199/2015 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 21/14 dne 30. června 2015 v
plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Jaroslava
Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše
Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka,
Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové (soudkyně
zpravodajky), Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu prezidenta
republiky na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo jeho
jednotlivých ustanovení, a to § 1 odst. 2, § 5 odst. 2, § 11 odst. 3, §
14 odst. 2, § 15 odst. 3, § 16, § 17 odst. 3 věty čtvrté, § 21 odst. 3,
§ 22, § 31 odst. 2, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 104 odst. 3, § 145
odst. 3, § 165, 172, 173, 178, § 184 odst. 2 a § 189, za účasti
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu
České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako
vedlejšího účastníka řízení
takto:
I. Ustanovení § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona č. 234/2014 Sb., o státní
službě, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
II. Ve zbývající části se návrh zamítá.
Odůvodnění
I.
Předmět řízení
1. Dne 7. listopadu 2014 obdržel Ústavní soud návrh prezidenta
republiky na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě,
eventuálně na zrušení § 1 odst. 2, § 5 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14
odst. 2, § 15 odst. 3, § 16, § 17 odst. 3 věty čtvrté, § 21 odst. 3, §
22, § 31 odst. 2, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 104 odst. 3, § 145
odst. 3, § 165, 172, 173, 178, § 184 odst. 2 a § 189 uvedeného zákona.
II.
Argumentace navrhovatele
II./a
Argumentace týkající se procesu přijímání napadeného zákona
2. Návrh na zrušení zákona o státní službě jako celku zdůvodňuje
navrhovatel protiústavností procedury, jíž byl napadený zákon přijat.
Jak navrhovatel rekapituluje, původně byl skupinou poslanců předložen
dne 27. prosince 2013 návrh zákona, kterým se mění zákon č. 218/2002
Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování
těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech
(služební zákon), (tisk 71/0). Tento návrh zákona byl poté nahrazen ve
formě tzv. komplexního pozměňovacího návrhu zcela novým návrhem zákona
o státní službě, projednaným Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České
republiky poprvé dne 16. července 2014 v rámci druhého čtení, a poté,
co byl dne 27. srpna 2014 ze třetího čtení vrácen do druhého čtení, byl
dne 10. září 2014 Poslaneckou sněmovnou ve třetím čtení schválen.
Senátem Parlamentu České republiky byl návrh zákona schválen dne 1.
října 2014. Došlo tak k tomu, že původní novela tehdy platného
služebního zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve
správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních
zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších
předpisů, byla v průběhu dalšího legislativního procesu v Poslanecké
sněmovně nahrazena návrhem zákona o státní službě, který zároveň
stávající služební zákon zrušil.
3. Popsaným postupem byly podle názoru navrhovatele porušeny základní
principy legislativní činnosti stanovené jak Ústavou České republiky
(dále jen "Ústava") - čl. 41 odst. 2, tak zákonem č. 90/1995 Sb., o
jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále
též "jednací řád Poslanecké sněmovny"), konkrétně ustanovením § 63
odst. 1 bodu 5 písm. a). Záměnou práva poslanců předkládat návrh zákona
s právem poslanců předkládat pozměňovací návrh byla vyřazena vláda z
ústavního práva předložit k návrhu zákona o státní službě stanovisko,
bylo vyřazeno projednání tohoto návrhu zákona v Poslanecké sněmovně v
prvém čtení a tzv. komplexní pozměňovací návrh postrádá důvodovou
zprávu. Účelem pozměňovacího návrhu není podle navrhovatele původní
návrh zásadně měnit ani zásadně rozšiřovat, jak se to stalo v
projednávaném případě. Obdobnými případy se Ústavní soud opakovaně
zabýval, a proto navrhovatel pouze odkazuje na nálezy Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007
Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873;
257/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU
137; 119/2011 Sb.).
4. Navrhovatel dále uvádí, že není podstatné, že jednací řád Poslanecké
sněmovny pojem "komplexní pozměňovací návrh" nezná, ani to, že z
původního návrhu novely služebního zákona byla do zákona o státní
službě převzata zhruba jen polovina novelizačních bodů. Za podstatné
navrhovatel naopak považuje, že tzv. komplexní pozměňovací návrh svým
předmětem a účelem vůbec neměnil původní návrh, ale zcela jej nahradil
novým návrhem zákona. Navrhovatel napadá tento postup i při vědomí, že
procedurální aspekty je třeba posoudit i ve vazbě na principy
materiálního právního státu; k tomu pak upozorňuje na další části
tohoto návrhu i na to, že zákon bude v plném rozsahu aplikován v
podstatě až od 1. července 2015.
II./b
Argumentace týkající se tvrzené protiústavnosti jednotlivých ustanovení
zákona
5. V další části návrhu navrhovatel zpochybňuje ústavnost níže
specifikovaných ustanovení napadeného zákona.
Úprava pracovněprávního vztahu tzv. ostatních zaměstnanců ve správních
úřadech
6. První skupina námitek se týká § 1 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14 odst.
2, § 15 odst. 3, § 16, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 172, 173, 178, §
184 odst. 2, § 189 zákona o státní službě. Podle navrhovatele je běžnou
a zřejmě i z ústavního hlediska přijatelnou legislativní technikou,
pokud zákon, který upravuje služební poměry státních zaměstnanců ve
služebních úřadech, odkazuje na instituty v jiných zákonech, v tomto
případě především na instituty v zákoně č. 262/2006 Sb., zákoník práce,
ve znění pozdějších předpisů, aby se vyhnul opisování těchto institutů
ve vztahu ke státním zaměstnancům v zákoně o státní službě; je tomu tak
např. v § 98 až 100, 102 až 104, § 109 odst. 3, § 112 až 114, § 117
odst. 3, § 118 až 124, 131. Jinou věcí však je, pokud zákon o státní
službě upravuje věci zaměstnanců, na něž se jinak vztahuje zákoník
práce; jde o § 1 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14 odst. 2, § 15 odst. 3, §
16, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 172, 173, 178, § 184 odst. 2, § 189.
V tomto druhém případě jde podle navrhovatele o nepřímou novelu
zákoníku práce [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/97 ze dne 2. 7. 1997 (N
91/8 SbNU 325; 186/1997 Sb.)], která neodpovídá základním principům
právního státu, k nimž patří nejen zásady předvídatelnosti a
srozumitelnosti zákona, ale i jeho vnitřní bezrozpornosti (srov. nález
sp. zn. Pl. ÚS 77/06), a z tohoto hlediska je podle názoru navrhovatele
nepřípustná.
7. Výše uvedená tvrzení navrhovatel doplňuje následujícími argumenty.
Podle § 4 zákoníku práce se pracovněprávní vztahy řídí zákoníkem práce,
a nelze-li tento zákon použít, řídí se občanským zákoníkem, nikoliv
tedy i zákonem o státní službě. Podle § 1 odst. 2 zákona o státní
službě tento zákon dále upravuje organizační věci zaměstnanců, kteří
pracují v základním pracovněprávním vztahu, avšak z řady výše uvedených
napadených ustanovení, snad až na ustanovení týkající se systemizace,
vyplývá, že jde o celkové řízení pracovněprávních vztahů. Podle § 2
odst. 1 písm. c) zákona o státní službě se tento zákon nevztahuje na
náměstka člena vlády, v rozporu s tím však je ustanovení § 173, které
postavení náměstka člena vlády upravuje. Jeho postavení upravuje tak,
že jej staví mimo organizační uspořádání správního úřadu, neboli
nepřiznává mu žádné rozhodovací kompetence, což, nehledě k výše
uvedenému, vede navrhovatele k závěru, že toto ustanovení do zákona o
státní službě nepatří. Náměstek člena vlády má být v pracovním poměru,
jeho druh práce tedy má být podle zákoníku práce sjednán v pracovní
smlouvě, zde však je jeho pracovní náplň definována přímo v § 173 odst.
1 zákona o státní službě, a to navíc shodně s úkolem vymezeným v § 9
odst. 8 zákona o státní službě pro náměstka pro řízení sekce; rovněž
tato skutečnost dle navrhovatele vede v zájmu bezrozpornosti zákona k
návrhu na zrušení § 173 citovaného zákona.
8. Ústavní výhrady vůči dalším jednotlivým napadeným ustanovením zákona
o státní službě formuluje navrhovatel následovně:
Úprava oborů státní služby nařízením vlády
9. Podle § 5 odst. 2 zákona o státní službě vláda stanoví nařízením
obory služby. Uvedené ustanovení je podle názoru navrhovatele v rozporu
s čl. 78 Ústavy, podle něhož k provedení zákona a v jeho mezích je
vláda oprávněna vydávat nařízení. Ustanovení nestanoví meze, v nichž se
má nařízení vlády pohybovat, a nelze je zřejmě dovodit ani výkladem
zákona. Zákon nevymezuje pojem "obor služby", jak přitom vyplývá např.
z § 24 nebo 30, jde o pojem z hlediska zákona zásadní. Z ústavního
hlediska jde o narušení dělby moci mezi mocí zákonodárnou a výkonnou a
o narušení principu předvídatelnosti práva a právní jistoty. V této
souvislosti navrhovatel odkazuje na řadu nálezů Ústavního soudu, např.
na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 3/95 ze dne 11. 10. 1995 (N 59/4 SbNU 91;
265/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 17/95 ze dne 25. 10. 1995 (N 67/4 SbNU
157; 271/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5
SbNU 487; 206/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. 2. 2001 (N
30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 40/02 ze dne 11. 6. 2003
(N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.). Poukazuje i na § 5 zrušeného
služebního zákona, v němž podle názoru předkladatele meze stanoveny
byly, neboť obory služby spojoval s činnostmi vyplývajícími ze
zvláštních zákonů.
Úprava překážek ve službě nařízením vlády
10. Ustanovení § 104 odst. 2 zákona o státní službě stanoví, ve kterých
případech náleží při překážkách ve službě státnímu zaměstnanci plat.
Ustanovení § 104 odst. 3 citovaného zákona stanoví, že vláda může
nařízením stanovit další překážky ve službě (tj. nad rámec zákona), za
které přísluší státnímu zaměstnanci plat. Uvedené ustanovení odstavce 3
je ve zřejmém rozporu s čl. 78 Ústavy.
Stanovení platové třídy služebním orgánem pro činnost neuvedenou v
katalogu správních činností
11. Ustanovení § 145 odst. 3 zákona o státní službě stanoví, že pro
nové služební místo státního zaměstnance, na kterém mají být vykonávány
činnosti neuvedené v katalogu správních činností, tj. v nařízení vlády
podle odstavce 2, platovou třídu stanoví služební orgán se souhlasem
Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva financí. Uvedené
ustanovení je v rozporu se základními principy právního státu, zakládá
právní nejistotu a vytváří, mimo normativní úpravu obsaženou v nařízení
vlády, prostor pro libovůli při rozhodování.
Formulace požadavku na dodržování demokratických zásad ústavního
pořádku pro přijetí do služebního poměru
12. Ustanovení § 22 zákona o státní službě stanoví, že do služebního
poměru lze přijmout pouze osobu, u které lze předpokládat, že bude ve
službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky
a řádně vykonávat službu. Uvedené ustanovení tím, že je založeno na
subjektivní, neprůkazné a ničím neomezené domněnce, je v rozporu se
základními principy právního státu. V této souvislosti odkazuje na § 30
odst. 1 větu druhou služebního zákona, která však byla do zákona o
státní službě nevhodně přeformulována, ale původně zněla takto: "Do
služby nelze jmenovat fyzickou osobu podle věty první, u které nelze
prokazatelně předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické
zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu."
Schvalování systemizace některých služebních úřadů
13. Ustanovení § 17 odst. 3 zákona o státní službě ve větách první a
druhé stanoví, že návrh systemizace předkládá vládě ministr vnitra a
systemizaci na následující kalendářní rok schvaluje vláda. Ve větě
čtvrté pak stanoví, že jde-li o systemizaci Úřadu Rady pro rozhlasové a
televizní vysílání, Českého telekomunikačního úřadu, Energetického
regulačního úřadu, Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, Úřadu pro
ochranu osobních údajů, Českého statistického úřadu nebo Státního úřadu
pro jadernou bezpečnost, nemůže vláda bez souhlasu toho, kdo je v
jejich čele, snížit počet služebních míst podle odstavce 1 písm. a) a
b), tedy počet služebních míst státních zaměstnanců a počet služebních
míst představených, a objem prostředků na platy státních zaměstnanců
oproti systemizaci pro předchozí kalendářní rok.
14. V § 17 odst. 3 větě čtvrté zákona o státní službě je obsažen z
celkového počtu třinácti tzv. dalších ústředních orgánů státní správy,
vymezených v § 2 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a
jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění
pozdějších předpisů, výčet sedmi ústředních orgánů státní správy, které
předmětné ustanovení klade na roveň vládě, ne-li nad vládu, a to
přesto, že podle čl. 67 odst. 1 Ústavy je vrcholným orgánem moci
výkonné vláda, a nikoliv jiný orgán, jak by to jinak z § 17 odst. 3
věty čtvrté zákona o státní službě mohlo plynout.
Stanovení dalších případů, ve kterých lze přijmout osobu do služebního
poměru na dobu určitou
15. V § 21 odst. 1 a 2 zákona o státní službě jsou řešeny případy, kdy
státní zaměstnanec vykonává svoji funkci na dobu neurčitou a na dobu
určitou. Odstavec 3 stanoví, že další případy, ve kterých lze s ohledem
na zvláštní povahu služby přijmout osobu do služebního poměru na dobu
určitou, stanoví vláda nařízením. Pojem "zvláštní povaha služby" je
neurčitý, ustanovení odstavce 3 je rovněž v rozporu s čl. 78 Ústavy.
II./c
Další výhrady k napadenému zákonu
16. V poslední části návrhu navrhovatel uvádí příkladmý výčet
nedostatků zákona o státní službě, které sice nejsou podle jeho názoru
"s největší pravděpodobností samy o sobě ústavně přezkoumatelné", ale
předkládají se k případnému posouzení dalších důsledků postupu
schvalování zákona namítaného výše (část II./a). Jedná se o následující
argumenty:
- Podle § 31 odst. 2 zákona o státní službě nenastoupí-li státní
zaměstnanec do služby v den, který je uveden v rozhodnutí o přijetí do
služebního poměru, aniž mu v tom zabránila závažná překážka, nebo
neuvědomí-li služební orgán o vzniku této překážky do 7 dnů, služební
orgán rozhodnutí o přijetí do služebního poměru zruší. Toto ustanovení
je vnitřně rozporné, resp. nesrozumitelné a v mezních případech i
zneužitelné. Je otázkou, zda ústavně konformním výkladem lze překonat,
že místo slova "nebo" mělo být v ustanovení použito slovo "a".
- Podle § 165 vydání rozhodnutí může být prvním úkonem v řízení, s
výjimkou kárné odpovědnosti nebo skončení služebního poměru. Uvedené
ustanovení slovním obratem "může být" bez konkretizace podmínek vytváří
prostor pro právní nejistotu, neboť umožňuje v předem neurčených
případech vyloučit správním řádem stanovený postup zejména při
zjišťování podkladů pro rozhodnutí a jejich hodnocení.
- Podle § 2 odst. 1 písm. a) a b) se zákon o státní službě nevztahuje,
kromě jiného, na zaměstnance, který vykonává další činnosti pro člena
vlády, a na zaměstnance, který vykonává činnosti pro vedoucího Úřadu
vlády České republiky (dále jen "Úřad vlády"). Aniž jsou tyto činnosti,
resp. jejich organizační začlenění, blíže vymezeny, může při doslovném
výkladu nastat stav, že zákon se na určitém ministerstvu nebo na Úřadu
vlády nebude vztahovat na nikoho; ustanovení tedy bude vyžadovat
restriktivní výklad, provázený ovšem subjektivními, a nikoliv
objektivními kritérii.
- Podle § 5 odst. 1 písm. g) služba zahrnuje správu kapitoly státního
rozpočtu vůči organizačním složkám státu a právnickým osobám, s
výjimkou služebního úřadu, ve kterém je služba vykonávána, aniž je
přihlíženo k tomu, že správa kapitoly jako celku je zpravidla
soustředěna v jednom útvaru služebního úřadu; podle § 5 odst. 1 písm.
p) služba zahrnuje i zadávání veřejných zakázek, aniž je přihlíženo k
tomu, že podle § 2 odst. 1 písm. j) se zákon nevztahuje, kromě jiného,
i na pomocné a servisní práce, což jsou zřejmě i činnosti bezprostředně
související se správou majetku, resp. s hospodařením s majetkem, kde
zadávání veřejných zakázek je zcela běžné, nehledě k tomu, že "zadávání
veřejných zakázek" je proces vyúsťující ve smyslu příslušného zákona v
"zadání veřejných zakázek", s čímž § 5 odst. 1 písm. p) nepočítá.
- V § 10 odst. 1 písm. b) chybí vyjádření, kdo člena vlády pověřuje.
- Z § 13 odst. 2 vyplývá, a projevuje se to v dalších ustanoveních
zákona o státní službě, že Ministerstvo vnitra, náměstek pro státní
službu a personální ředitel sekce pro státní službu jsou samostatnými
orgány nadanými samostatnou působností, ve skutečnosti jsou orgány
Ministerstva vnitra, a mohou tak jednat pouze jménem tohoto
ministerstva, a nikoliv jménem svým.
- Ustanovení § 19 odst. 3 stanoví, že v určitých případech může
služební orgán do doby schválení organizační struktury služebního úřadu
nebo její změny prozatímně postupovat tak, jako by navržená organizační
struktura nebo její změna byla schválena, přičemž nebude-li navržená
organizační struktura nebo její změna schválena, změny prozatímně
provedené se od počátku ruší a služební vztahy se navracejí v předešlý
stav. Pokud se organizační struktura nebo její změny, s nimiž je
prozatímně spojena fikce schválení, mají v případě jejich následného
neschválení od počátku zrušit, vytváří se tím právní nejistota týkající
se např. i úkonů do té doby provedených, včetně vynaložení veřejných
prostředků s tím spojených.
- V § 30 odst. 2 není ve výčtu náležitostí rozhodnutí pamatováno na
služební místo představeného, vykonat úspěšně úřednickou zkoušku není
nepochybně právní povinnost, jak by to jinak mohlo z § 35 odst. 1 nebo
z § 191 odst. 3 vyplynout.
- V § 37 odst. 1 není pamatováno na případy, kdy určitý obor služby
nebude patřit do působnosti žádného ústředního správního úřadu.
- V § 83 odst. 1 větě druhé se předpokládá, že vláda může v rámci
systemizace stanovit služební místa zaměstnanců, na kterých se
rozhoduje při výkonu práv a povinností zprostředkovatele při realizaci
dotační politiky. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o
změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění
pozdějších předpisů, který upravuje poskytování dotací, však v
souvislosti s nimi soukromoprávní institut zprostředkování nezná.
- Podle § 117 odst. 1 zákona o státní službě může služební orgán se
státním zaměstnancem uzavřít dohodu o výkonu služby z jiného místa, ve
které se sjednají podmínky výkonu služby. S ohledem na koncepci zákona
nebude mít předmětná dohoda soukromoprávní, ale veřejnoprávní charakter
a z tohoto hlediska v zákoně chybí úprava náležitostí takové dohody,
resp. smlouvy.
- V § 185 odst. 2 písm. c) se slova "a stanoví mu plat podle části
deváté" neváží na předchozí text a do uvedeného ustanovení nepatří.
III.
Vyjádření účastníků řízení a vedlejšího účastníka řízení
17. Ústavní soud si dle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění zákona č. 18/2000 Sb., vyžádal vyjádření účastníků
řízení Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky.
18. Ústavní soud zaslal návrh prezidenta republiky též vládě [§ 69
odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších
předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu")] a veřejnému ochránci
práv (§ 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).
19. Veřejný ochránce práv přípisem ze dne 21. listopadu 2014 informoval
Ústavní soud o tom, že nevyužije práva vstoupit do řízení jako vedlejší
účastník.
20. Vláda usnesením ze dne 8. prosince 2014 č. 1043 doručeným Ústavnímu
soudu dne 11. prosince 2014 přistoupila do řízení jako vedlejší
účastník. V témže usnesení vláda ukládá ministru pro lidská práva,
rovné příležitosti a legislativu informovat Ústavní soud o tomto
rozhodnutí vlády a vypracovat ve spolupráci s ministrem vnitra a zaslat
Ústavnímu soudu vyjádření vlády k projednávanému návrhu prezidenta
republiky. Dále vláda zmíněným usnesením pověřila ministra vnitra
zastupováním vlády v řízení před Ústavním soudem.
III./a
Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
21. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny podepsaném předsedou Janem
Hamáčkem, které bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 10. prosince 2014, je
rekapitulován průběh legislativního procesu tak, že návrh skupiny
poslanců byl předložen Poslanecké sněmovně dne 23. prosince 2013 a
rozeslán poslancům jako sněmovní tisk 71. Stanovisko vlády bylo rozdáno
poslancům dne 9. ledna 2014 jako tisk 71/1. Vláda v něm vyjádřila
nesouhlas s návrhem zákona s poukazem na legislativní nedostatky a
kolizi s ústavním pořádkem České republiky.
22. Prvé čtení návrhu zákona bylo uskutečněno dne 22. ledna 2014, kdy
Poslanecká sněmovna přijala usnesení, kterým přikázala návrh k
projednání ústavně právnímu výboru a výboru pro veřejnou správu a
regionální rozvoj a prodloužila lhůtu k projednání návrhu ve výborech
na 90 dnů. Oba výbory návrh zákona projednaly a dne 27. června 2014
ústavně právní výbor přijal usnesení, kterým doporučuje Poslanecké
sněmovně, aby návrh schválila ve znění komplexního pozměňovacího
návrhu. Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj usnesení
nepřijal.
23. Ve druhém čtení dne 16. července 2014 prošel návrh zákona obecnou i
podrobnou rozpravou. Návrh na zamítnutí návrhu zákona podán nebyl. V
podrobné rozpravě se svými pozměňovacími návrhy vystoupilo 18 poslanců.
Všechny pozměňovací návrhy byly podány ke komplexnímu pozměňovacímu
návrhu obsaženému v usnesení ústavně právního výboru. Ve třetím čtení
konaném ve dnech 30. července a 1. a 27. srpna 2014 se Poslanecká
sněmovna na závěr usnesla na opakování druhého čtení tohoto návrhu
zákona.
24. Návrh zákona znovu projednaly oba výbory, tj. ústavně právní výbor
a výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj. Výbor pro veřejnou
správu a regionální rozvoj na své 12. schůzi konané dne 27. srpna 2014
přijal komplexní pozměňovací návrh a doporučil Poslanecké sněmovně
přijetí návrhu zákona ve znění tohoto komplexního pozměňovacího návrhu.
Ústavně právní výbor na své 16. schůzi konané dne 27. srpna 2014 zrušil
své usnesení ze dne 27. června 2014 a konstatoval, že projednal
komplexní pozměňovací návrh předložený poslancem Janem Chvojkou, bere
jej na vědomí a doporučuje Poslanecké sněmovně, aby jej vzala za základ
projednávání.
25. Opakované druhé čtení návrhu zákona se konalo dne 2. září 2014, kdy
návrh zákona prošel obecnou i podrobnou rozpravou. V podrobné rozpravě
nebyl podán návrh na zamítnutí návrhu zákona a pozměňovací návrhy
přednesli poslanec Jan Chvojka - komplexní pozměňovací návrh - a
dalších 14 poslanců, kteří své pozměňovací návrhy předkládali ke
komplexnímu pozměňovacímu návrhu poslance Jana Chvojky.
26. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 10. září 2014, kdy byl návrh
zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů schválen počtem 127
poslanců ze 172 přítomných, přičemž 12 poslanců hlasovalo proti.
27. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 12. září
2014, který jej projednal a schválil na své 25. schůzi konané dne 1.
října 2014. Prezident republiky návrh zákona nepodepsal, vrátil jej
Poslanecké sněmovně, která o něm znovu jednala dne 24. října 2014 a
setrvala na svém návrhu. Z přítomných 166 poslanců hlasovalo pro návrh
123 poslanců a proti 12. Následně byl návrh zákona doručen k podpisu
předsedovi vlády, a to dne 30. října 2014. Zákon byl vyhlášen ve Sbírce
zákonů pod č. 234/2014 Sb.
28. Závěrem Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření konstatuje, že návrh
zákona byl přijat ústavně předepsaným postupem, že s ním ústavně
předepsaným postupem vyslovily souhlas obě komory Parlamentu, byl
podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Je na
Ústavním soudu, aby posoudil otázku ústavnosti zákona nebo jeho
jednotlivých ustanovení a rozhodl o návrhu na zrušení.
29. Podepsaný předseda Poslanecké sněmovny Jan Hamáček dále uvádí, že
ačkoli podle odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008
(N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.) nejsou předsedové komor Parlamentu
oprávněni samostatně tvořit vůli komory, pročež ve vyjádření účastníka
řízení jsou oprávněni jménem komory Ústavnímu soudu sdělit jen faktické
a nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona, považuje za potřebné
vyjádřit se výslovně k části návrhu, v němž prezident republiky uvádí
námitky k proceduře přijetí předmětného zákona. Toto vyjádření nebylo
projednáno a schváleno celou Poslaneckou sněmovnou, a nelze je proto
považovat za vyjádření jejího názoru. Předseda Poslanecké sněmovny
upozornil, že otázkou tzv. komplexních pozměňovacích návrhů se Ústavní
soud ve svých nálezech již opakovaně zabýval, přičemž dospěl k závěru,
že se jedná o jeden z institutů parlamentní praxe, který se pohybuje v
mezích ústavního pořádku. Ústavní soud v této souvislosti neshledal
porušení zákonodárného procesu, porušení příslušných ustanovení Ústavy
ani zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, porušení práv vlády
nebo poslanců apod. Ústavní soud nezpochybnil tuto proceduru dosud ani
v případě, že vzešla jako iniciativa určitého výboru Poslanecké
sněmovny nebo poslanců. Komplexní pozměňovací návrh je podle názoru
Ústavního soudu stále jen pozměňovacím návrhem ve smyslu § 63 odst. 1
bodu 5 písm. a) zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. V
posuzovaném případě komplexní pozměňovací návrh svým předmětem, obsahem
a základním účelem nevybočil z hranic vytyčených původním poslaneckým
návrhem zákona. Došlo sice ke změně formy z novely na návrh úplného
znění zákona, tematicky se však úplné znění zákona nezměnilo, předmět a
obsah komplexního pozměňovacího návrhu se vztahoval k předmětu a obsahu
původního návrhu, účel komplexního pozměňovacího návrhu měl úzký vztah
k účelu původního návrhu a ani nedošlo k připojení jiných návrhů
zákonů, které by nesouvisely s předmětnou úpravou. Z těchto důvodů lze
jednoznačně odmítnout i názor naznačený v návrhu prezidenta republiky,
že by se mohlo jednat v daném případě o tzv. přílepek. Rovněž lze
odmítnout námitku prezidenta republiky, že vláda nemohla dostatečně
uplatnit svá práva, neboť v daném případě bylo zcela evidentní, že
komplexní pozměňovací návrh byl iniciován právě vládou. Současně měla
vláda dostatečný časový prostor vyjádřit se k návrhu v průběhu jeho
projednávání v Poslanecké sněmovně. Z hlediska přehlednosti právní
úpravy a právní jistoty adresátů lze hodnotit přijetí úplného znění
zákona o státní službě jako vhodnější postup než postup prostřednictvím
rozsáhlé novely čítající mnoho desítek až stovek novelizačních bodů.
Přijímané právní předpisy musejí být přehledné, srozumitelné a
předvídatelné, tudíž přijetí nového zákona je pro adresáty výrazně
přehlednější a srozumitelnější než velmi rozsáhlá novelizace
dosavadního zákona po jednotlivých novelizačních bodech. Na základě
výše uvedeného vyjadřuje předseda Poslanecké sněmovny přesvědčení, že v
průběhu projednávání a schvalování předmětného zákona postupovala
Poslanecká sněmovna v souladu s Ústavou, zákonem o jednacím řádu
Poslanecké sněmovny a dosavadní judikaturou Ústavního soudu.
III./b
Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky
30. Ve vyjádření Senátu podepsaném předsedou Milanem Štěchem, které
bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 28. listopadu 2014, je úvodem
zmíněno, že prezident republiky podal návrh Ústavnímu soudu poté, co po
schválení návrhu zákona v souladu s čl. 50 odst. 1 Ústavy dne 8. října
2014 vrátil zákon Poslanecké sněmovně, přičemž prezident republiky svůj
přístup k této zákonné úpravě uvedl již ve svém vystoupení v Poslanecké
sněmovně dne 2. září 2014, ve kterém se vyslovil jednoznačně proti
institutu tzv. politických náměstků. Poslanecká sněmovna na své 19.
schůzi dne 24. října 2014 na zákonu setrvala a zákon o státní službě
byl dne 6. listopadu 2014 vyhlášen v částce 99 Sbírky zákonů pod číslem
234/2014 Sb.
31. K procesu projednávání návrhu zákona o státní službě v podmínkách
Senátu se ve vyjádření uvádí, že uvedený návrh zákona byl po jeho
schválení v Poslanecké sněmovně doručen Senátu dne 12. září 2014 a v
Senátu byl v jeho 9. funkčním období projednáván jako senátní tisk 336.
Návrh zákona byl přikázán k projednání ve třech výborech, a to ve
výboru ústavně-právním, který byl výborem garančním, a dále ve výboru
pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí a ve výboru pro
zdravotnictví a sociální politiku. Ústavně-právní výbor návrh zákona
projednal na své 37. schůzi konané dne 24. září 2014 a ve svém usnesení
č. 180 doporučil Senátu projednávaný návrh zákona schválit ve znění
postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Výbor pro územní rozvoj, veřejnou
správu a životní prostředí projednal návrh zákona na své 30. schůzi
konané dne 30. září 2014 a ve svém usnesení č. 114 doporučil Senátu
projednávaný návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou
sněmovnou. Výbor pro zdravotnictví a sociální politiku projednal návrh
zákona na své 24. schůzi konané dne 30. září 2014 a přijal usnesení,
jehož obsahem bylo, aby se tento výbor - s ohledem na jeho působnost -
návrhem zákona nezabýval. Senát projednal návrh zákona o státní službě
na své 25. schůzi dne 1. října 2014. Po vystoupení zpravodajů výborů
byl předložen návrh, aby se Senát návrhem zákona nezabýval, s poukazem
na to, za jakých okolností byl návrh zákona projednán a schválen v
Poslanecké sněmovně. Tento návrh (o němž bylo hlasováno po přestávce na
poradu klubu ČSSD) nebyl přijat, když z přítomných 71 senátorek a
senátorů při kvoru 36 pro návrh hlasovalo 28 a proti bylo 32 senátorek
a senátorů. Následně proběhla obecná rozprava, přičemž ze strany
některých senátorů byly k návrhu zákona uvedeny tyto výhrady:
- bylo poukázáno na stanovisko Rekonstrukce státu zaslané senátorům,
jehož obsahem bylo hodnocení toho, jak se návrh zákona schválený
Poslaneckou sněmovnou vypořádal s požadavky prosazovanými Rekonstrukcí
státu; v tomto smyslu byl návrh zákona hodnocen jako "nedostatečný z
hlediska vytvoření podmínek pro stabilní a profesionální fungování
české státní správy";
- v některých vystoupeních bylo poukázáno na údajnou politizaci v
souvislosti s tím, že z návrhu zákona byla vypuštěna úprava týkající se
institutu Generálního ředitelství a do návrhu zákona byl zapracován
institut tzv. politických náměstků;
- v některých vystoupeních byly uvedeny věcné výhrady ke konkrétním
ustanovením návrhu zákona a bylo avizováno předložení pozměňovacích
návrhů, pokud se návrh zákona dostane do podrobné rozpravy;
- k výhradám týkajícím se nestandardního legislativního procesu bylo
uvedeno, že šlo skutečně o nestandardní proces, na druhou stranu však
bylo poukázáno na to, za jakých okolností byl daný legislativní proces
"spuštěn";
- k diskutované záležitosti týkající se tzv. politických náměstků bylo
poukázáno na to, že tento institut je v řadě západních zemí zcela běžný
a jeho funkce vychází právě z ústavního systému.
32. Po skončení obecné rozpravy, v níž byl podán také návrh na
zamítnutí návrhu zákona, bylo v souladu se zákonem č. 107/1999 Sb., o
jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, nejprve hlasováno o
návrhu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou
sněmovnou, jak ve svém usnesení doporučily dva výbory, a tento návrh
byl schválen; v hlasování s pořadovým číslem 6 ze 71 přítomných
senátorek a senátorů při kvoru 36 pro tento návrh hlasovalo 47 a proti
bylo 15 senátorek a senátorů.
33. Předseda Senátu shrnul, že při projednávání návrhu zákona v Senátu
k němu sice byly vysloveny výhrady, v žádném z vystoupení však nebyla
příslušná úprava hodnocena v tom smyslu, jako je tomu v návrhu
prezidenta republiky, tedy že je v rozporu s ústavními principy, ať již
z hlediska samotného legislativního procesu, v němž byl přijat zákon o
státní službě, nebo některých jeho ustanovení vyjmenovaných v podaném
návrhu. Při projednávání zmíněného návrhu zákona bylo známo, že tzv.
komplexní pozměňovací návrh byl připravován v působnosti vlády (při
Úřadu vlády, poté na Ministerstvu vnitra) a byl také za účasti předsedy
vlády a dalších členů vlády projednán se zástupci odborů a
zaměstnavatelů, jak vyplývá ze záznamu zasedání 110. plenární schůze
Rady hospodářské a sociální dohody České republiky. V Senátu celkově i
při vědomí určitých nedostatků návrhu zákona převážil přístup založený
na potřebě jeho včasného přijetí s tím, že některé z kritizovaných
úprav bude možné v dalším období změnit.
III./c
Vyjádření vlády České republiky
34. Dne 9. ledna 2015 obdržel Ústavní soud vyjádření vlády zaslané
pověřeným ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu
Jiřím Dienstbierem.
35. Vláda úvodem uvádí, že svou účast v předmětném řízení považuje za
nutnou nejenom z důvodu potřeby vyvrácení tvrzení obsažených v návrhu
prezidenta republiky, jež považuje za nedůvodná, ale chápe ji též jako
příležitost k veřejné obhajobě potřebnosti prezidentem republiky
napadeného zákona, jakož i racionality a ústavní konformity procesu
jeho přijímání. Vláda připomíná, že prezidentem republiky napadený
zákon představuje naplnění 23 let trvajícího legitimního očekávání
občanů České republiky na přijetí a aplikaci v čl. 79 odst. 2 Ústavy
předvídaného zákona, který upravuje právní poměry státních zaměstnanců
v ministerstvech a jiných správních úřadech, přičemž služební zákon č.
218/2002 Sb. nelze podle názoru vlády považovat za naplnění uvedeného
legitimního očekávání, neboť před jeho úplným zrušením byla jeho
účinnost, původně plánovaná od 1. ledna 2004, celkem pětkrát odložena,
naposledy zákonem č. 445/2011 Sb. na 1. leden 2015. Nyní napadený zákon
je dle vlády zároveň splněním závazku vlády vůči občanům České
republiky na přijetí funkčního a kvalitního zákona o státní službě,
splněním závazku České republiky vyplývajícího z dokumentu Dohoda o
partnerství pro programové období 2014-2020, resp. splnění ex ante
kondicionality pro čerpání evropských fondů, které jsou pro Českou
republiku rezervovány pro léta 2014 až 2020, výsledkem intenzivní
součinnosti odborné veřejnosti, vlády a Parlamentu v průběhu
legislativního procesu, výsledkem demokratického diskursu vedeného
napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění
dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a
informovaně se k ní vyjádřit, a zároveň též i splnění podmínky
prezidenta republiky pro jmenování vlády (s odkazem na projev
prezidenta republiky ze dne 10. ledna 2014).
1. K námitce neústavnosti procedury přijímání zákona
36. Vláda se nejprve vyjádřila k tvrzené protiústavnosti legislativního
procesu. Uvedla, že právní argumentace navrhovatele je založena
především na obecném zpochybnění ústavní konformity procedury přijímání
zákona na půdě Poslanecké sněmovny ve smyslu tvrzeného nenaplnění
ústavních pravidel parlamentního práva, resp. nesplnění požadavků
ústavně souladné legislativní procedury. Konkrétní námitky navrhovatele
pak směřují proti: 1. vyřazení vlády z ústavního práva předložit k
návrhu zákona o státní službě stanovisko, 2. absenci důvodové zprávy k
návrhu zákona a zejména pak 3. proti samotnému rozsahu komplexního
pozměňovacího návrhu předloženého ústavně právním výborem Poslanecké
sněmovny k návrhu poslanců Romana Sklenáka, Jeronýma Tejce a dalších na
vydání zákona, kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních
zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a
ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), [sněmovní
tisk 71/8 (dále též jen "první komplexní pozměňovací návrh")].
37. Vláda úvodem přibližuje svůj vztah k textu komplexního
pozměňovacího návrhu (prvního i druhého), neboť právě tyto návrhy se
staly základem prezidentem republiky napadeného zákona. Formálně-právní
aspekty použití institutu komplexního pozměňovacího návrhu se pak
zároveň staly i předmětem návrhu na přezkum ústavnosti procesu přijetí
zákona Ústavním soudem.
38. Role vlády coby iniciátora předložení, resp.
legislativně-technického zpracovatele textu prvního komplexního
pozměňovacího návrhu je obecně známou skutečností. I přesto, že jde
podle vlády o evidentní notorietu, nutí formulace obsažené v odůvodnění
návrhu prezidenta republiky vládu k tomu, aby stručně popsala svou roli
v legislativním procesu, jehož výsledkem je prezidentem republiky
napadený zákon.
39. Vláda připomíná své programové prohlášení ze dne 14. února 2014, v
němž se mj. zavázala k přijetí funkčního a kvalitního zákona o státní
službě s tím, že tento zákon musí zajistit plné odpolitizování státní
správy, jasně definovat kritéria pro přijímání a odměňování úředníků,
vytyčit podmínky kariérního postupu a zajistit vysokou úroveň
vzdělanosti úředníků.
40. Usnesením ze dne 8. ledna 2014 č. 39 vláda Jiřího Rusnoka vyjádřila
svůj nesouhlas s obsahem návrhu poslanců Romana Sklenáka, Jeronýma
Tejce a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb.,
o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování
těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech
(služební zákon), (sněmovní tisk 71). Důvodem byla především kolize
řady ustanovení předmětného návrhu s ústavním pořádkem i platným
právem.
41. Svým usnesením ze dne 3. února 2014 č. 85 vyslovila vláda Bohuslava
Sobotky svůj souhlas se zpětvzetím řady návrhů zákonů, jež předložila
Poslanecké sněmovně vláda Jiřího Rusnoka. Mezi těmito návrhy byl též
vládní návrh změny služebního zákona a doprovodného zákona ke
služebnímu zákonu (sněmovní tisk 96) a s ním související vládní návrh
zákona o změně zákonů souvisejících se zákonem o státní službě
(sněmovní tisk 97). Vláda zpětvzetí uvedených návrhů zákonů odůvodnila
nutností "podrobit koncepci státní služby další odborné i politické
diskuzi, jejíž závěry budou z důvodu racionalizace procesu projednávání
této úpravy promítnuty do souběžně projednávaného poslaneckého návrhu
novely zákona o státní službě".
42. V návaznosti na usnesení vlády č. 85/2014 projednala vláda dne 5.
března 2014 materiál "Informace pro vládu České republiky o postupu v
agendě státní služby" (č. j. 195/14). Tento materiál obsahoval popis
prací na přípravě komplexního pozměňovacího návrhu (tj. informaci o
zřízení a jednání pracovní skupiny pro zákon o státní službě Rady
hospodářské a sociální dohody složené z legislativců Úřadu vlády,
Ministerstva práce a sociálních věcí, Ministerstva vnitra a
Ministerstva financí a zástupců odborů a zaměstnavatelů a dále
informaci o jednání politicko-expertní skupiny k návrhu paragrafového
znění komplexního pozměňovacího návrhu novely služebního zákona složené
ze zástupců koaličních stran, legislativců, odborníků na oblast státní
služby a nestátních neziskových organizací).
43. Součástí předmětného materiálu byl i dokument "Věcný přehled
komplexního pozměňovacího návrhu ke sněmovnímu tisku č. 71", který byl
zároveň předložen poslancům, odborníkům, ale i široké veřejnosti k
diskusi (materiál byl též zveřejněn na internetových stránkách
Poslanecké sněmovny). Tento dokument obsahoval konkretizaci
náležitostí, které jsou nutné pro zajištění efektivní, profesionální,
veřejný zájem hájící a apolitické státní služby, avšak sněmovní tisk
71/0 je buď neobsahoval, nebo je bylo nutno nově definovat. V případě
možnosti volby různých řešení pak materiál navrhoval variantní řešení
určená k odborné a politické diskusi.
44. Dne 5. května 2014 vláda projednala materiál "Časový harmonogram
implementace novely služebního zákona" (č. j. 430/14) a svým usnesením
č. 325 uložila členům vlády, vedoucím ústředních správních úřadů a
vedoucím ostatních správních úřadů spolupracovat v rámci své působnosti
na plnění časového harmonogramu implementace a poskytnout vedoucímu
Úřadu vlády a ministru pro lidská práva, rovné příležitosti a
legislativu součinnost při jeho realizaci.
45. Dne 28. května 2014 vláda svým usnesením č. 406 schválila mandát
pro ministra pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu pro
jednání s Evropskou komisí ve věci služebního zákona.
46. Vláda zároveň v průběhu roku 2014 přijala řadu dalších usnesení
týkajících se implementace služebního zákona (např. usnesení vlády ze
dne 5. března 2014 č. 147 o přesunu problematiky personálních a
vzdělávacích činností ve státní správě z Ministerstva vnitra na Úřad
vlády; usnesení vlády ze dne 9. dubna 2014 č. 242 k Dohodě o
partnerství pro programové období let 2014 až 2020; usnesení vlády ze
dne 27. srpna 2014 č. 694 k agendě státní služby).
47. Vláda má za to, že již samotný výše uvedený výčet jejích
oficiálních dokumentů (a jejich obsah) je dostatečným podkladem pro
faktické vyvrácení jakékoliv pochybnosti o porušení dělby moci
spočívající ve "vyřazení vlády z ústavního práva předložit k návrhu
zákona o státní službě stanovisko". Je totiž evidentní, že vláda nebyla
nikterak fakticky zkrácena na svém ústavně zaručeném právu vyjádřit se
k návrhům zákonů, neboť se sama aktivně podílela na formulování jeho
obsahu i jeho legislativně-technickém zpracování (včetně jeho
projednání se sociálními partnery a odbornou veřejností). Komplexní
pozměňovací návrh tak byl předkládán s jejím vědomím a veřejně
deklarovanou podporou - k porušení dělby moci ani "práva na dobré
zákonodárství" (jak jej definoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS
77/06) tak dle názoru vlády v daném případě nedošlo.
48. Výše uvedené, tedy aktivní účast vlády na přípravě a formulování
textu zákona, pak platí nejenom pro první komplexní pozměňovací návrh
(sněmovní tisk 71/8), ale též pro tzv. druhý komplexní pozměňovací
návrh (sněmovní tisky 71/10 a 71/11), který byl sice předložen výborem
pro veřejnou správu a regionální rozvoj, resp. poslancem Janem
Chvojkou, jakožto výsledek politických jednání stran vládní koalice a
opozice, avšak též s vědomím a veřejně deklarovanou podporou vlády, a
zároveň i pro návrh poslanců Romana Sklenáka, Jaroslava Faltýnka a
Jiřího Junka na vydání zákona o změně zákonů souvisejících s přijetím
zákona o státní službě (sněmovní tisk 242).
49. Pokud prezident republiky dále namítá, že "tzv. komplexní
pozměňovací návrh postrádá důvodovou zprávu", považuje vláda tuto
námitku za irelevantní jak z faktického, tak i ústavněprávního
hlediska. První komplexní pozměňovací návrh totiž doprovázen důvodovou
zprávou byl. Ta byla vypracována expertním týmem zřízeným vládou (viz
výše) a fyzicky poskytnuta k dispozici nejenom poslancům, ale byla
zpřístupněna i široké veřejnosti (na www.statnisluzba.cz). S ohledem na
to, že uvedené webové stránky již tyto dokumenty neobsahují, vláda v
příloze ke svému vyjádření pro Ústavní soud přikládá stejnopis
uvedeného dokumentu ze dne 29. května 2014, jehož součástí je i
odůvodnění jednotlivých navržených ustanovení.
50. S ohledem na výše uvedené konstatování faktu existence důvodové
zprávy pak vláda toliko připomíná, že Ústavní soud se otázkou následků
chybějícího odůvodnění komplexního pozměňovacího návrhu v minulosti
opakovaně zabýval, přičemž dospěl k názoru, že absence odůvodnění
návrhu sama o sobě nevede k neústavnosti takto projednávaného a
schváleného zákona [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 39/08 ze dne 6. 10.
2010 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.), bod 39].
51. Otázkou ústavnosti použití komplexního pozměňovacího návrhu, jehož
podstatou je nahrazení celého textu předloženého návrhu zákona
kompletním textem novým, resp. obecnou otázkou ústavně konformní
interpretace pramenů práva upravujících legislativní proces, se Ústavní
soud v minulosti opakovaně podrobně zabýval [nálezy sp. zn. Pl. ÚS
21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS
5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.), sp. zn. Pl.
ÚS 12/02 ze dne 19. 2. 2003 (N 20/29 SbNU 167; 83/2003 Sb.), sp. zn.
Pl. ÚS 23/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 137/38 SbNU 9; 331/2005 Sb.), sp.
zn. Pl. ÚS 56/05, sp. zn. Pl. ÚS 77/06, sp. zn. Pl. ÚS 24/07, sp. zn.
Pl. ÚS 39/08, sp. zn. Pl. ÚS 42/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 90/53 SbNU
159; 163/2009 Sb.) ve znění opravného usnesení sp. zn. Pl. ÚS 42/08 ze
dne 27. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 17/09 ze dne 1. 12. 2009 (N 250/55 SbNU
415; 9/2010 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 53/10, sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1.
3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne
29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)].
52. Vláda připomíná, že závěry Ústavního soudu k otázce ústavní
konformity využití institutu komplexního pozměňovacího návrhu jsou
shrnuty v bodech 39 a 40 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/08
(stanovisko vlády následně oba body cituje).
53. Ve světle shora popsané role vlády v legislativním procesu a závěrů
vyplývajících z výše uvedené relevantní judikatury Ústavního soudu
považuje vláda derogační návrh prezidenta republiky za nedůvodný, resp.
považuje odůvodnění této části návrhu za projev přepjatého teoretického
formalismu, jehož akceptace Ústavním soudem by právě v daném případě
znamenala faktický zásah do autonomie zákonodárce, a tím i porušení
dělby moci mezi mocí zákonodárnou a soudní. Lze si totiž jen těžko
představit obhajitelnost derogace zákona odůvodněné toliko na základě
teze, že provedení komplexní modifikace právní úpravy formou
novelizačních bodů je ústavně konformní, avšak provedení po obsahové
stránce totožné modifikace formou nového textu (namísto formy
novelizačních bodů a při zachování materiálně stejného normativního
obsahu) již nikoliv.
54. I přes výše uvedené považuje vláda za vhodné, aby seznámila Ústavní
soud s důvody, které ji a zákonodárce vedly k racionální shodě na
použití institutu komplexního pozměňovacího návrhu, resp. typu
komplexního pozměňovacího návrhu, jehož podstatou je nahrazení celého
textu předloženého návrhu zákona kompletním textem novým.
55. Vláda nijak neskrývá, že se v počáteční fázi legislativního procesu
odpovědně zabývala i (v kontextu obsahu návrhu prezidenta republiky
kruciální) otázkou, zda předložit (ve smyslu čl. 41 odst. 2 Ústavy)
návrh zákona obsahově totožný s textem prvního komplexního
pozměňovacího návrhu (čímž by byly zcela eliminovány veškeré teoretické
pochybnosti o ústavní konformitě formální stránky legislativní
procedury), nebo zda využít institutu komplexního pozměňovacího návrhu,
jehož prostřednictvím by byl modifikován text původního návrhu zákona -
tedy návrhu poslanců Romana Sklenáka, Jeronýma Tejce a dalších na
vydání zákona, kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních
zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a
ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon).
56. Klíčovou roli při volbě mezi oběma výše uvedenými variantami
sehrálo, vedle výše uvedených závěrů vyplývajících z judikatury
Ústavního soudu, zejména zohlednění faktické situace shrnuté v úvodní
části vyjádření vlády, resp. její časové dimenze. Tedy 1. ústavně
založené legitimní očekávání přijetí funkčního a kvalitního zákona o
státní službě, 2. závazek vlády toto očekávání naplnit tak, aby
takovýto zákon nabyl účinnosti dnem 1. ledna 2015, 3. otázka
legisvakance zákona, 4. otázka vytvoření předpokladů pro uskutečnění
potřebných přípravných kroků k aplikaci zákona v praxi ještě před jeho
plánovanou účinností, 5. otázka vypracování a vydání potřebných
prováděcích právních předpisů a služebních předpisů a v neposlední řadě
6. otázka ex ante kondicionality pro čerpání evropských fondů, které
jsou pro Českou republiku rezervovány pro léta 2014 až 2020.
57. Vláda je proto přesvědčena, že zvolený postup (upřednostnění
poslanecké zákonodárné iniciativy před zákonodárnou iniciativou vlády)
byl racionální, legitimní, ústavně konformní a nijak nenarušil
rovnováhu mocí.
58. K otázce ústavní konformity typu komplexního pozměňovacího návrhu,
jehož podstatou je nahrazení celého textu předloženého návrhu zákona
kompletním textem novým, vláda uvádí, že při přípravě textů obou
pozměňovacích návrhů věnovala maximální pozornost tomu, aby byly
splněny všechny kautely ústavně konformního legislativního procesu, a
to nejenom po stránce formální, ale zejména materiální. Vláda proto
zejména pečlivě dbala na to, aby 1. se komplexní pozměňovací návrh
vztahoval k předmětu návrhu poslanců Romana Sklenáka, Jeronýma Tejce a
dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb., o
službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto
zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební
zákon); 2. fundamentální účel komplexního pozměňovacího návrhu měl úzký
vztah k fundamentálnímu účelu projednávaného zákona, resp. aby byl
shodný (úprava nejproblematičtějších bodů zákona č. 218/2002 Sb. tak,
aby byl vytvořen funkční a moderní model státní služby a jeho uvedení
do praxe, po více než 12 letech od přijetí původního zákona, bylo
realizovatelné); 3. komplexní pozměňovací návrh obsahově vycházel jak z
původního poslaneckého návrhu, tak zčásti i z původního vládního návrhu
obsaženého ve sněmovním tisku 97 (tzv. novela předložená Rusnokovou
vládou), který sice současná vláda vzala zpět, nicméně tak učinila
proto, aby nebyly současně projednávány dva sněmovní tisky s týmž
cílem, což by legislativní proces značně znepřehlednilo; 4. komplexní
pozměňovací návrh reagoval na výtky, jež k původnímu poslaneckému
návrhu uplatnila ve svém stanovisku vláda (aby nebylo možno ani
teoreticky uvažovat o obcházení vlády, resp. o porušení principu dělby
moci); tyto výtky se týkaly mj. toho, že původní návrh nereaguje na
podstatné změny, k nimž od r. 2002 v právním řádu došlo, a že
neobsahuje tzv. změnový zákon (tj. že nemění jiné související zákony,
ač by to objektivně bylo potřebné); 5. zvolený postup (komplexní
pozměňovací návrh) nezkracoval poslance na jejich právu podrobně se s
obsahem návrhu seznámit, podrobit jej parlamentnímu diskursu a případně
k němu podat vlastní pozměňovací návrhy. K otázce dodržení v zákoně o
jednacím řádu Poslanecké sněmovny vymezeného časového a procedurálního
rámce projednání obou komplexních pozměňovacích návrhů (v němž se
promítá ochrana ústavních garancí reálného fungování parlamentarismu)
vláda toliko konstatuje, že všechny lhůty i procedurální postupy byly
dodrženy, a pro detailnější informace odkazuje na vyjádření předsedy
Poslanecké sněmovny.
59. Vláda v souvislosti s výše uvedeným nezastírá, že jejím původním
záměrem bylo připravit "standardní" komplexní pozměňovací návrh (tedy
návrh, který by formou novelizačních bodů měnil, vypouštěl či
rozšiřoval návrh původní). Až v průběhu legislativně-technických prací
na přípravě takovéhoto návrhu se však ukázalo, že takto "standardně"
formulovaný komplexní pozměňovací návrh by byl pro konečné adresáty
normy značně nepřehledný a fakticky by svým rozsahem nakonec tak jako
tak představoval úplně nové znění návrhu zákona, jen s tím rozdílem, že
by bylo rozděleno do několika stovek novelizačních bodů.
60. S ohledem na výše uvedené, jakož i na skutečnost, že nepřehlednost
návrhu by měla zcela jistě za následek omezení reálné možnosti
zákonodárců takový návrh kvalifikovaně projednat (což by bylo v rozporu
se samotným principem parlamentní demokracie), rozhodla se vláda, po
konzultacích s parlamentními stranami, že první komplexní pozměňovací
návrh nebude zpracován (a předložen) ve formě novelizačních bodů, ale
ve formě komplexního textu, tedy de facto "úplného znění", neboť rozsah
změn byl značný (byť často šlo jen o potřebná formální zpřesnění) a
promítnutí všech těchto změn do "bodové novely" by nejenom vedlo k
menší srozumitelnosti textu, ale též i ke zvýšení rizika vzniku
formálních vad v průběhu legislativního procesu.
61. Vláda má za to, že v průběhu parlamentní procedury se prokázalo, že
šlo o postup prospěšný, a jak již bylo uvedeno výše, i ústavně
aprobovatelný, neboť si lze jen těžko představit obhajitelnost derogace
zákona odůvodněnou toliko na základě teze, že provedení komplexní
modifikace právní úpravy formou novelizačních bodů je ústavně
konformní, avšak provedení po obsahové stránce totožné modifikace
formou nového textu (namísto formy novelizačních bodů) již nikoliv.
62. S ohledem na výše uvedené má vláda za to, že návrh prezidenta
republiky na zrušení zákona jako celku, tak jak je formulovaný v první
variantě petitu, by měl být zamítnut jako nedůvodný.
63. V případě, že by se Ústavní soud s argumentací vlády neztotožnil a
přistoupil k derogaci zákona, pak vláda veřejně deklaruje svoji
připravenost opětovně předložit do legislativního procesu totožnou
právní úpravu a zároveň připomíná závěr vyplývající z nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 56/05 (viz výše): "Ústavní soud posoudí i další okolnosti
projednávané věci, pokud by formální zrušení právní úpravy znamenalo
nebezpečí opětovného přijetí totožné úpravy pouze s tím rozdílem, že
budou dodrženy všechny aspekty zákonodárného procesu. V takovém případě
formální a procedurální aspekty přezkumu ustupují z hlediska principu
proporcionality požadavkům materiálního právního státu, právní jistoty
a efektivní ochrany ústavnosti."
64. Vláda se též stručně vyjadřuje k tezi uvedené v návrhu prezidenta
republiky, že "zákon bude v plném rozsahu aplikován v podstatě až od 1.
července 2015". Vláda upozorňuje na skutečnost, že zákon nabyl v
převážné části účinnosti dnem 1. ledna 2015, přičemž některá jeho
ustanovení měla stanovenou dřívější účinnost, a to dnem vyhlášení
zákona, neboť ještě před úplnou účinností zákona bylo třeba provést
některé zásadní kroky k jeho následné bezproblémové aplikaci (zrušení
Generálního ředitelství státní služby při Úřadu vlády, existujícího
formálně již od roku 2002; zřízení služebního místa náměstka ministra
vnitra pro státní službu a organizačního útvaru s názvem sekce státní
služby v Ministerstvu vnitra jako náhrad za zrušené instituty
generálního ředitele státní služby a Generálního ředitelství státní
služby; "překlopení" dosavadních vedoucích správních úřadů v pracovním
poměru do pozic vedoucích služebních úřadů ve služebním poměru; zřízení
služebních míst státních tajemníků v ministerstvech a v Úřadu vlády).
2. K námitkám týkajícím se jednotlivých ustanovení zákona
K tvrzené protiústavnosti dílčí úpravy pracovněprávního vztahu tzv.
ostatních zaměstnanců ve správních úřadech
65. K námitce, že napadená ustanovení § 1 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14
odst. 2, § 15 odst. 3, § 16, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 172, 173,
178, § 184 odst. 2, § 189 zákona o státní službě jsou protiústavní
nepřímou novelou zákoníku práce, vláda uvádí, že prezident republiky
zaměňuje nepřímou novelizaci zákoníku práce, ke které nedošlo, se
vztahem speciality příslušných ustanovení zákona o státní službě
týkajících se zaměstnanců v pracovním poměru vůči subsidiárnímu
zákoníku práce, která byla ve vztahu k "ostatním" zaměstnancům ve
správních úřadech zvolena. Jedná se o metodu lex specialis derogat legi
generali, která je zcela obvyklá a přípustná [srov. např. zákon č.
312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o
úřednících územních samosprávných celků"), nebo zákon č. 563/2004 Sb.,
o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů, které také obsahují speciální ustanovení k
zákoníku práce a které dosud nikdo za nepřímé novely zákoníku práce
neoznačoval]. Speciální ustanovení se obecně uplatňují v případech, kdy
existuje obecný právní předpis, který však nemůže být natolik
komplexní, aby danou oblast reguloval beze zbytku. Zákoník práce se tak
při regulaci právních poměrů těchto zaměstnanců v pracovním poměru
obecně aplikuje, pokud zákon o státní službě nestanoví jinak.
66. Vláda též nemůže souhlasit s tvrzením prezidenta republiky, že
pracovněprávní vztahy může regulovat toliko zákoník práce se
subsidiaritou občanského zákoníku. Při akceptaci této teze by byly
protiústavní všechny pracovněprávní předpisy upravující právní poměry
některých skupin zaměstnanců, jako například zákon o úřednících
územních samosprávných celků, zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii,
ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích,
přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů
(zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů - ve vztahu
k asistentům soudců, justičním čekatelům a dalším soudním pracovníkům,
zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších
předpisů - ve vztahu ke státním zástupcům i dalším pracovníkům ve
státních zastupitelstvích, zákon č. 257/2000 Sb., o Probační a mediační
službě a o změně zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných
ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších
předpisů, zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších
předpisů, a zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí,
(zákon o Probační a mediační službě), ve znění pozdějších předpisů,
apod. Vláda dále poznamenává, že právní předpis může obsahovat jak
normy práva veřejného, tak i práva soukromého [typickým příkladem je
Listina základních práv a svobod (dále též jen "Listina")].
K tvrzené protiústavnosti úpravy oborů státní služby
67. Prezident republiky namítá protiústavnost § 5 odst. 2 zákona o
státní službě pro nedostatečnost úpravy oborů státní služby a
potenciální "doplňovací" charakter nařízení vlády o oborech státní
služby namísto ústavně konformního "prováděcího" charakteru.
68. V prvé řadě je nutno konstatovat, že tvrzená protiústavnost by se
týkala nikoliv zákona o státní službě, nýbrž nařízení vlády vydaného na
základě zmocnění v tomto zákoně obsaženého. Porušením Ústavy by bylo
vydání nařízení vlády, které by "doplňovalo" zákon.
69. Dále vláda považuje za potřebné poukázat na skutečnost, že
navrhovatel nedoceňuje význam § 1 odst. 1 písm. a) citovaného zákona
vymezujícího osobní působnost zákona na státní zaměstnance vykonávající
ve správních úřadech státní správu, a to ve spojení s § 5 odst. 1
citovaného zákona obsahujícím výčet činností, jež jsou službou, který
tuto osobní působnost doplňuje. Jsou to právě tato dvě ustanovení,
která vytvářejí zákonný rámec oborů státní služby (státní správa
vykonávaná správními úřady ve smyslu zákona o státní službě je vymezena
zvláštními zákony stanovícími působnost těchto správních úřadů a státní
správa vykonávaná státními zaměstnanci ve smyslu zákona o státní službě
je pak její podmnožinou, neboť na výkonu státní správy se vedle nich
podílejí např. i osoby ve služebním poměru podle zákona č. 361/2003
Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění
pozdějších předpisů, nebo vojáci ve služebním poměru podle zákona č.
221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů),
který má být dále proveden nařízením vlády. Zákon tedy vymezil zákonný
rámec oborů státní služby, jejich podrobnou specifikaci pak z důvodu
pružnější reakce na možné změny působnosti služebních úřadů ponechal na
prováděcím právním předpisu. Nařízení vlády o oborech služby ale může
být vydáno jen v mezích seznamu činností obsaženého v § 5 odst. 1
citovaného zákona a samozřejmě také v mezích zákonů upravujících
působnost správních úřadů v oblasti státní správy (např. v případě
přípravy a provádění správních úkonů jde o desítky zákonů z různých
oborů státní správy od životního prostředí přes dopravu až k sociálnímu
zabezpečení), protože působnost správních úřadů může být podle čl. 79
odst. 1 Ústavy stanovena jen zákonem a jen v těchto zákonných mezích
může být dané nařízení vlády také vydáno. Nelze proto souhlasit s
námitkou, že meze pro vydání nařízení vlády nelze výkladem dovodit;
systematickým výkladem je nepochybně dovodit lze, zatímco pouhým
izolovaným gramatickým výkladem samotného § 5 odst. 2 citovaného zákona
samozřejmě nikoliv.
70. Ustanovení § 5 původního služebního zákona, kterým argumentuje
prezident republiky, je pouze explicitní deklarací (nikoliv pravidlem)
toho, co je v původním služebním zákonu definováno s využitím téže
legislativní konstrukce, jakou pro vymezení oborů státní služby užil
zákon o státní službě.
K tvrzené protiústavnosti stanovení dalších překážek ve službě
nařízením vlády
71. K napadenému § 104 odst. 2 zákona o státní službě vláda uvádí, že
okruh překážek ve službě se v napadeném ustanovení stanoví odkazem na
příslušná ustanovení zákoníku práce a nařízení vlády č. 590/2006 Sb.,
kterým se stanoví okruh a rozsah jiných důležitých osobních překážek v
práci. Vzhledem ke skutečnosti, že práva a povinnosti státních
zaměstnanců a zaměstnanců v pracovním poměru jsou odlišné, a mohou tak
nastat i odlišné překážky ve službě, zmocňuje se vláda k rozšíření
okruhu překážek ve službě nad rámec úpravy zákoníku práce a jeho
prováděcích předpisů. Jedná se tedy v zásadě o obdobnou úpravu, jaká je
v § 199 odst. 2 zákoníku práce, podle které vláda stanoví nařízením
okruh jiných důležitých osobních překážek v práci, než jsou uvedeny v §
191 zákoníku práce, za které zaměstnavatel poskytne pracovní volno,
náhradu mzdy nebo platu.
72. Podle čl. 78 Ústavy je vláda oprávněna vydávat nařízení k provedení
zákona a v jeho mezích. Podle judikatury Ústavního soudu se vláda musí
držet v mezích zákona, které jsou buď vymezeny výslovně, anebo
vyplývají ze smyslu a účelu zákona (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 17/95 a sp.
zn. Pl. ÚS 45/2000). Vzhledem ke skutečnosti, že zákon o státní službě
v § 104 odst. 3 zmocňuje vládu vydat nařízení a v něm stanovit další
překážky ve službě, za něž přísluší státnímu zaměstnanci plat, pohybuje
se nařízení v mezích zákona, a vláda tak jeho rozpor s Ústavou
neshledává, a to i s ohledem na obdobnou úpravu v zákoníku práce, která
z tohoto hlediska napadena nebyla, a to ani ze strany prezidenta
republiky.
K tvrzené protiústavnosti stanovení platové třídy služebním orgánem pro
činnost neuvedenou v katalogu správních činností
73. Napadené ustanovení § 145 odst. 3 zákona o státní službě dle vlády
vychází v podstatě doslovně z úpravy obsažené v § 136 odst. 3
služebního zákona č. 218/2002 Sb., jenž byl nahrazen zákonem o státní
službě, tzn. z donedávna platné součásti právního řádu České republiky.
Účelem ustanovení je překlenout období, kdy služební úřad musí
bezprostředně začít nově vykonávat činnost, která však není uvedena v
katalogu správních činností (vydávaném nařízením vlády), do doby, než
bude provedena příslušná novela nařízení vlády, která danou činnost do
katalogu správních činností doplní. Státnímu zaměstnanci, který bude
tuto novou činnost vykonávat, tak za ni musí náležet plat, přičemž
stanovení platové třídy by mělo odpovídat zásadě, že zaměstnanec má
právo na spravedlivou odměnu za práci (čl. 28 Listiny základních práv a
svobod), tj. že za stejnou práci nebo za práci stejné hodnoty přísluší
všem zaměstnancům u stejného zaměstnavatele stejný plat. Ani v
ostatních aspektech nemůže stanovení platové třídy podléhat libovůli
příslušných správních orgánů. Je nutno mít na paměti, že určení platové
třídy je výkonem působnosti v oblasti veřejné správy realizované ve
formě správního aktu, což znamená aplikaci ustanovení zákona o státní
službě o řízení ve věcech služby na základě § 159 odst. 1 písm. d)
tohoto zákona se subsidiárním použitím zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, ve znění pozdějších předpisů. Právní řád tak vytváří dostatečné
"mantinely", které navrhovatelem namítanou nejistotu a libovůli
vylučují. Uvedené ustanovení je tedy podle názoru vlády plně v souladu
s ústavním pořádkem.
K tvrzené protiústavnosti stanovení požadavku na dodržování
demokratických zásad ústavního pořádku České republiky pro přijetí do
služebního poměru
74. K napadenému ustanovení § 22 zákona o státní službě stanovujícímu
požadavek na dodržování demokratických zásad ústavního pořádku České
republiky pro přijetí do služebního poměru vláda uvádí, že v souladu s
§ 159 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě se o přijetí do
služebního poměru vede řízení ve věcech služby, tj. postupuje se podle
správního řádu (§ 160 zákona o státní službě). V průběhu řízení tak
musí být dodržovány základní zásady činnosti správních orgánů a další
pravidla řízení ve věcech služby, rozhodnutí musí být odůvodněno a je
soudně přezkoumatelné na základě čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů, což platí i pro výše uvedený předpoklad přijetí do
služebního poměru. Nejedná se tak o subjektivní či neprůkazné
hodnocení, jak namítá prezident republiky.
75. Namítané ustanovení je dle vlády naopak reflexí nálezu Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 9/01 ze dne 5. 12. 2001 (N 192/24 SbNU 419;
35/2002 Sb.), který v rámci posuzování ústavnosti zákona č. 451/1991
Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých
funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské
Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky, ve znění
pozdějších předpisů, konstatoval, že zákonodárce by měl upravit
předpoklady přístupu k veřejným funkcím v celém rozsahu a zakotvit v
normě s takto obecnou působností osobní předpoklady přímo ve vztahu k
demokratické společnosti. Ústavní soud v citovaném nálezu též poukázal
na relevantní judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (rozsudek ve
věci Vogt proti Německu ze dne 26. 9. 1995 č. 17851/91 a rozsudek ve
věci Pellegrin proti Francii ze dne 8. 12. 1999 č. 28541/95). Ve
stanovisku vláda následně rekapituluje úvahy Evropského soudu pro
lidská práva a Ústavního soudu týkající se nezbytnosti loajality
státních zaměstnanců, resp. zaměstnanců veřejné služby vůči státu a
ústavním principům.
K tvrzené protiústavnosti odlišné procedury schvalování systemizace
některých služebních úřadů
76. Napadané ustanovení § 17 odst. 3 zákona o státní službě je výjimkou
pro tzv. regulátory, vyplývající ze specifického postavení těchto úřadů
(z požadavku na nezávislost těchto úřadů zakotveného v předpisech
Evropské unie). Ustanovení představuje záruku pro jejich nezávislé a
nestranné rozhodování založenou na tom, že vláda nemůže bez souhlasu
toho, kdo stojí v čele příslušného úřadu (tedy toho, kdo garantuje
nezávislé postavení úřadu), omezit personální substrát úřadu a finanční
prostředky na platy, a tím fakticky regulovat (omezovat) činnost úřadu.
Pokud by tato výjimka nebyla v zákonu o státní službě uvedena, bylo by
stanovení systemizace zcela mimo reálnou rozhodovací pravomoc toho, kdo
stojí v čele úřadu, přestože za řádný výkon jeho působnosti nese plnou
odpovědnost. Úprava postavení tzv. regulátorů stran systemizace v
zákonu o státní službě je rovněž v souladu s judikaturou Soudního dvora
Evropské unie (např. v rozsudku ze dne 9. března 2010 ve věci C-518/07
Soudní dvůr Evropské unie konstatoval, že orgány dozoru při plnění
svých úkolů musí mít zajištěn prostor a podmínky jednat objektivně a
nestranně a za tímto účelem musí být chráněny před jakýmkoli vnějším
vlivem, včetně přímého či nepřímého vlivu státu, a nikoli pouze před
vlivem organizací, na které dohlíží).
K tvrzené protiústavnosti stanovení dalších případů, ve kterých lze s
ohledem na zvláštní povahu služby přijmout osobu do služebního poměru
na dobu určitou
77. V napadeném ustanovení § 21 odst. 3 zákona o státní službě je pojem
"zvláštní povaha služby" bezesporu neurčitým právním pojmem.
Zákonodárce nicméně jeho bližší vymezení neponechal na uvážení
jednotlivých služebních úřadů, jak je u neurčitých právních pojmů
obvyklé, ale s ohledem na právní jistotu svěřil jeho vymezení
prováděcímu právnímu předpisu. Záměrně zde vytvořil prostor pro to, aby
vláda sama zhodnotila, ve kterých dalších případech, vyjma případů
uvedených v § 21 odst. 2 citovaného zákona (podle tohoto ustanovení se
do služebního poměru na dobu určitou přijme osoba, která dosud úspěšně
nevykonala úřednickou zkoušku, a dále v případě, jde-li o nahrazení
dočasně nepřítomného zaměstnance), je možné přijmout osobu do
služebního poměru na dobu určitou, aby bylo možné pružněji reagovat na
případný vývoj tohoto pojmu.
78. Vláda může vydávat nařízení z vlastního podnětu i bez zákonného
zmocnění, neboť je k tomu zmocněna čl. 78 Ústavy. Může jej ovšem
vydávat jen k provedení zákona a v jeho mezích. Použitím neurčitého
právního pojmu ve zmocňovacím ustanovení zákona však nemůže podle
názoru vlády dojít k tomu, že nařízení vlády bude vydáno praeter legem.
79. S ohledem na všechny výše uvedené argumenty vláda závěrem svého
vyjádření navrhuje, aby Ústavní soud návrh prezidenta republiky na
zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo jeho jednotlivých
ustanovení zamítl.
IV.
Replika navrhovatele
80. Vyjádření účastníků řízení i vedlejšího účastníka řízení byla
zaslána navrhovateli na vědomí a k případné replice. Navrhovatel svého
práva repliky využil, přičemž podrobně se vyjádřil zejména ke
stanovisku vlády.
IV./a
Replika k vyjádření komor Parlamentu
81. K vyjádření Poslanecké sněmovny, resp. jejího předsedy navrhovatel
odkazuje na své níže uvedené stanovisko k vyjádření vlády, které je ve
srovnání s vyjádřením Poslanecké sněmovny rozsáhlejší. Pro úplnost
dodává, že v návrhu předloženém Ústavnímu soudu se ani nenaznačuje, že
by se v daném případě jednalo o "přílepek", jak by to jinak mohlo z
vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny vyplynout.
82. Obdobně jako ve vztahu k vyjádření Poslanecké sněmovny se i ve
vztahu k vyjádření Senátu odkazuje na níže uvedené stanovisko k
vyjádření vlády, pokud jde o to, kdy je tzv. komplexní pozměňovací
návrh ústavně akceptovatelný, a kdy již nikoli, a o míru součinnosti
moci výkonné s poslanci při dopracování návrhu zákona. Zároveň se
upozorňuje na zmínku, obsaženou ve vyjádření předsedy Senátu, že k
výhradám v obecné rozpravě patřilo, byť to konečné schválení zákona v
Senátu neovlivnilo, že zákon byl skutečně přijat v nestandardním
legislativním procesu.
IV./b
Replika k vyjádření vlády
83. K vyjádření vlády navrhovatel uvádí, že stanovisko vlády zaslané
Ústavnímu soudu vláda neprojednala a neschválila. Z materiálního
hlediska tak vzniká pochybnost, zda jde skutečně o stanovisko vlády,
anebo o vyjádření osobního stanoviska ministra pro lidská práva, rovné
příležitosti a legislativu, zaujaté případně ve spolupráci s ministrem
vnitra. Navrhovatel však dodává, že tuto věc neuplatňuje jako procesní
námitku, neboť vychází z toho, že podstatnější je, zda a nakolik jsou
relevantní argumenty uvedené ve vyjádření, avšak upozorňuje na ni,
neboť zapadá do celkového kontextu procesních pochybení.
84. K tvrzené účasti vlády na přípravě komplexního pozměňovacího návrhu
navrhovatel uvádí, že by bylo zvláštní, pokud by se moc výkonná vůbec
nezajímala o poslanecký návrh zákona, který se jí bezprostředně týká, a
pokud by své odborníky nevyužila k tomu, aby poslancům s legislativním
zpracováním návrhu pomohli. Úředníci ani členové vlády nepředstavují
vládu, jak ji vymezuje a způsob jejího jednání stanoví Ústava. Z toho
hlediska argumentace uvedená ve vyjádření vlády, vydávaná za názory a
aktivity vlády, je zavádějící.
K proceduře přijetí napadeného zákona
85. Navrhovatel ve své replice trvá na tom, že procedura, v rámci které
byl napadený zákon přijat, je v rozporu se základními principy
legislativního procesu zakotveného Ústavou. V daném případě došlo k
situaci, kdy byl stávající zákon nahrazen koncepčně zcela novou
zákonnou úpravou s tím, že tato nová úprava byla předložena formou tzv.
komplexního pozměňovacího návrhu až v rámci druhého čtení návrhu
zákona. Nebyl tak dodržen standardní legislativní postup, kdy návrh
zákona tak zásadního charakteru, jakým je zákon o státní službě, tzn.
základní kodex služby státních zaměstnanců, je předkládán jako vládní
návrh zákona, a je tedy opatřen důvodovou zprávou, prochází
připomínkovým řízením, je projednán vládou a jejími legislativními
orgány, to vše před tím, než k projednání návrhu zákona přistoupí
Parlament. Napadený zákon byl však projednán na základě poslaneckého
návrhu zákona, ke kterému navíc vláda původně zaujala negativní
stanovisko, ve kterém mimo jiné upozornila na kolizi předlohy s
ústavním pořádkem České republiky. Teprve v rámci opakovaného druhého
čtení návrhu zákona byl předložen komplexní pozměňovací návrh, v jehož
znění byl napadený zákon následně schválen. Vzhledem k těmto
skutečnostem je tak navrhovatel přesvědčen, že v daném případě byla
porušena řádná zákonodárná procedura zaručená Ústavou a příslušnými
navazujícími právními předpisy, což mimo jiné vedlo rovněž k
nedostatkům zákona, na které navrhovatel poukazuje ve svém návrhu.
Jejich výskyt lze přičítat právě například absenci provedení
připomínkového řízení.
86. Navrhovatel nesouhlasí se stanoviskem vlády, dle kterého vláda k
návrhu zákona o státní službě předložila své stanovisko a podílela se
na vytváření tohoto návrhu. Skutečností je, že vláda, která na základě
čl. 76 odst. 1 Ústavy rozhoduje ve sboru, se ve smyslu čl. 44 odst. 1
Ústavy k prvnímu ani k druhému, finálnímu, komplexnímu pozměňovacímu
návrhu nevyjádřila. Pokud vláda ve svém vyjádření odkazuje na řadu
materiálů, které projednávala, pak, odhlédne-li se od těch, které se
budoucí právní úpravy týkají jen nepřímo, přichází v úvahu zřejmě jen
materiál projednaný na schůzi vlády dne 5. března 2014, který měl
informativní povahu, obsahoval věcný přehled komplexního pozměňovacího
návrhu ke sněmovnímu tisku 71 a týkal se ovšem prvního komplexního
pozměňovacího návrhu, který ještě počítal s Generálním ředitelstvím
státní služby, dále materiál, který vláda projednala na své schůzi dne
5. května 2014 a který obsahoval časový harmonogram implementace novely
služebního zákona, v němž se počítalo s existencí pracovní skupiny pro
zákon o státní službě Rady hospodářské a sociální dohody a s
politicko-expertní skupinou složenou ze zástupců koaličních stran,
legislativců a odborníků na oblast státní služby, nebo materiál, který
vláda projednala na své schůzi dne 27. srpna 2014, který obsahoval
mandát pro ministra vnitra a ministryni pro místní rozvoj pro jednání s
Evropsku komisí ve věci služebního zákona a informaci o agendě státní
služby, která se týkala postupů souvisejících s implementací budoucího
zákona. Podíl úředníků vybraných resortů na dopracovávání poslaneckého
návrhu zákona nelze nepochybně směšovat s ústavním právem vlády
vyjádřit se k návrhu zákona, jehož předkladatelem není vláda; úředníci
nejsou vláda.
87. Uvedené materiály, na které vláda ve svém vyjádření odkazuje, tak
zcela zřejmě nelze chápat ve smyslu vyjádření vlády dle čl. 44 odst. 1
Ústavy. Tento institut (tzn. vyjádření ve smyslu čl. 44 odst. 1 Ústavy)
má však v rámci legislativního procesu zásadní význam, neboť je jedním
z předpokladů řádného posouzení a projednání návrhu zákona Parlamentem.
Právu vlády vyjádřit se k návrhu zákona totiž odpovídá rovněž právo
dalších účastníků zákonodárného procesu znát názor vlády na
projednávaný návrh zákona. Spolu s důvodovou zprávou tak vyjádření
vlády ve smyslu čl. 44 odst. 1 Ústavy přispívá k řádnému projednání
návrhu zákona, při němž dochází ke konfrontaci různých názorových
hledisek a kdy poslanci a senátoři na základě takové konfrontace
hlasují s vědomím názorových hledisek všech stran. To směřuje k
zachování otevřenosti, veřejnosti a kontroly zákonodárného procesu,
které jsou nezbytnou součástí demokratických zásad, na nichž je
postaven demokratický právní stát. V daném případě však vyjádření vlády
stejně jako příslušná důvodová zpráva absentují.
88. Pokud jde o tvrzení vlády týkající se absence důvodové zprávy, jsou
dle názoru navrhovatele zavádějící. Vládou zmiňovaná důvodová zpráva
nebyla k prvnímu komplexnímu pozměňovacímu návrhu zřejmě předložena
poslancům v podobě sněmovního tisku, byla umístěna na internetové
stránce, kde se již nenachází, a k druhému komplexnímu pozměňovacímu
návrhu nebyla předložena vůbec. Je nepochybné, že absence důvodové
zprávy ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu sama o sobě ještě nevede k
neústavnosti zákona, tuto otázku je však nutné posuzovat v širších
souvislostech, jak již navrhovatel uvedl výše.
89. Navrhovatel dále v replice konstatuje, že naprostá většina nálezů
Ústavního soudu, na které odkazuje vláda, se předmětného problému
netýká a zbývající část nálezů Ústavního soudu v žádném případě
nepopírá závěry z nálezů Ústavního soudu, na něž se v návrhu prezidenta
republiky odkazuje a v nichž je zřetelně a zcela jednoznačně vymezen
rozdíl mezi uplatněním zákonodárné iniciativy v podobě předložení
návrhu zákona a pozměňovacím návrhem. Na základě těchto navrhovatelem
označených nálezů lze dospět k závěru, že druhý komplexní pozměňovací
návrh přesáhnul původní návrh, když upravil zcela novou koncepci zákona
o státní službě, a překročil tak extenzivně svým obsahem i rozsahem
původně projednávaný návrh zákona. Předmětný komplexní pozměňovací
návrh tak nenaplnil charakteristický znak pozměňovacího návrhu, neboť
ve vztahu k původnímu návrhu zákona nevykazoval znak akcesority, ale od
tohoto návrhu naopak významně odbočil, respektive jej v plném rozsahu
nahradil. Závěr vlády, že v daném případě došlo k naplnění tzv.
pravidla úzkého vztahu, je proto nutné s ohledem na výše uvedené
odmítnout a naopak konstatovat, že předmětný komplexní pozměňovací
návrh představuje novou zákonodárnou iniciativu. Schválením návrhu
zákona ve znění druhého komplexního pozměňovacího návrhu tak byl obejit
institut zákonodárné iniciativy a porušena dělba moci jako jeden z
principů demokratického právního státu. K úvaze, že při vypracování
komplexního pozměňovacího návrhu formou novelizačních bodů k původnímu
návrhu novely zákona č. 218/2002 Sb., kdy by se takto dosáhlo znění
zákona č. 218/2002 Sb., které by bylo shodné s textem zákona o státní
službě, a bylo by tak dosaženo ústavní konformity, navrhovatel pro
úplnost konstatuje, že tato úvaha je ve zřejmém rozporu s § 63 odst. 1
bodem 5 písm. a) zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, který
připouští měnit v rámci původního návrhu jen některé jeho části.
90. K vyjádření vlády, že pokud Ústavní soud zákon o státní službě
zruší, vláda předloží totožnou právní úpravu, navrhovatel nezaujímá
stanovisko a názor na toto vyjádření ponechává plně na Ústavním soudu.
91. Důvodová zpráva, stanovisko vlády k návrhu zákona i prvé čtení jsou
samy o sobě jen dílčí jevové stránky legislativního procesu. Celý
legislativní proces je spjat s pravidly, která jsou sice formální,
nikoli však samoúčelná; jejich účelem je působit k vytváření kvalitního
právního řádu demokratického právního státu. Existuje reálné riziko, že
pokud se připustí, aby oficiální projednávání zcela nového návrhu
komplexního zákona mohlo začít až na úrovni druhého čtení, jak tomu
bylo v tomto případě, může to mít negativní a dopředu neodhadnutelné
důsledky pro celý právní řád.
92. Zmínku navrhovatele o plné aplikovatelnosti zákona od 1. července
2015 pak v replice navrhovatel rozvádí tak, že vycházel ze závěrů
Ústavního soudu, že ne vždy je nutno zrušit zákon, jinak přijatý za
nedodržení všech procesních postupů, pokud by to mělo narušit
oprávněnou důvěru občanů v právo. Takový stav by mohl nastat, pokud
desítky tisíc zaměstnanců začnou po 1. červenci 2015 podávat žádosti o
přijetí do služebního poměru a v návaznosti na to mají být do konce
roku 2015 do služebního poměru přijati.
K dílčí úpravě pracovněprávního vztahu tzv. ostatních zaměstnanců ve
správních úřadech
93. Navrhovatel opakuje výhradu vůči vztahu zákona o státní službě a
zákoníku práce s tím, že zákon o státní službě zakládá obousměrný vztah
k zákoníku práce, a to způsobem, který zaměstnance v pracovním poměru
staví do postavení, které není s právním řádem řádně provázáno, a
zakládá tak nepřehlednost právní úpravy. Ve správních, resp. služebních
úřadech budou vedle státních zaměstnanců zaměstnáni i zaměstnanci, na
které se meritorně vztahuje zákoník práce. Zákon o státní službě však s
nimi rovněž počítá, avšak bez provázanosti na zákoník práce.
94. Navrhovatel zmiňuje několik příkladů neprovázanosti obou předpisů.
Ve vztahu k § 178 zákona o státní službě, podle kterého může služební
orgán za určitých okolností obsadit služební místo osobou v pracovním
poměru na dobu určitou podle pracovněprávních předpisů, namítá
navrhovatel založení nerovnosti mezi státními zaměstnanci a
zaměstnanci. Jednak v tom smyslu, že k výkonu téže práce museli státní
zaměstnanci, na rozdíl od zaměstnanců, splnit určité předpoklady, a na
druhé straně i v tom smyslu, že s výjimkou platu se zaměstnanci ocitnou
v nerovném právním postavení se státními zaměstnanci vykonávajícími
tutéž práci ve služebním poměru.
95. Zákony, na které je ve stanovisku vlády poukazováno, všechny
výslovně anebo mlčky předpokládají subsidiární použití zákoníku práce,
aniž jej přímou novelou mění. Jde o zákony, které kromě jiného upravují
podmínky a způsob výkonu určitých specializovaných činností s tím, že v
ostatním se na ně vztahuje zákoník práce, a v tomto smyslu je lze
přirovnat k té části zákona o státní službě, která se týká státních
zaměstnanců. Žádný ze zákonů, na které vláda odkazuje, však neřeší
pracovněprávní vztahy dalších zaměstnanců, jak to jinak činí zákon o
státní službě, přestože nepochybně tito další zaměstnanci, kromě těch,
již vykonávají zákonem upravenou specializovanou činnost, jsou jak u
územních samosprávných celků, tak u školských právnických osob, soudů,
státního zastupitelství i u Probační a mediační služby; z tohoto
hlediska se argumentace vlády míjí s argumentací navrhovatele.
96. Pokud jde o nesouhlas vlády s tvrzením navrhovatele, že
pracovněprávní vztahy může regulovat toliko zákoník práce se
subsidiaritou občanského zákoníku, pak navrhovatel znovu poukazuje na §
4 zákoníku práce, jehož ustanovení zní: "Pracovněprávní vztahy se řídí
tímto zákonem; nelze-li použít tento zákon, řídí se občanským
zákoníkem, a to vždy v souladu se základními zásadami pracovněprávních
vztahů." K tomu navrhovatel dodává, že účelem zákonů, na které vláda ve
stanovisku odkazuje, je upravit ve veřejném zájmu předpoklady pro výkon
určitých činností, příp. funkcí a způsob výkonu těchto činností a
funkcí, přičemž pracovněprávní úprava obsažená v zákoníku práce na tyto
zákony, s odchylkami, které jsou v nich v souladu s jejich účelem
uvedeny, plynule navazuje. Pro vztah právní úpravy týkající se
zaměstnanců v zákoně o státní službě a zákoníku práce to však podle
názoru navrhovatele neplatí.
Ke zmocnění pro nařízení vlády stanovící obory služby
97. Navrhovatel k argumentu vlády, že namítaná protiústavnost by se
mohla týkat až nařízení vlády, nikoliv samotného zákona, uvádí, že není
racionální čekat, až nařízení vlády bude Ústavním soudem zrušeno pro
neústavnost a zároveň bude zrušeno zmocnění k jeho vydání.
98. Argumentace vlády, že zákonný rámec pro vydání nařízení vlády podle
§ 5 odst. 2 zákona o státní službě lze dovodit z § 1 odst. 1 písm. a)
ve spojení s § 5 odst. 1 citovaného zákona, se jeví jako účelová.
Institut oboru služby má být zásadním pro vymezení státních zaměstnanců
ve smyslu zákona o státní službě a pro jejich odlišení od ostatních
zaměstnanců ve správních úřadech, přesto však zákon tento pojem, a to
alespoň prostřednictvím jeho základních charakteristik, které by měl
vykazovat, nevymezuje. Tyto základní pojmové znaky ve smyslu výše
uvedeném, které by představovaly zákonné meze pro nařízení vlády vydané
dle § 5 odst. 2 citovaného zákona, a tedy základ pro systematické
uspořádání výkonu státní správy, který je mnohovrstevný, složený ze
značného počtu různých druhů činností, rozhodně nelze spatřovat v
ustanovení § 5 odst. 1 tohoto zákona. Navrhovatel má proto za to, že
zakotvením ustanovení § 5 odst. 2 zákona o státní službě došlo k
delegaci úpravy problematiky, jež má být upravena zákonem, na moc
výkonnou, čímž zákonodárce rezignoval na svoji zákonodárnou povinnost,
a narušil tak princip dělby moci. V důsledku tohoto postupu rovněž
vzniká mimo jiné riziko subjektivního přístupu, který může být vystaven
nejrůznějším vlivům.
Ke zmocnění vlády stanovit okruh překážek ve službě
99. Argumentace vlády odkazem na obdobnou úpravu obsaženou v § 199
odst. 2 zákoníku práce je podle názoru navrhovatele zavádějící.
Zmocnění pro vládu stanovit okruh překážek, uvedené v § 199 odst. 2
zákoníku práce, navazuje alespoň na § 199 odst. 1, zatímco zmocnění v §
104 odst. 3 zákona o státní službě nenavazuje na nic a žádné zákonné
meze neobsahuje. Tím není řečeno, že § 199 odst. 2 zákoníku práce je
ústavně zcela konformní. Kritérium smyslu a účelu zákona se v daném
případě jeví jako nevyužitelné.
Ke stanovení platové třídy služebním orgánem pro činnost neuvedenou v
katalogu správních činností
100. Podle navrhovatele již z vyjádření vlády vyplývá, že bude-li třeba
obsadit služební místo nekryté v příslušném nařízení vlády katalogem
správních činností, bude nutno nařízení vlády změnit. Nabízí se tedy
řešení urychlit v takových případech legislativní proces, než tuto věc
po přechodnou dobu řešit mimo nařízení vlády postupem, který je v
rozporu se základními principy právního státu. Samotné použití
procesních pravidel v těch situacích, o kterých vláda hovoří, právní
nejistotu při postupu mimo nařízení vlády neodstraní; procesní pravidla
nemohou nahradit chybějící hmotněprávní úpravu.
K požadavku na dodržování demokratických zásad ústavního pořádku České
republiky pro přijetí do služebního poměru
101. Navrhovatel uvádí, že nejde o záležitost loajality státních
úředníků, jak by mohlo vyplynout z vyjádření vlády, ale o zcela
nevhodné přeformulování § 30 odst. 1 věty poslední původního služebního
zákona ("Do služby nelze jmenovat ... osobu ..., u které nelze
prokazatelně předpokládat, že bude dodržovat demokratické zásady ...").
Ustanovení § 22 zákona o státní službě zní: "Do služebního poměru lze
přijmout pouze osobu, u které lze předpokládat, že bude ve službě
dodržovat demokratické zásady ...".
102. Původní služební zákon vyžadoval "průkazný předpoklad", že osoba
nebude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku a
řádně vykonávat službu. Tím, že § 22 zákona o státní službě onu
"průkaznost" vypustil a navíc negativní znění věty změnil náhradou
slova "nelze" slovem "lze" na její pozitivní znění, obsah celého
ustanovení značně zrelativizoval. Dle stávajícího znění citovaného
ustanovení je splnění základního předpokladu pro přijetí do služebního
poměru ponecháno de facto na uvážení příslušné odpovědné osoby,
respektive orgánu, přičemž zákon žádným způsobem nevymezuje zásady či
meze, kterými by se tato úvaha měla řídit. Procesní pravidla, na která
vláda ve svém vyjádření odkazuje, nelze chápat jako materiální vymezení
rámce, ve kterém je možné se při posuzování splnění uvedeného
předpokladu pohybovat, a tento materiální rámec jimi nelze nahrazovat.
Splnění předmětného předpokladu je ponecháno na subjektivní a ničím
neomezené domněnce, což je dle navrhovatele v rozporu se základními
principy právního státu, zejména s principem právní jistoty a
předvídatelnosti správních rozhodnutí, neboť jak již navrhovatel rovněž
uvedl, vytváří prostor pro libovůli při rozhodování, v rámci které může
docházet k porušování ústavně zaručených práv občanů České republiky,
zejména práva na rovné zacházení či ústavně zakotveného zákazu
diskriminace, neboť se dané ustanovení může stát nástrojem pro
manipulaci výsledků výběrového řízení na obsazení volného služebního
místa.
Ke schvalování systemizace některých služebních úřadů
103. Navrhovatel uvádí, že vyjádření vlády, v němž je obhajována právní
úprava, na základě níž bude mít sedm z celkového počtu třinácti tzv.
dalších ústředních orgánů státní správy vůči vládě fakticky právo veta,
pokud jde o systemizaci a objem prostředků na platy, vyvolává
pochybnosti v řadě směrů. Vláda zařazuje mezi regulátory i Český
statistický úřad, nebo tzv. regulátory zaměňuje s orgány dozoru, což
vyvolává dojem, že jen těchto sedm orgánů musí mít zajištěn prostor a
podmínky jednat objektivně a nestranně, a přehlíží, že v konečném
důsledku systemizace a objem prostředků na platy v jednotlivých
kapitolách není věcí vlády, ale Poslanecké sněmovny, která schvaluje
státní rozpočet v detailní struktuře, a že jde o orgány podřízené vládě
a vláda je za ně odpovědna. Podle navrhovatele postrádá logiku a zní
zvláštně představa vlády, že by prostřednictvím rozpočtu vláda mohla
ohrožovat jejich činnost.
104. Není známo, že by některý z těchto orgánů byl ve své činnosti,
která se musí řídit zákony, ohrožován. Pokud by někdy v budoucnu tomu
mělo být jinak, věc lze řešit jinými právními nástroji, než se snaží
řešit § 17 odst. 3 věta čtvrtá zákona o státní službě.
Ke stanovení dalších případů, ve kterých lze přijmout osobu do
služebního poměru na dobu určitou
105. Navrhovatel v replice uvádí, že jeho tvrzení v návrhu, že pojem
"zvláštní povaha služby" je neurčitý, bylo do návrhu zapracováno pro
případ, že by účastník namítal, že meze pro nařízení vlády jsou dány
právě tímto pojmem. Jinak ovšem ustanovení § 21 zákona o státní službě
je dle navrhovatele celé v rozporu s čl. 78 Ústavy ve své podstatě.
V.
Upuštění od ústního jednání
106. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci,
pročež od něj upustil dle ustanovení § 44 věty první zákona o Ústavním
soudu.
VI.
Formální předpoklady projednání návrhu a ústavnost procedury přijetí
napadeného zákona
107. Návrh byl podán oprávněným orgánem [§ 64 odst. 1 písm. a) zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu] a splňuje všechny formální
náležitosti.
108. Úvodem Ústavní soud považuje za nutné vypořádat se s pochybnostmi
navrhovatele obsaženými v replice, zda stanovisko vlády je skutečně
stanoviskem vlády, či pouze "osobním stanoviskem ministra pro lidská
práva, rovné příležitosti a legislativu, zaujaté případně ve spolupráci
s ministrem vnitra". Vláda na své schůzi konané dne 8. prosince 2014
projednala materiál nazvaný "Vyjádření vlády České republiky k návrhu
prezidenta republiky na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní
službě, nebo jeho jednotlivých ustanovení, vedenému pod spisovou
značkou Pl. ÚS 21/14" a přijala k němu usnesení zaslané Ústavnímu
soudu, kterým mj. schvaluje vstup vlády do zmíněného řízení, ukládá
ministru pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu vypracovat
ve spolupráci s ministrem vnitra stanovisko vlády k návrhu prezidenta
republiky a zaslat toto vyjádření Ústavnímu soudu. Ústavní soud v tomto
ohledu respektuje autonomii vlády i způsob, jakým své stanovisko ve
vztahu ke konkrétnímu řízení před Ústavním soudem zpracuje. Na rozdíl
od situace zmíněné v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07, na který upozorňuje
ve svém vyjádření předseda Poslanecké sněmovny Jan Hamáček, podle jehož
závěru předseda komory Parlamentu nemůže bez dalšího tvořit vůli
příslušné komory pro účely vyjádření směřovaného k Ústavnímu soudu, zde
bylo oprávnění konkrétního ministra zpracovat vyjádření vlády založeno
jednorázovým pověřením ze strany vlády, tedy usnesením vlády ve vztahu
ke konkrétnímu probíhajícímu řízení před Ústavním soudem. Pokud si
vláda při pověření konkrétního ministra zpracováním vládního stanoviska
nevyhradila právo závěrečného schválení uvedeného stanoviska, šlo o
její autonomní politické rozhodnutí, které Ústavní soud respektuje.
109. Ústavní soud v řízení o přezkumu právních předpisů vždy zkoumá ve
smyslu § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
zákona č. 48/2002 Sb., zda napadený předpis byl přijat v mezích Ústavou
stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V první části
petitu navrhovatel navrhuje zrušení napadeného zákona jako celku právě
z důvodu tvrzeného protiústavního způsobu přijetí tohoto zákona.
VI./a
Průběh legislativního procesu
110. Ústavní soud na základě veřejně přístupných tisků Poslanecké
sněmovny a Senátu, jakož i stenozáznamů z jejich jednání (vše dostupné
na www.psp.cz, www.senat.cz) zjistil následující skutečnosti:
111. Dne 23. prosince 2013 byl Poslanecké sněmovně předložen návrh
poslanců Romana Sklenáka, Jeronýma Tejce a dalších na vydání zákona,
kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve
správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních
zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), obsahující 104
novelizačních bodů. Návrh byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk 71.
Vláda ve svém stanovisku vyjádřila s návrhem zákona nesouhlas (tisk
71/1). Předseda Poslanecké sněmovny určil zpravodajem návrhu poslance
Jana Chvojku.
112. Poslanecká sněmovna 22. ledna 2014 na své 5. schůzi přikázala v
prvém čtení návrh zákona k projednání ústavně právnímu výboru a výboru
pro veřejnou správu a regionální rozvoj a prodloužila lhůtu k
projednání návrhu ve výborech o 30 dnů (tj. na 90 dnů).
113. Ústavně právní výbor k návrhu zákona přijal dne 27. června 2014
usnesení č. 52, kterým doporučuje Poslanecké sněmovně, aby návrh
schválila ve znění komplexního pozměňovacího návrhu ústavně právního
výboru (tisk 71/8). Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj na
své schůzi dne 27. června 2014 usnesení nepřijal.
114. Druhé čtení proběhlo 16. července 2014 na 12. schůzi Poslanecké
sněmovny. V podrobné rozpravě se svými pozměňovacími návrhy vystoupilo
18 poslanců, přičemž pozměňovací návrhy byly podány ke komplexnímu
pozměňovacímu návrhu ústavně právního výboru (všechny pozměňovací
návrhy jsou obsaženy v tisku 71/9). Na závěr třetího čtení dne 27.
srpna 2014 se Poslanecká sněmovna usnesla na opakování druhého čtení
(hlasování č. 107, usnesení č. 393).
115. Návrh zákona znovu projednal ústavně právní výbor a 27. srpna 2014
přijal usnesení (tisk 71/11), v němž mj.:
"I. ruší usnesení č. 52 ze dne 27. června 2014 k tisku 71;
II. konstatuje, že komplexní pozměňovací návrh k tisku 71 byl doručen
na začátku jednání ústavně právního výboru dne 27. srpna 2014 poslancem
JUDr. Janem Chvojkou,
III. projednal komplexní pozměňovací návrh poslance JUDr. Jana Chvojky
a bere jej na vědomí,
IV. doporučuje Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR, aby vzala komplexní
pozměňovací návrh poslance JUDr. Jana Chvojky za základ projednávání".
116. Návrh zákona znovu projednal taktéž výbor pro veřejnou správu a
regionální rozvoj, který 27. srpna 2014 přijal svůj komplexní
pozměňovací návrh a doporučil Poslanecké sněmovně přijetí návrhu zákona
ve znění tohoto komplexního pozměňovacího návrhu (tisk 71/10).
117. Opakované druhé čtení návrhu zákona se konalo dne 2. září 2014,
zákon prošel obecnou i podrobnou rozpravou. V podrobné rozpravě nebyl
podán návrh na zamítnutí návrhu zákona. Pozměňovací návrhy předneslo 15
poslanců. Poslanec Jan Chvojka přednesl komplexní pozměňovací návrh,
dalších 14 poslanců své pozměňovací návrhy předkládalo ke komplexnímu
pozměňovacímu návrhu poslance Jana Chvojky (všechny pozměňovací návrhy
jsou obsahem tisku 71/12, komplexní pozměňovací návrh poslance Jana
Chvojky je uveden pod písmenem B1).
118. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 10. září 2014 na 14. schůzi
Poslanecké sněmovny. Ze stenozáznamu ze 14. schůze vyplývá, že
komplexní pozměňovací návrh poslance Jana Chvojky (tisk 71/12, písmeno
B1), doporučený usnesením ústavně právního výboru (tisk 71/11), byl
Poslaneckou sněmovnou schválen (hlasování č. 6, přítomno 171, pro 127,
proti 11). Všechny další schválené pozměňovací návrhy se vztahovaly ke
komplexnímu pozměňovacímu návrhu poslance Jana Chvojky. O komplexním
pozměňovacím návrhu výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj
nebylo hlasováno, neboť byl dle slov zpravodaje návrhu zákona Jana
Chvojky obsahově totožný s jeho komplexním pozměňovacím návrhem, který
byl odsouhlasen jako základ pro další pozměňovací návrhy (stenografický
zápis ze 14. schůze Poslanecké sněmovny, 10. září 2014).
119. V hlasování č. 53 (usnesení č. 395) byl návrh zákona schválen ve
znění přijatých pozměňovacích návrhů (přítomno 172, pro 127, proti 12).
120. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 12. září
2014. Senát jej na své 25. schůzi konané dne 1. října 2014 projednal a
schválil. Prezident republiky přijatý zákon vrátil Poslanecké sněmovně,
která dne 24. října 2014 na něm setrvala (přítomných 166, pro 123,
proti 12). Schválený zákon byl doručen k podpisu předsedovi vlády 30.
října 2014. Zákon byl vyhlášen 6. listopadu 2014 ve Sbírce zákonů (v
částce 99) pod č. 234/2014 Sb.
121. Zákon nabyl účinnosti 1. ledna 2015, s výjimkou ustanovení § 13,
184, 185, 186, 187, 202 a 206, která nabyla účinnosti dnem vyhlášení
zákona, tj. 6. listopadu 2014.
VI./b
Posouzení ústavní konformity legislativního procesu
122. Ústavní soud se k otázce ústavní souladnosti legislativního
procesu již mnohokráte vyjádřil. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/02
Ústavní soud zdůraznil obecný požadavek "stálosti, přesvědčivosti a
nezbytnosti právních aktů, na nichž právní stát, a souvztažně také
život občanů v něm, spočívá; takovýchto aktů, a také dosažení potřebné
autority zákonodárných sborů nelze však dosíci jinak než respektem k
pravidlům (zásadám legislativní činnosti), které si ostatně Poslanecká
sněmovna jako významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost
zákonem sama stanovila" (část V).
123. Především je třeba vycházet z toho, že Ústavní soud je soudním
orgánem ochrany ústavnosti, a nikoliv běžné zákonnosti (čl. 83 Ústavy).
V případě dozoru nad dodržováním pravidel legislativního procesu je
přitom třeba mít na zřeteli, že ústavní pořádek upravuje pouze některá
legislativní pravidla a jejich podstatná část je ponechána úpravě
obsažené v obou jednacích řádech komor Parlamentu. Důvodem pro zrušení
zákona proto nemůže být prosté nerespektování některého ustanovení
jednacího řádu jedné z komor, nýbrž teprve porušení ústavní normy.
124. K tomu je třeba doplnit, že při hodnocení ústavní konformity
legislativního procesu Ústavní soud vychází z toho, že jeho pravidla
nejsou samoúčelná, nýbrž jsou nastavena poměrně podrobně a jednoznačně
právě proto, aby nedocházelo k jejich zneužívání a k potlačování práv
jednotlivých aktérů. Derogační zásah Ústavního soudu by proto mohl
přicházet do úvahy v zásadě ve dvou případech: při porušení některé
normy zakotvené přímo v Ústavě (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02), anebo
pokud by v důsledku porušení jednacího řádu Poslanecké sněmovny či
Senátu došlo k porušení některého ústavního práva, principu či hodnoty.
Těmito hodnotami jsou zejména právní jistota a předvídatelnost práva
plynoucí z charakteristiky České republiky jako právního státu (čl. 1
odst. 1 Ústavy), volná soutěž politických stran (čl. 5 Ústavy) a
ochrana menšin (čl. 6 Ústavy), za kterou je nutno v uvedeném kontextu
považovat zejména parlamentní opozici (v případě zneužití stavu
legislativní nouze srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/10 či sp. zn. Pl. ÚS
53/10).
125. Ústavní vady legislativního procesu, které navrhovatel výslovně
formuluje, lze shrnout následovně: 1. vyřazení vlády z ústavního práva
předložit k návrhu zákona o státní službě stanovisko a vyřazení
projednání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně v prvém čtení, 2.
absence důvodové zprávy ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu, 3.
komplexní pozměňovací návrh svým předmětem a účelem vůbec neměnil
původní návrh, ale zcela jej nahradil novým návrhem zákona.
126. Všechny výše uvedené výhrady úzce souvisí s problematikou
ústavních limitů pozměňovacích návrhů. Bez dalšího totiž platí, že u
každého pozměňovacího návrhu chybí vyjádření vlády ve smyslu čl. 44
odst. 1 Ústavy, neboť vláda se dle Ústavy vyjadřuje k návrhům zákonů,
nikoli k pozměňovacím návrhům. Stejně tak u žádného pozměňovacího
návrhu (ať podávaného ve výboru nebo v podrobné rozpravě ve druhém
čtení) nedochází z povahy věci k jeho projednání na plénu v prvním
čtení. Odůvodnění pozměňovacího návrhu taktéž nebylo, až do novelizace
jednacího řádu Poslanecké sněmovny provedené zákonem č. 265/2014 Sb. s
účinností od 1. března 2015, zákonným požadavkem.
127. Jinak řečeno, všechny uvedené výhrady mají ústavní relevanci právě
až ve spojitosti s posouzením toho, do jaké míry byly zachovány ústavní
požadavky formulované Ústavním soudem (srov. níže) na pozměňovací
návrhy. Nevhodnost legislativního postupu spočívajícího v obcházení
prvého čtení, ve znemožnění vyjádření vlády či v absenci zdůvodnění
pozměňovacího návrhu byla Ústavním soudem formulována na pozadí
nežádoucí praxe tzv. "přílepků", kdy se ve druhém čtení k návrhu zákona
přidá ve formě pozměňovacího návrhu materie věcně nesouvisející se
samotným návrhem zákona.
128. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (viz výše) se Ústavní soud
problematikou pozměňovacích návrhů obsáhle zabýval. Podle Ústavního
soudu "požadavek předvídatelnosti zákona jako součást principu právního
státu přestává být naplňován v okamžiku, kdy novelizace zákona je
součástí jiného zákona ve formálním smyslu, jehož obsah s novelizovaným
zákonem nijak nesouvisí. Orientace adresáta právní normy v právním řádu
se bez použití přístrojů informačních technologií stává zcela nemožnou"
(bod 39). "Právo podávat k návrhům zákonů během parlamentní rozpravy
pozměňovací návrhy se odvozuje z práva zákonodárné iniciativy, nicméně
není s ním totožné, neboť je přirozeně omezeno sférou vyhrazenou právě
realizaci práva zákonodárné iniciativy. Již z potřeby odlišení
zákonodárné iniciativy a pozměňovacího návrhu, a to kvůli dodržení
zvýšených ústavních nároků na prvně jmenovanou, lze dovodit, že
pozměňovací návrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní
úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a
tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp.
návrhu zákona" (bod 49). "Vybočení z omezeného prostoru vyhrazeného
pozměňovacím návrhům může nabýt povahy překročení intenzity daného
návrhu anebo povahy extenzivního překročení předmětu vymezeného návrhem
zákona. První případ bývá U. S. doktrínou označován jako tzv.
legislativní jezdci (‚legislative riders'), jejichž používání je v
USA často a vzrušeně diskutováno, nicméně je považováno sice za
nežádoucí, avšak ústavně konformní ..." (bod 50). "Od tohoto prvního
případu je však nutné odlišit druhý případ nazývaný ‚wild riders'
(tzv. divocí jezdci). V tomto případě jde o překračování kritérií testu
uplatňovaného na základě tzv. germaneness rule, tj. pravidla úzkého
vztahu. Jinými slovy, jde o testování otázky, zda v konkrétním případě
jde o řádný pozměňovací návrh anebo o návrh, pro který se v českém
prostředí vžilo označení tzv. ‚přílepek'. V tomto případě se
technikou pozměňovacího návrhu k návrhu zákona připojí úprava zcela
jiného zákona, s legislativní předlohou nesouvisejícího" (bod 51).
129. Ústavní soud tak ve shora citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06
uzavřel, že "ústavně konformní výklad ustanovení, jež upravují právo
podávat pozměňovací návrhy k projednávanému návrhu zákona, vyžaduje,
aby pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní
úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle
kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je
v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh
neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v
podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona"
(bod 73).
130. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/12 ze dne 9. 1. 2013 (N 6/68 SbNU 103;
39/2013 Sb.) pak Ústavní soud opět potvrdil, že při rozlišení
přípustného pozměňovacího návrhu a nepřípustného "přílepku" je klíčovým
kritériem, "zda existuje úzký vztah mezi obsahem a účelem původního
návrhu zákona a obsahem a účelem posuzovaného pozměňovacího návrhu"
(bod 57).
131. Navrhovatel však upozorňuje ještě na další aspekt problematiky,
když uvádí, že "komplexní pozměňovací návrh svým předmětem a účelem
vůbec neměnil původní návrh, ale zcela jej nahradil novým návrhem
zákona". Navrhovatel tak zpochybňuje, že ačkoli jde o návrh
pozměňovací, neprovádí "pozměnění" návrhu, ale fakticky nahrazuje jeden
návrh (novelu původního služebního zákona) návrhem zcela novým (novým
zákonem o státní službě). To poté navrhovatel zdůrazňuje i v replice k
vyjádření vlády s tím, že jde fakticky o novou zákonodárnou iniciativu.
132. Praxe spočívající v tom, že pozměňovací návrh formálně nepozměňuje
návrh zákona (formou novelizačních bodů), ale jeho obsahem je tzv.
komplexní pozměňovací návrh (tedy podoba úplného znění nového zákona),
již předmětem posouzení Ústavního soudu v minulosti byla, byť zatím
nikdy nešlo o nahrazení novely již platného zákona zákonem zcela novým.
U komplexních pozměňovacích návrhů se pak lze setkat s těmi deficity
legislativního procesu, na které navrhovatel upozorňuje a které byly
též Ústavním soudem kriticky reflektovány v předchozí judikatuře, tj.
zejména s absencí důvodové zprávy ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu
či absencí vyjádření vlády k tomuto komplexnímu pozměňovacímu návrhu.
133. V posuzované věci je tak nutno odlišit dva aspekty problému.
Jedním je forma komplexního pozměňovacího návrhu, druhým je jeho obsah
spočívající v předložení zcela nového zákona.
134. Pokud jde o samotnou formu komplexního pozměňovacího návrhu,
Ústavní soud byl již vícekrát v minulosti konfrontován s návrhem na
zrušení zákona přijatého na základě komplexního pozměňovacího návrhu,
přičemž sama existence komplexního pozměňovacího návrhu nebyla nikdy
derogačním důvodem [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 56/05, sp. zn. Pl. ÚS
24/07, sp. zn. Pl. ÚS 42/08, sp. zn. Pl. ÚS 33/09 ze dne 29. 9. 2010 (N
205/58 SbNU 827; 332/2010 Sb.) či sp. zn. Pl. ÚS 39/08]. Navzdory výše
zmíněným deficitům, které z formy komplexního pozměňovacího návrhu
nevyhnutelně plynou, nepovažoval Ústavní soud za nezbytné zákony takto
přijaté rušit.
135. Svůj přístup ke komplexním pozměňovacím návrhům pak Ústavní soudu
shrnul v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/08 tak, že "tzv. komplexní
pozměňovací návrhy jsou již delší dobu součástí reglementového práva v
České republice. Na jejich základě jsou schvalovány i zákony ústavní.
Ústavní soud přitom dosud neměl důvod zpochybnit tuto proceduru ani v
případě, že vzešla jako iniciativa určitého výboru Poslanecké sněmovny
při projednávání vládních návrhů zákonů (obvyklý případ), ani v
případě, že by tato iniciativa vzešla ve skutečnosti od vlády, která
tím usilovala eliminovat nepříznivé dopady poslaneckých návrhů ....
Jednací řád Poslanecké sněmovny pojem komplexního pozměňovacího návrhu
nezná. Jedná se o jeden z institutů parlamentní praxe, který se však
pohybuje v mezích ústavního pořádku, kdy se návrh zákona projednává na
základě zákonodárné iniciativy oprávněného navrhovatele podle čl. 41
odst. 2 Ústavy ..., avšak podkladem pro jednání je právě komplexní
pozměňovací návrh ... To však neznamená, že subjekt s právem
zákonodárné iniciativy přestává být ‚pánem návrhu', neboť se jedná
stále o jeho zákonodárnou iniciativu. Proto pouze on s tímto návrhem
(byť v podobě komplexního pozměňovacího návrhu) disponuje a může jej
vzít zpět bez dalšího do ukončení rozpravy ve druhém čtení, ve kterém
se na podkladě komplexního pozměňovacího návrhu o jeho zákonodárné
iniciativě jedná (§ 64 ve spojení s § 86 odst. 6 zákona č. 90/1995 Sb.,
o jednacím řádu Poslanecké sněmovny), se souhlasem Poslanecké sněmovny
ještě i ve třetím čtení" (bod 40). Ústavní soud v citovaném nálezu též
připomněl, že na základě komplexního pozměňovacího návrhu byly
schváleny dvě klíčové součásti ústavního pořádku, a to Listina
základních práv a svobod i Ústava (bod 41).
136. Ústavní soud nepovažoval za rozporné s ústavními zásadami
legislativního procesu, ani pokud byl komplexním pozměňovacím návrhem
vnesen do zákona nový institut či úprava, kterou navržená předloha
neobsahovala. Podstatná byla věcná souvislost daná shodným předmětem
úpravy. Např. v již výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/08
posuzoval Ústavní soud komplexní pozměňovací návrh týkající se novely
zákona o soudech a soudcích (č. 314/2008 Sb.), přičemž komplexní
pozměňovací návrh ústavně právního výboru (tisk 425/1, Poslanecká
sněmovna Parlamentu České republiky, 5. volební období) obsahoval též
témata, která v návrhu zákona (tisk 425, 5. volební období) obsažena
nebyla (jmenování a odvolávání soudních funkcionářů či zavedení jejich
funkčních období). Věcná souvislost daná shodným předmětem úpravy
(regulace činnosti soudů a soudců) však byla zachována. Stejně tak
Ústavní soud neshledal v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/07 ze dne 13. 3. 2008
(N 56/48 SbNU 791; 160/2008 Sb.) vady v legislativním procesu ve vztahu
k napadenému zákonu č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních
režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů,
ačkoli tento zákon byl přijat na základě komplexního pozměňovacího
návrhu, který dle samotného vyjádření Poslanecké sněmovny (bod 16
nálezu) "přinesl zásadní koncepční změny" oproti předloženému návrhu.
137. V nyní posuzovaném případě není sporné, že z věcného pohledu se
jak původní návrh zákona [návrh zákona poslanců Romana Sklenáka,
Jeronýma Tejce a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č.
218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o
odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních
úřadech (služební zákon), tisk 71], tak komplexní pozměňovací návrh
[návrh poslance Jana Chvojky (tisk 71/10, resp. 71/12)] týkají v obecné
rovině totožné materie, tedy úpravy právních poměrů zaměstnanců státu
ve smyslu čl. 79 odst. 2 Ústavy, je zde však přítomen nový, Ústavním
soudem dosud neřešený aspekt komplexních pozměňovacích návrhů, a to
nahrazení novely zákona zákonem zcela novým.
138. V této souvislosti pak Ústavní soud konstatuje, že posouzení
souvislosti komplexního pozměňovacího návrhu s pozměňovanou předlohou
nelze vztahovat pouze k posouzení shody předmětu právní regulace, ale
též k účelu, který komplexní pozměňovací návrh sleduje, tj. k tomu, zda
jeho účelem je stále pozměnění předlohy, nebo její nahrazení. Jinak
řečeno, je podstatné, zda pozměňovací návrh stále formálně pozměňuje
předlohu, nebo již ji nahrazuje novým návrhem zákona, který však nebyl
obsahem zákonodárné iniciativy.
139. V této souvislosti Ústavní soud opět zdůrazňuje již výše uvedený
závěr, že "z potřeby odlišení zákonodárné iniciativy a pozměňovacího
návrhu, a to kvůli dodržení zvýšených ústavních nároků na prvně
jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovací návrh by měl skutečně toliko
pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně
měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo
předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona" (nález sp. zn. Pl.
ÚS 77/06, bod 49). Pozměňovací návrh má být podle Ústavního soudu "svou
povahou návrhem akcesorickým k návrhu, který byl podán v podobě
zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy. Proto § 63 odst. 1 bod 5
písm. a) jednacího řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
... požaduje, aby se jím vypouštěly, rozšiřovaly nebo měnily některé
části ‚původního návrhu'" (nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05, bod 41).
140. Požadavek akcesorického vztahu pozměňovacího návrhu k návrhu
zákona, tedy požadavek na pouhé pozměnění předlohy formou pozměňovacího
návrhu, však není v nyní posuzovaném případě naplněn, neboť pozměňovací
návrh předlohu (mající podobu novelizačních bodů ve vztahu k původnímu
služebnímu zákonu) nedoplňuje o nové novelizační body, resp. podobu
novelizačních bodů nemění, ale formu novelizace nahrazuje formou nového
zákona.
141. Z výše uvedeného pohledu je tak nutno přisvědčit navrhovateli, že
komplexní pozměňovací návrh, ze kterého vzešel nyní napadený zákon,
neodpovídá požadavkům § 63 odst. 1 bodu 5 písm. a) jednacího řádu
Poslanecké sněmovny ani nesplňuje požadavek akcesority ve vztahu k
návrhu zákona tak, jak je Ústavním soudem vyžadován. Samotná forma
komplexního pozměňovacího návrhu je sice Ústavním soudem tolerována,
není však přípustné formou komplexního pozměňovacího návrhu předložit
ve druhém čtení návrh nového zákona, který z povahy věci nemůže
pozměňovat či doplňovat původní předlohu.
142. Z judikatury Ústavního soudu však vyplývá, že i při shledání
formální vady v legislativním procesu nepřistupuje bez dalšího
"automaticky" k derogaci právního předpisu, který z takto vadného
legislativního procesu vzešel: "V nálezu č. 37/2007 Sb. Ústavní soud
... upozornil, že případné posuzování obdobných porušení zásad
legislativního procesu v minulosti spojí s testem proporcionality ve
vazbě na principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo, právní
jistoty a nabytých práv, případně ve vazbě na další ústavním pořádkem
chráněné principy, základní práva, svobody a veřejné statky. Ústavní
soud proto musel posoudit i další okolnosti případu, aby nebyla jeho
role omezena pouze na přezkum stovek procedurálních pochybení obou
sněmoven a jejich řídících orgánů, aniž to mělo jakýkoli dopad na
posouzení materiální ústavnosti právního řádu. Pokud by Ústavní soud
začal takto odůvodněným návrhům na zrušení zákona vyhovovat pouze z
uvedených procedurálních důvodů na pomezí ústavního pořádku a
reglementového práva, vytvořil by se stav značné právní nejistoty
zejména tam, kde by jinak napadenému zákonu nebylo z hlediska
obsahového možno nic vytknout. Proto bylo nutno posoudit i okolnosti,
které by měly Ústavní soud vést k tomu, aby se neomezil pouze na
přezkum dodržení úzkého vztahu původního návrhu a pozměňovacího návrhu"
(nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05, bod 44). V citovaném nálezu tak Ústavní
soud dospěl k závěru, že navzdory nedodržení požadavků na legislativní
proces nepřistoupí k derogaci napadeného zákona. "V takovém případě by
formální zrušení právní úpravy ... znamenalo nebezpečí, kdy totožná
úprava bude přijata znovu, pouze s tím rozdílem, že budou dodrženy
všechny požadavky zákonodárného procesu. Ústavní soud dospěl k závěru,
že v projednávané věci formální a procedurální aspekty přezkumu
ustupují z hlediska principu proporcionality požadavkům principů
materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany
ústavnosti" (bod 45). Uvedeného nálezu se ostatně dovolává ve svém
vyjádření též vláda, která zde "veřejně deklaruje svoji připravenost
opětovně předložit do legislativního procesu totožnou právní úpravu".
143. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (viz výše) Ústavní soud dále
rozlišil "mezi tím, zda s ohledem na předmětnou vadu legislativního
procesu vůbec byly splněny podmínky pro přijetí určitého zákona (např.
z důvodu absence souhlasu jedné z komor) nebo zda se jedná o vadu, v
jejímž důsledku byla zasažena ústavním pořádkem garantovaná práva
jednotlivých účastníků zákonodárného procesu, jejichž využití je plně v
jejich dispozici". Ústavní soud připomněl, že není jeho úlohou
"zkoumat, zda by projednání návrhu zákona ústavně konformní procedurou
vedlo k jinému výsledku (obsahu zákona), než tomu bylo na základě vadné
procedury. Jeho úkolem je chránit ústavní principy, které se k
předepsané proceduře vztahují." Zároveň je však povinen "brát zřetel i
k dalším souvislostem, především vzít v úvahu možné dopady na soukromé
osoby z hlediska respektu k principu právní jistoty a dobré víry v
platnost práva" (body 103-105).
144. Ústavní soud tak musel posoudit, zda je možné dát z hlediska
principu proporcionality přednost před derogací předpisu "požadavkům
principů materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní
ochrany ústavnosti", resp. též posoudit "možné dopady na soukromé osoby
z hlediska respektu k principu právní jistoty a dobré víry v platnost
práva".
145. Stejně tak při tomto vyvážení musel Ústavní soud zohlednit
základní ústavní účely, pro které ve své judikatuře formuloval
požadavky na kvalitu legislativního procesu, a posoudit míru jejich
dotčení. Požadavky na kvalitu legislativního procesu nejsou samoúčelné.
Navzdory tomu, že Ústava ani jiná část ústavního pořádku většinu
aspektů legislativního procesu výslovně neřeší, tj. nezakotvuje
požadavky na kvalitu či obsah pozměňovacích návrhů, dovodil Ústavní
soud ústavní relevanci těchto požadavků ochranou důležitých ústavních
hodnot, resp. ústavních účelů, skrze které je potom možno postup
porušující podústavní právo (jednací řád Poslanecké sněmovny) považovat
též za postup protiústavní. Těmito hodnotami jsou typicky právní
jistota a předvídatelnost práva jako komponenty právního státu či volná
soutěž politických stran a ochrana menšin, zejména práva parlamentní
opozice (srov. bod 124).
146. Je tak rozdíl v situaci, kdy vada zákonodárného procesu bude
spočívat např. v absenci souhlasu jedné z komor, a půjde tak o zjevný
rozpor s formálním požadavkem Ústavy, popř. jiného ústavního zákona na
straně jedné, a situaci, kdy bude protiústavnost porušení podústavního
práva (jednacího řádu Poslanecké sněmovny) dovozována pomocí obecných
ústavních principů, kdy je poté možno zvažovat způsob či míru dotčení
toho ústavního účelu (principu), pro jehož ochranu Ústavní soud
formuluje požadavky na kvalitu legislativního procesu, tedy např. též
na podobu či kvalitu pozměňovacích návrhů.
147. Důležité je tedy též posoudit, do jaké míry byly napadeným
postupem dotčeny principy právní jistoty a předvídatelnosti práva (jako
komponenty právního státu), které jsou důležitými ústavními účely, pro
jejichž ochranu dochází ke konstitucionalizaci některých zákonných
požadavků kladených na legislativní proces. Stejně tak je důležité
posoudit, zda došlo k tvrzenému namítanému porušení práv vlády, popř.
jiných subjektů zákonodárného procesu.
148. Pokud jde o práva jednotlivých subjektů zákonodárného procesu, je
nepochybné, že navrhovatelé novely služebního zákona č. 218/2002 Sb.
poslanci Roman Sklenák, Jeroným Tejc a další zůstávali "pány návrhu" a
mohli kdykoli do ukončení druhého čtení vzít návrh zpět, a to dokonce
dvakrát, s ohledem na skutečnost, že druhé čtení bylo opakováno a
komplexní pozměňovací návrh předložen (po politických diskusích a v
určité modifikované podobě) opakovaně. Jak Ústavní soud shora uvedl,
neměl dosud důvod zpochybnit praxi komplexních pozměňovacích návrhů ani
v případě, že "by tato iniciativa vzešla ve skutečnosti od vlády, která
tím usilovala eliminovat nepříznivé dopady poslaneckých návrhů", což je
i nyní posuzovaný případ podtržen tím, že vláda se k návrhu zákona
skupiny poslanců vyjádřila negativně (usnesení vlády ze dne 8. ledna
2014, sněmovní tisk 71/1).
149. Faktická role vlády v legislativním procesu ústícím do přijetí
napadeného zákona úzce souvisí též s tvrzenou vadou legislativního
procesu týkající se vyřazení vlády z práva předložit své stanovisko k
návrhu zákona (fakticky ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu, který se
stal základem napadeného zákona). Ze shora rekapitulovaného vyjádření
vlády je zřejmé, že se vláda nejen necítí dotčena neumožněním výkonu
její ústavní kompetence vyjádřit se ke každému návrhu zákona ve smyslu
čl. 44 odst. 1 Ústavy, naopak se sama k původu komplexního
pozměňovacího návrhu hlásí.
150. Vládou zmíněný materiál nazvaný "Věcný přehled komplexního
pozměňovacího návrhu ke sněmovnímu tisku č. 71", který byl předložen k
odborné diskusi ještě před zpracováním samotného textu komplexního
pozměňovacího návrhu a byl dostupný na internetových stránkách
Poslanecké sněmovny (pozn. č. 1), si jako účel předsevzal konkretizovat
témata "k implementaci do tzv. Tejcovy novely služebního zákona
(sněmovní tisk č. 71), která jsou nutná pro efektivní, profesionální,
veřejný zájem hájící a apolitickou státní službu. Věcné zadání je
rozděleno do jednotlivých oblastí a primárně se věnuje náležitostem,
které tzv. Tejcova novela buď neobsahuje, anebo je nutné je nově
definovat. Zadání se tedy nedotýká všech aspektů služebního zákona, ale
především změnových. Tento dokument stvrzuje výchozí politickou dohodu
koaličních stran, která bude legislativně-technicky dopracována
skupinou legislativců při Úřadu vlády. V případě různých možných řešení
obsahuje dokument varianty k odborné diskusi. Věcný přehled umožňuje
aktivní zapojení všech poslanců a poslankyň do odborné debaty o podobě
komplexního pozměňovacího návrhu k novele služebního zákona a uplatnění
jejich zásadních připomínek dříve, než příslušné výbory Poslanecké
sněmovny začnou projednávat návrh jeho paragrafového znění. Dále bude
při Úřadu vlády ustavena politicko-odborná skupina ze zástupců
politických stran a zástupců Úřadu vlády (UV), Ministerstva financí
(MF) a Ministerstva práce a sociálních věcí (MPSV), která dopracuje
návrh v oblasti odměňování a vzdělávání. Tzv. koaliční novela bude
veřejně diskutována se správními úřady, opozicí, zástupci odborů a
neziskovými organizacemi."
151. Z vyjádření vlády zaslaného Ústavnímu soudu, jakož i z výše
uvedeného "Věcného přehledu komplexního pozměňovacího návrhu ke
sněmovnímu tisku č. 71" je patrné, že připravovaný komplexní
pozměňovací návrh byl vládní iniciativou na základě dohody koaličních
stran.
152. Ústavní soud v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 77/06 a sp. zn. Pl. ÚS
39/08 souhlasně zmínil názor právní vědy, že "vláda by měla u tzv.
komplexních pozměňovacích návrhů trvat na svém právu vyjádřit se k
návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy, protože ve skutečnosti jde o
zastřenou novou zákonodárnou iniciativu" (Kysela, J. Tvorba práva v ČR:
truchlohra se šťastným koncem? Právní zpravodaj, 2006, č. 7). S vědomím
tohoto přístupu Ústavního soudu tak nic nebránilo vládě se vůči obsahu
či formě komplexního pozměňovacího návrhu ohradit či trvat na svém
vyjádření dle čl. 44 Ústavy, platilo-li by tvrzení navrhovatele, že
vláda byla na svém právu zkrácena. Každý člen vlády má právo se
účastnit jednání Poslanecké sněmovny s právem přednostního slova (čl.
38 odst. 1 Ústavy). Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/08 navíc
při posuzování možného zkrácení práva vlády se k návrhu zákona vyjádřit
nepovažoval za rozhodnou formální neexistenci vyjádření vlády ke
komplexnímu pozměňovacímu návrhu, nýbrž faktickou roli vlády v
legislativním procesu, resp. ve vztahu k danému komplexnímu
pozměňovacímu návrhu, přičemž bral v potaz např. též souhlasné
vyjádření člena vlády při parlamentní rozpravě.
153. Ze stenozáznamů z 12. a 14. schůze Poslanecké sněmovny (7. volební
období) při projednávání tisku 71 však nic podobného neplyne a faktický
postup vlády (resp. jejích členů) při projednávání tisku 71 o ničem
podobném nesvědčí. Vláda se naopak k původu a obsahu komplexního
pozměňovacího návrhu ve vyjádření zaslaném Ústavnímu soudu hlásí.
Jakkoli formálně vyjádření vlády ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu
chybí, fakticky nebyla práva vlády nijak dotčena, neboť vláda byla sama
iniciátorem komplexního pozměňovacího návrhu a měla možnost kdykoli
během legislativního procesu, platila-li by teze navrhovatele o
zkrácení ústavních kompetencí vlády, na tuto skutečnost upozornit či se
přímo domáhat svého práva se vyjádřit.
154. Lze tedy uzavřít, že má-li být jedním z účelů derogačního zásahu
Ústavního soudu ochrana práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona, pak
tento účel v nyní posuzovaném případě absentuje.
155. Pokud jde o případné dotčení práv jiných subjektů zákonodárného
procesu, zdůraznil Ústavní soud ve shora zmíněných nálezech sp. zn. Pl.
ÚS 55/10 a sp. zn. Pl. ÚS 53/10, že členové Parlamentu musejí mít
skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu a zaujmout
k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v příslušné komoře
Parlamentu nebo v jejích orgánech, k čemuž musí mít dostatečný čas.
Účelem je umožnění konfrontace důvodů pro přijetí či nepřijetí
příslušného návrhu zákona, kdy zástupci občanů musí veřejně zdůvodňovat
a obhajovat své návrhy a veřejnost má možnost kontrolovat jejich
činnost. Tato možnost konfrontace postojů na parlamentní půdě je též
zárukou svobodné soutěže politických sil (čl. 5 Ústavy).
156. V nyní posuzovaném případě však k dotčení práv parlamentní menšiny
nedošlo, resp. to není ani výslovně namítáno. Jak bylo shora uvedeno,
již věcný záměr komplexního pozměňovacího návrhu byl předložen nejen
parlamentní, nýbrž i širší veřejné diskusi (srov. např. vyjádření
Rekonstrukce státu k Věcnému přehledu komplexního pozměňovacího návrhu
ke sněmovnímu tisku č. 71 ze dne 25. 2. 2014, dostupné na
http://rekonstrukcestatu.cz/cs/archiv-novinek/8076-vyjadreni-k-vecnemu-
prehledu-komplexniho-pozmenovaciho-navrhu-ke-snemovnimu-tisku-c.-71).
První verze komplexního pozměňovacího návrhu (tisk 71/8) obsahovala též
odůvodnění. Navíc pokud jde o relevanci odůvodnění pozměňovacího
návrhu, sám navrhovatel v replice uvádí, že "je nepochybné, že absence
důvodové zprávy ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu sama o sobě ještě
nevede k neústavnosti zákona".
157. Pro úplnost je nutno dodat, že z údajů dostupných na internetových
stránkách Poslanecké sněmovny
(http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=7&t=71), jakož i z vyjádření
Poslanecké sněmovny jako účastníka řízení vyplývá, že všechny zákonné
lhůty při projednávání tisku 71 byly dodrženy.
158. Lze uzavřít, že taktéž ústavní účel spočívající v ochraně jiných
subjektů zákonodárného procesu nebyl v posuzovaném případě dotčen.
Naopak z přístupu vlády, která byla faktickým iniciátorem a tvůrcem
komplexního pozměňovacího návrhu, lze vysledovat spíše snahu o
transparentní a otevřený přístup.
159. Jak bylo shora naznačeno, důležitým ústavním účelem, který Ústavní
soud sleduje při kontrole ústavní souladnosti legislativního procesu,
je též přehlednost a předvídatelnost zákonů, resp. právního řádu jako
celku (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 39), např. v souvislosti s tzv.
"utajenými zákony" (týž nález, bod 54), kdy pozměňovacím návrhem
přidaná materie do zákona regulujícího věcně odlišnou oblast není
tematicky zachycena v názvu zákona, a stává se tak v právním řádu
skrytou. Tento ústavní účel, na základě kterého formuloval Ústavní soud
požadavky na kvalitu pozměňovacích návrhů, však v posuzovaném případě
opět absentuje, neboť výsledkem nyní posuzovaného legislativního
procesu je schválení zcela nového zákona o státní službě, který tak
nemůže být považován za nepředvídatelnou či skrytou část právního řádu,
která by adresáty práva při práci s právním řádem jakkoli mátla.
160. Hodnota právní jistoty je při výše naznačeném vážení nezbytnosti
derogace zákona na straně jedné a nepřistoupení k derogaci na straně
druhé přítomna na obou stranách. Na straně jedné je dotčena v případě,
kdy je zákon přijat způsobem odporujícím pravidlům jednacího řádu
Poslanecké sněmovny, na straně druhé však může být dotčena právě též
derogací takto přijatého zákona. Při zvažování intenzity zásahu do
hodnoty právní jistoty, ať již samotným legislativním postupem, či
naopak možnou derogací napadeného zákona, musel vzít Ústavní soud do
úvahy zcela specifickou situaci související s právním zakotvením státní
služby v České republice. Zákon č. 218/2002 Sb., který měl být návrhem
zákona poslanců Sklenáka, Tejce a dalších rozsáhle novelizován, měl
nabýt po několika odkladech účinnosti až 1. ledna 2015 (až na drobné
výjimky), tedy ve shodný okamžik (opět na drobné výjimky) jako nyní
napadený zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě. Nahlíženo tedy optikou
ústavního účelu právní jistoty (předvídatelnosti a přehlednosti
právního řádu), je nutno konstatovat, že tento účel není nijak zásadně
dotčen v situaci, kdy "na vstupu" zákonodárného procesu existuje novela
zákona, která má rozsáhle měnit dvanáct let platný, již třicetkrát
novelizovaný, ale stále (až na drobné výjimky) neúčinný zákon
upravující postavení státních zaměstnanců, a "na výstupu" tohoto
procesu existuje nikoli rozsáhlá novela původního zákona, ale nový
zákon, který však upravuje z hlediska předmětu úpravy totéž. Okamžik
účinnosti zákonné úpravy státní služby dané původním zákonem z roku
2002 (ve znění řady jeho novel včetně chystané rozsáhlé novely poslanců
Sklenáka, Tejce a dalších) na straně jedné a zcela nové úpravy obsažené
v napadeném zákoně o státní službě na straně druhé by byl přitom
shodný. Z hlediska adresátů práva nejde tudíž o situaci, která by
narušila princip právní jistoty tak zásadně jako případná derogace
takto přijatého předpisu.
161. Naopak derogace napadeného zákona by do principu právní jistoty a
důvěry v právo zasáhla velmi významně, neboť všichni zaměstnanci státní
správy, kteří přecházejí do režimu státní služby, by se poté, co se po
dvaceti dvou letech od účinnosti Ústavy podařilo důsledně naplnit její
čl. 79 odst. 2 a uvést v život systém státní služby, opět po několika
měsících účinnosti zákona ocitli ve stavu právní nejistoty ohledně
fungování celé státní správy, resp. jejího personálního základu.
162. Uvedenému důsledku by nezabránilo ani případné odložení
vykonatelnosti derogačního nálezu, neboť nelze, právě z pohledu ochrany
právní jistoty, připustit, aby činnost státní správy a fungování nové
státní služby bylo vystaveno trvalé nejistotě ohledně toho, zda se ve
vymezeném časovém období (daném odkladem vykonatelnosti nálezu) podaří
prosadit a schválit stejnou či obdobnou verzi zákona o státní službě. V
případě opaku by se vykonatelností derogačního nálezu ocitl personální
základ státní správy České republiky ve stavu právního vakua. Je třeba
opět připomenout, že důvodem derogace by přitom nebyla ochrana subjektů
zákonodárného procesu, které by se cítily dotčeny postupem porušujícím
pravidla zákonodárného procesu, ale ochrana objektivních hodnot
plynoucích z principu právního státu, jejichž porušení vadný
legislativní proces představuje. Důsledky derogace by však byly, právě
z hlediska principů právního státu, nepoměrně závažnější.
163. Je tak nutno vidět rozdíl v derogaci právního předpisu, který v
době vykonatelnosti derogačního nálezu ještě nebyl účinný, či nebyl
ještě aplikován, a předpisu, na jehož základě probíhá zcela zásadní
reforma personálního základu státní správy v České republice. Na tento
aspekt ostatně Ústavní soud upozornil již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS
56/05, kde ve vztahu k prvnímu z nálezů, který se otázkou limitů
pozměňovacích návrhů zabýval na pozadí "přílepku" vloženého do zákona o
bankách, uvedl: "Nelze pominout i skutečnost, že v případě nálezu č.
37/2007 Sb. se jednalo o dosud nerealizovaný zákon. V iniciačním
případě čl. II a čl. III zákona č. 443/2006 Sb., kterým se mění zákon
č. 319/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve
znění pozdějších předpisů, totiž zákon ještě aplikován nebyl. Kromě
toho by byla jeho aplikace v podstatě jednorázovou záležitostí." (bod
45).
164. Z hlediska jistoty právního zakotvení státní služby nelze
přehlédnout ani výhrady, které vůči neexistenci státní služby v České
republice dlouhodobě zaznívaly též ze strany Evropské unie, jakož ani
skutečnost, že čerpání významných finančních prostředků Českou
republikou z fondů Evropské unie bylo podmíněno právě zakotvením státní
služby. Zde je nutno též zmínit, že existence státní služby jakožto
podmínka vstupu do Evropské unie byla před vstupem České republiky do
Evropské unie splněna právě přijetím služebního zákona č. 218/2002 Sb.,
který však nikdy nenabyl (až na drobné výjimky) účinnosti, neboť jeho
účinnost byla následných dvanáct let odkládána, naposledy k datu 1.
ledna 2015. I s ohledem na závazky České republiky vůči Evropské unii
nelze považovat případný derogační zásah vůči napadenému zákonu za
přiměřenou reakci ve vztahu k pochybení, které vadu zákonodárného
procesu vyvolalo.
165. Ústavní soud tak uzavírá, že z hlediska způsobu přijímání
napadeného zákona došlo k porušení § 63 odst. 1 bodu 5 písm. a)
jednacího řádu Poslanecké sněmovny, tedy z hlediska dosavadní
judikatury Ústavního soudu k pochybení, které je též v rozporu s
Ústavou. Ústavní soud nemůže aprobovat postup, v jehož rámci je novela
zákona (zde novela služebního zákona č. 218/2002 Sb.) nahrazena při
projednávání v Poslanecké sněmovně formou komplexního pozměňovacího
návrhu zcela novým zákonem (zde napadený zákon č. 234/2014 Sb., o
státní službě). Není pak naplněn požadavek akcesority pozměňovacího
návrhu, který vyžaduje, aby pozměňovací návrh toliko pozměňoval či
doplňoval původní předlohu, nikoli ji zcela nahrazoval novým zákonem,
byť by se věcně jednalo o stejný předmět právní regulace.
166. Zároveň však Ústavní soud musel zvážit, zda by případná derogace
napadeného zákona nebyla v rozporu s hodnotami materiálního právního
státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1,
čl. 83 Ústavy), přičemž došel k závěru, že ochrana uvedených hodnot v
nyní posuzovaném případě převáží nad zájmem na derogaci napadeného
zákona, jak je vyloženo výše v bodech 142-164.
167. Politické důvody, které vládu vedly k uvedenému postupu a které
vláda rozvádí ve svém vyjádření rekapitulovaném výše, nepřísluší
Ústavnímu soudu hodnotit.
168. Ústavní soud proto návrh na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o
státní službě, neshledal důvodným.
VII.
Posouzení ústavnosti jednotlivých napadených ustanovení zákona č.
234/2014 Sb., o státní službě
VII./a
Obecná východiska při přezkumu souladu ustanovení zákona s ústavním
pořádkem
169. Ústavní soud dlouhodobě v případě řízení o kontrole právních
předpisů zdůrazňuje zásadu přednosti ústavně konformního výkladu zákona
nebo jeho jednotlivého ustanovení před jeho derogací, s tím, že je
povinností všech orgánů veřejné moci interpretovat a aplikovat právo se
zřetelem na požadavek ochrany základních práv a svobod (čl. 1 odst. 1 a
čl. 4 Ústavy).
170. Jak zdůraznil Ústavní soud např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 44/03 ze
dne 5. 4. 2005 (N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.), v demokratickém právním
státě, který je chápán především jako materiální právní stát, nelze
připustit užití platného zákonného ustanovení způsobem odporujícím
některé z fundamentálních ústavních zásad. Povinnost soudů nalézat
právo neznamená pouze vyhledávat přímé, konkrétní a výslovné pokyny v
zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je
konkrétním právem, i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem,
ústavních zásad, ustanovení Listiny základních práv a svobod a závazků
plynoucích z mezinárodních smluv. Z mnoha myslitelných výkladů zákona
je tedy třeba v každém případě použít pouze takový výklad, který
respektuje ústavní principy (je-li takový výklad možný), a ke zrušení
ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve tehdy, nelze-li
dotčené ustanovení použít, aniž by byla ústavnost porušena (princip
minimalizace zásahu do pravomoci jiných orgánů veřejné moci).
171. K tvrzené neurčitosti řady napadených ustanovení, resp. vnitřní
rozpornosti některých částí napadeného zákona Ústavní soud připomíná,
že "neurčitost některého ustanovení právního předpisu nutno považovat
za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl.
1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti
vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých
interpretačních postupů" [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 10/06 ze dne 13.
3. 2007 (N 47/44 SbNU 603; 163/2007 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 44/03
(viz výše)].
172. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 pak Ústavní soud zdůraznil, že
"nejasnosti v zákonné úpravě musí odstraňovat judikatura obecných soudů
a odstranění případných nejednotností v rozhodování obecných soudů je v
kompetenci Nejvyššího soudu. Ústavní soud již vícekrát konstatoval, že
do této oblasti může vstoupit jen v případě, kdy se současně jedná o
porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost
právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v
podmínkách právního státu."
173. Ústavní rozměr je typicky dán tehdy, jestliže má nepředvídatelnost
právní úpravy dopad do sféry ústavně zaručených práv. Např. ve
vyhovujícím nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/97 ze dne 2. 7. 1997 (N 91/8 SbNU
325; 186/1997 Sb.), na který navrhovatel též odkazuje, šlo o zrušení
zákonné úpravy zasahující do osobní svobody garantované v čl. 8
Listiny.
VII./b
Posouzení ústavnosti § 1 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14 odst. 2, § 15
odst. 3, § 16, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 172, 173, 178, § 184
odst. 2, § 189 - tvrzené porušení principu předvídatelnosti,
srozumitelnosti a bezrozpornosti právního řádu a nepřímá novelizace
zákoníku práce
174. Text napadených ustanovení je následující (marginální rubriky,
označení paragrafů, popř. návětí, které nejsou návrhem napadeny, jsou v
některých částech pro přehlednost ponechány a uvedeny v závorce):
"[§ 1]
(2) Tento zákon dále upravuje organizační věci týkající se zaměstnanců
ve správních úřadech, kteří pracují v základním pracovněprávním vztahu.
[Služební předpis]
[§ 11]
(3) Služební předpis je pro státního zaměstnance závazný; služební
předpis je závazný i pro zaměstnance v pracovním poměru vykonávajícího
činnosti podle § 5 a pro osobu ve služebním poměru podle jiného zákona
zařazenou k výkonu služby ve služebním úřadu. Služební úřad je povinen
zajistit, aby tyto osoby byly se služebními předpisy řádně seznámeny a
měly k nim zajištěn přístup.
...
[§ 14]
[Vedoucí služebního úřadu]
(2) Vedoucí služebního úřadu dále plní úkoly související s
pracovněprávními vztahy zaměstnanců ve správním úřadu.
...
[§ 15]
[Státní tajemník]
(3) Státní tajemník dále plní úkoly související s pracovněprávními
vztahy zaměstnanců ve správním úřadu.
...
§ 16
Zvláštní ustanovení o plnění některých úkolů služebního úřadu
Nadřízený služební úřad plní v organizačních věcech služby, služebních
vztahů státních zaměstnanců a pracovněprávních vztahů zaměstnanců ve
správním úřadu úkoly za služební úřad, v němž službu vykonává nebo v
pracovním poměru pracuje celkem méně než 25 osob, a za obvodní báňský
úřad, okresní správu sociálního zabezpečení, oblastní inspektorát
práce, Odvolací finanční ředitelství nebo finanční úřad.
...
[§ 78]
[Představený je dále povinen]
c) plnit vůči podřízeným zaměstnancům povinnosti vedoucího zaměstnance
podle zákoníku práce,
...
[§ 85]
(5) Odstavce 1 až 4 platí obdobně i pro zaměstnance v pracovním poměru
vykonávajícího činnosti podle § 5 a pro osobu ve služebním poměru podle
jiného zákona zařazenou k výkonu služby ve služebním úřadu.
...
§ 172
Systemizace pracovních míst
Pro stanovení systemizace pracovních míst zaměstnanců ve správním úřadu
platí § 17 a 18 obdobně s tím, že počet míst náměstků člena vlády a
zaměstnanců, kteří vykonávají práci pro člena vlády, včetně zaměstnanců
zařazených v kabinetu člena vlády, nebo zaměstnanců, kteří vykonávají
práci pro vedoucího Úřadu vlády, a jejich platový tarif určuje a objem
prostředků na jejich platy navrhuje příslušný člen vlády nebo vedoucí
Úřadu vlády. Kabinetem člena vlády se rozumí útvar v ministerstvu nebo
v Úřadu vlády, v jehož působnosti je formulování politik výlučně pro
člena vlády.
...
§ 173
Náměstek člena vlády
(1) Náměstek člena vlády je zástupcem člena vlády, s výjimkou věcí,
které vyhrazuje členovi vlády zákon. Zejména je oprávněn účastnit se
místo člena vlády jednání schůze vlády a zastupovat jej na schůzi
výboru nebo komise Poslanecké sněmovny včetně vyšetřovací komise,
není-li výslovně požadována osobní účast člena vlády, nebo na schůzi
výboru nebo komise Senátu.
(2) Pracovní místo náměstka člena vlády není v organizačním uspořádání
správního úřadu stupněm řízení; člen vlády může mít nejvýše 2 takové
náměstky.
(3) Náměstek člena vlády je v pracovním poměru ke státu a jmenuje a
odvolává jej příslušný člen vlády; náměstek člena vlády, který není
pověřen řízením ministerstva, je zařazen v Úřadu vlády.
...
§ 178
(1) Služební orgán může obsadit služební místo osobou v pracovním
poměru na dobu určitou podle pracovněprávních předpisů, jestliže
a) státní zaměstnanec nevykonává službu z důvodu dočasné neschopnosti k
výkonu služby po dobu delší než 1 kalendářní měsíc,
b) státní zaměstnanec vykonává vojenské cvičení nebo mimořádnou službu,
c) státní zaměstnankyně čerpá mateřskou dovolenou nebo státní
zaměstnankyně nebo státní zaměstnanec čerpá rodičovskou dovolenou,
d) státní zaměstnanec byl zproštěn služby na základě usnesení o
zahájení trestního stíhání pro trestný čin nebo z důvodu vazby,
e) státnímu zaměstnanci byl přerušen výkon služby za účelem dalšího
vzdělání nebo odborné stáže,
f) státní zaměstnanec byl přeložen, nebo
g) státní zaměstnanec byl zařazen mimo výkon služby.
(2) Se zaměstnancem uvedeným v odstavci 1 se sjednají požadované
činnosti jako druh práce v pracovní smlouvě a přísluší mu plat podle
části deváté.
(3) Zaměstnanci uvedenému v odstavci 1 se na jeho žádost umožní vykonat
úřednickou zkoušku.
...
[§ 184]
[Systemizace a systemizace pracovních míst]
(2) Systemizace podle odstavce 1 se zaměřují zejména na vymezení
služebních míst státních zaměstnanců a pracovních míst zaměstnanců.
...
§ 189
Náměstek člena vlády
Dosavadní vedoucí zaměstnanec, který ke dni 1. července 2015 pracuje
jako náměstek člena vlády, nejde-li o náměstka podle § 188 odst. 3
písm. a), se považuje za náměstka člena vlády podle § 173 odst. 2."
175. Ústavní výhrada navrhovatele vůči všem shora rekapitulovaným
ustanovením spočívá v tvrzení, že zákon o státní službě v označených
částech "neodpovídá základním principům právního státu, k nimž patří
nejen zásady předvídatelnosti a srozumitelnosti zákona, ale i jeho
vnitřní bezrozpornosti" s odkazem na shora rekapitulovaný nález ve věci
legislativních "přílepků" sp. zn. Pl. ÚS 77/06. Navrhovatel považuje
napadená ustanovení za nepřímou novelizaci zákoníku práce.
176. Ústavní soud při posouzení shora rekapitulovaných napadených
ustanovení zákona o státní službě nedochází k závěru, že jde o právní
úpravu, která by se příčila požadavkům materiálního právního státu,
jejíž normativní obsah by nebylo možno stanovit obvyklými
interpretačními metodami, ať již v rámci napadeného zákona, tak v rámci
právního řádu jako celku.
177. Navrhovatel odkazuje na § 4 zákoníku práce, podle něhož se
"pracovněprávní vztahy ... řídí tímto zákonem; nelze-li použít tento
zákon, řídí se občanským zákoníkem, a to vždy v souladu se základními
zásadami pracovněprávních vztahů", z čehož dovozuje nemožnost dalšího
speciálního předpisu týkajícího se jakékoli regulace pracovněprávních
vztahů.
178. Ústavní základ této argumentace však není zcela zjevný. V případě
tvrzené kolize mezi dvěma různými právními předpisy (zákon o státní
službě a zákoník práce) je nutno při interpretaci napadených ustanovení
zvážit vztah speciality a obecnosti konkrétních ustanovení zmiňovaných
předpisů (interpretační metoda "lex specialis derogat legi generali").
Nelze tvrdit, že možnost intepretace příslušných ustanovení zákona o
státní službě spočívající v jejich speciální povaze ve vztahu k
obecnému a subsidiárně použitému zákoníku práce je ústavně vyloučena.
179. Ostatně § 1 vymezující působnost zákona o státní službě uvádí, že
se zákon vztahuje mj. "na právní poměry státních zaměstnanců
vykonávajících ve správních úřadech státní správu" [odst. 1 písm. a)],
stejně jako to, že upravuje "organizační věci týkající se zaměstnanců
ve správních úřadech, kteří pracují v základním pracovněprávním vztahu"
(napadený odstavec 2). Z argumentace navrhovatele není zřejmé, proč by
měl být výklad spočívající ve speciálním postavení zákona o státní
službě (resp. jeho jednotlivých ustanovení) ve vztahu k zákoníku práce
jako ústavně nekonformní zcela vyloučen. Případná politická vhodnost či
koncepčnost uvedeného řešení je jinou otázkou a její hodnocení
Ústavnímu soudu nepřísluší.
180. Tento způsob výkladu vztahu zákoníku práce a speciálních předpisů
upravujících právní poměry některých skupin zaměstnanců je navíc v
právní praxi běžný (např. zákon o úřednících územních samosprávných
celků či zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších
předpisů), a nelze jej tak považovat za nepředvídatelný, resp. stojící
zcela mimo rámec možných výkladů vztahu zákona o státní službě a
zákoníku práce, a tedy dovozovat, že není možno napadená ustanovení
ústavně konformně vyložit a je nutno přistoupit k jejich derogaci.
181. Totéž platí o speciálně formulované výhradě vůči § 173
(upravujícímu postavení náměstka člena vlády), který dle navrhovatele
"do zákona o státní službě nepatří", přičemž spíše než o zpochybnění
ústavní konformity daného ustanovení jde o polemiku s vhodností
zvoleného řešení či s vhodností zařazení daného institutu do zákona.
Ústavní soud přitom nepřehlédl, že zákon o státní službě na straně
jedné [§ 2 odst. 1 písm. c)] stanoví, že se tento zákon nevztahuje na
náměstka člena vlády, a v rozporu s tímto vymezením ratione personae v
§ 173 postavení náměstka člena vlády upravuje. Tento přístup svědčí o
nezvládnuté legislativní technice, která vede k rozporu v zákoně a také
k překrývání kompetencí s náměstkem pro řízení sekce. Požadavek na
bezrozpornost zákona by však mohl dosáhnout ústavního rozměru v
případě, kdy nelze ani za pomoci běžně užívaných výkladových postupů
rekonstruovat záměr zákonodárcův. Není pochyb o tom, že záměrem
zákonodárce bylo upravit v tomto zákoně postavení náměstka člena vlády
a tento záměr byl - byť technicky nevhodně - do zákona zapracován (k
vnitřnímu souladu zákona by postačovalo v § 2 uvést, že náměstek člena
vlády nevykonává svou funkci ve služebním poměru či nějak obdobně).
Není věcí Ústavního soudu posuzovat věcnou vhodnost existence náměstků
členů vlády v tomto či obdobném postavení; Ústava se totiž o funkci
náměstka člena vlády zmiňuje jen v souvislosti se zastupováním člena
vlády ve schůzi výboru, komise nebo vyšetřovací komise Poslanecké
sněmovny (čl. 38 odst. 2). Nalezený rozpor tak nemá ústavní rozměr.
182. V replice navrhovatele jsou rozvedeny příklady neprovázanosti obou
předpisů (zákoníku práce a zákona o státní službě), přičemž ve vztahu k
napadenému § 178 zaznívá nový ústavní argument v návrhu původně
neuvedený, spočívající v tom, že tímto ustanovením je založeno nerovné
postavení mezi "státními zaměstnanci" (tj. osobami ve služebním poměru)
a "zaměstnanci" (tj. osobami v pracovněprávním vztahu). Nerovnost
spočívá dle navrhovatele v tom, že služební orgán může za určitých
okolností obsadit služební místo osobou v pracovním poměru na dobu
určitou podle pracovněprávních předpisů, přičemž osoby ve služebním
poměru musely, na rozdíl od zaměstnanců v pracovněprávním vztahu,
splnit určité předpoklady.
183. S ohledem na to, že rozlišení mezi osobami v režimu státní služby
a osobami v pracovněprávním vztahu není založeno na žádném ze
zakázaných důvodů rozlišování (srov. čl. 3 odst. 1 Listiny), lze
námitku nerovnosti chápat pouze ve smyslu porušení zákazu libovůle ze
strany zákonodárce při rozlišování subjektů a práv ve smyslu ochrany
rovnosti dle čl. 1 Listiny [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze
dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)]. Rovnost ve smyslu
čl. 1 Listiny může být porušena pouze v případě, kdy jde o nerovnost
extrémní, případně tu, které schází jakýkoliv účel a smysl, a jedná se
tak o libovůli [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 47/04 ze dne 8. 3. 2005 (N
47/36 SbNU 495; 181/2005 Sb.) či nález sp. zn. I. ÚS 173/13 ze dne 20.
8. 2014 ve znění opravného usnesení sp. zn. I. ÚS 173/13 ze dne 10. 9.
2014]. Ústavní soud pak posuzuje existenci rozumných (racionálních)
důvodů pro uvedené odlišné zacházení [srov. usnesení sp. zn. I. ÚS
3271/13 ze dne 6. 2. 2014 či usnesení sp. zn. I. ÚS 4664/12 ze dne 3.
4. 2014, dostupná na http://nalus.usoud.cz].
184. V posuzovaném případě dochází k situaci, kdy se s odlišnými
osobami (osoby ve služebním poměru a osoby v pracovněprávním vztahu)
zachází shodně, tj. zákon umožňuje, aby dočasně osoba v pracovněprávním
poměru obsadila služební místo z důvodů v zákoně vymezených. Jakkoli i
shodné zacházení s odlišnými subjekty může být nerovným zacházením, v
nyní posuzované situaci Ústavní soud neshledává, že by dočasné obsazení
služebního místa osobou v pracovněprávním (nikoli služebním) poměru
bylo projevem libovůle zákonodárcovy bez racionálně akceptovatelného
zdůvodnění, resp. bez účelu či smyslu. Důvody uvedeného postupu jsou
ostatně zákonodárcem vymezeny taxativně v napadeném § 173 odst. 1 a
spočívají v dočasné nemožnosti osoby ve služebním poměru (státního
zaměstnance) službu vykonávat. Jde o důvody zcela racionální (dočasná
neschopnost k výkonu služby, vojenské cvičení, mateřská či rodičovská
dovolená apod.), přičemž účel dané úpravy je taktéž zjevný, a to
dočasně vyřešit nepřítomnost zaměstnance ve služebním poměru. S tím
souvisí též skutečnost, že uvedené "provizorium" je ze zákona možné jen
uzavřením smlouvy na dobu určitou. Ústavní soud uzavírá, že zvolené
řešení nelze považovat za libovůli zákonodárcovu zakládající ústavně
neakceptovatelnou nerovnost.
VII./c
Posouzení ústavnosti § 5 odst. 2 - tvrzené porušení čl. 78 Ústavy
185. Znění napadeného ustanovení:
"[§ 5]
[Služba a obory služby]
(2) Vláda stanoví nařízením obory služby."
186. Základním východiskem pro posouzení ústavnosti výše uvedeného
ustanovení zákona o státní službě je čl. 78 Ústavy, který stanoví: "K
provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení.
Nařízení podepisuje předseda vlády a příslušný člen vlády."
187. Vláda je tak oprávněna vydávat nařízení vlády bez zmocnění v
zákoně, a to na rozdíl od ministerstev, jiných správních úřadů a orgánů
územní samosprávy, které mohou ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy vydávat
podzákonné předpisy na základě a v mezích zákona, jsou-li k tomu
zákonem zmocněny.
188. S ohledem na skutečnost, že vláda má ústavní oprávnění (generální
zmocnění) provést nařízením vlády jakýkoli zákon, resp. jakékoli jeho
ustanovení, je otázka dodržení ústavních podmínek vyjádřených slovy "k
provedení zákona" a "v jeho mezích" v prvé řadě otázkou posouzení
konkrétního nařízení vlády, nikoli zákonného zmocnění, neboť to vláda
ke své normotvorné činnosti nepotřebuje. Obecně tedy platí, že derogace
jakéhokoli zákonného zmocnění k vydání nařízení vlády nijak nemění
pravomoc vlády nařízení vydat, neboť to je založeno samotnou Ústavou v
čl. 78.
189. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (viz výše) Ústavní soud při
přezkumu nařízení vlády (nikoli zákonného zmocnění) uvedl: "[Ú]stavní
vymezení odvozené normotvorby exekutivy spočívá na následujících
zásadách: - nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem, - nařízení
nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy stanovit
primární práva a povinnosti), - musí být zřejmá vůle zákonodárce k
úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru
nařízení)."
190. V nyní posuzovaném případě je zjevné, že zákonem je zmocněn
oprávněný orgán (vláda), a zřejmá je i vůle zákonodárce k úpravě nad
zákonný standard, neboť navzdory generálnímu zmocnění v Ústavě
zákonodárce vládu výslovně zmocňuje k úpravě otázek v zákoně podrobně
neupravených.
191. Při posuzování ústavnosti samotného zákonného zmocnění tak bude
podstatné posoudit, zda z dikce zákonného zmocnění není zjevné, že
zákonodárce zmocňuje vládu k normotvorbě, která jí ústavně nepřísluší.
192. Typicky půjde o situaci, kdy by byla vláda zmocněna upravit otázky
ústavně vyhrazené zákonodárci, např. ukládání primárních povinností
(čl. 4 odst. 1 Listiny) či stanovování mezí základních práv a svobod
(čl. 4 odst. 2 Listiny). Řadu výhrad zákona obsahuje též Ústava (např.
čl. 20, čl. 22 odst. 1, čl. 24, čl. 27 odst. 3, čl. 79 odst. 1 a 2 a
další). Ústavní soud tak v minulosti zrušil zákonné zmocnění, které
zmocňovalo vládu k regulaci oblastí vyhrazených zákonu dle čl. 31
Listiny základních práv a svobod [sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7.
1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.)] či zákonné zmocnění, které v
rozporu s čl. 39 Listiny delegovalo vymezení skutkové podstaty
trestného činu na nařízení vlády [nález sp. zn. Pl. ÚS 13/12 ze dne 23.
7. 2013 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.)]. V obou nálezech Ústavní
soud zdůraznil, že nelze připustit, aby se sféra ochrany základních
práv a svobod dostala pod pravomoc moci výkonné, která k tomu není
oprávněná. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/12 Ústavní soud s odkazem na
nález Ústavního soudu Československé republiky č. j. úst. 120/22-2/10
ze dne 7. listopadu 1922 (Úřední list republiky Československé 1922:
284, 5605-5608) připomněl, že již v počátcích budování demokratické
republiky v tuzemsku bylo konstatováno, že zákonodárný akt obsahující
vpravdě delegaci zákonodárné moci na vládu by měnil ústavní listinu
tím, že by k ní připojil dosud neobsaženou výhradu, že moc zákonodárnou
vykonává Národní shromáždění jen potud, pokud ji nedelegovalo na vládu.
193. Dále půjde o situaci, kdy je ze samotného znění zákonného zmocnění
zjevné, že zákonodárce ukládá vládě nařízením upravit otázky stojící
mimo předmět prováděného zákona (tedy mimo meze dané obsahem a účelem
prováděného zákona). Limity podzákonné normotvorby vlády vyžadované čl.
78 Ústavy by pak nebylo možno dovodit ani ze samotného zmocňovacího
ustanovení, ani z prováděného zákona jako celku. Jak připomněl Ústavní
soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/95 ze dne 25. 10. 1995 (N 67/4 SbNU
157; 271/1995 Sb.), vláda "nepotřebuje výslovnou delegaci v příslušném
zákoně, nařízení však nemůže vybočit ze zákonných mezí - nemůže tedy
být praeter legem. Jinak řečeno, musí se držet v mezích zákona, které
jsou buď vymezeny výslovně anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona."
194. Poslední problematickou situací pak může být zmocnění k vydání
nařízení vlády v oblastech, kde došlo ve smyslu čl. 10a Ústavy k
přenesení pravomocí na nadnárodní organizaci nebo instituci, tj. kde
vnitrostátní orgán svou kompetenci vykonávat nemůže v rozsahu, ve
kterém k přenosu pravomocí podle čl. 10a Ústavy došlo [k tomu srov.
nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443;
154/2006 Sb.), který se však touto otázkou zabýval v souvislosti s
posouzením ústavnosti nařízení vlády, nikoli zákonného zmocnění].
195. Pokud však zákonné zmocnění některý z výše uvedených deficitů
nemá, bude nutno posuzovat z hlediska naplnění podmínek čl. 78 Ústavy
až konkrétní nařízení vlády, u kterého lze na základě jeho obsahu a
formulace dovodit, zda se pohybuje v mezích zákona, nebo zda tyto meze
překračuje.
196. Navrhovatel napadá § 5 odst. 2 zákona o státní službě s tím, že
"ustanovení nestanoví meze, v nichž se má nařízení vlády pohybovat, a
nelze je zřejmě dovodit ani výkladem zákona". Jak již bylo shora
uvedeno, meze pro nařízení vlády nemusí vyplývat z konkrétního
zákonného zmocňovacího ustanovení (zde napadený § 5 odst. 2), které
ostatně vláda ke své normotvorbě díky generálnímu ústavnímu zmocnění
ani nepotřebuje, nýbrž mohou být dovozeny "ze smyslu a účelu zákona".
197. V § 5 odst. 1 písm. a) až t) stanoví zákon o státní službě výčet
činností, které vymezuje jako "službu" [legislativní zkratka pro státní
službu zavedená v § 1 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě]. V § 1 a
2 je pak vymezen předmět úpravy a rozsah působnosti zákona o státní
službě. Nenastává zde tak situace, kdy zmocnění ukládá vládě upravovat
otázky vyhrazené zákonu nebo upravovat otázky nacházející se zjevně
mimo předmět zákonné úpravy a kdy by již z pouhé zákonné dikce bylo
zřejmé, že se vláda při vydání nařízení nemůže pohybovat "v mezích
zákona", jak jí ukládá Ústava.
198. Z obsahu a účelu zákona, zejména pak z jeho § 5 odst. 1
vymezujícího činnosti spadající pod státní službu, lze dovodit meze, ve
kterých se vláda při své nařizovací činnosti bude pohybovat. Obory
služby tedy nejsou tematickou oblastí, která by se ocitala mimo obsah a
účel zákona o státní službě, stejně tak nejde o otázky, u kterých by
bylo možno z ústavního pořádku dovodit výhradu zákona. Posouzení toho,
zda se konkrétní nařízení vlády pohybuje v mezích zákona, je pak již
věcí přezkumu onoho nařízení vlády.
VII./d
Posouzení ústavnosti § 21 odst. 3, § 104 odst. 3 - tvrzené porušení čl.
78 Ústavy
199. Napadená ustanovení § 21 odst. 3 a § 104 odst. 3 zákona o státní
službě posuzuje Ústavní soud společně s ohledem na tvrzený shodný důvod
protiústavnosti napadaných ustanovení.
200. Znění napadených ustanovení:
"[§ 21]
(3) Další případy, ve kterých lze s ohledem na zvláštní povahu služby
přijmout osobu do služebního poměru na dobu určitou, stanoví vláda
nařízením.
...
[SLUŽEBNÍ VOLNO]
[Překážky ve službě na straně státního zaměstnance a služební volno]
[§ 104]
(3) Vláda může nařízením stanovit další překážky ve službě, za které
přísluší státnímu zaměstnanci plat."
201. V § 21 odst. 2 zákon o státní službě stanoví, že "[d]o služebního
poměru na dobu určitou se vždy přijme osoba, která dosud úspěšně
nevykonala úřednickou zkoušku. Na dobu určitou lze přijmout osobu
rovněž v případech tehdy, je-li třeba nahradit dočasně nepřítomného
zaměstnance." Napadené ustanovení § 21 odst. 3 citovaného zákona potom
umožňuje, aby vláda nařízením stanovila další případy, kdy je možno
přijmout určitou osobu do služebního poměru na dobu určitou, a to "s
ohledem na zvláštní povahu služby". Podle navrhovatele je pojem
"zvláštní povaha služby" neurčitý, a tudíž v rozporu s čl. 78 Ústavy.
202. Obdobně § 104 odst. 2 zákona o státní službě stanoví, ve kterých
případech náleží při překážkách ve službě státnímu zaměstnanci plat.
Napadené ustanovení § 104 odst. 3 citovaného zákona pak opět stanoví,
že vláda může nařízením stanovit další překážky ve službě, za které
přísluší státnímu zaměstnanci plat. Rozpor s čl. 78 Ústavy zde
navrhovatel spatřuje ve skutečnosti, že jde o stanovení podmínek "nad
rámec zákona".
203. Úvodem Ústavní soud odkazuje na všechna shora uvedená východiska,
pokud jde o posuzování souladu zákonného zmocnění k vydání nařízení
vlády s ústavním pořádkem. Opět platí, že Ústavní soud nyní neposuzuje
ústavnost konkrétního nařízení vlády, ale pouze ústavnost zákonného
zmocnění.
204. Vůle zákonodárce upravit některé otázky nařízením vlády nad
zákonný standard je z dikcí obou napadených ustanovení zjevná, ať již
jde o stanovení možností přijetí do služebního poměru na dobu určitou
či vymezení překážek ve službě, za které přísluší zaměstnanci plat.
205. Ani jedno z napadených ustanovení neupravuje otázky, u kterých
platí výhrada zákona, tj. které jsou ústavně zapovězeny k úpravě ve
formě podzákonné normotvorby.
206. Stejně tak napadená ustanovení nezmocňují vládu k úpravě oblastí,
která se nachází mimo předmět úpravy zákona, tedy k úpravě takových
otázek, u kterých by se nařízení vlády muselo nutně pohybovat mimo meze
zákona.
207. Pokud jde o napadenou neurčitost pojmu "zvláštní povaha služby",
opět platí, že meze pro vydání nařízení vlády nemusí být stanoveny
explicitně v zákonném zmocňovacím ustanovení, které vláda ke své
normotvorbě ani nepotřebuje, postačí jejich dovození ze smyslu a účelu
zákona. Pokud však již jsou meze ve zmocňovacím ustanovení stanoveny
neurčitým právním pojmem "zvláštní povaha služby", je nutno dodat, že
uvedené neurčité právní pojmy jsou běžnou součástí právního řádu a
předmětem standardního výkladu právních předpisů. Zákonem vymezený
neurčitý právní pojem pak orgány státní správy interpretují, popř. je
přímo v podzákonných předpisech upřesňují, jsou-li nadány normotvornou
pravomocí. Jak uvádí teorie správního práva, "rozmanitost a proměnnost
vztahů, nutnost vzít v úvahu všechny možné podmínky aplikace s ohledem
na měnící se okolnosti s sebou přinášejí poměrně široké využití tzv.
neurčitých právních pojmů ... Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo
skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat. Jejich
obsah a rozsah se může měnit, bývá podmíněn úrovní poznání v
technických vědách i časem a místem aplikace normy. Zákonodárce vytváří
prostor správě, aby zhodnotila, zda konkrétní případ patří do rozsahu
neurčitého pojmu. Vyžaduje především její odbornost. Někde jí napomáhá,
snaží se uvést co nejvíce charakteristických znaků věcí nebo jevů,
které má neurčitý pojem zahrnovat, někdy též ukládá, aby byl pojem
zpřesněn samotnou správou v prováděcích předpisech" (Hendrych D. a kol.
Správní právo. Obecná část. 8. vydání. C. H. Beck, 2012, s. 80-81).
208. Opět by pak bylo věcí až posuzování konkrétního nařízení vlády,
pokud by nařízení z takto (byť neurčitým právním pojmem) stanovených
mezí vybočilo a ocitlo se v rozporu s čl. 78 Ústavy. Samo o sobě však
použití neurčitého právního pojmu pro stanovení mezí normotvorby vlády
protiústavnost nezakládá.
209. Jak připomenul Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/12, pokud
ústavodárce svěřil určitou kompetenci výhradně zákonu, "vyloučil tím v
jiných případech možnou a žádoucí sekundární úpravu věcí
nepředvídatelných v momentu přijetí zákona, podléhající častým změnám,
podrobnostem zejména technicistního charakteru, kdy zákonný základ může
obsahovat jen to nejpodstatnější". Právě důvody spočívající ve
"zvláštní povaze služby" mohou být (slovy citovaného nálezu sp. zn. Pl.
ÚS 13/12) "nepředvídatelné v momentu přijetí zákona" či "podléhající
častým změnám", a tudíž způsobilé k bližšímu upřesnění podzákonným
právním předpisem.
210. U obou napadených ustanovení dochází k tomu, že některé případy,
které má jinak dle zákonného zmocnění vymezovat nařízení vlády,
upravuje zákon sám (případy přijetí do služebního poměru na dobu
určitou v § 21 zákona o státní službě či překážky ve výkonu služby v §
104. Z uvedeného navrhovatel dovozuje (výslovně ve vztahu k § 104 odst.
3), že jde o úpravu "nad rámec zákona".
211. Z obou ustanovení je však zřejmá vůle zákonodárce některé otázky
upravit přímo v zákoně a některé ponechat k provedení formou nařízení
vlády. Nejde-li obecně o otázky, u kterých platí výhrada zákona, tak
jak byla vymezena výše, nelze tento postup považovat za protiústavní.
Výhradu zákona tedy nelze dovodit pouze ze skutečnosti, že některé
otázky, které má upravit vláda nařízením, specifikuje již přímo sám
zákonodárce (např. některé překážky ve službě), pokud jiné otázky
(další překážky ve službě) výslovně exekutivě přenechává. Tímto
postupem sice zákonodárce brání vládě, aby upravila odlišně ty překážky
ve službě, které se rozhodl specifikovat přímo zákonodárce sám, naopak
však vládě umožňuje výslovným zmocněním, aby specifikovala překážky
další. Nejde tak o úpravu "nad rámec zákona", neboť zákon s touto
úpravou počítá a výslovně vládě tuto kompetenci svěřuje. Je věcí
zákonodárce, které oblasti upraví sám a ke kterým zmocní exekutivu,
resp. ponechá vládě prostor k její normotvorbě (např. z důvodu potřeby
pružnější reakce na novou situaci), nebude-li obsahem zmocnění některý
z výše vymezených případů (výše sub VII./c), v nichž zmocnění možné
není (typicky oblasti regulace s výhradou zákona, zejm. stanovení
povinností či mezí základních práv). V obou posuzovaných případech však
o narušení výhrady zákona nejde, zejména pak nejde o ukládání
povinností ani o zásah do základních práv.
212. Meze podzákonné právní úpravy překážek ve službě lze dovodit
jednak z účelu a smyslu institutu překážek ve službě (resp. překážek v
práci), jakož i analogicky druhovou či typovou povahou těch překážek,
které zákonodárce upravil sám výslovně. Nelze sice vyloučit exces
výkonné moci při sekundární normotvorbě, což je však opět již otázkou
ústavnosti konkrétního prováděcího právního předpisu.
VII./e
Posouzení ústavnosti § 145 odst. 3 - tvrzený rozpor se základními
principy právního státu zakládající právní nejistotu a možnost libovůle
213. Znění napadeného ustanovení:
"[§ 145]
[Zvláštní ustanovení o platovém tarifu a platových třídách]
(3) Pro nové služební místo státního zaměstnance, na kterém se mají
vykonávat činnosti neuvedené v katalogu správních činností, platovou
třídu stanoví služební orgán se souhlasem Ministerstva práce a
sociálních věcí a Ministerstva financí."
214. Navrhovatel považuje napadené ustanovení za rozporné se základními
principy právního státu, zakládající právní nejistotu a vytvářející,
mimo normativní úpravu obsaženou v nařízení vlády (katalog správních
činností), prostor pro libovůli při rozhodování.
215. Jak již Ústavní soud shora zmínil, v případě řízení o kontrole
právních předpisů je vždy nutno zvažovat, zda existuje ústavně
konformní možnost interpretace napadeného zákonného ustanovení, přičemž
teprve v případě, že ústavně konformní výklad není možný, lze
přistoupit k derogaci napadeného ustanovení.
216. Podle vyjádření vlády je účelem napadeného ustanovení překlenout
období, kdy služební úřad musí bezprostředně začít nově vykonávat
činnost, která však není uvedena v katalogu správních činností
(vydávaném nařízením vlády), do doby, než bude provedena příslušná
novela nařízení vlády, která danou činnost do katalogu správních
činností doplní.
217. Zákonné ustanovení má tedy zjevně za cíl zajistit možnost
stanovení platového ohodnocení státního zaměstnance do doby, než bude
do nařízení vlády vymezujícího katalog správních činností příslušná
činnost novelizací doplněna. Z hlediska cíle právní úpravy tak jde o
naplnění požadavku čl. 28 Listiny základních práv a svobod (právo
zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci).
218. Tvrzenému riziku právní nejistoty a libovůle plynoucí z uvedeného
ustanovení však dle názoru Ústavního soudu dostatečně brání ústavní
principy, jejichž optikou je nutno uvedené ustanovení aplikovat a
interpretovat. Při stanovení platové třídy musí služební orgán dbát
principu rovného zacházení při odměňování (za obdobnou práci obdobná
odměna), jednak postupuje v procesním rámci předvídaném zákonem o
státní službě [řízení ve věcech služby dle § 159-169 zákona o státní
službě, mj. též ve věcech rozhodování o odměňování dle § 159 odst. 1
písm. d)], resp. předvídaném v rámci subsidiárně aplikovatelného
správního řádu (§ 160 zákona o státní službě).
219. Ústavní soud má za to, že samotná dikce napadeného ustanovení tak
není v rozporu s principy právního státu, naopak jeho ústavně konformní
intepretace a zejména aplikace je možná, tudíž k derogačnímu zásahu ze
strany Ústavního soudu není dán prostor.
VII./f
Posouzení ústavnosti § 22 - tvrzený rozpor se základními principy
právního státu
220. Znění napadeného ustanovení:
"§ 22
Základní předpoklad pro přijetí do služebního poměru
Do služebního poměru lze přijmout pouze osobu, u které lze
předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního
pořádku České republiky a řádně vykonávat službu."
221. Podle navrhovatele napadené ustanovení porušuje principy právního
státu, neboť je "založeno na subjektivní, neprůkazné a ničím neomezené
domněnce".
222. Ani u nyní posuzovaného ustanovení neshledává Ústavní soud
protiústavní vadu, resp. nedochází k závěru, že by nebylo možno dané
ustanovení vyložit ústavně konformně. Účel napadeného ustanovení je
zjevný, a to zajistit loajalitu zaměstnanců veřejné služby vůči státu,
resp. vůči ústavnímu systému a ústavním principům. Účel ustanovení,
který vláda ve svém vyjádření taktéž s odkazem na příslušnou judikaturu
zdůrazňuje, však není předmětem sporu, předmětem sporu je pouze
formulace ustanovení.
223. Formulaci "lze předpokládat" ovšem opět nelze vykládat izolovaně,
nýbrž v kontextu požadavků dokazování pro zjištění stavu věci ve
správním řízení ve smyslu § 50 a násl. správního řádu, resp. obecně
požadavků na správní rozhodnutí. Jak již bylo zmíněno shora v
souvislosti s posuzováním ústavnosti § 145 odst. 3, zákon o státní
službě upravuje řízení ve věcech služby se subsidiárním použitím
správního řádu, přičemž toto řízení se dle § 159 odst. 1 písm. a)
zákona o státní službě vede i ve věcech přijetí do služebního poměru.
224. Základem pro přijetí do služebního poměru tedy nemůže být v
podmínkách materiálního právního státu subjektivní neprůkazná či ničím
neomezená domněnka orgánu veřejné moci, jak uvádí navrhovatel. Naopak
rozhodnutí o přijetí do služebního poměru musí vycházet se skutkového
stavu zjištěného zákonnými důkazními prostředky, musí být řádně
odůvodněné a navíc podléhá soudnímu přezkumu.
225. Navrhovatel v této souvislosti upozorňuje na dikci § 30 zákona č.
218/2002 Sb., podle něhož "do služby nelze jmenovat fyzickou osobu ...,
u které nelze prokazatelně předpokládat, že bude ve službě dodržovat
demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat
službu". Faktický rozdíl mezi současně napadenou a navrhovatelem
zmíněnou úpravou je v absenci slova "prokazatelně" v napadené úpravě.
To však nic nemění na skutečnosti, že pokud správní orgán dojde k
závěru, že u konkrétního žadatele o přijetí do služebního poměru nelze
předpokládat, že "bude ve službě dodržovat demokratické zásady
ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu", musí tuto
skutečnost prokázat a své závěry řádně odůvodnit.
226. Intepretace daného ustanovení vedoucí k závěru, že jeho obsahem má
být norma stanovící, že do služebního poměru lze přijmout pouze osobu,
u které lze "neprokazatelně" předpokládat dodržování určitých zásad, je
v materiálním právním státě nemožná.
227. Opět je nutno uzavřít, že napadené ustanovení lze vyložit ústavně
konformně a prostor pro derogační zásah Ústavního soudu zde není.
VII./g
Posouzení ústavnosti § 17 odst. 3 věty čtvrté - tvrzené porušení čl. 67
odst. 1 Ústavy
228. Znění napadeného ustanovení:
"[§ 17]
[Systemizace]
[(3) Systemizaci schvaluje vláda na následující kalendářní rok. Návrh
systemizace předkládá vládě ministr vnitra. Vláda je oprávněna upravit
v souvislosti se schvalováním systemizace organizační strukturu
služebního úřadu.] Jde-li o systemizaci Úřadu Rady pro rozhlasové a
televizní vysílání, Českého telekomunikačního úřadu, Energetického
regulačního úřadu, Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, Úřadu pro
ochranu osobních údajů, Českého statistického úřadu nebo Státního úřadu
pro jadernou bezpečnost, nemůže vláda bez souhlasu toho, kdo je v
jejich čele, snížit počet služebních míst podle odstavce 1 písm. a) a
b) a objem prostředků na platy podle odstavce 1 písm. c) oproti
systemizaci pro předchozí kalendářní rok."
229. Tvrzená protiústavnost napadeného ustanovení spočívá dle
navrhovatele (viz bod 14) v tom, že sedm ústředních orgánů státní
správy v něm uvedených "klade na roveň vládě, ne-li nad vládu", čímž
porušuje čl. 67 odst. 1 Ústavy, podle něhož "vláda je vrcholným orgánem
výkonné moci". Ve vyjádření vlády je tomuto tvrzení oponováno s odkazem
na povahu těchto správních úřadů jako tzv. regulátorů a požadavek
jejich nezávislosti v předpisech Evropské unie (viz bod 76).
230. Ústavní soud konstatuje, že si je vědom složitosti této
problematiky z hlediska historie vzniku tohoto typu orgánů v 19.
století či ještě dříve, vývoje jejich legislativního a judikatorního
řešení a současného stavu z hlediska potřeb moderního státu a jeho
mezinárodního začlenění. Stejně tak bere na zřetel vývoj odborné
diskuse na téma situování takových orgánů v systému výkonné moci
založeném na hierarchickém uspořádání a současně na parlamentní
odpovědnosti vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci vůči Poslanecké
sněmovně (čl. 67 odst. 1 a čl. 68 odst. 1 Ústavy). Této věci neprospěla
ani změna koncepce zákona na úseku úpravy systemizace (srov. § 14 a 15
služebního zákona č. 218/2002 Sb.), která ústavním východiskům
organizace veřejné správy a státní služby v jejím rámci hověla daleko
více s ohledem na zabudování parlamentního prvku v řešení této sporné
otázky a reflektováním diskuse o těchto tzv. nezávislých správních
úřadech, která tehdy probíhala zejména v obou komorách Parlamentu a ve
vládě (srov. tisk 1134, Poslanecká sněmovna, III. volební období, 2001,
viz též bod 236).
231. Nicméně s ohledem na vázanost petitem návrhu je třeba zdůraznit,
že návrh prezidenta republiky v této části nesměřuje k napadení či
zpochybnění samotné existence tzv. nezávislých správních úřadů. Jeho
návrh lze stručně charakterizovat tak, že pouze zpochybňuje ustanovení
§ 17 odst. 3 věty čtvrté zákona o státní službě, které má v rozporu s
ústavním postavením vlády omezovat její možnost upravovat otázky
systemizace jako nástroje pro organizaci služebních úřadů z hlediska
počtu služebních míst, státních zaměstnanců, míst představených a
objemu prostředků na platy (srov. § 17 odst. 1 zákona o státní službě).
232. Z ustanovení § 17 odst. 1 zákona o státní službě podle názoru
Ústavního soudu vyplývá, že v případě jednotlivých složek systemizace
služebních úřadů se jedná o klíčový prostředek, kterým vláda může
dostát své odpovědnosti ústavně zakotveného vrcholného orgánu výkonné
moci za řádné fungování státní správy, jejímž personálním základem
budou zaměstnanci na služebních místech klasifikovaných platovými
třídami. K tomu, aby došlo k vyřazení tohoto prostředku či k oslabení
možností (a současně ústavní odpovědnosti a kompetencí) vlády na tomto
klíčovém úseku, proto musejí být nalezeny odpovídající ústavní kautely;
nelze se spokojit s případnou argumentací v rovině podústavního práva
(§ 21 a § 28 odst. 1 zákona České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky,
ve znění pozdějších předpisů) vedenou s odkazem na to, že úprava tzv.
nezávislých správních úřadů je založena jednak v zákonech speciálních,
jednak pozdějších. V případě přednostního použití pravidla lex superior
může řešení kolize v rovině podústavního práva za pomocí pravidel lex
specialis a lex posterior nastoupit až ve druhé řadě.
233. Ústavní soud přitom nikterak nezpochybňuje skutečnost, že regulace
či správa určitých specifických oblastí veřejné moci vyžaduje nezávislé
postavení regulačních orgánů (regulace médií, telekomunikací, ochrana
osobních údajů, regulace trhu s energiemi, statistika, jaderná
bezpečnost, ochrana hospodářské soutěže). Uplatnění prvků nezávislosti,
které se mohou případ od případu lišit, však zde musí být omezené a
musí respektovat ústavní pořádek. V tomto směru je možno odkázat na
potřebu zvláštních záruk některých ústavních práv (čl. 1 odst. 1
Ústavy), potřebu zajištění řádného chodu státu, stejně jako na potřebu
plnění mezinárodních závazků státu (čl. 1 odst. 2, čl. 10a Ústavy).
234. Ústavní soud však dospěl k závěru, že v této konkrétní věci zásah
do ústavně zakotveného mechanismu vztahů orgánů moci zákonodárné a
výkonné nebyl na místě z důvodů, které budou uvedeny dále. Takový
průnik do oblasti odpovědnosti a působnosti (což je v demokratickém
právním státě totéž) parlamentně odpovědné vlády není nutný ani v
případě požadavků plynoucích z předpisů práva Evropské unie, ze kterých
lze jinak dovodit požadavek na nezávislost regulačních či jiných
orgánů, tzn. především efektivní strukturální oddělení rozhodovací
činnosti správních orgánů od zájmů subjektů podřízených takové regulaci
a dozoru v některých specifických oblastech veřejné správy.
235. Specifika postavení uvedených správních orgánů (tzv. nezávislých
správních úřadů) je třeba hodnotit systémově v kontextu celkového
ústavního uspořádání České republiky jako parlamentní demokracie, v níž
se otázky pravomocí a kompetencí v rámci veřejné moci nutně váží na
parlamentní odpovědnost vlády za výkon státní správy. K tomu, aby byl
některý z orgánů vyňat z tohoto systému a legitimačního řetězce (který
musí zpětně vést od konkrétního aktu veřejné moci až k čl. 2 odst. 1
Ústavy), není podle názoru Ústavního soudu vždy nezbytně nutné výslovné
ústavní zakotvení vztahu nezávislosti, i když tak Ústava v řadě případů
činí. Lze poukázat např. na zakotvení nezávislosti či neodpovědnosti v
případě členů komor Parlamentu České republiky (čl. 26), zejména pak na
úpravu vztahů státní moci a územní samosprávy (čl. 101 odst. 4, čl.
105), na zakotvení postavení soudní moci (čl. 81 a 82), Nejvyššího
kontrolního úřadu (čl. 97) či České národní banky (čl. 98), ale např. i
na vymezení odpovědnostních vazeb ve vztahu Parlamentu, prezidenta
republiky a vlády (čl. 63 odst. 4, čl. 65 a čl. 68 odst. 1 Ústavy).
236. S takovým vymezením se však nesetkáváme u soustavy správních úřadů
a jim příbuzných institucí veřejné správy, za kterou nese vláda
odpovědnost, neboť by to bylo v rozporu se samotnou povahou výkonu
státní správy. Zde je třeba zdůraznit, že hovoří-li Ústava o
odpovědnosti ve státním organizačním právu, tak je to neoddělitelně
spjato s otázkou konstrukce pravomocí orgánů veřejné moci jako
odpovědnosti jak v pozitivním, tak negativním smyslu (viz k tomu
Klement, J. H. Verantwortung. Tübingen: Mohr Siebeck, 2006, s. 265 n.,
s. 338 n.). Z ústavně zakotveného principu demokratického právního
státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) plyne odpovědnost za určitý úsek řízení
(zde včetně výlučného oprávnění předložit návrh zákona o státním
rozpočtu podle čl. 42 odst. 1 Ústavy), která současně vyjadřuje
kompetenci vlády v této oblasti rozhodovat, řídit, kontrolovat či
usměrňovat a slaďovat činnost dalších prvků systému moci výkonné, resp.
státní správy. Výjimkou zde může být v případě střetu dvou veřejných
zájmů jen ochrana základních práv a svobod, zajištění základních funkcí
chodu státu nebo plnění mezinárodních závazků, přičemž se zpravidla
tyto oblasti překrývají. Na okraj je v této souvislosti možno
připomenout pokus řešit tuto problematiku výslovnou úpravou v
samostatném čl. 80a Ústavy v rámci senátního návrhu novely Ústavy (tisk
1134, Poslanecká sněmovna, III. volební období, 2001), který měl
stanovit, že "[o]rgány moci výkonné nezávislé na vládě lze zřídit a
jejich působnost stanovit pouze zákonem". Konečně je třeba nad rámec
řešené otázky dodat, že přerušení onoho legitimačního řetězce v bodu
"vláda" musí být vykompenzováno jinými legitimačními důvody takové
výjimky (požadavky na obsazení funkce, odbornost, praxe, jiné
vlastnosti, omezení uvážení, vázanost na zákon, funkční období atd.).
237. Nepřijetí zmíněného návrhu na novelizaci Ústavy proto nelze
vykládat jako důkaz neústavnosti samotné nezávislosti, nýbrž jen jejích
určitých prvků v jinak hierarchicky uspořádaném systému správních úřadů
a jejich vykonavatelů či nositelů, a to přitom prvků nezávislosti,
jejichž úprava je vyhrazena zákonu, který musí respektovat dělbu moci a
mocí a klíčové funkce vlády v ní. Je proto zásadní rozdíl v situaci,
kdy vláda takový systém ovládá a uspořádává za pomoci jednotlivých
složek systemizace státní služby, a v situaci, kdy se dostane např. do
střetu s Českým statistickým úřadem při pořádání sčítání lidu nebo s
Úřadem pro ochranu osobních údajů, Úřadem pro ochranu hospodářské
soutěže atd. při plnění jejich kompetencí. V určitých otázkách
rozhodování - jako to např. výslovně stanoví § 28 zákona č. 101/2000
Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů - jsou
nositelé těchto úřadů vyvázáni z povinnosti řídit se ve své specifické
regulační působnosti pokyny, usneseními, směrnicemi atd., neboť je to v
dané oblasti vyváženo jiným veřejným zájmem (ochrana soukromí,
hospodářské soutěže, přístup k informacím atd.).
238. Z tohoto pohledu ustanovení věty čtvrté § 17 odst. 3 zákona o
státní službě z hlediska testu ústavnosti neobstálo. Ústavními
východisky jsou zde dělba moci, parlamentní demokracie, odpovědnost
vlády za řízení státu cestou státní správy a role vlády při přípravě
státního rozpočtu. V neposlední řadě pak také ustanovení čl. 79 odst. 2
Ústavy, které výslovně hovoří (na rozdíl např. od čl. 80 odst. 2, čl.
91 odst. 2, čl. 97 odst. 3) jen o úpravě právních poměrů státních
zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech. Tím tato
ústavní norma evidentně směřuje k zvláštním zárukám jejich postavení
odpovídajícím jejich úkolům při výkonu státní správy jako celku,
přičemž z ústavní úpravy - na rozdíl od uvedených výjimek z
hierarchické soustavy - nikterak nevyplývá, že by měly být význam a
záruky řádného výkonu státní služby z tohoto hlediska jiné než např. v
takových klíčových správních úřadech, jaké působí v oblastech vnitra,
obrany, zahraničí, spravedlnosti či financí. V tomto směru je rovněž
třeba poukázat na systémovou úpravu této otázky v § 15 původního
služebního zákona č. 218/2002 Sb. spojenou s výhradou zákona a
veřejného zájmu. Současně platí, že Parlament se nemůže vzdát výkonu
své kontrolní působnosti vůči vládě tím, že z oblasti její odpovědnosti
vyjme rozhodování o klíčových otázkách fungování státní služby tím, že
její rozhodnutí učiní závislým na souhlasu vedoucího správního úřadu.
Dané ustanovení neobstojí ani z hlediska jakkoli konstruovaného testu
racionality. To proto, že zásah do ústavně zakotvené pozice vlády není
založen na ochraně uvedených správních úřadů a institucí před možností
narušit nezávislost jejich rozhodování o zákonem vymezených
specifických otázkách jejich kompetence. Je-li to v těchto oblastech
(viz bod 233) akceptovatelné či dokonce žádoucí, v oblasti systemizace
to značí pokus o vyprazdňování ústavní kompetence a současně
parlamentní odpovědnosti vlády.
239. To vše shrnuto činí napadené ustanovení § 17 odst. 3 věty čtvrté
zákona o státní službě pokusem vstupujícím do evidentního střetu s
takovými pravidly fungování mechanismu státní moci v České republice,
jako jsou čl. 2 odst. 1, čl. 42 odst. 1, čl. 67 odst. 1, čl. 68 odst. 1
a čl. 79 odst. 2 Ústavy. Za řádný chod státní správy a nyní i státní
služby nese odpovědnost vláda vůči Poslanecké sněmovně, nikoli vůči
předsedům několika ústředních správních úřadů různého typu. Této
odpovědnosti ji nemůže zbavit ani zákon Parlamentu, byť by s ním vláda
souhlasila. Ústavní soud proto přistoupil ke zrušení napadeného
ustanovení.
VII./h
Posouzení ústavnosti § 31 odst. 2 a § 165
240. Ustanovení § 31 odst. 2 a § 165 zákona o státní službě jsou
napadána s tím, že "nejsou s největší pravděpodobností sama o sobě
ústavně přezkoumatelná, ale předkládají se ... k případnému posouzení
dalších důsledků postupu namítaného výše" (sub II/a), tedy důsledků
tvrzeného vadného legislativního procesu.
241. Vůči napadeným ustanovením navrhovatel vznáší výhrady týkající se
legislativně-technických nepřesností či formulačních nedostatků
("příkladmý výčet nedostatků zákona o státní službě"). U žádného z
napadených ustanovení však není vznesena konkrétní námitka
protiústavnosti obsahu napadeného ustanovení, což navrhovatel více méně
připouští, neboť účelem předestření tvrzených vad zákona má být spíše
ilustrace nevhodnosti procesu vedoucího k přijetí tohoto zákona.
242. Ústavnímu soudu však nepřísluší spekulovat, zda by jinak
předložený či jiným způsobem projednaný návrh zákona vedl k vyšší
preciznosti legislativně-technického zpracování či nižší míře
legislativně-technických nedostatků.
243. Pokud jde o samotný obsah napadených ustanovení, Ústavní soud zde
odkazuje na východiska přezkumu výše zmíněná (sub VII/a), zejména pak
opakuje, že "nejasnosti v zákonné úpravě musí odstraňovat judikatura
obecných soudů ... Ústavní soud již vícekrát konstatoval, že do této
oblasti může vstoupit jen v případě, kdy se současně jedná o porušení
ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní
úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách
právního státu" (sp. zn. Pl. ÚS 56/05), jakož i to, že "neurčitost
některého ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s
požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1
Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje
možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých
interpretačních postupů" (sp. zn. Pl. ÚS 10/06).
244. Jak připomenul Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne
17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.): "Jazykový výklad
představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je
pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k
čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický
výklad, výklad e ratione legis atd.)."
245. Podle Ústavního soudu napadená ustanovení nevykazují takové vady,
že by jejich normativní obsah byl zcela nepoznatelný, a byl by tak dán
přímo důvod k jejich derogaci pro rozpor s čl. 1 odst. 1 Ústavy
vymezujícím Českou republiku jako právní stát.
246. Vzhledem k tomu, že v souvislosti s obsahem napadených ustanovení
není vznášena jakákoli ústavní otázka, nezabýval se Ústavní soud shora
zmíněnými ustanoveními podrobněji. Jak ostatně připomněl Ústavní soud v
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165;
512/2004 Sb.) či v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N
26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), pokud navrhovatel neuvede žádné důvody
namítané protiústavnosti napadaného zákona, neunese břemeno tvrzení a
takový návrh není způsobilý meritorního projednání.
247. Stanovení konkrétního normativního obsahu předpisů podústavního
práva jejich interpretací je v prvé řadě věcí orgánů aplikujících
právo, zde zejména správních úřadů, resp. soudů v případě soudního
přezkumu. S ohledem na pozici Ústavního soudu jako soudního orgánu
ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) tak není jeho ústavní rolí
podústavní právo vykládat a jeho normativní obsah upřesňovat dříve, než
k tomu přistoupí orgány veřejné moci povolané k aplikaci a interpretaci
podústavního práva. Teprve poté a navíc za situace, že by v konkrétním
případě došlo k interpretaci či aplikaci napadených ustanovení způsobem
protiústavním, otevírá se prostor pro případný zásah ze strany
Ústavního soudu. Nyní v rámci abstraktní kontroly napadených ustanovení
však jakákoli otázka ústavnosti jejich obsahu (vyjma tvrzené nejasnosti
či nepřesnosti) nebyla vznesena.
VII./ch
Posouzení námitek vůči § 2 odst. 1 písm. a) a b), § 5 odst. 1 písm. g),
§ 10 odst. 1 písm. b), § 13 odst. 2, § 19 odst. 3, § 30 odst. 2, § 37
odst. 1, § 83 odst. 1, § 117 odst. 1, § 185 odst. 2 písm. c) ve slovech
"a stanoví mu plat podle části deváté".
248. Navrhovatel v odůvodnění návrhu (srov. bod 16) formuluje výhrady k
řadě dalších výše uvedených ustanovení zákona o státní službě opět s
tím, že "nejsou s největší pravděpodobností sama o sobě ústavně
přezkoumatelná" a představují příkladmý výčet nedostatků zákona o
státní službě. S ohledem na to, že předmět řízení před Ústavním soudem
je vymezen návrhem, nemohl se Ústavní soud ústavností výše
rekapitulovaných ustanovení zabývat, neboť z návrhu na zahájení řízení
je zjevné, že navrhovatel zrušení těchto ustanovení nepožaduje.
VIII.
Závěr
249. Ze shora uvedených důvodů Ústavní soud vyhověl návrhu na zrušení §
17 odst. 3 věty čtvrté zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, neboť
dospěl k závěru o rozporu tohoto ustanovení s Ústavou (bod 239).
250. Ve zbývající části návrh zamítl, neboť shledal, že i přes výše
rekapitulované vady legislativního procesu by zrušení zákona č.
234/2014 Sb., o státní službě, jako celku zasáhlo ústavně chráněné
hodnoty předvídatelnosti práva a právní jistoty více než samotné vady v
legislativním procesu, resp. než existence zákona v takovém procesu
přijatého. Zároveň dospěl k závěru, že ustanovení § 1 odst. 2, § 5
odst. 2, § 11 odst. 3, § 14 odst. 2, § 15 odst. 3, § 16, § 21 odst. 3,
§ 22, § 31 odst. 2, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 104 odst. 3, § 145
odst. 3, § 165, 172, 173, 178, § 184 odst. 2 a § 189 zákona č. 234/2014
Sb., o státní službě, nejsou z hlediska svého obsahu s ústavním
pořádkem České republiky v rozporu.
251. Jakkoliv Ústavní soud podanému návrhu s výjimkou návrhu na zrušení
§ 17 odst. 3 věty čtvrté nevyhověl, je z obsahu odůvodnění tohoto
nálezu zřejmé, že nezakládá překážku rei iudicatae ve vztahu k
případnému budoucímu přezkumu jednotlivých ustanovení zákona o státní
službě, samozřejmě s výjimkou ústavnosti legislativního procesu, k
němuž se již Ústavní soud vracet nehodlá. Je totiž třeba vidět, že nyní
provedený přezkum zákona o státní službě byl učiněn v situaci, kdy se
teprve stal součástí platného práva, a na základě návrhu zaměřeného na
určité aspekty právní úpravy, a je proto obtížné a přesahující možnosti
Ústavního soudu zcela domýšlet, jakým způsobem bude v budoucnu
aplikován, resp. jaké praktické nedostatky se teprve mohou vyjevit a
které nebude možné překlenout ústavně konformním výkladem. Tento nález
proto nemá ambici zcela uzavřít případný budoucí diskurs nad ústavností
některého konkrétního ustanovení zákona o státní službě.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci
Jaroslav Fenyk, Pavel Rychetský, Vladimír Sládeček, Radovan Suchánek,
Kateřina Šimáčková, Vojtěch Šimíček a David Uhlíř a k jeho odůvodnění
soudci Jan Filip a Jiří Zemánek.
