
navrhovatele k tomu, že jsou ve velkém podávány právě návrhy na
přiznání pohledávek, které jsou malé a jejichž podání obnáší minimum
nákladů. Pokud tato disproporce ve vymahatelnosti působí dlouhodobě,
tak se tržní prostředí, které usiluje o zisk, těmto podmínkám
přizpůsobí a vytváří podmínky pro vznik takových pohledávek, zejména
pokud je zisk z takového vymáhání významně nepoměrný jistině.
33. Na trhu existuje poměrně mnoho nabídek různých služeb, které se
pohybují na pomezí legální a nelegální (lichevní) úvěrové činnosti.
Jejich parametry jsou nyní nastaveny nikoliv tak, aby strana, jež má
být poškozena, byla zatížena vysokým úrokem, ale jsou nastaveny naopak
tak, aby byla zatížena vysokým počtem menších sankcí, což z hlediska
hmotného práva vyvolává dojem přiměřenosti a obstojí i v případném
posouzení orgány činnými v trestním řízení z hlediska lichvy. Při
vymáhání těchto dílčích sankcí je pak každá zatížena samostatně
přiznanými náklady řízení. Obvyklým jevem je rovněž dělení pohledávek,
které poté, co jsou rozděleny, jsou postoupeny na různé subjekty, a
mohou být tudíž vymáhány samostatně s multiplikací přiznaných nákladů
řízení.
34. Za zvlášť alarmující pokládá navrhovatel praxi vymáhání přirážek k
jízdnému v hromadné dopravě, které jsou stanoveny zákonem. Jejich horní
výše je zákonem stanovena tak, aby přirážka k jízdnému pokryla i
přiměřené náklady na vymožení. V případně soudního vymáhání jde pak o
právně sice neidentifikovatelnou, ale ekonomicky faktickou duplicitu
vymáhání téhož. Stejně tak se jeví jako sporné, pokud pohledávky
vymáhají subjekty veřejného práva (obce, městské části, kraje), které
si k tomuto účelu najímají advokáty. Navrhovatel připomíná, že na
spornost této praxe poukázal též Ústavní soud např. v nálezu sp. zn.
II. ÚS 2396/09 ze dne 13.8.2012 (dostupný na http://nalus.usoud.cz/,
stejně jako další rozhodnutí zde citovaná). Mnohé pohledávky jsou
prodávány těmito věřiteli nejprve za nominální hodnotu a poté v dalších
krocích i subjektům soukromého práva za vyšší hodnotu s cílem vymožení
především očekávaných náhrad nákladů řízení.
35. Shora popsané jevy jsou ve společnosti do značné míry
neregulovatelné a jsou vyvolány právě nastavenými podmínkami a
nepominou, dokud tyto podmínky nebudou jiné. Jakkoliv se zdá, že počet
drobných pohledávek je předem omezen, není tomu tak a tržní prostředí
je s to jich generovat v podstatě neomezený počet.
36. Jedním z důsledků takto nastavených pravidel je i zahlcení systému
civilní justice extrémně vysokým počtem návrhů spočívajících ve
vymáhání drobných pohledávek, přičemž jediným ekonomickým motivem je
právě očekávané přiznání nároku na úhradu nákladů řízení. Množství
těchto sporů, které nejsou faktickými spory v materiálním slova smyslu,
ale pouze formálním vyjádřením účetní události (mnohdy se sporným
hmotněprávním podkladem), pak zatěžuje justici natolik, že nemá síly
zkoumat dopodrobna hmotněprávní předpoklady vydávaných rozhodnutí
(platebních rozkazů). Mnohé rozkazy by sice neprošly testem ústního
jednání a případné protiargumentace, pokud by byla profesionální,
nicméně ve fázi rozkazního řízení obstojí. To samo o sobě v
individuálních případech nemusí představovat porušení práva na
spravedlivý proces, pokud dotčený žalovaný nevyužije opravných
prostředků, nicméně z hlediska funkce justice je taková situace
nežádoucí, pokud se stává obecným jevem.
37. Navrhovatel poukazuje na skutečnost, že běžný žalovaný musí
vynaložit mnohem více nákladů na případnou obranu proti postupu dle
formulářové žaloby, než vynaložil žalobce. S ohledem na rutinní
zpracování žalobních návrhů není pak pravděpodobnost omylu vyloučena.
Výsledkem je situace, kdy v případě formulářové žaloby jsou výchozí
pozice k dosažení úspěchu ve sporu výrazně odlišné a k této faktické
nerovnosti je navíc přičtena nepřiměřenost kompenzace nákladů, které
byly pro žalující stranu reálně menší (rozhodnutí Ústavního soudu sp.
zn. II. ÚS 2396/09).
38. Navrhovatel zdůrazňuje, že narůstající počet exekucí představuje v
České republice vážný sociální problém. V případě vymáhaných pohledávek
nejsou přesná data k dispozici, ale lze vycházet z některých dílčích
dat vedených Exekutorskou komorou České republiky: V období od roku
2001 do roku 2008, tj. za 8 let, bylo nařízeno celkem 1.933.650
exekucí; v jediném roce 2009 bylo nařízeno 760.923 exekucí, v roce 2010
bylo nařízeno 701.900 exekucí a v roce 2011 bylo nařízeno 936.219
exekucí. Uvedená čísla sice hovoří o exekucích, ale těm musela
předcházet nalézací řízení. Z uvedených čísel je zjevné, že jakkoliv je
nepochybné, že žalobci jsou téměř vždy právně zastoupeni, tak pro
případ, že by bylo nezbytné tutéž právní pomoc poskytnout žalovaným,
tak k takovému množství případů, které by bylo nezbytné zastupovat
individuálně, by nebyl dostatek advokátů v České republice (těch bylo k
říjnu 2012 v České republice 9526). Uvedená čísla sama o sobě
demonstrují, do jaké míry je skutečné poskytnutí právních služeb v
takovém množství spíš virtuální záležitostí, která ovšem v nákladových
výrocích zakládá skutečné závazky a povinnosti. Jakkoliv je nemožné,
aby v těchto číslech byla skutečně poskytnuta individualizovaná právní
služba (náklady jsou ovšem přiznávány), tak je stejně nemožné, aby se
ti, proti kterým je tento postup uplatněn, všichni bránili.
39. Jakkoliv se exekuční řízení jeví jako oddělené od nalézacího, tak
je třeba zdůraznit, že je přísudkově zatíženo polovinou nákladů
nalézacího řízení (dle § 12 napadené přísudkové vyhlášky). Exekuční
řízení je i indikátorem, že předtím proběhlo řízení nalézací. Uvedená
čísla nařízených exekucí je třeba porovnat s počtem exekucí, které jsou
skončeny (zastavením nebo vymožením); v roce 2009 to bylo 178.233
exekucí, v roce 2010 to bylo 202.036 exekucí a v roce 2011 to bylo
287.984 exekucí. Srovnání s počty nařízených exekucí naznačují, že se
deset let po vytvoření systému soudních exekutorů daří odbavovat
maximálně 30 % exekucí. V systému vymáhání pohledávek, kde by hlavním
sítem rozumnosti a přípustnosti mělo být nalézací řízení, je podle
názoru navrhovatele vestavěna systémová chyba, která díky vysoké
ekonomické atraktivitě určitého typu řízení zatěžuje nejenom systém
nalézacího řízení, ale hrozí i následnou nerovnováhou v exekučním
řízení, které by v důsledku stále stoupajícího počtu běžících exekucí
časem zkolabovalo a stalo se pro věřitele i dlužníky obtížně
předvídatelné.
40. Kromě toho, že takový způsob nastavení pravidel zatěžuje justici
jako celek, a to jak v rovině nalézacího tak vykonávacího procesu, je
třeba poukázat též na to, že systém vymáhání pohledávek, který je
nadměrně motivován právě náklady jako takovými, vede i k dalekosáhlým
dopadům ve struktuře zadlužení obyvatelstva.
41. Určitý segment obyvatelstva je neúměrně zatěžován v podstatě
nákladovým dluhem, jehož legitimita je sporná. V důsledku to vede k
tomu, že určitá část obyvatelstva, která je spíše chudší, je zatížena
permanentní exekucí. Nízkopříjmové vrstvy obyvatel jsou tedy soustavně
příjmově udržovány na úrovni nezabavitelného minima, čímž jsou
soustavně demotivovány k tomu, aby se svým přičiněním pokusily se ze
své obtížné ekonomické situace dostat, protože jakýkoliv dílčí úspěch
při získání zaměstnání nebo vyššího platu je následován pouze vyšší
exekucí. Ekonomický pojem "dluhová past", který představuje vyjádření
bodu, za nímž je zadlužení pro ekonomický subjekt (rodina, jednotlivec)
již neudržitelné, dostává v tomto směru nový obsah pouze díky existenci
napadené vyhlášky, která v důsledku nepřiměřeně nastavených procesních
pravidel dokáže skokově multiplikovat výši dluhu způsobem, jenž ji činí
jedním z nejdůležitějších faktorů překonání hraničního bodu dluhové
pasti.
42. Navrhovatel proto považuje napadenou vyhlášku za normu, která se
zcela míjí svým původním účelem, a nesplňuje tedy požadavek racionality
normy ve světle účelu předpokládaného normotvůrcem. Původním účelem
vyhlášky bylo zjednodušení soudního řízení, hladký výkon spravedlnosti
a nastavení pravidel, která budou bez složitého posuzování více či méně
spravedlivá. Tomuto účelu se napadená přísudková vyhláška zcela vymkla,
přičemž nyní funguje jako nástroj, který významně motivuje k soudnímu
řízení bez předchozích pokusů o smír, čímž popírá subsidiární funkci
justice, dále vyvolává významné zatížení justice, čímž oslabuje její
schopnost individualizace jednotlivých případů a identifikace
hmotněprávních nedostatků ve fázi rozkazního řízení, dále zatěžuje
významným způsobem nezanedbatelný segment obyvatel, a v neposlední řadě
vyvolává stav, kdy je vymáhání dluhů obecně méně předvídatelné. Funkce,
jež byly od vyhlášky očekávány, byly naplněny jinými nástroji
(koncentrace řízení apod.).
43. Všechny tyto malfunkce a disfunkce jsou dle navrhovatele velmi
závažné a zcela se příčí původnímu účelu vyhlášky. Proto by měla být
přísudková vyhláška zrušena jako celek. Navrhovatel poukazuje nejenom
na nepřiměřené sazby v pásmu bagatelnosti, ale i na skutečnost, že
rozkazní řízení a jiné nesporné způsoby vyřízení věci jsou zatíženy
stejnou sazbou jako jiné spory. Míra simplifikace a paušalizace totiž
prochází celou vyhláškou a dosahuje takové míry, že je dle navrhovatele
třeba ji zrušit celou, pokud má být odstraněna příčina protiprávního
stavu.
44. Je sice pravda, že zákon připouští možnosti odchýlení se od
aplikace přísudkové vyhlášky ( § 150 o. s. ř.). Možnost odchýlení se je
pak dána rovněž i samotnou skutečností, že soud není vyhláškou,
striktně vzato, vázán. Samotný princip možnosti odchýlení považuje
navrhovatel za správný, nicméně to platí pouze tehdy, pokud potřeba
odchýlení se týká skutečně menšiny jevů.
45. Pokud je pravidlem, že v bagatelních řízeních dominuje vymáhání
generických formulářových žalob, tak stanovená výše paušálních nákladů
se podle navrhovatele hrubě vymyká statisticky obvyklé skutečnosti.
Soud může paušalizaci smysluplně využít pouze tehdy, pokud má jistotu,
že ve většině případů odpovídá skutečnosti. Pokud by musel naopak
většinově odůvodňovat odchýlení se od vyhlášky a měl by se jí držet
pouze v případech výjimečných, tak v takových případech postrádá
nesmyslné stanovení předpokládaného stavu věci jakýkoliv smysl.
46. Soudy na tuto odchylovací činnost ve své většině rezignují a
aplikují bez úvahy vyhlášku, jejíž aplikaci není zapotřebí zvlášť
odůvodnit. Předpoklad nebo domněnka, které jsou v právu stanoveny v
rozporu s obvyklou skutečností, nemohou z logiky věci splnit svou
funkci, protože takový postup je mimo jiné i technicky neúnosný.
47. Nelze tedy podle navrhovatele argumentovat tím, že soud se může v
individuálním případě odchýlit od vyhlášky. To je sice formálně vzato
možné, ale není rozumné požadovat, aby se soudy odchylovaly od paušální
sazby v naprosté většině případů. To v praxi možné není mimo jiné i
proto, že naprostá většina věcí končí ve fázi rozkazního řízení, kde
soud nemá k dispozici ani vyjádření protistrany ani jiný podklad, o
který by svou úvahu mohl opřít. Konkrétní podoba spravedlivého
nákladového modelu může mít de lege ferenda mnoho podob. Měla by
zohledňovat i způsob vyřízení (platební rozkaz, rozsudek pro uznání,
pro zmeškání a běžný rozsudek apod.).
48. Podle navrhovatele je pak zcela nelogické, že v případě řízení,
které v katalogu významů různých řízení nezaujímá nijak významnou
pozici, je toto řízení stimulováno odměnou úspěšné strany sporu, která
významně převyšuje faktické náklady sporu. Navrhovatel marně pátrá po
věcných nebo právních důvodech, které by ospravedlnily závěr, že
vymáhání drobné pohledávky je z hlediska posilování právního vědomí,
udržení funkčnosti státu a zajištění spravedlivého procesu významnější
než třeba obhajoba obviněného v trestním řízení, obrana před šikanózním
postupem správního orgánu nebo ochrana před porušením ústavou
zaručených práv v řízení o ústavní stížnosti. Naopak navrhovatel má za
to, že tato akcesorická nerovnost deformuje vnímání práva a priorit
spravedlnosti. Vedle nerovnosti z hlediska navrhovatelů je třeba
poukázat na to, že z hlediska dopadů jsou to právě spíše chudší lidé,
kteří nesou její důsledky.
49. Navrhovatel poukazuje na to, že v některých případech soudy
některým žalobcům náklady vůbec nepřiznávají a odchylují se od vyhlášky
a tento svůj postup řádně odůvodňují, přičemž důvody pro takový postup
spatřují na straně žalobce a v povaze sporu. Tento postup generálně
obstál v testu ústavnosti, jak je patrné z usnesení vydaného pod sp.
zn. IV. ÚS 2777/11 ze dne 27. 12. 2011. Tento postup ovšem rozhodně
nevolí všechny soudy, byť případy, kterých se týká, se objevují přede
všemi soudy. Výrazně do přísudkové agendy zasáhl rovněž nález vydaný
pod sp. zn. I. ÚS 3923/11 ze dne 29. 3. 2012, kterým byl dopad
přísudkové vyhlášky značně modifikován pro účely tzv. formulářových
sporů v pásmu bagatelnosti. Ústavní soud v podstatě vytvořil nákladový
strop pro určitý typ sporů, a to omezený jistinou sporu. Ani tento
princip však není akceptován soudní praxí bezvýhradně.
50. V současné době tak některé soudy v některých řízeních nepřiznávají
náklady vůbec a tato rozhodnutí obstojí v testu ústavnosti. Jiné soudy
se (velmi menšinově) řídí zmíněným nálezem, kdežto jiné se řídí
vyhláškou v nezměněné podobě. Existuje ještě čtvrtý rozhodovací model,
a to subsidiární aplikace advokátního tarifu ve smyslu § 151 odst. 2 o.
s. ř. Vedle toho je samozřejmě možné všechny způsoby kombinovat a
aplikovat různá kritéria posouzení hraničních případů. Společným
hodnotícím znakem rozhodovací činnosti soudů je pak nejednotnost a
roztříštěnost.
51. Smyslem vyhlášky, který legitimizuje paušalizaci, by měla být právě
předvídatelnost. Pokud je vyhláška natolik různorodě modifikována
soudní praxí, že vznikají zcela odlišné rozhodovací výstupy v případech
jinak srovnatelných, svědčí to o normativní invaliditě vyhlášky. Soudní
moc není s to jako celek svou praxí vyhlášku derogovat, což by bylo
možné (a snad i ústavně konformní), ale daří se jí to pouze v některých
částech, nedůsledně a různorodě, což vytváří na druhou stranu pole
právní nejistoty.
52. Navrhovatel vyjadřuje své přesvědčení, že napadená přísudková
vyhláška je v rozporu se zákonem i s ústavním pořádkem, že porušuje
všechny principy přiměřenosti, rozumného uspořádání vztahů a neplní
účel, pro který byla přijata. Dále nepovažuje navrhovatel ani za
technicky ani za věcně možné, aby se soudní judikatura ujednotila na
způsobu rozhodování o nákladech, který by byl jednotný, paušalizovaný,
předvídatelný a současně spravedlivý tak, aby zohledňoval všechny
okolnosti, které by zohlednit měl. Soudní moc už ze své povahy nemůže v
právním vakuu vytvářet složitější normativní systémy a nahrazovat
funkci normotvůrce.
53. Navrhovatel doporučuje zrušit napadenou přísudkovou vyhlášku ke dni
publikace nálezu ve Sbírce zákonů. Jakkoliv si je navrhovatel vědom
toho, že v obecné rovině je spíše vhodné ponechat normotvůrci určitou
lhůtu k vypracování normy nové, tak v tomto případě to není nutné,
protože po zrušení napadené přísudkové vyhlášky začne platit
automaticky advokátní tarif v důsledku subsidiární aplikace § 151 odst.
2 o. s. ř. Ten sice vykazuje podobné nedostatky, ale je v mnoha
ohledech méně problematickou normou, mimo jiné i proto, že zohledňuje
počet úkonů a tedy i složitost řízení a fakticky tak formulářové,
popřípadě bagatelní nebo jednoduché spory zatěžuje menším přísudkem.
III.
Vyjádření Ministerstva spravedlnosti
54. Ministerstvo spravedlnosti (dále též "ministerstvo") ve svém
vyjádření Ústavnímu soudu doručeném dne 25. února 2013 uvedlo, že
vyhláška č. 484/2000 Sb. upravuje paušální sazby výše odměny za
zastupování účastníka advokátem nebo notářem v občanském soudním řízení
pro účely rozhodování o náhradě nákladů řízení podle § 151 o. s. ř.
Předtím, než došlo k přijetí vyhlášky č. 484/2000 Sb., byla základem
pro výpočet přiznaných nákladů právního zastoupení v soudním řízení
vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
("advokátní tarif"), která činila výši odměny advokáta závislou na
počtu úkonů právní služby, které v řízení provedl. K přijetí vyhlášky
č. 484/2000 Sb. vedla zkušenost s tím, že systém odměny, závislý na
počtu úkonů právní služby, byl důvodem průtahů v soudním řízení (čím
více úkonů, tím vyšší odměna).
55. Ministerstvo připouští, že paušalizace náhrad, zavedená vyhláškou
č. 484/2000 Sb., skutečně nezohledňuje faktickou odbornost a časovou
náročnost vedení sporu. K tomu dochází zejména v případě řízení o
bagatelních částkách (zvlášť jsou-li uplatňovány na základě tzv.
formulářových žalob). Stejně tak v případě obtížných dlouhotrvajících
sporů, kdy se koná několik jednání a provádí se rozsáhlé dokazování,
není tato složitost věci, kladoucí na advokáta zvýšené nároky,
zohledněna ve výši jeho odměny určené podle vyhlášky č. 484/2000 Sb.
Avšak občanský soudní řád na takové situace pamatuje tím, že poskytuje
soudu, odůvodňují-li to okolnosti případu, možnost postupovat při
určení náhrady nákladů právního zastoupení podle advokátního tarifu v
souladu s § 151 odst. 2část věty první za středníkem o. s. ř. . Sám
Ústavní soud tento postup shledal správným v nálezu sp. zn. I. ÚS
3923/11, v němž také konstatoval, že přiznané náklady v řízení o částce
pohybující se v pásmu bagatelnosti by neměly přesáhnout výši vymáhané
jistiny. Podle ministerstva tedy nelze navrhovatelem namítané porušení
principu přiměřenosti spatřovat v neústavnosti, resp. nezákonnosti
vyhlášky č. 484/2000 Sb., nýbrž v tom, že soudy často mechanicky
přiznávají náhradu nákladů právního zastoupení podle vyhlášky č.
484/2000 Sb. a nezohledňují specifika konkrétního případu.
56. Na druhou stranu nelze podle ministerstva opomenout, že jestliže je
soudu za současného právního stavu dáno na výběr, zda při rozhodování o
náhradě nákladů řízení bude postupovat podle vyhlášky č. 484/2000 Sb.,
nebo v souladu s § 151 odst. 2 o. s. ř. částí první věty za středníkem
podle advokátního tarifu, anebo zda využije některého z korektivů
uvedených v § 142 odst. 1 nebo § 150 o. s. ř., vede to k tomu, že soudy
v obdobných případech rozhodují různě. Vždy je třeba trvat na požadavku
řádného odůvodnění rozhodnutí podle učiněných skutkových zjištění.
57. Ministerstvo zmiňuje, že nedávno učinilo několik opatření, jejichž
účelem je eliminovat případy, kdy soudem přiznaná výše náhrady nákladů
řízení mnohokrát převyšuje výši požadované jistiny. Mezi tato opatření
patří novelizace § 3 odst. 1 vyhlášky č. 484/2000 Sb., k níž došlo
vyhláškou č. 64/2012 Sb., snižující sazby odměn, zejména jde-li o
bagatelní částky. Ministerstvo prý revidovalo výši sazeb odměny tak,
aby zohledňovala jak poměr k výši pohledávky samotné, tak i náklady
vynakládané jednotlivými účastníky.
58. Ministerstvo připomíná další nově zavedené instituty, např. tzv.
předžalobní výzvy v § 142a o. s. ř. (novelizace provedená zákonem č.
396/2012 Sb.), coby podmínky pro přiznání náhrady nákladů řízení,
mající za cíl poskytnout dlužníku poslední možnost uhradit dlužnou
částku a tím se vyhnout jejímu soudnímu vymáhání a tedy i hrazení
nákladů řízení. Novela předpokládá i automatické spojování exekucí,
které jsou vedeny u téhož exekutora proti témuž povinnému ve prospěch
téhož oprávněného. Spojovat bude možné i exekuce vedené u více
exekutorů nebo exekuce ve prospěch více věřitelů; toto bude činit na
návrh dlužníka soud, pokud jednotlivé dlužné částky nepřevýší částku
10.000,- Kč.
59. Ministerstvo uvádí, že rovněž samotná vyhláška č. 484/2000 Sb.
umožňuje zohlednit náročnost soudního řízení. Podle jejího ustanovení §
18 odst. 1 totiž soud sazbu odměny sníží o 50 %, jestliže advokát nebo
notář v řízení učinil pouze jeden úkon právní služby. Jestliže neučinil
žádný úkon právní služby, odměna mu nepřísluší. Naopak podle § 18 odst.
2 může soud sazbu odměny zvýšit až o 100 %, zastupoval-li advokát nebo
notář účastníka v mimořádně obtížné nebo skutkově složité věci
(nejde-li o sazbu stanovenou procentem z předmětu řízení).
60. Ministerstvo odmítá tvrzení navrhovatele, že výše uložených nákladů
řízení přiznávaná podle vyhlášky č. 484/2000 Sb. dosahuje fakticky
sankční povahy. Nejde prý o sankční nástroj, ale o ochranu těch, kteří
se svého práva nedomohli mimosoudně a museli vynaložit nemalé náklady
na uplatnění svého práva žalobou. Nenahrazení náhrady nákladů řízení by
tedy mohlo být využíváno spíše jako sankční nástroj vůči věřitelům.
61. Ministerstvo uvádí, že paušalizace nákladů není v kontextu evropské
právní kultury ničím neobvyklým. Naopak lze sledovat trend k využívání
paušalizace dokonce v rámci Evropské unie. Například lze poukázat na
směrnici Evropského parlamentu a rady č. 2011/7/EU ze dne 16. února
2011, o postupu proti opožděným platbám v obchodních transakcích, která
se snaží paušalizovat náklady na vymáhání pohledávky, neboť stanoví, že
věřitel má nárok obdržet od dlužníka alespoň pevnou částku ve výši 40
eur, která představuje náhradu vlastních nákladů věřitele spojených s
vymáháním.
62. Pokud by vyhláška č. 484/2000 Sb. byla zrušena, jak navrhovatel
požaduje, byl by prý opět nastolen stav, jaký zde byl před rokem 2001,
opět by docházelo k protahování soudního řízení v důsledku provádění
zbytečných úkonů právní služby advokáty, např. podávání opakovaných
vyjádření stejného či velmi obdobného obsahu.
63. Podle ministerstva by soudy měly využívat obecného korektivu
ukotveného v § 142 odst. 1 o. s. ř. a spočívajícího v přiznání náhrady
pouze těch nákladů, které jsou potřebné k účelnému uplatňování nebo
bránění práva. Dalším ustanovením, dávajícím soudu možnost nepřiznat
náhradu nákladů právního zastoupení v požadované výši, by i po zrušení
vyhlášky č. 484/2000 Sb. zůstalo ustanovení § 150 o. s. ř., podle něhož
soud nemusí výjimečně náhradu nákladů řízení zcela nebo zčásti přiznat,
jsou-li tu důvody hodné zvláštního zřetele.
64. Ministerstvo připouští, že argumentace možností aplikace korektivů
vyjádřených v § 142 odst. 1 a § 150 o. s. ř. není zcela bezproblémová.
Výklad významu slovních spojení "účelnost uplatňování nebo bránění
práva" a "důvody hodné zvláštního zřetele" je totiž závislý na uvážení
soudu. Je tedy velmi pravděpodobné, že by se praxe jednotlivých soudů v
této oblasti lišila.
65. Zejména ve fázi exekučního řízení se pak lze obávat pochybení při
přiznávání náhrad. Přestože soudnímu exekutorovi je v exekučním řízení
částečně přiznáváno postavení soudu prvního stupně, jeho reálné
postavení není nezávislé. Soudního exekutora pro vymáhání plnění
exekučního titulu vybírá oprávněný, resp. obvykle jeho právní zástupce.
Exekutorovi tedy přiděluje řízení právní zástupce oprávněného, kterému
jeho příjem za použití vyhlášky č. 484/2000 Sb. stanoví zase soudní
exekutor v příkazu k úhradě nákladů exekuce. Tato skutečnost, tedy
závislost přidělených případů jednotlivým exekutorům na volbě právních
zástupců oprávněných, by tedy mohla vést k tomu, že by soudní exekutoři
přiznávali náhradu celé požadované výše nákladů řízení i za zjevně
neúčelné úkony, jako například nahlížení do spisu, není-li k tomu žádný
relevantní důvod, za výzvy a návrhy, které procesní pravidla
nepředvídají apod.
66. V souvislosti s rozhodováním o náhradě nákladů řízení ve věcech
výkonu rozhodnutí nebo exekuce je třeba podle ministerstva poukázat i
na skutečnost, že ustanovení § 12 odst. 1 vyhlášky č. 484/2000 Sb.
stanoví, že v těchto věcech sazba odměny, jde-li o vymožené peněžité
částky, činí 50 % sazby odměny stanovené podle § 3 odst. 1 vyhlášky č.
484/2000 Sb., nejméně 500,- Kč. Pokud bude vyhláška zrušena, lze prý
očekávat strmý nárůst nákladů ve věcech výkonu rozhodnutí i exekucí.
67. Závěrem ministerstvo uvádí, že při existenci paušálně stanovené
výše náhrady nákladů právního zastoupení podle vyhlášky č. 484/2000 Sb.
může každý účastník soudního řízení s vysokou mírou přesnosti předem
odhadnout, kolik finančních prostředků by v případě neúspěchu v soudním
řízení musel druhé straně na nákladech řízení uhradit. Naproti tomu při
aplikaci advokátního tarifu, tedy při závislosti výše náhrady nákladů
právního zastoupení na počtu úkonů právní služby, by účastník takový
odhad na počátku soudního řízení učinit nemohl, neboť dopředu není
nikdy jasné, kolik bude v určité věci nařízeno jednání nebo kolik
podání ve věci samé protistrana učiní. I rozhodnutí o náhradě nákladů
řízení by mělo být předvídatelným, což hovoří spíše pro zachování
vyhlášky č. 484/2000 Sb.
68. Ministerstvo konstatuje, že zrušením vyhlášky č. 484/2000 Sb.
nedojde k naplnění cílů sledovaných navrhovatelem. Dojde sice ke
zvýšení předvídatelnosti soudního rozhodování ve smyslu toho, podle
jaké právní úpravy budou soudy přiznávat náhradu nákladů, neboť ve hře
zůstane pouze rozhodování podle vyhlášky č. 177/1997 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní
tarif), ve znění pozdějších předpisů, za současné korekce rozhodnutími
Ústavního soudu, nicméně předvídatelná již nebude samotná odměna, neboť
zrušení stropů odměn a nejasnost počtu úkonů v řízení může znamenat
stejnou právní nejistotu. Lze prý rovněž konstatovat, že pokud současně
nedojde k pozitivní právní úpravě občanského soudního řádu, dojde
naopak ke zvýšení odměny v té fázi řízení, kde zákonodárce již dříve
uzákonil pouze poloviční sazbu.
69. Při hodnocení návrhu hlediskem potřebnosti ministerstvo shrnuje, že
byť rozhodování o nákladech řízení bylo v minulosti v určitých
případech, zejména formulářových žalob o bagatelní částky, excesivní,
Ministerstvo spravedlnosti na toto reagovalo a již v minulosti učinilo
určité kroky k nápravě tohoto stavu v mezích stávajících zákonných
ustanovení. Novelizací občanského soudního řádu, provedenou zákonem č.
396/2012 Sb., byly zavedeny předžalobní výzvy a limity nákladů při
výkonu rozhodnutí, novelou přísudkové vyhlášky, provedenou vyhláškou
Ministerstva spravedlnosti č. 64/2012 Sb., byly sníženy absolutní
částky nákladů řízení při peněžitých sporech, nová právní úprava
přinesla podrobnější rozčlenění sazeb odměny při absolutním snížení
konkrétních částek a tím i příležitost pro citlivější rozhodování
zejména v bagatelních sporech.
70. Co do hodnocení návrhu hlediskem přiměřenosti, tedy hodnocení
hlediskem způsobené újmy vzhledem k účelu, lze souhlasit s
navrhovatelem, že excesivní náhrada nákladů by neměla představovat
sankční mechanismus pro žalovaného. Žalovanému sice nesmí být způsobena
nepřiměřená újma excesivním navyšováním nákladů, nicméně toto jeho
právo je nutno vyvažovat na misce vah a poměřovat s právem žalobce na
právní ochranu a možnost vymoci kvalifikovaně své pohledávky za
žalovaným. Fakt, že se žalovaný dostal do prodlení s úhradou svého
dluhu, nemůže jít k tíži žalobce, který se chce domoci svého práva.
Současná úprava je prý vyvážená a naplňuje tezi, že negativní důsledky
nesmí přesahovat pozitiva, neboť reflektuje jak práva věřitele na
reparaci nákladů, které tento vynaložil, tak dostatečným způsobem
chrání dlužníky před neúměrným navyšováním náhrady nákladů řízení
prováděnými úkony právního zástupce protistrany.
71. Ministerstvo uzavírá, že stanovení výše náhrady nákladů právního
zastoupení na základě vyhlášky č. 484/2000 Sb. má jak svá pozitiva, tak
i negativa; tato vyhláška prý není ani neústavní ani nezákonná.
IV.
Duplika navrhovatele
72. K vyjádření ministerstva se navrhovatel vyjádřil ve svém přípise,
Ústavnímu soudu doručeném dne 11. března 2013, v němž uvádí:
73. Ministerstvo ve svém vyjádření zdůrazňuje, že by soudy měly v
jednotlivých případech svá rozhodnutí individualizovat, přičemž
poukazuje na právní možnosti, jak tak činit. K tomu navrhovatel dodává,
že se tak v naprosté většině případů neděje, protože množství
projednávaných a rutinně zpracovávaných případů to neumožňuje, nehledě
na to, že k individualizaci by bylo nezbytné v jednoduchých sporech
doplňovat dokazování k nákladovým otázkám, předkládat vyjádření stran k
této otázce a dokazovat poměry na obou stranách sporu, což by
překročilo významně smysl původního banálního sporu. Vadně nastavenou
paušalizaci lze dle navrhovatele odstranit, ale nikoliv překonat cestou
mnoha individuálních rozhodnutí, která vytvoří odlišný standard.
74. Navrhovateli se jeví jako sporné, jestliže ministerstvo, jehož
úkolem je zajistit smysluplnou a spravedlivou paušalizaci, uvádí jako
obranný důvod pro její zachování (pokud je zpochybněna její
racionalita, spravedlnost a logika), skutečnost, že tyto nedostatky
nejsou na závadu, protože se od úpravy lze odchýlit. Takový postoj by v
podstatě vedl k obecnému závěru, že neexistují protizákonné vyhlášky,
protože soud se od nich může vždy odchýlit, neboť není vyhláškou vázán.
Argumentace ministerstva setrvává pouze v rovině nezávazné úvahy, jak
by soudy mohly alternativně postupovat; užitečnější by bylo, podle
mínění navrhovatele, vtělit do textu napadené vyhlášky normativní
pravidlo, jak postupovat, pokud se tak v praxi neděje.
75. Co se týče posledních změn v napadené vyhlášce, které ministerstvo
uvádí jako krok zmírňující negativní dopady, tak s ohledem na jejich
minimalistický charakter je navrhovatel považuje za krajně
nedostatečné. Z grafů, které jsou součástí návrhu ve věci samé, je to
prý dostatečně patrné.
76. Je-li, uvádí navrhovatel, něco problematického na současné
vyhlášce, tak je to právě to, že nediferencuje typologii sporů.
Ministerstvo v podstatě obhajuje model, který na spektrum mnoha různých
situací reaguje stejně. Soudy sice mohou individualizovat svou
rozhodovací politiku, ale stejně potřebují odlišné tarifní sazby pro
různé typy řízení, skutků či případů.
77. Co se týče jiných podpůrných opatření, jež by měla odstraňovat
následky vyvolané normativním dopadem vyhlášky, na která se
ministerstvo odvolává, tak navrhovatel poukazuje na to, že předžalobní
výzva je nedostatečná, zejména s ohledem na skutečnost, že její
zavedení nijak nesouvisí se základním ústavněprávním problémem
spočívajícím v hrubém nepoměru mezi náklady přiznanými a vynaloženými.
Předžalobní výzva může mírně omezit počet osob, které budou nesprávnou
regulací dotčeny, ale nijak to nemění povahu dotčení. Malá redukce
počtu osob, které jsou dotčeny protiústavní právní regulací, dle
navrhovatele neodstraňuje v žádném případě protiústavnost této
regulace. Navíc je třeba dodat, že lhůta předžalobní výzvy se jeví jako
krátká. Předpokládat, že se předžalobní výzva bude podílet na redukci
negativních důsledků napadené vyhlášky, se navrhovateli jeví jako čistá
spekulace.
78. Také slučování exekucí se navrhovateli jeví jako nedostatečné,
protože je lze snadno obcházet postupováním věřitelsky, kauzálně i
dlužnicky shodných pohledávek různým subjektům, které je pak vymáhají
samostatně, což je již nyní běžná praxe, která brání slučování na
návrh. Oba podpůrné mechanismy (předžalobní výzva, slučování exekucí)
navíc mají povahu velmi nedokonalého odstraňování následků
nespravedlivého systému. Takováto řešení mohou problém oddálit, ale
nikoliv odstranit.
79. Možnost snížení sazby odměny podle § 18 napadené vyhlášky,
zmiňovaná ministerstvem jako normativní korektiv umožňující zohlednit
náročnost nebo jednoduchost sporu, je podle navrhovatele praxí zcela
opomíjena, mj. i proto, že je koncipována jako výjimka z pravidla a
nikoliv pravidlo samé.
80. Navrhovatel uvádí, že se nezříká paušalizace jako takové, ale brojí
proti její konkrétní podobě. Navrhovatel dokonce poukazuje na vhodné
způsoby paušalizace v zahraničí.
81. Navrhovatel opětovně zdůrazňuje, že jeho návrh sice směřuje
petitorně proti současnému znění vyhlášky, ale konceptuálně nebrojí
proti paušalizaci jako takové. Návrh rozhodně nepředpokládá, že po
zrušení vyhlášky by dlouhodobě trval stav bez právní úpravy, ale
předpokládá, že ministerstvo přijme vyhlášku novou, která bude
reflektovat požadavky Ústavního soudu. Předmětem řízení před Ústavním
soudem není a z logiky věci ani nemůže být diskuse o ideální podobě
právní úpravy. Ta je vždy úkolem normotvůrce. V řízení se pouze zkoumá,
zda současná právní úprava nepřekračuje hranice dané nadřazeným právem.
Pokud Ústavní soud normu zruší, tak absenci normy zpravidla musí
normotvůrce doplnit, přičemž důvody zrušení mu jsou pak inspirací a
vodítkem, popřípadě
mementem derogandi
, které mu staví mantinely dalších normotvorných úvah. Zda se
Ministerstvo vydá po zrušení vyhlášky cestou úplné změny, dílčí změny
nebo ve spolupráci se zákonodárcem sloučí tarif a vyhlášku, popřípadě
zda odkáže na tarif, který vyhláškou pro účely soudního řízení
zastropuje, je už pouze jeho věcí.
82. Navrhovatel zdůrazňuje, že samotným zrušením vyhlášky nebude a
nemůže být naplněn cíl odstranění protiústavního stavu. To platí i o
případném čistém návratu k aplikaci advokátního tarifu, který by neměl
žádný dopad na exekuční řízení, které současný tarif zatěžuje stejně
nebo ještě více než současná vyhláška. Aplikace advokátního tarifu se
může jevit pouze jako přechodné nouzové řešení. Sezná-li Ústavní soud
vyhlášku za protiústavní či protizákonnou, bude nezbytné aktivně
vytvořit nový systém a bude to úkolem ministerstva.
83. Navrhovatel svým způsobem chápe stesk normotvůrce nad tím, že jím
vytvořená právní úprava neplní zcela svůj účel a cíl, včetně možností
výjimek, které jsou praxí opomíjeny. Pokud určitá norma nefunguje, byť
k tomu má formální předpoklady, je třeba, v logice jejího
sociologického účinku, hledat funkční zákonnost dopadů této regulace a
na ty rozumně reagovat. Navrhovatel na návrhu trvá.
V.
Vyjádření veřejného ochránce práv
84. Veřejný ochránce práv k výzvě Ústavního soudu sdělil, že svého
práva na vstup do řízení podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu
nevyužívá, avšak podává vyjádření ve smyslu § 48 odst. 2 zákona o
Ústavním soudu.
85. Veřejný ochránce práv uvádí, že s ohledem na poznatky získané v
rámci své činnosti opakovaně kritizoval praxi některých advokátů a
soudních exekutorů, spočívající v neoprávněném nárokování a přiznávání
nákladů oprávněného v exekučním řízení v podobě odměny podle ustanovení
§ 12 odst. 2 přísudkové vyhlášky, přestože advokát neučinil žádné úkony
při samotném provádění nebo zastavení exekuce, ale pouze převzal případ
a podal návrh na nařízení exekuce. S předkládanou argumentací
navrhovatele na zrušení přísudkové vyhlášky se veřejný ochránce práv
ztotožňuje.
VI.
Upuštění od ústního jednání
86. Dle § 44 zákona o Ústavním soudu nařídí Ústavní soud ústní jednání,
lze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Ústní jednání
nařídí vždy, stanoví-li tak tento zákon nebo provádí-li Ústavní soud
dokazování. V souzené věci měl Ústavní soud za to, že od jednání nelze
očekávat další objasnění věci, proto bylo od ústního jednání upuštěno.
VII.
Aktivní legitimace navrhovatele
87. Ústavní soud konstatuje, že navrhovatel splňuje požadavky § 64
odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu a je oprávněn podat návrh na
zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení
podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy.
VIII.
Ústavní konformita legislativního procesu
88. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.,,o Ústavním soudu, ve
znění zákona č. 48/2002 Sb., posuzuje Ústavní soud při rozhodování
obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s
ústavními zákony, a jedná-li se o jiný právní předpis, též se zákony a
zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ústavní soud konstatuje, že
napadený právní předpis byl přijat ústavně předepsaným způsobem a vydán
v souladu s Ústavou a vyhlášen v souladu se zákonem č. 309/1999 Sb., o
Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv.
89. Ustanovení článku 79 odst. 3 Ústavy stanoví, že ministerstva mohou
na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu
zákonem zmocněna. Napadená vyhláška č. 484/2000 Sb. byla vydána
Ministerstvem spravedlnosti na základě zákonného zmocnění obsaženého v
§ 374a písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění
pozdějších předpisů.
90. Napadená vyhláška byla zveřejněna dne 29. prosince 2000 v částce č.
140/2000 Sbírky zákonů a dne 1. ledna 2001 nabyla účinnosti. Tato
vyhláška byla změněna vyhláškou č. 49/2001 Sb., vyhláškou č. 110/2004
Sb., vyhláškou č. 617/2004 Sb., vyhláškou č. 277/2006 Sb. a vyhláškou
č. 64/2012 Sb.
IX.
Hodnocení Ústavního soudu
91. Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená vyhláška č. 484/2000 Sb.
je v rozporu s ústavním pořádkem a se zákonem.
92. Dle důvodové zprávy k zákonu č. 30/2000 Sb., kterým se mění zákon
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a
některé další zákony, mělo být smyslem vyhlášky č. 484/2000 Sb.
zjednodušení výpočtu odměny za zastupování v občanském soudním řízení a
odstranění průtahů způsobených účastníky řízení vedenými úmyslem
dosáhnout vyšší odměny za právní zastupování v důsledku více
poskytnutých úkonů právní služby. Ve skutečnosti však tato přísudková
vyhláška způsobila závažné negativní důsledky, porušující základní
práva a způsobující disfunkce justičního systému.
93. Napadená vyhláška č. 484/2000 Sb., na rozdíl od advokátního tarifu
(vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů), který výši
odměny a výši nákladů právního zastoupení odvíjí od počtu úkonů právní
služby poskytnutých ve věci, zavedla stanovení nákladů právního
zastoupení na základě principu paušalizace sazeb výše odměn za
zastupování v řízení. Přísudková vyhláška stanoví paušální sazby výše
odměny, čímž neumožňuje rozlišit složitost věci, časovou náročnost,
počet provedených úkonů právní služby, stejně tak jako způsob, jakým
řízení před soudem skončilo (elektronický platební rozkaz, rozsudek pro
uznání, rozsudek pro zmeškání). Paušalizace tedy zcela pomíjí věcnou a
časovou náročnost sporu, či účelnost vymáhání práva nebo bránění
nároku.
94. Napadená vyhláška motivuje účastníky občanskoprávních vztahů -
věřitele k vedení soudních sporů i v případech, v nichž předmětem sporu
je věc nepatrné hodnoty. Děje se tak s vidinou výdělku, neboť žalobce
očekává, že výše náhrady nákladů řízení bude soudem přiznána podle
vyhlášky č. 484/2000 Sb., přičemž výše přiznané náhrady nákladů řízení
bude vyšší než skutečně vynaložené náklady a tento rozdíl bude pro
vítěznou stranu přinášet obchodní zisk. Přiznávané náklady jsou natolik
vysoké, že je z principu výhodné se soudit i o předměty plnění nepatrné
hodnoty.
95. Počet takto vedených sporů, motivovaných vidinou snadného zisku, je
v posledních letech enormně vysoký, tvoří značný podíl občanskoprávní
agendy soudů. Tím dochází k nadměrnému kapacitnímu zatěžování soudního
systému a k růstu výdajů vynakládaných ze státního rozpočtu na chod
justice. Vyřizování tohoto druhu agendy může snadno přivodit průtahy v
řízení v jiných věcech, jejichž předmětem jsou podstatně významnější
záležitosti. Podle článku 90 Ústavy České republiky "soudy jsou
povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly
ochranu právům". Vedení soudních sporů tohoto typu, pojaté primárně
nikoliv jako dovolávání se ochrany práv, nýbrž jako obchodní a
podnikatelská činnost produkující zisk, se ocitá na samé hraně
institutu zneužití práva. Zákaz zneužití práva je uznáván jako jeden ze
základních principů fungování práva a plyne z ústavně zakotveného pojmu
právního státu (srov. preambuli Ústavy).
96. Navíc lze konstatovat, že takto fungující, relativně autonomní
systém vymáhání pohledávek vyvolává sociálně nežádoucí následky - vede
k ožebračování značné části obyvatelstva. Statisticky významná část
populace s nízkými příjmy není s to uhradit soudem uložené náklady
sporu, a následnou exekucí, spojenou s dalšími náklady, se ocitá ve
vážných existenčních potížích.
97. Náklady právního zastoupení, vypočtené na základě přísudkové
vyhlášky, nepřiměřeně zatěžují neúspěšnou stranu řízení zejména v
situacích, kdy hodnota předmětu sporu se pohybuje v nižších pásmech,
zejména v pásmu bagatelnosti. Přiznaná náhrada nákladů je zjevně
nepřiměřená povaze a obsahu sporu. Vynucení plnění občanskoprávních
závazků v takových případech je přitom z hlediska obecné spravedlnosti
marginální záležitostí, do popředí se dostává zájem věřitele na
dosažení výnosu z vedení samotného sporu.
98. K popsanému jevu dochází zejména v těchto typech občanskoprávních
sporů:
* řízení, v nichž proti rozsudku nalézacího soudu není odvolání
přípustné (řízení v tzv. bagatelních sporech),
* spory zahajované tzv. formulářovou žalobou (jednotlivé žaloby se v
zásadě liší jen údaji o žalovaných a žalované částce),
* pohledávky ze smluv, kde jednou ze stran byl spotřebitel,
* smluvní vztahy, při nichž je spotřebitel fakticky vyloučen z možnosti
sjednat si občanskoprávní smlouvu s jiným obsahem (typicky půjde
zejména o smlouvy o přepravě, dodávce tepla nebo energií,
spotřebitelském úvěru, běžném účtu, o poskytování informačních služeb,
o poskytování služeb elektronických komunikací, o pojistné smlouvy, o
regulační poplatek podle zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním
pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění
pozdějších předpisů; k tomu viz nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS
3923/11.
99. V reálném společenském prostředí vznikl nový druh podnikatelské
činnosti, spočívající v obchodování především s bagatelními
pohledávkami. Pohledávky jsou postupovány a skupovány specializovanými
firmami, které se zabývají vymáháním pohledávek, s pohledávkami se
obchoduje. Právo na peněžní plnění vymáhá jiný než původní věřitel;
žalobce, přitom očekává, že výše náhrady nákladů řízení bude soudem
přiznána právě podle vyhlášky č. 484/2000 Sb.
100. Zisk takového podnikatele tedy není dán jen rozdíly cen při
vlastním obchodování s pohledávkami, ale je znásoben paušálně
stanovenými náhradami nákladů soudního řízení, spočívajícími především
v nepřiměřené odměně advokáta za zastupování úspěšného žalobce.
Přiznané náklady v těchto případech významně převyšují skutečně
vynaložené náklady, potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva.
Vytvořil se svébytný systém vymáhání pohledávek, záměrně produkující
neúměrně vysoké náklady soudního řízení. Tento systém poškozuje či
likviduje ve sporu neúspěšné dlužníky a naopak zajišťuje významný
prospěch osobám, které se podílejí na uplatňování a vymáhání především
bagatelních pohledávek a vymáhání s nimi souvisejících nákladů řízení.
101. Zvláště nežádoucí situace nastává v oblasti veřejných služeb,
financovaných z veřejných rozpočtů (zdravotnictví, veřejná doprava,
školství apod.). Pohledávky vymáhají subjekty veřejného práva (stát,
obce, městské části, kraje), které si k tomuto účelu často rovněž
najímají advokáty. Důsledky neúspěchu jsou pak pro dlužníky daleko
tíživější než v případě, kdy pohledávku vymáhá přímo stát nebo obec
prostřednictvím svých zaměstnanců, protože náklady řízení narůstají o
palmáre advokáta.
102. Paušalizace stanovení odměn advokátů zcela pomíjí věcnou náročnost
sporu, počet provedených úkonů ve věci, časovou náročnost a účelnost
vymáhání práva nebo bránění nároku. Napadená vyhláška nebere zřetel ani
na způsob skončení věci. Lze zmínit i takovou nežádoucí variantu, kdy
paušálně přiznaná sazba odměny je naopak nepřiměřeně nízká, protože
povaha konkrétního sporu vyžadovala nadstandardně vysoký počet
náročných úkonů.
103. Přiznané náklady se pravidelně dostávají do hrubého nepoměru k
žalované hodnotě sporu. Tímto způsobem dochází k sankcionování
neúspěšné strany řízení, přičemž výše uložených nákladů je v rozporu s
principem proporcionality sankcí. Dochází tak
de facto
k ukládání sankce bez zákona. Přísudková vyhláška se tak dostává do
rozporu s článkem 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, (dále jen
"Listina"), který stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na
základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a
svobod. Přiznané náklady by neměly být nepřiměřené povaze a hodnotě
sporu.
104. Ústavní soud si je vědom, že dosavadní právní stav soudům umožňuje
odchýlit se od přísudkové vyhlášky. Soudce má možnost nepřiznat náhradu
nákladů nebo přiznat pouze účelně vynaložené náklady (§ 142 odst. 1 o.
s. ř.). Soudce dále může v konkrétní věci přihlédnout k důvodům hodným
zvláštního zřetele dle § 150 o. s. ř. Také judikatura, včetně
judikatury Ústavního soudu, poskytuje relativně široké pole možností
pro rozhodování. Dosavadní zkušenosti však ukazují, že aplikace těchto
právních možností ze strany soudů je nejednotná a nepředvídatelná. Tím
dochází rovněž k oslabení principu předvídatelnosti soudního
rozhodování a k oslabení principu právní jistoty.
105. Přísudková vyhláška se příčí zákonu - občanskému soudnímu řádu,
podle něhož se přiznávají náklady potřebné k účelnému uplatňování nebo
bránění práva ( § 142 odst. 1 o. s. ř.).
106. Protože odchýlení se od vyhlášky musí být v rozhodnutí soudu
odůvodněno, zvyšuje se pracnost a formální náročnost soudního
rozhodování, čímž dochází k přetížení soudů a k prodlužování délky
soudního řízení. Nutnost pečlivě odůvodňovat odchýlení se od vyhlášky
zároveň demotivuje soudce, aby využívali těchto variantních postupů.
107. Dosavadní judikatura Ústavního soudu svědčí o tom, že napadená
vyhláška neposkytuje dostatečnou právní úpravu v uvedené oblasti a
potvrzuje nutnost přijetí nové právní úpravy, která zohlední rozhodnutí
Ústavního soudu.
X.
Obiter dictum
108. Aniž by chtěl Ústavní soud jakkoli předjímat budoucí právní
úpravu, očekává, že tato bude lépe reflektovat zvláštnosti jednotlivých
případů. Kritéria pro určení výše náhrady by měla být obsažena přímo v
samotné vyhlášce. Stanovení výše odměny by mělo odrážet princip
proporcionality, mělo by být přiměřené také ve vztahu k výši vymáhané
částky. Uvedené je o to významnější, pokud jde o spory v pásmu
bagatelnosti, v nichž proti rozsudku nalézacího soudu není přípustné
odvolání, rozhodnutí tedy nepodléhá instančnímu přezkumu.
109. Ústavní soud chce opětovně připomenout některé principy, které
formuloval v předchozí judikatuře a k nimž by měla přihlédnout též
budoucí právní úprava.
110. V nálezu sp. zn. I. ÚS 3923/11 se Ústavní soud zabýval otázkou
náhrady nákladů řízení a odměny advokáta u tzv. formulářových žalob v
pásmu bagatelnosti. Ústavní soud konstatoval, že soudy i v řízení o
peněžitém plnění do 10.000,- Kč musí při rozhodování o náhradě nákladů
řízení ctít zásadu úspěchu ve věci (§ 142 odst. 1 o. s. ř.). Jestliže
byl žalobce ve sporu zcela úspěšný, má zpravidla právo na náhradu
nákladů řízení. To však neznamená, že soud o jejich náhradě rozhodne
"mechanicky": Naopak musí zvažovat, zda tu neexistují další rozhodující
okolnosti mající podstatný vliv na přiznání či nepřiznání náhrady
účelně vynaložených nákladů, a jakého z možných způsobů jejího určení
využije (viz § 151 odst. 2 část věty před středníkem o. s. ř. a z něj
výjimku uvedenou v části věty za středníkem). V uvedeném nálezu Ústavní
soud dále vyslovil, že zvolí-li obecné soudy při rozhodování o náhradě
nákladů řízení výjimečný postup, pro nějž mají zákonnou oporu, při němž
stále vycházejí ze zásady úspěchu ve věci, a použití zákonné výjimky
též dostatečně odůvodní, pak jim nelze z hlediska ochrany ústavním
pořádkem zaručených práv a svobod nic vytknout.
111. Ústavní soud v uvedeném nálezu poukázal na to, že musel přistoupit
ke sjednocení judikatury obecných soudů formou nálezu, neboť v tzv.
bagatelních věcech stran výroků o náhradě nákladů řízení neexistuje
jiný orgán, který by tak mohl závazným způsobem učinit. V takovém
řízení, jež je zahájeno "formulářovou" žalobou, nárok je uplatňován
vůči spotřebiteli, přičemž ten vznikl ze smlouvy, anebo jiného právního
důvodu, avšak spotřebitel je fakticky vyloučen z možnosti sjednat si
podmínky plnění s jiným obsahem, pak s ohledem na nutnost dodržení
principu proporcionality mezi výší vymáhané částky a výší náhrady
nákladů je spravedlivé, aby výše odměny za zastupování žalobce
advokátem byla určena tak, že zpravidla nepřesáhne jednonásobek
vymáhané jistiny.
112. Podobně v nálezu sp. zn. I. ÚS 988/12 ze dne 25.7.2012 Ústavní
soud vyslovil, že pravidlo, dle něhož lze úspěšné procesní straně
přiznat náhradu toliko účelně vynaložených nákladů, se vztahuje na
jakékoliv náklady řízení, tedy i na náklady spojené se zastupováním
advokátem (na odměnu za zastupování, paušální náhradu hotových výdajů a
náhradu za daň z přidané hodnoty). Dále Ústavní soud konstatoval, že za
účelně vynaložené náklady ve smyslu § 142 odst. 1 o. s. ř. lze
považovat toliko takové náklady, které musela procesní strana nezbytně
vynaložit, aby mohla řádně hájit své porušené nebo ohrožené subjektivní
právo u soudu. Náklady spojené se zastoupením advokátem tomuto vymezení
zpravidla budou odpovídat. Tomuto pravidlu však nelze přisuzovat
absolutní, bezvýjimečnou povahu; mohou se vyskytovat i situace, za
nichž náklady spojené se zastoupením advokátem nebude možno považovat
za nezbytné k řádnému uplatňování nebo bránění práva u soudu. O takový
případ půjde zejména v případě zneužití práva na zastoupení advokátem.
113. V nálezu sp. zn. I. ÚS 2929/07 ze dne 9.10.2008 (N 167/51 SbNU 65)
Ústavní soud vyslovil, že pokud je stát k hájení svých právních zájmů
vybaven příslušnými organizačními složkami, finančně i personálně
zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod, aby výkon svých práv a
povinností v této oblasti přenášel na soukromý subjekt, kterým byl v
přezkoumávaném případě advokát. Jak vyplývá z odůvodnění ústavní
stížností napadeného rozsudku, soud svůj výrok o náhradě nákladů řízení
odůvodnil jen odkazem na § 224 odst. 1 a § 142 odst. 1 o. s. ř.
Otázkou, zda skutečně jde o náklady potřebné k účelnému uplatňování
nebo bránění práva, se obecný soud nezabýval. Tím zatížil své
rozhodnutí vadou, mající ústavněprávní rozměr, spočívající v porušení
článku 36 odst. 1 Listiny.
114. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 2513/09 ze dne 2.2.2010 (N 17/56 SbNU 169)
Ústavní soud poukázal na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2929/07 a
konstatoval, že je všeobecně známo, že ústřední orgány státní správy
mají zřízeny k výkonu právních agend příslušné právní (legislativní)
odbory, zaměstnávající dostatečný počet odborných pracovníků, kteří
jsou schopni zajišťovat ochranu zájmů České republiky před soudy. Podle
náhledu Ústavního soudu, vyjádřeného v citovaném nálezu, nebyl tedy
důvod, aby za daných okolností žalovanou stranu zastupoval, byť už jen
v odvolacím řízení, advokát. Pokud se tak stalo, nelze za této situace
na stěžovateli spravedlivě žádat, aby hradil žalované straně náklady
řízení takto vzniklé, protože tyto náklady nelze považovat za "náklady
potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva", ve smyslu § 142
odst. 1 o. s. ř. Podle zjištění Ústavního soudu nevzal obecný soud ve
svém rozhodnutí výše uvedené otázky v úvahu a svůj výrok o náhradě
nákladů řízení odůvodnil jen odkazem na § 224 odst. 1 a § 142 odst. 1
o. s. ř. Otázkou, zda se skutečně jedná o náklady potřebné k účelnému
uplatňování nebo bránění práva, se obecný soud vůbec nezabýval. V této
skutečnosti spatřoval Ústavní soud vadu, mající ústavněprávní rozměr,
spočívající v porušení článku 36 odst. 1 Listiny.
115. V nálezech sp. zn. IV. ÚS 3243/09 ze dne 2.3.2010 (N 38/56 SbNU
449) a sp. zn. III. ÚS 1180/10 ze dne 14.9.2010 (N 194/58 SbNU 715)
Ústavní soud konstatoval, že tam, kde je k hájení svých zájmů stát
vybaven příslušnými organizačními složkami finančně i personálně
zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod, aby výkon svých práv a
povinností v této oblasti přenášel na soukromý subjekt, jímž byl
advokát, a pokud tak přesto učiní, pak není důvod pro uznání takto mu
vzniklých nákladů jako účelně vynaložených. Pokud dovolací soud rozhodl
o náhradě nákladů řízení pouze s poukazem na zásadu úspěchu, přičemž
otázkou, zda náklady účastníka řízení - státu na zastoupení advokátem
byly účelně vynaloženy, se nezabýval, dopustil se porušení práva na
spravedlivý proces.
116. V nálezu sp. zn. II. ÚS 2396/09 Ústavní soud dovodil, že u
statutárních měst a jejich městských částí lze presumovat existenci
dostatečného materiálního a personálního vybavení a zabezpečení k tomu,
aby byly schopny kvalifikovaně hájit svá rozhodnutí, práva a zájmy,
aniž by musely využívat právní pomoci advokátů. Nebude-li v příslušném
řízení prokázán opak, nejsou náklady na zastoupení advokátem nákladem
účelně vynaloženým.
117. Tím nemá být kategoricky konstatováno, že zastoupení státu
advokátem je vždy neúčelné a že náhradu nákladů právního zastoupení
nelze státu nikdy přiznat. Za výjimečných okolností má zastupování
státu advokátem povahu účelného uplatňování či bránění práva. V
usnesení sp. zn. III. ÚS 2428/10 ze dne 31.3.2011 Ústavní soud
připomenul, že v každém jednotlivém konkrétním případě, kdy za stát v
řízení vystupuje ministerstvo jako příslušná organizační složka a jako
jeden z ústředních úřadů, je třeba podle konkrétních okolností tohoto
případu zvažovat, zda příslušná organizační složka státu je schopna se
v daném sporu (zejména pokud v něm vystupuje jako strana žalovaná)
účinně bránit za pomoci svých právníků, či zda jde o spor specifický, v
němž k efektivní obraně a k úspěšnému výsledku sporu pro organizační
složku státu - a ve svém důsledku i pro Českou republiku - je třeba,
aby Česká republika byla zastupována advokáty. Při všeobecně
prosazované tendenci k celkové efektivitě a úspornosti v činnosti
státní správy nemohou být personální kapacity interních zaměstnanců
naddimenzovány tak, aby pokryly všechny myslitelné právní oblasti, v
nichž stát v pozici strany soudních sporů vystupuje. Státu nelze upřít
právo nechat se zastoupit v řízení před soudem advokátem s ohledem na
specifičnost problematiky předmětu řízení; na náklady takto vzniklé
nelze bez dalšího pohlížet jako na náklady neúčelné, ale v každém
jednotlivém případě je třeba zvažovat, zda jde či nejde o náklady
nezbytné, potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva.
118. Zásadní význam pro řešení problematiky náhrady nákladů řízení má
nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 988/12, obsahující dvě právní věty:
"I. Pravidlo, dle něhož lze úspěšné procesní straně přiznat náhradu
toliko účelně vynaložených nákladů, se vztahuje na jakékoliv náklady
řízení, tedy i na náklady spojené se zastupováním advokátem (na odměnu
za zastupování, paušální náhradu hotových výdajů a náhradu za daň z
přidané hodnoty).
II. Za účelně vynaložené náklady ve smyslu § 142 odst. 1 o. s. ř. lze
považovat toliko takové náklady, které musela procesní strana nezbytně
vynaložit, aby mohla řádně hájit své porušené nebo ohrožené subjektivní
právo u soudu. Náklady spojené se zastoupením advokátem tomuto vymezení
zpravidla budou odpovídat. Tomuto pravidlu však nelze přisuzovat
absolutní, bezvýjimečnou povahu; mohou se vyskytovat i situace, za
nichž náklady spojené se zastoupením advokátem nebude možno považovat
za nezbytné k řádnému uplatňování nebo bránění práva u soudu. O takový
případ půjde zejména v případě zneužití práva na zastoupení advokátem."
119. Z výše uvedeného vyplývá, že za stávající situace byl nucen
převzít na sebe roli sjednocování judikatury obecných soudů Ústavní
soud, který se svými rozhodnutími snažil vyplnit mezery v situacích, na
které vyhláška č. 484/2000 Sb., nepamatuje. Tato role ovšem Ústavnímu
soudu zásadně nepřísluší. Za adekvátní řešení je třeba považovat novou
právní úpravu, nahrazující dosavadní přísudkovou vyhlášku.
XI.
Facit
120. S ohledem na výše uvedené dospěl Ústavní soud k závěru, že
napadená vyhláška je nejen v rozporu s § 142 odst. 1 o. s. ř., který
stanoví jako kritérium přiznání náhrady nákladů řízení účelnost
vynaložení těchto nákladů, ale též s článkem 4 odst. 1 Listiny, který
stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v
jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.
121. I když shora uvedené výtky protizákonnosti a protiústavnosti se
vztahují převážně k ustanovení § 3 odst. 1 a k ustanovení § 12 napadené
vyhlášky, dospěl Ústavní soud k závěru, že je namístě zrušit vyhlášku
celou, protože jednotlivá ustanovení celé vyhlášky jsou vzájemně
propojena.
122. Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud shledal rozpor napadené
vyhlášky nejen se zákonem, ale i s ústavním pořádkem České republiky, a
proto napadenou vyhlášku podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu
zrušil, a to dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujal k rozhodnutí pléna soudce Vladimír
Kůrka.